ECLI:NL:RVS:2026:1733, Raad van State, 25-03-2026, 202304077/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, op grond van artikel 6 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), op de percelen van woningbouwlocatie Pannenschuur VI een voorlopig voorkeursrecht gevestigd. [wederpartij] exploiteert een landbouwbedrijf aan [locatie 1] en [locatie 2] in Heukelom. De gemeente wil woningbouw realiseren op de gronden ten zuidoosten van het bedrijf, direct aan de andere kant van de straat Hoog Heukelom. In verband met geurhinder op kadastraal perceel H358 moet een agrarisch bedrijfsgebouw van [wederpartij] worden verplaatst. Daarover hebben [wederpartij] en de gemeente in 2018 een overeenkomst gesloten. Het gebied wordt in de overeenkomst aangeduid als ‘Pannenschuur Buiten’. De gemeente heeft ook plannen om woningbouw te realiseren op de locatie Pannenschuur VI. Dit gebied omvat de kadastrale percelen van [wederpartij] met nrs. H834, H988, waarop het agrarische bouwvlak rust, en H989, en de percelen ten noordoosten daarvan. Om Pannenschuur VI te kunnen realiseren, heeft de raad bij besluit van 2 juli 2020 op die percelen een voorkeursrecht als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wvg gevestigd.

202304077/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de raad van de gemeente Oisterwijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 1 juni 2023 in zaak nrs. 21/1012 en 21/1068 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna samen in enkelvoud: [wederpartij])
    en
    1.       het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, en
    2.       de raad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, op grond van artikel 6 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), op de percelen van woningbouwlocatie Pannenschuur VI een voorlopig voorkeursrecht gevestigd.
    Bij besluit van 2 juli 2020 heeft de raad, op grond van artikel 5 van de Wvg, op de percelen van woningbouwlocatie Pannenschuur VI een definitief voorkeursrecht gevestigd voor een periode van drie jaar.
    Bij besluit van 14 januari 2021 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juni 2023 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, het besluit van 2 juli 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
    De raad en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2026, waar de raad, vertegenwoordigd door P. Kuijpers, bijgestaan door mr. H.X. Botter en mr. E.J.M. van der Ploeg, beiden advocaat in Breda, en [wederpartij], bijgestaan door mr. T. Pothast, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet in werking getreden. Als op basis van de Wvg een besluit tot voorlopige aanwijzing van gronden of een besluit tot aanwijzing van gronden is genomen vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het aanwijzingsbesluit tot vestiging van het voorkeursrecht is genomen op 2 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wvg, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    1.1.    De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] exploiteert een landbouwbedrijf aan [locatie 1] en [locatie 2] in Heukelom. De gemeente wil woningbouw realiseren op de gronden ten zuidoosten van het bedrijf, direct aan de andere kant van de straat Hoog Heukelom. In verband met geurhinder op kadastraal perceel H358 moet een agrarisch bedrijfsgebouw van [wederpartij] worden verplaatst. Daarover hebben [wederpartij] en de gemeente in 2018 een overeenkomst gesloten. Het gebied wordt in de overeenkomst aangeduid als ‘Pannenschuur Buiten’.
    De gemeente heeft ook plannen om woningbouw te realiseren op de locatie Pannenschuur VI. Dit gebied omvat de kadastrale percelen van [wederpartij] met nrs. H834, H988, waarop het agrarische bouwvlak rust, en H989, en de percelen ten noordoosten daarvan. Om Pannenschuur VI te kunnen realiseren, heeft de raad bij besluit van 2 juli 2020 op die percelen een voorkeursrecht als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wvg gevestigd. Dit heeft tot gevolg dat als [wederpartij] zijn percelen wil verkopen, hij die eerst aan de gemeente moet aanbieden voordat hij tot vervreemding daarvan kan overgaan. [wederpartij] is het daar niet mee eens.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft [wederpartij] vanwege de in 2018 gesloten overeenkomst gelijk gegeven. Het voorkeursrecht voor Pannenschuur VI is ook gevestigd op het beoogde nieuwe bouwvlak waar [wederpartij] zijn bedrijf zou willen voortzetten. De raad heeft hiervoor geen verklaring gegeven, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar vernietigd en het besluit van 2 juli 2020 herroepen.
    Hoger beroep
    Belang van de raad bij een inhoudelijke behandeling
    4.       [wederpartij] brengt naar voren dat de raad geen procesbelang heeft omdat het voorkeursrecht op grond van artikel 9, derde lid, van de Wvg van rechtswege is vervallen. De structuurvisie die de raad met het oog op verlenging van het voorkeursrecht op 29 juni 2023 heeft vastgesteld, kan niet als structuurvisie worden aangemerkt. Het is een document zonder wezenlijke inhoud. Dat betekent dat het voorkeursrecht niet tijdig is bestendigd met een nieuwe grondslag maar in juli 2023 is komen te vervallen, aldus [wederpartij].
    4.1.    In wat [wederpartij] naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het document dat de raad op 29 juni 2023 heeft vastgesteld geen structuurvisie is. In het document zijn de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid voor het gebied Pannenschuur IV vastgelegd. Uit het document kan namelijk worden afgeleid dat in het gebied woningbouw is voorzien. Verder bevat het een concept voor het landschappelijke raamwerk en de hoofdgroenstructuur, die zijn gebaseerd op de cultuurhistorische, landschappelijke en stedelijke kenmerken van het gebied en de omgeving daarvan. Voor het gebied is gekozen omdat het aansluit op de bestaande stedelijke bebouwing en de verkeersontsluiting van Oisterwijk naar de N65, zo kan uit het document verder worden afgeleid.
    Bovendien heeft de raad om een andere reden nog steeds belang bij een inhoudelijke behandeling van zijn beroep. Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:478) volgt dat een bestuursorgaan in beginsel belang heeft bij de beoordeling van een hoger beroep als de rechtbank een besluit geheel of gedeeltelijk heeft vernietigd, vanwege de precedentwerking die van die vernietiging kan uitgaan. De Afdeling ziet geen redenen waarom in dit geval van die hoofdregel moet worden afgeweken, temeer nu ter zitting ook is besproken dat [wederpartij] mogelijk een schadeclaim indient omdat hij investeringen heeft gedaan voor de verplaatsing van het bouwvlak.
    De Afdeling zal het hoger beroep van de raad daarom inhoudelijk beoordelen.
    Betekenis overeenkomst bij vaststellen voorkeursrecht
    5.       De raad betoogt dat de rechtbank het voorkeursrecht ten onrechte heeft herroepen. De overeenkomst - ongeacht de inhoud daarvan - kan geen rol spelen in de besluitvorming over een op basis van artikel 5 van de Wvg te vestigen voorkeursrecht. Uit de Wvg volgt namelijk dat de raad een voorkeursrecht kan vestigen als er een niet agrarische toegedachte bestemming is die afwijkt van het bestaande gebruik. Dat is het geval, aangezien de raad een woningbouwbestemming heeft toegedacht aan de percelen H834, H988 en H989. Vervolgens kan de overeenkomst geen rol meer spelen in de belangenafweging. Steun voor die gedachte ontleent de raad aan de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2997. De raad betoogt subsidiair, voor zover wordt geoordeeld dat de overeenkomst in de belangenafweging bij het vestigen van een voorkeursrecht mag worden meegenomen, dat hij in redelijkheid andere algemene belangen zwaarder mocht laten wegen.
    5.1.    De gemeente Oisterwijk en [wederpartij] hebben op 13 december 2018 een (anterieure) overeenkomst gesloten over verplaatsing van het bedrijf, zodanig dat de geurcontour wordt verplaatst en deze niet langer aan woningbouw in de weg staat. In grote lijnen houdt de overeenkomst in dat [wederpartij] een oude stal moet slopen en daarvoor een financiële tegemoetkoming ontvangt. De gemeente heeft de inspanningsverplichting op zich genomen om een nieuw bouwvlak verderop te realiseren door wijziging van het bestemmingsplan. Daarnaast moet [wederpartij] binnen zes maanden na ondertekening van de overeenkomst onder meer voor eigen rekening en risico de voor het toekomstige bestemmingsplan noodzakelijke onderzoeken (laten) verrichten. De belangrijkste verplichtingen van [wederpartij] zijn vastgelegd in een kettingbeding.
    5.2.    Anders dan de raad kennelijk meent, is het niet zo dat als er een niet agrarische toegedachte bestemming is die afwijkt van het bestaande gebruik, de raad alleen al daarom een voorkeursrecht kan vestigen. Als aan de wettelijke voorwaarden voor de toepassing van de bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht is voldaan, moet de raad de betrokken belangen afwegen. Die belangenafweging wordt door de rechter terughoudend getoetst. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871), gaat het bij de vestiging van een voorkeursrecht namelijk om een discretionaire bevoegdheid. Zoals de Afdeling onder meer in de genoemde uitspraak van 25 april 2012 verder overwoog, heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang al afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het enkele financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling ziet de (anterieure) overeenkomst echter niet slechts op financiële belangen, maar ook op ruimtelijke belangen van de gemeente, de bedrijfsbelangen van [wederpartij] en zijn eigendomsrechten. Die dient de raad in zijn belangenafweging te betrekken. Aan de Afdelingsuitspraak van 29 september 2004 komt niet de betekenis toe die de raad daaraan hecht, alleen al omdat in die zaak door de desbetreffende appellant alleen financieel-economische belangen waren gesteld.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat de raad rekening heeft gehouden met de belangen van [wederpartij] in de overeenkomst. In het advies van de bezwarencommissie, waarbij de raad in zijn besluit op bezwaar is aangesloten, staat dat de raad het voornemen heeft om de gemaakte afspraken na te komen. Het voorkeursrecht is gevestigd voor het geval [wederpartij] zou besluiten geen verdere bedrijfsinvesteringen te doen en de gronden te gaan verkopen. In dat geval wenst de gemeente de gronden te kunnen kopen en te ontwikkelen voor woningbouw, overeenkomstig de provinciale regelgeving waarin deze gronden zijn aangewezen als zoekgebied voor verstedelijking, waar woningbouw kan worden gerealiseerd. Dit is volgens de raad in lijn met het doel van de Wvg. Als [wederpartij] voornemens is zijn investeringen en bedrijfsvoering voort te zetten en eigenaar te blijven, staat de vestiging van het voorkeursrecht daaraan niet in de weg. De raad heeft gelet op het voorgaande het algemeen belang dat met het voorkeursrecht is gediend zwaarder mogen laten wegen de belangen van [wederpartij] bij het niet vestigen van het voorkeursrecht. De raad mocht dan ook een voorkeursrecht vestigen op de aan [wederpartij] toebehorende gronden. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaren.
    Proceskosten
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 1 juni 2023 in zaak nrs. 21/1012 en 21/1068;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wet voorkeursrecht gemeenten
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    d. structuurvisie: structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1, 2.2 onderscheidenlijk 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening;
    […].
    Artikel 2
    De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    Artikel 3, eerste lid
    Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
    Artikel 5, eerste lid
    In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
    Artikel 9, derde lid
    Een besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 5 vervalt van rechtswege drie jaar na dagtekening, tenzij voor dat tijdstip een structuurvisie, bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld.
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 2.1, eerste lid
    De gemeenteraad stelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer structuurvisies vast waarin de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid zijn vastgelegd.