ECLI:NL:RVS:2026:486, Raad van State, 28-01-2026, 202302754/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen aan KPN B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de vervanging van een telecommast op de Van Limburg Stirumweg 8 in Oranjewoud. De omgevingsvergunning staat toe dat op het perceel een telecommast wordt gebouwd met daaromheen een hekwerk van 2,2 m hoog. Deze telecommast zal een bestaande telecommast op het perceel vervangen. De positie van de telecommast verplaatst daarbij naar het westen van het perceel. Door de vergunde telecommast te bouwen op deze nieuwe locatie voldoet deze niet aan de bouwregels uit het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Beschermd Dorpsgezicht Het Oranjewoud" (hierna: het bestemmingsplan). Het hekwerk is daarnaast hoger dan in het bestemmingsplan is toegestaan. De omgevingsvergunning staat deze afwijkingen van het bestemmingsplan toe. [appellant] heeft bezwaren tegen de verplaatsing van de telecommast omdat deze dichter bij zijn woning komt. Dit leidt volgens hem tot een hoger risico op gezondheidsschade en een vermindering van zijn uitzicht.

202302754/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Oranjewoud, gemeente Heerenveen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 maart 2023 in zaak nr. 21/2308 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college aan KPN B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de vervanging van een telecommast op de Van Limburg Stirumweg 8 in Oranjewoud (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 10 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, de door de rechtbank geconstateerde gebreken in het besluit van 10 juni 2021 te herstellen.
    Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak een aanvullende onderbouwing gegeven.
    Bij uitspraak van 17 maart 2023 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 10 juni 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en KPN hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juli 2025, waar [appellant] is verschenen. Ook is op zitting KPN, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 november 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    De omgevingsvergunning
    2.       De omgevingsvergunning staat toe dat op het perceel een telecommast wordt gebouwd met daaromheen een hekwerk van 2,2 m hoog. Deze telecommast zal een bestaande telecommast op het perceel vervangen. De positie van de telecommast verplaatst daarbij naar het westen van het perceel. Door de vergunde telecommast te bouwen op deze nieuwe locatie voldoet deze niet aan de bouwregels uit het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Beschermd Dorpsgezicht Het Oranjewoud" (hierna: het bestemmingsplan). Het hekwerk is daarnaast hoger dan in het bestemmingsplan is toegestaan. De omgevingsvergunning staat deze afwijkingen van het bestemmingsplan toe.
    [appellant]
    3.       [appellant] woont op de [locatie] in Oranjewoud. Het perceel van zijn woning grenst aan het perceel. De woning is vanaf de weg gezien een diepe woning. De gevels aan de west- en oostkant zijn namelijk korte gevels, terwijl de gevels aan de noord- en zuidkant langere gevels zijn. De bestaande telecommast staat ten opzichte van de woning in het noordoosten. De kortste afstand van de telecommast tot de woning is 26,4 m. De vergunde telecommast staat meer westelijk ten noorden van de woning, op een kortste afstand van 21,4 m. Hieronder is een afbeelding van de situatie opgenomen. Deze is afkomstig uit de aanvullende onderbouwing van 25 juli 2022 van het college in beroep. Daarop heeft de Afdeling aangegeven wat de woning van [appellant] is en wat de bestaande telecommast en de vergunde telecommast zijn. De Afdeling heeft daarbij de afstanden van de telecommast tot de woning weergegeven.
    [appellant] heeft bezwaren tegen de verplaatsing van de telecommast omdat deze dichter bij zijn woning komt. Dit leidt volgens hem tot een hoger risico op gezondheidsschade en een vermindering van zijn uitzicht.
    Afbeelding: positie woning t.o.v. bestaande en vergunde telecommast
    De tussenuitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit op bezwaar op een onjuiste feitelijke grondslag berust, omdat ervan uitgegaan werd dat de feitelijke afstand tussen de nieuw te plaatsen telecommast en de woning van [appellant] groter werd en dat er geen afbreuk werd gedaan aan de woonsituatie. De rechtbank heeft daarop het college de mogelijkheid gegeven om dit gebrek te herstellen.
    De aanvullende onderbouwing van het college
    5.       Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college een aanvullende onderbouwing gegeven. Daarin concludeert het college dat als uitgegaan wordt van de daadwerkelijke positie van de telecommast er geen onevenredige aantasting van de woonsituatie van [appellant] plaatsvindt. Het college stelt onder meer dat de impact door de verplaatsing van de telecommast beperkt is en dat het veranderde uiterlijk van de mast daar niet aan afdoet. [appellant] heeft daarop een zienswijze en een nadere reactie ingediend waarin hij aangeeft zich niet te kunnen vinden in de uitkomsten van de aanvullende onderbouwing.
    De einduitspraak van de rechtbank
    6.       In de einduitspraak verklaart de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond en vernietigt zij het besluit op bezwaar van 10 juni 2021. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit echter in stand. Voor zover hier van belang overweegt de rechtbank als volgt.
    De rechtbank is van oordeel dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in de besluitvorming heeft hersteld en dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat ter plaatse van de woning van eiser sprake zal blijven van een aanvaardbaar woon- en Ieefklimaat, ook al komt de telecommast dichter bij de woning van [appellant]. De rechtbank oordeelt dat het college dan ook gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.
    De rechtbank ziet in het beroep van [appellant] op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen reden om af te zien van vergunningverlening. De rechtbank is verder van oordeel dat het college de door KPN ingediende rapporten aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Ook bestaat er volgens de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het besluit vooringenomen is geweest. De rechtbank is verder van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij is geschaad in zijn belangen bij de totstandkoming van het primaire besluit. Dat het college in het bestreden besluit op bezwaar het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft overgenomen maar niet is ingegaan op de woonsituatie van [appellant] laat onverlet dat het advies op zichzelf naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk tot stand gekomen is en dat het college dit advies aan zijn beslissing op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen.
    De hogerberoepsgronden
    Ingetrokken beroepsgronden
    7.       [appellant] heeft zijn hogerberoepsgronden die gaan over geluid op de zitting ingetrokken, op basis van de ter zitting gedane toezegging van  KPN dat er geen transformatorkast bij de telecommast wordt gerealiseerd.
    Onjuistheden in het advies van de bezwaarschriftencommissie
    8.       [appellant] betoogt dat de bezwaarschriftencommissie enkele feitelijke onjuistheden in haar advies heeft opgenomen. Allereerst dat in het advies ten onrechte staat dat [appellant] heeft verklaard niet gehoord te willen worden. Hij voert daarvoor aan dat hij aan de bezwaarschriftencommissie heeft laten weten dat hij wel bij de zitting aanwezig wil zijn, maar vanwege werk in het buitenland niet in staat was om bij de zitting aanwezig te zijn. [appellant] voert verder aan dat hij vier alternatieve datums bij het college heeft aangegeven.
    De bezwaarschriftencommissie concludeert volgens [appellant] verder ten onrechte dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat de aangeleverde gegevens onjuistheden bevatten. [appellant] stelt dat hij al in november 2020 gewezen heeft op fouten in door Ecogroen uitgevoerd onderzoek.
    8.1.    Het college stelt dat [appellant] in zijn bezwaarschrift heeft aangegeven dat hij niet bij een hoorzitting aanwezig zal zijn. Vervolgens is hij drie keer op de hoogte gesteld van de zittingsdatum van 19 april 2021 en gewezen op de mogelijkheid om aan te geven als dit niet uitkwam. Het college stelt dat [appellant] niet op deze brieven heeft gereageerd. Daarom stelt het college zich op het standpunt dat de bezwaarschriftencommissie terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] niet op een zitting gehoord wilde worden.
    8.2.    In het bezwaarschrift van [appellant] staat dat hij vanwege professionele verplichtingen en quarantaine-adviezen zijn bezwaarschrift niet mondeling zal kunnen toelichten en dat hij uitkijkt naar een schriftelijke reactie. Het college heeft [appellant] uitgenodigd voor een hoorzitting, ondanks deze mededeling van [appellant] dat hij in zijn algemeenheid geen mondelinge toelichting zal kunnen geven. In de uitnodiging is aangegeven dat de hoorzitting telefonisch of door videobellen plaatsvindt. In een antwoordformulier met datum 4 april 2021 herhaalt [appellant] dat hij vanwege professionele verplichtingen niet in staat zal zijn bij deze hoorzitting aanwezig te zijn en verwijst hij naar zijn bezwaarschrift. Daarin hoefde het college geen verzoek te lezen om de hoorzitting op een ander moment plaats te laten vinden. Van een reactie van [appellant] waarin hij alternatieve datums voorstelt, is de Afdeling niet gebleken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de bezwaarschriftencommissie deze berichtgeving van [appellant] zo uit kunnen leggen dat [appellant] daarmee aangeeft niet gehoord te willen worden. De rechtbank heeft daarom terecht niet geoordeeld dat dit feitelijk onjuist is weergegeven in het advies van de bezwaarschriftencommissie.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    8.3.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt eerst de voorgeschiedenis weergegeven. Daarin staat een uiteenzetting van wat er in de omgevingsvergunning is opgenomen. Daar staat de zin opgenomen dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat de aangeleverde gegevens onjuistheden bevatten. De bezwaarschriftencommissie heeft met deze zin niet een eigen standpunt verwoord, maar het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning weergegeven. In zoverre berust het betoog van [appellant] op een onjuiste feitelijke grondslag.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Onvolledige behandeling van de gronden in bezwaar
    9.       [appellant] betoogt dat de bezwaarschriftencommissie en het college onvoldoende zijn ingegaan op zijn bezwaargronden. Zo is niet ingegaan op de bezwaargrond over de gedeelde belangen van de gemeente Heerenveen en KPN. Ook is niet ingegaan op zijn bezwaargrond over de visuele impact van de telecommast. Daarbij wijst hij erop dat dit aspect in zijn geheel niet is besproken tijdens de zitting van 19 april 2021. De bezwaarschriftencommissie is volgens [appellant] alleen ingegaan op het punt van de gezondheidsschade, waarbij niet is ingegaan op zijn betoog over het voorzorgprincipe.
    9.1.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, luidt als volgt:
    "Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats."
    9.2.    In het bezwaarschrift leest de Afdeling geen bezwaargrond over belangenverstrengeling tussen KPN en het college. [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift gewezen op belangenverstrengeling doordat de overheid in deze situatie een slager is die haar eigen vlees keurt. Daarbij wijst hij op de financiële belangen van de overheid bij de verkoop van frequenties. Verder staat in het bezwaarschrift dat er reden is voor een extra zorgvuldige afweging omdat industriële en politieke belangen niet gelijk zijn aan de belangen van de burger. Daarmee heeft [appellant] naar het oordeel van de Afdeling geen bezwaargrond naar voren gebracht van de strekking dat sprake is van een belangenverstrengeling tussen het college en KPN. De Afdeling leest in het bezwaarschrift ook geen bezwaargrond over de visuele impact van de telecommast. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat de bezwaarschriftencommissie in had moeten gaan op deze bezwaargronden.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    9.3.    Het betoog van [appellant] over het voorzorgsbeginsel hangt nauw samen met het betoog van [appellant] dat de plaatsing van de telecommast tot gezondheidsschade leidt. De bezwaarschriftencommissie is in haar advies ingegaan op het betoog van [appellant] over de gezondheidsschade. Zij adviseert het college om de motivering op dit punt in het besluit op bezwaar aan te vullen met wat het college in het verweerschrift naar voren heeft gebracht. In het verweerschrift is het college ingegaan op het betoog dat de omgevingsvergunning uit voorzorg geweigerd moest worden vanwege de gezondheidsrisico’s. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college en/of de bezwaarschriftencommissie niet in zijn gegaan op het betoog van [appellant] over het voorzorgsbeginsel.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    9.4.    De Afdeling zal hieronder nog ingaan op de hogerberoepsgronden van [appellant] over de belangenverstrengeling en de gezondheidsrisico’s.
    Het verkeerde uitgangspunt over de positie van de telecommast
    10.     [appellant] betoogt dat zijn belangen ernstig zijn geschaad omdat het college en de bezwaarschriftencommissie er ten onrechte vanuit zijn gegaan dat de telecommast verder van de woning zou komen te staan. Het feit dat de telecommast dichter bij de woning komt te staan is namelijk pas op de zitting bij de rechtbank onderkend.
    10.1.  Het college erkent dat er bij het besluit op bezwaar sprake was van een zorgvuldigheidsgebrek. Dit is ook door de rechtbank onderkend. Naar aanleiding daarvan heeft de rechtbank het college opgedragen dit gebrek te herstellen. Het college stelt zich op het standpunt dat dit gebrek met de aanvullende onderbouwing in beroep is hersteld, waardoor de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand heeft gelaten.
    10.2.  In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit op bezwaar op een onjuiste feitelijke grondslag berust, omdat er ten onrechte van uitgegaan werd dat de feitelijke afstand tussen de nieuw te plaatsen telecommast en de woning van [appellant] groter werd. In zoverre heeft de rechtbank wat [appellant] betoogt onderkend. De rechtbank heeft vervolgens een zogeheten bestuurlijke lus toegepast. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank vanwege de schending van de belangen van [appellant] geen gebruik kon maken van de bestuurlijke lus. De Afdeling betrekt daarbij dat de rechtbank rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant] door het college op te dragen om het gebrek van de verkeerde positie van de telecommast te herstellen. [appellant] is ook in de gelegenheid gesteld om op dit herstel te reageren.
    Het betoog slaagt niet.
    Onvolledige behandeling van de gronden in beroep
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet in is gegaan op het niet functioneren van de welstandscommissie. [appellant] betoogt daarnaast dat de welstandscommissie niet tot het oordeel had kunnen komen dat de telecommast in overeenstemming is met de welstandseisen. Daarvoor voert hij aan dat ook de welstandscommissie niet wist van de juiste positie van de telecommast en dat deze ook niet beschikte over gegevens over de juiste maatvoering. Ook betoogt [appellant] dat de plaatsing van de telecommast in strijd is met beschermde landschappelijke waarden.
    11.1.  De Afdeling overweegt dat de gronden van [appellant] over de welstandsbeoordeling en de landschappelijke waarden voor het eerst naar voren zijn gebracht in hoger beroep. De Afdeling leest deze gronden namelijk niet terug in de stukken die [appellant] bij de rechtbank in beroep heeft ingediend. [appellant] stelt dat hij heeft aangegeven dat de welstandscommissie niet functioneert tijdens de zitting bij de rechtbank. Ongeacht of deze beroepsgrond nog tijdens de zitting naar voren kon worden gebracht, leest de Afdeling dit niet terug in het proces-verbaal van de zitting en de pleitnotitie van [appellant] voor deze zitting.
    In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich niet voor. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden over de welstandsbeoordeling en de strijd met de landschappelijke waarden dus niet inhoudelijk bespreken.
    Het betoog slaagt niet.
    Ongelijke behandeling van [appellant] door de rechtbank
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank hem ongelijk heeft behandeld aan het college en KPN. Daarvoor voert hij aan dat de rechtbank tijdens de zitting heeft gewezen op de mogelijkheid voor het college om het gebrek dat uitgegaan is van een verkeerde positie van de telecommast te herstellen. Daartegenover is aan [appellant] aangegeven dat hij geen aanvullende beroepsgronden op de zitting naar voren mocht brengen.
    12.1.  Uit het proces-verbaal van de zitting van 11 april 2022 blijkt dat de rechtbank [appellant] er inderdaad op heeft gewezen dat het niet de bedoeling is om tijdens de zitting nieuwe beroepsgronden naar voren te brengen. Dat vindt zijn grondslag in de eisen van een goede procesorde. De rechtbank heeft het college echter niet op de zitting al in de gelegenheid gesteld om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank heeft het college hiertoe opgedragen in haar tussenuitspraak. [appellant] is in de gelegenheid gesteld om te reageren op de manier waarop het college het gebrek geprobeerd heeft te herstellen. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank hierdoor partijen ten onrechte ongelijk heeft behandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Benadeling van [appellant] door de rechtbank
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om stukken aan hem toe te sturen. Allereerst is een door KPN aan de rechtbank verzonden brief van 6 december 2022 niet doorgestuurd. Daarnaast heeft de rechtbank de brief van het college van 11 februari 2023 zonder bijlage met foto’s toegestuurd, zo stelt [appellant].
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank het onderzoek te vroeg heeft gesloten. Hij wijst er daarbij op dat hij op 19 februari 2023 een brief aan de rechtbank heeft verzonden waarin hij laat weten nog enkele finale opmerkingen te maken. Volgens [appellant] bood deze brief voldoende aanknopingspunten voor nader onderzoek. De rechtbank heeft het onderzoek op 21 februari 2023 echter gesloten zonder nader onderzoek ter zitting.
    13.1.  Na de tussenuitspraak heeft het college een aanvullende onderbouwing gegeven om het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. Daarop heeft [appellant] schriftelijk gereageerd. KPN heeft op deze zienswijze van [appellant] gereageerd per brief van 6 december 2022. De rechtbank heeft het college per brief van 23 december 2022 verzocht om te reageren op de zienswijze van [appellant]. Het college heeft dit bij brief van 11 februari 2023 gedaan. De rechtbank heeft deze brief op 13 februari 2023 doorgestuurd aan KPN en [appellant]. [appellant] heeft bij brief van 19 februari 2023 aan de rechtbank gereageerd op de brief van het college. Uit de datumstempel op deze brief blijkt dat deze op 21 februari 2023 bij de rechtbank is ingekomen. Op 21 februari 2023 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    13.2.  In de brief van het college van 11 februari 2023 staat dat in de bijlage foto's zijn opgenomen. [appellant] stelt dat hij deze bijlage niet heeft ontvangen. De Afdeling stelt vast dat de brief van 11 februari 2023 in het dossier dat door de rechtbank aan de Afdeling is toegestuurd geen bijlage met foto’s bevat. Daarnaast heeft het college bij de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep als bijlage 8 de brief van 11 februari 2023 gevoegd. Daarbij zit ook geen bijlage met foto’s gevoegd. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat de rechtbank de bijlage met foto’s niet heeft ontvangen. Daarom ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank deze bijlage ten onrechte niet aan [appellant] heeft doorgestuurd.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    13.3.  In het dossier van de rechtbank zit een notitie vanuit de administratie van de rechtbank waarin staat dat de brief van KPN van 6 december 2022 nog niet doorgestuurd is aan partijen. In het dossier zit geen brief waaruit blijkt dat de rechtbank deze brief later alsnog heeft doorgestuurd aan [appellant]. De Afdeling acht het gelet hierop en de verklaring van [appellant] aannemelijk dat de rechtbank deze brief niet aan [appellant] heeft verzonden. De rechtbank heeft daarom gehandeld in strijd met artikel 8:39 van de Awb, dat bepaalt dat de bestuursrechter de op de zaak betrekking hebbende stukken zo spoedig mogelijk door moet sturen aan partijen.
    13.4.  De Afdeling acht het verder aannemelijk dat de brief van 19 februari 2023 niet door de rechtbank is betrokken bij haar einduitspraak. De rechtbank heeft onder 1.6 en 1.7 van de einduitspraak overwogen dat het onderzoek is gesloten na de reacties van KPN en het college op de zienswijze van [appellant]. Er wordt geen melding gemaakt van de brief van [appellant] van 19 februari 2023. In het dossier zitten ook geen brieven waaruit blijkt dat de rechtbank de brief van 19 februari 2023 aan de andere partijen heeft doorgestuurd. Dit is bij de brieven van KPN en het college wel het geval. De brief van [appellant] is bovendien op dezelfde dag ingekomen bij de rechtbank als de brief tot sluiting van het onderzoek is uitgegaan. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat de brief van [appellant] de brief tot sluiting van het onderzoek heeft gekruist en daarom buiten beschouwing is gelaten bij de einduitspraak van de rechtbank.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in strijd gehandeld met het beginsel van hoor en wederhoor door [appellant] niet in de gelegenheid te stellen om op de brieven van KPN en het college te reageren. De Afdeling overweegt daarvoor dat [appellant] na de aanvullende onderbouwing pas voor het eerst heeft kunnen reageren op het standpunt van het college dat er geen onevenredige afbreuk aan zijn woonsituatie plaatsvindt als uitgegaan wordt van de daadwerkelijke positie van de vergunde telecommast. De rechtbank heeft KPN en het college in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de zienswijze en nadere reactie van [appellant]. Vervolgens hebben het college en KPN in hun reacties nieuwe standpunten ingenomen. Vanuit KPN is dit ook de eerste reactie geweest naar aanleiding van de aanvullende onderbouwing. Daarom lag het op de weg van de rechtbank om [appellant] de mogelijkheid te bieden op de reacties van het college en KPN te reageren voordat het onderzoek werd gesloten. Door het enkel toesturen van de brief van het college aan [appellant] heeft de rechtbank deze mogelijkheid niet geboden.
    13.5.  Gelet op wat onder 13.3 en 13.4 is overwogen is het betoog van [appellant] terecht voorgedragen. De Afdeling overweegt echter dat [appellant] in hoger beroep wel de beschikking had over de brief van KPN van 6 december 2022. [appellant] is in hoger beroep voldoende in de gelegenheid geweest om alsnog te reageren op deze brief en de brief van het college van 11 februari 2023. Daarom bestaat geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank vanwege dit betoog. Het betoog slaagt daarom niet.
    Belangenverstrengeling/vooringenomenheid
    14.     [appellant] betoogt dat er tussen het college en KPN sprake is van de schijn van belangenverstrengeling. Daardoor heeft het college de aanvraag niet onafhankelijk en onbevooroordeeld kunnen beoordelen. Daarvoor voert hij eerst aan dat er sprake is van een gezamenlijk belang tussen de gemeente Heerenveen en KPN. Dit volgt uit het feit dat de gemeente baat heeft bij een effectief functionerende informatietechnologie-infrastructuur. Daarnaast heeft het college zich bij de beoordeling van de aanvraag alleen laten leiden door de informatie die vanuit KPN is aangeleverd. Het college heeft ten onrechte niet gekeken naar informatie over de keerzijde van dit soort telecommasten, zo stelt [appellant]. Ook heeft het college niet geprobeerd om partijen tot elkaar te brengen of onderzocht of een alternatieve invulling van het terrein mogelijk was.
    [appellant] voert verder aan dat KPN aan de gemeente Heerenveen de mogelijkheid biedt om gebruik te maken van de bunker elders op het perceel tijdens het Oranjewoudfestival. Aangezien er geen overeenkomst of andere papieren afspraken te vinden zijn voor dit gebruik, is dit aan te merken als een gunst van KPN aan de gemeente. Ook dit wekt een schijn van belangenverstrengeling, zo betoogt [appellant].
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen nader onderzoek heeft gedaan naar deze beroepsgrond.
    14.1.  Artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
    "1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden."
    14.2.  Artikel 6.2.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan luidt als volgt:
    "6.2.2 Voor het bouwen van een antennedrager gelden de volgende regels:
    a. een antennedrager wordt uitsluitend gebouwd op gronden ter plaatse van de aanduiding ‘zend/ontvangstinstallatie’ en ter plaatse van de bestaande antennedrager;"
    Artikel 6.4 van de planregels van het bestemmingsplan luidt als volgt:
    "Het bevoegd gezag kan, bij een omgevingsvergunning afwijken van:
    het bepaalde in lid 6.2.2 sub a en, onverminderd het bepaalde in lid 6.2.2 sub b, toestaan dat op gronden ter plaatse van de aanduiding ‘zend/ontvangstinstallatie’ een antennedrager anders dan ter plaatse van de bestaande antennedrager wordt gebouwd, mits:
    • geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
    • de woonsituatie;
    • de cultuurhistorische waarden;
    • de landschappelijke waarden;
    • en de natuurlijke waarden"
    14.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434, onder 9.2) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II 1998/99, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) benadrukt dat met het eerste lid van dat artikel niet beoogd is dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken. Het gaat erom dat het de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Zoals in de toelichting is opgemerkt, moet de overheid de nodige objectiviteit betrachten en zich niet door vooringenomenheid laten leiden.
    14.4.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bij diens beoordelingen is gebleven binnen de toetsingskaders van de Wabo, het Besluit omgevingsrecht en het bestemmingsplan. De Afdeling betrekt hierbij dat een besluit over de hier aangevraagde omgevingsvergunning een belangenafweging vraagt. Daarbij moet het college beoordelen of de ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar is. Hierbij moet het college beoordelen of er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de elementen uit artikel 6.4 van de planregels, zoals de woonsituatie. Dat het college daarbij meer waarde heeft gehecht aan het belang van de bouw van de nieuwe telecommast dan aan de belangen van [appellant], betekent niet dat er sprake is van vooringenomenheid. Niet gebleken is dat het college zich bij de besluitvorming heeft laten leiden door andere belangen dan die welke bij de besluitvorming betrokken moesten worden op basis van de wettelijke toetsingskaders. Naar het oordeel van de Afdeling is verder niet gebleken dat het college zich heeft laten beïnvloeden door het mogen gebruiken van de bunker tijdens het Oranjewoudfestival.
    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college bij de besluitvorming vooringenomen is geweest of dat er sprake was van belangenverstrengeling. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor dit oordeel. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank hier ten onrechte geen nader onderzoek naar heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Zicht op de telecommast
    15.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college onvoldoende onderzocht en ontoereikend gemotiveerd heeft dat er geen onevenredige afbreuk van zijn woonsituatie ontstaat vanwege de visuele impact van de telecommast. [appellant] betoogt verder dat de vergunde telecommast vanwege de visuele impact wel degelijk onevenredig afbreuk doet aan zijn woonsituatie en daardoor ook in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    Daarvoor voert hij eerst aan dat de vergunde telecommast significant groter is dan de bestaande telecommast. Hij stelt dat de bestaande telecommast een oppervlakte heeft van 0,039 m2 , terwijl de vergunde telecommast een oppervlakte heeft van ongeveer 3,9 m2.
    Daarnaast voert hij aan dat in tegenstelling tot wat het college concludeert, de telecommast significant naar de woning toe wordt verplaatst. [appellant] stelt allereerst dat een vermindering van 5 m op een afstand van 26,4 m significant is. [appellant] wijst er daarbij op dat het college de afstand heeft gemeten vanaf de buitenkant van zijn woning tot het midden van de bestaande en vergunde telecommast. Hij betoogt dat  gemeten moet worden vanaf het midden van zijn woning. Dan staat de bestaande telecommast op 37 m en de vergunde telecommast op 26,5 m. Dit is een vermindering van de afstand van meer dan 10 m.
    [appellant] voert verder aan dat de visuele impact groter is aangezien zijn woning een geheel glazen villa is. Het college heeft dit volgens hem ten onrechte niet in de afweging betrokken.
    [appellant] voert ook aan dat er geen rekening is gehouden met de visuele impact van de vergunde hekwerken. Hij wijst er daarbij op dat deze rondom de telecommast komen en 8 m breed en 2,2 m hoog zijn.
    [appellant] voert ten slotte aan dat het aanwezige groen de telecommast en de andere bouwwerken niet aan het zicht onttrekt. Daarbij wijst [appellant] op foto’s die hij vanuit zijn woon- en werkkamer heeft genomen.
    15.1.  Artikel 6.4 van de planregels bepaalt dat de omgevingsvergunning alleen verleend kan worden als er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de woonsituatie. Het college heeft in de aanvullende onderbouwing uiteengezet wat de impact van de telecommast is op de woonsituatie van [appellant] als uitgegaan wordt van de positie waarvoor de vergunning is verleend. Het college heeft dit vervolgens aangevuld in diens reactie op de zienswijze en nadere reactie van [appellant]. Het college concludeert daarin dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de woonsituatie van [appellant]. Het college neemt daarbij als uitgangspunt dat de vergunde telecommast binnen het bestemmingsplan was toegestaan als deze was aangevraagd voor de locatie van de bestaande telecommast. Volgens het college is de nieuwe positie van de telecommast 5 m dichter bij de woning van [appellant] dan de positie van de bestaande telecommast. Gelet op de hoogte van de telecommast en de geringe verplaatsing van de afstand tot de woning van [appellant] is de impact van de telecommast op de woning niet wezenlijk anders op de voorziene locatie, zo stelt het college. Het verschil in uiterlijk doet hier volgens het college niet aan af, omdat het bestemmingsplan niet voorschrijft hoe de telecommast eruit moet zien. Daarnaast zal de telecommast volgens het college vooral zichtbaar zijn in de winterperiode, omdat het aanwezige groen het zicht op de mast in de zomerperiode wegneemt.
    15.2.  De rechtbank heeft in haar einduitspraak onder 4.6 overwogen dat de binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan voor de telecommast slechts verleend is voor de locatie van de antennedrager. Het bestemmingsplan staat de omvang en het uiterlijk van de telecommast namelijk toe op de locatie van de bestaande telecommast. De rechtbank overweegt dat de zichtbaarheid van de telecommast daarom beperkt afwijkt van de zichtbaarheid van de telecommast die bij recht kan worden gerealiseerd. De rechtbank oordeelt dat het begrijpelijk is dat [appellant] liever geen zicht heeft op de telecommast, maar dat dit niet betekent dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het belang van KPN te laten prevaleren boven het belang van [appellant].
    15.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5243, onder 3.1.
    Niet bestreden is dat het bestemmingsplan de vergunde telecommast op de locatie van de bestaande mast toestaat. Daarom is de rechtbank terecht, net als het college, uitgegaan van een vergelijking tussen de vergunde telecommast en de fictieve realisering van de vergunde telecommast op de locatie van de bestaande mast. De rechtbank hoefde dan ook niet te oordelen dat het college ten onrechte geen vergelijking gemaakt heeft tussen de vergunde en de bestaande telecommast.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    15.4.  De Afdeling is er in tegenstelling tot de rechtbank echter niet van overtuigd dat de zichtbaarheid van de vergunde telecommast in beperkte mate afwijkt van de zichtbaarheid van de telecommast die bij recht kan worden gerealiseerd. De Afdeling betrekt daarbij eerst dat de telecommast nu recht tegenover de woning komt te staan. De telecommast komt te liggen tegenover de lange noordelijke gevel, waar de bestaande telecommast ten noordoosten van de woning staat. De afstand van de woning tot de vergunde telecommast is verder beperkt, namelijk 21,4 m.
    Verder betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat de woning van [appellant] gekenmerkt wordt door de hoeveelheid glas. In de noordelijke gevel zijn dan ook veel ramen aanwezig. Dit blijkt uit de door [appellant] aangeleverde foto’s. Gelet op de nieuwe positie, de afstand tot de woning en de omvang van de mast is niet uitgesloten dat er veel zicht is op de vergunde telecommast.
    Het college stelt dat het aanwezige groen in de zomerperiode de telecommast aan het zicht zal onttrekken. De Afdeling ziet daarin echter geen grond voor een ander oordeel. Het college heeft deze stellingen niet verder onderbouwd door bijvoorbeeld inzichtelijk te maken wat voor groen aanwezig is en hoe dit het zicht op de bestaande telecommast ontneemt en op de vergunde telecommast zal ontnemen. [appellant] heeft deze ingenomen standpunten van het college bestreden en dit inzichtelijk gemaakt met fotomateriaal. Gelet op deze foto’s acht de Afdeling het niet zonder meer aannemelijk dat het aanwezige groen de vergunde telecommast in de zomerperiode aan het zicht zal onttrekken.
    Verder heeft het college het karakter van de woning en het om de telecommast te bouwen hekwerk niet in de onderbouwingen genoemd. Het te bouwen hekwerk wijkt daarbij ook af van wat bij recht is toegestaan, omdat de bouwhoogte daarvan 2,2 m in plaats van de in het bestemmingsplan toegestane 1 m is.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hierdoor onvoldoende onderzocht en ontoereikend gemotiveerd dat de vergunde telecommast niet tot een onevenredige afbreuk van de woonsituatie van [appellant] leidt vanwege de visuele impact. De rechtbank kon daarom niet zonder meer tot het oordeel komen dat de rechtsgevolgen in stand konden worden gelaten, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
    Het betoog slaagt.
    15.5.  Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan een oordeel over het betoog van [appellant] dat de telecommast zorgt voor een onevenredige afbreuk van zijn woonsituatie en daardoor ook in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    Gezondheidsschade
    16.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de vergunde telecommast tot gezondheidsschade zal leiden wat onevenredige afbreuk doet aan zijn woonsituatie. Het college heeft onvoldoende onderzocht en ontoereikend gemotiveerd waarom dat niet het geval is, zo betoogt hij verder. Hij voert hiervoor aan dat zijn argumenten ten onrechte opzij zijn geschoven door te verwijzen naar het rapport 5G en Gezondheid van 2 september 2020 van de vaste Commissie Elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad (hierna: het rapport 5G en Gezondheid). [appellant] stelt dat dit slechts één studie is, wat bovendien een literatuurstudie is en geen primair onderzoek. Daarnaast stelt [appellant] dat dit rapport verouderd is en niet geschreven is op zijn situatie. Volgens [appellant] worden de conclusies uit dit rapport bovendien betwist. Ook wordt in de bronnen waar de Gezondheidsraad naar verwijst geconcludeerd dat er wel degelijk negatieve gezondheidseffecten optreden als gevolg vanstraling, aldus [appellant].
    [appellant] betoogt verder dat niet uitgegaan kan worden van de blootstellingslimieten van de International Commission on Non-ionizing Radiation Protection (hierna: ICNIRP). Hij voert daarvoor aan dat dit een niet-onafhankelijke organisatie is, die niet de wetenschappelijke gemeenschap vertegenwoordigt. De richtlijnen van de ICNIRP worden ook door een groot deel van de wetenschappelijke gemeenschap als ondeugdelijk bestempeld, zo stelt hij. [appellant] wijst er verder op dat in het rapport 5G en Gezondheid ook wordt geconcludeerd dat niet duidelijk is bij welk niveau van blootstelling aan straling schade optreedt en dat niet is uitgesloten dat dit al gebeurt ruim onder de richtlijnen van de ICNIRP. [appellant] stelt verder dat bij deze richtlijnen alleen gekeken is naar kortetermijneffecten en niet ook naar langetermijneffecten. [appellant] wijst erop dat in andere landen zoals Zwitserland en Oostenrijk strengere richtlijnen worden gehanteerd. De toepassing van deze richtlijnen in Nederland is daarom volstrekt willekeurig, aldus [appellant].
    [appellant] betoogt verder dat het college in strijd handelt met het voorzorgsbeginsel. Hij voert daarvoor aan dat er gezondheidseffecten zijn, maar dat niet bekend is wat deze in de bestaande en de vergunde situatie precies zijn. Daarnaast moet de aard van het risicoprofiel en de afstand van het object tot zijn woning betrokken worden. Hij stelt dat voorzorg ook volgens de Gezondheidsraad nodig is. Volgens [appellant] ligt de bewijslast bij het college omdat er sprake is van een besluit dat een activiteit mogelijk maakt die ernstige of onomkeerbare schade kan veroorzaken aan de samenleving of het milieu. [appellant] stelt dat hij nu wordt onderworpen aan een medisch experiment, zonder dat hij hier toestemming voor heeft gegeven.
    16.1.  Het college heeft in het besluit tot verlening van de  omgevingsvergunning geconcludeerd dat er geen reden is de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren vanwege de mogelijke gezondheidseffecten. Dit heeft het college gebaseerd op de inhoud van het rapport 5G en Gezondheid en op het feit dat de van toepassing zijnde blootstellingslimieten niet worden overschreden. Het college heeft in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de motivering van de omgevingsvergunning over de gezondheidssituatie aangevuld. Daarbij heeft het college geconcludeerd dat er geen aanleiding is om aan de conclusies van de Gezondheidsraad te twijfelen. Daarbij verwijst het college naar een uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:504.
    16.2.  Het college stelt zich op het standpunt dat hij terecht gebruik heeft gemaakt van het rapport 5G en Gezondheid. De rechtbank heeft volgens het college terecht overwogen dat er geen objectieve informatie beschikbaar is die leidt tot twijfel aan de conclusies van de Gezondheidsraad. Het college wijst erop dat de Gezondheidsraad tot op heden de blootstellingslimieten van de ICNIRP onderschrijft. Er bestaat volgens het college geen wetenschappelijke consensus over de wetenschappelijke ondeugdelijkheid van de blootstellingslimieten van de ICNIRP. Dat in andere landen blijkbaar andere normen gelden voor straling is voor het college geen reden om de normering zoals deze in Nederland wordt gebruikt in twijfel te trekken.
    Het college stelt dat het voorzorgsbeginsel niet inhoudt dat ieder risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden voorkomen. De kern van het voorzorgsbeginsel is dat op een gestructureerde wijze en zo volledig mogelijk risico's voor mens en milieu in kaart moeten worden gebracht en geëvalueerd, om vervolgens de meest in aanmerking komende maatregelen te nemen. Het kabinet geeft uitvoering aan het voorzorgsbeginsel door de ICNIRP-richtlijnen te hanteren, door regelmatig door het Agentschap Telecom te laten controleren of de daarin genoemde limieten niet worden overschreden, door geregeld nieuw onderzoek te laten  plaatsvinden naar nieuwe inzichten over mogelijk schadelijke gevolgen van elektromagnetische straling en door (de toezegging) daarnaar te (zullen) handelen.
    16.3.  De rechtbank heeft geoordeeld dat het gezondheidsaspect ten tijde van het besluit op bezwaar geen reden vormde om de aangevraagde omgevingsvergunning voor de afwijkende locatie van de antennedrager uit voorzorg te weigeren. Daarbij heeft zij overwogen dat er blootstellingslimieten zijn opgesteld door de ICNIRP. Deze blootstellingslimieten worden op advies van de Raad van de Europese Unie ook toegepast in Nederland. De rechtbank heeft verder overwogen dat niet in geschil is dat deze blootstellingslimieten niet worden overschreden. Uit de door [appellant] aangeleverde stukken kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat er wetenschappelijke consensus bestaat over de wetenschappelijke ondeugdelijkheid van de beoordelingslimieten van de ICNIRP. De rechtbank ziet in de door [appellant] genoemde stukken verder geen aanleiding voor het oordeel dat het college het standpunt van de Gezondheidsraad niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
    16.4.  In het rapport 5G en Gezondheid wordt onderkend dat de straling als gevolg van 5G negatieve gezondheidseffecten kan hebben. Het is voor geen van de onderzochte ziekten of aandoeningen weliswaar waarschijnlijk of aangetoond, maar ook niet uitgesloten dat 5G-frequenties de potentie hebben om gezondheid te schaden. Omdat de lagere frequentiebanden voor 5G (tot 3,5 GHz) al jaren in gebruik zijn voor telecomtoepassingen en wifi zonder dat dit heeft geleid tot bewezen gezondheidsschade, ziet de commissie geen reden om gebruik van deze frequentiebanden te stoppen of te beperken. Geadviseerd wordt om de richtlijnen van het ICNIRP in Nederland te gebruiken als basis voor het blootstellingsbeleid. Omdat niet uitgesloten kan worden dat ook blootstelling onder de nieuwste ICNIRP-normen de potentie heeft de gezondheid te schaden, adviseert de Gezondheidsraad verder om voorzorg toe te passen en blootstellingen zo laag als redelijkerwijs mogelijk te houden.
    16.5.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college het rapport 5G en Gezondheid niet aan zijn besluiten ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank hoefde ook niet te oordelen dat het college de blootstellingslimieten van de ICNIRP buiten beschouwing had moeten laten. Daarvoor overweegt de Afdeling als volgt.
    Het rapport 5G en Gezondheid dateert van 2 september 2020. Het besluit op bezwaar is ongeveer negen maanden later genomen. Er is geen reden om aan te nemen dat het rapport verouderd was op het moment dat het besluit op bezwaar werd genomen. Het rapport is daarnaast opgesteld door de Gezondheidsraad, een onafhankelijk wetenschappelijk adviesorgaan. Dat er enkel sprake is van een literatuurstudie is voor de Afdeling geen reden om te oordelen dat het rapport niet bij de besluitvorming mocht worden betrokken.
    Hetzelfde geldt voor de stelling van [appellant] dat de bronnen waar het rapport naar verwijst aangeven dat er nadelige gezondheidseffecten optreden als gevolg van straling. Dat er nadelige gezondheidseffecten kunnen optreden wordt in het rapport 5G en Gezondheid onderkend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, blijkt uit onderzoeken naar de effecten van radiofrequente elektromagnetische velden dat deze een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Vanwege deze effecten worden in Nederland de blootstellingslimieten van het ICNIRP, een internationale groep wetenschappers, gehanteerd, mede op advies van de Raad van de Europese Unie. De ICNIRP toetst met regelmaat of het nodig is om de blootstellingslimieten aan te passen. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:97, onder 5.1. In het rapport 5G en Gezondheid adviseert de Gezondheidsraad ook om deze blootstellingslimieten in Nederland toe te passen.
    [appellant] heeft kritiek geuit op de hoogte van de gehanteerde blootstellingslimieten van de ICNIRP. Daarbij heeft hij gewezen op een lijst met literatuur over dit onderwerp. Specifiek wijst [appellant] op het artikel "Appeals that matter or not on a moratorium on the deployment of the fifth generation, 5G, for microwave radiation", van 21 september 2019, van Lennart Hardelle en Rainer Nyberg. Daarnaast wijst hij op een verklaring "Scientists and doctors warn of potential serious health effects of 5G", van 13 september 2017, opgesteld door Hardelle en Nyberg, die is ondertekend door meer dan 180 wetenschappers. Ook heeft [appellant] erop gewezen dat ook in het rapport 5G en Gezondheid staat dat het voor geen van de onderzochte ziekten of aandoeningen is uitgesloten dat 5G-frequenties de potentie kunnen hebben om gezondheid te schaden.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit wat [appellant] heeft aangevoerd blijkt dat er wetenschappelijke kritiek bestaat op de ICNIRP-blootstellingslimieten en dat er zorgen zijn over de gevolgen van 4G en 5G voor de gezondheid. De Afdeling ziet hierin echter geen grond voor het oordeel dat deze kritiek en zorgen ertoe leiden dat de blootstellingslimieten van de ICNIRP ondeugdelijk zijn. Met de rechtbank is de Afdeling namelijk van oordeel dat uit die stukken niet kan worden afgeleid dat er wetenschappelijke consensus bestaat over de wetenschappelijke ondeugdelijkheid van de beoordelingslimieten van de ICNIRP. Daarbij adviseert de Gezondheidsraad ook om deze beoordelingslimieten te hanteren. Dat andere landen strengere blootstellingslimieten hanteren geeft ook geen aanleiding voor een dergelijk oordeel.
    In wat [appellant] heeft aangevoerd over de niet-onafhankelijkheid van het ICNIRP ziet de Afdeling geen reden waarom niet van de blootstellingslimieten uitgegaan kan worden. [appellant] stelt dat het ICNIRP geen onafhankelijke organisatie is, wat wel gewenst zou zijn. Daarbij heeft hij erop gewezen dat diverse wetenschappers het dagelijks bestuur van de Europese Unie gevraagd hebben om een daadwerkelijk onafhankelijk adviesorgaan van onafhankelijke wetenschappers, in plaats van het ICNIRP. Hoewel de Afdeling hieruit afleidt dat er discussie is over de samenstelling van het ICNIRP, ziet de Afdeling daarin onvoldoende grond voor de conclusie dat het ICNIRP niet onafhankelijk opereert en dat daarom niet van diens conclusies uitgegaan mag worden. De Afdeling volgt [appellant] ook niet in zijn stelling dat hij door de verlening van de omgevingsvergunning onderworpen wordt aan een medisch experiment.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning zich niet mocht baseren op het rapport 5G en Gezondheid, waarin geadviseerd is om de uitrol van 5G toe te staan, maar wel aan te sluiten bij de blootstellingslimieten van het ICNIRP. Niet betwist is dat die blootstellingslimieten gehaald worden. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vanwege het onvoldoende bestaan van inzicht in de gezondheidsrisico's uit voorzorg gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De Afdeling benadrukt daarbij dat niet vereist is dat elk gezondheidsrisico wordt uitgesloten.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    16.6.  De Afdeling is echter van oordeel dat het college onvoldoende onderzocht en ontoereikend gemotiveerd heeft wat de gevolgen van de vergunde telecommast zijn voor de straling op het perceel en in de woning van [appellant]. Artikel 6.4 van de planregels bepaalt dat een omgevingsvergunning alleen verleend kan worden als er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de woonsituatie. Een eventuele toename van de straling is een potentieel nadelig effect op de woonsituatie van [appellant]. Uit het rapport 5G en Gezondheid volgt ook dat het mogelijk is dat gezondheidseffecten al onder de blootstellingslimieten optreden. Daarom wordt in het rapport geadviseerd om naast de nieuwe ICNIRP-richtlijnen het ALARA-principe toe te passen. Dat staat voor As Low As Reasonably Achievable. Dat betekent dat de blootstelling van de algemene bevolking en werknemers niet onnodig hoog moet zijn, ook als deze onder de limieten blijft, zolang dat redelijkerwijs haalbaar is.
    Zoals onder 15.4 is overwogen, komt de telecommast dichter bij de woning van [appellant] te staan. De kortste afstand van de telecommast tot de woning vermindert met 5 m. Daarbij komt de telecommast recht tegenover de woning te staan, waar dit eerder niet het geval was. De afstand van de telecommast tot verschillende ruimtes in de woning vermindert daarom met nog meer dan deze 5 m. Gelet op de korte afstand van de telecommast tot het perceel en de woning van [appellant] had het dan ook op de weg van het college gelegen om te onderzoeken welke gevolgen de nieuwe locatie van de telecommast heeft ten opzichte van de bestaande locatie voor de hoeveelheid straling. Aangezien het college dit heeft nagelaten is het besluit op bezwaar naar het oordeel van de Afdeling gebaseerd op onzorgvuldig onderzoek en een ontoereikende motivering. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    16.7.  Gelet op het voorgaande komt de Afdeling nog niet toe aan een oordeel over het betoog van [appellant] dat de telecommast onevenredig afbreuk doet aan zijn woonsituatie.
    Alternatieve invulling van het perceel & waardedaling
    17.     [appellant] betoogt dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen omdat er een andere invulling van het perceel mogelijk is waardoor zijn belangen minder worden geschaad. Hij wijst er daarbij op dat het perceel van KPN ongeveer 4.000 m2 groot is. Op 3.000 m2 van de gronden van dit perceel is op de verbeelding van het bestemmingsplan de functieaanduiding zend-/ontvangstinstallatie opgenomen. Daardoor had volgens [appellant] makkelijk voor een locatie gekozen kunnen worden waardoor de visuele impact en de gevolgen voor zijn gezondheid aanzienlijk kleiner zijn. Hij betoogt dat het voorzorgsbeginsel er daarom op zijn minst voor zou moeten zorgen dat de telecommast op een andere locatie komt te staan, verder van zijn woning. Doordat dit niet is onderzocht, handelt het college ook in strijd met het subsidiariteitsbeginsel, zo betoogt [appellant]. [appellant] wijst daarbij op een mogelijke plaatsing van de telecommast in het noordoostelijk deel van het perceel van KPN, waardoor de afstand tot zijn woning het grootst is.
    [appellant] betoogt verder dat de omgevingsvergunning aanzienlijke financiële schade oplevert, omdat zijn woning hierdoor onverkoopbaar is geworden. De rechtbank heeft daar ten onrechte geen oog voor gehad in haar uitspraak, aldus [appellant].
    17.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet het college beslissen op een bouwplan zoals dat is ingediend. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4621, onder 30.
    17.2.  In de reactie op de zienswijze van [appellant] in beroep, heeft het college aangegeven dat een besluit moet worden genomen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Alternatieven zijn niet onderzocht omdat het plan op zichzelf aanvaardbaar werd geacht. Daarbij heeft het college in twijfel getrokken of het door [appellant] voorgestelde alternatief tot een gelijkwaardig resultaat zou leiden. Het college stelt dat er grote praktische bezwaren zijn, omdat de alternatieve locatie niet via een toegangsweg of pad bereikbaar is. Daarnaast moeten er veel bomen wijken om de telecommast op deze alternatieve locatie te plaatsen.
    17.3.  Gelet op wat de Afdeling onder 15.4 en 16.6 heeft overwogen, heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de precieze effecten op de woonsituatie van [appellant] zijn, door de locatie van de vergunde telecommast. Daarom heeft het college ook niet kunnen concluderen of eventuele alternatieven tot aanmerkelijk minder bezwaren leiden. Ook kon het college niet zonder meer concluderen dat eventuele financiële schade van [appellant] geen aanleiding gaf om de omgevingsvergunning te weigeren. Ook in zoverre is het besluit op bezwaar daarom ontoereikend gemotiveerd en gebaseerd op onzorgvuldig onderzoek. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre ook.
    Ongelijke behandeling
    18.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Daarbij wijst [appellant] erop dat in de gemeente Heerenveen (locatie de Knipe) in 2006 naar aanleiding van een procedure gekozen is voor een andere locatie van een antennemast. Daarbij is voor een andere locatie gekozen vanwege de mogelijke effecten op de gezondheid van de omwonenden, zo stelt [appellant]. Het is daarom ongelijk om in deze situatie de locatie van de telecommast niet te verplaatsen vanwege de gezondheidsargumenten, zo betoogt [appellant].
    18.1.  De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met het gelijkheidsbeginsel. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat er in de voorliggende situatie sprake is van een gelijk geval als in de situatie in de Knipe. Dat [appellant] een beroep doet op hetzelfde argument, namelijk mogelijke gezondheidsschade, waardoor eerder in een andere situatie binnen de gemeente voor een andere locatie gekozen zou zijn, maakt nog niet dat er sprake is van een gelijk geval.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    19.     [appellant] betoogt dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Daarvoor voert hij aan dat het college zijn vertrouwen in de overheid geschaad heeft door niet terug te komen op vragen van hem, terwijl dit wel was toegezegd. Daarnaast heeft het college niet gereageerd op communicatie van zijn kant. Bovendien heeft [appellant] in reactie op een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur geen inzicht gekregen in het dossier over een eerder geschil rondom de bestaande mast.
    19.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    19.2.  De Afdeling is niet gebleken dat er vanuit de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellant] heeft mogen afleiden dat er geen omgevingsvergunning verleend zou worden voor de bouw van een telecommast op een andere locatie dan de bestaande telecommast.
    Voor zover [appellant] verwijst naar een verzoek op basis van de Wet openbaarheid van bestuur, overweegt de Afdeling dat dit verzoek niet voorligt in deze procedure. Tegen een besluit op een dergelijk verzoek of het uitblijven daarvan staan zelfstandig rechtsbeschermingsmogelijkheden open.
    De Afdeling betreurt daarbij dat het vertrouwen van [appellant] in de overheid is geschaad, maar ziet daarin geen grond voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    20.     Zoals de Afdeling onder 13.3 en 13.4 heeft overwogen heeft de rechtbank gehandeld in strijd met artikel 8:39 van de Awb en het beginsel van hoor en wederhoor. De Afdeling ziet daarin echter geen aanleiding om de uitspraak te vernietigen.
    Zoals onder 15.4 en 16.6 is overwogen heeft het college onvoldoende onderzoek verricht naar de gevolgen van de telecommast op de woonsituatie van [appellant], gelet op de mogelijke visuele impact en de mogelijke toename van straling. Om die reden heeft het college ook onvoldoende onderzocht of de vergunning geweigerd had moeten worden vanwege het bestaan van betere alternatieven, of vanwege het ontstaan van financiële schade voor [appellant]. Dit heeft de Afdeling in 17.3 overwogen. In zoverre is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het college de door de rechtbank geconstateerde gebreken heeft hersteld. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten.
    Herstelopdracht
    21.     De Afdeling ziet in het voorgaande, ook in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding om het college op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om deze gebreken te herstellen.
    Het college kan de onder 15.4, 16.6 en 17.3 geconstateerde gebreken herstellen door, met inachtneming van wat in die overwegingen is overwogen, nader onderzoek te doen naar de gevolgen van de vergunde telecommast op de woonsituatie van [appellant], vanwege de mogelijke visuele impact en mogelijke toename van straling. Het college kan vervolgens aan de hand van de uitkomsten van dit onderzoek onderbouwen of daarin, in het bestaan van alternatieven en/of in mogelijke financiële schade van [appellant] aanleiding bestaat om de omgevingsvergunning in stand te laten, te wijzigen of te weigeren. Indien daar aanleiding voor bestaat dient het college een nieuw besluit te nemen.
    De Afdeling zal het college een termijn van 16 weken stellen.
    22.     Het college moet de Afdeling, [appellant] en KPN de uitkomst meedelen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
    23.     Gelet op de geconstateerde gebreken kan de Afdeling nog geen oordeel geven over de betogen van [appellant] dat de vergunde telecommast onevenredig afbreuk doet aan zijn woonsituatie. De Afdeling zal in de einduitspraak daarom pas ingaan op dit betoog. Daarnaast zal de Afdeling in de einduitspraak beslissen over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van de gemeente Heerenveen op om:
    - binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 20 en 21 de in overwegingen  15.4, 16.6 en 17.3 omschreven gebreken in het besluit van het college van de gemeente Heerenveen van 10 juni 2021 te herstellen, en
    - de Afdeling, [appellant] en KPN B.V. de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Brouwers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2026
    1080