ECLI:NL:RBNHO:2026:3119, Rechtbank Noord-Holland, 18-03-2026, HAA 26/1133
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening hangende bezwaar. Betreft een opgelegde last onder dwangsom aan een horecabedrijf in verband met de afmetingen van het terras bij het horecabedrijf. Weliswaar vertoont het bestreden besluit enkele gebreken, maar niet zodanig dat het treffen van een voorlopige voorziening is gerechtvaardigd. Er is sprake van een overtreding en daarom was de burgemeester bevoegd om handhavend op te treden en gelet op de beginselplicht ook in beginsel gehouden om van die bevoegdheid gebruik te maken. Dat handhaving onevenredig is en daarom achterwege moet blijven, hebben verzoeksters niet geconcretiseerd.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 26/1133
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 maart 2026 in de zaak tussen
    Ramatuelle B.V. en Tesoro B.V., uit Haarlem, verzoeksters
    (gemachtigde: mr. drs. P.J. Woudstra),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Haarlem 
    (gemachtigde: mr. M.E. Kapel en R.C. Janse).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van de burgemeester tot oplegging van een last onder dwangsom aan horecabedrijf ‘MarkD’. Verzoeksters zijn het hier niet mee eens. Zij hebben daarom bezwaar gemaakt. Daarnaast verzoeken zij om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoeksters.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Omdat sprake is van een overtreding, was de burgemeester bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen en hij mocht van die bevoegdheid gebruik maken in dit geval. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
    
      1.2.
      Wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 13 februari 2026 heeft de burgemeester MarkD gelast om uiterlijk op 15 februari 2026 het terras bij zijn horecabedrijf aan de Damstraat 10 in Haarlem in te richten volgens de Algemene regels terrassen 2023. Verzoeksters hebben hiertegen bij de burgemeester bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoeksters hebben schriftelijk op dit verweerschrift gereageerd. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] als (indirect) enig bestuurder van verzoeksters, de gemachtigde van verzoeksters en de gemachtigden van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit 
      
      3.	Verzoekster Ramatuelle B.V. exploiteert het horecabedrijf MarkD aan de Damstraat 10 in Haarlem. Ten behoeve van de exploitatie is op 21 november 2025 een vergunning op grond van artikel 3 van de Alcoholwet verleend. Deze alcoholvergunning staat op naam van Tesoro B.V.
    
    
    
      3.1.
      Op 6 en 20 december 2025 hebben toezichthouders van de burgemeester geconstateerd dat het terras bij het horecabedrijf te ruim is ingericht.
      
    
    
      3.2.
      Bij brief van 21 december 2025 heeft de burgemeester naar aanleiding van deze constateringen het horecabedrijf erop gewezen dat zijn terras te ruim is ingericht. Daarbij is het horecabedrijf erop gewezen dat handhavend zal worden opgetreden als het zijn terras niet aanpast conform de geldende terrasregels. 
      
    
    
      3.3.
      Nadat op 3 en 17 januari 2026 opnieuw door een toezichthouder is geconstateerd dat het terras niet voldoet, heeft de burgemeester MarkD laten weten voornemens te zijn om handhavend op te treden door een last onder dwangsom op te leggen. MarkD heeft op 29 januari 2026 een zienswijze ingediend.
      
    
    
      3.4.
      De burgemeester heeft in de zienswijze geen aanleiding gezien om van handhavend optreden af te zien en heeft MarkD met het bestreden besluit gelast om zijn terras uiterlijk op 15 februari 2026 aan te passen conform de Algemene regels terrassen 2023. Concreet houdt dit in dat MarkD ervoor dient te zorgen dat het zijn gevelterras binnen de vergunde afmetingen houdt, te weten een lengte van 13 meter en een breedte van 2,5 meter. De terraspinnen moeten op minimaal 1,7 meter van de trottoirband worden geplaatst. Voldoet het hieraan niet, dan verbeurt het een dwangsom van € 500,- per geconstateerde overtreding (maximaal één constatering per dag) met een maximum van € 2.500,-.
      
    
    
      3.5.
      Bij besluit van 26 februari 2026 heeft de burgemeester de last ten aanzien van de terraspinnen ingetrokken.
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      4. Verzoeksters hebben gevraagd om schorsing van de last, zodat zij het terras weer in de oorspronkelijke grootte kunnen terugplaatsen. Een beslissing op hun bezwaar kan nog enige tijd in beslag nemen, tot en met uiterlijk 31 juli 2026, en dan is het terrasseizoen al zo goed als voorbij. Verzoeksters achten daarom een spoedeisend belang aanwezig. 
      
      
        
          Is de last aan de juiste persoon opgelegd?
        
      
      5. Verzoeksters voeren aan dat de last is gericht aan de heer [naam] , die het horecabedrijf zou uitoefenen. De heer [naam] heeft echter niets met dit bedrijf te maken; mevrouw [naam] is enig bestuurder van [bedrijf] B.V., die weer enig bestuurder is van Ramatuelle B.V. Deze B.V. exploiteert het horecabedrijf onder de naam van MarkD. De last is daarmee aan de verkeerde persoon uitgereikt. Alleen Ramatuelle B.V. is bij machte om de overtreding te beëindigen, maar die B.V. is niet aangeschreven.
      
    
    
      5.1.
      De burgemeester heeft kennelijk bedoeld de feitelijke exploitant aan te schrijven, nu de last is gericht aan MarkD. De voorzieningenrechter volgt de burgemeester erin dat het voor verzoeksters ondubbelzinnig kenbaar was dat de last de feitelijke exploitant van MarkD betrof, zijnde Ramatuelle B.V. Zowel het voornemen als de last is uitgereikt aan een leidinggevende van het horecabedrijf. Er is bovendien tijdig een zienswijze ingediend en de overtreding is feitelijk beëindigd, waaruit kan worden geconcludeerd dat Ramatuelle B.V. zich ervan bewust was dat de last aan haar was gericht, ondanks dat deze op naam van MarkD was gesteld. Naar voorlopig oordeel zijn verzoeksters daarom niet in hun belangen geschaad. Voor zover de aanschrijving al gebrekkig zou zijn, kan dit bovendien in de bezwaarfase worden gerepareerd en ziet de voorzieningenrechter daarin geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.  
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        6.	De Algemene plaatselijke verordening gemeente Haarlem bevat in artikel 2:32, tweede lid, een vergunningplicht voor het exploiteren van een terras. De burgemeester kan op grond van het derde lid categorieën terrassen aanwijzen die vrijgesteld zijn van de vergunningplicht. Vooropgesteld moet worden dat verzoeksters niet beschikken over een terrasvergunning. Ter beoordeling staat daarom of wordt voldaan aan de vereisten voor een vergunningvrij terras. 
      
      
    
    
      6.1.
      De burgemeester stelt dat het terras van MarkD valt onder het Terrasseninrichtingsplan ‘Rondje rond de Grote Kerk’. Hoewel tussen partijen niet in geschil is dat het terras dieper was dan de in dit terrasseninrichtingsplan opgenomen maatvoering, betwisten verzoeksters dat het terrasseninrichtingsplan ten grondslag kan worden gelegd aan de last. Volgens verzoeksters is het terrasseninrichtingsplan niet rechtsgeldig, omdat het niet door de burgemeester, maar door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld. Dat standpunt volgt de voorzieningenrechter niet. Met het aanwijzingsbesluit van 28 maart 2023 is het terrasseninrichtingsplan bekrachtigd en door de burgemeester overgenomen. In dit aanwijzingsbesluit heeft de burgemeester immers bepaald dat de vergunningplicht niet geldt voor terrassen die zijn opgenomen in een terrasseninrichtingsplan. Dat dit plan niet bekrachtigd is geacht in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 november 2023, waarop verzoeksters zich beroepen, komt omdat de Afdeling in die zaak ex tunc heeft getoetst. Dat wil zeggen dat de Afdeling – overeenkomstig de hoofdregel voor toetsing door de bestuursrechter – de bij haar bestreden besluiten heeft getoetst op grond van de regels die ten tijde van het nemen van de besluiten van kracht waren. Het aanwijzingsbesluit dateert van na de besluiten die bij de Afdeling voorlagen. Dat het terrasseninrichtingsplan niet rechtsgeldig zou zijn, omdat het niet conform de Omgevingswet is vastgesteld, volgt de voorzieningenrechter evenmin. Het inrichtingsplan regelt als vrijstelling van de terrasvergunningplicht via het aanwijzingsbesluit aspecten van openbare orde. Daarop is de Omgevingswet niet van toepassing. Dit valt af te leiden uit artikel 2.1 van de Omgevingswet. De voorzieningenrechter is gelet hierop van oordeel dat het terrasseninrichtingsplan rechtsgeldig is en als grondslag kan dienen voor de lastoplegging. 
      
    
    
      6.2.
      Verzoeksters hebben zich vervolgens op het standpunt gesteld dat hun terras aangemerkt moet worden als een vrijgesteld gevelterras als bedoeld in de Algemene regels terrassen 2023. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters hierin niet. In het aanwijzingsbesluit heeft de burgemeester ook gevelterrassen die voldoen aan de Algemene regels terrassen 2023 vrijgesteld van de terrasvergunningplicht. De burgemeester heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het terrasseninrichtingsplan voorrang heeft op de algemene regels voor terrassen die zijn neergelegd in de Algemene regels terrassen 2023. Dit leidt de voorzieningenrechter af uit de definitie van ‘terrasseninrichtingsplan’ uit de Algemene regels terrassen 2023: ‘een ruimtelijk plan voor een bepaalde locatie waarin meerdere terrassen en de op die terrassen van toepassing zijnde voorschriften specifiek zijn vastgelegd’. Omdat de locatie van het terras van verzoeksters is opgenomen in een terrasseninrichtingsplan, zijn daarvoor specifieke voorschriften opgenomen die de algemene regels opzijzetten. De voorzieningenrechter acht dit ook logisch, omdat het terrasseninrichtingplan anders zinledig zou zijn voor de vele direct aan de gevel van een inrichting gelegen terrassen die zijn opgenomen in het terrasseninrichtingsplan. 
      
    
    
      6.3.
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van een vergunningvrij terras. Het terras van verzoeksters was dus vergunningplichtig en nu er geen vergunning voor is verleend, was de burgemeester bevoegd om handhavend op te treden en gelet op de beginselplicht ook in beginsel gehouden om van die bevoegdheid gebruik te maken. Verzoeksters hebben niet geconcretiseerd dat handhaving tot onevenredige gevolgen leidt en daarom achterwege moet blijven. Daarbij is van belang dat het niet zo is dat in het geheel geen terras is toegestaan; verzoeksters mogen het terras inrichten zoals dat in het terrasseninrichtingsplan is aangegeven. Voor een groter terras is een vergunning nodig. 
      
      
        
          Had een zienswijzegesprek moeten plaatsvinden?
        
      
      7. Verzoeksters hebben terecht aangevoerd dat op grond van het Horecasanctiebeleid een zienswijzegesprek had moeten plaatsvinden, aangezien dat in dat beleid is opgenomen. Vast staat dat er geen zienswijzegesprek heeft plaatsgevonden. De voorzieningenrechter stelt daarom vast dat er aan de totstandkoming van het bestreden besluit een gebrek kleeft. Dit gebrek rechtvaardigt niet het treffen van een voorlopige voorziening, omdat verzoeksters wel een schriftelijke zienswijze hebben ingediend en zij hun bezwaren op de in verband met het bezwaar te houden hoorzitting ook nog mondeling kunnen toelichten. 
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn onredelijk kort?
        
      
      8. Uitgangspunt is dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Is een overtreder van mening dat de termijn niet redelijk is, dan ligt het op zijn weg om aannemelijk maken dat de gegeven termijn te kort is. 
      
    
    
      8.1.
      Verzoeksters voeren aan dat een te korte begunstigingstermijn is gegeven. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de begunstigingstermijn van twee dagen voldoende is om aan de last te voldoen. Dat is ook feitelijk gebleken, omdat verzoeksters het terras binnen die termijn hebben verwijderd. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee dat er eerder al is gewaarschuwd en dat de last wat betreft de terraspinnen is ingetrokken. Voor zover verzoeksters een beroep hebben gedaan op het Horecasanctiebeleid, waarin een begunstigingstermijn van een half jaar zou zijn opgenomen, slaagt dit niet. Zoals de burgemeester ter zitting heeft toegelicht, ziet die periode op recidive en niet op de begunstigingstermijn. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter mocht de burgemeester de last onder dwangsom opleggen en heeft het bezwaar in zoverre dus geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Dat betekent dat de last onder dwangsom niet wordt geschorst en dat de opgelegde last moet worden nageleefd. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening gemeente Haarlem
      
    
    
    
      
        Artikel 2:32 Vergunning voor terras
      
    
    1. Het is verboden een terras in te richten en te exploiteren bij een openbare inrichting die deel uit maakt van een winkel als bedoeld in artikel 1 van de Winkeltijdenwet, tenzij het betreft een ijssalon.
    2. Voor andere dan in het eerste lid bedoelde openbare inrichtingen is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een terras in te richten en te exploiteren op een openbare plaats.
    3. De burgemeester kan categorieën terrassen aanwijzen waarvoor in afwijking van het tweede lid geen vergunningsplicht geldt.
    (…)
    
    
      
        Artikel 2:32b Algemene regels voor een terras
      
    
    1. Het college kan algemene regels vaststellen voor de exploitatie van een terras.
    2. Het is verboden om een terras in te richten of te exploiteren in strijd met de algemene regels, tenzij dit uitdrukkelijk in de vergunning als bedoeld in artikel 2:32 tweede lid is toegestaan.
    
    
      
        Algemene regels terrassen 2023 (vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van Haarlem)
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Begripsbepalingen
      
      (…)
    
    b. Gevelterras: een terras direct aan de gevel van de eigen inrichting geplaatst.
    (…)
    f. Terrasseninrichtingsplan: een ruimtelijk plan voor een bepaalde locatie waarin meerdere terrassen en de op die terrassen van toepassing zijnde voorschriften specifiek zijn vastgelegd.
    (…)
    
    
      
        Artikel 3 Aanvullende algemene regels voor gevelterrassen
      
      Een gevelterras mag vergunningsvrij geplaatst worden mits er voldaan wordt aan de algemene regels zoals beschreven in artikel 2 en deze aanvullende algemene regels:
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 4 Terrasseninrichtingsplannen
      
      Een terras dat onderdeel uitmaakt van en geplaatst is conform een terrasseninrichtingsplan mag vergunningsvrij worden geplaatst.
    
    
    
      
        Aanwijzingsbesluit categorieën terrassen gemeente Haarlem 2023 (vastgesteld door de burgemeester van Haarlem)
      
    
    
    1. Als categorieën terrassen waarvoor in afwijking van artikel 2:32, tweede lid APV geen vergunningplicht geldt aan te wijzen: gevelterrassen en terrassen die zijn opgenomen in een terrasseninrichtingsplan die voldoen aan de Algemene regels terrassen 2023;
    
    
      waarbij onder gevelterras wordt verstaan: een terras direct aan de gevel van de eigen inrichting geplaatst.
      (…)
    
    
    
      
        Horecasanctiebeleid
      
    
    
    
      3.3
      
        
          Samenloop
        
        Voor de systematiek van het horecasanctiebeleid wordt de onderneming als een geheel beschouwd. Dit betekent dat indien de ondernemer eenzelfde of een ander voorschrift overtreedt van een aan hem verleende ontheffing of vergunning in relatie tot de uitoefening van zijn horecabedrijf of indien de ondernemer handelt op enigerlei wijze die naar het oordeel van de burgemeester in het belang van de openbare orde en veiligheid niet geduld kan worden, een daaropvolgende overtreding binnen de termijn van een half jaar of één jaar van hetzelfde of enig ander voorschrift van dezelfde of een andere ontheffing, of vergunning zal worden opgevat als een herhaalde overtreding in de zin van dit horeca-sanctiebeleid.
      
      
    
    
      3.6
      
        
          Zienswijzeprocedure
        
        Op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht moet een horeca-ondernemer, die geconfronteerd wordt met een sanctiebesluit, in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken, voordat een sanctie aan de horeca-ondernemer wordt opgelegd. In een zienswijzegesprek wordt een horeca-ondernemer gehoord over de feiten, de overtreding(en) en zijn belang als ondernemer. Tijdens dit zienswijzegesprek kan naast de overtreding die reden is voor de sanctie ook de overtreding die aanleiding heeft gegeven tot de waarschuwing ter discussie worden gesteld.
      
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:4239.
  
  
     Zie ook de memorie van toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, blz. 61.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2841.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3126.