ECLI:NL:RVS:2026:1040, Raad van State, 25-02-2026, 202500038/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een vergunning verleend voor de exploitatie van een Bed &amp; Breakfast (B&amp;B). [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de vergunningverlening, omdat hij het niet eens is met de daarbij geldende voorwaarden. Tijdens de hoorzitting in bezwaar werd voor het college duidelijk dat [appellant] op dat moment een B&amp;B exploiteert op de derde verdieping van het pand en dat hij die wil verplaatsen naar het nog te verbouwen souterrain. Zo kan hij voldoen aan de nieuwe, strengere, regels die voor hem gelden vanaf 1 juli 2026. De plattegrond die hij bij zijn aanvraag heeft overgelegd is van de beoogde situatie in het souterrain, niet van de situatie op het moment van de aanvraag.

202500038/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 november 2024 in zaak nr. 23/385 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend voor de exploitatie van een Bed & Breakfast (B&B).
    Bij besluit van 8 december 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 november 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 december 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Vos en mr. J. Zeeman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellant] is eigenaar en bewoner van het pand aan de [locatie] in Amsterdam (het pand). Op 16 maart 2020 heeft hij een vergunning voor B&B-exploitatie aangevraagd. Hij heeft daarbij een plattegrond van het souterrain van het pand (het souterrain) overgelegd.
    3.       Het college heeft bij het besluit van 18 maart 2020 een vergunning verleend voor B&B-exploitatie in het souterrain, voor de periode van 1 juli 2020 tot 1 juli 2028. Omdat [appellant] zijn B&B al vóór 1 januari 2019 had aangemeld, mag hij op grond van het overgangsrecht tot 1 juli 2026 de B&B exploiteren volgens de regels die op 31 december 2019 golden.
    4.       [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de vergunningverlening, omdat hij het niet eens is met de daarbij geldende voorwaarden. Tijdens de hoorzitting in bezwaar werd voor het college duidelijk dat [appellant] op dat moment een B&B exploiteert op de derde verdieping van het pand en dat hij die wil verplaatsen naar het nog te verbouwen souterrain. Zo kan hij voldoen aan de nieuwe, strengere, regels die voor hem gelden vanaf 1 juli 2026. De plattegrond die hij bij zijn aanvraag heeft overgelegd is van de beoogde situatie in het souterrain, niet van de situatie op het moment van de aanvraag.
    5.       Het college heeft bij het besluit van 8 december 2022 bepaald dat de verleende vergunning geldt voor exploitatie van een B&B op de derde verdieping van het pand. De vergunning geldt niet voor het souterrain. Het college heeft toegelicht dat het onder omstandigheden wel mogelijk is om een B&B onder dezelfde vergunning te verplaatsen, maar dan moet het gaan om verplaatsing binnen de zelfstandige woonruimte waarvoor de vergunning is verleend, naar een ten tijde van de vergunningaanvraag bestaande woonruimte.
    6.       Het college heeft naar aanleiding van de beroepsgronden van [appellant] zich op het standpunt gesteld dat het souterrain geen woonruimte was ten tijde van de vergunningaanvraag. [appellant] kan zijn B&B daarom niet onder de verleende vergunning verplaatsen. Zodra het souterrain als woonruimte kan worden aangemerkt, kan [appellant] een nieuwe vergunningaanvraag indienen volgens het college.
    7.       [appellant] is het hiermee niet eens. Er gelden quota voor het aantal beschikbare vergunningen voor B&B-exploitatie in Amsterdam, die via een lotingssysteem worden verdeeld. Het is daardoor onzeker of [appellant], nadat hij zijn souterrain heeft verbouwd voor B&B-exploitatie, hiervoor dan ook daadwerkelijk een vergunning krijgt.
    8.       De rechtbank heeft het college gelijk geven en heeft het besluit van 8 december 2022 in stand gelaten.
    Hoger beroep
    9.       [appellant] betoogt dat de beperkte geldigheidsduur van de vergunningen voor B&B-exploitatie in Amsterdam, de vastgestelde quota voor het aantal beschikbare vergunningen en het lotingssysteem dat bij de verdeling daarvan wordt gebruikt verder gaan dan noodzakelijk om het stedelijk milieu te beschermen, in de zin van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn). Het beperken van het aantal vergunningen zorgt op zichzelf al voor die bescherming. Het is daarbij niet nodig dat de vergunningen een beperkte geldigheidsduur hebben en dat deze via loting worden verdeeld. De quota die daarbij worden gehanteerd zijn niet onderbouwd. [appellant] wijst erop dat een dergelijk systeem niet voor hotelexploitatie geldt.
    10.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat exploitatie van de B&B in het souterrain toegestaan zou moeten worden onder de aan hem verleende vergunning. [appellant] doet daarbij een beroep op het motiveringsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
    Beoordeling hoger beroep
    Voorwaarden bij vergunningen in het algemeen
    11.     Deze procedure gaat over de vergunning voor B&B-exploitatie die aan [appellant] is verleend. Voor de uitkomst van deze is zaak is het daarom niet van belang of de regels voor de verdeling van, en de voorschriften bij, andere vergunningen rechtmatig zijn. Via deze procedure kan [appellant] daar dus niet tegen opkomen. De Afdeling zal daarom de gronden van [appellant] over de quota, het lotingssysteem en de geldigheidsduur van andere vergunningen dan die van hem niet inhoudelijk bespreken.
    Geldigheidsduur van de vergunning van [appellant]
    12.     Uit artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn volgt dat als het aantal beschikbare vergunningen om een dwingende reden van algemeen belang beperkt is, deze vergunningen een beperkte geldigheidsduur moeten hebben. Gelet op het doel dat in artikel 11 van de Dienstenrichtlijn wordt nagestreefd - het waarborgen van de toegang van dienstverrichters tot de betrokken markt - bestaat geen ruimte om daarvan af te wijken. Zie het arrest van het Hof van Justitie van 1 oktober 2015, Trijber, ECLI:EU:C:2015:641, punten 60-63.
    13.     In deze zaak is niet in geschil dat het aantal beschikbare vergunningen voor B&B-exploitatie in Amsterdam beperkt is om een dwingende reden van algemeen belang in vorenbedoelde zin. Die vergunningen moeten daarom een beperkte geldigheidsduur hebben. Het college heeft geen ruimte om een uitzondering te maken voor het geval van [appellant]. De vergunning die aan hem is verleend heeft daarom terecht een beperkte geldigheidsduur.
    Nieuwe vergunning voor het souterrain?
    - Woonruimte
    14.     Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor B&B-exploitatie in het souterrain een nieuwe vergunning aangevraagd moet worden, omdat het souterrain ten tijde van de aanvraag van de verleende vergunning geen woonruimte was. Dit volgt de Afdeling niet.
    15.     Een woonruimte in de zin van de Huisvestingswet 2014 (de Hw) is - voor zover hier van belang - een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden (zie artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, van de Hw, zoals dat gold ten tijde van het besluit van 8 december 2022). In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (de Hv) is dezelfde definitie opgenomen (zie artikel 1, aanhef en onder mm van de Hv). Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3586, onder 10.1, volgt dat woonruimte in de zin van de Hw niet slechts ruimte is die op zichzelf geschikt en bestemd is om in te wonen. Het souterrain valt onder ‘een of meer andere ruimten’ in de zin van de begripsbepaling, omdat het onderdeel uitmaakt van het pand als bouwwerk en ten dienste staat van het gebruik voor bewoning van het pand. Dat was ook al zo ten tijde van de vergunningaanvraag.
    16.     Voor zover het college van een andere definitie van woonruimte is uitgegaan dan die is neergelegd in de Hw en de Hv, is dat niet zonder meer begrijpelijk. Het vergunningstelsel voor B&B-exploitatie in Amsterdam is neergelegd in de Hv en die berust op de Hw. De bovengenoemde definitie van woonruimte geldt daarom in beginsel ook voor de toepassing van dat vergunningstelsel. Het college heeft niet duidelijk gemaakt waarom het desondanks uitgaat van een andere uitleg. Het besluit van 8 december 2022, voor zover daaruit volgt dat voor B&B-exploitatie in het souterrain een nieuwe vergunningaanvraag moet worden ingediend, is daarmee in strijd met het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb)) en komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    - Gewijzigd standpunt van het college
    17.     Op de zitting van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] géén nieuwe vergunning hoeft aan te vragen voor B&B-exploitatie in het souterrain, maar dat hij een aanvraag kan doen voor het wijzigen van de aan hem verleende vergunning. Daarmee komt het college dus terug van een deel van de inhoud van het besluit van 8 december 2022. Ook daarom kan dat besluit in zoverre niet in stand blijven, wegens strijd met het motiveringsbeginsel.
    Overige gronden
    18.     Voor zover [appellant] betoogt dat het college in het besluit van 8 december 2022 op basis van de toen beschikbare gegevens had moeten beoordelen of B&B-exploitatie in het souterrain in de toekomst ook toegestaan zou zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een inhoudelijke bespreking daarvan. [appellant] heeft te kennen gegeven dat het souterrain inmiddels verbouwd is. Dat betekent dat het college kan beoordelen of de huidige staat van het souterrain aan de eisen voor B&B-exploitatie voldoet. Anders dan het college op de zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht, hoeft [appellant] niet eerst een aanvraag te doen tot wijziging van de aan hem verleende vergunning, voordat het college daarover beslist. Die vergunning is bij het besluit van 18 maart 2020 verleend voor B&B-exploitatie in het souterrain. In de bezwaarfase heeft [appellant] duidelijk gemaakt dat hij zijn B&B wil verplaatsen naar het souterrain, om aan de eisen voor B&B-exploitatie te kunnen voldoen. Ook heeft hij stukken in deze procedure gebracht om aan te tonen dat het souterrain inmiddels aan die eisen voldoet. Het college heeft niet duidelijk gemaakt wat in dit geval het belang is van het vereisen van een nieuwe aanvraag tot wijziging van de vergunning. Gelet op het voorgaande en met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil, acht de Afdeling het opportuun om het college op te dragen om - zonder nieuwe aanvraag van [appellant] - een besluit te nemen over het al dan niet toestaan van B&B-exploitatie in het souterrain onder de verleende vergunning. Dit wordt verderop in deze uitspraak nader toegelicht.
    19.     Ook de overige gronden die [appellant] heeft aangevoerd kunnen niet leiden tot een andere uitkomst in deze zaak. Ook die gronden zal de Afdeling daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie hoger beroep
    20.     Gelet op het voorgaande kan het besluit van 8 december 2022 niet volledig in stand blijven. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt iets anders. Het hoger beroep van [appellant] tegen die uitspraak is dan ook gegrond en die uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 december 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarin is bepaald dat de vergunning niet geldt voor B&B-exploitatie in het souterrain en dat daarvoor een nieuwe vergunning aangevraagd moet worden. De Afdeling zal het college opdragen om een nieuw besluit te nemen (het nieuwe besluit). Hieronder zal zij daarvoor aanwijzingen geven waaraan het college zich moet houden.
    21.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Nieuw besluit
    22.     Het college moet in het nieuwe besluit bepalen of de vergunning, die aan [appellant] is verleend en geldt tot 1 juli 2028, (ook) voor B&B-exploitatie in het souterrain geldt.
    Geen nieuwe aanvraag voor wijziging van de verleende vergunning
    23.     Zoals volgt uit wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, hoeft [appellant] geen aanvraag te doen voor het wijzigen van de aan hem verleende vergunning, voordat het college beslist of de vergunning (ook) geldt voor het souterrain. Het college moet op grond van deze uitspraak daarover het nieuwe besluit nemen.
    Vereiste gegevens
    24.     [appellant] heeft in deze procedure een groot aantal stukken ingediend om aan te tonen dat het souterrain aan de eisen voor B&B-exploitatie voldoet. Het college moet deze stukken betrekken bij het nemen van het nieuwe besluit. Als het college daarbij aanvullende gegevens nodig heeft, dan is het aan het college om die bij [appellant] op te vragen.
    Zelfstandige woonruimte
    25.     [appellant] heeft naar voren gebracht dat de definitie van zelfstandige woonruimte van belang is voor het antwoord op de vraag of het souterrain aan de eisen voor B&B-exploitatie voldoet en dat daarover onduidelijkheid bestaat. Het college heeft op de zitting van de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat als woonruimte een eigen opgang heeft, een eigen kookgelegenheid en een eigen badkamer, het college die ruimte dan als zelfstandige woonruimte aanmerkt. Als de woonruimte niet over al die drie onderdelen beschikt, dan merkt het college die ruimte aan als onzelfstandige woonruimte. Het college mag bij het nemen van het nieuwe besluit hier niet van afwijken.
    Termijn
    26.     Het college moet binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak het nieuwe besluit nemen.
    Judiciële lus
    27.     De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 november 2024 in zaak nr. 23/385;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 8 december 2022, voor zover daarin is bepaald dat de bij het besluit van 18 maart 2020 aan [appellant] verleende vergunning niet geldt voor exploitatie van een Bed & Breakfast in het souterrain van het pand aan de [locatie] in Amsterdam en dat daarvoor een nieuwe vergunning aangevraagd moet worden;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen, waarbij het bepaalt of de bij het besluit van 18 maart 2020 aan [appellant] verleende vergunning (ook) geldt voor exploitatie van een Bed & Breakfast in het souterrain van het pand aan de [locatie] in Amsterdam, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    994
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 11
    1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
    a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
    b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;
    of
    c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
    Artikel 8:113
    […]
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    l. woonruimte:
    1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    Artikel 1
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    mm. Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden […]