ECLI:NL:RBLIM:2024:7213, Rechtbank Limburg, 15-10-2024, ROE 21/68
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om planschade afgewezen vanwege (primair) passieve risicoaanvaarding. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. De voorzienbaarheid ontbreekt volgens de rechtbank ook al waren er tekenen van een verandering van het planologisch regime en had eiseres geen concrete plannen meer. Maar ook als er wel voorzienbaarheid wordt aangenomen dan kon van eiseres niet worden verlangd concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouwmogelijkheden te doen en / of de periode daarvoor was te kort.             Ten aanzien van (subsidiair) het door verweerder gehanteerde normaal maatschappelijk risico van 1% is de rechtbank van oordeel dat dit ook geldt bij directe planschade maar dat de onderbouwing hiervan door verweerder te feitelijk is, terwijl dit op basis van het oude planologische regime zou moeten. Het beroep is gegrond vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Geen reden zelf in de zaak te voorzien omdat diverse aspecten nog open zijn. Verweerder moet opnieuw besluiten. De beroepsgronden over strijd met de desbetreffende procedureverordening en het vertrouwensbeginsel slagen niet.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/68 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. M. Brüll),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder 
    (gemachtigden: mr. H. Zeilmaker en mr. M.G.M. Godschalk).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van haar aanvraag tot vergoeding van planschade.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 15 oktober 2019 (primaire besluit) afgewezen. Met het besluit van 30 november 2020 op het bezwaar van eiseres (bestreden besluit) is verweerder bij die afwijzing gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een (aanvullend) verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [belanghebbende] , namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.	Eiseres is sinds 20 september 1991 eigenaar van het perceel gelegen aan de
      
        [adres 1] in [plaats] . Op 8 mei 2018 heeft zij een aanvraag om tegemoetkoming in geleden planschade ingediend als gevolg van het bestemmingsplan “Smakterheide” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), vastgesteld op 18 juni 2013 en op 9 april 2014 onherroepelijk geworden. Het perceel van eiseres heeft voor het grootste deel de bestemming ‘Groen’ en voor een klein gedeelte de bestemming ‘Wonen’. Voorheen gold voor het perceel het bestemmingsplan “Industrieterrein Smakterheide” (hierna: het oude bestemmingsplan), vastgesteld op 10 april 1979, met de uit te werken bestemming ‘Kleine bedrijven’.  Als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het perceel van eiseres verslechterd, omdat op basis van (een uitwerking van) het oude bestemmingsplan zeven kleine bedrijven op haar perceel konden worden gerealiseerd, terwijl onder het nieuwe bestemmingsplan de bedrijfsbestemming volledig is verdwenen en een klein gedeelte van circa 1.500 m² een woonbestemming heeft gekregen. 
    
    
    
      2.1.
      Op 14 december 2018 heeft Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke), naar aanleiding van de aanvraag van eiseres en op verzoek van verweerder, een conceptadvies uitgebracht. Daarin wordt geconcludeerd tot een tegemoetkoming van € 416.970,- aan planschade, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf datum ontvangst aanvraag. Bij het definitief advies van 8 maart 2019 is Thorbecke, onder aanvulling van het advies in verband met de zienswijzen van verweerder van 7 februari 2019 via Dirkzwager advocaten en notarissen N.V. (hierna: Dirkzwager), bij dit bedrag gebleven. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder Dirkzwager gevraagd het advies van Thorbecke te beoordelen. Uit het schrijven van 4 juli 2019 blijkt dat Dirkzwager het advies van Thorbecke op meerdere onderdelen onjuist vindt en is verweerder geadviseerd om op andere grondslagen een nieuwe taxatie uit te brengen. [partijadviseur] (hierna: [partijadviseur] ) heeft vervolgens, op verzoek van verweerder, een taxatie uitgevoerd). [partijadviseur] concludeert (los van de passieve risicoaanvaarding) dat geen sprake is van waardevermindering / schade ten gevolge van de bestemmingsplanwijziging, omdat - na correctie voor het normaal maatschappelijk risico (hierna: nmr) en mogelijke saneringskosten - de waarde van de grond met woning van eiseres na de peildatum hoger is dan de waarde vóór de peildatum.  
      
    
    
      2.2.
      
        In het primaire besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar de adviezen van Dirkzwager en [partijadviseur] , het verzoek van eiseres om planschade afgewezen, omdat aan eiseres passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Tevens is verweerder uitgegaan van een nmr van 1%. Hangende het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar heeft eiseres een contraexpertise overgelegd van Tog Nederland (hierna: Tog) van
        29 november 2019, waarin het advies van Thorbecke wordt onderschreven. 
      
      
    
    
      2.3.
      
        De commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft in haar advies van
        22 juli 2020 gesteld dat geen sprake is van passieve risicoaanvaarding, omdat eiseres, gelet op verweerders brieven van 7 december 2007 en 28 oktober 2008, ervan uit mocht gaan dat verweerder niet bereid was medewerking te verlenen aan het uitwerken van de bestemming ‘Kleine bedrijven’, zodat van eiseres niet mocht worden verwacht dat zij een concreet verzoek om uitwerking van het oude bestemmingsplan zou indienen. Verweerder heeft namelijk meerdere malen aangegeven geen medewerking te willen verlenen. De periode van 3 maart 2012, zijnde de datum waarop eiseres had kunnen afleiden dat dit de laatste mogelijkheid was om de uitwerking alsnog te realiseren, tot de datum van de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 26 oktober 2012, acht de commissie te kort om een concrete poging te doen teneinde de vervallen mogelijkheden alsnog te benutten. Volgens de commissie is geen sprake van een nmr, omdat het weg bestemmen van de mogelijkheid om gronden voor bedrijvigheid te gebruiken in zijn algemeenheid geen normale maatschappelijke ontwikkeling is en de ontwikkeling niet past binnen het gevoerde planologische beleid van de gemeente. Het door verweerder in 2008 gestelde dat de planologische inzichten met betrekking tot het perceel van eiseres zijn gewijzigd, is niet vastgelegd in concrete, openbaar gemaakte beleidsstukken. 
      
      
    
    
      2.4.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn (primair) standpunt dat eiseres passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen en zijn (subsidiair) standpunt dat sprake is van een nmr van 1% gehandhaafd.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De door eiseres in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de tegemoetkoming in planschade. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake dat het nieuwe bestemmingsplan een planologische verslechtering ten opzichte van het oude bestemmingsplan met zich brengt. Immers, onder het nieuwe bestemmingsplan is de bedrijfsbestemming vervangen door een groenbestemming en een klein gedeelte van circa 1.500 m² heeft een woonbestemming gekregen. In geschil is de vraag of dit nadeel wegens passieve risicoaanvaarding, dat wil zeggen of eiseres het risico van het weg bestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden passief heeft aanvaard, voor eigen rekening van eiseres dient te blijven. Indien deze vraag ontkennend beantwoord wordt, komt de vraag aan de orde of verweerder een nmr van 1% heeft mogen opleggen. 
      
      
        
          Is sprake van strijd met de Procedureverordening?
        
      
      
      6. Eiseres is van mening dat het bestreden besluit in strijd is met de ‘Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade 2008’ (hierna: de Procedureverordening), omdat er ingevolge de Procedureverordening een advies is uitgebracht door de adviseur. Deze heeft in het definitieve advies verweerders zienswijze weerlegd. Vanuit dat gegeven mag eiseres in het kader van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel er vanuit gaan dat conform het advies van de adviseur wordt besloten. Immers, anders is de Procedureverordening op voorhand illusoir en dat kan niet de bedoeling zijn. Ook is de advisering door Dirkzwager niet onpartijdig. 
      
      7. De rechtbank stelt vast dat niet betwist is dat de advisering door Thorbecke conform de Procedureverordening is uitgevoerd. In artikel 3, eerste lid, van de Procedureverordening is bepaald dat voor de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking door het college een adviseur aangewezen wordt die beschikt over voldoende deskundigheid inzake advisering op het gebied van planschade. In het derde lid is bepaald dat indien het college, na advies te hebben ingewonnen van de in het eerste lid bedoelde adviseur, van oordeel is dat de aanvraag betrekking heeft op planschade vanwege waardevermindering van een onroerende zaak en er, gezien de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag, behoefte bestaat aan extra deskundigheid door het college een tweede adviseur wordt aangewezen die deskundig is ter zake van de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan als gevolg van een planologische verslechtering. In het vijfde lid is bepaald dat bij aanwijzing van meerdere adviseurs deze een adviescommissie vormen, waarvan de in het eerste lid bedoelde adviseur voorzitter is. 
      
    
    
      7.1.
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de mogelijkheid om op grond van artikel 3 van de Procedureverordening een tweede of derde adviseur aan te wijzen betrekking heeft op een adviescommissie en dat Dirkzwager geen adviescommissie is als bedoeld in dit artikel 3. Het advies van Dirkzwager betreft een second opinion. In de Procedureverordening zijn uitsluitend regels gegeven voor de wijze van totstandkoming van een advies en is niets bepaald over de wijze van totstandkoming van een second opinion. De second opinion ziet met name op de vraag - de taxatie van [partijadviseur] is niet als een echte planschadetaxatie maar meer indicatief bedoeld (zie ook onder 23) - of sprake is van passieve risicoaanvaarding en het nmr, zijnde een beoordeling waarvoor geen specialistische kennis of ervaring is vereist en / of waarvoor verweerder, als bevoegd bestuursorgaan, verantwoordelijk is. De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 25 maart 2020, waarin een soortgelijke casus speelt. Gelet hierop was verweerder in dit geval niet gehouden om daarvoor overeenkomstige toepassing te geven aan de in de Procedureverordening gegeven regels voor de wijze van totstandkoming van een advies en is er geen sprake van strijd met het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel. Of anders gezegd: net als eiseres staat het verweerder vrij in dit verband een second opinion aan te dragen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van passieve risicoaanvaarding?
        
      
      
      8. Eiseres stelt, onder verwijzing naar de adviezen van Thorbecke, Tog en de commissie, dat geen sprake is van passieve risicoaanvaarding. Genoemde deskundigen hebben alle door verweerder aangedragen argumenten langs de lat van de in de jurisprudentie geformuleerde criteria gelegd en geoordeeld dat van passieve risicoaanvaarding geen sprake is. Uit de brieven van 7 december 2007 en 28 oktober 2008 volgt zonneklaar dat verweerder niet bereid was medewerking te verlenen aan het uitwerken van het oude bestemmingsplan in de door eiseres voorgestane zin. Eiseres heeft daarna veelvuldig gerappelleerd en verweerder verzocht tot bestemmingsplanwijziging over te gaan (zie onder meer de brieven van 4 september 2010, 1 december 2010 en 18 februari 2012). Thorbecke, Tog en de commissie zijn het met elkaar eens dat van een redelijk denkende en handelende eigenaar in die situatie niet kan worden verlangd een uitwerkingsplan in te dienen, althans dat de tijd daarvoor in de gegeven omstandigheden te kort was. Verder is verweerders motivering waarom sprake is van passieve risicoaanvaarding steeds hetzelfde, terwijl twee deskundigen en de commissie deze hebben weerlegd. Het in deze situatie zonder gekwalificeerd contra-advies en bijzondere motivering contrair besluiten is volgens eiseres in strijd met de wet.
      
      9. Verweerder stelt in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van Dirkzwager, dat sprake is van passieve risicoaanvaarding. Uit de brief van 28 oktober 2008 blijkt niet dat zeker was dat verweerder niet zou meegaan met de wensen van eiseres, omdat in deze brief - naast dat verweerder niet openstond voor ontsluiting via de Bosweg - vermeld is dat verweerder de plannen van eiseres nader zou bestuderen en bij eiseres terug zou komen voor overleg. Op dat moment, maar ook daarna toen het aangekondigde overleg op zich liet wachten, had het volgens verweerder op de weg van eiseres gelegen om een formeel verzoek tot uitwerking in te dienen. Blijkens de brief van eiseres van 22 april 2008 was zij zich bewust van de mogelijkheid om een verzoek om uitwerking in te dienen en ook aangekondigd dit te zullen doen, maar eiseres heeft daar uiteindelijk niet voor gekozen en in plaats daarvan aangestuurd op een bestemmingsplanwijziging, zodat zij planschade kon claimen. Eiseres heeft, omdat verweerder de bestemmingsplanherziening niet voortvarend ter hand heeft genomen, jaren de tijd gehad om een formeel verzoek om uitwerking in te dienen. Volgens verweerder is het advies van de commissie dat eiseres na het gesprek van
      3 maart 2012 onvoldoende tijd heeft gehad om een concrete poging te ondernemen onjuist. Eiseres heeft tijdens dit overleg duidelijk kenbaar gemaakt geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid om haar plannen in te passen en ook na verweerders bevestiging bij brief van 16 oktober 2012 van het besprokene, niet bericht dat zij wel gebruik wilde maken van de mogelijkheid om haar plannen in te passen. Tevens heeft eiseres in 2010 zelf verzocht om de bestemming van haar perceel te herzien naar groen overgangsgebied. Uit dit verzoek en uit de mededeling in maart 2012 dat eiseres geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om haar plannen in te passen, blijkt dat een langere periode tussen het overleg in maart 2012 en de terinzagelegging eind oktober 2012 geen effect zou hebben gehad. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      10. In artikel 6.1, eerste lid, van de Wro is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. 
      
      
        In artikel 6.3 is bepaald dat burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekken de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
      
      
    
    
      10.1.
      Indien de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande planologische mogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, mogen burgemeester en wethouders de schade voor zijn rekening laten. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor die eigenaar ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd. De rechtbank verwijst in dit verband naar de overzichtsuitspraak van de Afdeling over planschade van 28 september 2016 en de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023.
      
      
        
          Voorzienbaarheid
        
      
      
      11. Voor zover verweerder thans nog van mening is dat 16 januari 2003, de datum van bekendmaking van het ontwerpuitwerkingsplan “Industrieterrein Smakterheide, uitwerking kleine bedrijven dr. Kortmannweg” de peildatum is voor het aannemen van voorzienbaarheid, volgt de rechtbank verweerder hierin niet. Immers, in dit uitwerkingsplan is het perceel van eiseres niet meegenomen, zodat dit voor haar geen voorteken was dat verweerder niet langer voornemens was om aan de uit te werken bestemming mee te werken. 
      
      12. De rechtbank stelt vast dat niet betwist is dat eiseres op 7 december 2007 aan verweerder te kennen heeft gegeven dat zij het voornemen heeft een bedrijventerrein te ontwikkelen en dat daarvoor ontsluiting van het onverharde gedeelte van de Bosweg noodzakelijk is. Als reactie hierop heeft verweerder in de brief van 15 april 2008 opgenomen dat verweerder geen medewerking zal verlenen aan het verzoek van eiseres om de Bosweg te verharden, alsmede dat de planologische inzichten intussen gewijzigd zijn, in die zin dat niet langer beoogd wordt invulling te geven aan de uit te werken bedrijfsbestemming op het perceel van eiseres, maar in plaats daarvan het groene karakter van de locatie (Bosweg) te behouden. 
      
      13. In de brief van 28 oktober 2008 heeft verweerder, aldus de rechtbank, vermeld dat met de eerste werkzaamheden om te komen tot een herziening van het oude bestemmingsplan is begonnen, het verzoek van eiseres in relatie tot de stedenbouwkundige plannen Smakterheide en doorkijk naar het St. Annaterrein nader te bestuderen en een uiteindelijk standpunt zal bepalen. Tevens is aangegeven dat zeker nader overleg met eiseres zal plaatsvinden en is eiseres verzocht de eerste ontwikkelingen van het nieuwe bestemmingsplan even af te wachten. Eiseres heeft daarna gerappelleerd en verweerder verzocht tot bestemmingsplanwijziging over te gaan (zie onder meer de brieven van 
      
        4 september 2010, 1 december 2010 en 18 februari 2012). De brief van verweerder van 
        16 februari 2011 betreft volgens de rechtbank de stand van zaken van het nieuwe bestemmingsplan, waarin de verwachting is opgenomen dat volgende maand de kennisgeving gepubliceerd gaat worden en dat over ongeveer twee maanden het ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd.
      
      
      14. Volgens de rechtbank blijkt uit verweerders brief van 16 oktober 2012 naar aanleiding van het gesprek met eiseres op 3 maart 2012 dat de gemeente Venray in principe in het concept van het nieuwe bestemmingsplan niet voorziet in ontwikkelmogelijkheden en de uitwerkingsbevoegdheid niet meeneemt, echter wanneer eiseres plannen had zou het mogelijk zijn daar in het nieuwe bestemmingsplan rekening mee te houden, zij het onder voorwaarden (milieuonderzoeken, goede aansluiting bij bestaande gebouwen). Hierin is ook aangegeven dat eiseres in dit gesprek te kennen heeft gegeven geen plannen meer te hebben het perceel verder te ontwikkelen tot bedrijf. In dat licht wordt ook vermeld dat er op 19 oktober 2012 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd waarin die gebruiksmogelijkheid wordt geschrapt.
      
      15. Dat eiseres, zoals blijkt uit die brief van 16 oktober 2012, in het gesprek van 
      3 maart 2012, te kennen gaf geen plannen meer te hebben het perceel verder te ontwikkelen tot bedrijf leidt er volgens de rechtbank niet toe dat er sprake is van voorzienbaarheid. Eiseres kan haar plannen op elk moment wijzigen en dit is niet van (doorslaggevend) belang voor de vraag of sprake is van voorzienbaarheid. In dat verband is voorts van belang dat verweerder in de brief van 16 oktober 2012 als het ware terugkomt op zijn eerdere standpunt van het niet willen meewerken. Daarin staat immers dat het onder voorwaarden wel kan.
      
      16. Wellicht kan op basis van alle feiten en omstandigheden gezegd worden dat er voortekenen waren van een verandering van het planologisch regime, maar de rechtbank is van oordeel dat dit onvoldoende concreet is om een redelijk denkende en handelende eigenaar voorzienbaarheid tegen te werpen. Volgens de rechtbank wordt het daarvoor pas voldoende concreet door de brief van 16 oktober 2012 / het op 26 oktober 2012 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan “Smakterheide”, waarin er sprake is van het (volledig) weg bestemmen van het gebruik van het perceel van eiseres voor bedrijfsdoeleinden. 
      
    
    
      16.1.
      Maar zelfs als er al sprake zou zijn geweest van voorzienbaarheid vanaf 15 april 2008 dan volgt de rechtbank Thorbecke, Tog en de commissie dat het indienen van een uitwerkingsplan in die situatie niet van eiseres (als redelijk denkende en handelende eigenaar) kon worden verlangd, omdat verweerder daaraan niet wilde meewerken. Anders gezegd: de rechtbank vindt dat eiseres in die situatie niet kan worden tegengeworpen dat er vanaf dat moment geen concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden (voor bedrijven) zijn ondernomen. Een ander oordeel zou onevenredig voor haar zijn.
      
      17. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat er pas door de brief van verweerder van 16 oktober 2012 / het ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan “Smakterheide” op 26 oktober 2012 sprake is van voldoende concreetheid waaruit de voorzienbaarheid blijkt. Met het ter inzage leggen bestond de aanhoudingsplicht en dus de voorbereidingsbescherming. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat van een redelijk denkende en handelende eigenaar niet kan worden verwacht een bouwplan op te stellen en in te dienen, wetende dat een besluit op een aanvraag om bouwvergunning moet worden aangehouden en dat er een grote kans bestaat op voortzetting van de voorbereidingsbescherming. Maar ook als de rechtbank, net zoals de commissie, de datum van 3 maart 2012 zou aannemen omdat vanaf dat moment duidelijk is geworden dat het de laatste mogelijkheid voor eiseres was om de gewenste uitwerking alsnog te realiseren, dan is de periode tot 26 oktober 2012 te kort om een concrete poging te doen om de vervallen mogelijkheden alsnog te benutten. Gelet hierop heeft eiseres het risico van het weg bestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden niet passief aanvaard. Het betoog van eiseres dat verweerder haar ten onrechte passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen slaagt dus, zij het (deels) op andere gronden. De rechtbank gaat overigens niet mee in hetgeen eiseres heeft gesteld dat het zonder gekwalificeerd contra-advies en bijzondere motivering contrair besluiten in strijd is met de wet. Zie ook onder 7.1.
      
      
        
          Is sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling?
        
      
      
      18. Eiseres stelt, onder verwijzing naar de adviezen van Thorbecke, Tog en de commissie, dat er geen reden is voor een aftrek wegens nmr. Verweerders motivering waarom sprake is van aftrek wegens nmr is steeds hetzelfde, terwijl twee deskundigen en de commissie deze hebben weerlegd. Het in deze situatie zonder gekwalificeerd contra-advies en zonder bijzondere motivering contrair besluiten is volgens eiseres in strijd met de wet.
      
      19. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de toegepaste aftrek van 1% redelijk is, omdat de nieuwe bestemmingen goed aansluiten bij de omgeving. Zo heeft de gemeente kort na de realisering van het ‘bedrijvenhofje’ aan de Dr. Kortmannweg (de uitwerking in 2003) ter hoogte van de [adres 2] een wegafsluiting gerealiseerd. Door deze wegafsluiting werd een duidelijke en definitieve markering van het bedrijventerrein gerealiseerd. Juist dat sprake is van ligging in het overgangsgebied, neemt niet weg dat de wegafsluiting een duidelijke markering is tussen bedrijfsgebied en woongebied. Dit betekent juist een duidelijke verandering tussen de beide gebieden. 
      
      20. De vaststelling van de omvang van het nmr is in de eerste plaats aan verweerder, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Verweerder moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de omvang van het nmr zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
      
    
    
      20.1.
      De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 13 maart 2019 en 3 juli 2019, dat ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro schade die behoort tot het nmr redelijkerwijs ten laste moet blijven van de aanvrager. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het nmr behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. Hier komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. De omstandigheid dat een bepaalde functie in een bepaald gebied thuis hoort betekent op zichzelf nog niet dat als uitgangspunt heeft te gelden dat nieuwvestiging van deze functie in dat gebied als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd. De Afdeling heeft in haar rechtspraak in planschadezaken tot uitdrukking gebracht dat bij het vaststellen van de drempel van belang is in hoeverre de ontwikkeling naar haar aard en omvang a. past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en b. past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid (de indicatoren). In dit verband overweegt de rechtbank voorts dat het hanteren van een nmr zowel bij directe (zoals in het onderhavig geval) als indirecte planschade mogelijk is, zij het dat bij indirecte planschade een (minimum)forfait van 2% is aangewezen. 
      
    
    
      20.2.
      Voor het antwoord op de vraag of de nieuwe planologische ontwikkeling past binnen de ruimtelijke structuur geldt volgens de rechtbank als uitgangspunt dat deze bepaald wordt door het planologische regime dat onmiddellijk gold vóór de inwerkingtreding van de schadeveroorzakende planologische maatregel en dat aan de feitelijke inrichting van het plangebied in beginsel geen betekenis toekomt. De door verweerder onder 19 weergegeven motivering ziet op de feitelijke inrichting van het plangebied, zonder dat wordt aangegeven of en in welke mate dat volgt uit het (voorgaande) planologische regime. Het bestreden besluit kan dus niet gedragen worden door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank gaat overigens niet mee in hetgeen eiseres heeft gesteld dat het zonder gekwalificeerd contra-advies en bijzondere motivering contrair besluiten in strijd is met de wet. Zie ook onder 7.1.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
      21. Eiseres doet een verzoek op het vertrouwensbeginsel, nu tijdens verschillende gesprekken op het gemeentehuis (medio 2008, 3 maart 2012 en 25 september 2012) zijdens de gemeente is aangegeven dat bij wijziging van de bestemming de planschade in elk geval vergoed zou worden. Dat is herhaaldelijk jegens eiseres uitgesproken. Eiseres heeft dan ook gerechtvaardigd mogen vertrouwen op deze toezegging. 
      
      22. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling moet iemand die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit niet aannemelijk heeft gemaakt, omdat zij dit niet nader heeft onderbouwd. Uit de brieven van 15 april 2008, 28 oktober 2008 en 16 oktober 2012 (waarin onder meer is opgenomen wat in het gesprek van 3 maart 2012 aan de orde is gekomen) blijkt niet van uitlatingen van verweerder dat bij wijziging van de bestemming de planschade vergoed zou worden. Het betoog slaagt niet.  
      
      
      
        
          Hoogte planschade
        
      
      
      23. Onder 17 heeft de rechtbank concluderend overwogen dat de aanvraag niet had mogen worden afgewezen op grond van passieve risicoaanvaarding. In het verweerschrift is onder punt 58 opgenomen dat verweerder bij de commissie heeft toegelicht dat als komt vast te staan dat geen sprake is van passieve risicoaanvaarding, de omvang van de schade opnieuw zal worden beoordeeld, met een nieuwe taxatie. Ook zal verweerder in dat geval het nmr opnieuw beoordelen (zie onder 54 van het verweerschrift). Voorts stellen zowel Tog als de commissie zich op het standpunt dat in het advies / de taxatie van Thorbecke enkele correcties hadden moeten worden aangebracht. De rechtbank is gelet hierop met verweerder (zie conclusie verweerschrift) van oordeel dat op basis van de voorliggende stukken geen sprake is van een deugdelijke planvergelijking / een daarop aansluitende begrijpelijke taxatie. Hier is nog van belang dat volgens verweerder de door [partijadviseur] gedane taxatie niet als een echte planschadetaxatie maar meer indicatief is bedoeld als weerlegging van de taxatie door Thorbecke. Voor de gevolgen in dit verband verwijst de rechtbank naar 24.1.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24.	Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen / niet gedragen kan worden door de motivering die daaraan ten grondslag is gelegd. Verweerder heeft het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade niet mogen afwijzen door haar passieve risicoaanvaarding tegen te werpen (zie onder 17) en mocht ook niet uitgaan van een nmr van 1% (zie onder 20.2). Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. 
    
    
    
      24.1.
      Onder verwijzing naar 23 - het is op dit moment nog open of eiseres voor vergoeding van planschade in aanmerking komt / wat de omvang van de planschadevergoeding zal zijn - zal de rechtbank niet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door een bedrag voor een tegemoetkoming in planschade vast te stellen. De rechtbank volstaat in dit verband met een vernietiging van het bestreden besluit en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      24.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- (twee maal 
        € 875,-) omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De kosten die verband houden met de behandeling van het bezwaar komen ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het primaire besluit niet wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dat verband is er ook geen reden om het verzoek van eiseres om vergoeding van de in de bezwaarfase ingeschakelde deskundige te honoreren, nog daargelaten dat er geen stuk is overgelegd waaruit een kostenspecificatie blijkt.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit.
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van
      deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
      mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      15 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      						rechter
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 15 oktober 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:856.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.32 tot en met 5.34.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2504.
  
  
    Volgens de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2799, kan indien, als in dit geval, sprake is van een uit te werken bestemming, het indienen van een verzoek tot uitwerking of het indienen van een uitwerkingsplan als een concrete poging worden beschouwd. 
  
  
     Zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.37.
  
  
     Zie bij voorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:214.
  
  
     Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:776 en ECLI:NL:RVS:2019:2180.
  
  
     Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.1 en 5.9, 5.10 en 5.11, ECLI:NL:RVS:2016:2582. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3711.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024, ECLI:NL:2024:3945, onder 10.8.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.