ECLI:NL:RVS:2025:5876, Raad van State, 03-12-2025, 202306294/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch een aanvraag van [wederpartij] om een standplaatsvergunning afgewezen. [wederpartij] exploiteert een suikerspinkraam, waarin zij, behalve suikerspinnen, ook popcorn en aanverwante producten verkoopt. Gedurende een reeks van jaren staat zij tijdens carnaval op de markt in ’s-Hertogenbosch. [wederpartij] heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een standplaatsvergunning op de markt tijdens carnaval voor de jaren 2023, 2024 en 2025. Dit heeft zij gedaan door een bod uit te brengen tijdens een door het college georganiseerde gesloten veiling. Het college heeft de aanvraag van [wederpartij] afgewezen, omdat zij niet het hoogste bod op de door haar gewenste standplaats heeft gedaan. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [wederpartij] niet kon afwijzen op deze grond.

202306294/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 1 september 2023 in zaak nr. 23/1118 in het geding tussen:
    het college
    en
    [wederpartij], handelend onder de naam [achternaam wederpartij] Evenementen (hierna: [wederpartij])
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een standplaatsvergunning afgewezen.
    Bij besluit van 13 maart 2023 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 september 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2023 vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 mei 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.W. Weehuizen, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepasselijke regelgeving
    1.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] exploiteert een suikerspinkraam, waarin zij, behalve suikerspinnen, ook popcorn en aanverwante producten verkoopt. Gedurende een reeks van jaren staat zij tijdens carnaval op de markt in ’s-Hertogenbosch. [wederpartij] heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een standplaatsvergunning op de markt tijdens carnaval voor de jaren 2023, 2024 en 2025. Dit heeft zij gedaan door een bod uit te brengen tijdens een door het college georganiseerde gesloten veiling. Het college heeft de aanvraag van [wederpartij] afgewezen, omdat zij niet het hoogste bod op de door haar gewenste standplaats heeft gedaan.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [wederpartij] niet kon afwijzen op deze grond. Het college heeft zijn besluitvorming gebaseerd op artikel 28, negende lid, van de Nadere regels standplaatsen gemeente ’s-Hertogenbosch (hierna: de Nadere regels), gelezen in samenhang met artikel 29, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels. Hierin is bepaald dat een vergunning voor een carnavalsstandplaats in ieder geval wordt geweigerd als de aanvrager niet het hoogste bod heeft gedaan. De bevoegdheid om nadere regels op te stellen staat in artikel 5:14, vijfde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening ’s-Hertogenbosch 2016 (hierna: de APV). Het college is als het gebruikmaakt van deze bevoegdheid gebonden aan de door de gemeenteraad in artikel 5:14 van de APV bepaalde kaders. Volgens de rechtbank kan het college hierbij niet ook de weigeringsgronden die in artikel 1:8 van de APV zijn opgenomen betrekken, omdat de APV hiervoor geen ruimte geeft. Met de artikelen 28 en 29 van de Nadere regels is het college volgens de rechtbank buiten deze kaders getreden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat als de verwijzing naar artikel 1:8 van de APV in artikel 5:14 van de APV dan toch zo moet worden begrepen dat aan de nadere regelgevende bevoegdheid invulling kan worden gegeven met gebruikmaking van de weigeringsgronden van artikel 1:8 van de APV, het college daaraan geen uitvoering heeft gegeven. Volgens de rechtbank is in de Nadere regels namelijk een geheel nieuwe imperatieve weigeringsgrond neergelegd.
    4.       De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij], met inachtneming van haar uitspraak. De Afdeling stelt vast dat het college dit ten onrechte niet heeft gedaan en dat het college ook niet aan de voorzieningenrechter van de Afdeling heeft verzocht om geen besluit te hoeven nemen in afwachting van de uitspraak op het hoger beroep. Aan het tekortschieten van het college kunnen in dit geval echter geen consequenties worden verbonden, omdat [wederpartij] het college niet in gebreke heeft gesteld.
    Hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 5:14 van de APV geen grondslag biedt voor het in de artikelen 28, negende lid, en artikel 29, tweede lid, van de Nadere regels bepaalde en dat het daarom de aanvraag van [wederpartij] niet op grond van deze artikelen mocht afwijzen. Volgens het college is de in de Nadere regels opgenomen weigeringsgrond een uitwerking van artikel 5:14, derde lid, aanhef en onder b, van de APV. Hierin is bepaald dat het college, onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 van de APV, de vergunning kan weigeren indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van een vergunning voor het hebben van een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt. Het college stelt dat het door een gesloten veiling te houden voor standplaatsen tijdens carnaval een redelijk verzorgingsniveau realiseert voor de consument. Daarbij draagt de gesloten veiling bij aan het beschermen van de openbare orde en veiligheid en het voorkomen van overlast in de openbare ruimte, zoals genoemd in artikel 1:8 van de APV. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het college.
    Beoordeling
    6.       De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat artikel 5:14, derde lid, aanhef en onder b, van de APV, gelezen in samenhang met het vijfde lid van deze bepaling, geen grondslag biedt voor het in de artikelen 28 en 29 van de Nadere regels beschreven veilingsysteem dat in feite een imperatieve weigeringsgrond voor standplaatsen tijdens carnaval is. Hoewel het college op grond van deze bepaling bevoegd is om nadere regels te stellen ten aanzien van een verdelingsprocedure van de standplaatsen tijdens carnaval, volgt hieruit niet de bevoegdheid om de standplaatsen te verdelen via een veiling waarbij de standplaats wordt vergund aan de hoogste bieder. Dat de raad een daartoe strekkende afweging heeft gemaakt blijkt niet uit de APV. De Afdeling ziet niet in hoe het laten bieden op een standplaats nodig is om een redelijk verzorgingsniveau voor de consument of de openbare orde of de openbare veiligheid te borgen. Daarvoor is de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels bedoeld. Dat het het college niet te doen is om inkomsten te genereren, zoals het op de zitting heeft toegelicht, kan zo zijn, maar dat neemt niet weg dat op deze wijze inkomsten worden gegenereerd. In ieder geval blijkt uit de APV niet dat dit door de raad is beoogd.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd. Het college moet binnen zes weken uitvoering geven aan de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij].
    8.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb moet griffierecht van het college worden geheven. Het college moet de proceskosten van [wederpartij] voor het voeren van verweer vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. drs. B.P. Vermeulen en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    735-1146
     
    BIJLAGE
     
    De Algemene Plaatselijke Verordening van ’s-Hertogenbosch 2016
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu.
    Artikel 5:14 Standplaatsvergunning en weigeringsgronden
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
    […]
    3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd:
    […]
    b. indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van een vergunning voor het hebben van een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.
    […]
    5. Het college kan ten aanzien van het bepaalde in dit artikel nadere regels stellen.
    Nadere regels standplaatsen gemeente ’s-Hertogenbosch
    Artikel 28 Procedure
    […]
    9. Carnavalsstandplaatsen worden per locatie op basis van beschikbaarheid en op volgorde van hoogste naar laagste bieding vergund.
    […]
    11. Biedingen op voorkeursstandplaatsen worden als eerste behandeld. De exploitant die op een locatie het hoogste bod op een voorkeursstandplaats heeft uitgebracht krijgt de vergunning voor desbetreffende voorkeursstandplaats toegewezen.
    Artikel 29 Weigeringsgronden
    […]
    2. Een vergunning voor een carnavalsstandplaats wordt in ieder geval geweigerd indien:
    […]
    d. de aanvrager niet het hoogste bod heeft zoals in artikel 28 lid 11.
    […]