ECLI:NL:RBROT:2024:6008, Rechtbank Rotterdam, 24-06-2024, ROT 24/5520 en ROT 24/5519
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep tegen het besluit van het college om de reeds onherroepelijke opgelegde dwangsom van € 10.000,- in te vorderen, vanwege het in strijd met de omgevingsvergunning bouwen van een dakkapel aan de woning van verzoeker. De voorzieningenrechter heeft gelijk uitspraak gedaan in de hoofdzaak. Beroep is ongegrond en verzoek is afgewezen. Niet gebleken is, is dat de hoogte van de dwangsom, vermeend onzorgvuldig handelen van het college en de uitvoerbaarheid van de last, bijzondere omstandigheden zijn om van de beginselplicht tot invorderen af te wijken.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 24/5520 en ROT 24/5519
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 juni 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden 
    (gemachtigde: mr. T. Bender).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen het besluit van het college om de reeds onherroepelijke opgelegde dwangsom van € 10.000,- in te vorderen, vanwege het in strijd met de omgevingsvergunning bouwen van een dakkapel aan [adres] (het perceel). 
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het besluit van 21 december 2023 (het primaire besluit) de dwangsom van € 10.000,- ingevorderd. Daartegen heeft eiser bezwaar gemaakt en een voorlopige voorziening gevraagd. Dat verzoek heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 25 maart 2024 (ROT 24/1066) afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 mei 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij het primaire besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.  
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 26 april 2021 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, omdat eiser in strijd met de bouwtekeningen behorende bij de omgevingsvergunning een dakkapel op een andere locatie heeft geplaatst. Eiser diende de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 2.3a van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden onder de last van een dwangsom van € 1.000,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 10.000,-. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt en beroep ingediend tegen de last onder dwangsom. Met de uitspraak van 12 juli 2023 (zaaknr. ROT 21/5898) heeft de rechtbank het beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard. Hiertegen heeft eiser geen hoger beroep ingesteld. De begunstigingstermijn is nogmaals verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank (12 juli 2023 + 6 weken = 23 augustus 2023). 
      
    
    
      2.2.
      
        Op 12 september, 6 oktober, 13 oktober, 23 oktober en 6 november 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de dakkapel nog aanwezig is. Het college heeft met de brief van 6 november 2023 het voornemen tot invorderen verzonden. Op 1 november 2023 (23 augustus 2023 + 10 weken (€ 1000,- per week)) is de gehele dwangsom van € 10.000,- van rechtswege verbeurd. 13 december 2023 (1 november 2023 + 6 weken) was de uiterlijke datum dat eiser de dwangsom moest betalen (artikel 5:33 van de Awb). Tussen partijen is niet in geschil dat eiser deze nog niet heeft betaald.
        Daarop heeft het college het primaire besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen genomen. Met het bestreden besluit is het college bij dat besluit gebleven.
      
      
    
    
      2.3.
      De dakkapel is op 11 januari 2024 verwijderd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt het in stand laten van de invordering van de dwangsom. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De voorzieningenrechter oordeelt dat het beroep ongegrond is en wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      5. Eiser betoogt in beroep dat het college ten onrechte tot invordering van de verbeurde dwangsom is overgegaan. Daartoe stelt hij dat hem niet verweten kan worden dat hij niet tijdens de begunstigingstermijn het college heeft verzocht om deze termijn te verlengen. Dit enkele verzuim en het onzorgvuldige handelen van het college staat niet in redelijke verhouding tot de hoogte van de dwangsom, aldus eiser. Het college heeft nooit antwoord gegeven op een e-mail van eiser van 15 november 2019. Het college is volgens eiser in diverse brieven onduidelijk geweest over wanneer de begunstigingstermijn is aangevangen. In het verweerschrift stelt het college volgens eiser dat uit de last volgt dat de dakkapel binnen zes maanden na 21 december 2023 verwijderd had moeten worden. De dakkapel is op 11 januari 2024 dan ook binnen die termijn verwijderd. Het college heeft nooit contact gezocht tijdens de vijf controlemomenten. Eiser wijst er ook op dat zijn woning tijdens de begunstigingstermijn vanwege werkzaamheden niet bereikbaar was, zodat eiser niet aan de last tot verwijdering kon voldoen. Het college heeft niet gemotiveerd waarom er een verschil is tussen de hoogte van de dwangsom voor het niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning bouwen en het bouwen zonder omgevingsvergunning. In het eerste geval gaat het om een dwangsom van € 1.000,- per week met een maximum van € 10.000,- en in het tweede geval om een dwangsom van € 500,- per week met een maximum van € 5.000,-. Volgens eiser had het college deze grond in het bestreden besluit niet terzijde kunnen schuiven met het argument dat eiser dit tegen de last onder dwangsom had moeten aanvoeren. Eiser had zijn focus toen op het legaliseren van de dakkapel en niet op de hoogte van een eventuele dwangsom. 
      
      
        
          Standpunt college
        
      
      6. Het college stelt zich op het standpunt dat eiser de last onder dwangsom, waaronder de hoogte daarvan, niet meer aan de orde kan stellen in de onderliggende invorderingsprocedure, omdat de last onder dwangsom in rechte vaststaat. Verder stelt het college dat de begunstigingstermijn volgens het besluit van 4 januari 2022 liep tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank inzake het beroep tegen de last onder dwangsom. Er is geconstateerd dat de dakkapel niet verwijderd is, zodat het college terecht tot invordering is overgegaan. Het college benadrukt dat voorafgaand aan de bezwaarprocedure en de voorlopige voorzieningenprocedure hangende bezwaar een betalingsregeling is aangeboden aan eiser, maar dat eiser niet met bewijsmiddelen aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet beschikt over de financiële draagkracht om de dwangsom te betalen. Het college geeft aan dat het niet de bedoeling is om mensen in de schulden te werken, maar dat het zonder goede onderbouwing niet zonder meer tot matiging kan overgaan. 
      
      
        
          Beginselplicht tot invordering en bijzondere omstandigheden om af te wijken
        
      
      7. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1145, moet bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      7.1.
      Mede gelet op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, heeft de Afdeling eerder overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts bij bijzondere omstandigheden. Een bijzondere omstandigheid kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Een ander uitzonderlijk geval kan de onuitvoerbaarheid van een last betreffen. De opgelegde last blijkt dan om technische of juridische redenen evident niet uitvoerbaar te zijn (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1405).
      
      
        Zoals de Afdeling verder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1145), hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
      
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
      
      8. Niet in geschil is en vaststaat dat de last onder dwangsom onherroepelijk is. Dat wil zeggen dat de overtreding (het bouwen van de dakkapel in afwijking van de daarvoor verleende omgevingsvergunning) vaststaat en evenzeer dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt. Dat betekent dat eiser binnen de gestelde begunstigingstermijn de dakkapel moest verwijderen. Dat heeft hij niet gedaan zodat het college in beginsel bevoegd is om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan.
      
      
        
          Hoogte dwangsom en financiële draagkracht
        
      
      9. Gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak waarin de Afdeling onder meer heeft overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen, overweegt de voorzieningenrechter dat dit opgaat voor de grond van eiser die ziet op de hoogte van de dwangsom. Niet gebleken is dat de hoogte van de dwangsom in deze procedure een bijzondere omstandigheid is om van dit uitgangspunt af te wijken. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om deze grond verder inhoudelijk te behandelen. Voor zover het betoog van eiser zo moet worden begrepen dat hij stelt dat hij niet in staat is de dwangsom te betalen, overweegt de voorzieningenrechter dat eiser geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij vanwege zijn financiële draagkracht niet in staat is om de dwangsom (volledig) te betalen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat hij al in bezwaar, onder andere in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 maart 2024, er op is gewezen dat hij zijn standpunt met stukken moet onderbouwen, hetgeen hij niet heeft gedaan. Verder betrekt de voorzieningenrechter dat het college hem bij herhaling tevergeefs een betalingsregeling heeft aangeboden. Overigens heeft eiser ter zitting desgevraagd gesteld dat hij de dwangsom in één keer betaalt als hij in het ongelijk wordt gesteld.
      
        Onzorgvuldig handelen?
      
      
        10. De voorzieningenrechter overweegt dat uit het besluit van het college tot het wijzigen van de begunstigingstermijn van 4 januari 2022 duidelijk volgt dat de begunstigingstermijn liep tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank inzake de last onder dwangsom (zaaknr. ROT 21/5898). Dit staat ook in overweging 2.10 van die uitspraak. De voorzieningenrechter vindt dat het voor eiser duidelijk had kunnen en moeten zijn dat de dakkapel voor 23 augustus 2023 moest zijn verwijderd. Omdat de dakkapel niet binnen de gestelde begunstigingstermijn was verwijderd, gingen er vanaf dat moment van rechtswege per week dwangsommen verbeuren, totdat op 1 november 2023 het maximum was bereikt. Voor zover eiser zich beroept op de onduidelijkheid over deze begunstigingstermijn volgt deze onduidelijkheid uit stukken, zoals het invorderingsbesluit van 21 december 2023 en het verweerschrift, van ná de begunstigingstermijn (en ook van na 1 november 2023). Voor zover dit al een bijzondere omstandigheid had kunnen opleveren, had eiser niet binnen de begunstigingstermijn op grond van die stukken kunnen dwalen over de termijn waarbinnen tot verwijdering van de dakkapel moest worden overgegaan. Ook nadien tot aan 1 november 2023 kon voor eiser geen onduidelijkheid bestaan over het feit dat eiser iedere week dat hij niet tot verwijdering zou overgaan een nieuwe dwangsom zou verbeuren. De stelling van eiser dat het college binnen de begunstigingstermijn contact met hem had moeten opnemen om hem te waarschuwen dat verbeurte van dwangsommen dreigde, wordt door de voorzieningenrechter niet gevolgd. Eiser is als overtreder als eerste verantwoordelijk voor het binnen de gegeven termijn ongedaan maken van de overtreding. Het is dan ook niet aan het college om eiser te attenderen op het feit dat de begunstigingstermijn bijna afloopt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat wat eiser over het vermeende onzorgvuldig handelen van het college heeft gesteld geen grond oplevert om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. Is de last uitvoerbaar?
        10. De genoemde omstandigheden die eiser aanvoert leiden naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet tot de conclusie dat de last onuitvoerbaar was. Eiser had zes weken de tijd na 12 juli 2023 om te voldoen aan de last. Ter zitting heeft eiser nog eens gewezen op het feit dat het heel lastig was om een aannemer te vinden en op de werkzaamheden in de straat ten tijde van de begunstigingstermijn. Hierover heeft de voorzieningenrechter in de uitspraak van 25 maart 2023 reeds het volgende overwogen:“De bouwvakvakantie voor de regio midden in 2023 viel tussen 24 juli 2023 en 11 augustus 2023. Verzoeker had de mogelijkheid om voorafgaand aan die periode een aannemer te zoeken. Daarbij komt dat de bouwvakvakantie niet verplicht is, wat de kans vergroot om een aannemer te vinden die wel werkzaam is. Verzoeker erkent echter dat hij geen aanstalten heeft gemaakt om een aannemer te vinden, omdat hij wilde dat de aannemer die de dakkapel erop heeft gezet de dakkapel zou verwijderen. Een civiele procedure staat echter niet in de weg aan het uitvoeren van de last als verantwoordelijke eigenaar. Ook dit vormt geen onmogelijkheid om aan de last te voldoen. De dakkapel kan weggehaald worden en de civiele procedure kan doorlopen. Deze twee zijn niet afhankelijk van elkaar. Wie uiteindelijk de kosten voor het weghalen van de dakkapel dient te dragen is een civielrechtelijke aangelegenheid waar de uitvoering van de last geheel los van staat. Voor zover verzoeker stelt dat werkzaamheden in de straat de mogelijkheid om de dakkapel te verwijderen verhinderden, merkt de voorzieningenrechter op dat verzoeker niet aannemelijk heeft gemaakt dat het onmogelijk was om de dakkapel binnen de gegeven periode te laten verwijderen.”De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om daarover nu anders te oordelen. Van doorslaggevend belang blijft dat het op de weg van eiser lag om na de uitspraak en binnen de begunstigingstermijn een gemotiveerd verzoek aan het college tot verlenging te doen, waarbij hij onder meer de werkzaamheden, wat daar van zij, naar voren had kunnen brengen. Dat heeft hij niet gedaan, waardoor hij het verloop van de termijn verwijtbaar aan zich voorbij heeft laten gaan.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Gelet op voorgaande was het college bevoegd om de verbeurde dwangsom in te vorderen. Verder heeft het college zich op het standpunt kunnen dat wat eiser heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering behoorde af te zien. De voorzieningenrechter vindt daarom dat het college tot invordering mocht overgaan. 
      12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 5:33 
    Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
    
  
  
    Artikel 5:37 
    
      1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
      […].