ECLI:NL:RVS:2026:1721, Raad van State, 25-03-2026, 202502212/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 2 augustus 2023 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 16.000,00 en een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd vanwege overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. [appellante] is een Roemeens uitzendbureau. Bij het Nederlandse bedrijf [Boomkwekerij] werken Roemeense werknemers die door de boomkwekerij worden ingeleend van [appellante]. Op 9 maart 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een werkplekcontrole uitgevoerd bij de boomkwekerij. Naar aanleiding van de controle hebben de inspecteurs een onderzoek ingesteld bij [appellante]. De inspecteurs hebben voor tien werknemers over de periode van 7 september 2020 tot en met 28 februari 2021 stukken opgevraagd. De inspecteurs konden op grond van de stukken voor acht werknemers niet vaststellen of zij conform de Wml waren uitbetaald. Daarom hebben de inspecteurs acht overtredingen vastgesteld op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Dit is vastgelegd in het boeterapport van 31 maart 2022.

202502212/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats] (Roemenië),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 maart 2025 in zaken nrs. 24/5562 en 24/5565 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 2 augustus 2023 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 16.000,00 en een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd vanwege overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wml).
    Bij besluiten van 2 mei 2024 heeft de minister de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 maart 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het beroep ziet op de hoogte van de opgelegde boete, dit besluit vernietigd wat betreft de hoogte van de boete, het primaire besluit in zoverre herroepen, bepaald dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 14.440,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. Voor zover het beroep ziet op het besluit tot oplegging van de waarschuwing preventieve stillegging van werk heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 februari 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat in Breda, vergezeld door [persoon], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Neys, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een Roemeens uitzendbureau. Bij het Nederlandse bedrijf [Boomkwekerij] (hierna: de boomkwekerij) werken Roemeense werknemers die door de boomkwekerij worden ingeleend van [appellante]. Op 9 maart 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een werkplekcontrole uitgevoerd bij de boomkwekerij. Naar aanleiding van de controle hebben de inspecteurs een onderzoek ingesteld bij [appellante]. De inspecteurs hebben voor tien werknemers over de periode van 7 september 2020 tot en met 28 februari 2021 stukken opgevraagd. De inspecteurs konden op grond van de stukken voor acht werknemers niet vaststellen of zij conform de Wml waren uitbetaald. Daarom hebben de inspecteurs acht overtredingen vastgesteld op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Dit is vastgelegd in het boeterapport van 31 maart 2022.
    De minister heeft met het besluit van 2 augustus 2023 voor twee van de overtredingen een boete opgelegd van € 16.000,00 op grond van artikel 8, tweede lid, van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (hierna: de Beleidsregel). Het boetebedrag voor werknemer 1 is € 9.000,00, omdat hij meer dan drie, maar minder dan zes maanden arbeid heeft verricht. Het boetebedrag voor werknemer 2 is € 7.000,00, omdat hij meer dan één, maar minder dan drie maanden arbeid heeft verricht. Voor de overige zes werknemers is onvoldoende vast komen te staan dat [appellante] de Wml heeft overtreden. Met een ander besluit van 2 augustus 2023 heeft de minister op grond van artikel 18i van de Wml een schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd aan [appellante]. In bezwaar heeft de minister de besluiten gehandhaafd. [appellante] is het niet eens met de besluitvorming.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de beroepsgronden van [appellante] niet slagen. De rechtbank heeft overwogen dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed opgemaakt en ondertekend boeterapport. Volgens de rechtbank is het boeterapport niet onzorgvuldig. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de stukken die [appellante] heeft aangeleverd niet blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan werknemer 1 en werknemer 2 zijn voldaan. Voor werknemer 1 heeft de rechtbank geoordeeld dat het aantal uren uit de arbeidsovereenkomst niet overeenkomt met de overgelegde urenbriefjes en loonstroken. Ook komen deze aantal uren niet overeen met de verklaring van werknemer 1. Ditzelfde geldt voor het salaris genoemd in de arbeidsovereenkomst en op de Nederlandse en Roemeense loonstroken. Het is dus niet duidelijk hoeveel uur werknemer 1 daadwerkelijk heeft gewerkt in de onderzoeksperiode. Voor werknemer 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de arbeidsovereenkomst volgt dat de werknemer per 22 januari 2021 is begonnen. [appellante] heeft maar één urenbriefje overgelegd vanaf 22 februari 2021. Uit de loonstrook blijkt dat werknemer 2 al vóór februari 2021 is begonnen. De gewerkte uren en het salaris komen verder niet overeen met die op de arbeidsovereenkomst. [appellante] heeft op zitting toegelicht dat werknemer 2 eerder bij een ander bedrijf dan de boomkwekerij werd ingeleend. Dit leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat [appellante] niet alle gevorderde stukken over werknemer 2 in de gevraagde periode heeft aangeleverd. [appellante] kon de overtreding niet meer ongedaan maken met tijdens de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure alsnog overgelegde stukken. Een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml is een ernstige overtreding op grond waarvan de minister een waarschuwing preventieve stillegging van werk mocht geven. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de boete moet worden gematigd wegens een nieuwe gedragslijn van de minister over het tijdsverloop tussen het boeterapport en de boetekennisgeving en omdat de redelijke termijn is overschreden.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de boete en de waarschuwing preventieve stillegging van werk mocht opleggen. Er is namelijk geen sprake geweest van een overtreding.
    Voor werknemer 1 heeft [appellante] alle gevorderde stukken verstrekt aan de Arbeidsinspectie. Met deze werknemer is afgesproken dat alleen de gewerkte uren worden uitbetaald, wat gebruikelijk is in de uitzendbranche. Voor de hoogte van het loon is daarbij uitgegaan van een 40-urige werkweek en 2230 Lei. Aan de hand van de door de werknemers opgestelde en afgetekende urenbriefjes stelt [appellante] de loonstrook op. Het is daarom niet duidelijk waarom de rechtbank heeft geoordeeld dat het aantal uren uit de arbeidsovereenkomst niet overeenkomt met de overgelegde urenbriefjes en loonstroken. Verder heeft de rechtbank ten onrechte waarde gehecht aan de verklaring van werknemer 1. Werknemer 1 heeft verklaard 45 uur per week te werken voor € 1.500,00. Dit is niet afgesproken tussen de werknemer en [appellante]. De werknemer heeft ook verklaard dat zij zelf haar gewerkte uren registreert en dat de uren op de loonstrook kloppen. Uit de loonstroken of betaalbewijzen blijkt ook niet dat zij € 1.500,00 heeft ontvangen van [appellante]. Deze verklaring is dus onjuist. Tot slot heeft de rechtbank miskend dat de betaalbewijzen van de voorschotten wel aan de Arbeidsinspectie zijn overhandigd.
    Voor werknemer 2 heeft [appellante] ook alle gevorderde stukken verstrekt. Met de brief van 15 september 2021 heeft de Arbeidsinspectie niet gevorderd om alle stukken te verstrekken bij een andere werkgever dan de boomkwekerij. Daarom heeft [appellante] de stukken van werknemer 2 bij de andere opdrachtgever niet verstrekt. De rechtbank heeft dit miskend.
    Verder betoogt [appellante] dat het onjuist is dat zij tijdens de procedure nog nieuwe stukken heeft overgelegd die niet eerder op 17 september 2021 aan de inspecteur zijn gestuurd. De inspecteur heeft zelf niet alle stukken gehecht aan het boeterapport.
    Omdat er geen sprake is geweest van een (ernstige) overtreding, was de minister tot slot niet bevoegd om de waarschuwing op te leggen.
    3.1.    De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd geven geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan in rechtsoverwegingen 4.3 tot en met 4.5 en rechtsoverweging 7. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel van de rechtbank. Zij voegt daaraan nog toe dat het voor een controle op naleving van de Wml van belang is dat stukken direct na de vordering beschikbaar worden gesteld en dat het alsnog overleggen van de verzochte stukken niet maakt dat de overtreding minder ernstig of minder verwijtbaar is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1982, onder 4.5. Op de zitting heeft de minister verder toegelicht dat het gebruikelijk is dat alle stukken die binnen de reikwijdte van de vordering vallen aan het boeterapport worden gehecht. De Afdeling ziet in hetgeen door [appellante] is aangevoerd geen aanknopingspunten om aan te nemen dat [appellante] de ontbrekende stukken al tijdig had aangeleverd maar dat die stukken niet aan het boeterapport zijn gehecht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen mocht de minister dan ook uitgaan van het boeterapport en heeft de minister op basis daarvan mogen concluderen dat de Wml is overtreden. Naar het oordeel van de Afdeling maken de overgelegde stukken in samenhang bezien de in artikel 18b, tweede lid, van de Wml bedoelde informatie niet inzichtelijk, nu uit die stukken niet de daadwerkelijk gewerkte uren, het uitbetaalde loon en de specificatie van het loon blijken. Zoals de rechtbank heeft overwogen komt het aantal uren uit de arbeidsovereenkomst niet overeen met de uren op de urenbriefjes en/of de loonstroken. Uit de stukken wordt ook niet duidelijk van welk salaris uit moet worden gegaan. Daarbij komt dat meerdere werknemers, waaronder werknemer 1, hebben verklaard standaard 45 uren per week te werken voor een vast loon, terwijl ook dit niet strookt met de overgelegde betalingsbewijzen. De Afdeling acht het wel aannemelijk dat bij de betalingsbewijzen van januari 2021 voor werknemer 1 sprake is geweest van een verschrijving, maar daarmee heeft [appellante] nog steeds niet voldoende inzichtelijk kunnen maken dat uit de stukken volgt dat het aantal gewerkte uren, het uitbetaalde loon en de loonspecificatie met elkaar overeenkomen. De overtreding is er hoofdzakelijk in gelegen dat uit de overgelegde stukken geen eenduidig beeld naar voren komt, waardoor ook niet gecontroleerd kan worden of de Wml wordt nageleefd.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    5.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    802-1166