ECLI:NL:RBNHO:2026:3174, Rechtbank Noord-Holland, 13-03-2026, HAA 25/2142
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2026-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de bestuurlijke boete gematigd moet worden. Er is sprake van een overtreding en eiseres kan als overtreder worden aangemerkt. Het college heeft het vertrouwensbeginsel niet geschonden. De rechtbank is wel van oordeel dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid en een beperkte ernst van de overtreding, waardoor de boete moet worden gematigd.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 25/2142 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2026 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit Diemen, eiseres
    (gemachtigden: C. de Fouw en G.J. Schipper),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend 
    (gemachtigden: D.W.B. Poelkamp en T. Smit).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een opgelegde bestuurlijke boete wegens het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Ten eerste betwist eiseres dat er een overtreding is. Ten tweede betwist eiseres dat zij overtreder is. Ten derde meent eiseres dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Tot slot stelt eiseres dat de bestuurlijke boete onevenredig is. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde bestuurlijke boete.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de bestuurlijke boete gematigd moet worden. Er is sprake van een overtreding en eiseres kan als overtreder worden aangemerkt. Het college heeft het vertrouwensbeginsel niet geschonden. De rechtbank is wel van oordeel dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid en een beperkte ernst van de overtreding, waardoor de boete moet worden gematigd. Eiseres krijgt dus in zoverre gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 17 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij het opleggen van de bestuurlijke boete gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van het college.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De belanghebbende
      
    
    3. De rechtbank merkt op dat het beroepschrift is ingediend namens eiseres en [bedrijf] , de eenmanszaak van haar tweede gemachtigde. Op zitting heeft eiseres bevestigd dat alleen zij als eisende partij in het geding moet worden beschouwd, aangezien de boete alleen aan haar is opgelegd.
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    4. Eiseres is de eigenaar van de woning op [adres] in Purmerend. De woning werd gehuurd door haar tweede gemachtigde, handelend onder de naam [bedrijf] . Hij verhuurde de kamers aan derden (bewoners).
    
    
      4.1.
      Naar aanleiding van een overlastmelding hebben toezichthouders van het college op 10 april 2024 de woning bezocht. In het boeterapport staat dat de toezichthouders middels een informed consentformulier toestemming hadden gekregen voor het betreden van de woning. De toezichthouders kwamen tot de conclusie dat sprake was van kamerverhuur in de woning. De zelfstandige woonruimte was omgezet in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde omzettingsvergunning.
      
    
    
      4.2.
      Naar aanleiding van dit huisbezoek heeft het college op 2 juli 2024 een waarschuwingsbrief gestuurd aan eiseres waarin staat dat zij de overtreding kon stoppen door voor 30 juli 2024 een omzettingsvergunning aan te vragen of de woning terug te brengen naar één zelfstandige woonruimte.
      
    
    
      4.3.
      Op 28 augustus 2024 vond opnieuw een huisbezoek plaats. In het boeterapport staat dat volgens de toezichthouders nog steeds sprake was van kamerverhuur.
      
    
    
      4.4.
      Op 25 september 2024 heeft het college aan eiseres kenbaar gemaakt voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen van € 17.500,-. Eiseres heeft hiertegen een zienswijze ingebracht.
      
    
    
      4.5.
      Op 3 oktober 2024 vond een hercontrole plaats. In het controlerapport staat dat op 3 september 2024 via mail is aangegeven dat de huurovereenkomst is opgezegd en de woning uiterlijk 30 september 2024 leeg zou worden opgeleverd. Verder is geconstateerd dat de woning leegstond.
      
    
    
      4.6.
      Bij besluit van 6 november 2024 heeft het college een bestuurlijke boete van € 17.500,- opgelegd aan eiseres. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      4.7.
      Met het bestreden besluit van 17 maart 2025 heeft het college de opgelegde bestuurlijk boete van € 17.500,- gehandhaafd, omdat eiseres zonder vergunning een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten heeft omgezet of omgezet heeft gehouden en zij als overtreder is aan te merken. Zij heeft geen bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt waardoor het college de bestuurlijke boete moet verlagen.
      
      
      
        
          Heeft het college aangetoond dat er een overtreding is?
        
        5. Op zitting heeft eiseres betwist dat er een overtreding was. Zij voert aan dat zij een hele woning heeft verhuurd aan de huurder en dat van kamergewijze verhuur daarom geen sprake is.
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens artikel 1 van de Huisvestingsverordening Purmerend 2021 wordt onder ‘onzelfstandige woonruimte’ verstaan: “woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en toilet;” en onder ‘zelfstandige woonruimte’ wordt verstaan: “woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en toilet;”. Volgens hetzelfde artikel wordt onder ‘huishouden’ verstaan: “een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;”.
      
    
    
      5.2.
      Het college verwijt eiseres het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten. Volgens de parlementaire geschiedenis van de Huisvestingswet 2014 wordt hieronder mede begrepen kamergewijze verhuur. Het college heeft geconstateerd dat hiervan sprake is. Bij de controle van 28 augustus 2024 hebben de toezichthouders met een van de bewoners gesproken. Hij verklaarde dat er in de woning ook iemand anders woonde en dat de situatie hetzelfde is als bij de controle van 10 april 2024. Toen heeft de bewoner die opendeed te kennen gegeven dat de andere bewoner en hij geen relatie hadden en los van elkaar leefden. Ook is toen geconstateerd dat de woning één keuken en één badkamer bevat. De rechtbank stelt vast dat eiseres deze feiten niet betwist. Gelet hierop, kan de rechtbank het standpunt van het college volgen dat sprake was van kamergewijze verhuur en dus van omzetting van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. Op grond van artikel 3.1.1, vierde lid, van de Huisvestingsverordening was daarvoor een vergunning vereist, waarover eiseres niet beschikte. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank aangetoond dat er sprake was van een overtreding. Dat eiseres op grond van een huurovereenkomst de woning aan één partij als geheel verhuurde, doet daar niet aan af, aangezien de feitelijke situatie bepalend is.
      
      
        
          Heeft het college aangetoond dat eiseres overtreder is?
        
        6. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat zij geen overtreder is, omdat zij geen kamers heeft verhuurd, maar de woning als geheel aan één partij heeft verhuurd.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres functioneel dader is. Eiseres heeft niet de zorg betracht die in redelijkheid van haar kon worden gevergd met het oog op voorkoming van de overtreding. Eiseres is een professionele verhuurder, van wie mag worden verwacht dat zij bekend is met de regels en daar ook naar handelt.
      
    
    
      6.2.
      Om als rechtspersoon aangemerkt te worden als functioneel dader moet de overtreding redelijkerwijs aan haar kunnen worden toegerekend. Uitgangspunt is dat indien de overtreding heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon, deze aan haar toegerekend kan worden. Een van de omstandigheden waardoor geconcludeerd kan worden dat de overtreding heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon is als voldaan is aan de criteria van beschikkingsmacht en aanvaarding. Voor de aanvaarding is relevant of de rechtspersoon de feitelijke gang van zaken heeft aanvaard of placht te aanvaarden. Hieronder valt ook het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiseres overtreder is. Zij heeft als eigenaar van de woning beschikkingsmacht over het gebruik daarvan. Daarnaast heeft eiseres op zitting aangegeven dat zij geen toezicht heeft gehouden. Dit mocht van haar als professionele verhuurder te meer worden verwacht. Hierdoor is ook aan het aanvaardingscriterium voldaan. Zij mag daarom verantwoordelijk worden gehouden voor de overtreding.
        
          Heeft het college het vertrouwensbeginsel geschonden?
        
        7. Eiseres betoogt dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, omdat de gemeente al drieënhalf jaar wist dat de woning werd gehuurd door haar tweede gemachtigde en hij kamers onderverhuurde aan mensen zonder huisvesting. In die tijd is er nooit een brief geweest met de mededeling dat er niet werd voldaan aan de wet. Sterker nog, de afdeling Burgerzaken/Werk en inkomen van de gemeente heeft gevraagd of er nog een kamer over was voor een man die huisvesting zocht op het betreffende adres. De huurder heeft aan hem een kamer verhuurd. Eens in het half jaar vroeg een medewerker van Burgerzaken om een overzicht van wie er verbleven in de kamers. Op zitting heeft eiseres toegevoegd dat de bewoners zich altijd inschreven in de Basisregistratie Personen (BRP).
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het college het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden. De rechtbank vindt de uitleg van het college op zitting begrijpelijk. Het enkele feit dat meerdere bewoners zich hadden ingeschreven op het adres betekent niet per definitie dat er een overtreding was. Meerdere bewoners kunnen immers samen een huishouden voeren. Eiseres kon daarom aan de inschrijvingen in de BRP niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college geen bestuurlijke boete zou opleggen.
      
      
        
          Is de bestuurlijke boete onevenredig?
        
        8. Eiseres betoogt dat het opleggen van de bestuurlijke boete onevenredig is. Ten eerste stelt eiseres dat de overtreding is beëindigd. Het college heeft dit ook schriftelijk bevestigd. Aangezien het om drie bewoners ging (de twee in de controlerapporten vermelde bewoners en de vriendin van een van hen) was er alleen meer tijd nodig om hen te verplaatsen. In deze onmogelijke huisvestingstijd is het bijna niet mogelijk om snel een andere plek te krijgen of vinden. Volgens eiseres was binnen zeer redelijke termijn de overtreding opgehouden, namelijk één maand na de gestelde termijn. Dat eiseres om extra tijd had kunnen vragen voor het verplaatsen van de bewoners was haar niet duidelijk, want anders had zij dit gedaan. Deze mogelijkheid werd niet vermeld in de brief van het college. Ten tweede is het doel dat het college voor ogen had bereikt door de verplaatsing van de drie bewoners binnen een redelijke termijn. Tot slot is de woning ontruimd en verkocht. In feite gaat het dus over een overtreding die één maand langer heeft geduurd dan door het college werd vereist. In die tijd is er alles aan gedaan om de bewoners te verplaatsen door de huurder. Tot slot is het bestreden besluit gebaseerd op onwaarheden. Het klopt niet dat een van de bewoners niet wist dat hij verplicht moest verhuizen. Er staat zelfs in het bestreden besluit dat hij dat weekend ging verhuizen. Dit klopt, omdat hij dat moest van de huurder en hij een bank had gevonden bij een vriend van hem. Die bewoner maakte zich ernstig zorgen dakloos te worden wegens zijn suikerziekte.
      
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de bestuurlijke boete evenredig is. Het boetebedrag van € 17.500,- is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Dit betekent dat verlaging alleen kan plaatsvinden indien er bijzondere omstandigheden zijn. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt die leiden tot verlaging van de boete. Een van de bewoners heeft bij de controle van 28 augustus 2024 verklaard dat de woonsituatie ten opzichte van de vorige controle in april 2024 nog steeds hetzelfde was en dat hij niet wist dat hij de woning voor 30 juli 2024 moest verlaten. Dat hij het weekend na de controle zou verhuizen maakt niet dat de overtreding tijdig is gestopt.
      
    
    
      8.2.
      Op grond van artikel 4.1.3 van de Huisvestingsverordening legt het college voor een eerste overtreding van artikel 3.1.1, vierde lid, met een bedrijfsmatig karakter een boete van € 17.500,- op. Uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb volgt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt voorop staat dat eiseres een overtreding heeft gepleegd als professionele verhuurder. Zij heeft geen toezicht gehouden. Het college heeft eiseres echter middels een waarschuwingsbrief de gelegenheid geboden om de overtreding voor 30 juli 2024 en dus binnen een maand termijn te beëindigen zonder daarvoor een boete te krijgen. Eiseres heeft zich in dat kader ingespannen en de overtreding beëindigd. Dit is weliswaar niet voor het verstrijken van de termijn gelukt, maar wel kort daarna, hetgeen de overtreding minder ernstig maakt. Uit de controle op 28 augustus 2024, waarop de boete is gebaseerd, is gebleken dat de overtreding niet tijdig was beëindigd, maar valt ook af te leiden dat de overtreding mogelijk spoedig alsnog zou worden beëindigd. Volgens het desbetreffende rapport heeft een bewoner immers verklaard dat hij over enkele dagen zou verhuizen en dat de onderverhuurder bezig was om voor de andere bewoner een kamer elders te vinden. Dat het gelukt is om de overtreding spoedig alsnog te beëindigen, wordt bevestigd door het rapport van de controle die op 3 oktober 2024 en dus nog voor de boeteoplegging heeft plaatsgevonden. Mede gelet op de schaarste op de woningmarkt, heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat de overtreding niet binnen de gestelde termijn beëindigd kon worden, hetgeen de overtreding minder verwijtbaar maakt. Bij het voorgaande is van belang dat het college zelf heeft aangegeven dat er te praten viel over het eventueel verlengen van de begunstigingstermijn. Het valt eiseres als professionele verhuurder wel te verwijten dat zij niet om een gesprek daarover heeft gevraagd. Gelet op alle voornoemde omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de boete voor 50% moet worden gematigd, wegens verminderde verwijtbaarheid en een beperkte ernst van de overtreding. Dit betekent dat de rechtbank de boete vermindert tot € 8.750,-.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing door het besluit van 6 november 2024 ten aanzien van de hoogte van de boete te herroepen en door de boete vast te stellen op € 8.750,-.
    
    
    
      9.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft niet verzocht om vergoeding van proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 17 maart 2025;
    - herroept het besluit van 6 november 2024 ten aanzien van de hoogte van de boete;
    - stelt de boete voor eiseres vast op € 8.750,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. N.G. Dankerlui, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Geldig vanaf 28 maart 2024 tot en met 10 november 2025.
  
  
     Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2009-2010, 32271, nr. 3, blz. 26. Zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2429.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280.
  
  
     Volgens de lijn van de Hoge Raad in het Drijfmest-arrest van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938.
  
  
     Volgens de lijn van de Hoge Raad in het IJzerdraad-arrest van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3.