ECLI:NL:RBZWB:2026:2001, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 13-03-2026, 25/4820
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2026-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom gericht op het geheel verwijderen van een bouwwerk. Er loopt nog een procedure over de geweigerde vergunning. Eiseres stelt dat wat gebouwd is onder het overgangsrecht valt.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/4820 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2026 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [plaats] eiseres
    (gemachtigden: J. van den Berg MSc en mr. G.J.M. de Jager),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom gericht op het geheel verwijderen van een bouwwerk op haar perceel. Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 4 maart 2025 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd waarin eiseres wordt opgedragen om een bouwwerk dat is gerealiseerd op het adres [adres] ongenummerd in [plaats] (hierna: het perceel) geheel te verwijderen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
    
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit van 8 augustus 2025 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld en heeft hangende beroep ook verzocht om een voorlopige voorziening.
      
    
    
      2.2.
      Op 5 november 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het bestreden besluit geschorst tot de uitspraak op het beroep in de bodemzaak.
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nog een aanvullend beroepschrift ingediend.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: haar gemachtigden en [persoon 1] . Namens het college zijn verschenen ing. [persoon 2] , mr. A.A. Nieuwenhuizen-Kammer en mr. F. Ezzarga. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
      3. Eiseres is rond 2021/2022 eigenaar geworden van het perceel. Op 17 juli 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat op het perceel een bouwwerk wordt verbouwd zonder omgevingsvergunning en is een bouwstop opgelegd. Op 27 juli 2023 heeft het college aan eiseres het voornemen gestuurd om een last onder dwangsom op te leggen. Op 23 augustus 2023 heeft eiseres een zienswijze ingediend. 
    
    
    
      3.1.
      Ondertussen heeft eiseres een vergunning aangevraagd ter legalisering van het bouwwerk en heeft het college deze vergunning geweigerd. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Op 30 januari 2025 heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard en geoordeeld dat het college de vergunning mocht weigeren. Eiseres heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
      
    
    
      3.2.
      Vervolgens heeft het college de last onder dwangsom opgelegd van 4 maart 2025 voor het verrichten van bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning op het perceel. Het college heeft dit gekwalificeerd als een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.3a, van de Wabo. De last houdt in om het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden met een begunstigingstermijn van acht weken. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      4. Volgens het college is in de eerste plaats sprake van overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wabo en is het college bevoegd om handhavend op te treden. Het overgangsrecht is niet van toepassing op de bebouwing zoals bevestigd in de uitspraak van de rechtbank van 30 januari 2025. Ten tweede is geen sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan zou moeten worden afgezien van de beginselplicht tot handhaving. Niet is gebleken van een toezegging die ziet op het gebouw waartegen de last onder dwangsom is gericht. Ook is geen sprake van concreet zicht op legalisatie omdat de aangevraagde omgevingsvergunning is geweigerd en op het hoger beroep dat gaat over deze weigering is nog niet beslist. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      5.1.
      Het bestreden besluit is tot stand gekomen op grond van de Wabo. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Iw Ow op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Als het bestuursorgaan ter voorbereiding van het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024. Omdat in deze zaak op 27 juli 2023 aan eiseres (op grond van artikel 4:8 van de Awb) is gevraagd om een zienswijze te geven op het voornemen om een dwangsom op te leggen, blijft het oude recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 van toepassing.
      
    
    
      5.2.
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 
      
    
    
      5.3.
      Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van de gemeente Werkendam uit 2016 van toepassing (hierna: Bestemmingsplan). Artikel 35.1, onder a en 1, van het Bestemmingsplan bepaalt dat een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het Bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is en afwijkt van het plan, gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot. Artikel 35.1 onder b, van het Bestemmingsplan bepaalt dat het bevoegd gezag eenmalig in afwijking van het bepaalde onder a een omgevingsvergunning kan verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld onder a met maximaal 10%. Artikel 35.1 onder c, van het Bestemmingsplan bepaalt dat het bepaalde onder a niet van toepassing is op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het Bestemmingsplan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd zijn met het daarvoor geldende plan (daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan). 
      
    
    
      5.4.
      Artikel 35.2, onder a, van het Bestemmingsplan bepaalt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het Bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Artikel 35.2, onder b, van het Bestemmingsplan bepaalt dat het verboden is het met het Bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. Uit artikel 35.2, onder d, van het Bestemmingsplan volgt dat het bepaalde onder a niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
      6. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwwerk op het perceel al sinds de jaren ’70 aanwezig is. Bij het aanvullend beroepschrift heeft eiseres een foto overgelegd van het bouwwerk in 2007. Tijdens de zitting heeft een vertegenwoordiger van het college foto’s overgelegd van het perceel in 2012, 2015, 2017, 2023 en 2024. Op grond van deze foto’s stelt de rechtbank vast dat het bouwwerk tussen 2012 en 2015 is vergroot met een aanbouw aan de oostzijde en dat deze aanbouw is vergroot tussen 2015 en 2017. Op de foto’s van 2023 en 2024 zijn de verbouwingen van eiseres te zien. Verder staat vast dat het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Werkendam in 2012 de toenmalige eigenaar van het perceel hebben aangesproken over het bouwwerk en daaruit voortvloeiende overtredingen van de regelgeving. Ten slotte is niet in geschil dat voor het bouwwerk geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend.
      
      
        
          Is het college bevoegd om handhavend op te treden gelet op het overgangsrecht?
        
      
      7. Eiseres betoogt dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gehele gebouw omdat het oorspronkelijke gebouw, dat vanaf de jaren ’70 aanwezig is, onder het overgangsrecht valt. Het betreft bestaande bouw. Dat er nooit een bouwvergunning is verleend maakt voor het overgangsrecht uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ uit 1982 niet uit. Hierin is niet opgenomen dat alleen gebouwen die met een bouwvergunning zijn gerealiseerd onder het overgangsrecht vallen. Met dat overgangsrecht is het oorspronkelijke gebouw gelegaliseerd. Het oorspronkelijke gebouw valt daarom, via het overgangsrecht uit bestemmingsplan ‘Buitengebied 2007’, ook onder het overgangsrecht van het Bestemmingsplan. Het college kan daarom niet eisen dat het gehele gebouw inclusief de bestaande bouw wordt verwijderd. Het college is in het verlengde hiervan ook niet bevoegd om te eisen dat de in 2023 door eiseres verbouwde gedeeltes worden verwijderd, omdat het overgangsrecht van het Bestemmingsplan het mogelijk maakt om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bestaand bouwwerk met 10%.
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank heeft in de uitspraak van 30 januari 2025 (over het bezwaar tegen de geweigerde omgevingsvergunning) geoordeeld dat het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2007’ en het daarvoor geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ uit 1982 geen bepaling bevatten waarin staat dat bestaande bebouwing mag blijven staan. Het overgangsrecht in beide bestemmingsplannen bevat alleen de bepaling dat bouwwerken die bestaan op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpplan gedeeltelijk mogen worden vernieuwd of veranderd, en met maximaal 10% mogen worden uitgebreid (alleen in het bestemmingplan “Buitengebied” uit 1982) of geheel mogen worden vernieuwd als ze door een calamiteit teniet zijn gegaan. Het overgangsrecht maakt het zonder vergunning gebouwde bouwwerk dus niet legaal. Omdat op het gebouw het overgangsrecht niet van toepassing is, heeft de rechtbank in die uitspraak geoordeeld dat niet alleen de uitbreiding, maar het gebouw in zijn geheel in de aanvraag moest worden betrokken. Partijen hebben op zitting aangegeven dat er hoger beroep is ingesteld tegen voornoemde uitspraak. De rechtbank zal zich in deze uitspraak, gelet op voornoemde uitspraak en het daartegen lopende hoger beroep, niet uitlaten over het overgangsrecht of over de vraag of voor de verbouwing een omgevingsvergunning kan worden verleend. De rechtbank stelt vast dat er geen vergunning is verleend. Dit betekent dat het bouwen van het gehele bouwwerk in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder sub a en c van de Wabo. Dat betekent ook dat het college in beginsel bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
        8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dit wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. 
      
      
    
    
      8.1.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat dit algemene belang daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij schending van het vertrouwensbeginsel.  
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        9. Eiseres vindt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid waardoor van handhavend optreden tegen het bouwwerk moet worden afgezien, omdat het college door te handhaven in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt. Mevrouw [persoon 3] van de voormalige gemeente Werkendam heeft namelijk in een oud bericht aan de vorige eigenaar van het perceel bevestigd dat de bestaande bebouwing onder de werking van het overgangsrecht valt (hierna: het bericht). In een reactie aan eiseres van 19 januari 2026 heeft [persoon 3] toegelicht dat het bericht betrekking heeft op het bouwwerk waartegen de last is gericht zoals dat op het perceel stond in 2007, toen de vorige eigenaar het perceel aankocht van Rijkswaterstaat. Door deze mededeling is het vertrouwen gewekt dat het overgangsrecht van toepassing is op het bouwwerk. In dit geval is geen sprake van een zwaarwegend belang om af te wijken van deze toezegging. Enerzijds is geen sprake van zwaarwegende belangen voor handhaving omdat het bouwwerk al 40 jaar op deze locatie staat; er geen sprake is van een handhavingsverzoek en Rijkswaterstaat een Watervergunning heeft verleend voor het bouwwerk. Anderzijds heeft eiseres wel een zwaarwegend belang bij het uitblijven van handhavend optreden omdat de toezegging juist mede reden is geweest voor eiseres om de grond met de aanwezige bebouwing te kopen.
      
      
    
    
      9.1.
      In het bericht staat: “Op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan is het toegestaan het gebouwtje als zodanig te handhaven. U mag het gebouw ook onderhouden. Het geheel vernieuwen is op grond van het overgangsrecht niet toegestaan.”
      
      
        10. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet allereerst aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, op welke manier.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat door het bericht het vertrouwen is gewekt dat op grond van het overgangsrecht het bouwwerk zou mogen worden gehandhaafd zonder omgevingsvergunning én dat het college niet handhavend zou optreden tegen dit zonder omgevingsvergunning gerealiseerde bouwwerk. In de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat het bericht is verzonden toen het vorige bestemmingsplan uit 2007 van toepassing was. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van eiseres immers verklaard dat het bericht in 2011 of 2012 is verzonden en volgens het college komt het bericht uit 2010 of 2011. Ten tweede, en in het verlengde hiervan, is het bericht verzonden aan de vorige eigenaar en dus niet aan eiseres. Ten derde heeft het college van de toenmalige gemeente Werkendam na het bericht - namelijk op 26 november 2012, op 3 april 2013 en op 29 april 2014 - brieven aan de vorige eigenaar verzonden die het bericht in een ander licht plaatsen. In deze brieven wordt melding gemaakt van strijd met de Wabo, verbouwingen van het bouwwerk, gebruik van het perceel en illegale plaatsing van het bouwwerk. Uit deze brieven blijkt dus dat de vorige eigenaar na het bericht met het college in overleg is geweest over het zonder vergunning gerealiseerde - en dus illegale - bouwwerk. Hierna is het Bestemmingsplan in werking getreden en eiseres is pas in 2021/2022 eigenaar van het perceel geworden. De combinatie van deze omstandigheden maakt dat in dit geval geen sprake is van een toezegging aan eiseres. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet omdat niet is voldaan aan de eerste stap.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 13 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgangsrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        […]
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Buitengebied – gemeente Werkendam
      
    
    
    
      
        Artikel 35 Overgangsrecht
      
    
    
      35.1
      Overgangsrecht bouwwerken
      a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, danwel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
      
        1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
        2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit, geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen 2 jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
      
      
         Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het bepaalde onder a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld onder a met maximaal 10%.
         Het bepaalde onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
      
      
    
  
  
     Rechtbank Zeeland-West-Brabant 5 november 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:7543.
  
  
     Partijen hebben op zitting aangegeven dit niet (meer) exact te weten.
  
  
     Rechtbank Zeeland-West-Brabant 30 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:6689.
  
  
     Zie voetnoot 3.
  
  
     Artikel 35.1 onder b, van het Bestemmingsplan.
  
  
     Rechtbank Zeeland-West-Brabant 30 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:6689, r.o. 6.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.