Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20052006-28074, nr. C

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

12-12-2005

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

28074 nr. C

06-12-2005

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI VRAGEN EN OPMERKINGEN VAN DE COMMISSIE1. Nut en noodzaak, alternatieven, langetermijnperspectief2. Doelstellingen van de vervreemding3. Mogelijke gevolgen van de vervreemding4. De positie van de exploitantII VRAGEN EN OPMERKINGEN UIT VERSCHILLENDE FRACTIESArtikel 8.2aArtikel 8.25bErfpachtFinancieringKLMTerrorismeAansturingKorte termijnOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28074Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 99 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 074Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven
SchipholCMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 6 december 2005Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het voorlopig verslag
van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat van 18 oktober 2005.
Hierin heeft de commissie het kabinet opmerkingen en vragen voorgelegd in
relatie tot het voorstel tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie
van de luchthaven Schiphol.In deze memorie van antwoord gaan wij op de gemaakte opmerkingen en gestelde
vragen in. Hierbij is de volgorde van het voorlopig verslag zoveel mogelijk
aangehouden.I VRAGEN EN OPMERKINGEN VAN DE COMMISSIE1. Nut en noodzaak, alternatieven, langetermijnperspectiefDe leden van de vaste commissie vragen de regering nog eens de kern van «nut
en noodzaak» van deze beursgang aan te geven. Zij vragen welke alternatieven
vormen van beleid zijn overwogen en op welke gronden deze zijn afgevallen
ten gunste van de beleidsvariant «beursgang».Alvorens nader op deze vraag in te gaan, willen wij erop wijzen dat het
onderhavige wetsvoorstel geen betrekking heeft op een beursgang. Met het wetsvoorstel
worden enkele publieke belangen ten aanzien van de luchthaven Schiphol geborgd,
met het oog op vervreemding door de Staat van een minderheidsbelang in de
N.V. Luchthaven Schiphol (NVLS). De wijze van vervreemding is hierbij niet
aan de orde.Het kabinet ziet overigens een duidelijk nut in een (gedeeltelijke) vervreemding
van de N.V. Luchthaven Schiphol. Het kabinet ziet geen noodzaak tot behoud
van de status quo. De argumenten die het kabinet hierbij hanteert zijn de
volgende.Allereerst volgt uit de privatisering van Schiphol een ontvlechting van
verschillende taken die nu door de overheid worden verzorgd. De overheid is
regelgever, aandeelhouder en toezichthouder. Dit kan conflicterende belangen
opleveren. Een scheiding van petten maakt de uitoefening van al deze taken
effectiever. Het kabinet heeft in de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid
aangegeven dat het aandeelhouderschap van de Staat niet het juiste
instrument is om te sturen op publieke belangen en dat het hiervoor ook niet
geschikt is. Ten aanzien van Schiphol is het kabinet van mening, dat de publieke
belangen via (nieuwe) wet- en regelgeving adequaat zijn geborgd. Het aandeelhouderschap
vervult daarin in beginsel geen rol1. De overheid
heeft de aandelen daarom in principe niet nodig. Conform het beleid inzake
Staatsdeelnemingen is afstoting dan aan de orde. Daar komt bij dat er, indien
in de toekomst door NVLS nieuwe investeringen gedaan moeten worden waar additioneel
aandelenkapitaal voor nodig zou zijn, niet alleen naar de overheid gekeken
wordt om kapitaal te verstrekken, maar dat dan ook private aandeelhouders
kunnen participeren. Een dergelijke behoefte aan additioneel aandelenkapitaal
heeft zich in recente jaren niet voorgedaan, maar kan bij grote investeringen
in de toekomst wel ontstaan. Daarnaast heeft Schiphol de overheid als aandeelhouder
niet nodig. Het bedrijf kan goed functioneren zonder publieke aandeelhouders.
Sterker, privaat aandeelhouderschap kan een positieve impuls betekenen. Een
privatisering zorgt er immers voor dat Schiphol te maken krijgt met de tucht
van de markt. Dit kan bijdragen aan een (nog) commerciëlere focus, gericht
op de behoeften van de klanten, met name de luchtvaartmaatschappijen. Een
dergelijke scherpere marktgerichtheid kan, temidden van alle ontwikkelingen
in de luchtvaartsector, waaronder deregulering, toenemende concurrentie tussen
(hub)luchthavens en opkomst van low-cost-carriers, cruciaal blijken te zijn
voor de concurrentiepositie van Schiphol op langere termijn2.Op verzoek van de Tweede Kamer heeft het kabinet een onderzoek laten uitvoeren
naar de optimale wijze van vervreemding van een minderheidsbelang. Behalve
naar een beursgang is gekeken naar een onderhandse verkoop. Lazard heeft dit
onderzoek uitgevoerd en concludeert dat een beursgang de meest voor de hand
liggende vervreemdingswijze is, gegeven het uitgangspunt dat een meerderheidsbelang
bij de overheid blijft. In de brief die aan de Tweede Kamer is gestuurd staan
de argumenten voor deze conclusie3. Het kabinet
heeft overigens aangegeven ook open te staan voor een zogenoemde «dual
track» aanpak, waarbij een beursgang en een onderhandse plaatsing gelijktijdig
worden voorbereid. Het wetsvoorstel staat een andere wijze van verkoop dan
via een beursgang niet in de weg.De commissie verwijst naar de Raad voor Verkeer en Waterstaat, die concludeert
dat de overheid bijna alles kan regelen in wet- en regelgeving, maar dat de
dynamiek van Schiphol, de mainportfunctie, niet kan worden geborgd via wet-
en regelgeving. Daarvoor is het, aldus deze raad, noodzakelijk dat de Staat
een meerderheidsaandeel in het bedrijf houdt. De regering heeft echter aangegeven
niet te willen sturen op aandeelhouderschap en wil juist een sterke scheiding
aanbrengen tussen wet- en regelgeving en het aandeelhouderschap. Zij stuurt
immers met regelgeving en niet met aandelen. Bovendien zou dit niet passen
binnen het systeem van het vennootschapsrecht.Blijkens het gestelde in het nader rapport van de regering op het advies
van de Raad van State, is «het uitdrukkelijk niet de ambitie dat de
Staat zijn bevoegdheden als meerderheidsaandeelhouder gebruikt om het bedrijfsbeleid
van de N.V. Luchthaven Schiphol (NVLS) te beïnvloeden.».De regering stelt tevens dat voor de waarborging van de publieke belangen
het niet uitmaakt of de meerderheid van de aandelen NVLS in handen komt van
een buitenlandse onderneming. Ook sluit zij na evaluatie van de wet na 5 jaar,
verdere privatisering niet uit.De commissie wil graag weten met welke ambitie de regering vooralsnog
dan wél vasthoudt aan de eigendom van een meerderheidsaandeel. Het uitgangspunt van het kabinetsbeleid is dat relevante publieke belangen
beter geborgd zijn via een stelsel van weten regelgeving dan via het aandeelhouderschap1. Dit uitgangspunt van scheiding van borging van publieke
belangen enerzijds en aandeelhouderschap anderzijds heeft het kabinet ook
als leidend principe beschouwd in de brief die in juli 2004 in samenhang met
het thans voorliggende wetsvoorstel aan de voorzitter van de Tweede Kamer
is gezonden2. In geval van NVLS is ter borging
van de publieke belangen een adequaat stelsel van wet- en regelgeving van
kracht of voorgesteld en daarmee zijn in beginsel de redenen voor aandeelhouderschap
vervallen. Het kabinet ziet als (enig) inhoudelijk argument voor behoud van
een meerderheidsbelang in NVLS dat dit een extra ultimum remedium biedt bij
wanbeheer. Dit biedt de overheid de mogelijkheid om de raad van commissarissen
(die de bevoegdheid heeft de bestuurders te benoemen en te ontslaan) te vervangen
in geval van dreigend wanbeheer, als de aanwijzing als voorzien in artikel
8.25c niet voldoet. Om deze bevoegdheid te bezitten, houdt de overheid een
meerderheid aan3. De noodzaak van het behoud van
een meerderheidsbelang als aanvulling op het reguleringsstelsel van de exploitatievergunning
is weliswaar niet evident, maar het kabinet kan zich vinden in de gedachte
om deze extra waarborg niet op te geven.Het wetsvoorstel dat thans voorligt, bevat door een amendement van de
Tweede Kamer een wettelijke plicht voor de overheid om een meerderheidsaandeel
in NVLS te houden. Binnen het kabinet waren eerder al afspraken gemaakt over
behoud van een meerderheid, in lijn met het Strategisch Akkoord van het vorige
kabinet. Verdere vervreemding dan een minderheidsbelang is niet aan de orde.
Weliswaar acht het kabinet het verstandig periodiek het aandeelhouderschap
in staatsdeelnemingen te evalueren, maar er is nu geen voornemen om na vijf
jaar verder te vervreemden. Daar komt bij dat, gegeven het huidige wetsvoorstel,
voor verdere vervreemding een wetswijziging noodzakelijk is. Verdere vervreemding
kan dus slechts plaatsvinden met instemming van het parlement. Gegeven het
feit dat de overheid een meerderheidsbelang behoudt, zal de overheid haar
daarmee verbonden belangen zo goed mogelijk behartigen. Wij verwijzen in dit
verband naar het kabinetsbeleid inzake Staatsdeelnemingen, dat er op neer
komt dat de ambitie is om het aandelenbeheer op zakelijke wijze in te vullen.
De toekomstige opstelling van de Staat als aandeelhouder in Schiphol zal in
feite niet anders zijn dan de huidige opstelling, die door een zakelijke invalshoek
gedreven wordt.De commissie vraagt wat de langetermijnvisie van de regering is op Schiphol
als mainport en hoe zij de rol ziet van de meerderheidsaandeelhouder/de Staat
ten aanzien van de economische belangen van de mainport Schiphol op die lange
termijn. Hoe verhoudt dit wetsvoorstel zich tot de mainportvisie en de evaluatie
van de Wet luchtvaart die begin volgend jaar worden verwacht? Loopt dit wetsvoorstel
niet op deze zaken vooruit?Het kabinet wil de ontwikkeling van de mainport faciliteren en er tegelijkertijd
voor zorgen dat de belasting van de leefomgeving en de risico’s binnen
aanvaardbare grenzen blijven. In het nu lopende mainportproject, dat in 2006
zal worden afgerond, geeft het kabinet uitwerking aan het belang van de mainport
en de rol en verantwoordelijkheid van het Rijk
die daaruit voortvloeien.De genoemde evaluatie heeft tot doel om het huidige Schipholbeleid te
beoordelen, zoals eerder vastgelegd in de Schipholwet en de beide luchthavenbesluiten.De publieke belangen die met het nu voorliggende wetsvoorstel worden geborgd,
en het aandeelhouderschap spelen hierbij geen rol. Daarom ziet het kabinet
geen aanleiding om de invoering van de wetswijziging en hettijdstip
van de verkoop van een minderheidsbelang afhankelijk te maken van aanvullende
studies of evaluaties terzake van de luchthaven en de mainport Schiphol, omdat
het ervan uitgaat dat deze studies of evaluaties geen verandering brengen
in de definitie van het publieke belang dat in het kader van privatisering
geborgd moet worden.2. Doelstellingen van de vervreemdingDe leden van de commissie vragen de regering nog eens uit te leggen wat
het voornaamste argument is om tot vervreemding van een minderheidsbelang
in Schiphol over te gaan. Zij vragen of het alleen is om additionele middelen
ten behoeve van het mobiliteitsbeleid te verkrijgen, zoals was verwoord in
het hoofdlijnenakkoord van Balkenende I, of dat ook meer principiële
redenen een rol spelen, zoals het voor een deel op «de markt zetten»
van de luchthaven, een terugtredende overheid. Zij vragen kortom op welke
beleidsfilosofie de vervreemding gebaseerd is.De commissie vraagt dit ook nu de regering op andere terreinen in de infrastructuur
zich een meer actieve rol toeëigent; denk bijvoorbeeld aan deelnemingen
van het Rijk in de vaste oeververbinding Westerschelde, het Havenbedrijf Rotterdam
(de andere mainport!) en in de Zuidas in Amsterdam.De beleidsfilosofie die aan de vervreemding ten grondslag ligt, is hiervoor
al beschreven in het antwoord op de vraag naar nut en noodzaak van de privatisering.
Ontvlechting van verantwoordelijkheden en effectiever borging van publieke
belangen via wet- en regelgeving, in lijn met het staatsdeelnemingen-beleid,
staan voor het kabinet voorop. Er zijn geen belemmeringen om NVLS te privatiseren.
Daar komt bij dat aandelenverkoop additionele middelen kan opleveren die aangewend
kunnen worden ten behoeve van het mobiliteitsbeleid.Het kabinet deelt niet de opvatting dat de Staat zich op de genoemde terreinen
in de infrastructuur een meer actieve rol toeeigent. Historisch gezien is
het vaak de overheid geweest, die verantwoordelijkheid nam voor aanleg en
exploitatie van infrastructuur. Bij de door de commissie genoemde voorbeelden
gaat het om infrastructuurprojecten die juist meer op afstand van de overheid
in een zelfstandige vennootschap worden aangelegd en geëxploiteerd. Privaat
aandeelhouderschap in dergelijke vennootschappen wordt niet door het kabinet
uitgesloten en het kabinet ziet in die zin geen spanning met het voorstel
tot vervreemding van een minderheidsaandeel in NVLS.De commissie citeert de brief van 4 februari 2002, waarin de Minister
van Verkeer en Waterstaat refereerde aan het algemeen kabinetsbeleid om overheidsdeelnemingen
te vervreemden als er niet expliciete redenen zijn om deze te behouden: «De
Staat is immers geen belegger. De middelen die nu vastzitten in de onderneming
(en die bij privatisering vrijkomen) kunnen via de algemene middelen voor
andere nuttige zaken worden aangewend.» De commissie vraagt om een toelichting
op het begrip «andere nuttige zaken». Het betreft hier immers
een eenmalig te incasseren opbrengst, die bij uitstek aangewend zou moeten
worden ter investering in nieuwe (kennis)infrastructuur, dan wel in vermindering
van de staatsschuld. Heeft de regering wellicht al een andere bestemming voor
de opbrengst voor ogen? Zo ja, kan die niet worden gefinancierd via staatsleningen?
Zijn er met een financiering uit staatsleningen in het verleden problemen
ontstaan en is daarom gekozen voor deze weg?Het kabinet is voornemens de opbrengst van de aandelenvervreemding, conform
de gebruikelijke regels, aan te wenden voor aflossing van de staatsschuld.
Het verschil tussen de rentebesparing en het gederfde dividend
dat hierdoor ontstaat, wordt dan aangewend voor het Fonds Economische Structuurversterking
(FES). Het kabinet heeft hierbij mobiliteitsgerelateerde investeringen voor
ogen.De commissie heeft in de stukken gelezen, dat het doel van de privatiseringsoperatie
is, dat Schiphol bedrijfsmatiger kan opereren. Zij vraagt waarom er dan niet
principieel gekozen is voor een privatisering in die zin dat de regering voorstelt
om een meerderheid van de aandelen te verkopen. Met de verkoop van een minderheid
van de aandelen zou volgens haar Schiphol immers juridisch gezien eigendom
van de Nederlandse Staat blijven.Het kabinet benadrukt dat Schiphol geen juridisch eigendom is van de Nederlandse
Staat. Voor de goede orde: de luchthaven Schiphol is eigendom van de NVLS,
die een zelfstandige entiteit is. In deze NV bezit de Nederlandse Staat thans
75,8% van de aandelen. Na voorgenomen vervreemding met inachtneming
van het amendement-Haverkamp (thans artikel 8.2a in het wetsvoorstel) is het
de bedoeling dat de overheid een meerderheid van de aandelen bezit.Het kabinet heeft in de eerdergenoemde brief aan de Tweede Kamer zijn
beweegredenen voor vervreemding van een minderheidsbelang uiteengezet. Dit
is met name gelegen in de effectievere sturing via wet- en regelgeving dan
via het aandeelhouderschap en ontvlechting van verantwoordelijkheden. In antwoord
op het waarom van de principiële keuze voor vervreemding van een minderheidsbelang
in plaats van een meerderheidsbelang verwijst het kabinet naar de eerdere,
vergelijkbare vraag naar de redenen voor behoud van een meerderheidsbelang.3. Mogelijke gevolgen van de vervreemdingDe commissie merkt op dat de meerderheidsaandeelhouder – in casu
de Staat – als overheid allerlei maatregelen kan nemen die voor de mainportfunctie
erg belangrijk zijn, maar die voor de minderheidsaandeelhouder(s) eventueel
minder positief uitpakken. Men kan hierbij denken aan majeure beslissingen
op het terrein van de ruimtelijke ordening. De rijksoverheid kan na verloop
van tijd uit ruimtelijk-economische overwegingen moeten besluiten om de luchthaven
Schiphol te verplaatsen. De commissie vraagt hoe zo’n majeure beslissing
van de Staat zich verhoudt tot haar rol van meerderheidsaandeelhouder van
een beursgenoteerde onderneming en tot de belangen van de minderheidsaandeelhouder(s).Vooraleer tot beantwoording van deze vraag over te gaan, wil het kabinet
graag nogmaals benadrukken een scheiding te zien tussen borging van relevante
publieke belangen enerzijds en aandeelhouderschap anderzijds. Maatregelen
die het kabinet nodig acht voor de mainportfunctie van Schiphol, zoals ook
een eventuele verplaatsing van de luchthaven, komen tot stand via het beleidsmatige
instrumentarium en niet via het aandeelhouderschap in de luchthavenexploitant.
Daarom is ook binnen de Rijksoverheid reeds een scheiding van verantwoordelijkheden
aangebracht, waarbij de beleidsmatige sturing ten aanzien van Schiphol berust
bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het aandeelhouderschap wordt
uitgeoefend door de Minister van Financiën.Voor de onderlinge verantwoordelijkheden van aandeelhouders is artikel
8 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek de meest relevante regeling. Deze
verantwoordelijkheden hebben echter betrekking op gedragingen van de overheid
in haar functie als aandeelhouder van de vennootschap. De beleidsmatige rol
van de overheid ten aanzien van de activiteiten van de vennootschap heeft
geen gevolgen voor haar positie als aandeelhouder, in de zin dat
minderheidsaandeelhouders de overheid in haar hoedanigheid als meerderheidsaandeelhouder
op haar verantwoordelijkheid in de zin van artikel 8 aan kunnen spreken. Deze
verantwoordelijkheid strekt tot besluiten die de overheid neemt in haar functie
als aandeelhouder in de vennootschap.Overigens is het degene die deelneemt in Schiphol bekend dat de overheid
heeft aangekondigd meerderheidsaandeelhouder te blijven. Bovendien is tevens
bekend dat Schiphol onderwerp is van tal van publieke regels en regelingen,
die ook gewijzigd kunnen worden, waardoor een nieuwe situatie kan ontstaan.
Het aandeelhouderschap kan de overheid niet in de uitoefening van haar publiekrechtelijke
taak hinderen. Voor de minderheidsaandeelhouder is dat een normaal maatschappelijk
risico dat hij neemt bij het nemen van het aandeel.Het vorenstaande geldt zowel voor een beursgenoteerde als een niet-beursgenoteerde
onderneming. Overigens geeft artikel 8.2a van de Wet luchtvaart ook de mogelijkheid
voor andere overheidsorganen dan de Staat om te voldoen van het criterium
van een meerderheidsbelang in overheidshanden.De commissie wijst erop dat avontuurlijke investeringen of mismanagement
in het algemeen een bedreiging kunnen vormen voor de continuïteit van
de onderneming als geheel. De voorgestelde waarborgen (3-jaarlijkse rapportageplicht,
toezicht door IVW, waarschuwing/investeringsaanwijzing en de mogelijkheid
de exploitatievergunning in te trekken) lijken vrijwel uitsluitend gericht
te zijn op de prestaties van de exploitant op aviation gebied. Zorgt hij tijdig
voor voldoende capaciteit? Voldoet hij qua investering en onderhoud aan veiligheidseisen?
Dat neemt volgens de commissie niet weg dat verpaupering van het non-aviation
deel van de luchthaven en daarmee afnemende aantrekkelijkheid voor passagiers
evenzeer de continuïteit van de mainport in gevaar kunnen brengen. Ook
de met luchtvaartmaatschappijen af te sluiten SLA’s zullen zich hier
niet of nauwelijks over uitspreken. De commissie vraagt om een reactie op
dit punt.De wettelijke exploitatieplicht, neergelegd in art. 8.25a, ziet op het
treffen van voorzieningen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van het
luchthavenluchtverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenvervoer
op de luchthaven. Verpaupering van met deze taken samenhangende overige activiteiten
kan voor de continuïteit van die taken uiteraard bedreigend zijn. NVLS,
en daarmee de private aandeelhouder, heeft echter geen baat bij verpaupering
van dit zogenoemde non-aviation deel van de luchthaven, waardoor de aantrekkelijkheid
voor passagiers zou afnemen. Het succes van de winkels en de vastgoedontwikkeling
hangt in belangrijke mate samen met de ontwikkeling van het luchtverkeer envervoer
op Schiphol. Mochten de non-aviation faciliteiten op Schiphol verwaarloosd
worden, dan zou dit zijn weerslag krijgen op de aantrekkelijkheid van de luchthaven
voor de luchtvaartmaatschappijen.Het is dan ook niet aannemelijk dat NVLS het non-aviation deel van de
luchthaven zal laten verpauperen, te meer daar juist de non-aviation-activiteiten
commercieel interessant zijn. NVLS, noch de aandeelhouders van Schiphol, zullen
dit commerciële belang uit het oog verliezen. De ervaring met geprivatiseerde
luchthavens in het buitenland leert ook dat, mede vanwege tariefregulering
ten aanzien van aviation, opbrengstgroei in belangrijke mate gerealiseerd
werd bij de niet-gereguleerde commerciële activiteiten. Het introduceren
van regelgeving ten aanzien van non-aviation ligt daarom niet in de rede.De commissie haalt de Raad van State aan, die in zijn advies van oordeel
is dat het ongewis is welke de financiële gevolgen zijn van de langetermijnbeleidskeuze, die in feite neerkomt op een ongelimiteerde verplichting
om mee te financieren teneinde de positie van de Staat als meerderheidsaandeelhouder
in stand te houden bij een verdere expansie van de NVLS.De commissie merkt hierbij op dat het volgens de regering onjuist is om
van een ongelimiteerde verplichting te spreken. De aandeelhouders kunnen immers
emissievoornemens tegenhouden. Het kabinet stelt dat in de nieuwe situatie
een minderheidsdeel van de expansiefinanciering door private aandeelhouders
kan worden gefinancierd, zonder dat het meerderheidsaandeel van de overheid
verdwijnt. De commissie vraagt de regering nog eens uit te leggen hoe zij
in de praktijk bij expansie-investeringen en emissies haar meerderheidsbelang
gestalte kan blijven geven.De zeggenschapspositie van de overheid op het gebied van expansie-investeringen
en emissievoornemens is na vervreemding van een minderheidsbelang niet anders
dan nu. Op grond van de wet worden besluiten tot uitgifte van aandelen in
beginsel door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders genomen. In dit verband
heeft de overheid met het houden van een absolute meerderheid een doorslaggevende
stem, zodat zij een ongewenste aandelenemissie kan blokkeren.Indien de overheid instemt met een investeringspropositie met bijvoorbeeld
een goede rendementsverwachting en de overheid wenst niet te blokkeren, dan
zal (voor zover de overheid hierdoor onder de 50%-grens dreigt te raken)
in ieder geval worden geregeld dat de overheid altijd pro rata kan bijkopen
om het meerderheidsaandeel te behouden.Het belangrijkste verschil met de huidige situatie is dat thans een eventuele
behoefte aan aanvullend aandelenkapitaal van NVLS geheel door de overheid
zou moeten worden opgebracht. Na vervreemding kan bijna de helft van dit nieuwe
kapitaal gevonden worden in de private markt. Het beslag op overheidsmiddelen
is daardoor kleiner.4. De positie van de exploitantIn de nieuwe, inmiddels gerealiseerde, rolverdeling tussen sector en Rijk
geeft het Rijk de randvoorwaarden aan waarbinnen de sector de beschikbare
ruimte (bijvoorbeeld op het gebied van geluid) optimaal zal kunnen benutten.
De commissie vraagt of de exploitant nu en in de toekomst over voldoende instrumenten
beschikt om die optimalisatie ook werkelijk te realiseren. De Staat kent landingsrechten
toe, de onafhankelijke slotcoördinator kent slots toe en ten aanzien
van tarieven geldt het non-discriminatie beginsel. Heeft de exploitant voldoende
middelen om bijvoorbeeld stille vliegtuigen te bevoordelen ten opzichte van
lawaaibakken?Binnen het reguleringskader voor tarieven en voorwaarden heeft de exploitant
nu en in de toekomst een instrument om te komen tot een optimale benutting
van de geluidsruimte. Zo past de exploitant op dit moment reeds een tariefsdifferentiatie
toe. De landingsgelden voor lawaaiige vliegtuigen zijn bijvoorbeeld 30%
hoger dan het basistarief, terwijl voor geluidarme vliegtuigen een korting
wordt verleend van 10%. Ook differentieert NVLS naar dag/nachtperiode.
Tijdens de geluidsgevoelige nachtperiode (tussen 23.00 en 06.00 uur) betalen
de luchtvaartmaatschappijen 30% meer dan overdag.Het voorliggende reguleringskader zal aan de toepasbaarheid van het instrument
van tariefsdifferentiatie niets veranderen. Hierin is toegestaan dat de luchthavenexploitant,
binnen de eis van kostenoriëntatie voor het geheel van de luchtvaartactiviteiten,
de afzonderlijke tarieven binnen redelijke grenzen mag differentiëren.
Daarbij geldt als voorwaarde dat dit opbrengstenneutraal en non-discriminatoir
moet worden toegepast.De eis van non-discriminatie, die in de wet is vastgelegd, brengt met
zich mee dat de exploitant voor gelijke diensten niet een verschillend
tarief mag vragen aan verschillende luchtvaartmaatschappijen. Dit moet onderscheiden
worden van product- en tariefsdifferentiatie, zoals bijvoorbeeld naar geluidscategorieën
van een vliegtuig, die wel is toegestaan. Dit is immers geen discriminatie
naar luchtvaartmaatschappij. Dit is in lijn met de wereldwijd aanvaarde aanbevelingen
van de International Civil Aviation Conference (ICAO).II VRAGEN EN OPMERKINGEN UIT VERSCHILLENDE FRACTIESDe leden van de CDA-fractie vragen of de regering Schiphol op zichzelf
beschouwt terwijl Schiphol onderdeel uitmaakt van een gebied waarin het de
motor is. Met andere woorden, verkoopt de regering met de aandelen Schiphol
niet veel meer dan dat?De luchthaven Schiphol heeft een belangrijke economische uitstraling.
De Nederlandse passagiers (zakelijke reizigers en toeristen) en het in Nederland
gevestigde bedrijfsleven (export) profiteren van het netwerk van luchtverbindingen
van en naar Schiphol. Bovendien is het netwerk een gunstige factor voor het
vestigingsklimaat, dat internationaal bedrijfsleven en investeringen aantrekt.
Ten slotte faciliteert de mainport met de goede verbindingen het toerisme
naar Nederland. De mainport levert derhalve een belangrijke bijdrage aan de
economische ontwikkeling en werkgelegenheid van ons land.Met de verkoop van aandelen NVLS verkoopt de Staat niet meer dan een minderheidsbelang
in de exploitant van de luchthaven. Voor de positie van Schiphol als mainport,
en daarmee de uitstraling naar de regio, zijn vooral de luchtvaartmaatschappijen
en met name de home carrier KLM met haar partners essentieel. Daarnaast heeft
de overheid zelf een belangrijke rol, waar het gaat om het zorgdragen voor
de markttoegang van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen en een goede lucht-
en landzijdige ontsluiting.Door zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de luchthaveninfrastructuur
heeft NVLS als luchthavenexploitant overigens wel invloed op de aantrekkingskracht
van Schiphol. Juist vanwege de uitstralingseffecten en de invloed op het vestigingsklimaat
heeft het kabinet in het wetsvoorstel naast het voorkomen van misbruik van
marktmacht ook het belang van de continuïteit van de luchthaven als vitale
schakel in de mainport geborgd. Hiermee kan het kabinet in de toekomst de
publieke belangen beter behartigen dan nu via het aandeelhouderschap mogelijk
is.Deze leden vragen op welke wijze dit wetsvoorstel de kwaliteit van het
milieu en de duurzaamheid borgt, ook op de langere termijn.Dit wetsvoorstel borgt niet de kwaliteit van het milieu en de duurzaamheid.
Deze publieke belangen worden geborgd door hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart
en de luchthavenbesluiten, waaraan de luchthavenexploitant zowel in publieke
als in private handen zich dient te houden.De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering denkt te sturen
via wet- en regelgeving. Zij vragen de regering of zij kan meedelen hoe zij
de expertise in huis heeft of haalt om überhaupt zo’n ingewikkeld
complex als de mainport Schiphol te kunnen sturen en controleren.Op het gedeelte van het thans voorliggende wetsvoorstel dat ziet op voorkomen
van misbruik van de economische marktmacht van NVLS, wordt toegezien door
de Vervoerkamer van NMa, die speciaal voor dergelijke economische vraagstukken
is opgezet.De Staat, vertegenwoordigd door de Minister van Verkeer en Waterstaat,
ziet toe op het publieke belang «continuïteit van de luchthaven
als vitale schakel in de mainport», dat via de exploitatievergunning
wordt geborgd. Dit borgingsinstrument is overigens uitsluitend gericht op
de exploitant en heeft dus geen betrekking op de gehele mainport. In het complex,
dat met het begrip «mainport» wordt aangeduid, hebben verschillende
partijen, zoals de luchthaven, de luchtvaartmaatschappijen, de luchtverkeersleiding,
de slotcoördinator, het bedrijfsleven en ook de overheden hun eigen verantwoordelijkheden.
Het gaat hier alleen om kwaliteits- en capaciteitsaspecten, die onder de directe
operationele verantwoordelijkheid van NVLS vallen. Dit betreft onder meer
het banenstelsel, de terminals, pieren en gates, het bagage-afhandelingsysteem,
opstelplaatsen voor vliegtuigen en de voorrijwegen. Door middel van periodieke
of desgewenst incidentele informatievoorziening hebben de minister en de NMa
toegang tot de daartoe noodzakelijke gegevens.De leden, behorende tot de fractie van het CDA, merkten op dat met betrekking
tot transparantie in het verleden is besloten om het voormalige staatsbedrijf
der PTT te splitsen in een post- en telecombedrijf. Op deze wijze zou het
voor toekomstige aandeelhouders inzichtelijker worden wat de kernactiviteiten
van het bedrijf zijn. Op dit moment worden er door de Schiphol Group zeer
diverse activiteiten ontwikkeld, men is niet alleen verantwoordelijk voor
de luchthaven en de infrastructuur op de locatie in de Haarlemmermeer, men
draagt ook mede verantwoordelijkheid voor onder andere de luchthavens Lelystad,
Eindhoven en Rotterdam. Daarnaast is men actief in het vastgoed, de exploitatie
van winkels en diverse andere activiteiten. Deze leden vragen of de regering
kan aangeven waarom er niet voor gekozen is om te beoordelen welke activiteiten
noodzakelijk zijn voor de mobiliteit in Nederland, deze in overheidshanden
te houden en de niet noodzakelijke activiteiten te vervreemden. In het nu
voorliggende wetsvoorstel wordt al gesproken van een aviation en een non-aviation
deel. Waarom heeft het niet de voorkeur van de regering om de nu aangebrachte
boekhoudkundige scheiding ook een juridische te laten zijn zoals bijvoorbeeld
in de Verenigde Staten het geval is?Het kabinet kiest er voor om ten behoeve van de borging van de publieke
belangen een splitsing aan te brengen in de administratie van de luchthaven
Schiphol, maar niet de efficiency van een geïntegreerd bedrijf (»economies
of scope») onnodig te doorkruisen.Het huidige succes van de luchthaven Schiphol is ook vooral te danken
aan het geïntegreerde «Airport City»-concept, waarbij de
verschillende maar samenhangende activiteiten binnen één onderneming
konden worden uitgevoerd. Zo wordt bijvoorbeeld voor zowel de luchtvaartactiviteiten
als de niet-luchtvaartactiviteiten gebruik gemaakt van de terminal. Splitsing
in twee ondernemingen zou een moeizame operationele afstemming tussen beide
ondernemingen teweegbrengen. De integratie heeft bij Schiphol ook een positieve
prikkel op investeringen in de luchtvaartactiviteiten, aangezien investeringen
in capaciteit ook kunnen leiden tot meer inkomsten voor de commerciële
niet-luchtvaartactiviteiten.Het voorbeeld van de splitsing van de voormalige PTT betreft een wezenlijk
andere situatie, omdat de band tussen de twee werkmaatschappijen PTT Post
en PTT Telecom steeds losser werd. Bovendien was deze splitsing niet door
de overheid opgelegd.De situatie ten aanzien van eigendom en financiering van luchthavens in
de Verenigde Staten, waar terminals dikwijls in bezit zijn van een of meer
luchtvaartmaatschappijen, is in vele opzichten niet vergelijkbaar met de Europese.
Op Schiphol is bijvoorbeeld sprake van een «one terminal concept»
waarvan een groot aantal luchtvaartmaatschappijen gebruik moet maken. In dat
geval zou beheer door bijvoorbeeld één luchtvaartmaatschappij
van de passagiersterminal gemakkelijk tot problemen kunnen leiden ten aanzien
van de toegang tot deze voorziening.Het kabinet steunt de visie van het management van NVLS dat een geïntegreerde
bedrijfsvoering de voorkeur geniet, althans het kabinet ziet in ieder geval
geen aanleiding voor een verplichte juridische splitsing. Een geïntegreerde
bedrijfsvoering is ook volstrekt in lijn met de aanpak die andere Europese
luchthavens volgen. Bij de luchthavens van Brussel en Zürich is voorheen
sprake geweest van exploitatiemodellen, waarbij de luchtvaartgebonden infrastructuur
(taxi-, start- en landingsbanen) enerzijds en de terminals en andere gebouwen
anderzijds gescheiden werden geëxploiteerd. In beide gevallen is die
scheiding vervolgens weer opgeheven. Het kabinet heeft een weloverwogen keuze
gemaakt om NVLS niet te splitsen in twee afzonderlijke ondernemingen, te weten
de luchtvaartactiviteiten resp. de niet-luchtvaartactiviteiten.Het kabinet merkt over de regionale luchthavens op dat de huidige integrale
visie op de rijksbetrokkenheid bij deze luchthavens is neergelegd in de nota
inzake de regionale-luchthavenstrategie (RELUS). Daarin is de basis gelegd
voor nieuwe financieel-bestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en deze luchthavens.
Op grond hiervan heeft het Rijk zich teruggetrokken uit de financieel-bestuurlijke
en eigendomsverhoudingen met deze luchthavens. Dit wordt overgelaten aan regionale
overheden, dan wel private partijen. Het kabinet ziet geen noodzaak om regionale
luchthavens in publieke handen te houden.<Artikel 8.2aIn deze bepaling is vastgelegd dat het meerderheidsbelang in economische
en juridische zin moet worden gehouden door de overheid en de Minister van
Financiën een of meer overheidsorganisaties aanwijst ter uitvoering daarvan.
De leden van de CDA-fractie vragen wat wordt bedoeld met overheidsorganisaties.
Kan dat ook een zelfstandig bestuursorgaan zijn? Moeten hieronder niet uitsluitend
de Staat, gemeenten en provincies worden begrepen? Aannemende dat dit bedoeld
is, zouden deze leden voorts graag vernemen op welke wijze kan worden verzekerd,
dat aandelen die door andere overheden dan de Staat worden gehouden door deze
niet aan andere partijen kunnen worden overgedragen dan aan de Staat of mede-overheden.
Dezelfde vraag stelden zij met betrekking tot de uitoefening van zeggenschap
(overdracht stemrecht door volmachtverlening bijvoorbeeld).Dezelfde leden zouden graag een volledig overzicht ontvangen van de regering
waarin uiteengezet wordt welke verschillen in zeggenschap zullen bestaan na
invoering van deze wet en vervreemding van een minderheidsbelang in vergelijking
met de huidige zeggenschapsverhouding en welke middelen minderheidsaandeelhouders
alsdan kunnen aanwenden ter bescherming van hun belangen.In de toelichting op het amendement onder stuknummer 19 wordt door de
indiener opgemerkt, dat door behoud van een meerderheidsbelang de Staat c.q.
de overheid via het aandeelhoudersschap het mainportbelang kan invullen. De
aan het woord zijnde leden vragen of de regering het denkbaar acht dat dit
overheidsbelang divergeert ten opzichte van het vennootschapsbelang dat een
aandeelhouder in acht moet nemen. Zo nee, waarom niet? Zo ja, is de regering
het dan met deze leden eens, dat het aandeelhouderschap niet ten dienste van
een ander belang dan het vennootschapsbelang mag worden aangewend?Deze leden vragen ook of de regering nader kan ingaan op de vraag hoe
gegarandeerd kan worden dat de 50-plus van de overheid als geheel (Rijk, Amsterdam
en Rotterdam) te allen tijde gehandhaafd kan worden. Met andere
woorden, wanneer de beide andere overheden of één daarvan hun
aandelen willen vervreemden, wie is dan aansprakelijk voor het uitgangspunt
50-plus en hoe gaat dat dan in z’n werk, zowel bij een beursgang als
bij onderhandse plaatsing?Artikel 8.2a heeft tot doel om te waarborgen dat de overheid ten minste
een meerderheid van het economisch en juridisch belang in de exploitant van
de luchthaven Schiphol houdt. Om geen enkel misverstand te laten bestaan over
de vraag welke overheden kunnen worden aangemerkt als aandeelhouder die voldoet
aan het vereiste dat de overheidszeggenschap in de luchthaven Schiphol gewaarborgd
is, wijst de Minister van Financiën de overheidsorganisaties aan die
voor het aandeelhouderschap in aanmerking komen. Het is niet in het belang
van de Staat om de overheidszeggenschap te versnipperen. Het is dan ook niet
de bedoeling om andere overheden aan te wijzen dan de gemeenten Amsterdam
en Rotterdam, zolang zij aandelen houden in de exploitant van de luchthaven
Schiphol.De ministeriële regeling ter uitvoering van artikel 8.2a zal verzekeren
dat de aandelen niet aan andere overheden kunnen worden overgedragen dan aan
de Staat en daartoe in die regeling aangewezen overheden en dat de meerderheid
van de aandelen in handen van deze overheden blijft. Voor het behoud van de
meerderheid van overheidsaandelen is de Staat verantwoordelijk. Voor de ministeriële
regeling geldt een voorhangprocedure.Het zou in strijd zijn met de wettelijke regels inzake doelmatigheid en
risicoarm kasbeheer van de Comptabiliteitswet 2001 en, meer algemeen, met
het beleid van het kabinet terzake van staatsdeelnemingen om andere overheden
als belegger te laten deelnemen. Om deze reden komen ook zelfstandige bestuursorganen
niet in aanmerking, nog daargelaten dat deze organen primair tot taak hebben
om te besturen. Overdracht van stemrecht kan niet verhinderen dat de Minister
van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van Financiën
ingevolge de ministeriële regeling de mede-overheden zal moeten kunnen
aansturen wat hun stemgedrag betreft als het noodzakelijk mocht blijken het
vertrouwen in de raad van commissarissen op te zeggen.Het kabinet acht het overigens denkbaar dat het overheidsbelang met betrekking
tot de mainport divergeert ten opzichte van het vennootschapsbelang. Een aandeelhouder
(anders dan een commissaris) behoeft echter niet primair het vennootschapsbelang
in acht te nemen. Op grond van artikel 8 van boek 2 van het BW dient een aandeelhouder
zich wel zodanig jegens de vennootschap – en degenen die krachtens de
wet en statuten bij de organisatie zijn betrokken – te gedragen als
door redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd. Deze regel kan meebrengen
dat een aandeelhouder geen beslissingen kan nemen die hem bevoordelen ten
koste van de minderheidsaandeelhouders. Bij het behartigen door de Staat van
het publieke belang is van een dergelijke situatie tussen aandeelhouders geen
sprake.Artikel 8.25bIn het eerste lid van deze bepaling is onder a als intrekkingsgrond genoemd:
wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven in gevaar wordt
gebracht. In de memorie van toelichting op pagina 9 worden drie indicaties
van dat wanbeheer genoemd. Het is de leden van de CDA-fractie opgevallen,
dat alleen in het eerste sub-deel van de tweede indicatie een verband wordt
gelegd met de continuïteit van de luchthaven. Dat lijkt hen niet in overeenstemming
met de in de wetsbepaling uitdrukkelijk gestelde eis, dat het wanbeheer de
continuïteit van de luchthaven in gevaar brengt. Zij vragen of de regering
kan aangeven waar in de eerste, de derde en het tweede sub-deel van de tweede
indicatie het verband is gelegen met het in gevaar brengen van
de continuïteit van de luchthaven. Voorts viel het deze leden op, dat
ook een afnemende economische activiteit op en rond de luchthaven, te wijten
aan de exploitant, genoemd wordt als wanbeheer (eerste indicatie). Dat hoeft
echter de continuïteit van de luchthaven als luchthaven niet in gevaar te brengen. Sluiting van winkels en/of afname van
inkomen uit de exploitatie van niet-luchtvaart gebonden onroerend goed bedreigt
prima facie op zichzelf niet de continuïteit van de luchthaven. In dit
verband wezen deze leden erop, dat blijkens de nota naar aanleiding van het
verslag (pag. 36) binnen het totaal van de exploitatiekosten inclusief vermogenskosten
de aviationactiviteiten verlieslatend zijn en de commerciële landzijdige
activiteiten winstgevend. Zij verzoeken om een toelichting terzake.De wettelijke exploitatieplicht, neergelegd in artikel 8.25a, ziet op
het treffen van voorzieningen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van
het luchthavenluchtverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenvervoer
op de luchthaven.De in deze vraag bedoelde wettelijke intrekkingsgrond vereist dat sprake
is van wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven in de zin
van artikel 8.25a in gevaar wordt gebracht of van het ernstige vermoeden dat
dergelijk wanbeheer zich dreigt voor te doen (artikel 8.25b respectievelijk
artikel 8.25c). De minister heeft dienaangaande een ruime beoordelingsbevoegdheid.
De in de vraag genoemde passage in de memorie van toelichting spreekt dan
ook niet over de intrekkingsgrond als zodanig, maar over mogelijke indicaties.
Zij bevat geen uitputtende opsomming. De daar bedoelde ongewenste ontwikkelingen
kunnen een eerste indicatie zijn voor wanbeheer waardoor de continuïteit
van de luchthaven in gevaar wordt gebracht of voor het ernstige vermoeden
dat dit wanbeheer zich dreigt voor te doen. Van de bedoelde indicatoren geeft
de eerste aan, dat het structureel afnemen van de economische bedrijvigheid
op en rond de luchthaven mogelijkerwijs een indicatie is van het wettelijke
wanbeheer of van een ernstig vermoeden dat het bedoelde wanbeheer zich dreigt
voor te doen, voor zover deze structurele afname aan de exploitant is te wijten.
De derde geeft aan, dat bijvoorbeeld structurele en gegronde klachten van
gebruikers van de luchthaven een indicatie kunnen zijn dat het bedoelde wanbeheer
of het bedoelde vermoeden zich dreigt voor te doen, eveneens voorzover dit
aan de exploitant is te wijten. Het tweede subdeel van de tweede indicator
geeft aan dat het teruglopen van het internationale concurrentievermogen van
de luchthaven, voor zover dat aan de exploitant te wijten is, eveneens een
aanleiding kan zijn voor het bedoelde wanbeheer of vermoeden.De vraag waarom de aviation activiteiten verlieslatend zijn, hangt samen
met de regulering van de opbrengsten uit de luchthaventarieven. Deze opbrengst
is naar boven begrensd en mag ten hoogste gelijk zijn aan de kosten van de
luchtvaartactiviteiten inclusief een redelijk rendement. Voor dit redelijk
rendement is als maatstaf gekozen de Weighted Average Cost of Capital (WACC),
oftewel de gemiddelde gewogen vermogenskostenvoet. Dit leidt ertoe dat de
luchthavenexploitant, in economische zin, een beperkte winst kan maken. Dit
geldt zowel voor de huidige situatie als na inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
Wel kan er een verlies ontstaan, in de zin dat vermogenskosten niet volledig
terugverdiend worden, als de tariefopbrengst onder deze bovengrens ligt.De commerciële niet-luchtvaartactiviteiten zijn, in economische zin,
wel winstgevend. Door de specifieke ligging nabij de luchtvaartactiviteiten,
met een omvangrijk net van luchtverbindingen en grote stromen reizigers, is
voor bepaalde commerciële niet-luchtvaartactiviteiten (zoals winkels,
verhuur van kantoorruimten, onroerend goed, autoparkeren) een aantrekkelijk
klimaat geschapen. Indien dit soort economische bedrijvigheid zou afnemen,
zou dit een indicatie kunnen vormen dat wanbeheer dreigt waardoor
de continuïteit van de luchthaven in gevaar wordt gebracht.De leden van de CDA-fractie vragen of na aanvaarding van deze wet titel
8 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek omtrent de geschillenregeling en het
recht van enquête van toepassing zal zijn. Zo ja, op grond waarvan?
Zo nee, op grond waarvan niet, zo vroegen de leden van de CDA-fractie.Ongeacht het antwoord op de hiervoor gestelde vragen omtrent titel 8 boek
2 BW stellen deze leden – na een toelichting van hun kan – nog
de volgende vragen op dit onderdeel. Waarom wordt gesproken van wanbeheer
en niet van wanbeleid? Welke relevantie heeft de jurisprudentie van de Ondernemingskamer
in het Amsterdamse Gerechtshof, respectievelijk van de Hoge Raad inzake toepassing
van titel 8 van boek 2 van het BW voor de beoordeling van de vraag of sprake
is van wanbeheer? Ware het niet wenselijk geweest om hier uitdrukkelijk te
verwijzen naar die jurisprudentie? Indien de regering zou antwoorden, dat
uitdrukkelijk bedoeld is volledig te abstraheren van de civielrechtelijke
jurisprudentie ex titel 8 van boek 2 van het BW, omdat bij de toetsing aan
de in deze wet vast te leggen vergunningvoorwaarde – wat artikel 8.25b,
eerste lid onder a au fond is – alleen publiekrechtelijke belangen aan
de orde zijn, creëert dit wetsvoorstel dan niet een ongewenste vermenging
van civiel en publiek recht?Voorts aannemende dat de geschillenregeling van de eerste afdeling van
titel 8 toepassing vindt, rijst de vraag naar de visie van de regering op
het begrip «gedragingen die het belang van de vennootschap» schaden
in artikel 2:336 van het BW en het schade van de belangen van mede-aandeelhouders
in de zin van artikel 2:343 van het BW. Niet alleen als vergunningverlener,
maar ook als aandeelhouder kan de Staat het publieke belang dat de exploitant
moet behartigen in het oog houden bij zijn stemgedrag als aandeelhouder, respectievelijk
de uitoefening van haar overige aandeelhoudersbevoegdheden. Aangezien het
vennootschapsbelang gediend zal zijn met behoud van de exploitatievergunning,
behoeft dat niet tot een belangenconflict te leiden. Dat ligt echter anders,
indien het criterium van artikel 8.25b, eerste lid, onderdeel a, onduidelijk
is, omdat het ruimer kan worden uitgelegd dan de letterlijke tekst doet vermoeden.
Indien de Staat als aandeelhouder uitgaat van een ruime uitleg en zich daardoor
in haar stemgedrag laat leiden, kunnen de minderheidsaandeelhouders dat opvatten
als een botsing tussen vermeend publiek belang en vennootschapsbelang of aandeelhoudersbelang
op grond waarvan zij een beroep zouden kunnen doen op artikel 3:336 of 3:343
van het BW. Het laatste woord daarover heeft dan de civiele rechter, terwijl
tegelijkertijd de bestuursrechter is geroepen te oordelen over het begrip
wanbeheer dat de continuïteit van de luchthaven in gevaar brengt. Hier
ligt dus een belangrijk afgrenzingsprobleem en het aanzienlijke risico dat
tegenstrijdige rechterlijke oordelen tot stand komen. Nu zou de regering kunnen
antwoorden, dat toepassing van een van beide bepalingen uit boek 2 van het
BW nog niet impliceert dat sprake is van wanbeheer door de exploitant, zodat
niet waarschijnlijk is dat tegelijkertijd twee, elkaar tegensprekende rechterlijke
oordelen zullen volgen. De bestuursrechter komt immers pas tot een oordeel
als de Staat de vergunning wil intrekken en in die situatie zal niet spoedig
een gedraging aan de orde zijn als bedoeld in artikel 3:336 of 3:343
van het BW. Dat is echter betrekkelijk. Op grond van artikel 8.25c kan de
Staat immers aanwijzingen geven aan de exploitant bij dreiging van gevaar
voor de continuïteit als gevolg van wanbeheer. Over die dreiging kunnen
de minderheidsaandeelhouders anders denken dan de Staat. Indien zij zich verzetten
tegen uitvoering van de opgelegde maatregelen en wensen dat de directie bestuursrechtelijk
ageert daartegen, is er niet te veronachtzamen risico dat bij weigering van
de directie en weigering van de Staat om (via de raad van commissarissen bij toepassing van het structuurregime) de directie te vervangen een
of meer minderheidsaandeelhouders naar de civiele rechter stappen. De civiele
rechter moet zich dan wel degelijk uitlaten over het begrip wanbeheer dat
de continuïteit van de luchthaven bedreigt. Tegelijkertijd zou een minderheidsaandeelhouder
als belanghebbende kunnen trachten te ageren tegen toepassing van artikel
8.25c van dit wetsvoorstel.Dit laatste bracht de leden van de CDA-fractie bij de vraag of een minderheidsaandeelhouder
belanghebbende is in de zin van artikel 8.25i. Zo ja, hoe verhoudt zich dat
tot de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak met betrekking tot
het begrip belanghebbende? Zo nee, waarom voor de minderheidsaandeelhouder
geen uitzondering gemaakt?Ook op een ander front kan zich een botsing voordoen tussen publiek recht
en civiel recht. Intrekking van de vergunning zal immers tevens het einde
van het erfpacht inluiden. Sluit de regering uit, dat de civiele rechter eerder
uitspraak doet over de rechtmatigheid van de erfpachtsbeëindiging dan
de bestuursrechter? Anders gezegd: hoe waarborgt de regering dat de leer van
de formele rechtskracht toepassing vindt?De geschillenregeling is krachtens artikel 335 van boek 2 van het BW van
toepassing op een besloten vennootschap en een naamloze vennootschap met een
besloten karakter of wel waarvan de statuten uitsluitend aandelen op naam
kennen, een blokkeringregeling bevatten en niet toelaten dat met medewerking
van de vennootschap certificaten aan toonder worden uitgegeven. De statuten
van NVLS voldoen alleen aan de eerste twee cumulatieve vereisten. Echter,
hoewel de statuten van NVLS het verbod dat met medewerking van de vennootschap
geen certificaten aan toonder kunnen worden uitgegeven niet kennen, kan worden
beargumenteerd dat de geschillenregeling wel van toepassing is, nu wel voldaan
is aan de eerste twee criteria en geen toondercertificaten zijn uitgegeven.
Als echter ook niet aan de eerste vereisten wordt voldaan, zoals bij een beursgang,
in welk geval de statuten geen blokkeringregeling zullen bevatten, is de geschillenregeling
in ieder geval niet van toepassing.Het recht van enquête geldt op grond van artikel 344 van boek 2
van het BW thans ook voor NVLS. Dit zal bij een beursgang of onderhandse verkoop
niet anders zijn.De term wanbeheer heeft een eigen betekenis in het kader van de Wet luchtvaart
en heeft niet de betekenis van wanbeleid in de zin van boek 2 van het BW.
Het gaat hier om een specifieke publiekrechtelijke regeling, die mede in verband
staat met de verschillende wettelijke waarborgen voor informatievoorziening
ten behoeve van de minister. Het is niet de bedoeling om aan te sluiten bij
het begrip wanbeleid zoals dat wordt gebruikt in het kader van het ondernemingsrecht
door de Ondernemingskamer van het Amsterdamse Gerechtshof en de Hoge Raad.De wettelijke verplichtingen die terzake van de exploitatie op de exploitant
rusten, om het niet tot wanbeheer of een ernstig vermoeden van dreigend wanbeheer
te laten komen waardoor de continuïteit van de luchthaven in gevaar wordt
gebracht, zijn sectorspecifiek van aard. Dit geldt ook voor de verplichtingen
die het de minister mogelijk moeten maken om een oordeel te vormen over de
vraag of van dergelijk wanbeheer of van een ernstig vermoeden van dreigend
wanbeheer sprake is.Het verschil tussen wanbeheer en wanbeleid is, dat bij wanbeheer kan worden
ingegrepen door de minister en bij wanbeleid kan worden ingegrepen door de
aandeelhouders.De term beheer is niet gekozen voor de verlening van de vergunning: er
is sprake van een exploitatievergunning en niet van een luchthavenbeheersvergunning.
Het wetsvoorstel spreekt ook niet van de beheerder van Schiphol of van de
beheerder van de luchthaven. Van beheer in tegenstelling tot exploitatie waarvan
het wetsvoorstel spreekt, is in het verleden ook nooit sprake
geweest. Integendeel, Schiphol heeft veel van haar succes juist te danken
aan het feit dat de luchthaven als een gezond bedrijf is geëxploiteerd.
Daarom is het uitgangspunt van het wetsvoorstel en van de eerdere, door de
Tweede Kamer onderschreven, beleidsnota’s ook steeds geweest dat de
succesformule van Schiphol als bedrijf moest worden voortgezet.Het begrip belanghebbende in artikel 8.25i wijkt, conform de algemene
regel in het bestuursrecht, niet af van het begrip belanghebbende in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het besluiten betreft in de
zin van de Awb. Wel afwijkend is dat, gelet op het grote belang, direct beroep
is opengesteld op de Afdeling bestuursrechtspraak.In de jurisprudentie wordt de vraag wie belanghebbende is, beoordeeld
aan de hand van het bestaan van een rechtstreeks, actueel, objectief bepaalbaar
en individueel belang. Specifiek op de aandeelhouder-belanghebbende betrekking
hebbende jurisprudentie is bijzonder casuïstisch en schaars. De bestuursrechter
kijkt vooral praktisch naar de zaak (en minder vanuit vennootschapsrechtelijk
perspectief). Daarbij is duidelijk dat de rechter steeds beoordeelt of het
belang van de aandeelhouder vereenzelvigd kan worden met dat van de vennootschap
waartoe het besluit is gericht. Zo is wat betreft de directeur/enig aandeelhouder
aangenomen dat deze een persoonlijk en direct belang heeft bij een tot zijn
vennootschap gericht besluit. Voor de minderheidsaandeelhouder is die vereenzelviging
niet vanzelfsprekend. Het enkele feit dat een minderheidsaandeelhouder wel
zou opkomen, maar de vennootschap zelf niet, zou reden moeten zijn om te concluderen
dat de belangen van deze aandeelhouder niet kunnen worden vereenzelvigd met
die van de vennootschap.Ook om een andere reden is niet te verwachten dat de minderheidsaandeelhouder
kan worden aangemerkt als belanghebbende. Aan het feit dat de minderheidsaandeelhouder
een rechtstreeks, actueel, objectief bepaalbaar en individueel belang heeft
dat is te vereenzelvigen met dat van de vennootschap, staat in de weg dat
de belangen van de minderheidsaandeelhouder immers steeds uitsluitend verband
zullen houden met de civielrechtelijke relatie tussen vennootschap en kapitaalverschaffers
en dat is een afgeleid belang.Het kabinet kan verder niet uitsluiten dat een partij toegang zoekt tot
de civiele rechter en dat die gegeven wordt als de civiele rechter daar aanleiding
toe ziet. Intrekking van de vergunning betekent het einde van de erfpacht.
Tegen de intrekking van de vergunning kan worden opgekomen, onder andere met
een verzoek om een voorlopige voorziening. Overigens geldt de gebruikelijke
rechtsbescherming. Of sprake is van formele rechtskracht van een besluit,
hangt af van het recht en niet van het kabinet. Daarvoor is beslissend dat
tegen een besluit geen bezwaar of beroep meer openstaat.ErfpachtDe leden van de CDA-fractie zouden graag zo uitvoerig mogelijk worden
geïnformeerd over de erfpachtvoorwaarden die voor de exploitant zullen
gaan gelden. Zij vragen of ze het goed zien, dat – mede gezien de verlieslatende
aviationactiviteiten en de winstgevende commerciële landzijdige activiteiten –
het aantrekken van vreemd vermogen door de exploitant vooral zal geschieden
met als onderliggende zekerheid de exploitatie van het erfpacht op het niet-luchtvaartgebonden
onroerend goed. Zij vragen hoe zij zich de financierings- en zekerheidsconstructies
moeten voorstellen die de exploitant en financiers daarbij zullen toepassen.
Wat is met name de waarde van zekerheden op erfpacht, c.q. opstallen geplaatst
op erfpachtgrond, indien de erfpachtduur onzeker is, omdat de erfpacht eindigt
bij intrekking van de exploitatievergunning? In dit verband wezen
deze leden erop, dat bepaald niet ondenkbaar is, dat de waarde van een opstal,
door de Staat bij einde van de erfpacht aan de exploitant te vergoeden, lager
ligt dan de schuld waarvoor die opstal als zekerheid dient. Met name bij langlopende
financieringen – en daar zal hier sprake van zijn – is zo’n
financieel nadelige situatie verre van denkbeeldig. Met dat risico zullen
financiers dus moeten rekenen. Dat betekent dat zij hetzij alleen kortlopende
leningen zullen afsluiten, hetzij ruime veiligheidsmarges inbouwen en dus
minder krediet zullen geven dan bij een beter calculeerbare zekerheid. Indien
de regering deze effecten niet verwacht, is dat dan niet omdat de impliciete
verwachting in de financiële markten zal zijn, dat de Staat dat verschil
wel zal bijpassen?De hiervoor ontvouwde gedachtegang laat zich uiteraard voortzetten bij
de te interesseren beleggers in risicodragend aandelenkapitaal. Indien immers
de exploitant grote schulden aangaat, maar het risico aanwezig is dat die
schulden niet of slechts ten dele betaald kunnen worden uit de afrekening
van de opstallen bij het einde van de erfpacht, gaat dat ten koste van het
geplaatste aandelenkapitaal. De Staat leidt daar als aandeelhouder ook nadeel
van, maar kan in de toekomst als grondeigenaar weer profiteren van de waardestijging
van die opstallen. Het komt de leden van de CDA-fractie dan ook voor, dat
dergelijke aandelen op de beurs nog niet zo gewild zullen zijn, terwijl bij
onderhandse plaatsing institutionele beleggers wel eens belangrijke voorwaarden
zouden kunnen stellen ter afdekking van het risico bij beëindiging van
de erfpacht. Zij verzochten de regering uitvoerig op deze problematiek te
willen ingaan.De belangrijkste erfpachtsvoorwaarden zoals die naar verwachting met Schiphol
zullen worden overeengekomen zijn:• de erfpacht is eeuwigdurend en er is geen canon verschuldigd;• overdracht van de erfpacht zonder toestemming van de eigenaar is
niet mogelijk tenzij aan een vennootschap die tot de Schiphol Group behoort;• overdracht van de aandelen van de vennootschap waarin zich een
erfpacht bevindt is niet mogelijk;• alle lasten en belastingen betreffende de erfpacht en de onroerende
zaak waarop de erfpacht betrekking heeft en de opstallen daarop, zijn voor
rekening van de erfpachter;• de erfpacht eindigt als de exploitatievergunning is ingetrokken
zoals voorzien in het wetsvoorstel en als de Staat in verband met een ingebruikneming
van een andere luchthavenlocatie de exploitatie van de luchthaven Schiphol
beëindigt; in dat geval vergoedt de eigenaar aan de erfpachter de waarde
van de erfpacht en de opstallen uitgaande van een «going concern»
(luchthaven) bestemming;• wanneer grond niet langer behoort tot het luchthaventerrein zal
de canon worden aangepast aan de gewijzigde bestemming; de erfpachter zal
aan de eigenaar de alsdan onstaande meerwaarde vergoeden. Hierop wordt slechts
uitzondering gemaakt wanneer een en ander gevolg is van een betere/efficiëntere
aanwending van de gronden waardoor dezelfde luchthavenactiviteiten op een
kleiner terrein kunnen uitgeoefend.Het kabinet ziet verder geen enkele reden om te veronderstellen dat het
erfpachtrecht, zo nodig, niet kan dienen als zekerheid voor mogelijk in de
toekomst door Schiphol aan te trekken vreemd vermogen. Aangezien voor de erfpacht
geen canon verschuldigd is, biedt de erfpacht niet minder zekerheid aan een
eventuele financier. Denkbaar is inderdaad, in het algemeen genomen, dat de
waarde van een opstal bij het einde van de erfpacht lager ligt dan de schuld
waarvoor die opstal tot zekerheid dient, maar in het specifieke geval van
Schiphol is sprake van een in beginsel eeuwigdurende erfpacht. De leden van de CDA-fractie merken op dat het thans voorliggende wetsvoorstel
de economische regulering regelt. Om het voor de regering mogelijk te maken
de door haar gewenste economische regulering op de luchthaven van toepassing
te laten worden, is afgesproken met de directie van de luchthaven Schiphol
dat deze economische regulering gevolgd zal gaan worden door een privatisering,
zo stellen deze leden. Over de wijze waarop en de condities waaronder zal
nog overleg moeten plaatsvinden met zowel de Tweede Kamer, de steden Rotterdam
en Amsterdam en onze Kamer. De CDA-fractie verneemt graag van de regering
op welke wijze, in welke volgorde en op welk moment zij met de diverse partners
wil overleggen.Het kabinet heeft met alle betrokken partijen contact over het huidige
voorstel om een minderheidsbelang in aandelen NVLS te vervreemden. Het kabinet
is van mening dat de voorliggende wijziging van de Wet luchtvaart de bij het
vervreemdingsbesluit relevante publieke belangen «voorkomen van economische
marktmacht» en «continuïteit van de luchthaven» op
een uitgebalanceerde en weldoordachte wijze borgt. Het kabinet wil op basis
van de uitgangspunten die daarmee zullen vastliggen, met andere betrokken
partijen, waaronder de onderneming en de mede-aandeelhouders, meer concreet
het overleg over de vervreemding van aandelen gaan voeren. Afronding van de
behandeling van het wetsvoorstel heeft dan ook de voorkeur van het kabinet.
Het kabinet ziet geen redenen om de behandeling van het wetsvoorstel te laten
afhangen van de overleggen die met andere partijen gevoerd worden of gevoerd
zullen worden.Voorts verzoekt de CDA-fractie de Kamer te informeren over het moment
waarop de regering het onderzoek naar onderhandse plaatsing denkt te hebben
afgerond. De leden van de CDA-fractie hadden er behoefte aan – in het
licht van het voorgaande – kennis te nemen van de resultaten alvorens
over het wetsvoorstel tot besluitvorming te komen.Op verzoek van de Tweede Kamer heeft Lazard in opdracht van de Minister
van Financiën een onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van onderhandse
plaatsing. Dit onderzoek is afgerond en de resultaten hiervan hebben de Tweede
Kamer inmiddels bereikt1. Bij brief van 21 oktober
jl.2 heeft de Minister van Financiën de
Tweede Kamer gemeld een voorkeur te hebben voor een beursgang, maar een zogenaamde
dual track onder condities een begaanbare route te achten. Een dual track
proces houdt in dat gelijktijdig een beursgang én een onderhandse plaatsing
worden voorbereid. In de eindfase wordt een keuze gemaakt. Het overleg met
de Tweede Kamer over de wijze van vervreemding is nog niet afgerond. Het kabinet
ziet overigens geen relatie tussen het wetsvoorstel en de lopende discussie
over de wijze van vervreemding. Het wetsvoorstel vormt immers geen belemmering
voor de wijzen van vervreemding die in beeld zijn, zijnde beursgang, onderhandse
plaatsing of dual track.Voor potentiële aandeelhouders is het van belang dat de voorspelbaarheid
van de koersontwikkeling zo groot mogelijk is. Hiervoor dient naar de mening
van de CDA-fractie de toekomstvisie van het bedrijf helder te zijn en dient
het aandeel zo transparant mogelijk te zijn. Op dit moment is de regering
bezig om het huidige Schipholbeleid te evalueren en een kabinetsstandpunt
over de ontwikkeling van Schiphol op te stellen. In eerdere overleggen met
de Staten-Generaal is door de regering aangegeven dat zij niet voornemens
is om voor februari 2006 uitsluitsel te geven over haar standpunt met betrekking
tot de toekomst van Schiphol. Wanneer de regering haar standpunt heeft gegeven,
zal deze nog onderwerp worden van debat in onder andere deze Kamer. De CDA-fractie verneemt graag de mening van de regering op de stelling dat het in
verband met de emissiekoers van het te verkopen aandeel verstandig is om eerst
helderheid te hebben over de toekomst van Schiphol alvorens over te gaan tot
verkoop.Het kabinet heeft aangegeven dat vervreemding zal plaatsvinden op een
financieel opportuun moment. Het zou uiteraard aantrekkelijk zijn als de mate
van (beleids)onzekerheid op moment van vervreemding niet al te groot is. De
omgeving waarin een internationaal bedrijf zich bevindt, verandert echter
continu en er is dan ook sprake van een continue onzekerheid. Een financieel
opportuun moment betekent dus niet dat vereist is dat geen onzekerheden over
de toekomst van Schiphol bestaan. Die onzekerheden zijn bij Schiphol overigens
niet fundamenteel anders dan bij andere internationale luchthavens. Bovendien
zijn er naast de mate van (beleids)onzekerheid andere aspecten die van invloed
zijn op de inschatting of sprake is van een financieel opportuun moment, bijvoorbeeld
de marktomstandigheden en de resultaatontwikkeling van NVLS. Overigens heeft
het kabinet in de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit al gekozen voor een sterke
mainport op de huidige locatie tot 2030.De leden van de CDA-fractie merken op dat bij de privatisering van DSM
als argument gebruikt werd dat staatsbedrijven soms in het buitenland worden
geremd in hun activiteiten omdat het staatsbedrijven zijn. Dit zou onder meer
spelen in de USA. In andere landen zou de status van staatsbedrijf een pré
kunnen zijn. Zij vragen of deze argumenten nu ook bij Schiphol spelen. Meer
concreet gesteld: wordt Schiphol belemmerd bij het te gelden maken van haar
kennis op het gebied van vliegveldbeheer door de grote invloed van de Staat?
Is het juist dat met name Denemarken op dit terrein heel actief is?Het is voor het kabinet moeilijk in te schatten in hoeverre de onderneming
NVLS vanwege het feit (geheel) in overheidshanden te zijn wordt belemmerd
in haar internationale activiteiten of niet. NVLS heeft dit zelf eerder wel
als een van de belangrijkste argumenten voor privatisering genoemd. Het zou
inderdaad niet ondenkbaar zijn dat buitenlandse, geprivatiseerde luchthavens
eerder een private partner zoeken dan een bedrijf dat nog in overheidseigendom
is. Het schijnt dat dit jaren geleden een rol heeft gespeeld bij de verkoop
van de luchthaven van Rome door de Italiaanse overheid, waarbij overheidsbedrijven
van deelname aan het verkoopproces werden uitgesloten.Bij de referentie naar Denemarken neemt het kabinet aan, dat de leden
van de fractie van het CDA verwijzen naar de activiteiten van de Deense luchthavenexploitant
Copenhagen Airports. Deze onderneming heeft een 20%-belang in de Chinese
luchthavenexploitant Hainan International, alsmede een 49%-belang in
de Mexicaanse luchthaven exploitant ITA en 49% in Newcastle International.
Daarnaast heeft de onderneming een concessie verkregen voor bouw en exploitatie
van een luchthaven in Bulgarije en is de onderneming verwikkeld in de biedingstrijd
om een belang van 75% in de luchthaven van Budapest. Ten slotte heeft
de onderneming kenbaar gemaakt ook geïnteresseerd te zijn in andere luchthavenexploitanten
in Centraal Europa en China. Het is denkbaar dat de private status van Copenhagen
de acquisitiestrategie heeft ondersteund, maar dit blijft moeilijk te beoordelen.De leden van de fractie van de PvdA stelden in de eerste plaats enkele
vragen van bestuurlijk-juridische aard.Deze leden vragen of de regering onderkent dat er hier sprake is van de
verkoop van een minderheid van de aandelen van een monopolist, zijnde 49%.
Zij vragen of er daarmee niet sprake is van een externe verzelfstandiging
en niet van een privatisering die immers inhoudt dat een meerderheid van de
aandelen terecht komt in private handen? De NVLS is al sinds het ontstaan in 1958 een zelfstandige entiteit. Het
kabinet ziet het huidige vervreemdingsvoorstel dan ook niet als een externe
verzelfstandiging.De leden van de PvdA-fractie vragen welk toezichtkader de regering gehanteerd
heeft bij het totstandkomen van dit wetsvoorstel. Zij vragen waarom dit model
is gekozen in geval van Schiphol en niet bijvoorbeeld het NS-model.In het geval van Schiphol kiest de regering er voor om niet te sturen
via de eigendom. In het geval van de haven van Rotterdam lijkt het omgekeerde
het geval te zijn; er is juist enorm geïnvesteerd in aandelen om de overheid
meer invloed te geven op het strategische beleid van de haven. Welke inzichten
liggen aan dit verschil in aansturing door de overheid ten grondslag?De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre het toezichtregime toegesneden
is op deze externe verzelfstandiging. Dit mede belicht vanuit de ervaringen
die in ons land zijn opgedaan met toezicht op extern verzelfstandigde organisaties.
Zij vragen ook of er, wat de regering betreft, sprake is van een onomkeerbaar
proces. Verder vragen deze leden naar het waarom van dit wetsvoorstel, kijkend
naar het woud aan regels dat nu is ontstaan (onder andere artikel 8.25a tot
en met 8.25j) om het publieke belang enigszins te kunnen borgen. Hoe verhoudt
zich dit tot de wens van de regering om de regeldichtheid in dit land te verminderen?In hoeverre is de NMa opgewassen tegen een op afstand gezette monopolist?In het geval van Schiphol is geen sprake van externe verzelfstandiging.
Immers, de activiteiten zijn nimmer onderdeel van de overheid geweest. Onder
privatisering wordt verstaan: afstoten van overheidseigendom. Het afstoten
van een minderheidsaandeel door de overheid in NVLS is dus een gedeeltelijke
privatisering. Het toezichtmodel van het kabinet in het wetsvoorstel met betrekking
tot de exploitatie van Schiphol berust op de volgende uitgangspunten. De bedrijfsvoering
moet zelfstandig blijven. Toezicht moet er zoveel zijn als nodig is om de
continuïteit van de luchthaven te waarborgen en te waarborgen dat gebonden
klanten van de luchthaven, de luchtvaartmaatschappijen, niet geconfronteerd
worden met onredelijke of discriminatoire tarieven en voorwaarden. Het wetsvoorstel
kan zeker niet worden getypeerd als een oerwoud van regels. Het betreft een
beperkt aantal wettelijke instrumenten, toesneden op het borgen van de zojuist
genoemde publieke belangen. Deze vorm van regulering past uitstekend in het
beleid van dit kabinet, gericht op een andere overheid, die zoveel mogelijk
aan de samenleving en de markt overlaat. De nodige milieu- en veiligheidseisen
en het toezicht daarop zijn reeds in andere delen van de luchtvaartwetgeving
geregeld. Deze sturings- en toezichtvisie op Schiphol past bij de feitelijke
situatie waarin financiële deelneming van de overheid niet meer nodig
is om de voorzieningen tot stand te brengen. Dit ligt nu eenmaal anders bij
de Rotterdamse haven waar de grote havenuitbreiding met de Tweede Maasvlakte
niet zonder investeringen van de overheid tot stand kan komen, al is het Havenbedrijf –
wel een door de gemeente Rotterdam verzelfstandigde overheids-NV – net
als NVLS een goed renderend bedrijf. Het primaire motief van de deelneming
van de Staat in het Rotterdamse havenbedrijf (HbR) is gelegen in het via storting
op aandelen medefinancieren van de havenuitbreiding en het via dividenduitkering
op termijn weer terugverdienen van die investering. Dit motief is bij Schiphol
niet (meer) aanwezig. De spoorbedrijven, waarvan de Staat 100% aandeelhouder
is, zijn voor hun investeringen mede afhankelijk van aanzienlijke overheidssubsidies.
HbR en spoor zijn dus wezenlijk andere casussen. Het wetsvoorstel introduceert weliswaar een ten opzichte van de bestaande
wetgeving aanvullende sectorspecifieke economische regulering, maar daarbij
is uitdrukkelijk aangesloten bij de in de sector gangbare praktijk. Daardoor
vormt de voorgestelde regelgeving een relatief lichte last. De administratieve
lasten zijn geraamd volgens het zogenoemde standaardkostenmodel, zoals verlangd
in het kader van de toets door Actal. Gegeven de selectiecriteria van Actal
heeft dit College de regelgeving niet geselecteerd voor een nader onderzoek.De NMa is in het leven geroepen met het oog op het mededingingstoezicht.
De Vervoerkamer is belast met het toezicht op de vervoerssector (spoor, openbaar
vervoer, loodswezen). In het reguleringssysteem voor de NVLS zijn voor een
effectief toezicht de bevoegdheden van de NMa vergroot, onder meer in de vorm
van het toekennen van boetes.Ten slotte moet er op worden gewezen dat NVLS ook thans reeds een volledig
zelfstandig bedrijf is, met de overheid als aandeelhouder (100%). Dat
verandert niet, met dien verstande dat het kabinet streeft naar een vervreemding
van een minderheidsbelang.De leden van de PvdA-fractie stellen vervolgens dat deze externe verzelfstandiging
kan worden gezien als middel om te komen tot kapitaalverwerving. Zij vragen
hoeveel kapitaal nodig is en welke andere manieren door Schiphol zijn overwogen
om aan dit kapitaal te komen.In het geval van Schiphol is sprake van een monopolist, zo vervolgden
deze leden. Zij vragen welke ervaringen in Nederland zijn opgedaan met het
op afstand plaatsen van monopolisten. Wat zijn de lessons
learned en welke van deze lessen zijn meegenomen tijdens de voorbereiding
van dit wetsvoorstel? Welke lessen zijn uiteindelijk «vertaald»
in dit wetsvoorstel c.q. het toezichtarrangement?Deze leden vragen voorts welke ervaringen in Nederland zijn opgedaan met
de uitoefening van het toezicht op een monopolist. Juridisch kan het waterdicht
geregeld zijn, maar wat zijn de ervaringen in de praktijk ten aanzien van
bijvoorbeeld het gedrag van directies na de verzelfstandiging van een monopolist?
En ten aanzien van de hoogte van de tarieven, het salaris/bonus van de directie,
personele aantallen?Zoals in antwoord op een hierna komende vergelijkbare vraag van de Groen
Links-fractie wordt gesteld, is bij de huidige voorziene situatie slechts
sprake van vervreemding van aandelen. Het is de overheid die als vervreemdende
partij kapitaal verwerft. Conform het beleid dienaangaande zal de opbrengst
worden aangewend voor aflossing van de staatsschuld en zal het verschil tussen
de verlaagde rentelasten en het gederfde dividend worden bestemd als voeding
van het Fonds Economische Structuurversterking.Daarnaast heeft het kabinet in de eerdergenoemde brief aan de Tweede Kamer
aangegeven dat privatisering de mogelijkheden voor de onderneming verruimt
om een breder scala aan privaat kapitaal aan te trekken. Thans is de overheid
als volledig aandeelhouder, budgetgebonden als zij is, als enige partij in
het aandelenkapitaal van de onderneming. Bij vervreemding van een minderheidsbelang
staat ook de weg voor verruiming van het aandelenkapitaal met privaat kapitaal
open. Dit betekent dat er, indien een aanvullende kapitaalbehoefte bestaat,
minder beslag gelegd hoeft te worden op de middelen van de overheid.Bij de casus Schiphol is een specifiek stelsel van wet- en regelgeving
opgesteld om de door NMa geconstateerde economische marktmacht van Schiphol
te ondervangen. Gegeven de positie van Schiphol op de Nederlandse markt is
immers sprake van een groep gebonden gebruikers van Schiphol, te weten de
luchtvaartmaatschappijen die niet eenvoudig met hun vloot naar een andere
luchthaven kunnen uitwijken. De regulering biedt de gebonden
gebruikers bescherming, in aanvulling op het feit dat de gebonden gebruikers
grote maatschappijen zijn, die zelf ook een zekere onderhandelingsmacht hebben
tegenover de exploitant van de luchthaven.Bij het opstellen van de wet- en regelgeving heeft het kabinet in het
bijzonder gekeken naar ervaringen in de reguleringskaders voor luchthavens
in de ons omringende landen. Dit geeft vertrouwen in de werking van de voorgestelde
(tarief)regulering. De luchtvaartsector is ook relatief uniek in de zin dat
infrastructuur en vervoer al van nature gescheiden zijn, hetgeen regulering
eenvoudiger maakt. Binnen Europa, maar ook mondiaal, is privatisering van
luchthavens aanleiding geweest voor het opstellen van meer transparante (sectorspecifieke)
regelgeving betreffende de luchthaventarieven. Hiermee wordt beoogd eventueel
misbruik van een economische machtspositie in verband met monopolistisch aanbod
van luchthaveninfrastructuur te voorkomen. In de meeste Europese landen is
daarbij sprake van toezicht op alleen die activiteiten waarbij sprake is van
marktmacht van de luchthavenexploitant.Overigens is het kabinet zich bewust van de ontwikkelingen in de Europese
luchtvaartsector. Zo wordt de historisch nauwe band tussen nationale luchthaven
en nationale luchtvaartmaatschappij zwakker. Nationaliteit van een luchtvaartmaatschappij
gaat een minder belangrijke rol spelen, terwijl product, kwaliteit en prijs
in belang zullen toenemen. Luchthavens zullen hierdoor op termijn meer met
elkaar moeten concurreren om luchtvaartmaatschappijen aan zich te binden.De ervaring die in Nederland is opgedaan met het toezicht op een (in een
aantal gevallen intussen voormalige) monopolist, loopt uiteen per sector en
is sterk sectorgebonden. Gewezen kan worden op het toezicht op de telecommunicatiesector,
de post, de energiesector, de kabelmaatschappijen, het openbaar vervoer en
dergelijke, alsook op de gezondheidszorg en op het onderwijs. Gelet op de
grote verschillen tussen deze sectoren ligt het meer voor de hand om naar
vergelijkbaar toezicht binnen de luchthavensector te kijken, maar dan in het
buitenland, zoals hierboven is aangegeven.De leden van de PvdA-fractie plaatsen de voorgenomen vervreemding van
de aandelen NVLS in het Europese perspectief en stelden in dat verband de
volgende vragen.In hoeverre zijn de andere Europese luchthavens op afstand geplaatst?
Graag een overzicht per luchthaven in percentages aandelen die in handen zijn
van de overheid en die in handen zijn van welke private partijen.Welke partijen hebben de aandelen gekocht van de overige Europese luchthavens?
Graag een overzicht per luchthaven.Welke Europese luchthavens zijn aan de beurs genoteerd en welke niet?
En wat zijn de argumenten van deze laatste categorie om het niet te doen?Hoe ziet het zgn. «Deense model» er uit? Beschouwt de regering
dit model als een voorbeeld voor Schiphol? Waarom?In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de grootste Europese luchthavens
en hun respectieve aandeelhouderssamenstelling1.
Dit betreft een momentopname.De beursgenoteerde Europese luchthavenexploitanten zijn BAA (luchthavens
rond Londen en in Schotland), Fraport (luchthaven van Frankfurt), Copenhagen
Airports (Kopenhagen), Vienna International Airport (Wenen), SAVE (Venetië)
en ten slotte Unique Airport (Zurich). Daarnaast zijn nu ook de voorbereidingen
voor een beursgang van Aéroports de Paris (luchthavens van Parijs)
in een vergevorderd stadium. Zoals uit bijlage 1 valt af te leiden, hebben
diverse private partijen een belang genomen in luchthavens. Actieve
partijen zijn onder meer Macquarie en Hochtief.Er kunnen verschillende redenen zijn dat een luchthaven geen beursnotering
heeft. Zo is een beursgang minder voor de hand liggend voor kleinere luchthavens,
vanwege beursvoorschriften en daarmee gemoeide kosten. Ook de mate van transparantie
die een beursonderneming moet betrachten en de aandacht van analisten kan
als bezwaarlijk worden beschouwd. Verder kunnen de motieven van de verkopende
aandeelhouders een rol spelen. In antwoord op de vraag naar het «Deense
model» verwijst het kabinet naar een vergelijkbare vraag van de leden
van de CDA-fractie over de exploitant van de luchthaven in Kopenhagen.Met betrekking tot de tekst van het wetsvoorstel zouden de leden van de
PvdA-fractie ten slotte graag antwoord krijgen op de vraag of bij artikel
8.25d, vijfde lid, de achterliggende premisse is «hoe commerciëler,
hoe lager de tarieven».De luchtvaartactiviteiten genereren voor de luchtexploitant nog andere
opbrengsten dan uit de luchthaventarieven. In artikel 8.25d, vijfde lid, wordt
gedoeld op bijvoorbeeld opbrengsten uit concessies voor de verlening van brandstof
of utiliteitsdiensten. Omdat deze activiteiten rechtstreeks verbonden zijn
aan de luchtvaartactiviteiten, is de exploitant verplicht deze opbrengsten
ook te betrekken bij de vaststelling van de kostengeoriënteerde luchthaventarieven.
Dit leidt tot lagere luchthaventarieven.Ten aanzien van artikel 8.25d, achtste lid, vragen de PvdA-leden of de
regering heeft overwogen om een artikel op te nemen van dezelfde strekking
waarin het milieu en de duurzaamheid centraal staan.Dit is niet overwogen. De strekking van artikel 8.25d, achtste lid, is
dat een eventuele bijdrage van de exploitant vanuit de commerciële, niet-luchtvaartactiviteiten
aan de luchtvaartactiviteiten, ook naar rato moet worden toegepast op de beveiligingsmaatregelen.De beveiligingsactiviteiten maken onderdeel uit van het geheel van de
luchtvaartactiviteiten en de tarieven dienen, op grond van het vierde lid,
afzonderlijk kostengeoriënteerd te zijn. Deze eis is gesteld om meer
transparantie te bieden ten aanzien van de niet onaanzienlijke bedragen die
gemoeid zijn met de beveiligingsmaatregelen, die (grotendeels) op grond van
voorschriften van de overheid worden opgelegd aan de luchthavenexploitant.
Zo hebben de beveiligingsmaatregelen en de financiering daarvan ook de aandacht
van de Europese Commissie.Voor maatregelen en de daarmee gemoeide kosten uit hoofde van het milieu
en duurzaamheid die de exploitant maakt, is een dergelijke transparantie en
afzonderlijke kostenoriëntatie niet overwogen. De desbetreffende maatregelen
die de NVLS neemt, betreffen meer een eigen verantwoordelijkheid van de NVLS.
Voor zover de exploitant kosten maakt vanwege milieu en duurzaamheid, zitten
deze besloten in de kosten van het geheel van de luchtvaartactiviteiten. Een
eventuele bijdrage vanuit de commerciële, niet-luchtvaartactiviteiten
aan de luchtvaartactiviteiten komt daarmee eveneens ten goede aan maatregelen
uit hoofde van milieu en duurzaamheid.Overigens bestaat een dergelijke transparantie voor milieu ook al voor
kosten die voortvloeien uit het geluidsisolatieprogramma Schiphol (GIS). Dit
betreft echter maatregelen van de overheid die via een specifieke doelheffing
op de gebruikers worden verhaald. Tot slot merken de leden van de PvdA-fractie op kostenbesparing een belangrijk
element te vinden. Hoe verhoudt dit zich tot de kwaliteit van de service aan
de klanten?Het gekozen reguleringssysteem van «kosten plus» impliceert
dat de luchthavenexploitant de kosten inclusief een redelijk rendement over
het geïnvesteerde vermogen mag doorberekenen in de luchthaventarieven.
Zodoende zijn er voldoende prikkels om te investeren in capaciteit en kwaliteit
van de dienstverlening op Schiphol.Er dient echter een balans te zijn tussen de kwaliteit van de geboden
dienstverlening en een gezonde kostenefficiency. Daarom dient de luchthavenexploitant
ten behoeve van de vaststelling van de tarieven jaarlijks de te behalen kostenefficiency
aan te tonen.In het wetsvoorstel maken de te behalen kostenefficiency en de kwaliteit
van de geboden «level of service» onderdeel uit van de onderhandelingen
tussen luchthavenexploitant en de gebruikers over de tarieven en investeringen.
Daarbij dienen de tarieven redelijk te zijn en mag er geen wanverhouding bestaan
tussen het tarief en de geboden dienstverlening. Indien de exploitant onvoldoende
rekening zou houden met de zienswijze van de gebruikers, kunnen zij een klacht
indienen bij de NMa.Ten behoeve van de onderhandelingen van de gebruikers met de luchthavenexploitant
en het toezicht van de NMa daarop, is in het wetsvoorstel (artikel 8.25e,
eerste lid) opgenomen dat de exploitant een omschrijving moet leveren van
het kwaliteitsniveau aan de hand van indicatoren.De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering hun mening deelt,
dat onderhandse verkoop aan één, of enkele investeringsmaatschappijen
het risico vergroot dat deze, sturend op zeker en aanzienlijk rendement van
hun investering, geneigd zullen zijn uitbreiding af te dwingen van non-aviationactiviteiten
(inclusief investering in onroerend goed) in plaats van aviationcapaciteit.
Zo ja, kan dit dan een ongunstige uitwerking hebben op de continuïteit
van de luchthaven?Het systeem van de exploitatievergunning biedt een waarborg tegen wanbeheer
waardoor de continuïteit van de luchthaven in gevaar zou komen, ongeacht
wie de aandeelhouders zijn en welk rendement zij nastreven. Gelet op dit systeem
is het voor NVLS niet mogelijk om zich uitsluitend op de niet-luchtvaartactiviteiten
te concentreren en de luchthavenactiviteiten te verwaarlozen. Investeringen
buiten de essentiële luchthavendiensten kunnen dus de continuïteit
van de luchthaven in beginsel niet schaden. Mocht toch een uitholling van
het investeringsniveau dreigen die zou leiden tot wanbeheer waardoor de continuïteit
van de luchthaven in gevaar zou kunnen komen of waardoor de ernstige dreiging
daartoe zou ontstaan, dan staat de Minister van Verkeer en Waterstaat het
instrumentarium van de aanwijzing en uiteindelijk de intrekking van de vergunning
ter beschikking.De private aandeelhouders van de luchthavenexploitant hebben overigens
geen belang bij verwaarlozing van de aviation activiteiten, aangezien de non-aviation
activiteiten sterk afhankelijk zijn van de aantallen passagiers die de luchthaven
aandoen. Non-aviation is dus in economische zin afhankelijk van aviation.Het kabinet is voorts van mening dat ook het omgekeerde geldt: investeringen
in niet-luchtvaartactiviteiten kunnen de luchtvaartactiviteiten ondersteunen.
De niet-luchtvaartactiviteiten zijn in belangrijke mate medebepalend voor
het vestigingsklimaat en de positie van de luchthaven als mainport. De aantrekkelijkheid
van de luchthaven voor gebruikers van de luchthaven wordt immers niet alleen
bepaald door de kwaliteit van landingsbanen en pieren, maar ook
door de aanwezigheid van goede commerciële voorzieningen, zoals winkels
en kantoorruimte.De leden van de fractie van GroenLinks merken op dat de gemeente Amsterdam
op basis van haar aandelenbezit van 21,8%, een beursgang kan tegenhouden.
Deze leden vragen op welke wijze het kabinet de gemeente Amsterdam betrokken
heeft in zijn besluitvormingstraject. Zij vragen of de regering vooraf gestreefd
heeft naar overeenstemming met de gemeentebesturen van Amsterdam en Rotterdam.
Zij vragen, indien dit niet het geval is, om een nadere motivatie.De gemeente Amsterdam bezit 21,8% van de aandelen NVLS. In de huidige
statuten is bepaald dat voor een tot statutenwijziging, nodig voor een beursgang
of andere wijze van privatisering, vier-vijfde gedeelte van het uitgebrachte
kapitaal in een algemene vergadering van aandeelhouders vereist is. Dit betekent
dat Amsterdam in principe een statutenwijziging – en daarmee een beursgang –
zou kunnen tegenhouden.Er is de afgelopen jaren enkele malen overleg geweest tussen de Staat
en de mede-aandeelhouders, met name met de gemeente Amsterdam. Daaruit bleek
dat het college van B&W van Amsterdam de uitkomst van de parlementaire
besluitvorming wilde afwachten, alvorens de vervreemding van aandelen aan
de orde te stellen in de gemeenteraad. Deze heeft eerder laten blijken zeer
gereserveerd te staan tegenover de vervreemdingsplannen. Van het bereiken
van overeenstemming met de gemeentebesturen van Amsterdam en Rotterdam kon
daarom in dit stadium nog geen sprake zijn.De GroenLinks-leden vragen of de regering hun standpunt deelt dat deze
wetswijziging ook gevolgen heeft voor de regio en omliggende gemeenten. Zij
vragen in hoeverre de regering dit wetsvoorstel met hen besproken heeft. Zij
vragen hierbij ook of de regering nadere informatie kan geven over de opvattingen
van bedoelde gemeenten.Dit wetsvoorstel geeft een regeling van een exploitatievergunning voor
Schiphol en sectorspecifiek toezicht op de tarieven van de luchthaven. Het
heeft naar de mening van het kabinet geen directe gevolgen voor de regio en
omliggende gemeenten. Het wetsvoorstel is dan ook niet besproken met deze
gemeenten.De overwegingen zoals beschreven in de brieven van de regering aan de
Tweede Kamer richten zich op voltooiing van de ontvlechting tussen overheid
en Schiphol en een betere waarborging van de publieke belangen. De leden van
de fractie van GroenLinks vragen van welke betere waarborging van de publieke
belangen dan nu het geval is, sprake is via de privatisering.De betere borging van publieke belangen komt tot stand via de nieuwe regelgeving
en die is een voorwaarde voor een verantwoorde privatisering. De regelgeving
is gericht op het voorkomen van misbruik van economische marktmacht van NVLS
en op continuïteit van de luchthaven als vitale schakel in de mainport.
Door privatisering kan de overheid zich sterker op haar borgingstaken richten
zonder ook de aandeelhouderspet op te hebben.De leden van de fractie van GroenLinks merken op dat de regering een aantal
luchthavens noemt die de aandelenmarkt hebben gebruikt: Frankfurt 900 miljoen
euro; BAA 450 miljoen pond en Vienna Airport 131 miljoen euro. Zij vragen
of de regering inzicht kan geven in de wijze waarop deze middelen zijn geïnvesteerd
en welke publieke belangen daarmee gediend zijn. Een gedeelte van de opbrengst van de privatisering van Fraport is ter
beschikking gesteld voor de aanleg van een derde terminal en een vierde landingsbaan,
alsmede internationale projecten. De converteerbare leningen van BAA waren
ten behoeve van algemene herfinanciering van de onderneming, alsmede de acquisitie
van Duty Free International. Een gedeelte van de middelen bij de privatisering
van Vienna Airport is aangewend ter vergroting van de capaciteit van de luchthaven
van Wenen.Het is voor het kabinet lastig vast te stellen of deze private middelen
een publiek belang gediend hebben. Wel is het aan te nemen dat de genoemde
investeringen vanuit maatschappelijke optiek als positief kunnen worden beschouwd.NVLS maakt de gang naar de aandelenmarkt. Deze leden vragen of de regering
ook voorwaarden stelt aan de besteding van het nieuwe kapitaal.Er wordt niet voorzien dat Schiphol op het moment van beursgang nieuw
kapitaal zal ophalen. Indien Schiphol op later moment wel nieuw kapitaal wil
aantrekken, zal de Staat daar alleen aan meewerken als het voorstel goed gemotiveerd
wordt en als het als aantrekkelijk wordt beschouwd.De leden van de fracties van D66 en OSF delen mee met belangstelling te
hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel, maar er niet enthousiast over te
zijn. Deze fracties zien vooralsnog geen reden om voor dit wetsvoorstel te
stemmen. De reden hiervoor heeft te maken met een aantal uitgangspunten van
de fracties:a. privatisering of externe verzelfstandiging is de afgelopen jaren te
ver doorgeschoten. Hierdoor is de overheid sturing kwijtgeraakt op belangrijke
publieke taken (vergelijk woningbouwcorporaties);b. Schiphol heeft door zijn strategische functie en ligging, mainportfunctie,
een betekenisvol publiek karakter. Dit moet zo blijven;c. organisaties, functies of personen die een publiek belang vertegenwoordigen
moeten aan een eenvoudige, transparante aansturing en controle onderhevig
zijn;d. sturing op beleid is eenvoudiger, minder regels en energieverlies,
aan de voorkant van een proces in plaats van aan de achterkant via regelgeving
en een ingewikkeld stelsel van vergunningen.De fracties van D66 en OSF hebben daarom een aantal vragen. De eerste
vraag is hoe de regering aankijkt tegen bovenstaande uitgangspunten.Het kabinet deelt in het algemeen niet de conclusie dat privatisering
of externe verzelfstandiging door het Rijk in de afgelopen jaren te ver is
doorgeschoten. Wel is er de afgelopen jaren terecht meer aandacht gekomen
voor het goed definiëren en borgen van publieke belangen bij zulke processen.
Dat heeft dan ook een centrale rol gespeeld in dit proces. Ook het kabinet
is van mening dat bij het functioneren van NVLS, als vitale schakel in de
mainport, grote publieke belangen in het geding zijn. Transparante sturings-
en toezichtsrelaties zijn daarbij inderdaad van groot belang. Juist met het
oog daarop staat het kabinet een verdere ontvlechting voor tussen de overheid
die publieke randvoorwaarden stelt en bewaakt en een bedrijf dat zo groot
mogelijke slagkracht heeft in de internationale luchtvaarteconomie. De overheid
moet niet op de stoel van de ondernemer NVLS gaan zitten maar goede randvoorwaarden
scheppen voor een duurzame groei van Schiphol als vitale schakel in de mainport.
Wat betreft milieu en veiligheid zijn reeds afzonderlijk de nodige eisen gesteld
in de luchtvaartwetgeving.Het kabinet deelt de opvatting dat Schiphol door zijn strategische functie,
ligging en mainportfunctie een betekenisvol publiek karakter heeft en dat
dit zo moet blijven. Juist daarom introduceert het wetsvoorstel publieke waarborgen voor de exploitatie van de luchthaven Schiphol die tot
op heden niet bestonden. Deze waarborgen zijn van belang voor de continuïteit
van de luchthaven en voor redelijke en non-discriminatoire tarieven voor gebruikers
van de luchthaven. In deze zin, door introductie van wet- en regelgeving,
stuurt de overheid dus inderdaad vooraf beleidsmatig. Het kabinet meent echter
dat overheid ten aanzien van NVLS als luchthavenexploitatie niet (vooraf)
operationeel moet willen sturen met alle risico’s van marktverstoring
van dien, maar dat in plaats daarvan beter kan worden vertrouwd op aanwezige
marktprikkels in combinatie met waarborgen tegen marktfalen.Het kabinet benadrukt overigens dat aandeelhouderschap in een NV niet
de mogelijkheid schept om op voorhand in een proces te sturen. Het is immers
het bestuur van een onderneming, onder toezicht van een raad van commissarissen,
dat het beleid van deze zelfstandige entiteit bepaalt. Achteraf leggen deze
organen verantwoording af aan de aandeelhoudersvergadering. In die zin acht
de overheid het praktischer en juister om specifieke regelgeving te ontwikkelen
om toe te zien op relevante publieke belangen, dan verantwoording in de zakelijke
omgeving van een aandeelhoudersvergadering te doen plaatsvinden.De aan het woord zijnde fracties vragen vervolgens hoe dit wetsvoorstel
zich verhoudt tot de bij het geïntegreerde beleidsdebat over de ruimtelijk-economische
ontwikkeling in Nederland in de Eerste Kamer aanvaarde motie-Lemstra waarin
de regering dringend is gevraagd om een toekomstvisie. In hoeverre loopt dit
wetsvoorstel hierop vooruit en beperkt zij toekomstige duurzame nieuwe ontwikkelingen
zoals bijvoorbeeld een luchthaven in zee?Dit wetsvoorstel staat los van de met de motie-Lemstra gevraagde toekomstvisie.
In die motie wordt met name gevraagd naar de investeringsstrategie van het
kabinet voor de lange termijn, gelet op de zeer lange voorbereidingstijd van
grote nationale investeringen. Dit wetsvoorstel geeft een regeling van een
exploitatievergunning voor Schiphol en sectorspecifiek toezicht op de tarieven
van de luchthaven in het kader van de beoogde verkoop van een minderheidsbelang
van de Staat in NVLS. Het heeft geen betrekking op overheidsinvesteringen
in bijvoorbeeld landzijdige bereikbaarheid van Schiphol of ontwikkeling van
een luchthaven in zee. Dit wetsvoorstel levert dan ook geen beperkingen op
voor dergelijke ontwikkelingen. Het wetsvoorstel zal wel een beter zicht bieden
op en waarborgen bieden voor toekomstige investeringen in de luchthavenactiviteiten
van Schiphol. Zie in dit verband ook het antwoord op een eerdere vergelijkbare
vraag van leden van de CDA-fractie.Wil de regering nog eens uiteenzetten waarom Schiphol andere luchthavens
in de wereld zou moeten exploiteren? Welk beleidsprincipe zit hier achter
en op welke andere publieke functies is dit beleidsprincipe nog meer van toepassing?De vraag of en waarom NVLS buitenlandse luchthavens zou moeten exploiteren,
is voor de overheid als beleidsmaker minder relevant. Hier zit dan ook geen
specifiek beleidsprincipe achter. Het is in eerste instantie de taak van de
overheid om erop toe te zien dat publieke belangen op de locatie Schiphol
goed geborgd zijn en dat de regelgeving terzake nageleefd wordt en niet om
zich een oordeel te vellen of activiteiten in het buitenland van het bedrijf
NVLS al dan niet gerechtvaardigd zijn. Het kabinet wil, voorzover het niet
de eigen belangen schaadt, wel NVLS in de gelegenheid stellen om de concurrentie
met beursgenoteerde luchthavens als Londen, Frankfurt en Kopenhagen onder
gelijke voorwaarden aan te gaan. Wil de regering ook eens uit de doeken doen waarom Schiphol als publiek
bedrijf onvoldoende nieuw kapitaal zou kunnen aantrekken? Immers, Schiphol
heeft nu als overheidsbedrijf een hoge kredietwaardigheid en kan goedkoop
kapitaal aantrekken.Schiphol heeft momenteel inderdaad toegang tot de markt voor vreemd vermogen
(schuldfinanciering) en kan op basis van de huidige balansverhoudingen voldoende
financiering aantrekken. Indien in de toekomst echter behoefte is aan eigen
vermogen (bijvoorbeeld voor zeer grote projecten), dan kan Schiphol als beursgenoteerd
bedrijf ook een beroep doen op de aandelenmarkt en is niet meer (alleen) aangewezen
op de overheid als aandeelhouder.Een beursgang is in de regel succesvol als er zicht is op een jaarlijks
rendement van 8% of hoger. Kan de regering de onderliggende rendementsberekeningen
eens laten zien?Het succes van een beursgang hangt af van vele factoren die uiteindelijk
van invloed zijn op de financiële resultaten van het beursgenoteerde
bedrijf op de lange termijn. Men kan in het geval van Schiphol bijvoorbeeld
denken aan de groei van het aantal passagiers en hoeveelheid vracht, de uitgaven
van passagiers en anderen op de luchthaven, de ontwikkeling van het kostenniveau
(bijvoorbeeld voor veiligheid) alsmede de ontwikkeling van onroerend goed
op de luchthaven. Beleggers zullen bij de prijsbepaling rekening houden met
deze en andere factoren ten opzichte van het verwachte rendement en zullen
in hun waardebepaling tevens de waardering van andere beursgenoteerde luchthavens
betrekken. Het gaat beleggers dus met name om de verwachte winstgevendheid
van de onderneming en daar wil de Staat als verkopende aandeelhouder geen
uitspraken over doen.Commerciële aandeelhouders van Schiphol kunnen claims indienen bij
de overheid als die door veranderde regels verwachtingen niet bewaarheid zien.
In dit verband vragen de leden van de fracties van D66 en OSF hoe de regering
de schade hiervan «overzienbaar» denkt te houden.In antwoord op deze vraag verwijzen wij naar het antwoord op een vergelijkbare
vraag van de leden van de CDA-fractie. Hierbij benadrukken we de scheiding
van de Staat als regelgever en de Staat als (groot-) aandeelhouder.Welke harde feiten heeft de regering waaruit blijkt dat een beursgang
de kwaliteit van Schiphol vergroot? En om welke kwaliteit gaat het precies?Er is geen bewijs voor de stelling dat kwaliteit door een beursgang van
Schiphol wordt vergroot. De beursgang – of een andere vervreemdingswijze –
van Schiphol heeft ook nog niet plaatsgevonden, dus de effecten daarvan kunnen
niet worden onderzocht. Evenmin is er overigens bewijs dat kwaliteit beter
zou zijn in een situatie van overheidsaandeelhouderschap. Wel zijn er elementen
die de onderneming stimuleren te investeren in kwaliteit. In de eerste plaats
is er in toenemende mate sprake van concurrentie tussen luchthavens, vooral
op het gebied van transferpassagiers. In deze concurrentiestrijd speelt kwaliteit
een nadrukkelijke rol. Verschillende luchthavens, ook geprivatiseerde als
BAA, investeren in verbetering van bijvoorbeeld de terminal om meer passagiers
te kunnen aantrekken.Een beursgang biedt de luchthavenexploitant een breder scala aan financieringsmogelijkheden
om te kunnen blijven investeren in capaciteit en kwaliteit, bijvoorbeeld via
risicodragend vermogen van private investeerders. Of een beursgang de kwaliteit
daadwerkelijk zal vergroten, hangt echter tevens af van het reguleringssysteem,
dat in de praktijk vrijwel altijd aan een beursgang is gekoppeld.Kwaliteit heeft in het voorliggende wetsvoorstel betrekking op de kwaliteit
van de zogenoemde essentiële luchtvaartactiviteiten waarvoor de luchthavenexploitant
verantwoordelijk kan worden gesteld, zoals het banenstelsel, de terminals,
pieren en gates, het bagage-afhandelingsysteem, opstelplaatsen voor vliegtuigen,
de voorrijwegen etc.In de regelgeving is een verplichting voor de exploitant opgenomen tot
het verschaffen van informatie aan de hand van kwaliteitsindicatoren. De desbetreffende
informatie betreft indicatoren die objectief bepaalbaar zijn in de vorm van
de capaciteit en beschikbaarheid van de aangeboden luchthavendiensten en kunnen
worden gerelateerd aan de (te verwachten) vraag naar deze faciliteiten in
termen van luchtverkeer, passagiers en vracht. Met behulp van deze indicatoren
wordt de samenhang tussen tarieven, kosten en kwaliteit en de daarmee gemoeide
investeringen inzichtelijk gemaakt. Deze samenhang komt in het consultatie-overleg
tussen exploitant en luchtvaartmaatschappijen aan de orde. Het gaat hierbij
uitsluitend om de capaciteit/kwaliteit waarvoor de exploitant verantwoordelijk
kan worden gesteld.Daarnaast dient de luchthavenexploitant te rapporteren over het door de
reizigers gepercipieerde kwaliteitsniveau van de dienstverlening op basis
van enquêtes onder reizigers.De leden van de aan het woord zijnde fracties leggen de volgende casus
voor. Schiphol krijgt in de geprivatiseerde situatie te kampen met veel negatieve
publiciteit. Koffers komen te laat aan en raken kwijt. De tijd nodig om te
taxiën is een van de laagste in Europa en tot overmaat van ramp botsen
twee volle vliegtuigen tegen elkaar omdat – zo zeggen de media –
het veiligheidsniveau op Schiphol slecht is. Dit laatste is niet denkbeeldig
omdat de bedrijfsvoering aan een strenger efficiency regime onderhevig zal
zijn. Gevolg is dat de waarde van de aandelen daalt en mogelijk op een structureel
laag niveau blijft. Schiphol kan zijn ambities niet meer financieren en komt
financieel in zwaar weer. Is met een dergelijk scenario rekening gehouden?
Zo ja, hoe? In welke situaties, slechts denkbare, acht de Minister van Financiën
overheidsingrijpen acceptabel? In welke situaties niet?Allereerst is het kabinet van oordeel dat aandeelhouderschap van de overheid
geen garantie is voor het voorkómen van calamiteiten. Hierbij kan bijvoorbeeld
verwezen worden naar de luchthaven van Parijs, nu nog volledig in handen van
de Franse overheid, waar vorig jaar het dak van een terminal instortte, met
alle gevolgen van dien.De belangrijkste vraag lijkt hier echter te zijn, of er in geval van een
geprivatiseerde exploitant van de luchthaven voldoende prikkels zijn om calamiteiten
zo veel mogelijk te voorkomen. Het kabinet acht hier verschillende mechanismen
relevant. Ten eerste zit in het reguleringssysteem weliswaar een efficiencyregime,
maar dit is niet dermate stringent dat voor een toenemende kans op ongelukken
gevreesd moet worden.Ten tweede is het niet in het belang van de onderneming om een strategie
te voeren die de waarde van het aandelenkapitaal onder druk zet. Een onderneming
is juist gericht op waardecreatie en aandeelhouders zullen zich zeker roeren,
indien activiteiten van het bestuur van de onderneming de waarde van hun aandelenbezit
doen afnemen. Het kabinet ziet niet in, waarom een geprivatiseerd Schiphol
zou kiezen voor een efficiencyregime met een negatief effect op de waarde
van de aandelen.Ten derde, mocht desondanks door omstandigheden de capaciteit van de luchthaven
achteruitgaan, dan staat de overheid het instrumentarium rond de exploitatievergunning
ter beschikking. Dit instrumentarium stelt de Minister van Verkeer en Waterstaat
in de gelegenheid bij dreigende verwaarlozing van de luchthaven
Schiphol de exploitant aanwijzingen te geven met last onder dwangsom of bestuursdwang.
Op deze wijze wordt de exploitant aangezet tot het plegen van investeringen.
In het uiterste geval kan de overheid zelfs de vergunning intrekken.Wat gebeurt er als de grote klant van Schiphol, KLM/Air France, haar activiteiten
verlegt naar een ander gebied en in haar kielzog andere maatschappijen meetrekt?
Kan toezicht op afstand door de overheid dan voorkomen dat de belangen van
andere betrokkenen en gebruikers van Schiphol worden gegarandeerd? Hoe kan
dat?Met het voorliggende wetsvoorstel worden de belangen van de gebruikers
geborgd waar het gaat om de kwaliteit en capaciteit van de luchthaveninfrastructuur
en de tarieven die voor het gebruik daarvan betaald moeten worden. Eén
van de uitgangspunten van dit wetsvoorstel is non-discriminatie. Dat wil zeggen
dat de belangen van alle gebruikers van Schiphol beschermd worden. Bij de
fusieovereenkomst tussen Air France en KLM in 2003 heeft de Staat garanties
bedongen over de aanwezigheid van KLM op Schiphol in de komende jaren. Deze
zijn vastgelegd in de zogenoemde «State Assurances». KLM blijft
vanaf nu nog minimaal zes jaar primair opereren vanaf Schiphol. Dit staat
overigens geheel los van het toezicht op NVLS als exploitant van Schiphol.Hoe denkt de regering te voorkomen dat bijvoorbeeld een Frans bedrijf
de aandelen koopt om zo de concurrentiepositie van «Parijs» te
waarborgen?Het kabinet verwijst naar de nu voorliggende wet- en regelgeving. Deze
vermijdt een situatie waarbij de onderneming de mainport zou verwaarlozen.Kan de regering meedelen hoe reëel het is om de exploitatievergunning
van Schiphol in te trekken? Heeft de ervaring niet geleerd, (Nederlandse Spoorwegen),
dat de overheid dit nooit doet en dat de oplossing altijd is gezocht in het
neerwaarts bijstellen van de eisen?Het kabinet ziet de mogelijkheid de exploitatievergunning in te trekken
als een ultimum remedium voor het onverhoopte geval dat NVLS dusdanig disfunctioneert
dat het voorzien in een andere exploitant onvermijdelijk is geworden. Alsdan
voorziet de intrekking van de vergunning via de erfpachtvoorwaarden tevens
erin dat het economisch eigendom van de luchthaven terugvalt aan de overheid,
zodat dit aan een andere exploitant kan worden overgedragen. Het wetsvoorstel
voorziet in een toezichts- en aanwijzingsinstrumentarium dat het mogelijk
maakt tijdig bij te sturen als dat binnen het wettelijke kader ter waarborging
van de continuïteit van de luchthaven nodig is. Zo is NVLS verplicht
om de Minister van Verkeer en Waterstaat periodiek informatie te geven over
de capaciteit van essentiële luchthavendiensten (waaronder banenstelsel,
terminals, pieren) en de voorgenomen investeringen dienaangaande. Indien de
minister vermoedt dat verwaarlozing van de exploitatieplicht dreigt, kan en
zal hij zich ook eerder laten informeren over de ontwikkelingen in de capaciteit,
investeringen en financiële soliditeit van de exploitant. Dit maakt het
voor de overheid mogelijk om regelmatig en direct de vinger aan de pols te
houden om na te gaan of de continuïteit van Schiphol gevaar loopt.Welke exacte veranderingen in het veiligheidsregime vinden plaats als
gevolg van de privatisering? Wat zijn de nieuwe risico’s hiervan?Schiphol moet voldoen aan vigerende regelgeving op het gebied van veiligheid.
De bestaande veiligheidsarrangementen bieden naar de mening van
het kabinet voldoende waarborg voor de veiligheid. Onder meer de Inspectie
Verkeer en Waterstaat houdt toezicht en audit binnen deze arrangementen. De
privatisering als zodanig verandert het veiligheidsregime niet.In 2004 heeft de Veiligheidsadviescommissie Schiphol (VACS) advies uitgebracht
over de mogelijke veiligheidsrisico’s van de voorgenomen beursgang van
NVLS. Bij brief van 25 oktober 20041 heeft
de Minister van Verkeer en Waterstaat aangegeven de hoofdlijnen van het advies
van de VACS te onderschrijven. Het advies draagt bij aan de beoordeling van
de houdbaarheid van de vigerende veiligheidsarrangementen op Schiphol, dit
onder andere in relatie tot een mogelijke beursgang van NVLS. De certificering
van de luchthaven is een internationaal door ICAO vastgestelde systematiek
van toezicht waarbij de luchthaven aantoont aan het bevoegd gezag dat zij
voldoet aan de gestelde veiligheidseisen. Deze eisen zijn onder andere vastgelegd
in de Regeling certificering luchtvaartterreinen en komen er in hoofdlijnen
op neer dat op het luchtvaartterrein een veiligheidsmanagementsysteem moet
zijn ingericht. Met dit systeem worden door de exploitant de veiligheidsrisico’s
aantoonbaar beheerst en wordt tevens gestreefd naar een continue verbetering
van de veiligheid. De Inspectie Verkeer en Waterstaat ziet toe op de correcte
uitvoering daarvan. De certificering van de luchthaven is een kritisch onderdeel
van de veiligheidsarrangementen op Schiphol, ook bezien vanuit de invalshoek
van een mogelijke beursgang. De certificering van de luchthaven is inmiddels
met succes afgerond.De leden van de SGP/CU-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het onderhavige wetsvoorstel. In algemene zin merkten zij op huiverig
te staan ten opzichte van een privatisering van Schiphol. Zij zien de nationale
luchthaven niet primair als een bedrijf, maar als een belangrijk onderdeel
van de publieke infrastructuur. Hiermee zijn belangrijke publieke belangen
(milieu, veiligheid, volksgezondheid, mainportfunctie, etc.) in het geding,
waarvoor de overheid een belangrijke verantwoordelijkheid dient te behouden.
De leden van de SGP/CU-fractie zijn er niet van overtuigd dat de desbetreffende
publieke belangen én de gewenste invulling van de genoemde overheidsverantwoordelijkheid
beter zullen worden gewaarborgd met een privatisering van Schiphol. Ook betwijfelen
deze leden of bij een mogelijke overname van het geprivatiseerde Schiphol
door een buitenlandse onderneming de Nederlandse economische belangen gediend
zouden zijn. Tegen deze achtergrond willen deze leden de nodige vragen stellen.FinancieringDe leden van de SGP/CU-fractie constateren dat de wens om te komen tot
privatisering grotendeels voortkomt uit argumenten van bedrijfseconomische
aard. Hierbij spelen de toenemende concurrentie en alliantievorming in de
luchtvaart een belangrijke rol. Privatisering biedt de mogelijkheid tot extra
financiering en het aangaan van strategische allianties. Uit de concrete jaarcijfers
blijkt echter klip en klaar dat Schiphol tot nu toe nooit problemen heeft
gekend om geld voor investeringen te vinden. Dit geldt ook ten aanzien van
grote, recente investeringen. Schiphol kan veel lenen tegen gunstige voorwaarden.
De kredietwaardigheid van dit bedrijf is sterk en het bezit relatief veel
eigen geld. Is het ooit voorgekomen dat beperkingen in het aanboren van financiële
bronnen als gevolg van het niet-geprivatiseerd zijn belemmerend hebben gewerkt
voor bepaalde investeringsambities, zo vragen deze leden.De beweegredenen van het kabinet om tot vervreemding van aandelen Schiphol
over te gaan, zijn aan het begin van deze memorie van antwoordal
uiteengezet. Deze vloeien primair voort uit de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid.
Het borgen van publieke belangen kan beter geschieden via wet- en regelgeving.
Het aandeelhouderschap is daarvoor geen geschikt instrument. Voorts speelt
voor het kabinet de scheiding van verantwoordelijkheden tussen overheid en
bedrijfsleven.Privatisering biedt daarnaast een aantal bijkomende voordelen. Voor NVLS
komt een aantal extra financiële instrumenten beschikbaar. Het levert
de luchthavenexploitant een breder scala aan financieringsmogelijkheden om
te kunnen blijven investeren in capaciteit en kwaliteit, bijvoorbeeld via
risicodragend vermogen van private investeerders.Er kan inderdaad worden gesteld dat NVLS in de afgelopen jaren voldoende
financieringsmogelijkheden had voor investeringen op de luchthaven Schiphol,
onder meer via het aantrekken van leningen (schuldfinanciering). Het feit
dat in afgelopen jaren geen situatie bestond waarin aanvullend eigen vermogen
nodig was, betekent echter niet dat die in de toekomst niet zou kunnen voorkomen.
In de komende jaren kan het gewenst zijn dat de NVLS een breder scala aan
privaat kapitaal ter beschikking krijgt.Deze leden constateren voorts dat een privatisering het gemakkelijker
zou moeten maken voor Schiphol om buitenlandse investeringen te doen. Naar
de mening van de leden van de SGP/CU-fractie is de internationale markt echter
op dit moment zodanig dat Schiphol daar niet veel te zoeken heeft; er zijn
inmiddels spelers op die markt (vooral grote investeringsbanken) die Schiphol
vele malen overvleugelen. Is dit ook de mening van de regering? Bovendien,
en dat weegt voor deze leden het zwaarst, kan getwijfeld worden aan de meerwaarde
van dergelijke buitenlandse investeringen door Schiphol. Gelet op de visie
van deze leden ten aanzien van de mainport Schiphol is het niet zomaar gewenst
dat het geld dat op Schiphol wordt verdiend, wordt doorgesluisd naar investeringen
in het buitenland. Welk primair belang van de gebruikers en de reizigers zou
daarmee immers worden bereikt?Nogmaals herhaalt het kabinet het standpunt dat eventuele investeringsplannen
van NVLS niet de (belangrijkste) reden zijn voor het huidige privatiseringsvoornemen.
Dat komt voort uit een streven naar ontvlechting en scheiding van verantwoordelijkheden.Beursgenoteerde concurrenten van NVLS zoals BAA (exploitant van de grote
Londense luchthavens), Frankfurt en Kopenhagen zijn momenteel actief op de
internationale markt. Alle drie deze partijen hebben bijvoorbeeld recent een
bod gedaan op een meerderheidsbelang in Budapest Airport. Het kabinet wil
NVLS de mogelijkheid geven om de concurrentie op een internationaliserende
luchthavenmarkt onder gelijke voorwaarden aan te gaan. Of NVLS die mogelijkheden
ook feitelijk kan en zal gebruiken, is niet aan het kabinet.In hoeverre buitenlandse investeringen belangrijk zijn voor Schiphol is
voor de overheid minder relevant. Het is in eerste instantie de taak van de
overheid om toe te zien dat de publieke belangen op de locatie Schiphol goed
nageleefd worden. In dit verband is het van belang dat de essentiële
infrastructuur op Schiphol niet wordt verwaarloosd. Het systeem van de exploitatievergunning
ziet hierop toe.Daarnaast vragen de leden van de SGP/CU-fractie of er niet ruimte is om
te wachten op de aangekondigde notitie «Mainport» van het kabinet
en de evaluatie volgend jaar, vóórdat nu stappen tot privatisering
worden gezet.Het kabinet acht het niet raadzaam noch zinvol om het tijdstip van aandelenverkoop
nog langer afhankelijk te maken van aanvullende studies of evaluaties terzake
van de luchthaven en de mainport Schiphol. De mainportnotitie
en de evaluatie van het Schipholbeleid zullen geen verandering brengen in
de definitie van het publieke belang en de borging daarvan met betrekking
tot de luchthavenexploitant.De Raad voor Verkeer en Waterstaat riep vorig jaar in zijn advies «Behoud
de meerderheid ...»1 reeds op om op korte
termijn een politiek besluit te nemen met betrekking tot privatisering van
Schiphol. Ook volgens de Raad is het schadelijk voor de onderneming als de
reeds jarenlang voortdurende discussie hierover nog langer voortduurt.KLMDe leden van de SGP/CU-fractie maken zich voorts zorgen over de positie
van onder meer KLM. Kent het wetsvoorstel wel voldoende waarborgen ten behoeve
van de gebruikers? Deze leden kunnen zich voorstellen dat een geprivatiseerd
Schiphol nog steviger aankoerst op winstoptimalisatie dan nu het geval is:
private deelnemers gaan uiteraard en begrijpelijkerwijs voor het hoogste rendement.
In geval van capaciteitsbeperkingen op Schiphol zou mogelijkerwijs gestuurd
kunnen worden op het toekennen van capaciteit aan die partijen die de hoogste
inkomsten genereren. Dat luchtverkeer is echter niet per definitie het verkeer
dat noodzakelijk is voor het in stand houden van de mainportfunctie. Is het
kortom niet reëel om te veronderstellen, dat een zelfstandig Schiphol
meer aandacht besteedt aan zijn eigen winstpositie, bijvoorbeeld door investeringen
in haar vastgoedsector, dan aan de belangen van de luchtvaartsector, zo vragen
deze leden.De schaarse capaciteit wordt niet door NVLS, maar door de onafhankelijke
slotcoördinator aan de luchtvaartmaatschappijen toegekend. De belangen
van de luchtvaartmaatschappijen (waaronder KLM) op Schiphol worden geborgd
via een tweetal instrumenten, te weten het toezicht op tarieven en voorwaarden
(waaronder kwaliteit) en de exploitatievergunning.Het toezicht op de tarieven en voorwaarden biedt de garantie dat dit niet
zal leiden tot een hoger rendement ten koste van de gebruikers van de luchtvaartactiviteiten.
Het toegestane rendement is immers begrensd. Verder is vastgelegd dat de tarieven
non-discriminatoir moeten worden gehanteerd. NVLS kan overigens wel, binnen
redelijke grenzen, via tariefsdifferentiatie bepaalde segmenten stimuleren
of ontmoedigen. De redenen voor een dergelijke tariefsdifferentiatie kunnen
bijvoorbeeld zijn gelegen in een meer efficiënt gebruik van de (schaarse)
capaciteit, of uit hoofde van het milieu. Zo kunnen bijvoorbeeld lawaaiige
vliegtuigen of het gebruik van relatief kleine vliegtuigen worden ontmoedigd.De waarde van het vastgoed op Schiphol is uiteraard ook in belangrijke
mate afhankelijk van de luchtvaartactiviteiten. Schiphol heeft in die zin
ook een prikkel om daarin te investeren. Meer en hoogwaardiger verkeer en
vervoer zal daardoor immers ook leiden tot meer potentiële inkomsten
uit de commerciële niet-luchtvaartactiviteiten, zoals winkels, autoparkeren,
onroerend goed etc. Daarnaast is het te verwachten dat NVLS de winstpositie
zal trachten te verbeteren door onder meer verdere investeringen in de commerciële,
niet-luchtvaartactiviteiten. Vanwege het «dual till» principe
heeft NVLS een belangrijke prikkel om de capaciteit en kwaliteit van het luchtvaartproduct
te verhogen.TerrorismeDeze leden leggen uitdrukkelijk de vinger bij de veiligheid rondom Schiphol,
in verband met terrorisme en dergelijke. Is het niet zinvol dat de overheid
uiteindelijk de touwtjes en eindverantwoordelijkheid ten aanzien van het geheel
van Schiphol stevig in handen houdt?Het Rijk zal in ieder geval toch minder geneigd zijn om kritische vragen
te stellen ten aanzien van noodzakelijke extra veiligheidsmaatregelen –
die mogelijk concurrentienadeel betekenen ten opzichte van andere
Europese luchthavens – dan private partners?De overheid draagt de verantwoordelijkheid ten aanzien van anti-terrorismemaatregelen
op de luchthaven Schiphol. Die verantwoordelijkheid is duidelijk (wettelijk)
belegd bij verschillende departementen. Dit verandert niet na gedeeltelijke
privatisering van NVLS. In een aantal gevallen is de uitvoering van dergelijke
maatregelen gedelegeerd aan onderdelen van de sector, met daaraan gekoppeld
een toezichtfunctie voor rijkspartijen. In overleg met de sector wordt bepaald
welke de (on)mogelijkheden zijn ten aanzien van de beveiliging van de nationale
luchthaven. Eventueel concurrentienadeel dat extra (beveiligings)maatregelen
voor Schiphol met zich brengt, heeft zowel binnen de rijksoverheid als bij
de sector nadrukkelijk de aandacht.AansturingDe leden van de SGP/CU-fracties constateren dat het Rijk sterk wil aansturen
op een duidelijke ontvlechting van verantwoordelijkheden. Op zichzelf een
terechte wens. Toch plaatsen deze leden hierbij kanttekeningen. In de eerste
plaats motiveert het kabinet deze ontvlechting vooral met de wens om een strikte
scheiding te bewerkstelligen tussen overheid en bedrijfsleven (Kamerstukken
II, 28 074, nr. 6, p. 10). Deze leden zien – zoals gezegd –
Schiphol niet primair als bedrijf.Moet bovendien – terugziende in de tijd – niet geconstateerd
worden, dat de problemen met de aansturing van Schiphol door de overheid niet
primair te maken hadden met een onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden
en bevoegdheden, maar veeleer met gebrekkige wetgeving én ongewenste
gedoogtoestanden?Wij verstaan deze opmerking zo dat het, gegeven de visie van het kabinet
op Schiphol als bedrijf, consequent is om verantwoordelijkheden zoveel mogelijk
te willen ontvlechten. De vraag lijkt zich met de daarin aangeduide Schiphol-problematiek
te richten op de effectiviteit van normstelling, toezicht en handhaving op
milieugebied. Het kabinet wil in de eerste plaats opmerken dat het daarbij
niet uitsluitend gaat om aansturing van NVLS, maar om beheersing van het gehele
proces met tal van andere relevante actoren, zoals luchtvaartmaatschappijen,
luchtverkeersleiding, medeoverheden, belanghebbenden. Het kabinet heeft met
de in 2003 in werking getreden nieuwe Schipholwetgeving voor milieu nu juist
daarvoor betere instrumenten geschapen met inbegrip van een duidelijker verantwoordelijkheidsverdeling
tussen luchtvaartsector en overheid. Met het nu voorliggende wetsvoorstel
wordt de wetgeving ten aanzien van Schiphol verder verbeterd. Het kabinet
verwacht dat een verdere ontvlechting tussen overheid en luchtvaartsector
bevorderlijk is voor een goed functioneren van bedoelde verantwoordelijkheidsverdeling.Korte termijnDe verkoop van aandelen levert het Rijk slechts éénmalig
een bepaald bedrag op, zo constateerden de leden van de fracties van SGP/CU.
De constante uitkering van winst wordt hiermee ingeleverd. Is dit niet kiezen
voor korte termijn winst? Nee, de verkoopprijs wordt onder andere berekend op basis van de toekomstige
winstuitkeringen. In principe is de eenmalige opbrengst in economische zin
evenveel waard als de reeks van toekomstige gederfde dividenden.De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,M. H. Schultz van Haegen-Maas GeesteranusDe Minister van Financiën,G. Zalm XNoot1Slechts als aanvullend ultimum remedium ter bescherming van de continuïteit.
Zie hiervoor ook de reactie van het kabinet op het rapport van de Raad voor
Verkeer en Waterstaat, Kamerstukken II, 2004–2005, 28 074, nr.
10.XNoot2Kamerstukken II, 2001–2002, 28 074, nr. 6.XNoot3Kamerstukken II, 2005–2006, 28 165, nr. 26.XNoot1Kamerstukken II, 2001–2002, 28 165, nr. 2.XNoot2Kamerstukken II, 2003–2004, 25 435, nr. 7.XNoot3Burgerlijk Wetboek Boek 2, artikel 158, vierde lid.XNoot1Zie de brief en bijlage van 16 september 2005, Kamerstukken II, 2004–2005,
28 165, nr. 26.XNoot2Kamerstukken II, 2005–2006, 25 435, nr. 9.XNoot1Is ter inzage gelegd onder griffienr. 134208.XNoot1Kamerstukken II, 2004–2005, 26 959, nr. 87.XNoot1«Behoud de meerderheid ...», Raad voor Verkeer en Waterstaat,
9 juli 2004. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20052006-28074-C.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl