ECLI:NL:RVS:2025:5183, Raad van State, 29-10-2025, 202305113/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2021 hebben de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid de aanvraag van Outernet tot aanwijzing als teler aan de Liesboslaan in Breda afgewezen. Het Besluit experiment gesloten coffeeshopketen is een uitwerking van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen, die als doel heeft de productie, levering en verkoop van hennep of hasjiesj te reguleren in deelnemende gemeenten door telers aan te wijzen. In de tien deelnemende gemeenten mochten tien aangewezen telers de hennep of hasjiesj telen. Zij konden hiervoor een aanvraag indienen van 1 juli 2020 tot en met 28 juli 2020. Outernet heeft een aanvraag ingediend tot aanwijzing als teler voor in totaal 51 locaties, waaronder de locatie aan de Liesboslaan in Breda. Alle locaties behalve de Liesboslaan zijn op 27 november 2020 door de ministers afgewezen. Op 20 oktober 2020 is door de burgemeester van Breda een positief advies uitgebracht over de aanvraag voor de Liesboslaan. De aanvraag voor de Lieboslaan heeft vervolgens meegedaan aan de loting voor de selectie van telers en op basis van die loting heeft de notaris aan de aanvraag het rangnummer 9 toegekend.

202305113/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Outernet B.V., gevestigd in Oosterhout,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 26 juni 2023 in zaak nrs. 21/2897 en 21/2898 in het geding tussen:
    Outernet
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid (hierna tezamen: de ministers).
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 februari 2021 hebben de ministers de aanvraag van Outernet tot aanwijzing als teler aan de Liesboslaan in Breda afgewezen.
    Bij besluit van 27 mei 2021 hebben de ministers het door Outernet daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 juni 2023 heeft de rechtbank het door Outernet daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Outernet hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar Outernet, vertegenwoordigd door mr. K. van der Hoeven, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde], en de ministers, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk, advocaat in Rotterdam, en mr. H.L. Schoor, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Besluit experiment gesloten coffeeshopketen (hierna: het Besluit) is een uitwerking van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen, die als doel heeft de productie, levering en verkoop van hennep of hasjiesj te reguleren in deelnemende gemeenten door telers aan te wijzen. In de tien deelnemende gemeenten mochten tien aangewezen telers de hennep of hasjiesj telen. Zij konden hiervoor een aanvraag indienen van 1 juli 2020 tot en met 28 juli 2020. Outernet heeft een aanvraag ingediend tot aanwijzing als teler voor in totaal 51 locaties, waaronder de locatie aan de Liesboslaan in Breda. Alle locaties behalve de Liesboslaan zijn op 27 november 2020 door de ministers afgewezen. Op 20 oktober 2020 is door de burgemeester van Breda een positief advies uitgebracht over de aanvraag voor de Liesboslaan. De aanvraag voor de Lieboslaan heeft vervolgens meegedaan aan de loting voor de selectie van telers en op basis van die loting heeft de notaris aan de aanvraag het rangnummer 9 toegekend. Op 5 februari 2021 hebben de ministers de aanvraag afgewezen omdat de locatie aan de Liesboslaan niet langer beschikbaar was. De ministers bleven bij hun standpunt in het besluit op bezwaar.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de ministers zich op het standpunt mochten stellen dat Outernet na indiening van de aanvraag niet meer van locatie mocht wisselen. Wanneer de locatie zou worden gewijzigd zou ook het ondernemingsplan moeten worden aangepast en zou de burgemeester opnieuw een advies moeten uitbrengen. Het veranderen van de beoogde locatie kan alleen wanneer sprake is van een overmachtssituatie en die doet zich hier niet voor. Daarnaast is de situatie van Outernet volgens de rechtbank niet vergelijkbaar met een andere aanvrager die wel van locatie mocht wisselen, omdat in die zaak sprake was van een overmachtssituatie die erin bestond dat de desbetreffende gemeente slechts één locatie wilde toestaan terwijl meerdere aanvragers waren ingeloot. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden omdat in de brieven van de ministers niet is vermeld dat verandering van de locatie mogelijk zou zijn na de inloting. Evenmin is het evenredigheidsbeginsel geschonden. De nadelige gevolgen voor Outernet moeten worden afgewogen tegen de belangen van de andere aanvragers en de nadelige gevolgen staan bovendien in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Tot slot is het opgestelde ondernemingsplan niet geschikt voor andere locaties, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       Outernet betoogt dat het opgestelde ondernemingsplan voldoet aan alle eisen uit het Besluit en de aanvraag voor de Liesboslaan daarom niet mocht worden afgewezen op grond van artikel 19, eerste lid, onder d, van het Besluit. De ministers nemen volgens Outernet ten onrechte het standpunt in dat na indiening van de aanvraag de beoogde locatie nog beschikbaar moet zijn.
    3.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de ministers de aanvraag mochten afwijzen omdat na indiening van de aanvraag de beoogde locatie niet beschikbaar was. In artikel 19 van het Besluit staat, voor zover hier van belang, dat een aanvraag om aanwijzing als teler wordt afgewezen indien "de aanvrager naar het oordeel van Onze Ministers met zijn ondernemingsplan niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op basis van een deugdelijk financieel plan en onder adequate voorgenomen maatregelen ter beveiliging in staat is om met inachtneming van de paragrafen 5 en 6 op de locatie of beoogde locatie dan wel locaties of beoogde locaties onder gecontroleerde omstandigheden te voorzien in de bestendige productie van hennep of hasjiesj en een bestendige levering daarvan aan coffeeshophouders (…)". Anders dan Outernet betoogt, is voor afwijzing van de aanvraag op grond van dit artikel niet enkel van belang of het ondernemingsplan van goede kwaliteit was. Het ondernemingsplan ziet op de locatie aan de Liesboslaan en deze locatie was op het moment van de besluitvorming van de ministers niet meer beschikbaar. Het ondernemingsplan kan niet los worden gezien van de beoogde locatie. Dit blijkt uit de Nota van Toelichting bij het Besluit (pagina 25): "Een aanwijzing is niet alleen nauw verbonden met de persoon van de aanvrager en zijn onderneming, maar ook met de locatie. Zonder kennis van de beoogde teeltlocatie is een adequate beoordeling van de aanvraag niet mogelijk. Bij de aanvraag zal de aanvrager een ondernemingsplan moeten indienen, dat toegesneden is op de (beoogde) teeltlocatie." Dat de beoogde locatie nauw verbonden is met het ondernemingsplan volgt ook uit artikel 16 van het Besluit, waarin verschillende eisen aan het ondernemingsplan zijn gesteld die betrekking hebben op de beoogde locatie. Daarnaast vragen de ministers op grond van artikel 17 van het Besluit de burgemeester om een advies over de beoogde locatie. Het advies van de burgemeester zal voor de ministers zwaar meewegen in de beoordeling van de aanvraag, zo staat in de Nota van Toelichting bij artikel 17 van het Besluit. De burgemeester van Breda heeft zijn advies op 20 oktober 2020 gegeven. Het advies ziet op de locatie waarvoor de aanvraag is gedaan. Ook hieruit blijkt dat de ministers de aanvraag niet los kunnen zien van de beoogde locatie.
    3.2.    Ook het betoog van Outernet dat zij door de ministers in de gelegenheid moest worden gesteld een alternatieve locatie te vinden, volgt de Afdeling niet. In de Nota van Toelichting bij het Besluit, pagina 25, staat dat een aanwijzing kan worden verleend aan een aanvrager die nog niet daadwerkelijk beschikt over de beoogde teeltlocatie. Dit is om te voorkomen dat een aanvrager kosten maakt om een teeltlocatie te bemachtigen zonder dat de aanvrager zicht heeft op aanwijzing als teler. Dit is een andere situatie dan die van Outernet, waar op het moment van de afwijzing geen enkele beoogde locatie bestond. Zoals hiervoor is overwogen, is de beoogde locatie een belangrijk onderdeel van het ondernemingsplan en het advies van de burgemeester. Het is daarom niet mogelijk om, zoals Outernet stelt, de aanvraag van Outernet toe te wijzen terwijl Outernet op zoek gaat naar een geschikte locatie. Evenmin bestond hier voor de ministers aanleiding de aanvraag van Outernet aan te houden terwijl Outernet alternatieve locaties onderzocht. Aanvragers konden van 1 juli 2020 tot en met 28 juli 2020 een aanvraag indienen. Aanvragers hadden de mogelijkheid in hun aanvraag meerdere teeltlocaties op te nemen. Outernet heeft in haar aanvraag in totaal 51 locaties opgenomen, maar deze zijn allemaal door de ministers afgewezen.
    3.3.    De gronden die Outernet voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Outernet heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.1 tot en met 7.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    5.       De ministers hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. M. den Heyer en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    1013