ECLI:NL:RBLIM:2026:1839, Rechtbank Limburg, 24-02-2026, ROE 24/4465
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2026-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen een opgelegde last onder dwangsom voor een opslagloods. De rechtbank is van oordeel het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen, omdat sprake is van een overtreding en het college bij de beslissing op bezwaar geen aanleiding heeft hoeven te zien om de last niet meer te handhaven. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 24/4465
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , eiseres, uit [woonplaats 1] ,
    (gemachtigden: mr. M. Stultiens en mr. L. Pronk),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, het college,
      (gemachtigden: mr. J.R.P. Lamers, mr. R.C.H. Schrömbges en J.D. Oegema). 
    
    
    Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] , [derde-partij 2] en 
    
      
        
          [derde-partij 3]
        , uit [woonplaats 2] ,
      (gemachtigde: mr. C.R. Jansen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over een opgelegde last onder dwangsom voor een opslagloods op het adres aan de [adres 1] in [plaats] . Eiseres is niet eens met het opleggen van deze last onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep. 
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen, omdat sprake is van een overtreding en het college bij de beslissing op bezwaar geen aanleiding heeft hoeven te zien om de last niet meer te handhaven. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    3. Met het besluit van 13 juni 2024 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 23 september 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij het opleggen van de last onder dwangsom gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    4. Bij uitspraak van 13 augustus 2024 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    5. Het college heeft op het beroep met een verweerschrift gereageerd en de 
    derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    6. Op 29 januari 2026 heeft in bijzijn van partijen een onderzoek ter plaatse (descente) plaatsgevonden als bedoeld in artikel 8:50 van de Algemene wet bestuursrecht. Van het onderzoek ter plaatse is een proces-verbaal opgemaakt dat reeds naar partijen is gestuurd. 
    
    7. Aansluitend aan het onderzoek ter plaatse heeft de rechtbank dit beroep, samen met de beroepen in zaaknummers ROE 23/1932, 24/2172, ROE 24/2880 en ROE 24/2881, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van het college, eiseres en haar gemachtigden, [belanghebbende] namens eiseres en [derde-partij 2] en zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    8. Eiseres is eigenaar van de gronden aan de [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats 1] . Zij woont in een bedrijfswoning op dat perceel en de groepsaccommodatie [naam groepsaccommodatie] is ook op dat perceel gevestigd. De derde-partij betreft [derde-partij 1] en [derde-partij 2] die aan de [adres 3] wonen en [derde-partij 3] die aan de [adres 5] woont.
    
    9. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek op 29 december 2022 heeft het college met het besluit van 3 maart 2023 aan eiseres vier lasten onder dwangsom opgelegd, waaronder een last met betrekking tot de opslagloods. De last voor de opslagloods heeft het college vervolgens bij besluit van 27 oktober 2023 ingetrokken, omdat op 26 oktober 2023 alsnog de benodigde (legaliserende) omgevingsvergunning daarvoor was verleend. Tegen dat intrekkingsbesluit is beroep ingediend, maar op zitting is dat beroep ingetrokken. De omgevingsvergunning voor de opslagloods is door het college bij besluit op bezwaar van 
    28 maart 2024 herroepen en de aanvraag is alsnog geweigerd. Ook tegen dat besluit is beroep ingediend en op 24 februari 2026 is door deze rechtbank daarin uitspraak gedaan.
    
    10. De derde-partij heeft op 15 maart 2024 een handhavingsverzoek voor de opslagloods ingediend. Naar aanleiding daarvan heeft een toezichthouder van de gemeente op 23 april 2024 een controle ter plaatse uitgevoerd. Tijdens die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat de opslagloods nog steeds zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning op het perceel aanwezig is.  
    
    11. Gezien de constatering van de toezichthouder heeft het college bij brief van 
    6 mei 2024 eiseres bericht voornemens te zijn om een last onder dwangsom voor de opslagloods op te leggen. Daartegen heeft eiseres een zienswijze ingediend. 
    12. Bij besluit van 13 juni 2024 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (hierna: Ow). Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de opslagloods in strijd is met artikel 14.2.1, aanhef en onder d en artikel 14.2.2 van het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas”, oftewel het tijdelijk deel van het omgevingsplan van het college (hierna: het tijdelijk deel van het omgevingsplan). Hierdoor is sprake van een omgevingsplanactiviteit terwijl hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Verder is de opslagloods volgens het college ook geen vergunningsvrije omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving waardoor sprake is van een overtreding. Eiseres moet de overtreding vóór 15 juli 2024 beëindigen. Dit kan zij doen door bijvoorbeeld de opslagloods te verwijderen en verwijderd te houden of deze terug te brengen naar de situatie zoals die vergund is met de omgevingsvergunning voor het plaatsen van een overkapping van 4 oktober 2018. Als eiseres niet voor het verstrijken van de begunstigingstermijn op 15 juli 2024 de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow heeft beëindigd, verbeurt zij een dwangsom van € 2.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 13 augustus 2024 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek afgewezen, omdat de voorzieningenrechter geen aanleiding zag om te oordelen dat de last onder dwangsom zodanig gebrekkig was dat het in de heroverweging in bezwaar niet in stand zou kunnen blijven.  
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
    13. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
    
    
      13.1.
      Het besluit van 13 juni 2024 is niet genomen op een daartoe strekkend verzoek van vóór 1 januari 2024. Het verzoek om handhaving is namelijk ingediend op 15 maart 2024. Op het bestreden besluit is daarom de Ow van toepassing.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        14. Eiseres stelt dat geen sprake is van overtreding van artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (afstand tot de perceelsgrens). Daartoe voert zij aan dat de afstand tot de perceelsgrens niet wijzigt, omdat de overkapping al aanwezig is en die enkel aan twee zijden dicht wordt gemaakt. Er wordt dus geen nieuw gebouw gebouwd en voor het bestaande gebouw is op 4 oktober 2018 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een overkapping. Bij die omgevingsvergunning is al beoordeeld of van het bestemmingsplan kan worden afgeweken door het gebouw binnen 2,5 meter van de perceelsgrens te plaatsen. Dit hoeft niet opnieuw beoordeeld te worden. Ook de omstandigheid dat de opslagloods niet meer voor bedrijfsmatige opslag wordt gebruikt, maakt dat ten aanzien van afstand tot de perceelsgrens geen sprake van een overtreding is. Verder voert eiseres aan dat ook geen sprake is van overtreding van artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (bebouwingsoppervlak van bedrijfsgebouwen). Eiseres voert aan dat de oppervlakte van het totaal aan bedrijfsgebouwen niet wijzigt, omdat de opslagloods niet voor bedrijfsmatige opslag wordt gebruikt, maar enkel voor privéopslag. De opslagloods kan om die reden niet als een bedrijfsgebouw worden aangemerkt. 
      
      
    
    
      14.1.
      De rechtbank overweegt dat het college aan de last onder dwangsom een tweetal overtredingen ten grondslag heeft gelegd, namelijk artikel 14.2.1, aanhef en onder d en artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. 
      
      
        
          Afstand tot de perceelsgrens
        
      
      
    
    
      14.2.
      In artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is bepaald dat voor het bouwen van bouwwerken de volgende regel geldt: de afstand van gebouwen tot de perceelsgrens bedraagt ten minste 2,5 meter. 
      
    
    
      14.3.
      De rechtbank is van oordeel dat sprake is van overtreding van artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Tussen partijen is immers niet in geschil dat de afstand tussen de opslagloods en de perceelsgrens minder dan 2,5 meter bedraagt. Dat eiseres een omgevingsvergunning voor het bouwen van een overkapping heeft, maakt niet dat daarmee geen sprake meer is van een overtreding ten aanzien van de opslagloods. Die vergunning ziet namelijk niet op de opslagloods en is ook niet uitgevoerd. De bouwregels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan gelden dus nog steeds voor de opslagloods. Dat de opslagloods niet meer bedrijfsmatig wordt gebruikt zoals eiseres stelt, maakt het voorgaande ook niet anders. In artikel 14.2.1 zijn immers algemene bouwregels opgenomen en niet specifiek voor bedrijfsgebouwen.  De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Bebouwingsoppervlak 
        
      
      
    
    
      14.4.
      In artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is – voor zover relevant – bepaald dat de maatvoering voor bedrijfsgebouwen, waaronder recreatiewoningen, groepsaccommodaties en pension het volgende is: 
      
      
        Bedrijfsgebouwen 		min. 	max.
        Bebouwingsoppervlak 		n.v.t. 	bestaand
      
      
    
    
      14.5.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is of het college de overtreding van artikel 14.2.2 in de last onder dwangsom mag handhaven. Volgens eiseres heeft zij de overtreding van artikel 14.2.2 beëindigd vanwege de omstandigheid dat er geen bedrijfsmatige opslag in de opslagloods meer plaatsvindt en dus ook geen sprake is van een bedrijfsgebouw. 
      
    
    
      14.6.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de opslagloods ten tijde van de controle op 18 september 2023 voor bedrijfsmatige opslag werd gebruikt, onder meer vanwege de opslag van matrassen voor de groepsaccommodatie. Naar aanleiding daarvan heeft het college de last onder dwangsom voor de overtreding van artikel 14.2.2 opgelegd. Tijdens de bezwaarfase heeft eiseres aangevoerd dat de opslagloods niet langer voor bedrijfsmatige opslag wordt gebruikt, waardoor er ook geen overtreding van artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan meer is. De vraag is of dit standpunt van eiseres voor het college bij de heroverweging aanleiding had moeten zijn om de overtreding in last onder dwangsom niet langer te handhaven.  
      
    
    
      14.7.
      Over de heroverweging van besluiten tot het al dan niet treffen van herstelsancties heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in haar uitspraak van 28 oktober 2020geoordeeld dat de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die tot het eerdere besluit hebben geleid, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten volgens de Afdeling dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging betrekken. In afwijking van de hoofdregel van ex nunc-toetsing in bezwaar kan het bestuursorgaan hierbij echter geen gevolgen verbinden aan feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit, voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. Bij de beoordeling is de aard van de overtreding, al of niet voortdurend, relevant. Aan het gegeven dat een voortdurende overtreding inmiddels is beëindigd, kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval en het moment van de beëindiging betekenis toekomen voor de beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      14.8.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college bij de beslissing op bezwaar de overtreding van artikel 14.2.2 in de last onder dwangsom mocht handhaven. Hiertoe overweegt de rechtbank ten eerste dat niet is gebleken dat de bedrijfsmatige opslag ten tijde van de beslissing op bezwaar inderdaad was beëindigd zoals eiseres stelt. Van belang is dat in het dossier geen controlerapporten met foto’s en een beschrijving van de binnenkant van de loods aanwezig zijn van na het opleggen van de last onder dwangsom en voorafgaand aan de beslissing op bezwaar. Op zitting heeft eiseres naar een tweetal foto’s van 
        5 september 2024 verwezen dat bij de beroepsgronden is bijgevoegd. Uit deze foto’s leidt de rechtbank niet af dat ten tijde van de beslissing op bezwaar geen bedrijfsmatige opslag meer was. Een foto betreft de buitenkant van de opslagloods en de andere foto de binnenkant zonder dat duidelijk is wat binnenin de loods allemaal aanwezig is. Ten tweede overweegt de rechtbank dat, in het geval de overtreding wel zou zijn beëindigd, de last ook ziet op het beëindigd houden van de overtreding. Gelet op de aard van de overtreding heeft het college ervoor kunnen kiezen om de last te handhaven om herhaling van de overtreding te voorkomen.  
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college aan eiseres een last onder dwangsom mocht opleggen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd  
              de uitspraak te ondertekenen. 
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 februari 2026
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2024:5562.  
  
  
     In zaaknummer ROE 23/2172.
  
  
     In zaaknummer ROE 24/2880. 
  
  
     Op grond van artikel 22.1 van de Ow.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2571.