ECLI:NL:RVS:2026:1712, Raad van State, 25-03-2026, 202503817/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2023 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat geweigerd om aan [wederpartij] een medisch certificaat klasse 3 te verlenen. In geschil is of de minister op grond van artikel ATCO.MED.B.001 in bijlage IV, subdeel B, afdeling 1, van de Verordening (ATCO.MED.B.001) moet beoordelen of aan [wederpartij] ondanks dat hij niet normaal trichromatisch ziet toch een medisch certificaat kan worden afgegeven. Volgens [wederpartij] kan het luchtvaartgeneeskundig centrum of de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts beoordelen of hij ondanks zijn kleurenzienstoornis de vergunde taken veilig kan uitvoeren (zie artikel ATCO.MED.B.001, onder a sub 1, onder ii, in bijlage IV, subdeel B, afdeling 1, van de Verordening (ATCO.MED.B.001, onder a sub 1, onder ii)). Volgens de minister bestaat die mogelijkheid niet.

202503817/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 22 mei 2025 in zaak nr. 23/6850 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in [woonplaats]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juni 2023 heeft de minister geweigerd om aan [wederpartij] een medisch certificaat klasse 3 te verlenen.
    Bij besluit van 9 oktober 2023 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 mei 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2023 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 22 september 2025 heeft de minister het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
    [wederpartij] heeft een reactie gegeven op het besluit van 22 september 2025.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. ‘t Hart, A.E. van der Klugt, drs. C.D. de Vries-Pahladasingh, en [wederpartij], bijgestaan door mr. R. Lie-A-Lien, en mr. P. Meles, rechtsbijstandverleners in Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De toepasselijke regels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is meer dan 23 jaar werkzaam bij Defensie bij het Commando Luchtstrijdkrachten (CSLK) in de functie van luchtverkeersleider. Het CSLK zal in drie fases worden samengevoegd met de luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), de instantie die uitvoering geeft aan de luchtverkeersleiding in het Nederlandse civiele luchtruim en op de Nederlandse civiele luchthavens. De voorgenomen integratiedatum voor de radarverkeersleiding, waar [wederpartij] werkzaam is, is 1 oktober 2026. Hij zal, als militair luchtverkeersleider, door de samenvoeging zijn huidige (militair) medisch certificaat moeten vervangen door een civiel medisch certificaat. Daarvoor zal hij uiteindelijk bij de samenvoeging moeten voldoen aan de civiele medische eisen opgenomen in de Verordening (EU) 2015/340 van de Commissie van 20 februari 2015 (Verordening). Bij [wederpartij] is milde deuteranomalie (groen) vastgesteld, een vorm van kleurenblindheid. Daardoor voldoet hij niet aan de eis dat aanvragers van een civiel medisch certificaat normaal trichromatisch moeten kunnen zien (zie artikel ATCO.MED.B.075 in bijlage IV, subdeel B, afdeling 2, van de Verordening (ATCO.MED.B.075)).
    3.       In geschil is of de minister op grond van artikel ATCO.MED.B.001 in bijlage IV, subdeel B, afdeling 1, van de Verordening (ATCO.MED.B.001) moet beoordelen of aan [wederpartij] ondanks dat hij niet normaal trichromatisch ziet toch een medisch certificaat kan worden afgegeven. Volgens [wederpartij] kan het luchtvaartgeneeskundig centrum of de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts beoordelen of hij ondanks zijn kleurenzienstoornis de vergunde taken veilig kan uitvoeren (zie artikel ATCO.MED.B.001, onder a sub 1, onder ii, in bijlage IV, subdeel B, afdeling 1, van de Verordening (ATCO.MED.B.001, onder a sub 1, onder ii)). Volgens de minister bestaat die mogelijkheid niet.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het standpunt van [wederpartij] gevolgd en geoordeeld dat de minister, althans het luchtvaartgeneeskundig centrum of de luchtvaartgeneeskundige arts, moet beoordelen of [wederpartij] ondanks zijn kleurenzienstoornis in staat is zijn werkzaamheden veilig uit te oefenen. Daaraan heeft zij ten grondslag gelegd dat op grond van de Verordening luchtverkeersleiders moeten beschikken over een medisch certificaat klasse 3. In subdeel B van de Verordening staat aan welke medische vereisten aanvragers van dit certificaat moeten voldoen. Omdat er tekstuele verschillen bestaan tussen die vereisten, onderscheidt de rechtbank drie categorieën medische bepalingen. Een categorie die de aanvrager per definitie en onbetwistbaar ongeschikt maakt als luchtverkeersleider, een categorie waarbij de beoordeling wordt overgelaten aan de vergunningverlenende instantie en een derde categorie. Voor deze derde categorie geldt dat aanvragers weliswaar moeten voldoen aan de genoemde eisen, maar dat niet-voldoen niet per definitie leidt tot ongeschiktheid en ook niet tot een verwijzing naar de vergunningverlenende autoriteit. In dat geval heeft het luchtvaartgeneeskundig centrum of een luchtvaartgeneeskundige keuringsarts beoordelingsruimte om te beoordelen of de aanvrager zijn werk veilig kan doen ondanks zijn beperkingen. Op deze wijze is zowel de redactie van de verschillende medische vereisten, als de positie van ATCO.MED.B.001 in de Verordening logisch en verklaarbaar. Omdat het artikel helemaal vooraan staat, is het gezien de logische systematiek van wetgeving van toepassing op alle daarna volgende artikelen.
    Hoger beroep
    5.       De minister betoogt dat deze systematische interpretatie van de Verordening door de rechtbank onjuist is. De systematiek van het keuringsregime onder de Verordening is namelijk zo dat de behandeling en verwerking van aanvragen voor de afgifte van een medisch certificaat door zelfstandig opererende keuringsartsen of keuringsartsen werkzaam bij geneeskundige centra geschiedt. Voor de afgifte van een medisch certificaat moet de aanvrager zich bij de (her)keuring laten onderzoeken door een keuringsarts. Een verwijzing in de regelgeving, zoals de rechtbank die voorstaat is derhalve overbodig. Verder strookt de uitleg van de rechtbank ook niet met de systematiek van het keuringsregime en de centrale rol van de medische beoordelaar hierin. Het ontbreken van een verwijzing naar de bevoegde autoriteit, zoals bij kleurwaarneming, zou aan het luchtvaartgeneeskundig centrum of de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts  een grotere beoordelingsruimte toekennen dan de bevoegde autoriteit zelf heeft. Ook zou deze uitleg een aantasting zijn van de uniforme toepassing van de relevante en efficiënte medische eisen die worden gesteld aan de functie van luchtverkeersleiders in de landen waarop de Verordening van toepassing is. Als een aanvrager aan de eisen gesteld in de Verordening en de zogenoemde Acceptable means of compliance voldoet, wordt deze geacht veilig de aan de functie verbonden werkzaamheden uit te kunnen voeren. Gelet op de legal opinion van het European Union Aviation Safety Agency agentschap (EASA) en de notulen van de EASA-Medical Experts Group van 14 juni 2022 is de conclusie dat ATCO.MED.B.001 alleen van toepassing kan zijn bij een herkeuring. Bij de allereerste medische keuring voor een civiel medisch certificaat klasse 3 onder de Verordening geeft ATCO.MED.B.075 geen ruimte voor afgifte van een medisch certificaat met een beperking.
    6.       De Afdeling stelt vast dat ATCO.MED.B.075 geen onderscheid maakt tussen een eerste, initiële aanvraag en een herhaalde aanvraag van een medisch certificaat, zoals dat wel wordt gedaan in een aantal andere artikelen van de Verordening. Daarom kan ervan uit worden gegaan dat de wetgever dit onderscheid ook niet voor ogen heeft gehad bij ATCO.MED.B.075. Dit betekent dat het betoog van de minister dat ATCO.MED.B.001, sub a, onder 1, aanhef en onder ii, alleen van toepassing kan zijn op ATCO.MED.B.075 bij een herhaalde aanvraag, geen stand kan houden. Daar komt bij dat dit betoog zijn eerder ingenomen standpunt ondermijnt dat niet normaal trichromatisch kunnen zien als absolute weigeringsgrond in de Verordening is geformuleerd.
    6.1.    ATCO.MED.B.075 bepaalt niet dat aanvragers die niet normaal trichromatisch kunnen zien daarom als ongeschikt moeten worden beoordeeld en voorziet ook niet in een verwijzing naar de vergunningverlenende autoriteit, zoals in andere bepalingen van de Verordening. De Afdeling interpreteert ATCO.MED.B.001, sub a, onder 1, aanhef en onder ii, in samenhang met ATCO.MED.B.075 daarom zo dat een aanvrager die niet normaal trichromatisch kan zien, niet automatisch wordt afgewezen, maar dat voor afgifte van het certificaat nader onderzoek moet worden gedaan. De Afdeling ziet dit bevestigd in het advies van de EASA waarin staat dat de zogenoemde ‘medical experts’, het erover eens zijn dat houders van een vergunning als luchtverkeersleider met een kleurenzienstoornis hun taken mogen blijven uitoefenen op dezelfde systemen waarop zij al hebben aangetoond vliegveilig te functioneren.
    6.2.    Gelet op wat hierboven is overwogen, volgt de Afdeling het standpunt van de minister dus niet. De minister moeten (laten) beoordelen of [wederpartij] ondanks zijn kleurenzienstoornis in staat is zijn werkzaamheden veilig uit te oefenen, al dan niet met een beperking op zijn certificaat.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Beroep van rechtswege
    8.       Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister op 22 september 2025 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding (artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24, van die wet). In dit besluit heeft de minister de afwijzing van de aanvraag om een medisch certificaat klasse 3, gehandhaafd. Omdat er (nog) geen gevalideerde testomgeving beschikbaar is waarin praktische prestaties betrouwbaar kunnen worden beoordeeld, is in de civiele context onvoldoende objectief en gevalideerd bewijs beschikbaar om vast te kunnen stellen dat de vliegveiligheid gewaarborgd blijft, aldus de minister.
    9.       [wederpartij] kan zich ook met dit besluit niet verenigen. Hij stelt dat de minister zijn beoordelingsruimte niet heeft benut. De beoordeling dient namelijk gericht te zijn op de vraag of ondanks dat hij niet normaal trichromatisch kan zien, de veilige uitoefening van de functie aannemelijk is. Werkervaring is daarbij een cruciale factor en verschillen in regelgeving en certificeringseisen zijn dat niet. Daar komt bij dat de minister achter de feiten aanloopt, omdat hij zich enkel baseert op toekomstige systemen. Een civiele testomgeving voor toekomstige systemen is al beschikbaar en [wederpartij] heeft daar al een test op verricht. Voor zover een test in de civiele context moet plaatsvinden, kan de test daarop worden afgestemd.
    10.     Op de zitting bij de Afdeling is duidelijk geworden dat het systeem waarmee [wederpartij] per 1 oktober 2026 zou moeten gaan werken hetzelfde is als het systeem waarmee hij nu werkt, namelijk het zogenoemde Amsterdam Advanced Air Traffic Control (AAA)-systeem. [wederpartij] heeft verder onbetwist gesteld dat een civiele testomgeving voor toekomstige systemen al beschikbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling had de minister, gelet op het voorgaande, niet zonder nader onderzoek mogen concluderen dat niet kan worden vastgesteld dat [wederpartij] zijn functie in de civiele context veilig kan uitvoeren. De minister moet [wederpartij] de gelegenheid geven in een civiele gevalideerde testomgeving een test af te leggen en aan de hand van de praktische prestaties van [wederpartij] beoordelen of in de civiele context de vliegveiligheid gewaarborgd blijft. Eenzelfde beoordeling derhalve die de minister ook verricht bij luchtverkeersleiders met een kleurenzienstoornis die een herhaalde aanvraag om afgifte van het certificaat doen. De stelling van de minister op de zitting dat [wederpartij] weliswaar volgens het beoordelingskader in de militaire luchtvaart zijn functie al 24 jaar zonder incidenten uitoefent, maar dat dat niet betekent dat dit ook het geval zou zijn volgens het beoordelingskader dat geldt in de civiele luchtvaart, is niet onderbouwd. Zonder nader onderzoek kan dit [wederpartij] niet worden tegengeworpen. Bovendien wordt het onderscheid dat de minister maakt tussen het beoordelingskader in de militaire luchtvaart en de civiele luchtvaart, waardoor hij de werkervaring van [wederpartij] volledig buiten beschouwing heeft gelaten, door EASA niet gemaakt. Volgens EASA mag de luchtverkeersleider die al heeft aangetoond vliegveilig te functioneren op hetzelfde systeem zijn taken daarop blijven uitoefenen. Gelet op bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 22 september 2025 onzorgvuldig tot stand is gekomen en dus in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen. Dit betekent dat dit besluit niet in stand kan blijven.
    11.     Het beroep van rechtswege is gegrond. Het besluit van 22 september 2025 wordt vernietigd. De minister moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen op het door [wederpartij] tegen het besluit van 1 juni 2023 gemaakte bezwaar. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld (artikel 8:113, tweede lid, van de Awb).
    13.     De minister moet de proceskosten vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de minister griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 22 mei 2025 in zaak nr. 23/6850;
    II.       verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van 22 september 2025 met kenmerk NL44115, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het tegen het besluit van 1 juni 2023 gemaakte bezwaar;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VII.     bepaalt dat van de minister van Infrastructuur en Waterstaat een griffierecht van € 579,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    284-1112
     
    BIJLAGE
     
    VERORDENING (EU) 2015/340 VAN DE COMMISSIE
    van 20 februari 2015
    BIJLAGE IV
    DEEL ATCO.MED MEDISCHE VEREISTEN VOOR LUCHTVERKEERSLEIDERS SUBDEEL A ALGEMENE VEREISTEN
    AFDELING 2 Eisen voor medische certificaten
    ATCO.MED.A.030 Medische certificaten
    a) Aanvragers en houders van een vergunning als luchtverkeersleider of als leerling-luchtverkeersleider moeten over een medisch certificaat klasse 3 beschikken.
    […]
    SUBDEEL B
    VEREISTEN VOOR MEDISCHE CERTIFICATEN VOOR LUCHTVERKEERSLEIDERS
    AFDELING 1 Algemeen
    ATCO.MED.B.001 Beperkingen van medische certificaten
    a) Beperkingen van medische certificaten van klasse 3
    1. Als de aanvrager niet volledig voldoet aan de vereisten voor het medisch certificaat van klasse 3, maar het niet waarschijnlijk wordt geacht dat de veilige uitoefening van de rechten van de vergunning daardoor in gevaar komt, moet het luchtvaartgeneeskundig centrum of de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts:
    i) de beslissing over de geschiktheid van de aanvrager overeenkomstig dit subdeel verwijzen naar de vergunningverlenende autoriteit, of
    ii) in gevallen waarin dit deel niet voorziet in verwijzing naar de vergunningverlenende autoriteit, beoordelen of de aanvrager in staat is zijn of haar taken veilig uit te voeren met inachtneming van een of meer beperkingen die op het medisch certificaat zijn aangetekend, en het medisch certificaat afgeven met de desbetreffende beperking(en).
    2. Het luchtvaartgeneeskundig centrum of de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts mag een medisch certificaat met dezelfde beperking herbevestigen of verlengen zonder de aanvrager door te verwijzen naar de vergunningverlenende autoriteit.
    b) Bij de beoordeling of een beperking noodzakelijk is, wordt bijzondere aandacht besteed aan:
    1. de vraag of de erkende medische conclusie erop wijst dat in bijzondere omstandigheden het onvermogen van de aanvrager om aan een numerieke of andere eis te voldoen niet van dien aard is dat de uitoefening van de rechten van de vergunning de vliegveiligheid in gevaar kan brengen;
    2. de ervaring van de aanvrager die van belang is voor de uit te voeren activiteit.
    c) Operationele beperkingen
    1. De bevoegde autoriteit bepaalt samen met de verlener van luchtvaartnavigatiediensten de operationele beperkingen die van toepassing zijn op de specifieke operationele omgeving in kwestie.
    2. Alleen de vergunningverlenende autoriteit tekent passende operationele beperkingen aan in het medisch certificaat.
    d) De houder van een medisch certificaat kan iedere andere beperking worden opgelegd indien dat nodig is om de veilige uitoefening van de rechten van de vergunning te waarborgen.
    e) Iedere beperking die de houder van een medisch certificaat is opgelegd, moet in het certificaat worden aangetekend.
    AFDELING 2 Medische eisen voor medische certificaten van klasse 3
    ATCO.MED.B.075 Kleurwaarneming
    Aanvragers moeten normaal trichromatisch kunnen zien.