ECLI:NL:RVS:2026:1202, Raad van State, 04-03-2026, 202502876/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2025 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van artikel 5.44, eerste lid, van de Omgevingswet in samenhang bezien met artikel 5.46, eerste lid, onder f, van de Ow het projectbesluit "Kaderrichtlijn Water (KRW) Maas, maatregelen Bokhovense waard, oever Casterens Hoeve en oever Benedenwaarden" (projectbesluit), vastgesteld. Het projectbesluit voorziet in de uitvoering van drie maatregelen die voortkomen uit de Europese Kaderrichtlijn Water langs de Benedenmaas: het deel van de Maas tussen Lith en Heusden. Het doel van de KRW is om de kwaliteit van het oppervlaktewater in Europa te verbeteren en te beschermen. Dit betekent onder meer dat rivieren geschikt moeten zijn voor waterplanten en -dieren om in te leven. Voor elk type water (landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater) zijn KRW-doelen bepaald. Zo ook voor de Maas. De KRW-doelen voor de Benedenmaas zijn nog niet bereikt of kunnen verder worden verbeterd. Om invulling te geven aan de doelstelling voor de Benedenmaas, is met dit projectbesluit besloten om voor de oevers Benedenwaarden en Casterens Hoeve een natuurvriendelijke oever te realiseren over een lengte van 380 m respectievelijk 920 m. Tot slot wordt in de Bokhovense Uiterwaard een nieuwe meestromende nevengeul van 1,60 km lengte tussen rivierkilometer (rkm) 222,8 en rkm 224,6 gerealiseerd. De VOF is gevestigd aan de [locatie] in Hedel en exploiteert een melkveehouderij. Ter ondersteuning van de melkveehouderij verbouwt zij gewassen (met name mais) op de kadastrale percelen met nummers 1612, 1613 en 1614. De VOF is eigenaar van de twee laatstgenoemde percelen. Het perceel met nummer 1612 pacht zij. De VOF kan zich niet met het projectbesluit verenigen voor zover dit ziet op de maatregel in de Bokhovense Uiterwaard, ook wel de maatregel Geul Bokhoven genoemd.

202502876/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] (de VOF), gevestigd in [plaats],
    appellante,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 maart 2025 heeft de minister op grond van artikel 5.44, eerste lid, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang bezien met artikel 5.46, eerste lid, onder f, van de Ow het projectbesluit "Kaderrichtlijn Water (KRW) Maas, maatregelen Bokhovense waard, oever Casterens Hoeve en oever Benedenwaarden" (projectbesluit), vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de VOF beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2025, waar de VOF, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat in Helmond, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Oerlemans, mr. S.C.M. te Brake en ing. Schellens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het projectbesluit voorziet in de uitvoering van drie maatregelen die voortkomen uit de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) langs de Benedenmaas: het deel van de Maas tussen Lith en Heusden. Het doel van de KRW is om de kwaliteit van het oppervlaktewater in Europa te verbeteren en te beschermen. Dit betekent onder meer dat rivieren geschikt moeten zijn voor waterplanten en -dieren om in te leven. Voor elk type water (landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater) zijn KRW-doelen bepaald. Zo ook voor de Maas.
    De KRW-doelen voor de Benedenmaas zijn nog niet bereikt of kunnen verder worden verbeterd.
    Om invulling te geven aan de doelstelling voor de Benedenmaas, is met dit projectbesluit besloten om voor de oevers Benedenwaarden en Casterens Hoeve een natuurvriendelijke oever te realiseren over een lengte van 380 m respectievelijk 920 m. Tot slot wordt in de Bokhovense Uiterwaard een nieuwe meestromende nevengeul van 1,60 km lengte tussen rivierkilometer (rkm) 222,8 en rkm 224,6 gerealiseerd.
    2.       De VOF is gevestigd aan de [locatie] in Hedel en exploiteert een melkveehouderij. Ter ondersteuning van de melkveehouderij verbouwt zij gewassen (met name mais) op de kadastrale percelen met nummers 1612, 1613 en 1614. De VOF is eigenaar van de twee laatstgenoemde percelen. Het perceel met nummer 1612 pacht zij. De VOF kan zich niet met het projectbesluit verenigen voor zover dit ziet op de maatregel in de Bokhovense Uiterwaard, ook wel de maatregel Geul Bokhoven genoemd.
    3.       De maatregel Geul Bokhoven omvat de uitvoering van de volgende werkzaamheden:
    - Graven van een nevengeul (met refugia);
    - Aanbrengen kleilaag onder geul met daarboven een zandlaag van 0,5 m;
    - Aanleg van breuksteen bij aantakkingen op het zomerbed van de Maas;
    - Aanbrengen rivierhout;
    - Aanleg duiker en grindinkassing benedenstrooms daarvan;
    - Verwijderen van rasters en struweel;
    - Nieuw raster plaatsen;
    - Aanplant van bomen/heesters.
    Gevolgen projectbesluit
    4.       De VOF betoogt dat de gevolgen voor het resterende en voor het projectbesluit niet benodigde delen van haar percelen ten onrechte niet zijn onderzocht. Volgens haar is het evident dat dit projectbesluit forse gevolgen heeft voor de percelen die zij nu gebruikt voor het telen van gewassen. Het besluit beslaat een groot deel van haar percelen, maar het is zeer aannemelijk dat ook op het deel dat overblijft gevolgen worden ondervonden. Het besluit kan bijvoorbeeld gevolgen hebben voor de grondwaterstanden die het telen van gewassen moeilijk of onmogelijk maken. Deze gevolgen zijn volgens de VOF onvoldoende in kaart gebracht. Ter zitting heeft zij er nog op gewezen dat zij het resterende deel van haar perceel niet kan gebruiken vanwege de vorm en de hoeveelheid water ter plaatse. Volgens de VOF volgt uit de belangenafweging niet dat het natuurbelang is afgewogen tegen het belang van de individuele eigenaren. Aan het projectbesluit ligt dan ook geen zorgvuldige belangenafweging ten grondslag, aldus de VOF.
    4.1.    Artikel 5.6 van het Omgevingsbesluit luidt:
    "Onverminderd artikel 5.51 van de wet bevat een projectbesluit in ieder geval:
    […]
    c. de maatregelen die zijn gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het project of van het in werking hebben of in stand houden daarvan voor de fysieke leefomgeving."
    4.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van de VOF zo dat onvoldoende met haar belangen rekening is gehouden omdat de gevolgen van het projectbesluit ten onrechte niet zijn onderzocht en de maatregelen voor het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het project niet in het projectbesluit zijn opgenomen.
    4.3.    In hoofdstuk 6 van de motivering van het projectbesluit staat dat voor boeren en agrarische bedrijven het behoud van zoveel mogelijk agrarische grond belangrijk is voor hun bedrijfsvoering. Specifiek voor Bokhoven staat in paragraaf 6.1.3 dat de agrarische percelen in het westelijk deel worden gebruikt voor de teelt van gewassen (mais). Het aanleggen van de meestromende geul vergt ruimtebeslag op de grond in het gebied. Met de gebruikers en eigenaren van deze gronden worden gesprekken gevoerd en worden afspraken gemaakt over de benodigde grond voor de meestromende geul. De minister heeft verder toegelicht dat in de ontwerpsessies in de planuitwerking de VOF meerdere keren is uitgenodigd om mee te denken over het ontwerp. Daarbij is ook rekening gehouden met haar individuele wensen. Zo is de ligging van de geul op het perceel van de VOF volgens de minister op punten aangepast naar aanleiding van haar inbreng.
    Aan het projectbesluit is verder het rapport "Beoordeling gevolgen fysieke leefomgeving KRW Zuid-Nederland" van 7 oktober 2024 van Arcadis en bijlage P bij dit rapport, "Verkennend onderzoek Water" van 27 juni 2024, eveneens opgesteld door Arcadis, ten grondslag gelegd.
    In beide rapporten is ingegaan op de effecten van grondwater voor landbouw en landgebruik en de gevolgen daarvoor bij uitvoering van de maatregel Geul Bokhoven. Volgens de onderzoeken kunnen er negatieve grondwatereffecten optreden, maar deze negatieve effecten kunnen worden beperkt door het aanbrengen van een kleilaag van 1 m. Deze mitigerende maatregel is ook opgenomen in het ontwerp voor de Geul Bokhoven, wat de VOF ter zitting ook heeft erkend.          
    Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van het projectbesluit voor de VOF niet zijn onderzocht. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat in strijd met artikel 5.6, aanhef en onder c, van het Omgevingsbesluit de mitigerende maatregel niet in het projectbesluit is opgenomen. Verder heeft de minister de belangen van de VOF onderkend. Dat de VOF het resterende deel van haar perceel mogelijk niet kan gebruiken vanwege de vorm die overblijft en de hoeveelheid water, betekent niet dat de minister niet een groter gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen die zijn gediend met de uitvoering van de maatregel Geul Bokhoven dan aan de belangen van de VOF. De VOF heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij het resterende deel van het perceel, ondanks de mitigerende maatregel, niet meer kan gebruiken. Ten slotte merkt de Afdeling op dat indien de VOF een deel van haar perceel niet meer kan gebruiken, zij een verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 15.1, eerste lid, onder l, van de Ow kan indienen.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieven
    5.       De VOF betoogt onder verwijzing naar paragraaf 3.2 van de motivering van het projectbesluit, dat weinig tot geen alternatieven zijn onderzocht. Zij heeft erop gewezen dat zij in een gesprek met haar, haar adviseur en de vertegenwoordigers van de minister op 3 mei 2023, heeft aangegeven dat er in de uiterwaarden de Wellsche Waard ten westen van Ammerzoden mogelijk nog gronden zijn die een beter alternatief zijn.
    5.1.    Anders dan de VOF stelt, zijn er wel alternatieven onderzocht. Zo is in paragraaf 3.1 van de motivering van het projectbesluit toegelicht dat in de verkenningsfase van het project verschillende uiterwaarden zijn onderzocht om de ecologische kwaliteit van de Benedenmaas te verbeteren en een bijdrage te leveren aan de KRW-opgave. Bij de bepaling van de zoekgebieden is onder andere rekening gehouden met de ligging van oude geulstructuren. Deze zijn bepaald op basis van geomorfologische kaarten en de hoogteligging. Op deze plekken kan een KRW-maatregel aansluiten op de vroegere functie van de rivier en wordt extra afgraven voorkomen. Ook is rekening gehouden met locaties waar nog oeverbestorting aanwezig is die niet noodzakelijk is ter bescherming van bruggen of andere belangrijke infrastructuur. Dit heeft geleid tot diverse zoekgebieden, waaronder Bokhoven en Wellsche Waard.
    De minister heeft toegelicht dat onder andere de Wellsche Waard is afgevallen in verband met de (minder grote) potentiële ecologische waarde van de maatregelen in dat gebied, efficiëntie en maatschappelijke kosten. De meestromende geul die is ontworpen voor Bokhoven gaat goed samen met de getijdewerking in de Beneden Maas. Dit deel van de Maas heeft nog oude stroomgeulen en kenmerken van een stromende rivier. De maatregel Geul Bokhoven is gesitueerd in de binnenbocht van de Maas, waar een oude geulstructuur in de ondergrond aanwezig is. Juist deze ligging biedt unieke kansen om een natuurlijk stromende geul te ontwerpen en te realiseren. De belangrijkste kans binnen het maatregelgebied is de aanleg van een meestromende nevengeul. Dankzij de permanente stroming op de Getijdenmaas levert het tweezijdig aantakken van de geul een duidelijke ecologische meerwaarde op voor de KRW-doelen, onder meer voor macrofauna, overige flora en vis. Het is één van de weinige mogelijke locaties voor een dergelijke stromende geul. Specifiek in de binnenbocht kan optimaal gebruik worden gemaakt van het natuurlijke verval. De bestaande rivieroever behoeft hier geen aanvullende inrichting. Deze voldoet volledig aan het ecologisch streefbeeld van een natuurlijke, zandige rivieroever met een geleidelijke overgang van ondiep water naar strand. Door het toevoegen van dood hout op de oever ontstaat extra substraatvariatie, wat direct positieve effecten heeft voor vis en macrofauna. Andere locaties boden deze combinatie van kenmerken niet. De ligging in de binnenbocht, samen met de aanwezige ondergrondse geulstructuur en de uitzonderlijke ecologische kansen, is daarmee doorslaggevend geweest voor de locatiekeuze. Daarmee onderscheidt deze locatie zich volgens de minister wezenlijk van andere onderzochte gebieden, die onvoldoende ecologische meerwaarde creëren.
    Gelet op het vorenstaande heeft de minister het door de VOF voorgestelde alternatief afgewogen bij de vaststelling van het projectbesluit en toereikend gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.
    Het betoog slaagt niet.
    Privaatrechtelijke belemmeringen
    6.       De VOF betoogt dat het projectbesluit niet uitvoerbaar is. Ter zitting heeft zij aangevoerd dat de voorgenomen werkzaamheden grotendeels plaatsvinden op gronden die niet in eigendom zijn van de Staat waardoor niet aannemelijk is dat het project kan worden gerealiseerd. Verder ligt volgens de VOF een onteigeningsprocedure meer voor de hand dan het opleggen van een gedoogplicht om gebruik te kunnen maken van haar gronden. Aan verschillende criteria uit artikel 10.11 van de Ow voor het kunnen opleggen van een gedoogplicht wordt namelijk niet voldaan. Als een onteigeningsprocedure moet worden gevolgd, dan zal echter niet in 2027 aan de KRW-doelen worden voldaan.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat op dit moment met de VOF het zogeheten minnelijk overleg wordt gevoerd ter verkrijging van de gronden die voor de uitvoering van de maatregel nodig zijn. Als dit overleg niet tot minnelijke overeenstemming leidt, zal naar alle waarschijnlijkheid het onteigeningstraject worden ingezet. Gelet daarop kan niet op voorhand worden gezegd dat het project niet kan worden gerealiseerd vanwege privaatrechtelijke belemmeringen. De minister heeft verder onderkend dat het onteigeningstraject enige tijd kan duren en dat het mogelijk is dat de KRW-doelen niet uiterlijk 2027 kunnen worden gerealiseerd. Dat betekent echter niet dat in dat geval het projectbesluit niet meer uitvoerbaar is. De verplichting om te voldoen aan de KRW blijft immers ook na 2027 bestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Schadeloosstelling
    7.       De VOF kan zich niet verenigen met het aanbod tot schadeloosstelling. Hiertoe voert zij aan dat compensatie in de vorm van een geldbedrag voor een deel van de verloren gronden niet toereikend is. Ook wordt ten onrechte slechts een deel van de kosten vergoed, zodat geen sprake is van een volledige schadeloosstelling. Vervangende grond zou volgens de VOF passender zijn.
    7.1.    In hoofdstuk 7 van de motivering van het projectbesluit is ingegaan op de uitvoerbaarheid van het projectbesluit. Onder meer is beschreven wanneer schade als gevolg van het opleggen van een gedoogplicht dan wel onteigening kan worden vergoed. Ook is ingegaan op de mogelijkheid om een verzoek om nadeelcompensatie te doen.
    Voor zover de VOF in deze procedure de hoogte van de schadeloosstelling aan de orde wil stellen, geldt dat daarvoor een afzonderlijke procedure bestaat met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. Dergelijke verzoeken kunnen in deze procedure over de beoordeling van de rechtmatigheid van het projectbesluit niet aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. van Helvoort, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    877