ECLI:NL:RVS:2026:1677, Raad van State, 25-03-2026, 202405731/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Noordoostpolder geweigerd het bestemmingsplan "Landelijk gebied, [locatie] te Kraggenburg" vast te stellen. Op 31 augustus 2022 heeft [appellante B] een aanvraag ingediend voor wijziging van de agrarische bestemming op het perceel [locatie] in Kraggenburg voor de huisvesting van maximaal 150 arbeidsmigranten. [appellante C] is eigenaar van het perceel en [appellante A] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [appellante B] en [appellante C] Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college een ontwerpbestemmingsplan ten behoeve van de huisvesting van maximaal 144 arbeidsmigranten ter inzage gelegd. De raad heeft geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen. [appellante A] en anderen voeren onder meer aan dat dit besluit onvoldoende is gemotiveerd.

202405731/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], [appellante B] en [appellante C] ([appellante A] en anderen), alle gevestigd in [plaats],
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Noordoostpolder,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juni 2024 heeft de raad geweigerd het bestemmingsplan "Landelijk gebied, [locatie] te Kraggenburg" vast te stellen.
    Tegen dit besluit hebben [appellante A] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2026, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.E.G. Claessen en mr. W.H. Lindhout, advocaten in Bergen op Zoom, C. Nab, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.E. Steenbergen en bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat in Zwolle zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet  Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.3, onder a van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan, waarvan een aanvraag om een besluit is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk is. De aanvraag is op 31 augustus 2022 ingediend. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 31 augustus 2022 heeft [appellante B] een aanvraag ingediend voor wijziging van de agrarische bestemming op het perceel [locatie] in Kraggenburg voor de huisvesting van maximaal 150 arbeidsmigranten. [appellante C] is eigenaar van het perceel en [appellante A] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [appellante B] en [appellante C] Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college een ontwerpbestemmingsplan ten behoeve van de huisvesting van maximaal 144 arbeidsmigranten ter inzage gelegd. De raad heeft geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen. [appellante A] en anderen voeren onder meer aan dat dit besluit onvoldoende is gemotiveerd.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Is het weigeringsbesluit voldoende gemotiveerd?
    4.       [appellante A] en anderen betogen dat het weigeringsbesluit onvoldoende is onderbouwd en dat hierbij onvoldoende inzicht wordt gegeven in de belangenafweging. Hiertoe voeren zij aan dat de video-opname van de raadsvergadering en de samenvatting hiervan in de brief van 19 juli 2024 onvoldoende onderbouwing vormen voor het weigeringsbesluit. Onduidelijk is hoe de belangen zijn afgewogen en de raad had in ieder geval de omstandigheid moeten meenemen dat tussen [appellante C] en de gemeente Noordoospolder een anterieure overeenkomst is gesloten, die strekt tot het verlenen van planologische medewerking.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat uit de video-opname van de raadsvergadering en de brief van 19 juli 2024 niet eenduidig kan worden afgeleid op grond van welke argumenten de raad heeft geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen. In de brief van 19 juli 2024 zijn de standpunten weergeven die de verschillende partijen naar voren hebben gebracht. Hierbij wordt geen nadere toelichting gegeven. [appellante A] en anderen verwijzen terecht naar de uitspraak van de Afdeling op 11 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4229, onder 4.2. Net zoals in die uitspraak, is het in dit geval niet duidelijk hoe de raad de argumenten concreet heeft toegepast, wat de weging van de argumenten is geweest en wat daarbij doorslaggevend was. In de toelichting bij het ontwerp is uitgebreid ingegaan op diverse ruimtelijke aspecten, waaronder verkeer. Op basis daarvan is geconcludeerd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Niet duidelijk is op grond van welke ruimtelijke relevante motivering de raad desondanks heeft geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen.
    Ook is onduidelijk hoe de raad de belangen van [appellante A] en anderen heeft afgewogen. In de brief van 19 juli 2024 wordt namelijk niet verwezen naar de anterieure overeenkomst. Hoewel de raad niet gebonden is aan de anterieure overeenkomst, had hij deze wel bij de besluitvorming moeten betrekken. Dit heeft Afdeling eerder overwogen in haar uitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3046, onder 4.2. Hoewel de raad beleidsruimte toekomt, moet de raad zijn besluit wel deugdelijk motiveren. Dat heeft de raad in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet gedaan. Het betoog slaagt.
    Is het gebrek hersteld?
    5.       De raad heeft in het verweerschrift alsnog een motivering opgesteld om het hiervoor genoemde gebrek te herstellen. Volgens de raad is geen sprake van een goede ruimtelijke ordening, aangezien de verkeersveiligheid onvoldoende is gewaarborgd, een gezond woon- een leefklimaat voor de arbeidsmigranten niet is geborgd en het ontwerp in strijd is met provinciaal- en gemeentelijk beleid. De Afdeling zal hierna uit het oogpunt van finale geschilbeslechting beoordelen of deze motivering deugdelijk is. De Afdeling zal dat doen in deze volgorde:
    - verkeer;
    - woon- en leefklimaat;
    - provinciaal beleid;
    - gemeentelijk beleid.
    - verkeer
    6.       Het plangebied is gelegen aan de Paardenweg. Het perceel kan rechtsaf in noordelijke richting worden verlaten richting de Kraggenburgerweg. Ook kan er linksaf worden geslagen in zuidelijke richting. Bij het ontwerpbestemmingsplan is het verkeersonderzoek "Verkeerskundige onderbouwing arbeidsmigranten Kraggenburg 8 augustus 2023" bijgevoegd. Het onderzoek is uitgevoerd door Goudappel B.V (het onderzoek van Goudappel).
    6.1.    Volgens Goudappel volgt uit de zogeheten Wegenscan dat op de Kraggenburgerweg maximaal 7.800 motorvoertuigen/per etmaal (mvt/etmaal) kunnen worden afgewikkeld. De Wegenscan is ontwikkeld door Goudappel om op basis van de wegkenmerken het evenwicht tussen de omgeving, functie en het gebruik te bepalen, gebaseerd op de principes uit de landelijke visie Duurzaam Veilig. Maatgevende criteria zijn de oversteekbaarheid voor langzaam verkeer en de sociale interactie. Uit het zogeheten mobiliteitsspectrum volgt dat de huidige afwikkeling op deze weg circa 5.500 - 6.000 mvt/etmaal bedraagt. Het mobiliteitsspectrum is een hulpmiddel ontwikkeld door Goudappel, bestaande uit ruimtelijke data en mobiliteitspatronen voor heel Nederland. De ontwikkeling genereert maximaal 340 mvt/etmaal. Volgens Goudappel is het reëel om er van uit te gaan dat het verkeer bij het verlaten van het perceel voor 50% in noordelijke richting zal rijden en 50% in zuidelijke richting zal rijden. Mocht al het verkeer alsnog via de noordzijde richting de Kraggenburgerweg rijden, dan blijft de verkeersgeneratie volgens Goudappel nog steeds onder de maximale capaciteit voor de Kraggenburgerweg. Daarnaast heeft Goudappel de wenselijkheid van de aanleg van bermverharding op de Paardenweg beoordeeld. De wenselijke verkeersintensiteit ter voorkoming van bermschade is maximaal 400 mvt/etmaal. Volgens Goudappel zal deze capaciteit worden overschreden. Afhankelijk van de daadwerkelijke routekeuze en feitelijke verkeersbelasting in de toekomstige situatie, vindt Goudappel de aanleg van bermverharding mogelijk gewenst.
    6.2.    De raad stelt dat Goudappel onterecht uitgaat van een maximale verkeerscapaciteit van 7.800 mvt/etmaal op de Kraggenburgerweg, aangezien uit het beleid van het provinciebestuur een maximale capaciteit van 5.000 mvt/etmaal volgt voor deze weg. Bij een overschrijding hiervan moet volgens dit beleid de aanleg van een voorsorteerstrook worden overwogen. Ook moet volgens de raad in beide richtingen bermverharding worden aangelegd langs de Paardenweg, omdat dit door Goudappel wordt aangeraden. Nu wordt alleen langs de Paardenweg in noordelijke richting bermverharding aangelegd. Daarnaast vindt de raad de situatie verkeersonveilig vanwege het ontbreken van verkeersverlichting langs de Paardenweg.
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat het onderzoek van Goudappel deugdelijk is. Uit het onderzoek volgt dat de verkeersgeneratie van het plan kan worden opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Goudappel heeft door middel van de Wegenscan onderbouwd dat de Kraggenburgerweg een maximale verkeerscapaciteit heeft van 7.800 mvt/etmaal. In wat de raad heeft aangevoerd, bestaan geen aanknopingspunten om daaraan te twijfelen. Weliswaar heeft deze weg volgens het provinciebestuur een maximale verkeersintensiteit van 5.000 mvt/etmaal, maar ter zitting kon de raad niet aangeven waar het provinciebestuur dat op heeft gebaseerd. Ook heeft de raad niet duidelijk gemaakt waarom volgens het provinciebestuur bij een overschrijding hiervan de aanleg van een voorsorteerstrook moet worden overwogen. Uit het onderzoek van Goudappel volgt dat de verkeerscapaciteit van 7.800 mvt/etmaal niet wordt overschreden door de ontwikkeling, ook niet als al het verkeer via de Kraggenburgerweg wordt afgewikkeld.
    Over de kwesties van bermverharding en verlichting langs de Paardenweg, stelt de Afdeling voorop dat de manier waarop een weg of ontsluiting verkeerstechnisch exact wordt ingericht, niet in een bestemmingsplan hoeft te worden geregeld. Verkeerstechnische aspecten hebben namelijk geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4095, onder 8.1). Het is alleen van belang of een aanvaardbare verkeerssituatie en verkeersafwikkeling in en om het plangebied kan worden gerealiseerd. Gelet op het onderzoek van Goudappel is aannemelijk dat dit het geval is. De raad heeft erop gewezen dat in artikel 9 van de anterieure overeenkomst tussen de gemeente en [appellante C] alleen is afgesproken dat de berm van de Paardenweg in noordelijke richting wordt verhard op kosten van [appellante C]. Het bestemmingsplan staat er echter niet aan in de weg om de berm van de Paardenweg ook in zuidelijke richting te verharden en verlichting te plaatsen langs de Paardenweg, indien dat volgens de raad nodig blijkt te zijn.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat het bestemmingsplan niet kan worden vastgesteld vanwege de verkeersveiligheid.
    Ten overvloede wijst de Afdeling erop dat in artikel 7, negende lid, van de beheerovereenkomst tussen de gemeente en [appellante C] is afgesproken dat 6, 12 en 24 maanden na realisatie van de huisvesting, onder meer de verkeerssituatie zal worden besproken op evaluatiemomenten met bewoners van de Paardenweg. Ook is in artikel 7, achtste lid, van de beheerovereenkomst afgesproken dat bewoners van de huisvesting wordt verzocht bij het verlaten van het erf uitsluitend rechtsaf te slaan richting de Kraggenburgerweg. Verder is in het zevende lid van dat artikel opgenomen dat [appellante C] samen met de bewoners van de Paardenweg de provincie zal aanschrijven om te informeren naar mogelijkheden om verlichting te realiseren rondom de bushalte Kraggenburgerweg en/of de kruising Paardenweg.
    - woon- en leefklimaat
    7.       De raad voert aan dat een gezond woon- en leefklimaat voor de arbeidsmigranten onvoldoende is geborgd, omdat de aanleg van sport- en spelruimten niet planologisch is vastgelegd.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat dit geen deugdelijke reden is om het bestemmingsplan niet vast stellen. De raad had namelijk hierover een voorwaardelijke verplichting kunnen opnemen in het plan indien hij de aanleg van sport- en spelruimten noodzakelijk mocht achten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Uit de besluitvorming maakt de Afdeling niet op dat de raad dit heeft overwogen, wat ter zitting door de raad is bevestigd. In artikel 7, vijfde lid, van de anterieure overeenkomst is overigens afgesproken dat gemeenschappelijke recreatieruimtes en voldoende sport- en spelmogelijkheden aanwezig moeten zijn.
    - provinciaal beleid
    8.       De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het plan in strijd is met het provinciaal beleid. De raad verwijst hierbij naar het advies van het provinciebestuur van 12 april 2023 over het ontwerpplan. Volgens dit advies is alleen seizoenshuisvesting op het perceel in overeenstemming met het provinciaal beleid en wordt verzocht dit in het plan te borgen. In een aanvulling van 23 mei 2023 zegt het provinciebestuur dat het plan op dit punt toch in overeenstemming is met het provinciaal beleid. Het is volgens de raad niet duidelijk waarom het provinciebestuur van standpunt is gewijzigd.
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het provinciale beleid op dit punt een deugdelijke reden is om het plan niet vast te stellen. Het provinciebestuur heeft zich namelijk uiteindelijk op het standpunt gesteld dat het plan in overeenstemming is met het provinciale beleid over de duur van de huisvesting van arbeidsmigranten. Als de raad het onduidelijk vond waarom het provinciebestuur in eerste instantie een ander standpunt had, had het op de weg van de raad gelegen het provinciebestuur om een nadere toelichting te vragen. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat hierover geen navraag is gedaan. Daar komt bij dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het provinciale beleid is gebonden, maar daarmee alleen rekening moet houden.  Daarnaast verwijzen [appellante A] en anderen naar twee andere bestemmingsplannen binnen de gemeente Noordoostpolder, te weten "Landelijk gebied, Westerringweg 11 te Creil" en "Landelijk gebied, Vollenhoverweg 12 te Marknesse". In beide bestemmingsplannen is de huisvesting van 150 arbeidsmigranten toegestaan en is niet geborgd dat het om seizoenshuisvesting gaat. Net zoals in het ontwerpplan in deze zaak, is in de bestemmingsplannen wel opgenomen dat permanente huisvesting niet is toegestaan. De raad heeft niet duidelijk gemaakt waarom die bestemmingsplannen wel konden worden vastgesteld zonder een borging voor seizoenshuisvesting en dit plan niet.
    - gemeentelijk beleid
    9.       De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan in strijd is met het beleid van de raad, zoals neergelegd in het Beleid huisvesting arbeidsmigranten en de (nieuwe) Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten landelijk gebied Noordoostpolder (Beleidsregel) die door de raad op 26 februari 2024 zijn vastgesteld. Volgens de raad is dit beleid van toepassing, omdat hij bij het nemen van een besluit het recht moet toepassen dat op dat moment geldt.
    9.1.    De Afdeling is van oordeel dat de raad ten onrechte het nieuwe beleid heeft toegepast. Onder 3.7 van het Beleid huisvesting arbeidsmigranten zijn voorwaarden opgesomd die in de Beleidsregel zijn opgenomen en verder gespecificeerd. Volgens de raad bestaat strijd met de overgenomen voorwaarden in artikel 5, aanhef en onder c en artikel 15, aanhef en onder i, van de Beleidsregel. Uit artikel 27 van de Beleidsregel volgt echter dat het nieuwe beleid niet van toepassing is op aanvragen ingediend voor inwerkingtreding van dat beleid. De aanvraagdatum dateert van voor de Beleidsregel. Alleen al daarom is het nieuwe beleid niet van toepassing op dit geval. De raad heeft zich daarom onterecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan hiermee in strijd is.
    Conclusie
    10.     De Afdeling is van oordeel dat het weigeringsbesluit onvoldoende is gemotiveerd. Het gebrek in de motivering is in het verweerschrift niet door de raad hersteld.
    11.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 juni 2024 moet worden vernietigd.
    12.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen en zal daartoe een termijn stellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1529, blijft op een nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    13.     De raad dient op na te melden wijze de proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Noordoostpolder van 3 juni 2024 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, [locatie] te Kraggenburg";
    III.      draagt de raad van de gemeente Noordoostpolder op om binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Noordoospolder tot vergoeding van bij [appellante A], [appellante B] en [appellante C] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Noordoostpolder het betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 aan [appellante A], [appellante B] en [appellante C] vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    703-1185