ECLI:NL:RVS:2025:6124, Raad van State, 17-12-2025, 202306705/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere onder meer zijn beslissing om op 5 juli 2022 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door het strandpaviljoen [naam] in Koudekerke te sluiten en te verzegelen, op schrift gesteld. In dat besluit heeft het college tevens gelast om de geconstateerde overtreding ongedaan te (laten) maken. Na een melding van de exploitant van het strandpaviljoen over het doorzakken van een constructiebalk van het strandpaviljoen heeft een toezichthouder van de gemeente op donderdag 30 juni 2022 een controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de constructie van het strandpaviljoen in slechte staat verkeert. De exploitant van het strandpaviljoen heeft vanaf het voorval het strandpaviljoen vrijwillig dicht gehouden voor bezoekers. Hij heeft echter op 4 juli 2022 verklaard voornemens te zijn het strandpaviljoen weer te openen.

202306705/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend in Zoutelande, gemeente Veere,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 20 september 2023 in zaak nr. 23/605 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2022 heeft het college onder meer zijn beslissing om op 5 juli 2022 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door het strandpaviljoen Kaapduin in Koudekerke te sluiten en te verzegelen, op schrift gesteld. In dat besluit heeft het college tevens gelast om de geconstateerde overtreding ongedaan te (laten) maken.
    Bij besluit van 6 december 2022 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 september 2023 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 oktober 2025, waar [appellanten], bijgestaan door mr. R. Wouters, advocaat in Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door R. Vereecke en R.H.W. van Hell, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Na een melding van de exploitant van het strandpaviljoen over het doorzakken van een constructiebalk van het strandpaviljoen heeft een toezichthouder van de gemeente op donderdag 30 juni 2022 een controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de constructie van het strandpaviljoen in slechte staat verkeert. De exploitant van het strandpaviljoen heeft vanaf het voorval het strandpaviljoen vrijwillig dicht gehouden voor bezoekers. Hij heeft echter op 4 juli 2022 verklaard voornemens te zijn het strandpaviljoen weer te openen. Dit was aanleiding voor het college om op dinsdag 5 juli 2022 direct spoedeisende bestuursdwang toe te passen door het strandpaviljoen te sluiten met onder meer hekken en het strandpaviljoen te verzegelen. Gezien de slechte constructieve staat van het strandpaviljoen ging het college er op 5 juli 2022 van uit dat er gevaar bestond voor de veiligheid van mogelijke bezoekers.
    3.       Het college heeft de toepassing van de zeer spoedeisende bestuursdwang op 12 juli 2022 op schrift gesteld. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet, zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit, en onder meer de artikelen 2.6 en 2.7 van het Bouwbesluit 2012. Naast het op schrift stellen van de zeer spoedeisende bestuursdwang heeft het college [appellanten] onder aanzegging van bestuursdwang onder meer gelast te voldoen aan eerdergenoemde artikelen door verschillende maatregelen te treffen. Daarvoor heeft het college een begunstigingstermijn opgenomen.
    Relevante regelgeving
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak en maakt daar deel van uit.
    Het hoger beroep
    Zeer spoedeisende bestuursdwang
    5.       [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb op 5 juli 2022 niet gerechtvaardigd was. Volgens [appellanten] was er op dat moment van een zeer urgente situatie die noodzaakt om direct op te treden geen sprake. Zij wijzen erop dat het college al eerder had kunnen optreden, maar dat niet heeft gedaan. Het college heeft vanaf de controle door een toezichthouder op 30 juni 2022 vijf dagen gewacht voordat werd overgegaan tot het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang. Ook waren in de periode van 30 juni 2022 tot 5 juli 2022 de exploitant en zijn personeel nog in het strandpaviljoen aanwezig en verbleven er strandbezoekers naast en onder het strandpaviljoen. Verder heeft het college vanaf 30 juni 2022 niets ondernomen en bij [appellanten] geen navraag gedaan over het in hun opdracht door Contek uitgevoerde onderzoek en de geplande maatregelen, terwijl de toezichthouder hiervan wel op de hoogte was. Zij wijzen er verder op dat het paviljoen door het college op 5 juli 2022 plotseling werd gesloten zonder de situatie opnieuw te beoordelen en pas op dat moment een keuring van het pand werd aangevraagd.
    [appellanten] betogen ook dat de rechtbank heeft miskend dat op 5 juli 2022 geen sprake was van een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. Het college heeft toen niet aan de hand van NEN 8700 bepaald of het pand gedurende de hiervoor bedoelde restlevensduur bezwijkt. Het college heeft niet gemotiveerd of toepassing van artikel 2.8 van het Bouwbesluit 2012 op 5 juli 2022 in dit geval praktisch niet uitvoerbaar was. Het college heeft het gevaar voor instorting op 5 juli 2022 niet bewezen. Ook na 5 juli 2022 is niet vastgesteld dat artikel 2.6 van het Bouwbesluit wordt overtreden, zo stellen [appellanten].
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om op grond van artikel 5:31, tweede lid, van Algemene wet bestuursrecht handhavend op te treden. De Afdeling licht dat als volgt toe.
    5.2.    Beoordeeld dient te worden of het college, gelet op de ten tijde van de besluitvorming op 5 juli 2022 bij hem bestaande kennis en ter beschikking staande gegevens, tot de conclusie kon komen dat de constructieve staat van het strandpaviljoen zodanig was dat het, met het oog op de veiligheid van personen, aangewezen was om met toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang tot onmiddellijke sluiting van het strandpaviljoen en afsluiting van de ruimte onder het strandpaviljoen over te gaan. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2705, onder 6.1, en 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1390, onder 12.1 tot en met 12.6.
    5.3.    Op 30 juni 2022 heeft een toezichthouder naar aanleiding van een melding van de exploitant van het strandpaviljoen geconstateerd dat de constructie van het strandpaviljoen in zeer slechte staat is, er ernstige corrosie aanwezig is, de stalen buispalen aan de buitenzijde op veel plekken helemaal zijn doorgerot en de aantasting van het onderliggend beton op sommige plaatsen zichtbaar is. Schoren die zorgen voor de stijfheid van de constructie zijn minimaal aanwezig en op sommige plaatsen door corrosie weggerot. De toezichthouder concludeerde dat bovenstaande gebreken voor een onveilige situatie zorgen, zeker bij een pand dat wordt gebruikt voor bruiloften en feesten en dat op een locatie staat waar weersinvloeden een grote rol spelen. De bevindingen van de toezichthouder, ondersteund door foto’s van de constructie, zijn neergelegd in een controlerapport van 30 juni 2022.
    Weliswaar was het college op 30 juni 2022 op de hoogte van de staat van de fundering van het strandpaviljoen, maar omdat het strandpaviljoen op die datum al gesloten was voor publiek, bestond er op dat moment geen directe spoed het pand te sluiten. Die spoed ontstond pas toen het college op 4 juli 2022 de melding kreeg dat het strandpaviljoen weer open zou gaan, terwijl de op 30 juni 2022 door de toezichthouder geconstateerde situatie niet was gewijzigd. Uit de gegevens die het college op 5 juli 2022 ter beschikking stonden, kon het afleiden dat op dat moment de veiligheid van personen in gevaar was omdat een reëel gevaar van bestond dat de constructie plotseling zou kunnen bezwijken. De Afdeling is van oordeel dat het college zich onder deze omstandigheden op het standpunt mocht stellen dat op 5 juli 2022 de situatie zo spoedeisend was dat onmiddellijk handelen was vereist en dat een besluit niet kon worden afgewacht. Het college heeft daarom op 5 juli 2022 tot onmiddellijke sluiting van het strandpaviljoen kunnen besluiten met toepassing van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. De omstandigheid dat in de periode van 30 juni 2022 tot 5 juli 2022 wel personeel in het strandpaviljoen aanwezig was en de ruimte onder het strandpaviljoen niet was afgesloten, maakt dat niet anders. Het college heeft gemotiveerd toegelicht dat de aanwezigheid van enkele personen in het strandpaviljoen een andere invloed heeft op de belastbaarheid van de constructie dan de aanwezigheid van vele personen in het strandpaviljoen bij bijvoorbeeld een feest. De stelling van [appellanten] dat uit verschillende rapportages volgt dat de situatie niet zo gevaarlijk was als door de toezichthouder is geconstateerd, leidt ook niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft over het rapport van Contek van 30 juni 2022, dat door [appellanten] is overgelegd, overwogen dat dit rapport niet concludent is. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel en verwijst kortheidshalve naar rechtsoverweging 4.2 van de uitspraak van de rechtbank. Over door [appellanten] overgelegde rapporten van na 5 juli 2022 overweegt de Afdeling dat deze rapporten - nog daargelaten of de daarin getrokken conclusies kunnen worden gevolgd - niet kunnen afdoen aan de omstandigheid dat het college op 5 juli 2022 uit de hem ter beschikking staande gegevens mocht afleiden dat zich een overtreding voordeed die zodanig gevaarlijk was dat (zeer) spoedeisende bestuursdwang nodig was.
    5.4.    De Afdeling volgt verder evenmin het betoog van [appellanten] dat met de door de toezichthouder op 30 juni 2022 gegeven omschrijving van de gebreken niet is komen vast te staan dat sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit strijdige situatie die de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde en dat het toepassing had moeten geven aan artikel 2.8. eerste lid, van het Bouwbesluit. Zoals hiervoor al is overwogen, mocht het college uit de gegevens die hem op 5 juli 2022 ter beschikking stonden, afleiden dat op dat moment een reëel gevaar bestond dat de constructie van het strandpaviljoen zou bezwijken. Onder de gegeven omstandigheden kon van het college, gelet op de daarmee gemoeide tijd, niet worden gevergd dat het eerst nog de staat van de fundering zou bepalen aan de hand van de in artikel 2.8, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bedoelde NEN 8700. Met de in het controlerapport van de toezichthouder gegeven omschrijving van de geconstateerde gebreken, die wordt ondersteund door foto’s van de constructie, is voldoende aannemelijk dat sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 strijdige situatie, en daarmee van een met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar eerdergenoemde uitspraak van 30 juni 2021, onder 12.5.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    Last onder bestuursdwang
    6.       Voor zover [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen, omdat niet is komen vast te staan dat ten aanzien van het strandpaviljoen sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet strijdige situatie, slaagt dat betoog niet. De Afdeling licht dit als volgt toe.
    6.1.    Uit het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat wanneer overeenkomstig artikel 2.8 aan de hand van NEN 8700 wordt vastgesteld dat een bouwconstructie niet bezwijkt in de zin van artikel 2.7, daarmee vaststaat dat wordt voldaan aan de in artikel 2.6, eerste lid, neergelegde norm dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten. Het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 sluit op zichzelf niet uit dat in het geval toepassing van de artikelen 2.7 en 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere bepalingsmethode wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6, eerste lid. Uit die andere bepalingsmethode moet dan wel onmiskenbaar volgen dat niet aan artikel 2.6, eerste lid, is voldaan. De Afdeling verwijst in dit verband naar eerdergenoemde uitspraak van 30 juni 2021 en haar uitspraken van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:817 en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2862.
    Het college heeft aan de last onder bestuursdwang onder meer ten grondslag gelegd het rapport van Koch Ingenieurs en Architecten (hierna: Koch) van 8 juli 2022. In het rapport van Koch is onderbouwd dat de constructie van het strandpaviljoen bestaat uit een oude, niet geconserveerde staalconstructie die gezien de door Koch uitgevoerde inspectie zodanig is aangetast dat moet worden geconcludeerd dat aan het merendeel van de constructieve elementen geen reststerkte kan worden toegekend. Dit betekent volgens Koch dat het minimale vereiste veiligheidsniveau overeenkomstig de NEN 8700 niet wordt gehaald. De Afdeling ziet geen aanleiding aan de conclusies in het rapport van Koch te twijfelen. Dat het om een niet geconserveerde staalconstructie gaat, wordt niet betwist door [appellanten]. Voor wat betreft de conclusie van Koch dat aan het merendeel van de constructieve elementen geen reststerkte kan worden toegekend, overweegt de Afdeling dat de rechtbank in dit verband terecht heeft overwogen dat de door [appellanten] ingebrachte rapporten teveel onzekerheden geven om tot een ander oordeel te komen.
    Gelet op de omstandigheid dat het gaat om een staalconstructie die niet is beschermd tegen corrosie, de reeds plaatsgevonden verzakking van de vloer en gelet op de bevindingen van de toezichthouder op 30 juni 2022 over de aantasting van de constructie, die worden ondersteund door het rapport van Koch van 8 juli 2022 en de foto’s van de constructie, heeft het college aannemelijk gemaakt dat de constructie van het strandpaviljoen in strijd is met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, en daarmee in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    374
     
    Bijlage
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:31
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    Woningwet
    Artikel 1b
    […].
    2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
    3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
    […]
    Artikel 2
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent:
    […];
    b. de staat van een bestaand bouwwerk;
    […].
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 2.6
    1. Een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
    2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.6 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
    Artikel 2.7
    Een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
    Artikel 2.8
    1. Het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 wordt bepaald volgens NEN 8700.
    […].