ECLI:NL:GHARL:2025:3970, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 24-06-2025, 23/2717 en 23/2718
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2025-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Aanvraag omgevingsvergunning. Bouwkosten.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
      
    
    
    
      locatie Arnhem
      nummers BK-ARN 23/2717 en 23/2718
      uitspraakdatum: 24 juni 2025
    
    
    
      
        Uitspraak van de achtste enkelvoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] B.V. te [vestigingsplaats] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (hierna: de Rechtbank) van 29 augustus 2023, nummers Awb 22/446 en 22/447 in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van GBTwente (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende met dagtekening 31 oktober 2019 een aanslag leges van € 150.000 opgelegd  (hierna: aanslag 1) voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van de omgevingsvergunning niet-woning.
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende heeft daartegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende met dagtekening 31 december 2020 een aanslag leges van € 130.102 opgelegd (hierna: aanslag 2) voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning niet-woning. 
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft ook tegen aanslag 2 bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.5.
      De heffingsambtenaar heeft de onder 1.2 en 1.4 genoemde bezwaren op 5 februari 2022 in één geschrift ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.6.
      Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de Rechtbank. 
      
    
    
      1.7.
      De Rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard, de heffingsambtenaar veroordeeld in een vergoeding van immateriële schade (€ 1.500), wettelijke rente, proceskosten, alsmede terugbetaling van het griffierecht. 
      
    
    
      1.8.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.9.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2025. Daarbij zijn verschenen en gehoord mr. F.J.M. Kobossen als de gemachtigde van belanghebbende. Namens de heffingsambtenaar zijn verschenen [naam1] en [naam2] .
      
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 2 november 2018 een aanvraag (hierna: aanvraag 1) ingediend voor een omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een vrieshuis met kantoren op het perceel [adres] te [plaats1] . 
      
    
    
      2.2.
      Op 4 juli 2019 is een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend voor de activiteiten ‘bouwen’, ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en ‘uitweg aanleggen of veranderen’ (hierna: vergunning 1). 
      
    
    
      2.3.
      In de ‘Verordening van de gemeenteraad van de gemeente [de gemeente] houdende regels omtrent het heffen en invorderen van leges (Verordening leges 2018)’ is bepaald dat de leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven zoals opgenomen in de bij de verordening behorende tarieventabel (hierna: de Tarieventabel 2018).
      
    
    
      2.4.
      In artikel 2.1.1.2 van de Tarieventabel 2018 is bepaald wat onder bouwkosten wordt verstaan: 
      
      
        “Voor in onderstaande tabel genoemde “standaard” bouwwerken zijn minimale bouwkosten vastgesteld. Onder bouwkosten van die “standaard” bouwwerken wordt verstaan: het product van de normkosten voor het uit te voeren werk exclusief omzetbelasting en de bruto-inhoud, bruto-oppervlakte en/of lengte van het bouwwerk volgens onderstaande tabel. 
        (…)
        IV. Niet agrarische bouwwerken
        (…)
        Kantoren/showroom/winkel/horeca € 273 per m³
        (…)
        Industriehal (plaatstaal geïsoleerd) € 62 per m³”
      
      
    
    
      2.5.
      Aan de hand van de in artikel 2.1.1.2 van de Tarieventabel 2018 opgenomen tabel heeft de heffingsambtenaar de bouwkosten van aanvraag 1 berekend op:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                Aantal m³
              
              
                Prijs per m³
              
              
                Bouwkosten
              
            
            
              
                Industrie plaatstaal geïsoleerd
              
              
                129.520
              
              
                62
              
              
                € 8.030.240
              
            
            
              
                Kantoren
              
              
                5.417
              
              
                273
              
              
                € 1.478.841
              
            
            
              
                Totale bouwkosten
              
              
                
              
              
                
              
              
                € 9.509.081
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.6.
      Aanslag 1 is vastgesteld met dagtekening 31 oktober 2019. In artikel 2.2.2.7 van de Tarieventabel 2018 is bepaald dat als de bouwkosten €  5.000.000 of meer bedragen, de leges worden gesteld op € 106.005,00 vermeerderd met 1,0% tot een maximum van € 150.000. Op grond daarvan heeft de heffingsambtenaar aanslag 1 op het maximum vastgesteld. 
      
    
    
      2.7.
      Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen aanslag 1. In een bericht van 23 augustus 2020 motiveert zij het bezwaar met de stelling dat de bouwkosten te hoog zijn berekend en dat de werkelijke bouwkosten 1/3e tot 1/4e deel lager liggen dan waarvan de heffingsambtenaar is uitgegaan. Nadien zijn er, ondanks dat daarvoor een nadere termijn is afgesproken, geen aanvullende bezwaargronden ingediend. 
      
    
    
      2.8.
      Op 18 augustus 2020 heeft belanghebbende aan de toezichthouder kenbaar gemaakt dat zij wijzigingen ten opzichte van vergunning 1 wil doorvoeren. De toezichthouder heeft om stukken gevraagd om de wijzigingen in relatie tot de brandveiligheidsaspecten te beoordelen. Op 28 september 2020 heeft belanghebbende stukken naar de toezichthouder gemaild waarin wijzigingen zijn aangegeven. Deze stukken hebben aanleiding gegeven voor een controle. 
      
    
    
      2.9.
      Op 30 september 2020 hebben twee toezichthouders een controle gehouden op het perceel [adres] te [plaats1] . Tijdens deze controle zijn een twintigtal afwijkingen ten opzichte van de verleende omgevingsvergunning geconstateerd. Het college van burgemeester en wethouders van [de gemeente] (hierna: het college) heeft op grond van deze controle geconcludeerd dat er in principe een geheel andere bouwconstructie werd gerealiseerd en dat de impact niet alleen inpandig was maar ook van invloed was op de directe omgeving. Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college met ingang van 2 oktober 2020 een bouwstop opgelegd, onder oplegging van een dwangsom indien de bouwwerkzaamheden niet gestaakt worden. In het besluit is onder meer opgenomen:
      
      
        “Aan de hand van de bevindingen ter plaatse en de overlegde tekeningen hebben wij inmiddels een quick scan uitgevoerd. De hoeveelheid overtredingen, het feit dat de overtredingen zich door het hele bouwwerk voordoen, dat er sprake is van een forse uitbreiding (de hoogte van het pand wordt over een groot gedeelte van het pand met een 1 meter verhoogd (er wordt een compleet andere bouwconstructie gerealiseerd), terwijl wij bij de verleende omgevingsvergunning al af hebben geweken van het bestemmingsplan), brengt ons tot de conclusie dat wij een volledige bouwstillegging moeten opleggen om de illegale situatie niet verder in omvang te laten toenemen.
        (…)
        Afwijkingen
        Tijdens de controle zijn afwijkingen geconstateerd en inmiddels heeft u zelf een twintigtal afwijkingen bevestigd/aangegeven die afwijken van de verleende omgevingsvergunning die onze constateringen beamen:
      
      1. Terrein inrichting is gewijzigd, er wordt geschoven met parkeerplaatsen, maaiveld rondom het gebouw is verhoogd tot -100 vloerpeil.
      2. Vluchttrappenhuis is verplaatst naar buiten. Trap gaat tot het dak.
      3. Inpandig trafo + netbeheer. Twee deuren en twee roosters in de gevel.
      4. Overheaddeur en vluchtdeur is komen te vervallen.
      5. Nieuwe trap van de begane grond naar de 1 e verdieping toegevoegd. Is geen vluchttrap.
      6. Vide is nu groter. De lift is verplaatst.
      7. Wijziging indeling.
      8. Technische ruimte toegevoegd. Hoofdschakelkast.
      9. Docks zijn opgeschoven en gepositioneerd tussen de kolommen.
      10. Overheaddeur toegevoegd/opgeschoven
      11. Brandcompartimentering is gewijzigd.
      12. Wand is gewijzigd van 30 min WBDBO naar 60 min WBDBO.
      13. Trappenhuis is een kwartslag gedraaid/gewijzigd en is nu 60 min WBDBO. Trap gaat tot de 2e verdieping.
      14. Vliesgevel vervangen dooreen enkele dichte deur.
      15. Vliesgevel/Kozijn toegevoegd.
      16. De witte kaders aan de gevel zijn gewijzigd en opgeschoven. De uitkraging is kleiner gemaakt.
      17. Nieuwe verdiepingsvloer, (u geeft aan dat deze nergens voor wordt gebruikt).
      18. Technische ruimte van 1 e verdieping is verplaats naar de 2e verdieping.
      19. Dakhoogte is gewijzigd naar 15,10 meter.
      20. Verdiepingshoogte 1e verdieping is nu 5,30 meter + P.
      
      
        
          Stillegging bouw
        
        Vanwege genoemde overtredingen lasten wij u op grond van artikel 5.17 van de Wabo, artikel 125 Gemeentewet en artikel 5:21 en volgende van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de bouwwerkzaamheden met ingang van 2 oktober 2020 12:00 uur 's middags te staken en gestaakt te houden. Als wij constateren dat u de bouwwerkzaamheden niet staakt dan wel niet gestaakt houdt, verbeurt u per dag dat wij constateren dat u hier niet aan voldoet een dwangsom van € 50.000,-- tot een maximum van € 500.000,-,
      
      
      
        U dient deze bouwactiviteiten gestaakt te houden totdat wij, indien mogelijk, voor de wijzigingen een omgevingsvergunning hebben verleend. Dit zal uit legalisatieonderzoek moeten blijken. Als dat niet mogelijk is dan zullen wij het handhavingstraject opstarten. Dat zal dan gericht zijn op het afbreken van bepaalde bouwonderdelen, dan wel in overeenstemming brengen met hetgeen waar vergunning voor is verleend. Dat legalisatieonderzoek zal enige tijd (weken) vergen en daarover krijgt u afzonderlijk bericht.
        (…)
      
      
    
    
      2.10.
      Tegen het besluit van de bouwstop is op 6 oktober 2020 bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift heeft [naam3] , directeur van belanghebbende, verklaard dat de geconstateerde wijzigingen vroegtijdig met de vergunningverlener zijn besproken en dat deze ook op de door het college aangegeven wijze digitaal zijn ingediend of besproken. Er is daarom volgens haar geen aanleiding voor een bouwstop. Verder zijn alle genoemde twintig wijzigingen volgens [naam3] “vergunbaar, vergunningsvrij c.q. vallend binnen de vrijstellingsmogelijkheden en ontheffingsmogelijkheden van het bestemmingsplan.”
      
    
    
      2.11.
      Nadien heeft de toezichthouder een legalisatieonderzoek uitgevoerd en hierover (op een later moment) verklaard: “Voor een groot aantal punten waren we bereid medewerking te verlenen, een aantal punten ook niet. Daaruit volgde een nieuwe aanvraag voor de nieuwe bouwconstructie. Zo is er een tweede vergunning op dit perceel ontstaan.”
      
    
    
      2.12.
      Belanghebbende heeft op 26 oktober 2020 een aanvraag (hierna: aanvraag 2) ingediend voor een omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een vrieshuis met kantoren op het perceel [adres] te [plaats1] . 
      
    
    
      2.13.
      In de ‘Verordening van de gemeenteraad van de gemeente [de gemeente] houdende regels omtrent het heffen en invorderen van leges (Verordening leges 2020)’ is bepaald dat de leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven zoals opgenomen in de bij de verordening behorende tarieventabel (hierna: de Tarieventabel 2020).
      
    
    
      2.14.
      In artikel 2.1.1.2. van de Tarieventabel 2020 is opgenomen wat onder bouwkosten moet worden verstaan, hetgeen overeenkomt met de tekst van de Tarieventabel 2018 (zie 2.4). Aan de hand van artikel 2.1.1.2 van de Tarieventabel 2020 heeft de heffingsambtenaar de bouwkosten van aanvraag 2 berekend op:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                Aantal m³
              
              
                Prijs per m³
              
              
                Bouwkosten
              
            
            
              
                Industrie plaatstaal geïsoleerd
              
              
                138.000
              
              
                62
              
              
                € 8.556.000
              
            
            
              
                Kantoren
              
              
                5.417
              
              
                273
              
              
                € 1.478.841
              
            
            
              
                Totale bouwkosten
              
              
                
              
              
                
              
              
                € 10.034.841
              
            
          
        
      
    
    
      2.15.
      Op 24 november 2020 is een tweede omgevingsvergunning verleend (hierna: vergunning 2). 
      
    
    
      2.16.
      Aanslag 2 is vastgesteld met dagtekening 31 december 2020. In artikel 2.3.1.1.2.7 van de Tarieventabel 2020 is bepaald dat als de bouwkosten € 5.000.000 of meer bedragen, de leges worden gesteld op € 106.005,00 vermeerderd met 1,0% tot een maximum van € 150.000. De heffingsambtenaar heeft vanwege een fout de leges voor het bouwen niet op het maximum van € 150.000 vastgesteld, maar op € 128.054. Voorts zijn er leges berekend voor het aanleggen/veranderen van de uitrit van € 150, leges voor de welstandtoets van € 1.673 en leges in verband met het verlenen van de ontheffing van het bestemmingsplan € 225. De totale leges komen daarmee op € 130.102. 
      
    
    
      2.17.
      Op 9 januari 2021 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen aanslag 2.
      
    
    
      2.18.
      Op 12 januari 2021 heeft het college het bezwaar tegen de bouwstop ongegrond verklaard. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      2.19.
      Op 5 februari 2022 heeft de heffingsambtenaar de bezwaren tegen aanslag 1 en aanslag 2 ongegrond verklaard. De Rechtbank heeft die beslissingen in stand gelaten. 
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      3.1.
      In hoger beroep is in geschil of aanslagen 1 en 2 terecht en juist zijn opgelegd. Belanghebbende beantwoordt die vraag ontkennend, de heffingsambtenaar bevestigend. 
      
    
    
      3.2.
      Belanghebbende voert in hoger beroep aan:
      
        
          dat aanslagen 1 en 2 te hoog zijn vastgesteld omdat de werkelijke kosten veel lager zijn dan de uit de Tarieventabel 2018 en 2020 voortvloeiende normkosten; 
        
        
          dat aanslag 2 niet in redelijkheid is opgelegd, dan wel onredelijk  hoog is opgelegd, omdat in wezen twee keer voor hetzelfde project leges in rekening zijn gebracht, dan wel hogere leges in rekening zijn gebracht dan vooraf is afgesproken. Bovendien had de heffingsambtenaar de ruimte om niet overeenkomstig de Verordening en Tarieventabel 2020 te heffen en had hij heffing achterwege kunnen laten.
        
      
      
    
    
      3.3.
      Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende uitdrukkelijk en ondubbelzinnig zijn eerder ingenomen stellingen dat de hoorplicht zou zijn geschonden en dat bij aanvraag 2 sprake zou zijn van geringe wijzigingen zoals bedoeld in onderdeel 2.7 van de Tarieventabel 2020, ingetrokken. Verder heeft belanghebbende uitdrukkelijk verklaard dat de bij de Rechtbank in geschil zijnde rentebeschikking, in hoger beroep niet meer voorligt.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      
        Hoogte bouwkosten
      
    
    
      4.1.
      Het Hof stelt voorop dat het gemeenten vrij staat om, met inachtneming van het bepaalde in artikel 219 van de Gemeentewet, in haar belastingverordeningen de heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid inzake de belastingheffing. De op die wijze tot stand gekomen belasting- en legesverordeningen kunnen niet als zodanig door de belastingrechter worden getoetst, behalve voor zover sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing waarop de formele wetgever bij het toekennen aan de gemeenteraad van de regelgevende bevoegdheid niet het oog kan hebben gehad.
      
    
    
      4.2.
      Met de opgenomen uitgangspunten voor “standaard-bouwwerken” in de artikelen 2.1.1.2 van de Tarieventabel 2018 en 2020 heeft de gemeenteraad van [de gemeente] naar het oordeel van het Hof niet een regeling getroffen die leidt tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de onderhavige bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad. Het Hof neemt daarbij in aanmerking dat de leges een vergoeding vormen voor het in behandeling nemen van aanvragen voor omgevingsvergunningen ter zake van het oprichten van bouwwerken en dat de hoogte van de bouwkosten, zij het met enige ruwheid, aansluit bij het profijt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning aan de onderhavige dienstverlening ontleent. 
      
    
    
      4.3.
      Belanghebbende heeft gesteld dat de werkelijke bouwkosten 1/3e tot 1/4e deel lager liggen dan de normkosten uit de Tarieventabel 2018 en 2020. De heffingsambtenaar heeft erop gewezen dat belanghebbende ter onderbouwing van deze stelling niets heeft aangedragen. Daarnaast heeft de heffingsambtenaar voorgerekend dat wanneer ervan wordt uitgegaan dat de werkelijke kosten 67% hebben bedragen van de normkosten, er per saldo is geheven naar een percentage van 2,37% (2018) en 1,94% (2020) van de veronderstelde werkelijke bouwkosten, hetgeen bezwaarlijk als onredelijk hoog kan worden aangemerkt. 
      
    
    
      4.4.
      Het Hof stelt voorop dat uit de Tarieventabel 2018 en 2020 volgt dat de verschuldigde leges niet worden vastgesteld op basis van de werkelijke bouwkosten, zodat die werkelijke bouwkosten in zoverre irrelevant zijn voor de beantwoording van de vraag of de legesaanslag niet te hoog is vastgesteld. Voor het geval belanghebbende hiermee heeft willen betogen dat de legesheffing onredelijk hoog is, is het Hof met de heffingsambtenaar van oordeel dat belanghebbende haar stelling dat de werkelijke kosten 1/3e tot 1/4e deel lager liggen dan de normkosten op geen enkele wijze heeft onderbouwd, zodat reeds hierom de stelling geen doel kan treffen. Maar ook als belanghebbende hierin wordt gevolgd en van de (nagenoeg) laagste door hem gestelde werkelijke bouwkosten wordt uitgegaan, namelijk (afgerond) 2/3e deel van de normkosten, acht het Hof de door de heffingsambtenaar berekende hieruit voorvloeiende heffingspercentages van 2,37% en 1,94%, die belanghebbende niet heeft weersproken, niet onredelijk hoog of willekeurig.
      
      
        
          Onredelijke heffing?
        
      
    
    
      4.5.
      Volgens belanghebbende houdt aanslag 2 in dat twee keer voor hetzelfde bouwproject leges zijn geheven en dat is onredelijk. 
      
    
    
      4.6.
      Uit de stukken volgt dat de aanleiding voor de tweede aanvraag om een omgevingsvergunning was dat een bouwstop was opgelegd. Die was opgelegd nadat tijdens een controle 20 afwijkingen waren geconstateerd ten opzichte van het vergunde project, waaronder afwijkingen die (mogelijk) van invloed op de brandveiligheidsbeoordeling zouden kunnen zijn (zie 2.9). Belanghebbende heeft vervolgens een nieuwe aanvraag voor een  omgevingsvergunning ingediend en daarin de 20 afwijkingen verwerkt. Voor zover belanghebbende in wezen stelt dat zij geen tweede aanvraag had hoeven indienen omdat geen sprake was van een ander project – en dat dus had kunnen worden volstaan met een melding – ziet dit op een geschilpunt over de interpretatie van het omgevingsrecht tussen belanghebbende en het college van de gemeente. In deze procedure staat evenwel vast dat belanghebbende (nogmaals) een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend als bedoeld in de Tarieventabel, zodat daarmee  sprake is van een legesplichtig feit waarvoor in beginsel terecht leges zijn geheven. Dat belanghebbende de bouwstop gelet op de financiële risico’s van een stillegging zo snel mogelijk wilde beëindigen en dat zij dat heeft willen bewerkstelligen door aanvraag 2 in te dienen zonder zich te realiseren dat hieruit een te betalen bedrag aan leges zou voortvloeien, dient voor haar rekening en risico te blijven. Het lag niet op de weg van de gemeente om haar te waarschuwen dat ook voor die tweede aanvraag leges zouden zijn verschuldigd. 
      
    
    
      4.7.
      Belanghebbende heeft gesteld dat tussen een toezichthouder van de gemeente en de vertegenwoordigers/opdrachtnemers van belanghebbende – te weten: de directeur van belanghebbende, de uitvoerend aannemer en de bouwbegeleider – afspraken over de legesheffing zijn gemaakt bij door te voeren wijzigingen ten opzichte van de afgegeven vergunning 1. Deze afspraken kwamen er volgens belanghebbende, kort gezegd, op neer dat als bij belanghebbende het voornemen bestond om bij de bouw af te wijken van vergunning 1, die wijzigingen via het Omgevingsloket online (OLO) konden worden doorgegeven en dat wanneer de toezichthouder daarop niet reageerde, de wijzigingen akkoord waren. Ter zitting in hoger beroep heeft belanghebbende voor het eerst naar  voren gebracht dat onderdeel van deze afspraak ook was dat na afronding van de bouw € 1.500 per wijziging aan leges zou worden betaald. Omdat er ongeveer 20 wijzigingen zijn gemeld en uitgevoerd en de toezichthouder niet heeft gereageerd, had ten opzichte van aanslag 1 maximaal € 30.000 extra mogen worden geheven. Belanghebbende acht het onredelijk dat de gemeente, die zelf zijn zaken niet op orde had en de OLO-meldingen niet had gezien, de afspraak over € 1.500 leges per gemelde wijziging niet is nagekomen. 
      
    
    
      4.8.
      De heffingsambtenaar heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat hij niet bij het vergunningentraject betrokken was en dat hij geen aanleiding ziet om zich niet achter de verklaringen van de toezichthouder van de gemeente te scharen. Hij heeft erop gewezen dat de toezichthouder in het kader van de bezwaarprocedure tegen de bouwstop op 30 november 2020 heeft geschreven dat OLO normaliter niet wordt gebruikt in de fase nadat de vergunning is verleend. Bij afwijking van deze gebruikelijke gedragslijn zou dan mogen worden verwacht dat afspraken op een controleerbare wijze worden vastgelegd en daarvan is niet gebleken. Ter zitting van het Hof heeft de heffingsambtenaar verklaard de door belanghebbende gestelde afspraak over € 1.500 per gemelde wijziging niet te kennen, en dat deze niet uit het dossier blijkt. Ook ten aanzien van een dergelijke afspraak die afwijkt van de geldende regels mag worden verwacht dat die op controleerbare wijze is vastgelegd. Bij ontbreken daarvan  weerspreekt de heffingsambtenaar het bestaan ervan. 
      
    
    
      4.9.
      Het Hof begrijpt dat belanghebbende een beroep doet op het vertrouwensbeginsel en oordeelt als volgt. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan naar vaste rechtspraak alleen slagen als er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De last om te bewijzen dat de door haar gestelde afspraken zijn gemaakt rust op belanghebbende. Belanghebbende heeft daartoe evenwel niets aangedragen behalve de verklaring van de gemachtigde ter zitting dat hij dit zo heeft begrepen van medewerkers en de directeur van belanghebbende. Dit is onvoldoende, gelet op de gemotiveerde weerspreking door de heffingsambtenaar. 
      
    
    
      4.10.
      Gelet op het voorgaande heeft de heffingsambtenaar terecht de leges opgelegd overeenkomstig de Tarieventabel. Niet is in geschil dat de mogelijkheden die in de Tarieventabel 2020 zijn opgenomen voor een lager tarief of een gedeeltelijke teruggaaf in dit geval niet kunnen worden toegepast, enerzijds omdat kennelijk geen sprake is van ondergeschikte wijzigingen, aangezien een tweede aanvraag voor een (ander) bouwproject is ingediend, en anderzijds omdat bij een tweede aanvraag alleen een teruggaaf kan worden verleend als de eerste aanvraag niet is gebruikt en binnen één jaar wordt verzocht om die in te trekken.
      
    
    
      4.11.
      Belanghebbende heeft ter zitting van het Hof nog aangevoerd dat de heffingsambtenaar de mógelijkheid heeft om aanslag 2 op te leggen, maar dat hij daartoe niet verplicht is. Zij heeft desgevraagd verklaard dat deze stelling moet worden opgevat als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 63 van de Algemene wet inzake Rijksbelastingen (hierna: AWR). De heffingsambtenaar heeft ter zitting erop gewezen dat niet hij, maar het college bevoegd is op een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule te beslissen. 
      
    
    
      4.12.
      Het Hof overweegt dat de heffingsambtenaar terecht stelt dat het formaliseren van materiële uit een gemeentelijke verordening voortvloeiende belastingschulden en rechten – zoals de onderhavige leges – door middel van het opleggen van aanslagen een bevoegdheid is die (krachtens attributie) toekomt aan een heffingsambtenaar en dat uitzonderingen om van die bevoegdheid gebruik te maken moeten zijn gebaseerd op vooraf gegeven regels. Om los van die regels legesheffing achterwege te laten is een bevoegdheid die dus niet de heffingsambtenaar toekomt maar alleen het college, door toepassing te geven aan de hardheidsclausule zoals bedoeld in artikel 63 van de AWR. Belanghebbende dient een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule derhalve tot het college te richten. Daarbij merkt het Hof nog op dat een besluit van het college om de hardheidsclausule al dan niet toe te passen, niet een voor bezwaar vatbare beschikking betreft, zodat daartegen ingevolge artikel 26 van de AWR geen beroep bij de belastingrechter open staat.
      
    
    
      4.13.
      
        Belanghebbende heeft tenslotte verzocht om een vergoeding van immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Daarvoor ziet het Hof geen aanleiding. De Hoge Raad hanteert als uitgangspunt dat de redelijke termijn voor de behandeling in de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet meer dan twee jaar bedraagt en de behandeling van het hoger beroep niet meer dan twee jaar. De Rechtbank heeft vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsfase een vergoeding van immateriële schade van € 1.500 toegekend. Belanghebbende heeft niets tegen die beslissing aangevoerd. In hoger beroep is de tweejaarstermijn niet overschreden. 
        
          Slotsom
        
        Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten. 
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.W. van de Sande, lid van de achtste enkelvoudige belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Riethorst als griffier.
    
    
    
    
      De beslissing is op 24 juni 2025 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      (J.H. Riethorst)	(J.M.W. van de Sande)
    
    
    
      Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert wordt een afschrift aangetekend per post verzonden.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.
    
  
  
     Vgl. Hoge Raad 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943 en Hoge Raad 8 oktober 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR3495
  
  
     Vgl. Hoge Raad 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943 en HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780). 
  
  
     Artikel 231, tweede lid, onderdeel a, van de Gemeentewet