ECLI:NL:RBAMS:2025:3158, Rechtbank Amsterdam, 17-04-2025, AMS 25/884
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Vovo hangende bezwaar toegewezen. WOK. Openbaarmaking bestuurlijke boete. Hangende bezwaar staat niet vast dat verzoeker de zorgplicht heeft geschonden. Niet is gebleken dat verweerder niet kan wachten met de openbaarmaking van het boetebesluit tot na het nemen van het besluit op bezwaar. Op dit moment weegt het algemeen belang van verweerder niet op tegen het belang van verzoekster om de bezwaarprocedure af te wachten.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 25/884
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      de besloten vennootschap [bedrijf] , uit [plaats] , verzoekster
    (gemachtigden: mr. F.C. Tolboom en [gemachtigde 1] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, te ‘s-Gravenhage, verweerder 
    (gemachtigde: mr R.G.J. Wildemors en [gemachtigde 2] ).
    
  
  
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de beslissing van verweerder om de aan verzoekster oplegde bestuurlijke boete openbaar te maken. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Als dat het geval is, beoordeelt zij of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft en weegt zij de belangen tegen elkaar af. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vragen beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
    
    2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
  
  
    Inleiding
    
    3. Verzoekster is houdster van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand (online kanspelen) als bedoeld in artikel 31a van de Wet op de kansspelen (Wok). De vergunning is geldig voor de periode van 1 oktober 2021 tot en met 30 september 2026.
    
    4. Verweerder heeft in 2023 extra aandacht besteed aan controle op de zorgplicht in het bijzonder bij jongvolwassenen (18-24 jaar). Verweerder heeft signalen ontvangen dat vergunninghouders hun zorgplicht niet altijd nakomen. De toezichthouder van verweerder is naar aanleiding hiervan een onderzoek gestart naar - onder andere - verzoekster. 
    
    5. Op  27 maart 2023 hebben toezichthouders van verweerder op basis van gegevens uit de controlebank van verzoekster tien jongvolwassen spelers met substantiële verliezen in de periode van 19 juli 2022 tot en met 6 februari 2023 geselecteerd. Zij hebben verzoekster verzocht de dossiers van die spelers volledig en op een bepaalde wijze aan te leveren. Op 
    12 april 2023 heeft verzoekster de gevraagde gegevens aangeleverd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van 18 januari 2024. Daarin is geconcludeerd dat verzoekster in de periode van 8 oktober 2021 tot en met 30 maart 2023 ten aanzien van de tien jongvolwassen spelers onvoldoende maatregelen en voorzieningen heeft getroffen om verslaving aan de door haar georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Verzoekster heeft haar schriftelijke zienswijze op het rapport ingediend.
    
    6. Met het besluit van 23 januari 2025 (het boetebesluit) heeft verweerder aan verzoekster een bestuurlijke boete opgelegd. De grondslag daarvoor is dat verzoekster ten aanzien van jongvolwassen de zorgplicht heeft geschonden. De overtreding is als zeer ernstig gekwalificeerd. De bestuurlijke boete bedraagt € 2.650.000,-.
    
    7. Met het besluit van 23 januari 2025 (het openbaarmakingsbesluit) heeft verweerder verzoekster bericht dat het boetebesluit op 10 februari 2025 openbaar zal worden gemaakt. Verzoekster heeft daartegen bezwaar gemaakt op 5 februari 2025.
    
    8. Verzoekster heeft verweerder bij brief van 31 januari 2025 tevens verzocht om af te zien van openbaarmaking van zowel het boetebesluit als het openbaarmakingsbesluit, dan wel het openbaarmakingsbesluit op te schorten tot op het bezwaar en (hoger) beroep is beslist dan wel de besluiten geanonimiseerd te publiceren.
    
    9. Met een brief van 4 februari 2025 heeft verweerder de verzoeken afgewezen. 
    
    10. Verzoekster heeft vervolgens de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat het openbaarmakingsbesluit wordt geschorst totdat onherroepelijk in rechte komt vast te staan dat het boetebesluit en het openbaarmakingsbesluit rechtmatig zijn.
    
    11. Bij brief van 7 februari 2025 heeft verweerder de voorzieningenrechter bericht dat de voorgenomen openbaarmaking wordt opgeschort totdat de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening heeft beslist.
    
    12. Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
    
    13. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 3 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens verzoekster [directeur] ( [functie] ) en [persoon] bijgestaan door haar gemachtigden en de gemachtigden van verweerder.
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Is er sprake van spoedeisend belang?
      
    
    
    14. Verzoekster voert aan dat openbaarmaking van het boetebesluit leidt tot onomkeerbare gevolgen, te meer omdat de procedure zich pas in de bezwaarfase bevindt en de premature openbaarmaking het instellen van een rechtsmiddel tegen het openbaarmakingsbesluit zinledig maakt. In bezwaar dient een volledige heroverweging van de beide besluiten plaats te vinden. De rechtmatigheid van het openbaarmakingsbesluit wordt betwist. Door de premature openbaarmaking zal verzoekster direct schade lijden.  
    
    15. Verweerder heeft niet betwist dat de openbaarmaking onomkeerbaar is en
    verzoekster in zoverre spoedeisend belang heeft. 
    
    16. Nu tussen partijen niet is geschil is dat er sprake is van een spoedeisend belang, gaat de voorzieningenrechter daarvan uit. 
    
    
      
        Heeft het bezwaar tegen het openbaarmakingsbesluit een redelijke kans van slagen?
      
    
    
    17. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leent de voorlopige voorzieningenprocedure zich naar zijn aard – gelet op de geschilpunten – in dit geval niet voor een beoordeling of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Partijen verschillen ten eerste principieel van mening over de uitleg van de toepasselijke (nieuwe) wet- en regelgeving. Daarover is nog geen jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) beschikbaar. Daarbij komt dat verzoekster heeft aangevoerd dat er voorheen geen, of minder, details werden gegeven over het speelgedrag van individuele spelers en ook is niet eerder zo expliciet door verweerder geoordeeld dat bepaalde verliezen niet mochten plaatsvinden. Verweerder heeft dit standpunt onvoldoende betwist. Gelet hier op is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit een inhoudelijk diepgaandere beoordeling vraagt waar de bezwaarprocedure voor bedoeld is. De onderhavige voorlopige voorziening betreft een procedure met een spoedeisend karakter. De beoordeling is daarom in de kern globaal van aard en het antwoord op de vraag of ter voorkoming van een onomkeerbare situatie een voorlopige voorziening moet worden getroffen is afhankelijk van een daartoe te maken belangenafweging.
    
    18. De voorzieningenrechter zal dan ook alleen beoordelen of het belang van verzoekster bij toewijzing van de gevraagde voorziening opweegt tegen het algemeen belang van verweerder bij afwijzing daarvan. 
    
    
      
        Belangenafweging
      
    
    
    19. Verzoekster voert aan dat openbaarmaking van het boetebesluit haar reputatie ernstig zal aantasten. De publicatie zal veel negatieve publiciteit en daardoor schade opleveren. Het publiceren van de ongefundeerde beschuldigingen tast het vertrouwen van klanten, partners, investeerders en betalingsproviders in verzoekster aan. Dit zal gevolgen hebben voor bestaande en nieuwe samenwerkingen. Gelet op de inhoud van de besluiten bestaat bovendien een risico op claims met alle financiële gevolgen van dien. Daarbij komt dat openbaarmaking in strijd is met (het nog niet in werking getreden) artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder k, van de Wet open overheid (Woo). 
    
    20. Verweerder hecht eraan sanctiebesluiten openbaar te maken vanwege het maatschappelijk belang om de consument te informeren over, dan wel te waarschuwen voor bepaalde handelspraktijken van aanbieders van kansspelen en de risico's die consumenten
    
      daarbij lopen. Daarnaast beoogt verweerder met de openbaarmaking van
      sanctiebesluiten transparantie te bieden met betrekking tot het functioneren van
      haar organisatie. Ten slotte is openbaarmaking van belang in verband met de
      preventieve werking die van sanctiebesluiten kan uitgaan naar andere
      ondernemingen en natuurlijke personen. 
    
    
    21. De voorzieningenrechter is van oordeel dat – anders dan verweerder stelt – hangende bezwaar nog niet vast staat dat verzoekster de zorgplicht heeft geschonden. Tegen dat oordeel van verweerder heeft zij bezwaar ingediend en daarop is door verweerder nog niet beslist. Verweerder dient een volledige heroverweging van beide besluiten te maken. De rechtbank is van oordeel dat verzoekster in dit verband terecht heeft gesteld dat indien het boetebesluit hangende bezwaar openbaar wordt gemaakt haar bezwaar daartegen zinledig is omdat publicatie onomkeerbaar is. Het onderzoeksrapport dateert bovendien al van 18 januari 2024 en de beweerdelijke overtredingen zijn nog langer geleden begaan en beëindigd. Ook heeft verweerder niet betwist dat inmiddels sprake is van een andere regeling en gewijzigd beleid. Uit informatie van partijen blijkt verder dat de hoorzitting deze maand zal plaatsvinden, zodat een beslissing op bezwaar niet lang op zich hoeft te laten wachten.   
    
    22. Onder deze omstandigheden is het aan verweerder om te onderbouwen dat er een zwaarder wegend of urgent algemeen belang bij openbaarmaking voorafgaand aan de beslissing op bezwaar bestaat. Daar is echter niet van gebleken. De verwijzing van verweerder naar vaste jurisprudentie dat de publicatie van een sanctiebesluit niet onevenredig bezwarend is indien de persoon en/of onderneming daarin terecht als overtreder wordt aangemerkt maakt dit niet anders. In onderhavige zaak staat de rechtmatigheid van beide besluiten immers juist nog niet vast. En bovendien laat dit onverlet dat ook in het concrete geval een belangenafweging gemaakt moet worden. 
    
    23. Verweerder heeft aangevoerd dat verzoekster haar (financiële) belang onvoldoende heeft onderbouwd. De voorzieningenrechter volgt verweerder daarin niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van (reputatie)schade indien het boetebesluit hangende bezwaar al openbaar wordt gemaakt. Negatieve gevolgen van het openbaar maken van een dergelijk boetebesluit zijn voorstelbaar. Immers verzoeker zal publiekelijk kenbaar worden gemaakt als overtreder van de zorgplicht. De voorzieningenrechter vindt daarbij van belang dat deze gevolgen, vooral bij een dergelijke premature openbaarmaking, niet eenvoudig ongedaan gemaakt kunnen worden. 
    
    24. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder niet kan wachten met de openbaarmaking van het boetebesluit tot na het nemen van het besluit op bezwaar. Dat verzoekster wellicht hangende beroep wederom een verzoek om een voorlopige voorziening zal indienen maakt dat niet anders. Dan is sprake van een andere situatie die op haar eigen merites zal worden beoordeeld. Op dit moment weegt het algemeen belang van verweerder niet op tegen het belang van verzoekster om de bezwaarprocedure af te wachten.  
    
  
  
    Conclusie 
    
    25. De belangen van verzoekster zijn zodanig dat de voorzieningenrechter aanleiding ziet om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    26. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt toegewezen, in die zin dat het boetebesluit niet openbaar mag worden gemaakt tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Verweerder heeft verzocht om een kortere termijn, maar daarin gaat de voorzieningenrechter niet mee. Volgens haar is een termijn van zes weken standaard en bestaat er geen aanleiding om van die termijn af te wijken.
    
    27. In de toewijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door verzoekster gemaakte proceskosten. De voorzieningenrechter stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 907,- per punt bij wegingsfactor 1). Voorts moet verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht (€ 385,-) aan verzoekster vergoeden.
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe, in die zin dat het boetebesluit niet openbaar mag worden gemaakt tot zes weken na de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten van verzoekster.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Delstra, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Voorzieningenrechter
              De voorzieningenrechter is buiten staat om de uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2019:3106 en ECLI:NL:CBB:2014:163.