Wijziging Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27563, nr. 6

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

14-11-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

27563 nr. 6

08-11-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamAlgemeen1. Inleiding2. Voorbereiding van het wetsvoorstel3. Bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de
Awb4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel5. Meerpartijengeschillen6. RechtsmiddelenvoorlichtingArtikelsgewijsArtikel I, onderdeel A (artikel 7:1a Awb)Eerste lidTweede lidDerde lidVierde lidZesde lidArtikel I, onderdeel D (wijziging artikel 8:8 Awb)Artikel I, onderdeel E (artikel 8:54a Awb)Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 10:3 Awb)Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27563Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 68 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 563Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in
verband met de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden
buiten toepassing te laten (rechtstreeks beroep)nr. 6NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 8 november 2002Algemeen1. InleidingMet belangstelling hebben wij kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Justitie over dit wetsvoorstel. Het verheugt ons dat de leden
van verschillende fracties positief staan tegenover de bijdrage die de mogelijkheid
van rechtstreeks beroep kan leveren aan de dejuridisering van het openbaar
bestuur. Het wetsvoorstel past eveneens in de beleidsvoornemens van het nieuwe
kabinet, zoals deze tot uitdrukking komen in het Strategisch Akkoord. Het
levert een bijdrage aan het streven van het kabinet om de daadkracht van het
bestuur te versterken door verdergaande stroomlijning van procedures. De verplichte
bezwaarschriftprocedure is vaak nuttig maar niet altijd. Daarom wordt de mogelijkheid
geschapen om deze procedure over te slaan als zij in het concrete geval naar
het oordeel van partijen geen toegevoegde waarde heeft. Het is ons uiteraard
niet ontgaan dat er nog kritische vragen en bedenkingen bestaan over dit wetsvoorstel.
Met onze beantwoording hopen wij deze bedenkingen te kunnen wegnemen. Bij
deze beantwoording houden wij zo veel mogelijk de indeling en de volgorde
van het verslag aan, met dien verstande dat vergelijkbare vragen zijn samengenomen.
Wij spreken onze spijt uit over de vertraging die, mede door de prioriteit
die aan andere wetgevingsprojecten moest worden gegeven, helaas is ontstaan
bij de beantwoording van het verslag.De in dit wetsvoorstel neergelegde mogelijkheid van rechtstreeks beroep
voorziet in een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hoofdregel blijft vanzelfsprekend
dat de bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd alvorens beroep kan worden ingesteld
bij de bestuursrechter. De bezwaarschriftprocedure is onder meer uit een oogpunt
van zeefwerking, dossiervorming en herstel van fouten voor het gros van de
zaken van groot belang. In deze zin heeft de bezwaarschriftprocedure een dejuridiserende
werking, zoals de leden van de fracties van D66 en SGP terecht opmerken. Dit
wetsvoorstel doet ook geen afbreuk aan de zeefwerking die de bezwaarschriftprocedure
heeft. Geschillen die in de bezwaarfase tot een oplossing kunnen
worden gebracht, dienen ook in die fase te worden beslecht en niet uit te
monden in een beroepsprocedure. Wij verwijzen in dit kader naar het kabinetsstandpunt
«Juridisering in het openbaar bestuur» (Kamerstukken II 1998/99,
26 360, nr. 1). In de bezwaarschriftprocedure kan het besluit volledig
beleidsmatig èn juridisch worden heroverwogen. In de gevallen waarin
het bestuursorgaan over beleidsvrijheid beschikt, biedt dit ook mogelijkheden
om door middel van compromis, overleg of bemiddeling tot een oplossing van
gerezen geschillen te komen. Beroep op de bestuursrechter is dan niet meer
nodig.Er zijn echter zaken waarin de bezwaarschriftprocedure niets toevoegt
aan de in de primaire fase vastgestelde feiten en uitgewisselde standpunten.
In dergelijke gevallen levert zij slechts een onnodige verlenging van de procedure
op. Zowel uit het verslag van de eerste Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht
(«Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996»)
(hierna: eerste Awb-evaluatie) als uit het recentelijk afgeronde verslag van
de tweede Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht («Toepassing
en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997–2001») (hierna:
tweede Awb-evaluatie) blijkt een behoefte aan een zekere flexibilisering van
de verplichte bezwaarschriftprocedure in deze zaken. Het gaat bijvoorbeeld
om gevallen waarin een principieel meningsverschil over een rechtsvraag voorligt,
waarbij bij voorbaat vaststaat dat partijen daarover het oordeel van de rechter
willen inwinnen. De leden van de SGP-fractie wijzen op de gevallen waarin
de bezwaarfase door partijen als een herhaling van zetten wordt ervaren omdat
alle feiten vaststaan en alle belangen in de primaire fase zijn afgewogen.
Alsdan ligt het niet in de verwachting dat het bestuursorgaan in de bezwaarfase
nog op andere gedachten zal komen. Voor deze gevallen, waarin het toch tot
beroep bij de bestuursrechter gaat komen, werkt het overslaan van de bezwaarschriftprocedure
juist dejuridiserend. De nu voorgestelde regeling biedt partijen dan de mogelijkheid
de bezwaarschriftprocedure over te slaan en het geschil rechtstreeks ter behandeling
aan de bestuursrechter voor te leggen. Een dergelijke flexibilisering van
de verplichte bezwaarschriftprocedure beoogt de partijen bij de beslechting
van geschillen iets meer «maatwerk» te bieden.Uit de adviezen die ontvangen zijn over het voorontwerp van het onderhavige
wetsvoorstel (Nederlandse Orde van Advocaten, Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg)
blijkt dat de regering zeker niet alleen staat in de vaststelling dat de mogelijkheid
van rechtstreeks beroep een bijdrage kan leveren aan het terugdringen van
de juridisering. In de gevallen waarin het tot rechtstreeks beroep komt zal
er sprake zijn van een versnelling van de procedure en een afname van de bestuurlijke
lasten.De stelling van de leden van de SGP-fractie dat het bij de dejuridiserende
effecten van de voorgestelde regeling alleen maar gaat om het in enkele zaken
boeken van tijdwinst, onderschrijven wij niet. De mogelijkheid van rechtstreeks
beroep kan leiden tot het overslaan van een bezwaarschriftprocedure die door
beide partijen als overbodig wordt ervaren. Bovendien zorgt de mogelijkheid
om de bezwaarfase in dergelijke zaken over te slaan ervoor dat onnodige bestuurslasten
worden voorkomen.De Awb bevat bepalingen die het mogelijk maken met instemming van belanghebbenden
de bezwaarschriftprocedure te versnellen. Gewezen kan worden op de artikelen
7:3, aanhef en onderdeel c, en 7:4, vijfde lid (het achterwege laten van het
horen, het achterwege laten van het voorafgaand aan het horen ter inzage leggen
van stukken). De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen met het oog
daarop in hoeverre het onderhavige wetsvoorstel nog noodzakelijk is. Wij menen
dat deze bepalingen geen oplossing bieden in de situatie dat belanghebbende
en bestuursorgaan het beiden erover eens zijn dat die bezwaarschriftprocedure
slechts een herhaling van zetten oplevert. Indien de bezwaarfase uit een oogpunt
van conflictoplossing of feitenvaststelling geen toegevoegde waarde heeft
is het niet logisch de procedure toch – al dan niet in verkorte vorm –
te volgen. Het is dan zuiverder om af te zien van de bezwaarschriftprocedure
en rechtstreeks beroep in te stellen. Alsdan hoeft ook de beroepstermijn van
zes weken niet te worden afgewacht.Deze leden vragen voorts of de problemen waarvoor het wetsvoorstel een
oplossing wil bieden, niet voor een deel te wijten zijn aan een trage afhandeling
van bezwaarschriften door bestuursorganen.In de bezwaarfase komen termijnoverschrijdingen inderdaad nog regelmatig
voor. Bij brief van 11 oktober 2000 is een kabinetsnotitie hierover aan de
Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1). In deze
notitie worden de grootste knelpunten met betrekking tot tijdige besluitvorming,
zowel door bestuursorganen als door de rechter, in kaart gebracht. Ook wordt
hierin een aantal oplossingen voorgesteld. Als voorbeeld kunnen worden genoemd
een handreiking voor de bezwaarschriftprocedure en het stimuleren van het
gebruik van kwaliteitsinstrumenten. Daarnaastwordt voorgesteld te onderzoeken
of het wenselijk is artikel 6:2 Awb aan te passen, waarbij onder meer wordt
gedacht aan een eenvoudige, snelle procedure bij de rechter, die het bestuur
kan bevelen binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit te nemen. Wat die
laatstgenoemde oplossing betreft wijzen wij op het op 28 maart 2002 door de
Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema)
uitgebrachte voorontwerp van een Wet beroep bij niet tijdig beslissen.Met het onderhavige wetsvoorstel wordt niet beoogd om de besluitvorming
in de bezwaarfase te bespoedigen. Het strekt er toe de mogelijkheid te bieden
de bezwaarfase over te slaan in de gevallen waarin deze toegevoegde waarde
mist. In deze gevallen zou ook een versneld doorlopen van de bezwaarschriftprocedure
een onnodige vertraging in de procedure opleveren. Daarnaast bevat het wetsvoorstel
waarborgen om te voorkomen dat de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen
in de gevallen waarin een volledige heroverweging van het bestreden besluit
wèl op zijn plaats is. Maatregelen, zoals hierboven genoemd, zullen
in die zaken de gewenste bespoediging moeten bewerkstelligen.2. Voorbereiding van het wetsvoorstelEnkele fracties merken op onderzoek naar de wenselijkheid en de effecten
van de voorgestelde regeling te missen. Zij vragen of en in hoeverre nog onderzoek
zal volgen.De wenselijkheid van voorgestelde regeling is reeds gebleken uit de eerste
Awb-evaluatie. Daaruit kwam naar voren dat het nut van de bezwaarschriftprocedure
soms in twijfel wordt getrokken. In geschillen met bepaalde kenmerken (veel
vooroverleg, zuivere rechtsvraag) bleek zij onvoldoende toegevoegde waarde
te hebben. Daarbij zij benadrukt dat het onderzoek betrekking heeft gehad
op categorieën besluiten die tezamen een representatief beeld geven van
het bestuursrecht. De evaluatiecommissie heeft met het oog hierop voorgesteld
om een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure te
overwegen. In dat verband noemde zij een aantal varianten, waaronder de mogelijkheid
om de bezwaarschriftprocedure met instemming van alle partijen over te slaan.
Indien de procedure uit een oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling
niets toevoegt, zou het mogelijk moeten zijn de procedure over te slaan. Daarmee
zou een aanmerkelijke tijdswinst worden geboekt en zouden onnodige bestuurslasten
worden voorkomen. De behoefte aan een flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure
is ook onderschreven door de tweede Awb-evaluatiecommissie. Wij menen dat de wenselijkheid van de voorgestelde regeling daarmee genoegzaam
is komen vast te staan. De ontwikkelingen in het mededingingsrecht ondersteunen
deze stelling. Wij wijzen in dit verband op de onlangs door de Tweede Kamer
aanvaarde amendementen op het wetsvoorstel tot wijziging van de Mededingingswet
in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot
zelfstandig bestuursorgaan (Kamerstukken II 2001/02, 27 639, nrs. 55
en 56). Deze behelzen ook, zij het in uitwerking afwijkend, een mogelijkheid
van rechtstreeks beroep in de Mededingingswet, de Elektriciteitswet 1998 en
de Gaswet.Van belang is uiteraard wel dat misbruik van de mogelijkheid van rechtstreeks
beroep wordt voorkomen. Daarom voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid
dat de bestuursrechter een zaak kan terugwijzen indien deze ten onrechte is
doorgezonden. Voorkomen moet immers worden dat de bezwaarschriftprocedure
wordt overgeslagen in geschillen waarin die procedure geen herhaling van zetten
oplevert.Een (kwantitatief) onderzoek naar de effecten van de mogelijkheid van
rechtstreeks beroep heeft niet plaatsgevonden. De vraag is ook hoe dat zou
kunnen worden onderzocht. De leden van de fracties van D66, ChristenUnie en
SGP wijzen in dit verband op de mogelijkheid van experimentele invoering van
het rechtstreeks beroep. Er is echter vanaf gezien het rechtstreeks beroep
op experimentele basis in te voeren. De keuze van beleidsterreinen waarop
met rechtstreeks beroep geëxperimenteerd zou kunnen worden zou vrij willekeurig
zijn. Dit terwijl de behoefte aan het flexibiliseren van de verplichte bezwaarschriftprocedure
op de niet uitverkoren beleidsterreinen onverminderd aanwezig is. Tevens draagt
de experimentele invoering van rechtstreeks beroep het risico in zich dat
de mogelijkheid van rechtstreeks beroep voor de terreinen van het bestuursrecht
die niet bij het experiment zijn betrokken, nog jaren op zich zal laten wachten.Wij verwachten als gevolg van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep
slechts een geringe toename van het aantal zaken bij de bestuursrechter. Hieronder
zal daar nader op worden ingegaan. Gezien deze verwachting verdient het naar
onze mening de voorkeur om op basis van een reguliere invoering van het rechtstreeks
beroep een volledig zicht te krijgen op de effecten.Enkele fracties vragen aandacht voor de mogelijke effecten van dit wetsvoorstel
op de werklast bij de rechterlijke macht. De leden van de PvdA-fractie zijn
onder verwijzing naar het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
(hierna: NVvR) niet volledig overtuigd door de opmerking van de regering dat
de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet zal leiden tot een verzwaring
van deze werklast. De leden van de fracties van D66 en GroenLinks vragen of
de regering bereid is de mogelijke werklastverzwaring voor de rechterlijke
organisatie te compenseren met een extra budget voor personeelsuitbreiding.Zoals reeds opgemerkt verwachten wij als gevolg van de mogelijkheid van
rechtstreeks beroep niet meer dan een geringe toename van het aantal zaken
bij de bestuursrechter. Uitgangspunt blijft immers het volgen van de bezwaarschriftprocedure.
Partijen zullen deze procedure niet lichtvaardig overslaan. Ze geven daarmee
immers een rechtsgang prijs. Voorts dienen zij bij het overslaan van de procedure
griffierechten te betalen terwijl aan het volgen van de bezwaarschriftenprocedure
geen kosten zijn verbonden. Bedacht moet worden dat een bezwaarschriftprocedure
doorgaans sneller verloopt dan een procedure voor de rechter en eveneens wettelijke
beslistermijnen kent. Duidelijk zal zijn dat belanghebbenden alleen op goede
gronden zullen besluiten de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Ook zal
het bestuursorgaan met het verzoek om rechtstreeks beroep moeten instemmen.
Het bestuursorgaan zal een dergelijk verzoek zorgvuldig beoordelen. Daar komt
bij dat de bestuursrechter de mogelijkheid heeft een zaak terug te wijzen
indien het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd
met het verzoek. Deze terugwijsmogelijkheid geldt als sluitstuk van de waarborgen
tegen te lichtvaardig gebruik van het rechtstreeks beroep.In dit verband wijzen wij erop dat van de tot 1 januari 1994 in het belastingrecht
bestaande mogelijkheid om met schriftelijke instemming van de inspecteur rechtstreeks
beroep in te stellen, eveneens spaarzaam gebruik is gemaakt.Het is juist dat de NVvR er in haar advies op heeft gewezen dat het wegvallen
van de bezwaarschriftprocedure gevolgen kan hebben voor de werklast van de
rechterlijke macht. Zaken die minder rijp en afgebakend zijn zouden kunnen
worden voorgelegd aan de bestuursrechter. De regeling zou eveneens kunnen
leiden tot een toename van het aantal beroepen. Daarbij heeft de NVvR echter
opgemerkt dat de mogelijkheid voor de bestuursrechter om zaken terug te wijzen
van groot belang is om lichtvaardig gebruik van de mogelijkheid van rechtstreeks
beroep tegen te gaan. Tevens heeft de NVvR de verwachting uitgesproken dat
van deze terugwijsmogelijkheid een sterk preventieve werking zal uitgaan.
Wij onderschrijven de noodzaak van een terugwijsmogelijkheid en de door de
NVvR in verband hiermee uitgesproken verwachting. Het is uiteraard mogelijk
dat zaken worden doorgezonden die bijvoorbeeld in de dossiervorming te lijden
hebben onder het overslaan van de bezwaarfase. De voorgestelde rechterlijke
terugwijsmogelijkheid, meer in het bijzonder de preventieve werking daarvan,
zal er echter in belangrijke mate aan kunnen bijdragen dat bestuursorganen
niet te lichtvaardig instemmen met een verzoek om rechtstreeks beroep.Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal uiteraard onder meer aandacht
moeten worden geschonken aan de effecten van dit wetsvoorstel voor bijvoorbeeld
de werklast van de rechterlijke macht. Voor het doen van uitspraken over het
al dan niet treffen van maatregelen in verband met een werklastverzwaring
achten wij het nu nog te vroeg. Eerst moet duidelijk zijn dat daarvan na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel sprake is. Op het uitvoeren van een op de doeltreffendheid
en de effecten van deze regeling betrekking hebbende evaluatie zullen wij
hieronder, naar aanleiding van specifiek daarop gerichte vragen, nader ingaan.De leden van de PvdA-fractie vragen naar de effecten van dit wetsvoorstel
op de kosten van rechtshulp en griffierecht die rechtzoekenden moeten maken.Wij menen dat van een kostentoename in de gevallen dat gebruik wordt gemaakt
van rechtstreeks beroep geen sprake is. Wat dat betreft is er geen verschil
met de situatie dat een beroep wordt ingesteld naar aanleiding van een beslissing
op bezwaar. Juist in de gevallen waarin de bezwaarfase geen toegevoegde waarde
heeft, zal het geschil tussen partijen, ook als de bezwaarfase wordt gevolgd,
toch wel aan de bestuursrechter worden voorgelegd. Veeleer zal de mogelijkheid
van rechtstreeks beroep er juist toe leiden dat de kosten van rechtshulp in
de bezwaarfase worden beperkt.Zowel de leden van de PvdA-fractie als die van de SGP-fractie hebben vragen
over de samenhang tussen dit wetsvoorstel en de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure.Het onderhavige wetsvoorstel maakt samen met de wet uniforme openbare
voorbereidingsprocedure Awb deel uit van het pakket van maatregelen dat bedoeld
is om de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. De Wet uniforme
openbare voorbereidingsprocedure Awb behelst – kort gezegd – het
samenvoegen van de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) en
de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.5 Awb) tot één
uniforme openbare voorbereidingsprocedure (geregeld in een nieuwe afdeling
3.4). Bij toepassing van deze nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure blijft de verplichting om eerst bezwaar te maken buiten toepassing
(artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de Awb). Uitsluiting
van de bezwaarschriftprocedure ligt in de rede omdat belanghebbenden bij toepassing
van een openbare voorbereidingsprocedure ruim de gelegenheid hebben gehad
om zienswijzen naar voren te brengen. Een daarop volgende bezwaarschriftprocedure
zal dan doorgaans niet veel meer toevoegen aan hetgeen reeds bekend is en
ook niet snel tot heroverweging leiden. Het vorenstaande heeft praktisch gezien
tot gevolg dat voortaan niet alleen voor besluiten waarbij nu nog de uitgebreide
openbare voorbereidingsprocedure wordt toegepast, maar ook voor alle besluiten
waarbij nu nog de «gewone» openbare voorbereidingsprocedure toepassing
vindt, de bezwaarschriftprocedure vervalt. Het aantal besluiten waartegen
direct beroep kan worden ingesteld zal hierdoor dus toenemen.In aanvulling daarop biedt het onderhavige wetsvoorstel voor alle besluiten
ten aanzien waarvan niet is bepaald dat op de voorbereiding daarvan de (nieuwe)
afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, de mogelijkheid van rechtstreeks
beroep. Ook bij deze besluiten kunnen zich immers, zoals hierboven is aangegeven,
gevallen voordoen waarin de bezwaarschriftprocedure niet of nauwelijks toegevoegde
waarde heeft. Beide wettelijke maatregelen leveren daarmee zowel afzonderlijk
als in aanvulling op elkaar een bijdrage aan het terugdringen van de juridisering
van het openbaar bestuur. De vraag van de leden van de SGP-fractie of het
thans wel het juiste moment is om dit wetsvoorstel in te dienen, beantwoorden
wij dan ook bevestigend. Ook zien wij geen reden om dit wetsvoorstel met het
oog op de ontwikkelingen met betrekking tot alternatieve geschillenbeslechting
uit te stellen. Een rechtstreeks beroep zal juist van waarde kunnen zijn in
zaken waarin het geschil zich hoe dan ook niet meer in de bezwaarfase laat
oplossen. In de gevallen dat een bezwaarfase wel wordt gevolgd kan het gebruik
van bijvoorbeeld mediation een nuttige functie hebben voor de conflictbeslechting.
Daaraan doet dit wetsvoorstel niets af.Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie
waarom de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema)
niet om advies is gevraagd over de wenselijkheid en de gevolgen van rechtstreeks
beroep, merken wij het volgende op. Mede gezien de bevindingen uit de Awb-evaluatie
is door het vorige kabinet besloten tot het mogelijk maken van het met wederzijds
goedvinden overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Er is van afgezien om
de Commissie-Scheltema nog over de wenselijkheid daarvan te laten adviseren.
De Commissie-Scheltema is echter wel om advies gevraagd over de vraag hoe
de regeling van rechtstreeks beroep zou moeten komen te luiden. Dit heeft
geresulteerd in een voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel. Daarbij
hebben de beschouwingen van de commissie over het gevaar van misbruik van
rechtstreeks beroep een belangrijke rol gespeeld. Ook in het kabinetsstandpunt
over de evaluatie van de Awb (Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr.
46) werd gewezen op het risico dat bestuursorganen de bezwaarfase over kunnen
slaan in gevallen waarin die nog wel degelijk tot een oplossing van een geschil
zou kunnen leiden. Het bedoeld voorontwerp houdt met het oog daarop onder
meer in dat de rechter de bevoegdheid krijgt om een ten onrechte doorgezonden
zaak terug te wijzen. Het beroepschrift wordt in die zaak dan alsnog als bezwaarschrift
behandeld. Van die terugwijsmogelijkheid, waarin dus ook het wetsvoorstel
voorziet, zal een sterk preventieve werking uitgaan. 3. Bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de
AwbDe leden van de fractie van D66 vragen of de regering bereid is alsnog
een onderzoek te doen naar de effecten van een mogelijk rechtstreeks beroep,
in het bijzonder naar de effecten voor de werklast bij rechtbanken en bestuursorganen.Hierboven is reeds ingegaan op onze overwegingen thans nog geen (kwantitatief)
onderzoek te verrichten naar de effecten van de voorgestelde regeling. Enerzijds
speelt daarbij een rol de verwachting dat de mogelijkheid van rechtstreeks
beroep niet meer dan een geringe toename van het aantal geschillen voor de
bestuursrechter te weeg brengt. Omdat uit de Awb-evaluaties is gebleken dat
de behoefte aan flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure
zich op meer terreinen in het bestuursrecht voordoet, is het anderzijds niet
wenselijk het rechtstreeks beroep thans op experimentele basis in te voeren.
Wij benadrukken hier nog eens dat wij het binnen afzienbare tijd uitvoeren
van een evaluatieonderzoek na reguliere invoering van de mogelijkheid van
rechtstreeks beroep verkiezen boven het nu eerst nog op basis van een experimentele
invoering inzicht verkrijgen in de effecten van een zodanige mogelijkheid
op bepaalde beleidsterreinen. Naar ons oordeel is het ook verantwoord om nu
al voor alle besluiten rechtstreeks beroep mogelijk te maken. In dit verband
wijzen wij nogmaals op de in het wetsvoorstel opgenomen terugwijsmogelijkheid
voor de bestuursrechter.Het is van groot belang dat er na inwerkingtreding van het wetsvoorstel
uitdrukkelijk aandacht is voor de effecten die de daarin vervatte regeling
eventueel heeft voor bijvoorbeeld de werklast bij de rechtbanken en de bestuursorganen.
Op het uitvoeren van een onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten
van de regeling zullen wij hieronder nog nader ingaan. Wel merken wij nu al
op dat bij dit onderzoek vanzelfsprekend ook aan de orde zal kunnen komen
op welke terreinen en voor welke soorten geschillen van de mogelijkheid van
rechtstreeks beroep gebruik wordt gemaakt.4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstelDe leden van de PvdA-fractie wijzen op de mogelijkheid dat een bestuursorgaan
een bezwaarschrift desgevraagd doorzendt naar de rechter, de rechter vervolgens
besluit om het beroepschrift alsnog als bezwaarschrift te laten behandelen,
en hetzelfde bezwaar tenslotte weer als beroepschrift bij de rechter terugkeert.
Zij merken op de redenering te kunnen volgen dat het wetsvoorstel vanuit het
openbaar bestuur bezien tot dejuridisering leidt, maar vragen zich af of het
niet ook juridisering in de vorm van een toename van geschillenbeslechting
door de rechter in de hand zal werken. De leden van de VVD-fractie vragen
zich daarnaast af of het bestuursorgaan wel voldoende wordt ontlast aangezien
het nog wel dient te beoordelen of het verzoek om rechtstreeks beroep gehonoreerd
dient te worden.Zoals hierboven is toegelicht zijn wij van mening dat het in de Awb opnemen
van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep inderdaad dejuridiserend kan werken.
Een rechtstreeks beroep zorgt in zaken waarin de bezwaarschriftprocedure geen
toegevoegde waarde heeft voor belangrijke tijdwinst en het voorkomen van onnodige
lasten voor burger en bestuur. Het beoordelen van een verzoek om rechtstreeks
beroep vraagt weliswaar extra aandacht van het bestuursorgaan. Dit vergt naar
ons oordeel echter veel minder inspanning dan het volgen van de bezwaarschriftprocedure.
Daarnaast is het van belang dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts
een geringe toename van het aantal aan de bestuursrechter voorgelegde geschillen
tot gevolg heeft. Ter ontlasting van de rechter is in het wetsvoorstel de
bevoegdheid opgenomen om een zaak terug te wijzen als het bestuursorgaan kennelijk
ten onrechte met rechtstreeks beroep heeft ingestemd. Net als
de NVvR verwachten wij dat hiervan een sterk preventieve werking zal uitgaan.
Daar komt nog bij dat de rechtbank zich bij de beoordeling op grond van artikel
8:54a zal beperken tot de vraag of er op het eerste gezicht sprake is van
een tenonrechte doorgezonden zaak.Specifiek toegespitst op de door de leden van de PvdA-fractie geschetste
situatie merken wij op dat terugwijzing niet zonder meer behoeft te resulteren
in het wederom instellen van beroep. Terugwijzing van een zaak zal juist geschieden
omdat het in de bezwaarfase wellicht nog tot een oplossing kan komen.De leden van de PvdA-fractie vragen of degene van wie het bezwaarschrift,
zonder dat hierin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, op grond van artikel
7:1a, zesde lid, van de Awb wordt doorgezonden, verplicht is om griffierecht
te betalen. Ook de leden van de fracties van VVD en D66 gaan op dit onderwerp
in. Volgens de leden van de VVD-fractie liggen problemen met betrekking tot
de voldoening van griffierecht voor de hand als het in een meerpartijengeschil
tot rechtstreeks beroep komt zonder dat alle partijen daarmee hebben ingestemd.
De leden van de D66-fractie vragen of kan worden geregeld dat het bestuursorgaan
verplicht is tot terugbetaling van griffierecht aan degenen van wie het bezwaarschrift
ongevraagd naar de rechter wordt doorgezonden.Voor ieder bezwaarschrift dat op grond van artikel 7:1a wordt doorgezonden
geldt dat het daardoor wordt omgezet in een beroepschrift. Daaraan zijn vervolgens
alle gevolgen verbonden die de wet aan het indienen van een beroepschrift
verbindt. Dit geldt ook voor een bezwaarschrift dat op grond van artikel 7:1a,
zesde lid, wordt doorgezonden. Tot de verplichtingen die de wet aan het indienen
van een beroepschrift verbindt, behoort de verplichting om griffierecht te
betalen (artikel 8:41 Awb). Bij nader inzien achten ook wij het niet juist
dat degene die in een beroepsprocedure wordt betrokken zonder dat hij daarom
heeft verzocht, moet bijdragen in de aan die beroepsprocedure verbonden kosten.
In de bijgaande nota van wijziging (onderdeel A) is daarom een aanpassing
van het wetsvoorstel opgenomen. Deze wijziging beoogt erin te voorzien dat
de verplichting om griffierecht te betalen niet geldt voor degene wiens bezwaarschrift
ongevraagd op grond van artikel 7:1a, zesde lid, wordt doorgezonden. Bevat
een op grond van laatstbedoeld artikellid nagezonden bezwaarschrift wel een
verzoek om rechtstreeks beroep, dan is er uiteraard geen reden om de indiener
daarvan anders te behandelen dan de indieners van de andere op eigen verzoek
doorgezonden bezwaarschriften. Overigens willen wij, naar aanleiding van de
opmerking van de leden van de VVD-fractie, hier wel benadrukken dat het op
grond van artikel 7:1a, tweede lid, niet tot rechtstreeks beroep kan komen
als daarom niet in alle tijdig ingediende bezwaarschriften is verzocht.De leden van de PvdA-fractie vragen of het griffierecht wordt terugbetaald
aan degene wiens beroepschrift door de rechtbank op basis van artikel 8:54a
van de Awb wordt teruggewezen. Ook de leden van de fracties van VVD en SGP
vragen of en door wie in geval van terugwijzing griffierecht moet worden voldaan.Nu een bezwaarschrift in geval van doorzending wordt omgezet in een beroepschrift,
ontstaat onder meer de verplichting om griffierecht te betalen. De verplichting
om griffierecht te betalen draagt in het algemeen bij aan een verantwoorde
afweging omtrent het instellen van beroep, in dit geval omtrent het in het
bezwaarschrift doen van een verzoek om rechtstreeks beroep. De rechtbank kan
in een zaak tot het oordeel komen dat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte
met rechtstreeks beroep heeft ingestemd. De rechtbank kan alsdan de uitspraak
doen dat het bestuursorgaan het beroepschrift als bezwaarschrift dient te
behandelen. Op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb kan in deze
uitspraak eveneens worden bepaald dat het betaalde griffierecht wordt vergoed door de door de rechtbank aangewezen rechtspersoon. Bij terugwijzing
is het dus mogelijk dat de rechtbank bepaalt dat het griffierecht wordt vergoed.
Daartoe bestaat echter geen verplichting. Dit is naar ons oordeel ook redelijk.
Degene die blijkens een verzoek om rechtstreeks beroep zelf heeft aangegeven
een geschil door de rechtbank beslecht te willen zien en van wie dat beroep
ook door de rechtbank in behandeling wordt genomen, dient ons inziens niet
zonder meer in aanmerking te komen voor terugbetaling van griffierecht als
het tot terugwijzing van zijn beroepschrift komt. Daarbij zij erop gewezen
dat terugwijzing door de rechtbank in het algemeen betekent dat de bezwaarschriftprocedure
van waarde kan zijn en er derhalve een gerede kans is dat het geschil in de
bezwaarschriftprocedure wordt opgelost. In een dergelijk geval behoeft het
niet nogmaals tot een beroepsprocedure te komen.Het voorgestelde artikel 7:1a, derde lid, van de Awb regelt dat een bestuursorgaan
kan instemmen met een verzoek om rechtstreeks beroep als de zaak daarvoor
geschikt is. De leden van de fracties van PvdA, VVD en D66 stellen een aantal
vragen over dit criterium. In welke gevallen is een zaak geschikt voor rechtstreeks
beroep, zo wordt gevraagd.Het criterium in artikel 7:1a, derde lid, is op voorstel van de NVvR opgenomen.
Het is ontleend aan artikel 8:10 van de Awb (behandeling van een zaak door
een enkelvoudige kamer of een meervoudige kamer van de rechtbank).Een zaak is geschikt voor rechtstreeks beroep als de bezwaarfase uit een
oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling geen toegevoegde waarde
heeft. Partijen zullen in een dergelijk geval het geschil hoe dan ook voor
de bestuursrechter willen brengen.Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan een zaak waarin het verschil van mening
zich toespitst op de vraag of een betrokkene al dan niet terecht niet als
werknemer in de zin van de Werkloosheidswet is beschouwd en daardoor niet
voor een WW-uitkering in aanmerking is gebracht. Ook kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan een zaak waarin niet in geschil is of de feiten op basis waarvan
een ambtenaar disciplinair is gestraft zich hebben voorgedaan, maar wel verschil
van mening bestaat over de vraag of dat feitencomplex plichtsverzuim oplevert.Daarnaast kan een zaak ook geschikt zijn voor rechtstreeks beroep als
het betrokken besluit nauw samenhangt met een besluit waartegen al beroep
is ingesteld. Het kan dan doelmatig zijn om de bezwaarfase over te slaan,
zodat de bestuursrechter de samenhangende besluiten ook in samenhang kan beoordelen.
Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een besluit tot terugvordering van
onverschuldigd betaalde voorschotten als vervolgbesluit op een besluit strekkende
tot het ten opzichte van de subsidieverlening lager vaststellen van subsidie,
waartegen reeds beroep is ingesteld. Daarbij zij nog opgemerkt dat de samenhang
tussen besluiten alleen een zaak niet zonder meer geschikt voor rechtstreeks
beroep doet zijn. Een bezwaarschriftprocedure kan ondanks de heroverweging
in de eerdere zaak toegevoegde waarde hebben indien bijvoorbeeld naar aanleiding
van het bezwaarschrift blijkt dat het vervolgbesluit een gebrek bevat dat
zich eenvoudig laat herstellen.Het zal duidelijk zijn dat geschillen die in de bezwaarfase tot een oplossing
kunnen worden gebracht, ook in die fase dienen te worden beslecht en niet
moeten uitmonden in een beroepsprocedure. In dit verband wijzen wij er bijvoorbeeld
op dat blijkens de eerste Awb-evaluatie de bezwaarschriftprocedure bij zogenaamde
beschikkingfabrieken onmisbaar is als mechanisme voor de correctie van fouten.Genoemde voorbeelden maken duidelijk dat het criterium zich niet leent
voor een nadere wettelijke invulling, zoals de leden van de VVD-fractie bepleiten.
De vraag of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep zal telkens van
geval tot geval beoordeeld moeten worden. Hooguit kunnen bestuursorganen beleidsregels
opstellen waarin bepaalde categorieën besluiten zijn opgenomen
die zich naar hun aard lenen voor een rechtstreeks beroep. Aan een toetsing
in het concrete geval valt echter niet te ontkomen. Het criterium is daarvoor
voldoende richtinggevend. Anderzijds biedt het criterium bestuursorganen de
nodige beoordelingsvrijheid om al dan niet met rechtstreeks beroep in te stemmen.
Bestuursorganen zullen in elke zaak, waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht,
moeten kunnen beoordelen of die toegevoegde waarde gelet op de specifieke
omstandigheden van het geval al dan niet ontbreekt. De vraag van de leden
van de VVD-fractie of het criterium de bestuursorganen niet te veel speelruimte
geeft om te beslissen zoals het hen uitkomt, beantwoorden wij dan ook ontkennend.Dat bestuursorganen al te lichtvaardig zullen besluiten dat een zaak geschikt
is voor rechtstreeks beroep, verwachten wij niet. Bestuursorganen zullen zich
ervan bewust zijn dat zij, in zaken waarin de bezwaarschriftprocedure bijvoorbeeld
benut kan worden voor correctie van fouten, conflictoplossing of een betere
afbakening van het geschil, zich de nodige lasten kunnen besparen door niet
met rechtstreeks beroep in te stemmen. Daarnaast zij nog gewezen op de (preventieve
werking van de) mogelijkheid voor de bestuursrechter om ten onrechte doorgezonden
zaken terug te wijzen.De leden van de fracties van de PvdA en D66 vragen of zich ook andere
dan reeds genoemde gevallen zullen voordoen waarin het met wederzijds goedvinden
overslaan van de bezwaarschriftprocedure aangewezen zal zijn. Dit zal in de
praktijk moeten blijken. Het is naar ons oordeel echter niet raadzaam en onnodig
om de regeling nu al op voorhand te beperken tot de reeds genoemde specifieke
gevallen. Daarmee wordt immers rechtstreeks beroep onmogelijk voor andere
gevallen die daarvoor ook geschikt kunnen blijken te zijn. Het formuleren
van uitzonderingen zal de regeling van rechtstreeks beroep ook weer onnodig
ingewikkeld maken. Wij geven er de voorkeur aan om eerst de praktijk te laten
uitwijzen in welke gevallen het in het algemeen tot rechtstreeks beroep komt
en de gevallen waarin het tot een rechtstreeks beroep kan komen niet onnodig
nauw te omschrijven. Ook de door de leden van de VVD-fractie bepleitte niet-limitatieve
opsomming van gevallen waarin rechtstreeks beroep mogelijk is, draagt naar
ons oordeel het risico in zich dat bestuursorganen van instemming met rechtstreeks
beroep menen te moeten afzien in niet genoemde gevallen die wel degelijk geschikt
kunnen zijn voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure.Het een en ander laat onverlet dat na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
ook in het oog zal moeten worden gehouden of het in artikel 7:1a, derde lid,
opgenomen criterium voor bestuursorganen in de praktijk inderdaad voldoende
richtinggevend blijkt te zijn. Op de evaluatie van deze regeling, waarbij
dit punt kan worden meegenomen, zullen wij hieronder nog nader ingaan.Voorgesteld artikel 8:54a van de Awb bepaalt dat de rechtbank een zaak
kan terugwijzen als het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd
met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. De leden van de fractie van D66
vragen hoe dit kennelijkheidscriterium zich verhoudt tot het geschiktheidscriterium
van artikel 7:1a, derde lid. De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre
de rechter de juistheid van de instemming met het rechtstreeks beroep dient
te toetsen.In het kader van artikel 8:54a beoordeelt de rechtbank of het bestuursorgaan
de zaak terecht geschikt heeft geacht voor rechtstreeks beroep. Er is dus
een directe relatie tussen het kennelijkheidscriterium van artikel 8:54a en
het geschiktheidscriterium van artikel 7:1a, derde lid. De rechtbank zal alsdan
bijvoorbeeld beoordelen of in een zaak door het bestuursorgaan de toegevoegde
waarde van de bezwaarschriftprocedure ten onrechte is miskend. Meer concreet
zal er onder meer acht op kunnen worden geslagen of de feiten nog niet duidelijk
zijn, of de wederzijdse standpunten onvoldoende duidelijk zijn,
of nog onvoldoende blijkt van inspanningen om het geschil op te lossen en
of sprake is van gebreken die zich in een bezwaarfase gemakkelijk laten repareren.De rechter toetst de beslissing van het bestuursorgaan met het rechtstreeks
beroep in te stemmen slechts marginaal. Het zal moeten gaan om zogeheten kennelijke
gevallen. Dat betekent dat het de rechtbank op het eerste gezicht duidelijk
is dat bijvoorbeeld sprake is van in de bezwaarfase te herstellen gebreken.De leden van de CDA-fractie vragen of de bezwaarschriftprocedure ook kan
worden overgeslagen indien het bestuursorgaan anders dan middels een verzoek
in een bezwaarschrift is gebleken dat alle bezwaarden met rechtstreeks beroep
instemmen. Als voorbeeld schetsen zij het geval dat een bezwaarde een verzoek
niet doet in een bezwaarschrift, maar later verneemt dat een ander het verzoek
in zijn bezwaarschrift wel gedaan heeft. Deze leden menen dat de bezwaarde
alsdan de mogelijkheid dient te hebben schriftelijk aan het bestuursorgaan
kenbaar maken ook voorstander te zijn van rechtstreeks beroep.Uitgangspunt bij dit wetsvoorstel is geweest dat de regeling van rechtstreeks
beroep zo eenvoudig mogelijk moet zijn. Om die reden zijn aan een verzoek
om rechtstreeks beroep zo min mogelijk vereisten gesteld. Wel is de voorwaarde
opgenomen dat het verzoek moet worden gedaan in een bezwaarschrift. Uit een
oogpunt van rechtszekerheid menen wij dat er sprake moet zijn van een duidelijk
bepaalbaar moment waarop het bestuursorgaan er vanuit kan gaan dat betrokkene
een behandeling van zijn bezwaarschrift op prijs stelt danwel een rechtstreeks
beroep verkiest.Een verruiming, zoals de leden van de CDA-fractie voorstellen, heeft tot
gevolg dat daarover na indiening van het bezwaarschrift, ook al ontbreekt
daarin een verzoek om rechtstreeks beroep, onzekerheid blijft bestaan. Dat
zal er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat bestuursorganen telkens zekerheidshalve
een wachtperiode in acht gaan nemen alvorens tot de behandeling van een bezwaarschrift
over te gaan. Dit komt de tijdige afdoening van die bezwaarschriften uiteraard
niet ten goede. Ook kan een tijdrovende correspondentie tussen bestuursorgaan
en bezwaarden ontstaan. Bezwaarden zullen tegenover het bestuursorgaan bijvoorbeeld
willen aangeven dat zij wellicht toch een voorkeur voor rechtstreeks beroep
hebben maar dat zij zich daarover nog wensen te beraden. Het bestuursorgaan
zal daarin aanleiding zien om het bezwaarschrift voorlopig maar niet inhoudelijk
te behandelen. Er is uiteraard niets op tegen dat een belanghebbende voorafgaand
aan het maken van bezwaar contact heeft met eventuele andere belanghebbenden
over het al dan niet verzoeken om rechtstreeks beroep. Ook kan een bestuursorgaan,
als het dat passend acht, belanghebbenden bij de bekendmaking of de mededeling
van een primair besluit erop wijzen dat om het overslaan van de bezwaarschriftprocedure
kan worden verzocht.Wij menen met dit wetsvoorstel een belans te hebben gevonden tussen enerzijds
een regeling «op maat» en anderzijds een eenvoudige regeling.
Hierboven is reeds uiteengezet dat aan het verzoek om rechtstreeks beroep
zo min mogelijk voorwaarden zijn gesteld. Dit geldt eveneens voor de beslissing
op een dergelijk verzoek. Daar komt bij dat de regeling van het rechtstreeks
beroep niet is beperkt tot bepaalde typen besluiten. Afhankelijk van de omstandigheden
van het geval kan worden beoordeeld of de bezwaarschriftprocedure iets toevoegt
aan de in de primaire fase vastgestelde feiten en uitgewisselde standpunten.
Een dergelijke flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure beoogt
de partijen bij de beslechting van geschillen meer maatwerk te bieden. Wij
menen hiermee de vraag van de D66-fractie te hebben beantwoord. De vragen van de leden van de D66-fractie met betrekking de meerpartijengeschillen
hebben wij gezien de samenhang met het aldaar besprokene onder punt 5 van
de nota behandeld.Voorgesteld artikel 7:1a, zesde lid, bepaalt dat bezwaarschriften die
worden ontvangen nadat het bestuursorgaan heeft ingestemd met het verzoek
om rechtstreeks beroep, worden doorgezonden naar de bevoegde rechter. Dit
geldt ook voor bezwaarschriften waarin niet om rechtstreeks beroep is gevraagd.
De leden van de D66-fractie wijzen er op dat daardoor de indiener van het
bezwaarschrift een integrale toetsing van zijn bezwaar wordt ontzegd zonder
dat hij dat heeft gewild.Artikel 7:1a, zesde lid, is uit een oogpunt van doelmatigheid onontkoombaar.
Zonder een dergelijke voorziening zouden immers onoverkomenlijke procedurele
complicaties ontstaan. Er zou dan namelijk tegen een en hetzelfde besluit
tegelijk bezwaar en beroep aanhangig zijn. Daar komt bij dat naar onze mening
de situatie waar deze leden op doelen niet snel zal voorkomen. Allereerst
omdat het slechts in een meerpartijengeschil kan gebeuren dat na doorzending
op grond van artikel 7:1a, vijfde lid, nog een bezwaarschrift kan worden ingediend.
Dit bezwaarschrift, waarin niet om rechtstreeks beroep is verzocht kan vervolgens
alleen op grond van artikel 7:1a, zesde lid, worden doorgezonden als alle
andere indieners van een bezwaarschrift wel om een rechtstreeks beroep hebben
verzocht, door het bestuursorgaan tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure
is besloten en het bestuursorgaan redelijkerwijs kan aannemen dat geen bezwaarschriften
meer te verwachten zijn. Daarbij wordt erop gewezen dat voor verschillende
terreinen waarop zich meerpartijengeschillen afspelen (milieurecht, ruimtelijke
ordening) de openbare voorbereidingsprocedure toepassing zal vinden en er
om die reden geen bezwaarfase is. Tenslotte zal er ook sprake moeten zijn
van een verschoonbaar te late indiening van een bezwaarschrift, omdat het
anders ook in de bezwaarfase niet tot een inhoudelijke beoordeling, maar slechts
tot een ontvankelijkheidsbeoordeling (met een voor de betrokkene ongunstige
afloop), zou zijn gekomen.In incidentele gevallen kan het echter voorkomen dat betrokkene een volledige
heroverweging van het besluit door het bestuursorgaan wordt ontnomen. Bedacht
moet echter wel worden dat, indien de bezwaarschriftprocedure wel degelijk
nog toegevoegde waarde had, dat voor de rechtbank aanleiding kan vormen om
te beslissen dat het ten onrechte tot rechtstreeks beroep is gekomen. Vervolgens
zal terugwijzing en behandeling door het bestuursorgaan volgen.De leden van de VVD-fractie vragen zich tot slot nog af of bestuursorganen –
die zonder de mogelijkheid van rechtstreeks beroep al moeite hebben zich aan
de termijnen te houden – zich wel aan deze termijnen houden, indien
ook nog een oordeel moet worden gegeven over een verzoek tot rechtstreeks
beroep. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of de termijn in geval
van terugwijzing nog wel reëel te noemen is.De termijn om op een bezwaarschrift te beslissen bedraagt op grond van
artikel 7:10 Awb in beginsel zes weken. Deze termijn is afgestemd op de gemiddelde
periode die nodig is om tot een verantwoorde integrale heroverweging van een
reeds genomen besluit te komen. Niet valt in te zien dat in deze periode het
bestuur niet tot een oordeel zou kunnen komen over de vraag of een bezwaarfase
nog iets toe kan voegen ten opzichte van de in de primaire fase vastgestelde
feiten en standpunten. Daarbij merken wij nog op dat de termijn om op een
bezwaarschrift te beslissen in geval van terugwijzing door de rechtbank niet
korter is dan in de overige gevallen. Dan geldt namelijk ook de beslistermijn
van artikel 7:10, maar dan te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van
de rechtbank (artikel 8:54a, tweede lid, Awb). De leden van de fracties van PvdA, D66 en SGP wijzen op het ontbreken
van een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel. Gevraagd wordt wat hiervan
de reden is en of de bereidheid bestaat om deze alsnog daarin op te nemen.Vooropgesteld zij dat de Awb al een evaluatiebepaling bevat (artikel 11:1).
Een afzonderlijke bepaling in dit wetsvoorstel is dus niet nodig. Op grond
van artikel 11.1 moet in 2006 weer verslag worden gedaan over de wijze waarop
de Awb wordt toegepast (de derde evaluatie). Het is ook naar ons oordeel wenselijk
dat na invoering van dit wetsvoorstel inzicht wordt verkregen in de doeltreffendheid
en de effecten van de regeling van rechtstreeks beroep. Wij kunnen ons dan
ook vinden in het voorstel om deze regeling te evalueren. In het kader van
de derde evaluatie van de Awb zou de onderhavige regeling meegenomen kunnen
worden. Bij deze evaluatie kan dan bijvoorbeeld aan de orde komen of en in
hoeverre gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep,
of de criteria op basis waarvan bestuursorganen en rechtbanken beoordelen
of met rechtstreeks beroep kan worden ingestemd respectievelijk of een zaak
wordt teruggewezen, geschikt worden bevonden, alsmede of en in welke mate
de regeling een toename van de werklast van de rechterlijke macht tot gevolg
heeft. Wij verklaren ons hierbij dan ook bereid om dit wetsvoorstel in het
kader van de derde evaluatie Awb of zoveel eerder als nodig is, te evalueren.Rechtstreeks beroep is alleen mogelijk als daarom wordt verzocht door
degene die tegen een besluit bezwaar maakt. Daaraan ligt de overweging ten
grondslag dat een betrokkene er zelf voor moet kiezen om een fase in de rechtsbescherming
prijs te geven. De leden van de fracties van D66 en GroenLinks wijzen op het
belang dat belanghebbenden zich ervan bewust moeten zijn dat zij een rechtsgang
prijs geven als het tot rechtstreeks beroep komt.Wij menen met deze leden dat een goede voorlichting op dit punt essentieel
is. Alvorens een betrokkene beslist een verzoek te doen tot rechtstreeks beroep,
dient het hem duidelijk te zijn dat de rechterlijke toetsing wezenlijk anders
is dan een bestuurlijke heroverweging. In verband met de ex tunc toetsing
zal bij een rechterlijke toetsing geen ruimte meer zijn voor nieuwe feiten
of omstandigheden. Ook zal de rechter het bestreden besluit slechts marginaal
toetsen. Voorlichtingsmateriaal dat met het besluit is meegezonden zal hierover
voldoende duidelijkheid moeten bieden. Belanghebbenden moeten door bestuursorganen
in folders op de hoogte worden gesteld van de mogelijkheid van rechtstreeks
beroep en de consequenties daarvan. Bij het ministerie van Justitie zullen
de brochures, waarin aan burgers wordt uitgelegd welke mogelijkheden er zijn
om op te komen tegen overheidsbesluiten, in ieder geval in deze zin worden
aangepast. Het feit dat om rechtstreeks beroep schriftelijk moet worden verzocht,
namelijk in het bezwaarschrift, zien wij als een waarborg. Betrokkene wordt
daarmee gedwongen uitdrukkelijk een oordeel te vormen over de vraag of hij
al dan niet verzoek om rechtstreeks beroep zal doen. Daartoe zal hij zich
hebben te informeren over de consequenties van het in rechtstreeks beroep
gaan.De leden van de SGP-fractie vrezen dat partijen veelal niet in staat zullen
zijn om zelf te beoordelen of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep.
Zij vragen of het voor de burger daartoe noodzakelijk zal zijn om juridische
bijstand in te roepen. Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vragen
aandacht voor dit aspect.Wil het tot een rechtstreeks beroep kunnen komen, dan dient een belanghebbende
daarom in zijn bezwaarschrift te verzoeken. Zowel in het verkeer met bestuursorganen
(waaronder ook de bezwaarfase wordt begrepen) als in de beroepsprocedure wordt
een belanghebbende in staat geacht in beginsel zelf zijn belangen te behartigen.
Naar ons oordeel ligt dit niet anders als het specifiek gaat
om het maken van de keuze of in het bezwaarschrift om rechtstreeks beroep
zal worden verzocht. Het staat betrokkene uiteraard ook op dit punt vrij om
zich te laten bijstaan of door een gemachtigde te laten vertegenwoordigen
(artikel 2:1 Awb). Hoofdregel blijft het volgen van de bezwaarschriftprocedure.
Mocht de belanghebbende ten onrechte niet om rechtstreeks beroep verzoeken
dan heeft dat geen ernstige consequenties: hij verliest daarmee geen rechtsgang.
Daar komt bij dat de in dit wetsvoorstel vervatte regeling enkele waarborgen
bevat die ertoe strekken te voorkomen dat de bezwaarfase te lichtvaardig wordt
overgeslagen. Zo is er bewust voor gekozen om rechtstreeks beroep alleen mogelijk
te maken als niet alleen de belanghebbende, maar ook het bestuursorgaan de
zaak daarvoor geschikt acht. Er is derhalve niet voorzien in een eenzijdig
facultatieve bezwaarschriftprocedure. Voorts is de rechter bevoegd om een
zaak, waarin het naar zijn oordeel ten onrechte tot rechtstreeks beroep is
gekomen, terug te wijzen naar het bestuursorgaan.Ook vragen zij of de regering het risico onderkent dat belanghebbenden
een verzoek om rechtstreeks beroep toesnijden op de rechtmatigheidstoetsing
door de rechter. De mogelijkheid bestaat dan dat hun bezwaarschrift, in geval
van terugwijzing, onvoldoende rekening houdt met de mogelijkheid van een bestuurlijke
heroverweging.Wij delen de vrees van deze leden niet. In de praktijk plegen belanghebbenden
aan te geven waarom zij het niet eens zijn met een besluit, zonder zich te
bekommeren om het onderscheid tussen doelmatigheids- en rechtmatigheidsargumenten.
Ook is het nog maar de vraag of het zich wel zo vaak zal voordoen dat een
belanghebbende in zijn bezwaarschrift bepaalde argumenten achterwege laat.
Het valt immers in zijn algemeenheid niet te voorspellen hoe het bestuursorgaan
met zijn verzoek om zal gaan. Ook moet hij rekening houden met de mogelijkheid
dat andere belanghebbenden in hun bezwaarschrift een verzoek om rechtstreeks
beroep achterwege laten. Belanghebbenden zullen uit oogpunt van lastenbesparing
er alle belang bij hebben een beroepsprocedure die niet nodig is, te voorkomen.
Zij zullen zeker geen argumenten die in de bezwaarfase bijvoorbeeld nog tot
compromisvorming zouden kunnen leiden, achterwege laten. Voor de gevallen
waarin het tot terugwijzing van een bezwaarschrift komt, dat bijvoorbeeld
toch is toegespitst op de rechtmatigheid van het betrokken besluit, geldt
nog dat dan niets een integrale heroverweging door het bestuursorgaan in de
weg staat. Bovendien kan de belanghebbende de gronden van het bezwaarschrift
aanvullen.Op advies van de NVvR is ervoor gekozen om terugwijzing in een zo vroeg
mogelijk stadium van de beroepsprocedure mogelijk te maken, meer in het bijzonder
voordat partijen voor de zitting worden uitgenodigd. De NVvR vreesde dat terugwijzing
in een later stadium de duur van de procedure substantieel zou verlengen en
de interne werkprocessen bij de rechtbank nadelig zou kunnen beïnvloeden.
Dat een rechterlijke terugwijsbeslissing in een zo vroeg mogelijk stadium
moet worden gegeven, wordt door ons onderschreven. Daarom is artikel 8:54a,
eerste lid, waarin als nieuwe uitspraakmodaliteit is opgenomen dat de rechtbank
bepaalt dat een beroepschrift alsnog als bezwaarschrift wordt behandeld, ondergebracht
in afdeling 8.2.4 van de Awb. Dit betekent dat een dergelijke uitspraak alleen
kan worden gegeven in het kader van de vereenvoudigde behandeling. Terugwijzing
is dus alleen mogelijk totdat partijen voor de zitting zijn uitgenodigd. Wij
menen hiermee de vraag van de leden van de SGP-fractie te hebben beantwoord. 5. MeerpartijengeschillenHet voorgestelde artikel 7:1a, vierde lid, van de Awb bepaalt dat het
bestuursorgaan zo spoedig mogelijk beslist op een verzoek om rechtstreeks
beroep. Een beslissing tot instemming wordt genomen zodra redelijkerwijs kan
worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend.
De leden van de fracties van VVD en D66 vragen wanneer in een meerpartijengeschil
daarvan kan worden uitgegaan.Een nadere precisering van de beslistermijn is naar ons oordeel niet goed
mogelijk, omdat de praktijk op dit punt een grote variëteit te zien kan
geven. Zo kan bij een tweepartijengeschil direct na ontvangst van het bezwaarschrift,
met daarin een verzoek om rechtstreeks beroep, worden beslist of met rechtstreeks
beroep wordt ingestemd. Alsdan hoeft niet te worden gewacht tot bijvoorbeeld
de bezwaartermijn is verstreken. Bij meerpartijengeschillen ligt dat echter
anders. Wij zijn het met de leden van de VVD-fractie eens dat een bestuursorgaan
bij dergelijke geschillen eerder geneigd zal zijn het einde van de bezwaartermijn
af te wachten alvorens eventueel met rechtstreeks beroep in te stemmen. Indien
in een meerpartijengeschil sprake is van een bezwaarschrift zonder verzoek
om rechtstreeks beroep zal wel meteen afwijzend kunnen worden beslist op een
in een ander bezwaarschrift gedaan verzoek om rechtstreeks beroep. Ingevolge
artikel 7:1a, tweede lid, blijft instemming met rechtstreeks beroep immers
achterwege als er een ander bezwaarschrift wordt ingediend dat geen verzoek
om rechtstreeks beroep bevat.Zelfs al zal het in de praktijk zo blijken te zijn dat bestuursorganen
bij een meerpartijengeschil in het algemeen de bezwaartermijn afwachten alvorens
te beslissen op het verzoek om rechtstreeks beroep, dan levert een rechtstreeks
beroep nog belangrijke tijdwinst op. Het overslaan van de bezwaarfase heeft
ook dan tot gevolg dat de (verdere) behandeling van het bezwaarschrift achterwege
kan blijven. Bovendien vervalt de beroepstermijn van zes weken. Mede gelet
hierop zien wij geen reden om meerpartijengeschillen uit te sluiten van de
mogelijkheid van rechtstreeks beroep, zoals de leden van de fractie van D66
vragen. Wel verwachten wij dat de praktische betekenis van de voorgestelde
regeling voor tweepartijengeschillen groter zal zijn dan voor meerpartijengeschillen.
In meerpartijengeschillen zal het immers vanwege de vaak tegengestelde belangen
die een rol spelen minder snel voorkomen dat alle belanghebbenden die bezwaar
maken eenzelfde voorkeur voor rechtstreeks beroep hebben. Dat laat echter
onverlet dat ook bij meerpartijengeschillen partijen het erover eens kunnen
zijn dat de bezwaarfase geen toegevoegde waarde heeft. Zoals eerder gezegd
staat het in dit verband partijen vrij om voorafgaand aan het maken van bezwaar
onderling te trachten tot overeenstemming te komen over het overslaan van
de bezwaarschriftprocedure. Naar ons oordeel kan de behoefte aan rechtstreeks
beroep zich bij alle soorten geschillen voordoen en bestaat er geen reden
om bepaalde geschillen op voorhand uit te sluiten van de mogelijkheid daartoe.Het staat een belanghebbende vrij om voorafgaand aan het maken van bezwaar
met andere partijen contact te hebben over het al dan niet overslaan van de
bezwaarschriftprocedure. Of zich in meerpartijengeschillen meer dan incidenteel
«gesteggel» tussen partijen zal voordoen, zoals de leden van de
VVD-fractie vrezen, zal in de praktijk nog maar moeten blijken. Het gaat ons
nu in elk geval te ver om te stellen dat het veel inspanning zal vergen om
overeenstemming te bereiken over het al dan niet verzoeken om rechtstreeks
beroep. Zo zal nog maar moeten blijken of belanghebbenden er wel zo regelmatig
voor zullen kiezen om over deze kwestie onderling contact te hebben. Zodra
ook maar één bezwaarschrift zonder verzoek om rechtstreeks beroep
wordt ingediend, zullen inspanningen op dit punt in elk geval achterwege kunnen
blijven. 6. RechtsmiddelenvoorlichtingDe leden van de fracties van PvdA, D66 en SGP stellen enkele vragen over
de keuze om bestuursorganen niet te verplichten om onder een besluit de mogelijkheid
van een verzoek om rechtstreeks beroep te vermelden.Artikel 3:45 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan, indien tegen een
besluit bezwaar kan worden gemaakt, daarvan bij de bekendmaking en de mededeling
van het besluit melding moet maken. Zoals de leden van de genoemde fracties
al opmerken, regelt het onderhavige wetsvoorstel niet dat een bestuursorgaan
ook verplicht is om melding te maken van de mogelijkheid om in het bezwaarschrift
om rechtstreeks beroep te verzoeken. Daarvoor is niet gekozen omdat een dergelijke
extra vermelding bij veel belanghebbenden ten onrechte de indruk zou kunnen
wekken dat het bestuursorgaan van mening is dat de bezwaarschriftprocedure
wat hem betreft zinloos is, terwijl daarvan in werkelijkheid in het geheel
geen sprake hoeft te zijn. Voor de meeste zaken blijft de bezwaarschriftprocedure,
onder meer uit een oogpunt van conflictoplossing en dossiervorming, van grote
waarde. Het is wenselijk om zo veel mogelijk te voorkomen dat belanghebbenden
in zaken waarin de bezwaarfase toegevoegde waarde heeft, ten onrechte in de
veronderstelling komen te verkeren dat deze fase volgens het bestuursorgaan
zou kunnen worden overgeslagen. Bovendien kan het betrokken bestuursorgaan
van oordeel zijn dat het, gezien bijvoorbeeld de soort besluiten die het pleegt
te nemen, (vrijwel) nooit zal instemmen met het overslaan van de bezwaarfase.
Een dergelijk risico kleeft naar ons oordeel veel minder aan een met een besluit
mee te zenden algemene folder over bezwaar en beroep, waarin mede aandacht
wordt besteed aan de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, dan aan het onderaan
een concreet besluit wijzen op de mogelijkheid daarvan.In aanvulling hierop merken wij nog op dat het niet zo is dat bestuursorganen
onderaan een besluit geen melding mógen maken van de mogelijkheid van
een verzoek om rechtstreeks beroep. Zij zijn hiertoe echter niet verplicht.
Mocht een burger onverhoopt niet op de hoogte zijn van de mogelijkheid de
bezwaarschriftprocedure over te slaan, dan heeft dat geen ernstige consequenties.
Hij zal dan de bezwaarfase volgen en geen rechtsgang tegen zijn wil verliezen.Ook op andere punten, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om in spoedeisende
gevallen een voorlopige voorziening te vragen, de mogelijkheid van bezwaar
of beroep wegens niet-tijdig besluiten of de mogelijkheid van een verzoek
om vergoeding van de in verband met de behandeling van een bezwaarschrift
te maken kosten, geldt dat niet dwingend is voorgeschreven dat een bestuursorgaan
burgers daarvan melding maakt. Naast de door veel bestuursorganen verzorgde
algemene folders met informatie over bezwaar en beroep, zijn er ook bij het
ministerie van Justitie brochures beschikbaar, waarin wordt uitgelegd welke
mogelijkheden er voor burgers zijn om op te komen tegen overheidsbesluiten.
Deze zullen uiteraard alle worden aangepast bij invoering van de mogelijkheid
van rechtstreeks beroep. In dit verband merken wij nog op dat de opmerking
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over het belang van goede
voorlichting in haar advies over het voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel,
waaraan de leden van de leden van de D66-fractie refereren, specifiek betrekking
had op voorlichting voorafgaand aan de invoering van de regeling. Die opmerking
zal door ons zeker ter harte worden genomen.De leden van de SGP-fractie achten het gecompliceerd dat degene die bezwaar
maakt, het bestuursorgaan en de rechter los van elkaar over de wenselijkheid
van rechtstreeks beroep moeten oordelen. Zij vrezen dat er discussie zal ontstaan
over het criterium dat een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep. Naar ons oordeel voorziet de voorgestelde regeling van rechtstreeks beroep
op afgewogen wijze in een betrokkenheid van partijen en rechtbank en kan zij
niet als onnodig gecompliceerd worden aangemerkt. Ook achten wij, zoals hierboven
is toegelicht, de criteria aan de hand waarvan bestuursorganen en rechtbanken
beoordelen of het tot rechtstreeks beroep kan komen, voldoende richtinggevend
en dus niet te vaag. Uiteraard zal in de praktijk moeten blijken in welke
gevallen bestuursorganen en rechtbanken tot het oordeel komen dat een zaak
geschikt is voor rechtstreeks beroep en of, zoals de leden van de SGP-fractie
het noemen, lijnen waarlangs beoordelingscriteria worden geconcretiseerd zichtbaar
zullen worden. Een en ander zal uiteraard ook aan de orde kunnen komen in
het kader van een evaluatie van de regeling.ArtikelsgewijsArtikel I, onderdeel A (artikel 7:1a Awb)Eerste lidDe leden van de ChristenUnie vragen of niet bepaald kan worden dat bij
pro forma bezwaarschriften geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld.Uitgangspunt is dat bestuursorganen op de hoogte moeten zijn van de gronden
van het bezwaar van een betrokkene om te kunnen beoordelen of een zaak zich
leent voor rechtstreeks beroep. Wij verwachten dan ook dat bestuursorganen
bij ontvangst van een pro forma bezwaarschrift met een verzoek om rechtstreeks
beroep in de regel om aanvulling van de gronden zullen verzoeken. Pas na ontvangst
daarvan zal op het verzoek om rechtstreeks beroep worden beslist. Bestuursorganen
zullen zich ervan bewust zijn dat het risico van terugwijzing bij een te snel
en lichtvaardig doorzenden naar de rechtbank reëel aanwezig is.In een enkel geval is het echter denkbaar dat het bestuursorgaan een pro
forma bezwaarschrift waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, toch honoreert.
Het kan zijn dat het op andere wijze op de hoogte is geraakt van de bezwaren
van een betrokkene, bijvoorbeeld vanwege de uitputtende uitwisseling van standpunten
in de primaire fase. Alsdan is het wel mogelijk om te beoordelen of in die
zaak de bezwaarfase kan worden overgeslagen. Ook kan doorzending zinvol zijn
als sprake is van samenhangende besluiten en tegen een eerder besluit al beroep
aanhangig is bij de bestuursrechter. Voor deze incidentele, bijzondere gevallen
moet de mogelijkheid aanwezig zijn in een pro forma bezwaarschrift om rechtstreeks
beroep te verzoeken.Tweede lidDe leden van de GroenLinks-fractie willen een nadere motivering van de
regering van haar afwijzing van het verzoek van de NVvR om niet-ontvankelijkheid
als weigeringsgrond voor het doorsturen naar de rechter in de regeling op
te nemen.Het bestuursorgaan zal aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift
beoordelen of met een verzoek om rechtstreeks beroep moet worden ingestemd.
In het kader van een dergelijke toets zal vanzelfsprekend ook aan de orde
komen of het bezwaar op het eerste gezicht al dan niet ontvankelijk is. Het
zal in de praktijk zo moeten zijn dat een bestuursorgaan bij twijfel over
de ontvankelijkheid van een bezwaarschrift, in beginsel tot afwijzing van
het daarin opgenomen verzoek om rechtstreeks beroep besluit. Ook hier zal
de rechterlijke terugwijsmogelijkheid preventief werken. In het wetsvoorstel
is ervan afgezien om het bestuursorgaan te verplichten het verzoek om rechtstreeks
beroep af te wijzen indien het bezwaarschrift niet ontvankelijk is. Ook in
geval van niet ontvankelijkheid kan belanghebbende belang hebben
bij het rechtstreeks beroep, bijvoorbeeld om de rechter te laten beoordelen
of er sprake is van een besluit. Een verplichte weigeringsgrond zou er toe
leiden dat te allen tijde eerst en ten gronde de ontvankelijkheid van het
bezwaar moet worden beoordeeld voordat op het verzoek om rechtstreeks beroep
kan worden beslist. Een andere consequentie van een dergelijke verplichting
geldt ten aanzien van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb.
Indien ten behoeve van de beslissing op bezwaar een dergelijke commissie is
ingesteld, zal eerst door die commissie advies moeten worden uitgebracht over
de ontvankelijkheid alvorens door het bestuursorgaan kan worden beslist op
het verzoek om rechtstreeks beroep. Wij zijn van mening dat dit een weinig
efficiënte gang van zaken is.De ontvankelijkheidsvraag speelt wel een rol in het geval van artikel
7:1a, tweede lid, Awb. Op grond van dat voorschrift wijst het bestuursorgaan
een in een bezwaarschrift opgenomen verzoek om rechtstreeks beroep in elk
geval af, indien tegen hetzelfde besluit een ander bezwaarschrift is ingediend
waarin niet om rechtstreeks beroep wordt verzocht. Met kennelijk niet-ontvankelijke
bezwaarschriften, waarin een verzoek om rechtstreeks beroep ontbreekt, hoeft
het bestuursorgaan echter geen rekening te houden. Daaraan ligt de overweging
ten grondslag dat anders evidente niet-belanghebbenden, door het indienen
van een bezwaarschrift zonder verzoek om rechtstreeks beroep, de werking van
de regeling van rechtstreeks beroep zouden kunnen frustreren.Indien er tegen een besluit zowel ontvankelijke bezwaarschriften (met
een verzoek om rechtstreeks beroep) als kennelijk niet-ontvankelijke bezwaarschriften
zijn ingediend, zal het bestuursorgaan ten eerste een beslissing tot instemming
met rechtstreeks beroep kunnen nemen en ten tweede een besluit strekkend tot
kennelijke niet-ontvankelijkheid van het bezwaar. In deze situatie is zowel
voor degenen van wie het bezwaarschrift naar de rechtbank wordt doorgezonden
als voor degenen van wie het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard,
uiteraard sprake van hetzelfde primaire besluit. Indien een van de laatstbedoelden
in beroep gaat tegen het besluit waarbij zijn bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk
is verklaard zal dat ten opzichte van de doorgezonden bezwaarschriften met
een vertraging van ten hoogste zes weken bij de rechter terechtkomen. De bestuursrechter
zal dan tegen verschillende besluiten gerichte beroepschriften ter behandeling
voorgelegd krijgen. De naar hem doorgezonden en daardoor tot beroepschrift
omgevormde bezwaarschriften zijn immers gericht tegen het primaire besluit.
Het (vanwege de beroepstermijn met ten hoogste zes weken vertraging) binnengekomen
beroepschrift is daarentegen gericht tegen het besluit waarbij het bezwaar
kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. In dat laatste geval zal de rechtbank
zich derhalve in eerste instantie beperken tot de beoordeling of al dan niet
terecht is besloten tot kennelijke niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar.
Dit staat er echter niet aan in de weg dat een rechtbank kan besluiten om
de beroepen gevoegd te behandelen. Ook in dat geval zal er voor de betrokkenen
vanwege het benutten van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep nog sprake
zijn van belangrijke tijdwinst, bijvoorbeeld omdat inhoudelijke behandeling
van de bezwaarschriften achterwege heeft kunnen blijven. Wij hopen hiermee
de vraag van de leden van de PvdA-fractie te hebben beantwoord. Derde lidDe leden van de PvdA-fractie vragen om voorbeelden van categorieën
besluiten die geschikt zijn voor rechtstreeks beroep.Wanneer een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep zal van de specifieke
omstandigheden van het geval afhangen. In het algemeen deel van deze nota
hebben wij reeds uiteengezet dit criterium voldoende richtinggevend
te vinden en geen noodzaak zien voor een nadere wettelijke invulling. Wij
hebben daarbij eveneens in zijn algemeenheid geschetst welke soort zaken aan
dit geschiktheidscriterium zouden kunnen voldoen. Wij delen niet de vrees
van de leden van de GroenLinks-fractie dat het criterium niet toetsbaar zou
zijn voor de rechter.In de praktijk zal echter kunnen blijken dat er categorieën van besluiten
zullen zijn waarvoor kan gelden dat bij een geschil daarover in beginsel de
bezwaarschriftprocedure kan worden overgeslagen. Ten aanzien daarvan kunnen
bestuursorganen in beleidsregels vastleggen dat daarop betrekking hebbende
verzoeken om rechtstreeks beroep in beginsel zullen worden ingewilligd. In
hoeverre bestuursorganen daadwerkelijk zullen overgaan tot het opstellen van
beleidsregels zal blijken. Bestuursorganen zullen zich bewust zijn van de
voordelen van de bezwaarschriftprocedure uit oogpunt van conflictoplossing
of feitenvaststelling. De evaluatie zal ten aanzien van het een en ander meer
duidelijkheid moeten verschaffen. In hoeverre als gevolg van beleidsregels
verschillen gaan ontstaan in de beoordeling van bestuursorganen van verzoeken
om rechtstreeks beroep valt niet te voorspellen. De leden van de fracties
van PvdA en GroenLinks vragen aandacht voor dit aspect. Bedacht moet worden
dat ondanks de aanwezigheid van beleidsregels een bestuursorgaan een verzoek
te allen tijde in concreto moet toetsen. Ook in gevallen die krachtens beleidsregels
geschikt zijn voor rechtstreeks beroep, zal het bestuursorgaan moeten toetsen
aan bijvoorbeeld de weigeringsgronden van artikel 7:1a, tweede lid, Awb. De
rechterlijke terugwijsmogelijkheid zal naar verwachting ook het te lichtvaardig
opstellen (en toepassen) van beleidsregels tegengaan. Terugwijzing is uiteraard
ook mogelijk als de rechtbank in een zaak tot het oordeel komt dat de beleidsregels,
die inhouden dat voor een bepaalde categorie besluiten in beginsel met rechtstreeks
beroep wordt ingestemd en waaraan in dat geval toepassing is gegeven, onredelijk
zijn en dat derhalve ten onrechte met rechtstreeks beroep is ingestemd.Het valt niet uit te sluiten dat bestuursorganen onderling verschillende
beleidsregels vaststellen en daardoor anders oordelen over de vraag of een
zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep, maar daarvan kan vanzelfsprekend
ook sprake zijn als ter zake geen beleidsregels zijn vastgesteld. Wij zien
daarin geen bezwaar.Op de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie met betrekking
tot het criterium, genoemd in artikel 7:1a, derde lid, zijn wij onder punt
4 van deze nota reeds ingegaan.Vierde lidDe leden van de PvdA-fractie merken op dat het zich kan voordoen dat een
bezwaarschrift, dat wordt doorgezonden vanwege een eerdere instemming van
het bestuursorgaan met rechtstreeks beroep, bezwaren bevat die met name de
doelmatigheid van het betrokken besluit betreffen. Zij vragen hoe de rechtbank
op die bezwaren zal ingaan. Ook de leden van de SGP-fractie vragen aandacht
voor dit aspect.Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 7:1a, zesde lid, heeft dit
tot gevolg dat ook het nagezonden bezwaarschrift wordt omgezet in een beroepschrift
en door de rechtbank als zodanig in behandeling wordt genomen. Door de bestuursrechter
wordt getoetst of het bestreden besluit al dan niet onverenigbaar is met enige
norm van geschreven of ongeschreven recht. Hij beperkt zich derhalve tot een
beoordeling van de rechtmatigheid. Onder punt 4 van deze nota hebben wij reeds
de verwachting uitgesproken dat een situatie als waar deze leden op doelen,
niet snel zal voorkomen. Daarnaast moet worden bedacht in het enkele geval
dat het zich wel voordoet, het nagezonden bezwaarschrift voor de rechtbank
onder omstandigheden aanleiding kan vormen om te beslissen dat het kennelijk
ten onrechte tot rechtstreeks beroep is gekomen (waarna terugwijzing
volgt en het bestuursorgaan alsnog tot behandeling van het bezwaarschrift
zal overgaan).Het voorgestelde artikel 7:1a, vierde lid, van de Awb bepaalt dat het
bestuursorgaan zo spoedig mogelijk op een verzoek om rechtstreeks beroep beslist.
Indien het bestuursorgaan niet met rechtstreeks beroep instemt en daarom het
bezwaarschrift behandelt (en derhalve in beginsel belanghebbenden zal gaan
horen), dient het de afwijzende beslissing op het verzoek om rechtstreeks
beroep aan de betrokkene bekend te maken. Dit zal op grond van artikel 7:1a,
vierde lid, zo spoedig mogelijk moeten geschieden. Dit betekent in dit geval
dat het bestuursorgaan de beslissing zo mogelijk eerder, maar vanzelfsprekend
niet later dan met de uitnodiging om over het (niet doorgezonden) bezwaarschrift
te worden gehoord, bekend maakt. We menen hiermee de vraag van de leden van
de PvdA-fractie te hebben beantwoord.De vraag van de leden van de fracties van GroenLinks en de SGP of de indiener
van een bezwaarschrift, dat op grond van artikel 7:1a, zesde lid, wordt doorgezonden,
griffierecht is verschuldigd, beantwoorden wij ontkennend. Wij verwijzen in
dit kader naar hetgeen hieromtrent onder punt 4 van deze nota is opgemerkt.Zesde lidDe leden van de GroenLinks-fractie merken op er ongelukkig mee te zijn
dat er bij meer bezwaarschriften tegen dezelfde beslissing, slechts door één
belanghebbbende in zijn bezwaarschrift om rechtstreeks beroep hoeft te zijn
verzocht om het tot doorzending van alle bezwaarschriften te laten komen.Dat het tot het doorzending van verschillende tegen hetzelfde besluit
gerichte bezwaarschriften kan komen, als maar in een van die bezwaarschriften
om rechtstreeks beroep is verzocht, berust op een misverstand. Uitgangspunt
is dat elke belanghebbende die bezwaar wenst te maken moet afwegen of hij
in zijn bezwaarschrift eventueel om het overslaan van de bezwaarfase zal verzoeken.
Doet hij een dergelijk verzoek niet, dan zal het bestuursorgaan niet tot het
overslaan van de bezwaarfase kunnen besluiten, ook al hebben andere indieners
van een bezwaarschrift aangegeven wel voor rechtstreeks beroep te voelen.
Dit is in dit wetsvoorstel ook uitdrukkelijk vastgelegd. Artikel 7:1a, tweede
lid, bepaalt namelijk dat het bestuursorgaan een verzoek om rechtstreeks beroep
in ieder geval afwijst, indien tegen het besluit een ander bezwaarschrift
is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt. Daarnaast kan het bestuursorgaan
ingevolge artikel 7:1a, vierde lid, pas beslissen tot instemming met rechtstreeks
beroep zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften
meer zullen worden ingediend.Alleen voor verschoonbaar te late bezwaarschriften waarmee het bestuursorgaan
in een meerpartijengeschil redelijkerwijs geen rekening meer hoefde te houden,
geldt dat deze, uiteraard alleen als het inmiddels tot doorzending is gekomen,
op grond van artikel 7:1a, zesde lid, worden doorgezonden, ongeacht of daarin
om rechtstreeks beroep wordt verzocht.Artikel I, onderdeel D (wijziging artikel 8:8 Awb)Artikel 8:8 beoogt te voorkomen dat verschillende tegen hetzelfde besluit
gerichte beroepschriften door meer dan één rechtbank worden
behandeld. Op grond van artikel 8:8, eerste lid, worden bij verschillende
rechtbanken ingediende beroepschriften doorgezonden naar één
bevoegde rechtbank, die daarna met de verdere behandeling is belast. De in
artikel 8:8, vierde lid, opgenomen voorziening vormt hierop een aanvulling.
Bij instemming met rechtstreeks beroep behoeft het bestuursorgaan
de bezwaarschriften niet eerst nog naar verschillende bevoegde rechtbanken
door te zenden (waarna die rechtbanken op hun beurt nog tot verwijzing naar
een rechtbank zouden moeten overgaan). Hiermee wordt dus voorkomen dat doorzending
van de bezwaarschriften over twee schijven moet plaatsvinden. Wij zijn het
met de leden van de CDA-fractie eens dat het meer in de lijn met dit uitgangspunt
ligt het vierde lid zodanig te formuleren dat het bestuursorgaan verplicht
is om verschillende bezwaarschriften naar de ingevolge artikel 8:8, eerste
lid, bevoegde rechtbank door te zenden. Daardoor wordt buiten twijfel gesteld
dat ieder bestuursorgaan, ook als het gaat om de doorzending op grond van
artikel 7:1a, zesde lid, op dit punt hetzelfde handelt. Uitgesloten wordt
dat bezwaarschriften in geval van doorzending in bepaalde gevallen eerst nog
bij verschillende rechtbanken terecht kunnen komen. Voor de hiertoe strekkende
aanpassing van het wetsvoorstel verwijzen wij naar bijgaande nota van wijziging
(onderdeel C).Artikel I, onderdeel E (artikel 8:54a Awb)De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre bij de voorbereiding van
het wetsvoorstel is overwogen om zowel tijdens de bezwaarschriftprocedure
als gedurende de procedure bij de rechtbank het gebruik van alternatieve geschilbeslechting
(mediation) mogelijk te maken.Dit onderwerp is weliswaar niet uitdrukkelijk aan de orde geweest bij
de voorbereiding van dit wetsvoorstel, maar dit betekent niet dat geen aandacht
bestaat voor bijvoorbeeld het gebruik van mediation als het gaat om het beslechten
van conflicten tussen burger en overheid. Voorzover het mediation in de beroepsfase
betreft verwijzen wij naar de beleidsbrief ADR 2000–2002 van de ambtsvoorganger
van de eerst ondergetekende en de toenmalige staatssecretaris van Justitie
(Kamerstukken II 1999/2000, 26 532, nr. 19), waarin het beleidskader
voor de bevordering van alternatieve vormen van geschilafdoening uiteen is
gezet. Hierover heeft op 24 februari 2000 een algemeen overleg plaatsgevonden
(Kamerstukken II 1999/2000, 26 532, nr. 22). Vanaf april 2000 wordt bij
vijf rechtbanken in het kader van een landelijk project bij wijze van experiment
ervaring opgedaan met mediation. Bij een drietal rechtbanken gaat het daarbij
om de civiele sector, bij de andere twee rechtbanken (Zwolle, Amsterdam) om
de sectoren bestuursrecht. Bedoeling hiervan is om na afloop te kunnen bepalen
of mediation in de beroepsfase een structurele plaats zou moeten krijgen.
Over de stand van zaken hieromtrent heeft de ambtsvoorganger van de eerste
ondergetekende laatstelijk verslag gedaan in de zesde voortgangsrapportage
Contourennota modernisering rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 2001/02,
26 352, nr. 59).Voorzover het de bezwaarschriftprocedure betreft merken wij op dat een
van de functies daarvan de buitengerechtelijke conflictbeslechting door het
bestuursorgaan zelf is. Bij de behandeling van een bezwaarschrift kan ook
een adviescommissie worden ingeschakeld die onder meer bemiddelend te werk
kan gaan. Daarnaast staat het partijen natuurlijk vrij om in de bezwaarfase
in onderling overleg tot mediation te besluiten. Hierbij zal het overigens
in de regel niet gaan om gevallen waarin het conflict bijvoorbeeld een principiële
juridische kwestie betreft. Voor gevallen waarin partijen een meningsverschil
hebben over een rechtsvraag en het vast staat dat zij daarover het oordeel
van de rechter willen inwinnen, ligt het juist weer meer voor de hand dat
partijen voor rechtstreeks beroep kiezen. In andere gevallen echter kan bijvoorbeeld
mediation in de bezwaarfase wel van nut zijn voor de beslechting van een conflict
tussen partijen.De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de rechter vrij is om te
bepalen of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep of dat hij gebonden
is aan de wijze waarop een bestuursorgaan dat begrip invult. In elke doorgezonden zaak zal de rechtbank zelf beoordelen of het gelet
op de specifieke omstandigheden van het geval ten onrechte tot doorzending
is gekomen. Indien sprake is van een al dan niet in een beleidsregel neergelegde
vaste gedragslijn van het bestuursorgaan met betrekking tot de uitoefening
van de bevoegdheid ex artikel 7:1a, derde lid, is dit niet anders.Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 10:3 Awb)In artikel 10:3, derde lid, van de Awb is geregeld dat het mandaat tot
het beslissen op een bezwaarschrift niet mag worden verleend aan degene die
krachtens mandaat het besluit heeft genomen waartegen het bezwaar zich richt.
Het is ongewenst dat een en dezelfde functionaris krachtens mandaat zowel
de primaire beslissing als de beslissing op het daartegen gerichte bezwaar
neemt. Dat betekent dat op het tegen een in mandaat genomen beslissing gerichte
bezwaar moet worden beslist door het bestuursorgaan zelf of door een andere
functionaris die beschikt over een expliciet mandaat om beslissingen op bezwaar
te nemen. De leden van de PvdA-fractie merken op dat het hun voorkomt dat
dit voorschrift bij kleine bestuursorganen een organisatorisch probleem kan
opleveren.De in artikel 10:3, derde lid, neergelegde bepaling maakt deel uit van
de met ingang van 1 januari 1998 in werking getreden Awb-titel over mandaat
en delegatie. Zij behelst overigens slechts codificatie van wat ook voordien
al vaste jurisprudentie was. Dat deze bepaling in de praktijk bijvoorbeeld
kleinere bestuursorganen voor problemen stelt, is tot op heden niet gebleken.
Ook de tweede Awb-evaluatie, waarbij het onderwerp mandaat en delegatie uitdrukkelijk
aan de orde is gekomen, toont niet aan dat bestuursorganen met het in artikel
10:3, derde lid, bepaalde niet uit de voeten kunnen. Uit het desbetreffende
deelonderzoek (S.E. Zijlstra e.a., Mandaat en delegatie, Den Haag 2001), dat
onder meer stoelt op een enquête onder van klein tot groot uiteenlopende
bestuursorganen, is naar voren gekomen dat de regel van artikel 10:3, derde
lid, helder is en in de praktijk niet tot knelpunten van betekenis lijkt te
leiden. Naar ons oordeel is het dan ook niet bezwaarlijk om dezelfde regel
te laten gelden voor het beslissen op een in het bezwaarschrift opgenomen
verzoek om rechtstreeks beroep.De Minister van Justitie,J. P. H. DonnerDe Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. Remkes 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27563-6.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl