Intracommunautaire btw-fraude; Brief staatssecretaris ter nakoming van zijn toezegging inzake maatregelen tot verbetering van de bestrijding van
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134150
 2008-2009
 
 31 880
 Intracommunautaire btw-fraude
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 28 augustus 2009
 1. Inleiding
 Op 12 maart jl. heeft de Algemene Rekenkamer haar rapport «Intracommunautaire
btw-fraude» uitgebracht. Het rapport beschrijft
de aandacht die de Belastingdienst besteedt aan de voorkoming, opsporing en
aanpak van btw-carrouselfraude en ondersteunt het grote belang van die werkzaamheden.
Het rapport laat echter ook zien dat de Belastingdienst bij de uitoefening
van de werkzaamheden op dit terrein nog aan effectiviteit en slagkracht kan
winnen. In mijn reactie op het rapport heb ik de aanbevelingen die de Rekenkamer
doet om de aanpak van intracommunautaire btw-fraude verder te versterken,
onderschreven.
 
 In antwoord op de vragen die door de Tweede Kamer aan mij zijn gesteld
naar aanleiding van bedoeld rapport, heb ik dit herhaald. Ik heb daarbij aangegeven
dat er dezerzijds maatregelen worden voorbereid die moeten leiden tot verbetering
van het hele proces van bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude. In
mijn antwoord heb ik toegezegd dat ik, na interne besluitvorming, de Kamer
zo spoedig mogelijk zal informeren over deze maatregelen. Deze toezegging
kom ik bij dezen na.
 2. Algemeen
 Intracommunautaire btw-fraude is een niet te onderschatten probleem. Hoewel
intracommunautaire btw-fraude meer kan omvatten, bestaat zij voor het overgrote
deel uit carrouselfraude, waarbij grensoverschrijdend wordt samengewerkt om
een grote btw-teruggave te incasseren, terwijl de daarmee samenhangende afdracht
niet plaatsvindt. Door intracommunautaire btw-fraude worden in Nederland en
in de rest van Europa forse bedragen aan belasting misgelopen.
 De bevindingen van de Algemene Rekenkamer ondersteunen het belang van
de werkzaamheden die de Belastingdienst verricht om (intracommunautaire) btw-fraude
te voorkomen, op te sporen en aan te pakken. De Algemene Rekenkamer ziet mogelijkheden
de effectiviteit van de inspanningen te vergroten en heeft daartoe
aanbevelingen gedaan. Een belangrijke aanbeveling was het management van de
Belastingdienst nadrukkelijker regie te laten voeren over de bestrijding van
(intracommunautaire) btw-fraude, een overkoepelend plan van aanpak op te stellen
voor de bestrijding van btw-fraude, en met de belastingregio’s heldere
prestatieafspraken vast te leggen. De aanbevelingen zijn door de Belastingdienst
overgenomen en nader vorm gegeven in een reeks van maatregelen. In deze brief
vat ik de maatregelen op hoofdlijnen samen. De maatregelen betekenen, vooral
door een substantiële uitbreiding van de beschikbare capaciteit op de
belastingregio’s voor de bestrijding van btw-carrouselfraude, dat de
Belastingdienst fors inzet op een intensivering van de aanpak van de btw-carrouselfraude.
 
 De maatregelen moeten leiden tot:
 • meer aandacht voor preventie en reductie van de fraudegevallen;
 • inrichting/uitbouw van (meer geavanceerde) informatiesystemen die
het risicomanagement op het gebied van btw-fraude kunnen ondersteunen. (intelligence);
 • meer aandacht voor mogelijke fraudesignalen in de regio’s;
 • meer capaciteit voor afhandelen mogelijke fraudesignalen door regio’s
en FIOD-ECD.
 
 De voorgestelde aanpak is zowel preventief als repressief van aard. De
aanpak is gericht op het reduceren van de fraudemogelijkheden, het zo snel
mogelijk stopzetten van lopende btw-carrousels en het voorkomen van nieuwe,
en het bestraffen van de niet-compliante actoren. Dit laatste door het opleggen
van naheffingsaanslagen, het beslag leggen op verhaalsobjecten, het strafrechtelijk
aanpakken van de individuele fraudeurs en de organisatoren van de carrousels,
zo mogelijk strafrechtelijk maar zeker ook fiscaalrechtelijk.
 
 De bestuurlijke regie wordt verbeterd door de aansturing te laten plaatsvinden
onder verantwoordelijkheid van het domein Aangiftebelastingen/Omzetbelasting
(belastingregio Zuidwest), met een viermaandelijkse rapportage aan het management
van de Belastingdienst, en een periodieke evaluatie.
 
 De doelstelling van deze maatregelen is dat het nalevingstekort dat is
verbonden aan deze fraudevorm, waarneembaar vermindert. Dat zal zichtbaar
worden door meer acties, met de daaraan verbonden opbrengsten, en op termijn
een afname van het aantal gevallen van btw-carrouselfraude.
 3. Hoofdlijnen
 Op hoofdlijnen gaat het om de volgende maatregelen:
 
 
 Meer nadruk op preventie en intelligence
 
 Het gaat hierbij in de eerste plaats om de ontwikkeling van (meer geavanceerde)
informatiesystemen die het risicomanagement op het gebied van btw-fraude kunnen
ondersteunen. Daarbij worden risico-indicatoren en selectiecriteria opgenomen
aan de hand van fraudepatronen en klantprofielen (intelligence). Verder valt
hieronder de beoordeling van de regelgeving op mogelijkheden om frauderisico’s
te beperken. Voor risicodetectie en gegevensanalyse is vereist dat het bestandsbeheer
op het punt van de registratie van btw-identificatienummers op orde is. Dit
vraagt extra aandacht voor het opvoeren en afvoeren van btw-identificatienummers,
en een in Europa eenduidige wijze van registratie van recent geactiveerde
en gedeactiveerde btw-identificatienummers.
 Meer zaken behandelen
 Hieronder valt snelle detectie van fraudegevallen door de FIOD-ECD en
de regio’s naar aanleiding van fraudesignalen, en de extra inzet van
capaciteit op de regio’s voor de fraudebestrijding.
 Verbetering van de sturing en organisatie van de fraudeaanpak
 Hieronder valt het opnemen van het thema «bestrijding intracommunautaire
btw-fraude» in het Landelijk Toezichtsplan, het versterken van de centrale
regie op de inzet van de regio’s, en het verbeteren van de stuur- en
verantwoordingsinformatie.
 4. Maatregelen
 Nader uitgewerkt gaat het om de volgende maatregelen.
 4.1 Meer nadruk op preventie en intelligence
 Snelle en voortijdige detectie van btw-frauderisico’s is van het
hoogste belang. Gelet op de beperkte invorderingsmogelijkheden zal de aanpak
zich met name moeten richten op de mogelijkheden om de fraude te voorkomen
dan wel zo snel mogelijk te beëindigen.
 a. Intelligence
 De werkzaamheden moeten erop gericht zijn mogelijke btw-fraude zo vroeg
mogelijk te detecteren, opdat op een zo’n vroeg mogelijk moment actie
kan worden ondernomen en het invorderingsrisico tot een minimum kan worden
beperkt.
 
 
 Maatregel: De intelligence-functie wordt verder
geprofessionaliseerd op een actuele detectie van carrouselfraude en -fraudepatronen.
Dit houdt in het koppelen en analyseren van diverse databestanden van binnen
en buiten de Belastingdienst – inclusief internet – om zo verbanden
op het spoor te komen die kunnen leiden tot het vroegtijdig detecteren van
carrouselfraude.
 In het verlengde hiervan is de Belastingdienst alert als het gaat om het
achterwege blijven van btw-aangiftes, het niet betalen van (ambtshalve) aangiften
en het deactiveren van BTW-nummers als de ondernemer niet traceerbaar blijkt.
Ook wisselingen in leiding of eigendom van een onderneming kunnen aanleiding
zijn voor verhoogde aandacht.
 
 
 Maatregel: De in de selectiemodule omzetbelasting
opgenomen selectieprofielen worden doorlopend geactualiseerd, en bij gebleken
realiseerbaarheid zal ook subjectieve informatie (klantinformatie) in de selectiemodule
worden opgenomen. Er vindt hiervoor thans een pilot plaats in vier regio’s.
De ervaringen zijn positief. De module, waarin diverse queries standaard zijn
ingebouwd, wordt naar verwachting in 2010 landelijk toepasbaar.
 b. Startersbezoeken
 
 Maatregel: Het bezoeken van startende ondernemingen
wordt gebruikt om ondernemingen door te lichten op mogelijke fraude: zijn
het «echte» ondernemingen of dekmantels als onderdeel van een
btw-fraudecarrousel. Waar bij reguliere startersbezoeken de dienstverlening
voorop staat, is bij de hier bedoelde bezoeken het houden van toezicht bepalend.
Om de verdachte gevallen op het spoor te komen, is het vereist dat intelligence
de selectie van de fraudegevoelige ondernemingen ondersteunt. Hierbij valt
te denken aan personen die eerder in beeld zijn gekomen in verband met fraude
of informatie van de KvK.
 Deze aanpak heeft ook toegevoegde waarde voor de zogenaamde doorstarters.
De ervaring leert dat met doorstartende BV’s veelvuldig wordt gefraudeerd.
 c. Horizontaal toezicht
 
 Maatregel: Het onderwerp btw-fraude wordt
standaard onderwerp bij het afsluiten respectievelijk aanpassen van convenanten
met individuele ondernemingen of met intermediaire organisaties.
 d. Handhavingscommunicatie
 
 Maatregel: De mogelijkheden van handhavingscommunicatie
en voorlichting worden onderzocht.
 Hoewel de mogelijkheden van handhavingscommunicatie gezien de intentie
van de (potentiële) fraudeur van de doelgroep beperkt lijken te zijn,
is beïnvloeding van de omgeving wel mogelijk. Steeds vaker komt het voor
dat bonafide bedrijven ongewild in een carrousel worden betrokken. Via voorlichting
aan deze bedrijven en adviseurs moet dit zoveel mogelijk worden voorkomen.
 e. Regelgeving
 Carrouselfraude kan worden voorkomen dan wel bemoeilijkt door aanpassing
van wet- en regelgeving, zowel in nationaal als in Europees verband. Een recent
voorbeeld is de ingreep om btw-carrouselfraude bij de handel in CO2-emissierechten
te bestrijden door de btw-heffing te verleggen van de verkoper naar de afnemer.
 
 Door het grensoverschrijdende karakter van carrouselfraude kan bestrijding
van hiervan alleen effectief kan plaatsvinden als dat ook in voldoende mate
in andere lidstaten plaatsvindt. In dat kader zijn verdere wetgevende initiatieven
van de Europese Commissie nodig om btw-fraude zoveel mogelijk te voorkomen
en nog betere mogelijkheden te krijgen om die fraude snel(ler) te kunnen opsporen
en aan te pakken. Recentelijk zijn daartoe nieuwe voorstellen gedaan. Nederland is altijd één van de landen
geweest die zich beijveren voor het op de Europese agenda zetten van dit onderwerp,
en zal dit ook blijven doen.
 
 Een specifiek onderwerp in dit verband betreft de mogelijkheden tot weigering
of intrekking van btw-nummers. Op dit moment bestaat wettelijk geen mogelijkheid
om een btw-identificatienummer te weigeren op basis van criminele (fiscale)
antecedenten. Het bestaan van een wettelijke mogelijkheid om ook in situaties
waarin belastingplichtigen weten dat ze een onderdeel (gaan) vormen van een
btw-fraude en dat hun enige activiteit is, de afgifte van een btw-nummer te
kunnen weigeren of in te trekken, kan zeker dienstbaar zijn om aan het voorkomen
van deze fraudevorm. Dit punt zal Nederland aan de orde stellen bij de bespreking
van de nieuwe Commissievoorstellen op het punt van de gemeenschappelijke standaards
voor het afgeven en intrekken van btw-identificatienummers.
 
 
 Maatregel: Om de impact van regelgeving op
de aanpak van (intracommunautaire) btw-fraude te bezien zal een team van deskundigen,
bestaande uit specialisten vanuit het landelijk kennisnetwerk omzetbelasting,
FIOD-ECD, Central Liaison Office (CLO), Landelijk Toezichtsorganisatie (LTO)
en het ministerie van Financiën, jaarlijks de bestaande en in ontwikkeling
zijnde wet- en regelgeving beoordelen op mogelijkheden/gevolgen voor carrouselfraude,
en waar nodig voorstellen doen om deze mogelijkheden te beperken of tegen
te gaan.
 f. Adequaat bestandsbeheer
 Bij dit onderdeel gaat het opvoeren en afvoeren van ondernemers door middel
van toekenning of intrekking van btw-nummers, en het daarbij behorende toezicht
door de Belastingdienst. De constatering van de Algemene Rekenkamer dat de
Belastingdienst een beperkte toets aanlegt bij de verstrekking van btw-identificatienummers,
is op zich juist. Dit vloeit voort uit het beleid van de Belastingdienst om
btw-nummers aan alle startende ondernemers binnen de normtijd van maximaal
vijf werkdagen te verstrekken. Binnen een dergelijke korte periode is een
uitgebreide risicobeoordeling niet mogelijk. Ik vind een snelle verstrekking
van btw-nummers aan startende ondernemers van groot belang. Wanneer er aanwijzingen
zijn van mogelijke frauderisico’s zal na verstrekking van het btw-nummer
nader toezicht plaatsvinden.
 
 Een probleem bij de gegevensanalyse is het ontbreken van eenduidigheid
op Europees niveau wat betreft vastlegging van informatie. Dit is op een aantal
punten nodig, bijvoorbeeld waar het gaat om het eenduidig gebruik van de coderingen
voor recent gedeactiveerde en recent geactiveerde btw-identificatienummers
en over een eenduidige registratie van fiscale eenheden omzetbelasting. Op
dit punt stelt de Commissie voor om tot standaarden te komen. Nederland ondersteunt
dit voornemen.
 4.2 Meer zaken behandelen
 De belastingregio’s hebben een belangrijke rol bij uitvoering van
de aanpak van de (intracommunautaire) btw-fraudebestrijding. De taken omvatten
onder meer het behandelen van de fraudesignalen van FIOD-ECD en CLO, het voldoende
aandacht schenken aan negatieve aangiften en nihil-aangiftes, het alert reageren
op het achterwege blijven van (betalingen op) btw-aangiftes, en het monitoren
van personen of groepen van personen die regelmatig in zicht zijn gekomen
in verband met fraude. Daartoe moeten de regio’s voldoende capaciteit
beschikbaar stellen.
 
 
 Maatregel: Landelijk zal 88 fte worden ingezet
op de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude. Op dit moment wordt
gerekend met inzet van 50 fte, zodat deze maatregel een substantiële
uitbreiding betekent. De verdeling over de regio’s wordt voorlopig gebaseerd
op het aantal gesignaleerde fraudegevallen in het recente verleden. Viermaandelijks
wordt dit op basis van de ervaringen geëvalueerd en waar nodig bijgesteld.
 
 
 Maatregel: De handhavingsinstrumenten fiscale
surveillance en waarneming ter plaatse (WTP) worden mede ingezet voor de bestrijding
van carrouselfraude, door gericht twijfelachtige ondernemingen te bezoeken
en de aard van de bedrijfsuitoefening vast te stellen.
 
 
 Maatregel: Fraudesignalen van FIOD-ECD of
CLO worden binnen drie werkdagen in behandeling genomen.
 4.3 Verbetering van sturing en organisatie aanpak
 Er zal centraal worden gestuurd op de inzet van de regio’s ten behoeve
van de bestrijding van btw-fraude.
 
 
 Maatregel: Met de positionering binnen de
Belastingdienst van de regio Zuidwest als domeineigenaar omzetbelasting wordt inmiddels meer nadrukkelijk regie gevoerd op
de uitvoering en het hele proces van de heffing van btw. De domeineigenaar
organiseert en spreekt de andere regio’s aan op hun prestaties, en rapporteert
aan de concernleiding. Voor de sturing op de regionale activiteiten
is op elke regio een bestuurder aanspreekbaar.
 
 
 Maatregel: Om het belang te onderstrepen en
te zorgen voor de afstemming op bovenregionaal niveau zal het thema aanpak
intracommunautaire btw-fraude onderdeel uitmaken van het Landelijk Toezichtsplan.
Elke belastingregio maakt zijn eigen regionaal toezichtplan, waarvan de aanpak
btw-fraude onderdeel uitmaakt.
 
 
 Maatregel: Sturing vindt plaats op basis van
het gezamenlijke stuurcontract van de belastingregio’s met de directeur-generaal
Belastingdienst. De afspraken worden nader geconcretiseerd in het Landelijke
Toezichtsplan en de regionale toezichtsplannen.
 
 
 Maatregel: De regio’s rapporteren periodiek
in hun managementrapportage aan de directeur-generaal over de voortgang van
de aanpak van de carrouselfraude: het aantal gestopte carrousels, het aantal
opgepakte signalen van FIOD-ECD, het aantal afgegeven signalen aan andere
regio’s respectievelijk buitenland. Centraal wordt informatie aangeleverd
over het aantal en bedrag aan opgelegde naheffingen en boeten. FIOD-ECD en
CLO rapporteren over het aantal uitgezette signalen, de ontvangen terugkoppelingen,
het aantal strafrechtelijke vervolgingen (fraudezaken), het bedrag aan inkomstenderving
en de resultaten van de ingestelde vervolgingen. Door deze verbetering van
de managementinformatie over btw-fraudezaken, in het bijzonder over carrouselfraudezaken,
ontstaat een meer compleet beeld van de omvang van deze fraude. Deze gegevens
kunnen verder benut worden voor de aanscherping van de aanpak van btw-fraude.
Verantwoording aan de Tweede Kamer vindt plaats in het Beheersverslag Belastingdienst.
 
 De staatssecretaris van Financiën,
 J. C. de Jager
 
 
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2.
 
 
 Voorstel van de Europese Commissie voor een wijziging van de verordening
nr. 1798/2003 betreffende de administratieve samenwerking op btw-gebied,
COM(2009)428 en de Mededeling van de Commissie over een gecoördineerde
strategie ter verbetering van de bestrijding van btw-fraude in de Europese
Unie, COM (2008) 807 definitief en Richtlijn van de Raad tot wijziging van
Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting
over de toegevoegde waarde wat betreft belastingontduiking bij invoer en andere
grensoverschrijdende handelingen, COM (2008) 805.