Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2010; Brief minister met de strategische visie van Nederland op UNESCO
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135663
 2009-2010
 
 32 123 VIII
 Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2010
 
 
 
 
 Nr. 
 10
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 8 oktober 2009
 
 Tijdens de Rijksministerraad van 18 september 2009 is de strategische
visie van Nederland op Unesco vastgesteld. Deze strategische visie zal tevens
leidraad zijn voor het handelen van de Nederlandse delegatie bij de 35ste
Algemene Conferentie van Unesco.
 
 Ik bied u hierbij deze strategische visie op Unesco ter kennisneming aan.
 
 De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 R. H. A. Plasterk
 
 STRATEGISCHE VISIE VAN NEDERLAND OP UNESCO
 Aanleiding
 In dit stuk wordt op hoofdlijnen de strategische visie van de Nederlandse
overheid op de betekenis van deze organisatie voor het Koninkrijk der Nederlanden
en de wereld uiteengezet. Het belang van UNESCO op de terreinen van onderwijs,
cultuur wetenschap en communicatie is onmiskenbaar. Zo heeft de organisatie
verschillende normstellende instrumenten ontwikkeld waar ook Nederland partij
bij is. Maar Nederland vindt dat UNESCO haar potentie onvoldoende waarmaakt.
De aanleiding om juist nu met deze strategische visie te komen is het feit
dat de Algemene Conferentie van UNESCO dit najaar een nieuwe Directeur-Generaal
zal kiezen. Met het oog daarop is het noodzakelijk dat Nederland tijdig een
eigen strategische visie formuleert met betrekking tot een gewenste ontwikkelingsrichting
van UNESCO. Dit geldt temeer omdat Nederland zich samen met de andere EU-lidstaten
inzet voor een brede toekomstgerichte evaluatie van UNESCO. Ook voor Aruba
en de Nederlandse Antillen kunnen de toekomstige ontwikkelingen van UNESCO
van groot belang zijn.
 Indien de evaluatie er komt, zullen wij ons ervoor inzetten om de bij
onze toekomstvisie passende strategische vragen in de Terms of Reference opgenomen te krijgen. Op deze wijze kan enige
invloed worden uitgeoefend op de richting en focus van UNESCO.
 Het formuleren van een strategische visie ten aanzien van de toekomst
van UNESCO, leidt ook tot herbezinning op nationaal niveau. Met het oog daarop
is een nationaal heroriëntatietraject in gang gezet. Daarin vonden gesprekken
plaats met UNESCO-kenners en zijn discussiebijeenkomsten gehouden met experts
en beleidsmakers uit het onderwijsveld, de culturele sector en de wetenschap.
De inzichten die tijdens die gesprekken en bijeenkomsten opgedaan zijn vinden
hun weerslag in onderstaande strategische inleiding. De Nederlandse Nationale
UNESCO Commissie zal, onder leiding van de per 1 juli 2009 benoemde nieuwe
voorzitter, een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere invulling en praktische
vertaling van de strategische visie.
 UNESCO als multilaterale organisatie
 
 Kern: UNESCO dient een hoofdrol te vervullen
als hét platform voor de waarborging van mondiale publieke goederen
op haar werkterreinen onderwijs, cultuur en wetenschap.
 Toelichting
 Nederland is van oudsher internationaal georiënteerd. Wij hebben
ons altijd sterk gemaakt voor een open wereld gebaseerd op internationale
regels en afspraken. Nederland heeft het bevorderen van de internationale
rechtsorde dan ook opgenomen in de grondwet (art 90 Grw.) De huidige globalisering
heeft het belang van een stabiele internationale rechtsorde alleen nog maar
versterkt. Op vele beleidsterreinen ontstaan door de verder gaande globalisering
steeds meer goederen die noch door de vrije markt, noch door een individuele
nationale overheid kunnen worden gewaarborgd, deze goederen noemen we mondiale publieke goederen. Gedacht kan worden aan «de
kwaliteit van internationaal onderwijs» en «onderzoek en de bescherming
van cultureel erfgoed». Zo gaan onderwijsinstellingen en de instellingen
uit het wetenschappelijke veld, uit strategische (kwaliteit, profilering)
en financiële (werving studenten, offshore education) overwegingen steeds
vaker internationaal opereren. Ook de studenten en wetenschappers overal ter
wereld kijken steeds vaker over de eigen nationale grenzen voor het volgen
van onderwijs of het doen van onderzoek. Dit alles vraagt om duidelijke
richtlijnen en regels. Ook voor Nederland is dit van belang want in de globaliserende
wereld wordt ook de Nederlandse arbeidsmarkt steeds internationaler. Deze
arbeidsmarkt vraagt meer hoger opgeleiden en vaak ook andere competenties
van deze hoger opgeleiden dan voorheen. Hierdoor ontstaat een toenemende wereldwijde
concurrentie om kenniswerkers. Een gunstig vestigingsklimaat in het Koninkrijk
der Nederlanden kan voor een betere concurrentiepositie van ons land zorgen.
Een «kennisinfrastructuur» van hoge kwaliteit draagt bij aan een
dergelijk gunstig vestigingsklimaat. Een goede reputatie van het Nederlandse
hoger onderwijs en wetenschap is daarin een pull factor. Door de grotere mobiliteit van studenten en wetenschappers wordt
het steeds belangrijker inzicht te hebben in de kwaliteit van een ergens anders
genoten opleiding. Belangrijk voor Nederlandse studenten en wetenschappers
die zich vestigen in het buitenland en voor de Nederlandse instellingen die
studenten en wetenschappers uit het buitenland halen.
 Ook binnen het culturele veld zijn mondiale publieke goederen waar de
wereldgemeenschap als geheel belang heeft bij internationale afspraken. Duurzaam
behoud van cultureel erfgoed, zowel materieel als immaterieel, is van belang
om aan huidige en toekomstige generaties de wereldgeschiedenis te kunnen blijven
vertellen. Nederland zet zich dan ook in voor behoud en bescherming van cultureel
erfgoed, juist ook als dit erfgoed in gevaar komt door oorlog of rampen. Dit
past in de rol die Nederland internationaal gezien inneemt op het gebied van
het internationaal (humanitair) recht. Maar Nederland kan dit niet alleen.
Illegale handel in kunstobjecten, teruggave van gestolen kunst, bescherming
van cultureel erfgoed bij een gewapend conflict en bescherming van erfgoed
tegen bijvoorbeeld wereldwijde klimaatverandering of erosie zijn voorbeelden
waar de wereldgemeenschap als geheel maatregelen moet nemen om het erfgoed
te beschermen.
 Om de mondiale publieke goederen te waarborgen moet de gehele internationale
gemeenschap afspraken maken, regels opstellen en deze handhaven. Multilaterale
instellingen, vooral VN instellingen zoals UNESCO, hebben een cruciale taak
bij de uitbouw van deze mondiale ordening. Deze instellingen hebben een grote
legitimiteit door het feit dat (bijna) alle staten lid zijn en een stem hebben
in de besluitvorming.
 De kracht van UNESCO schuilt ook in het feit dat het een convening power is. De organisatie brengt landen bij elkaar voor
dialoog en kennisuitwisseling. UNESCO wordt gezien als relatief politiek neutraal
en kan daarom ook bij culturele diplomatieke conflicten landen met elkaar
in dialoog brengen.
 De bijdrage van UNESCO aan ontwikkelingssamenwerking
 
 Kern: UNESCO kan, juist vanwege het mondiale
karakter van de organisatie, op het terrein van inhoudelijke advisering en
capaciteitsopbouw een belangrijke bijdrage leveren aan ontwikkelingssamenwerking.
 Toelichting
 Vanwege haar mondiale rol zal UNESCO zich altijd rekenschap moeten geven
van de verschillen in ontwikkeling tussen landen. Het opstellen van standaarden
en normatieve instrumenten is alleen zinvol als alle betrokken landen kunnen
beschikken over het daartoe benodigde menselijk en institutioneel vermogen
om deze te kunnen toepassen en handhaven. De wereldwijde waarborg van mondiale
publieke goederen kan dan ook niet los gezien worden van ontwikkelingssamenwerking.
Het mandaat van UNESCO is wereldwijd en niet speciaal op ontwikkelingslanden
gericht, maar UNESCO kan wel een belangrijke bijdrage leveren aan ontwikkelingssamenwerking.
Daarbij dient ze zich te richten op activiteiten waarin ze beter
is dan andere organisaties. Dit betekent dat ze niet de concurrentie moet
aangaan met gespecialiseerde hulporganisaties of fondsen zoals Unicef en UNDP,
want als kanaal voor grootscheepse hulpverlening is ze niet geschikt. De kracht
van UNESCO ligt in de inhoudelijke advisering en, als uitvloeisel daarvan,
in capaciteitsopbouw. Dit geldt voor alle onderdelen van UNESCO: onderwijs
(o.a. opzet van leerplannen), wetenschap (o.a. opzetten van ethische commissies
en opzetten van het Tsunami waarschuwingssysteem), cultuur (o.a. inventariseren
en beschermen van werelderfgoed) en communicatie (bevorderen van vrije media).
Deze bijdrage dient, in het kader van One UN, steeds nauw afgestemd te worden
met het werk van andere VN-organisaties. Ook dient UNESCO haar activiteiten
te laten aansluiten bij de nationale (beleids) plannen van de OS landen.
 UNESCO als intellectuele marktplaats
 
 Kern: UNESCO is vooral een kennis- en netwerkorganisatie.
 Toelichting
 UNESCO is een organisatie die mensen met specifieke kennis samenbrengt,
die kennis verzamelt en verspreidt en op die manier mensen in staat stelt
een breder netwerk op te bouwen. UNESCO is echter geen klassieke kennisorganisatie,
zij doet zelf geen onderzoek. Uit de gesprekken, gevoerd in het kader van
het heroriëntatietraject, is gebleken dat vooral het veld veel waarde
hecht aan deze kennis- en netwerkfunctie van de organisatie. UNESCO biedt
wetenschappers en professionals de mogelijkheid een geheel andersoortig netwerk
op te bouwen dan waar zij al aan deelnemen. Vooral de Noord-Zuid banden worden
hiermee versterkt. 
 Mandaat
 
 Kern: Er moet niet alleen gekeken worden of
een thema belangrijk is voor UNESCO maar vooral of UNESCO belangrijk is voor
het thema. UNESCO moet de internationaal publieke goederen die binnen haar
mandaat vallen waarborgen.
 Toelichting
 Het brede mandaat van UNESCO is haar kracht maar tevens haar valkuil.
Met een mandaat op de werkterreinen onderwijs, cultuur, wetenschap en communicatie
kan bij een breed scala aan onderwerpen een relatie met UNESCO gevonden worden.
Dit brede mandaat biedt de mogelijkheid van een interdisciplinaire aanpak.
UNESCO benut deze mogelijkheid volgens Nederland te weinig. Thema’s
die bij UNESCO aan bod komen zoals werelderfgoed, duurzame ontwikkeling, mensenrechteneducatie,
ethische normen hebben een zekere overlap, bijvoorbeeld in het onderwijs.
UNESCO is bij uitstek de organisatie die deze thema’s in samenhang met
elkaar kan presenteren. De breedte van het mandaat is echter ook een complexiteit
die het voor UNESCO lastiger maakt om goed doelen te kunnen stellen en af
te bakenen waar de organisatie zich wel en niet op richt. Het risico schuilt
erin dat UNESCO zich met veel teveel thema’s bezig houdt, met als resultaat
dat niets goed uit de verf komt. De organisatie moet, meer dan nu gebeurt,
ervoor waken dat zij zich alleen concentreert op haar kernactiviteiten. Er
moet niet alleen gekeken worden of een thema belangrijk is voor UNESCO maar
vooral of UNESCO belangrijk is voor het thema. Kortom kan de organisatie een
meerwaarde opleveren (alleen of in samenwerking met andere organisaties) of
zijn er andere organisaties die dit beter kunnen. De organisatie moet in dat
opzicht meer durf tonen door vaker nee te zeggen. Hiermee komt
geld en mankracht vrij om de dingen die de organisatie wel doet, ook goed
te doen. UNESCO heeft ook een rol als kwaliteitskeurmerk. Om de betekenis
hiervan niet te laten verwateren moet de kwaliteit hoog zijn. De organisatie
richt zich naar Nederlands oordeel nog onvoldoende op de rol die zij in het
huidige tijdperk van globalisering eigenlijk zou moeten spelen en waar, vanwege
haar wereldwijde legitimiteit en specifieke mandaat, ook haar meerwaarde ligt:
UNESCO dient een hoofdrol te vervullen als hét platform voor het waarborgen
van mondiale publieke goederen op haar werkterreinen onderwijs, cultuur en
wetenschap.
 Proportionaliteit en subsidiariteit
 
 Kern: Hetgeen UNESCO doet moet getoetst worden
aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
 Toelichting
 De dubbele centrale vraag bij alles wat UNESCO doet zou moeten zijn: «doet
UNESCO de dingen goed én doet UNESCO de goede dingen». Alle activiteiten/
onderwerpen die UNESCO aanpakt zouden getoetst moeten worden aan de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit.
 • Proportionaliteit: dit beginsel moet
garanderen dat de inhoud en de vorm van het optreden van UNESCO zich beperkt
tot hetgeen noodzakelijk is.
 • Subsidiariteit: dit beginsel moet garanderen
dat UNESCO slechts optreedt als optreden op mondiaal niveau gerechtvaardigd
is, dus daar waar het gaat om de waarborg van mondiale publieke goederen binnen
haar mandaat, en als optreden door UNESCO doeltreffender is dan optreden door
andere organisaties.
 Samenwerking met andere organisaties
 
 Kern: UNESCO moet meer gaan samenwerken met
andere internationale organisaties.
 Toelichting
 Uit de in het kader van het heroriëntatie traject gevoerde gesprekken
is gebleken dat het nogal schort aan de samenwerking tussen UNESCO en andere
internationale organisaties. Dit geldt niet alleen voor het hoofdkantoor maar
ook voor de regiokantoren. Omwille van het verwerven van kennis én
het effectief opereren is het noodzakelijk dat UNESCO meer samen gaat werken
met andere internationale organisaties binnen en buiten de VN (bijv. WTO,
Unicef en de OESO).
 In het veld komt UNESCO veel «partnerorganisaties» tegen.
Het is echter te vaak afhankelijk van de onderlinge persoonlijke verhoudingen
of er door regiokantoren van verschillende organisaties nauw samengewerkt
wordt. Nederland is van mening dat multilaterale organisaties niet alleen
veel beter samen moeten werken, maar zich ook dienen te beperken tot die gebieden
waar zij een duidelijke meerwaarde hebben, en zich dienen terug te trekken
uit die gebieden waar zij dat niet hebben. Nederland stuurt hier actief op
aan, zowel in bestuursraden als in bilaterale en multi-donor consultaties.
Ook indien blijkt dat organisaties niet mee willen doen aan harmonisatie-initiatieven
op landenniveau of om andere redenen hun rol niet effectief vervullen, zal
Nederland hen hierop aanspreken.
 Bestuursstructuur
 
 Kern: De interne werkmethoden van UNESCO moeten
verbeteren (wildgroei agenda, vergaderingen). In de voorgestelde evaluatie
van UNESCO moet hiervoor aandacht zijn.
 Toelichting
 UNESCO heeft de laatste jaren onder leiderschap van DG Matsuura een grote
reorganisatie ondergaan. Dit heeft geleid tot een effectiever werkproces.
Maar volgens Nederland is UNESCO er nog niet. Een belangrijk punt van aandacht
vormen de interne werkmethoden van UNESCO. De wildgroei van de agenda van
de Uitvoerende Raad, waaraan op verzoek van Lidstaten al te gemakkelijk twijfelachtige
agendapunten worden toegevoegd, is één voorbeeld van de inefficiënties
in de huidige manier van werken binnen UNESCO. Een ander voorbeeld, dat met
het agendaprobleem samenhangt, is het tijdmanagement van de vergaderingen
van de Uitvoerende Raad en van vergaderingen in het algemeen bij UNESCO. Terecht
kan de vraag worden gesteld of het niet efficiënter zou zijn om vaker,
en dan korter, bij elkaar te komen. Ook zou overwogen kunnen worden om, zoals
bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in New York gebruikelijk
is, een zitting gedurende langere tijd geopend te houden en bij elkaar te
komen op de momenten dat daaraan behoefte is.
 Problematisch is in deze context verder de positie van de Permanente Vertegenwoordigingen
(PV) van de Lidstaten. Het vergadercircuit van UNESCO biedt niet-leden van
de Uitvoerende Raad talloze mogelijkheden voor informele ontmoetingen maar
slechts eens per twee jaar een formeel vergadermoment, de Algemene Conferentie.
Deze onderbenutting van PV’s is er onder meer de oorzaak van dat het
Secretariaat zichzelf als de Organisatie is gaan beschouwen hetgeen niet past
bij het intergouvernementele karakter van UNESCO. Ook de bureaucratie van
de organisatie blijft te omvangrijk en leidt tot vertraging. Allemaal redenen
die het noodzakelijk maken om bij een allesomvattende toekomstgerichte evaluatie
van UNESCO de «governance»-aspecten mee te nemen.
 Nederland verwacht van UNESCO dat de organisatie werkt volgens de principes
van Results Based Management (hierbij moet een organisatie vóór
ze een begrotingscyclus begint benoemen welke resultaten behaald moeten worden.
De begroting en de activiteiten worden daarop aangepast). Verder verwacht
Nederland een behoorlijk personeelsbeleid van de internationale organisaties
waar het mee samenwerkt. Van de kant van Nederland zal richting UNESCO duidelijkheid
geschapen worden. De Nederlandse overheid zal voor de zaken die het met de
organisatie doet commitment tonen en toezeggingen nakomen.
 UNESCO secretariaat
 
 Kern: Het UNESCO Secretariaat is zichzelf
als de Organisatie gaan beschouwen met de lidstaten
als «buitenlandse relaties». Om dit te veranderen zal een gedragsverandering
nodig zijn van zowel het secretariaat als de lidstaten.
 Toelichting
 Nederland signaleert dat UNESCO synoniem is gaan staan voor het secretariaat in plaats van de samenwerking op wetenschappelijk,
onderwijs en cultureel gebied tussen de lidstaten.
UNESCO is een groot secretariaat met een middellange- en een lange termijn
programma en met de lidstaten als «externe relaties». Terwijl
UNESCO een intergouvernementele organisatie is.
De lidstaten moeten de organisatie belichamen met het secretariaat in een
faciliterende rol. Om dit te veranderen zal niet alleen binnen
het secretariaat maar ook bij de lidstaten, waaronder Nederland, een gedragsverandering
moeten optreden. Het secretariaat moet zijn eigenlijke rol oppakken en de
lidstaten zullen zelf het eigenaarschap moeten nemen van de activiteiten van
de organisatie en niet langer afwachten waar het secretariaat mee komt. Op
de situatie dat programma’s maar blijven voortbestaan omdat daar in
het verleden nu eenmaal mee gestart is, dient te worden ingegrepen. De lidstaten
dienen actief de agenda te bepalen, zowel de doelen als de inhoud en de vorm.