ECLI:NL:RBROT:2026:18, Rechtbank Rotterdam, 07-01-2026, 24/548
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: boete voor overtreding van artikel 19, lid 1, artikel 20, lid 1 en artikel 18, lid 3 van de Verordening 178/2002. In monsters afkomstig van 6 runderen zijn te hoge gehaltes van (verboden) medicijnresten aangetroffen, waardoor deze als levensmiddelen ongeschikt voor de menselijke consumptie worden beschouwd en daarmee geacht worden onveilig te zijn. Eiseres had daarom procedures moeten inleiden om die levensmiddelen uit de handel te nemen. De hoogte van de boete wordt met 15% verlaagd in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam	
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/548
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 januari 2026 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. J. Jansen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over een boete die verweerder aan eiseres heeft opgelegd voor drie overtredingen van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld maar dat het beroep gegrond is omdat de boete moet worden gematigd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.	Met het primaire besluit van 21 december 2022 heeft verweerder eiseres een omzetgerelateerde boete opgelegd van € 150.000,-. In het bestreden besluit op bezwaar van 1 december 2023 (bestreden besluit I) heeft verweerder deze boete gehandhaafd.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. 
      
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit II van 27 juni 2025 heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en eiseres een boete opgelegd van € 12.500,-. 
      
    
    
      2.3.
      Partijen hebben nadere schriftelijke reacties ingediend. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door kantoorgenoot mr. C. Ruers en [naam], [naam] en [naam], allen werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      3.1.
      
        Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 15 juli 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In dit rapport beschrijft de toezichthouder dat bij een onderzoek van monsters van geslachte runderen, residuen van pijnstillers en antibiotica aan het licht kwamen die de maximaal toegestane gehaltes overschrijden of zijn verboden. Deze monsters waren genomen bij de slachterij van eiseres. Bij het rapport van bevindingen zijn beproevingsrapporten gevoegd van Wageningen Food Safety Research (WFSR) waarin zes monsters als niet conform zijn beoordeeld: 
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
                  Zegelnummer
                
              
              
                
                  Parameter
                
              
              
                
                  Resultaat
                
              
              
                
                  Beslisgrens CCa
                  
                
              
              
                
                  Wettelijke norm
                  
                
              
              
                
                  Oordeel
                
              
            
            
              
                42175060
              
              
                Carprofen
              
              
                1600 µg/kg
              
              
                1245 µg/kg
              
              
                1000 µg/kg
              
              
                Niet conform
              
            
            
              
                42175175
              
              
                Meloxicam
              
              
                450 µg/kg
              
              
                89 µg/kg
              
              
                65 µg/kg
              
              
                Niet conform
              
            
            
              
                42176241
              
              
                Ibuprofen
              
              
                360 µg/kg
              
              
                - µg/kg
              
              
                -
              
              
                Niet conform
              
            
            
              
                42177541
              
              
                Meloxicam
              
              
                3800 µg/kg
              
              
                89 µg/kg
              
              
                65 µg/kg
              
              
                Niet conform
              
            
            
              
                42177867
              
              
                Tetracycline
              
              
                1400 µg/kg
              
              
                750 µg/kg
              
              
                600 µg/kg
              
              
                Niet conform
              
            
            
              
                42183183
              
              
                Meloxicam
              
              
                150 µg/kg
              
              
                89 µg/kg
              
              
                65 µg/kg
              
              
                Niet conform
              
            
          
        
      
      
        In het rapport van bevindingen staat dat vervolgens twee personen van de NVWA op maandag 11 april 2022 aan eiseres kenbaar hebben gemaakt dat levensmiddelen die door haar waren geproduceerd en gedistribueerd, niet voldeden aan de voedselveiligheids-voorschriften. Deze levensmiddelen waren afkomstig van zes runderen waarin te hoge gehaltes van (verboden) medicijnresten waren aangetoond en dat betekent volgens de NVWA dat deze levensmiddelen als ongeschikt voor de menselijke consumptie worden beschouwd en daarmee geacht onveilig te zijn in de zin van artikel 14, eerste lid in samenhang met tweede lid onderdeel b en vijfde lid en zesde lid, van Verordening 178/2002. Volgens de toezichthouder had eiseres op maandag 11 april 2022 daarom redenen om aan te nemen dat levensmiddelen die zij had geproduceerd en gedistribueerd niet voldeden aan de voedselveiligheidsvoorschriften en had zij die dag onmiddellijk de procedures moeten inleiden om die levensmiddelen uit de handel te nemen, wat de NVWA eiseres op dinsdag 12 april 2022 ook heeft uitgelegd. Dit verzoek werd door de NVWA herhaald op vrijdag 15 april 2022 en dinsdag 19 april 2022. Op donderdag 21 april 2022 bleek dat eiseres niet de procedures had ingeleid.
        Verder staat in het rapport beschreven dat de NVWA op vrijdag 15 april 2022 eiseres ook heeft kenbaar gemaakt dat diervoeders die door haar waren vervaardigd en gedistribueerd niet voldeden aan de voederveiligheidsvoorschriften, omdat ze afkomstig waren van zes runderen waarin te hoge gehaltes van (verboden) medicijnresten waren vastgesteld. Volgens de toezichthouder worden die diervoeders geacht onveilig te zijn in de zin van artikel 15, eerste lid in samenhang met tweede lid en derde lid, van Verordening 178/2002 en had eiseres daarom op vrijdag 15 april 2022 onmiddellijk de procedures moeten inleiden om die desbetreffende diervoeders uit de handel te nemen. Op vrijdag 15 april 2022 en dinsdag 19 april 2022 heeft de NVWA eiseres verzocht deze procedures in te leiden. Op donderdag 21 april 2022 bleek dat eiseres dit niet had gedaan. 
        Ook staat in het rapport van bevindingen beschreven dat de NVWA op woensdag 13 april 2022 eiseres op grond van artikel 18 van Verordening 178/2002 om informatie heeft verzocht aan welke bedrijven zij producten had geleverd waarin de zes runderen waren verwerkt. De verzochte informatie betrof de NAW-gegevens van de bedrijven waaraan die producten waren geleverd. Volgens de toezichthouder werd dit verzoek om informatie herhaald op vrijdag 15 april 2022 en dinsdag 19 april 2022, maar werd daar door eiseres niet aan voldaan.
        Op donderdag 21 april 2022 heeft de NVWA eiseres lasten onder dwangsom opgelegd om haar te bewegen alsnog de nodige procedures in te leiden en de gevraagde gegevens te verstrekken, aldus het rapport van bevindingen.
      
      
    
    
      3.2.
      
        Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres drie beboetbare feiten heeft gepleegd:
        1) Overtreding van artikel 19, eerste lid, van Verordening 178/2002;
        2) Overtreding van artikel 20, eerste lid, Verordening 178/2002, en
        3) Overtreding van artikel 18, derde lid, Verordening. 178/2002. 
        Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten, dan wel artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012 en artikel 6.2 van de Wet dieren is het verboden om te handelen in strijd met deze voorschriften van Verordening 178/2002.
      
      
    
    
      3.3.
      In het bestreden besluit II van 27 juni 2025 heeft verweerder eiseres voor deze drie feiten een boete opgelegd van in totaal € 12.500,-, bestaande uit een boete van € 2.500,- voor feit 1, een boete van € 5.000,- voor feit 2 en een boete van € 5.000,- voor feit 3. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      
        Het bestreden besluit I
      
    
    4. Verweerder heeft met het bestreden besluit II van 27 juni 2025 het bestreden besluit I ingetrokken en vervangen. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van eiseres ook betrekking op het bestreden besluit II. Omdat verweerder het bestreden besluit I heeft ingetrokken, heeft eiseres geen belang meer bij een beoordeling van haar beroep tegen dat besluit. De rechtbank zal daarom het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaren. 
    
    
      
        Heeft eiseres artikel 19, eerste lid, en artikel 20, eerste lid, van Vo. 178/2002 overtreden?
      
    
    5. Eiseres betoogt dat zij geen redenen had om aan te nemen dat de producten afkomstig van de zes runderen niet voldeden aan de voedselveiligheidsvoorschriften. Een Maximum Residu Limiet (MRL) geldt uitsluitend voor het eindproduct en het is aannemelijk dat bij samengestelde producten het eindproduct vanwege verdunning wel voldoet aan de MRL. Dit is door de NVWA niet onderzocht. Of een levensmiddel, respectievelijk diervoeder onveilig is wordt bepaald door artikel 14, respectievelijk 15 van Verordening 178/2002 en die laten ruimte voor een nadere risicobeoordeling. Daarbij wijst eiseres op de Richtsnoeren bij artikel 14 van Verordening 178/2002 waaruit volgt dat de overschrijding van een MRL slechts betekent dat een levensmiddel waarschijnlijk onveilig is in de zin van artikel 14 en dat een nadere beoordeling moet worden uitgevoerd om te bepalen of het daadwerkelijk onveilig is. Deze beoordeling is door verweerder niet uitgevoerd, terwijl uit de risicobeoordelingen die eiseres zelf heeft gemaakt blijkt dat de levensmiddelen en diervoeders veilig waren. Voorts gaat verweerder er aan voorbij dat de primaire verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij een levensmiddelenbedrijf ligt en dat de lidstaten die verantwoordelijkheid niet kunnen overnemen en hun eigen bevindingen en controles daarvoor in de plaats kunnen stellen. Dat heeft de NVWA in dit geval wel gedaan. Verweerder heeft zonder deugdelijk bewijs aangenomen dat eiseres redenen had om aan te nemen dat haar afgezette levensmiddelen onveilig waren. Daarmee is verweerder – zonder grondslag – teruggekomen op een eerdere beslissing van een toezichthoudend dierenarts die het vlees op grond van artikel 18, vierde lid, van Verordening 2017/625 had goedgekeurd, waardoor het in de handel mocht worden gebracht. Ofschoon daarvoor geen enkele reden was, heeft eiseres niettemin haar verantwoordelijkheid genomen en een GFL-melding gedaan op 12 april en 15 april 2022. In aanvulling hierop heeft zij op 16 april 2022 een eigen (uitvoerige) risicoanalyse uitgevoerd en naar aanleiding van de risicobeoordeling van BuRO op 21 april 2022 een herziene risicoanalyse uitgevoerd. Hierin komt eiseres steeds tot de conclusie dat door de NVWA geconstateerde MRL overschrijdingen in de nieren van zes runderen niet tot een verhoogd risico voor de volksgezondheid leiden. Voor zover wel sprake zou zijn van levensmiddelen en diervoeders die niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeden, dan wel onveilig waren, betoogt eiseres dat zij dan in elk geval niet tot een recall verplicht was. De recall-verplichting kwalificeert immers niet als “nodige maatregel” in de zin van de rechtspraak van de rechtbank en het Hof van Justitie van de Europese Unie, aldus eiseres.
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 19, eerste lid, en artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002 moet – kort gezegd – een exploitant procedures inleiden als hij redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel of diervoeder dat hij geproduceerd of gedistribueerd heeft, niet aan de voedsel- of voederveiligheidsvoorschriften voldoet. In geschil is of eiseres die redenen had. In artikel 14, tweede lid, van Verordening 178/2002 staat wanneer een levensmiddel wordt geacht onveilig te zijn, namelijk als het schadelijk is voor de gezondheid of ongeschikt is voor menselijke consumptie. In artikel 15, tweede lid, staat wanneer een diervoerder wordt geacht onveilig te zijn, namelijk als het nadelige effecten heeft op de dierlijke of menselijke gezondheid of als dit het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maakt.
      
    
    
      5.2.
      
        Eiseres heeft vlees (als levensmiddel of diervoeder) in de handel gebracht dat afkomstig was van zes runderen waarvan in de nieren residuen van farmacologisch werkzame stoffen zijn aangetroffen. Bij vijf runderen ging het om stoffen (carprofen, meloxicam en tetracycline) waarvan het maximaal toegestane gehalte was overschreden. 
        In Verordening 470/2009 zijn voorschriften opgenomen over het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. In artikel 14 staat (onder meer) dat door de Commissie een lijst van farmacologisch werkzame stoffen wordt opgesteld waarbij voor residuen een maximumwaarde wordt vastgesteld wanneer dit nodig blijkt te zijn om de menselijke gezondheid te beschermen. In de bijlage bij Verordening 37/2010 is die lijst te vinden en daarop staan de maximumwaarden voor residuen (MRL’s) voor de stoffen carprofen, meloxicam en tetracycline vermeld. Niet in geschil is dat de residuen die in de monsters van vijf runderen zijn aangetroffen deze MRL’s overschreden. Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die dergelijke residuen boven de vastgestelde MRL bevatten, worden op grond van artikel 23, aanhef en onder a, van Verordening 470/2009 geacht niet in overeenstemming te zijn met de Gemeenschapswetgeving. Voorts staat in artikel 5 van Verordening 2019/2090 dat indien de op grond van Verordening 470/2009 vastgestelde maximumwaarde voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen wordt overschreden,  de bevoegde autoriteit erop toeziet dat zij alle producten waarop de niet-naleving betrekking heeft, ongeschikt voor menselijke consumptie verklaart. Ook als Verordening 2019/2009 niet direct van toepassing is op onderhavige casus – zoals eiseres stelt – kan daaruit wel worden afgeleid dat de Europese wetgever vindt dat overschrijding van een MRL een product ongeschikt voor menselijke consumptie maakt.  
      
      
    
    
      5.3.
      Uit alle voornoemde voorschriften tezamen concludeert de rechtbank dat eiseres vanwege de overschrijding van de MRL’s in vijf runderen redenen had om aan te nemen dat de daaruit geproduceerde en vervolgens gedistribueerde levensmiddelen en diervoeders niet aan de voedsel- en voederveiligheidsvoorschriften voldeden. De rechtbank ziet zich hierin bevestigd door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) die in uitspraken van 26 augustus 2025 en 30 september 2025 heeft geoordeeld dat als de MRL in weefsel van een dier is overschreden, de verwerkte producten of vlees daarvan niet in de handel mogen worden gebracht omdat sprake is van een onveilig levensmiddel of diervoeder. Uit dit oordeel volgt ook dat het betoog van eiseres dat alleen een MRL-overschrijding in de nieren is aangetroffen en niet in het eindproduct (vlees), geen doel treft. In de Bijlage bij Verordening 37/2010 staat namelijk vermeld welk weefsel voor welk dier onderzocht moet worden om te bepalen of de MRL wordt overschreden. Voor de stoffen carprofen, meloxicam en tetracycline zijn dat onder meer de nieren, terwijl vlees niet als weefsel om op die stoffen te testen is aangewezen. Er bestond voor verweerder dan ook geen aanleiding om het vlees of andere delen van de runderen te testen. 
      
    
    
      5.4.
      Ook overigens was er voor verweerder geen noodzaak om de eindproducten uit de runderen nader te testen. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat als in een van de in de Bijlage bij Verordening 37/2010 genoemde weefsels de MRL wordt overschreden, er reden is om aan te nemen dat het gehele dier en dus alle daaruit geproduceerde levensmiddelen en diervoeders niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen. Dit volgt uit de hiervoor genoemde Europese voorschriften. Anders dan eiseres stelt is er bij deze MRL-overschrijdingen geen ruimte meer voor een nadere risicobeoordeling. Er zijn wel situaties denkbaar waarin, ondanks dat een product niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, er nog een nadere beoordeling kan plaatsvinden of het product daarmee ook onveilig is in de zin van artikel 14 van Verordening 178/2002, zoals ook in de door eiseres genoemde Richtsnoeren is benoemd. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als het voedselveiligheidsvoorschrift een open norm of tolerantiewaarden bevat. In dit geval heeft er echter reeds een wetenschappelijke risicobeoordeling plaatsgevonden, zoals volgt uit artikel 4, artikel 6 en artikel 14 van Verordening 470/2009, en zijn er op basis daarvan duidelijke limieten vastgesteld voor residuen van de stoffen carprofen, meloxicam en tetracycline in de nieren van runderen. Als sprake is van een overschrijding van die limieten staat reeds vast dat de producten van deze runderen ongeschikt zijn voor menselijke consumptie en daarmee onveilig zijn. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat eiseres vanwege de MRL-overschrijdingen in de nieren van vijf runderen redenen had om aan te nemen dat de door haar geproduceerde en gedistribueerde levensmiddelen en diervoeders uit die runderen niet aan de voedsel- of voederveiligheidsvoorschriften voldeden. De rechtbank laat de eveneens aangetroffen stof ibuprofen buiten bespreking, nu de MRL-overschrijdingen reeds voldoende grond boden voor de vaststelling dat eiseres aan haar verplichtingen van artikel 19, eerste lid, en artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002 diende te voldoen. Dat op eiseres als levensmiddelenbedrijf primair de verantwoordelijkheid rust voor de voedselveiligheid is juist, maar dat betekent niet dat verweerder niet mag ingrijpen als verweerder meent dat een bedrijf die verantwoordelijkheid niet nakomt. Zoals volgt uit artikel 17 van Verordening 178/2002 dienen exploitanten ervoor te zorgen dat hun levensmiddelen en diervoeders aan de levensmiddelenwetgeving voldoen en controleren de lidstaten of de exploitanten die wetgeving naleven en handhaven daarop. Ook de omstandigheid dat het vlees in een eerder stadium door een toezichthouder is goedgekeurd voor menselijke consumptie maakt niet dat verweerder niet meer zou mogen ingrijpen als later blijkt dat het vlees toch onveilig is. Dat zou volledig indruisen tegen het hoge beschermingsniveau voor de volksgezondheid dat de levensmiddelenwetgeving ten doel heeft. Bovendien volgt uit artikel 19 en 20 van Verordening 178/2002 dat de daarin opgenomen verplichtingen voor exploitanten juist ook zien op producten die reeds in de handel zijn gebracht en daarmee dus ook op producten die in een eerder stadium zijn goedgekeurd voor menselijke consumptie. 
      
    
    
      5.6.
      Verweerder stelt dus terecht dat eiseres in deze situatie verplicht was artikel 19, eerste lid, en artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002 na te komen. Deze verplichting houdt in dat eiseres procedures diende in te leiden om de levensmiddelen en diervoeders uit de handel te nemen, de consument daarvan in kennis te stellen en zo nodig de reeds aan consumenten geleverde producten terugroept. Uit artikel 19 en 20 volgt dus dat eiseres een recall diende uit te voeren omdat zij redenen had om aan te nemen dat sprake was van onveilige levensmiddelen en diervoeders. Dit is anders dan de jurisprudentie waarnaar eiseres op dit punt verwijst, omdat het daarin gaat om de situatie dat er geen reden was om aan te nemen dat een product onveilig was, dan wel de vraag of een autoriteit een recall-maatregel mag opleggen in de situatie van artikel 14, achtste lid, van Verordening 178/2002. Het gaat in het geval van eiseres niet om een door verweerder opgelegde maatregel maar om een verplichting die rechtstreeks uit Verordening 178/2002 volgt en daarin is geen plaats voor een beoordeling van de noodzaak of ingrijpendheid van die verplichting, zoals eiseres wenst. 
      
    
    
      5.7.
      
        Uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres sinds 11 april 2022, respectievelijk 15 april 2022, er meermaals door de NVWA op is gewezen dat zij procedures moest inleiden om de levensmiddelen, respectievelijk diervoeders, uit de handel te nemen, maar dat eiseres op 21 april 2022 dit nog steeds niet had gedaan. Eiseres heeft erop gewezen dat zij wel een GFL-melding heeft gedaan, maar dat betreft alleen het informeren van de autoriteiten. Daarmee heeft eiseres niet voldaan aan haar verplichtingen in artikel 19, eerste lid, en artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld dat eiseres deze voorschriften heeft overtreden. 
      
      
      
        
          Heeft eiseres artikel 18, derde lid, van Verordening 178/2002 overtreden?
        
      
      6. De rechtbank stelt vast dat eiseres ter zitting haar beroepsgrond dat zij niet verplicht was NAW-gegevens aan te leveren, heeft laten vallen. Daarmee betwist eiseres niet langer dat zij diende te voldoen aan artikel 18, derde lid van Verordening 178/2002 waarin staat dat exploitanten op verzoek van de autoriteiten informatie moeten verstrekken over de bedrijven aan wie zij hun producten hebben geleverd. Verweerder heeft eiseres vanaf 13 april 2022 meermaals verzocht om die informatie en niet in geschil is dat eiseres die NAW-gegevens op 21 april 2022 nog steeds niet aan verweerder had verstrekt. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres artikel 18, derde lid, van Verordening 178/2002 heeft overtreden. 
      
      
        
          Hoogte en evenredigheid van de opgelegde boete
        
      
      7. Eiseres voert aan dat de monsters zijn genomen in het kader van een pilot van de NVWA, waaraan eiseres vrijwillig heeft deelgenomen. De pilot was gericht op het ontwikkelen van een nieuwe methode voor het vaststellen of een dier gezond is en niet opgezet om medicijnresten in vlees te traceren. Bovendien blijkt uit het werkvoorschrift van de NVWA expliciet dat zij in het kader van deze pilot geen interventies zou uitvoeren jegens deelnemende bedrijven bij positieve bevindingen in de monsters. Door in deze zaak alsnog over te gaan tot het opleggen van een boete handelt verweerder in strijd met zijn eigen beleid.
      
    
    
      7.1.
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de drie overtredingen heeft begaan. Gelet op artikel 8.7 van de Wet dieren was verweerder bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. In het door eiseres genoemde werkvoorschrift staat: “Er volgen geen interventies richting het slachthuis bij positieve bevindingen in de monsters.” Het gaat in dit geval evenwel niet om een interventie voortvloeiend uit een positief monster, maar om een boeteoplegging omdat eiseres haar verplichtingen – die rechtstreeks uit Verordening 178/2002 voortvloeien – niet is nagekomen. Eiseres kon aan het werkvoorschrift redelijkerwijs niet de verwachting ontlenen dat in dit geval geen boete zou volgen. Ook overigens vindt de rechtbank het niet onevenredig dat verweerder van zijn boetebevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Dat eiseres vrijwillig heeft deelgenomen aan de pilot, ontsloeg haar niet van haar verplichtingen als levensmiddelen- en diervoederbedrijf om de voedsel- en voederveiligheidsvoorschriften na te komen. Daarbij is eiseres meermaals door de NVWA op die verplichtingen gewezen, maar heeft zij geweigerd daar gevolg aan te geven. De wetgever heeft in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren vastgesteld welke boetes bij deze overtredingen evenredig worden geacht. Die standaardboetebedragen heeft verweerder in dit geval ook aan eiseres opgelegd. De rechtbank vindt de totale boete van € 12.500,-, gelet op de aard en ernst van de drie overtredingen, het risico voor de volksgezondheid en de mate van verwijtbaarheid, evenredig. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres de grond dat onmiddellijke betaling van de boete in strijd is met de onschuldpresumptie en de grond dat schorsende werking aan het boetebesluit had moeten worden toegekend, ter zitting heeft laten vallen.  
      
      
        
          Redelijke termijn
        
        8.	De rechtbank beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. Dit is bij punitieve sancties het geval als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.
      
      
    
    
      8.1.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 20 oktober 2022. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 15 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 15 % tot een bedrag van € 10.625,-.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit II in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, is dus gegrond. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, is niet-ontvankelijk. 
    
    10. Omdat verweerder het bestreden besluit I na het beroep van eiseres heeft ingetrokken, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van dat beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres vergoeden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit II, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 10.625,-; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 934,- aan proceskosten aan eiseres. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. 
      Uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2026.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Verordening 178/2002
    Artikel 14, eerste en tweede lid
    1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
    2. Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
    a. a) schadelijk voor de gezondheid;
    b) ongeschikt voor menselijke consumptie.
    
    
      
        Artikel 15, eerste en tweede lid
      
    
    1. Diervoeders worden niet in de handel gebracht of aan voedselproducerende dieren vervoederd indien zij onveilig zijn.
    2. Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
    
      
        nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
      
      
        het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken.
      
    
    
    
      
        Artikel 18, derde lid
      
    
    3. De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven moeten beschikken over systemen en procedures waarmee kan worden vastgesteld aan welke bedrijven zij hun producten hebben geleverd. Deze informatie wordt op verzoek aan de bevoegde autoriteiten verstrekt.
    
    
      
        Artikel 19, eerste lid
      
    
    1. Indien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen wanneer dit de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft verlaten, en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Indien het product de consument bereikt kan hebben, stelt de exploitant de consumenten op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan consumenten geleverde producten terug.
    
    
      
        Artikel 20, eerste lid
      
    
    1. Indien een exploitant van een diervoederbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een diervoeder dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken diervoeder uit de handel te nemen en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Onder die omstandigheden of in het geval van artikel 15, lid 3, wanneer de charge, partij of zending niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoerders voldoet, wordt dit voeder vernietigd, tenzij op een andere wijze aan de eisen van de bevoegde autoriteit wordt voldaan. De exploitant stelt de gebruikers van het diervoeder op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan hen geleverde producten terug.
    
      
        Verordening 470/2009
      
      
        Artikel 14, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder a, en derde lid, aanhef
      
    
    
      
        De farmacologisch werkzame stoffen waarvoor het bureau overeenkomstig artikel 4, 9 of 11 een advies betreffende maximumwaarden voor residuen heeft uitgebracht, worden door de Commissie ingedeeld.
      
      
        De indeling omvat een lijst van farmacologisch werkzame stoffen met vermelding van de therapeutische klassen waartoe zij behoren. Bij de indeling wordt voor elke farmacologisch werkzame stof en in voorkomend geval voor specifieke levens middelen of diersoorten ook een van de volgende zaken vastgesteld:
      
      
        een maximumwaarde voor residuen;
      
      
        Er wordt een maximumwaarde voor residuen vastgesteld wanneer dit nodig blijkt te zijn om de menselijke gezondheid te beschermen
      
    
    
    
      
        Artikel 23, aanhef en onder a
      
      Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof bevatten, worden geacht niet in overeenstemming te zijn met de Gemeenschapswetgeving, wanneer deze stof 
    
    a. ingedeeld is overeenkomstig artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), en die de overeenkomstig deze verordening vastgestelde maximumwaarde voor residuen overschrijden
  
  
     CCa = de minimale waarde van waaraf kan worden besloten dat het monster niet-conform is, berekend volgens EG 809/2021.
  
  
      Zijnde het MRL/ML (= Maximum (Residu) Limiet, zoals vastgesteld in EU 37/2010 voor dierbehandelingsmiddelen) of ‘-’ wat inhoudt houdt dat geen wettelijke norm is vastgesteld 
  
  
     Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden
  
  
     Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen, tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 999/2001, (EG) nr. 396/2005, (EG) nr. 1069/2009, (EG) nr. 1107/2009, (EU) nr. 1151/2012, (EU) nr. 652/2014, (EU) 2016/429 en (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad, de Verordeningen (EG) nr. 1/2005 en (EG) nr. 1099/2009 van de Raad en de Richtlijnen 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG en 2008/120/EG van de Raad, en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 854/2004 en (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, de Richtlijnen 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG en 97/78/EG van de Raad en Besluit 92/438/EEG van de Raad (verordening officiële controles)
  
  
     Eiseres verwijst naar op RBROT:2023:11675, ECLI:EU:C:2022:313 en ECLI:EU:C:2022:515
  
  
     Verordening (EG) nr. 470/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 tot vaststelling van communautaire procedures voor het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong
  
  
     Verordening (EU) nr. 37/2010 van de Commissie van 22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong
  
  
     Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/2090 van de commissie van 19 juni 2019 tot aanvulling van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot gevallen van vermoedelijke of vastgestelde niet-naleving van de Unieregels die van toepassing zijn op het gebruik van in diergeneesmiddelen of als toevoegingsmiddel voor diervoeding toegelaten stoffen of residuen ervan of van de Unieregels die van toepassing zijn op het gebruik van verboden of niet-toegelaten farmacologisch werkzame stoffen of residuen ervan
  
  
     ECLI:NL:CBB:2025:440 en ECLI:NL:CBB:2025:537
  
  
     Werkvoorschrift Monstername alternatief BO onderzoek (MON01-WV22)
  
  
     Gelezen in samenhang met artikel 8.6 en artikel 6.2 van de Wet dieren, en met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten, dan wel artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012
  
  
     Gelet op ECLI:NL:CBB:2025:7 en ECLI:NL:RVS:2024:4761
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32