ECLI:NL:RVS:2025:4406, Raad van State, 17-09-2025, 202300899/1/R3 en 202301231/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2020 heeft college  van burgemeester en wethouders van Westland aan [partij] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een keerwandconstructie met trap  op het perceel [locatie 1] in Monster. [appellant] woont op het adres [locatie 2] in Monster, naast het perceel van [partij] aan [locatie 1]. [partij] heeft op zijn perceel een keerwand gerealiseerd. Volgens [appellant] is deze keerwand in afwijking van de in 2018 verleende omgevingsvergunning gerealiseerd. [appellant] heeft het college verzocht om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de keerwand inderdaad in afwijking van de omgevingsvergunning is gerealiseerd, en heeft [partij] in de gelegenheid gesteld om alsnog een legaliserende omgevingsvergunning aan te vragen. Dat heeft [partij] gedaan. Het college heeft deze omgevingsvergunning verleend en heeft vervolgens het verzoek om handhavend op te treden tegen de keerwand afgewezen. [appellant] is het daar niet mee eens. Volgens hem mocht het college de omgevingsvergunning niet verlenen en moet het wel handhavend optreden tegen de keerwand.

202300899/1/R3 en 202301231/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Monster, gemeente Westland,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 januari 2023 in zaken nrs. 21/901, 21/1295 en 21/5593, en de uitspraak van deze rechtbank van 7 februari 2023 in zaak nr. 21/1062 in de gedingen tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    Procesverloop
    Omgevingsvergunning
    Bij besluit van 11 september 2020 heeft college aan [partij] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een keerwandconstructie met trap (hierna: de keerwand) op het perceel [locatie 1] in Monster (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 11 november 2020 heeft het college het besluit van 11 september 2020 ingetrokken en de omgevingsvergunning opnieuw verleend.
    Bij besluit van 18 januari 2021 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 24 januari 2023 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen dit onderdeel van de uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingezonden.
    Afwijzing verzoek handhaving tegen keerwand
    Bij besluit van 16 september 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de keerwand afgewezen.
    Bij besluit van 15 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 februari 2023 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Afwijzing verzoek handhaving tegen bouwwerk van palen met gaaspanelen
    Bij besluit van 6 januari 2021 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen een bouwwerk van palen met gaaspanelen op het perceel.
    Bij besluit van 20 augustus 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij de eerder genoemde mondelinge uitspraak van 24 januari 2023 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen dit onderdeel van de uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Gevoegde behandeling op zitting
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd behandeld op een zitting van 9 juli 2025, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde A] en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Aboud en H. Kartal, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door M. Bontenbal, rechtsbijstandverlener in Den Haag, en vergezeld door [gemachtigde] B, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont op het adres [locatie 2] in Monster, naast het perceel van [partij] aan [locatie 1]. [partij] heeft op zijn perceel een keerwand gerealiseerd. Volgens [appellant] is deze keerwand in afwijking van de in 2018 verleende omgevingsvergunning gerealiseerd. [appellant] heeft het college verzocht om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de keerwand inderdaad in afwijking van de omgevingsvergunning is gerealiseerd, en heeft [partij] in de gelegenheid gesteld om alsnog een legaliserende omgevingsvergunning aan te vragen. Dat heeft [partij] gedaan. Het college heeft deze omgevingsvergunning verleend en heeft vervolgens het verzoek om handhavend op te treden tegen de keerwand afgewezen. [appellant] is het daar niet mee eens. Volgens hem mocht het college de omgevingsvergunning niet verlenen en moet het wel handhavend optreden tegen de keerwand.
    Verder heeft [partij] de grond aan de kant van zijn perceel opgehoogd tot aan de bovenkant van de keerwand. Op deze opgehoogde grond, vlak achter de keerwand, heeft hij een erfafscheiding gerealiseerd die bestaat uit kastanjehouten palen en gaaspanelen. Volgens [appellant] is dit bouwwerk hoger dan het geldende uitwerkingsplan "Westmade fase 1b" (hierna: het bestemmingsplan) toestaat. [appellant] heeft het college verzocht om ook daartegen handhavend op te treden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit bouwwerk omgevingsvergunningsvrij is. Het heeft daarom ook dit verzoek om handhaving afgewezen. [appellant] is het ook hier niet mee eens.
    Procesbelang en hogerberoepsgronden
    3.       Op de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het hoger beroep van [appellant] wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover dat gaat over de weigering om handhavend op te treden tegen de keerwand. Het college heeft naar voren gebracht dat ten tijde van het besluit van 15 januari 2021 een omgevingsvergunning voor de keerwand was verleend, zodat op dat moment geen sprake was van een overtreding.
    3.1.    Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    3.2.    [appellant] wenst met het hoger beroep te bereiken dat het college handhavend optreedt tegen de keerwand. Als zijn hoger beroep na inhoudelijke beoordeling zou slagen, kan hij dat doel bereiken. De vraag of sprake was van een overtreding komt bij die inhoudelijke beoordeling aan de orde. [appellant] heeft dus procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, ook voor zover dat gaat over de weigering om handhavend op te treden tegen de keerwand.
    4.       De Afdeling deelt ook niet het op de zitting door [partij] ingenomen standpunt dat de hogerberoepsgronden van [appellant] (zo goed als) een herhaling zijn van wat hij in beroep heeft aangevoerd. [appellant] heeft hogerberoepsgronden aangevoerd die gericht ingaan op overwegingen van de rechtbank. De Afdeling zal de gronden hieronder inhoudelijk beoordelen.
    Keerwand
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet is uitgegaan van de juiste wijze van meten van de hoogte van de bestaande keerwand. Volgens hem is de keerwand niet 2 m hoog overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning, maar is deze, de opsluitbanden meegerekend en vanaf zijn perceel bezien, feitelijk 2,07 m hoog. Dat is in strijd met het bestemmingsplan. Hierdoor is bovendien niet juist beoordeeld of de bestaande keerwand in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012 en met redelijke eisen van welstand.
    5.1.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 24 januari 2023 terecht overwogen dat in artikel 1.44, onder b, van de regels van het bestemmingsplan staat dat een bouwwerk wordt gemeten aan de kant waar het aansluitend afgewerkt maaiveld het hoogst is. Dat is niet de kant van het perceel van [appellant], waar ook de opsluitbanden zijn aangebracht, maar de kant van het perceel van [partij]. Niet in geschil is dat de keerwand vanaf deze kant gemeten niet hoger is dan 2 m. De planregel over de wijze van meten is duidelijk en niet voor meerdere uitleg vatbaar. Dat dit, zoals [appellant] naar voren heeft gebracht, onder omstandigheden kan betekenen dat de hoogte van het bouwwerk volgens deze bepaling nul is, terwijl het bouwwerk vanaf een andere kant wel zichtbaar is, betekent niet dat ruimte bestaat om van de tekst van de bepaling af te wijken en toch uit te gaan van de hoogte vanaf een andere kant met een lager maaiveld.
    5.2.    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat bij de toetsing van de aanvraag aan het Bouwbesluit 2012 en redelijke eisen van welstand niet is uitgegaan van een juiste hoogte van de keerwand.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bestaande en vergunde keerwand met de opsluitbanden in strijd is met het Bouwbesluit 2012, in het bijzonder op het punt van stabiliteit.
    6.1.    [appellant] heeft niet geconcretiseerd met welke artikelen uit het Bouwbesluit 2012 de keerwand volgens hem in strijd is. Alleen al daarom heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd met het Bouwbesluit 2012 is verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat het positieve advies van de welstandscommissie alleen gaat over de keerwand zoals eerder in 2018 vergund, en niet over de anders uitgevoerde keerwand zoals op 11 november 2020 vergund. Verder heeft [appellant] op de zitting gewezen op het eerdere negatieve advies van 3 april 2018, waarin de welstandscommissie volgens hem het betonnen uiterlijk van keerwand in strijd met redelijke eisen van welstand achtte. De nu vergunde en bestaande keerwand is echter ook in beton uitgevoerd, zonder dat is gemotiveerd waarom daar nu wel positief over wordt geadviseerd.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het college in beroep, naast welstandsadviezen uit 2018, ook het positieve welstandsadvies van 1 september 2020 heeft overgelegd, dat is uitgebracht naar aanleiding van de nieuwe aanvraag van 20 juli 2020. Het college mocht dit positieve advies ten grondslag leggen aan zijn besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat dit advies gebreken vertoont en dat [appellant] geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd.
    Voor zover [appellant] heeft gewezen op het negatieve advies van 3 april 2018, stelt de Afdeling vast dat in dit advies staat dat het duinenlandschap door de plaatsing van de betonnen keerwanden op ongewenste wijze wordt aangetast. Uit dit advies kan niet worden afgeleid dat juist de uitvoering in beton voor de welstandscommissie doorslaggevend was voor dit negatieve advies.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       De slotsom over de keerwand is dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat er voor het college geen grond was om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. In zoverre zal de Afdeling de aangevallen uitspraak van 24 januari 2023 bevestigen.
    9.       Na verlening van de omgevingsvergunning voor de keerwand was het college niet meer bevoegd om handhavend op te treden tegen de bestaande keerwand. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak van 7 februari 2023 bevestigen.
    Bouwwerk van palen met gaaspanelen
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwwerk van palen met gaaspanelen (hierna: de erfafscheiding) niet omgevingsvergunningsvrij is. Volgens hem moet de hoogte van de erfafscheiding worden gemeten vanaf de oorspronkelijke, als natuurlijk aan te merken terreinhoogte. Zo gemeten is de erfafscheiding hoger dan 2 m.
    10.1.  Op grond van artikel 2, twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is de erfafscheiding in dit geval omgevingsvergunningsvrij als deze niet hoger is dan 2 m. Uit artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b volgt dat de hoogte moet worden gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven.
    10.2.  Volgens de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 139) leidt het criterium in artikel 1, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor, dat niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk buiten beschouwing moeten blijven, er toe dat gronden niet eerst vrijelijk en ongelimiteerd opgehoogd kunnen worden, waarna vervolgens vanaf dat nieuwe peil de hoogtebepaling van het vergunningvrije bouwwerk kan plaatsvinden. Indien ophogingen of verdiepingen zijn aangebracht die niet bij het natuurlijk verloop van de grond passen, behoren deze bij het meten van de hoogte van het bouwwerk buiten beschouwing te worden gelaten. In dat geval dient te worden gemeten vanaf de oorspronkelijke, voor de plaatsgevonden ophoging of verdieping aanwezige, als natuurlijk aan te merken terreinhoogte. Een uitzondering hierop geldt voor situaties waarin ophogingen of verdiepingen noodzakelijk zijn om het bouwwerk te kunnen realiseren. Dergelijke situaties doen zich in het bijzonder voor bij geaccidenteerd terrein, waarbij men een bestaand gebouw wil vergroten met een aan- of uitbouw. In dergelijke situaties is het gerechtvaardigd dat om dit mogelijk te maken gronden gedeeltelijk worden opgehoogd of verlaagd.
    10.3.  Zoals de rechtbank heeft overwogen en op de zitting door het college is bevestigd, is de erfafscheiding geplaatst op opgehoogde grond. Het deel van het perceel waarop de erfafscheiding staat, ligt binnen de gebiedsaanduiding "overige zone - Reliëf" in het bestemmingsplan. In artikel 12, lid 12.1, van de planregels staat dat op de planverbeelding een aanduiding is opgenomen voor deze zone voor de instandhouding van het aanwezige duinreliëf. Verder is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1688, onder 3.3, bij de beoordeling of een ophoging past bij het verloop van het terrein niet alleen het desbetreffende perceel, maar ook de omliggende percelen moeten worden betrokken. De ophoging draagt in betekenende mate bij aan het hoogteverschil met het direct daarnaast gelegen perceel van [appellant]. De Afdeling concludeert dat de ophoging niet past bij het natuurlijke verloop van de grond. Dat betekent dat de ophoging in beginsel niet het peil vormt van waaraf de hoogte van de erfafscheiding moet worden gemeten. Dat is alleen anders als de ophoging noodzakelijk is om het bouwwerk te kunnen realiseren.
    10.4.  De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat deze uitzonderingssituatie zich hier voordoet. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het perceel oploopt van 1 m boven NAP aan de voorkant tot 5 m boven NAP aan de achterkant, zodat sprake is van aanzienlijke hoogteverschillen.
    De Afdeling volgt de rechtbank niet in dit oordeel. Daartoe overweegt zij het volgende.
    Op de zitting heeft [partij] toegelicht dat hij aan de achterkant van zijn woning een tuin heeft gerealiseerd die vanaf de eerste etage van de woning kan worden bereikt. Hiervoor heeft hij de grond opgehoogd en de keerwand gerealiseerd. De keerwand loopt op gelijke hoogte door tot aan de duin achter zijn perceel. De ophoging was ook nodig omdat grond die op het perceel is afgegraven op hetzelfde perceel moest worden hergebruikt. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze omstandigheden niet dat de ophoging noodzakelijk was om de erfafscheiding te realiseren. Dat een erfafscheiding, ná het ophogen van de grond om de genoemde redenen, vervolgens effectief alleen nog op die ophoging kan worden geplaatst, maakt niet dat die ophoging noodzakelijk was om de erfafscheiding te kunnen realiseren. De Afdeling is niet gebleken van een andere omstandigheid die maakt dat een erfafscheiding niet mogelijk was geweest zonder de ophoging. [appellant] heeft terecht naar voren gebracht dat een erfafscheiding in beginsel ook hoogteverschillen op een terrein kan volgen. Dat geldt hier naar het oordeel van de Afdeling te meer nu, zoals hiervoor is overwogen, dit deel van het perceel ligt binnen de gebiedsaaanduiding voor de instandhouding van het aanwezige duinreliëf.
    Het betoog slaagt.
    Griffierecht
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voor elk van de door hem ingediende beroepschriften afzonderlijk griffierecht heeft geheven, terwijl de rechtbank de zaken gevoegd heeft behandeld.
    11.1.  [appellant] heeft afzonderlijk beroep ingesteld tegen de besluiten van 15 januari 2021, 18 januari 2021 en 20 augustus 2021. Uit artikel 8:41, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat alleen sprake kan zijn van een situatie waarin maar eenmaal griffierecht verschuldigd is als er één beroepschrift wordt ingediend. De rechtbank heeft dus terecht voor elk van de beroepschriften griffierecht geheven.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak van 24 januari 2023 moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 20 augustus 2021 over de weigering om handhavend op te treden tegen de erfafscheiding, ongegrond heeft verklaard. Voor het overige moet de uitspraak van 24 januari 2023 worden bevestigd, evenals de uitspraak van 7 februari 2023.
    De Afdeling zal doen wat de rechtbank zou moeten doen, door het beroep van [appellant] tegen het besluit van 20 augustus 2021 gegrond te verklaren en dat besluit te vernietigen. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 6 januari 2021 moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    13.     De Afdeling wijst partijen er ter voorlichting nog op, dat het oordeel over de erfafscheiding in deze uitspraak alleen inhoudt dat deze erfafscheiding niet omgevingsvergunningsvrij is op grond van artikel 2, twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, omdat de hoogte, gemeten volgens de bepalingen uit die bijlage, meer is dan 2 m. Dit betekent op zichzelf nog niet dat de erfafscheiding niet kan worden toegestaan en dat het college gehouden is om daartegen handhavend op te treden. Het college zal in het nieuw te nemen besluit moeten beoordelen of concreet zicht op legalisatie van de erfafscheiding bestaat, en [partij] eventueel in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een aanvraag om omgevingsvergunning voor de erfafscheiding in te dienen. De Afdeling wijst erop dat daarbij de bepalingen over wijze van meten uit het bestemmingsplan van toepassing zijn, en niet die uit bijlage II van het Bor. Daarom kan het zijn dat voor de toetsing aan de planregels van een andere hoogte moet worden uitgegaan dan voor de toetsing aan bijlage II van het Bor.
    14.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak van 7 februari 2023 in zaak nr. 21/1062;
    II.       verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 januari 2023 in zaken nrs. 21/901, 21/1295 en 21/5593 gegrond;
    III.      vernietigt deze uitspraak van de rechtbank, voor zover het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 20 augustus 2021 ongegrond is verklaard;
    IV.      bevestigt deze uitspraak voor het overige;
    V.       verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 20 augustus 2021, kenmerk 21-0254194, gegrond;
    VI.      vernietigt dat besluit;
    VII.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Westland op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 20 augustus 2021 en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025