Herindeling van de gemeenten Rotterdam en Rozenburg; MEMORIE VAN ANTWOORD
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135525
 2009-2010
 
 31 916
 Herindeling van de gemeenten Rotterdam en Rozenburg
 
 
 
 
 B
 MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 7 oktober 2009
 1. Inleiding
 De leden van de fracties CDA, SGP en CU hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel. De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling, maar
ook met de nodige twijfel kennis genomen van het voorstel. De fractie van
de OSF heeft met enige verbazing kennis genomen van dit wetsvoorstel. De leden
van de genoemde fracties hebben in het verslag nog enkele vragen gesteld.
Ik heb met belangstelling kennisgenomen van de inbreng van de leden van de
verschillende fracties en zal in het volgende ingaan op hun vragen en opmerkingen.
In de beantwoording van het verslag is zoveel mogelijk de volgorde van het
verslag aangehouden.
 2. Draagvlak
 De leden van de fractie van de SGP en van de fractie van de CU vragen
zich af of goede informatie aan de bewoners is verstrekt en of de betrokken
bestuurders ook daadwerkelijk met de bewoners in gesprek zijn gegaan.
 De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de regering de burgerparticipatie
ter voorbereiding op deze herindeling als voldoende beoordeelt, dit ook in
relatie tot het later ingetrokken raadsbesluit om een referendum te houden.
De leden van de SP zijn benieuwd naar het lokale draagvlak van de voorgestelde
herindeling onder de bewoners van Rozenburg en op welke gegevens de regering
zich hierbij heeft gebaseerd. De leden van de fractie van de OSF vragen of
de wijze waarop de besluitvorming over het referendumverzoek is verlopen,
dient te worden beoordeeld als verwijtbaar.
 
 De gemeenteraad van Rozenburg heeft mede naar aanleiding van de bestuurskrachtmeting
in april 2007 opdracht gegeven tot het ontwikkelen van een toekomstvisie,
inclusief een studie naar toekomstige bestuursmodellen. De toekomstvisie is
ontwikkeld in nauwe samenspraak met de inwoners van Rozenburg. Vanaf de start
van het traject is op de website van de gemeente Rozenburg de rubriek «Toekomst
Rozenburg» opgenomen. Nieuws, publicaties e.d. werden hier geplaatst.
Ook konden en kunnen nu nog steeds vragen aan de burgemeester
worden gesteld over de richting naar 2010. Van deze gelegenheid is ook gebruikgemaakt.
Over de bestuurlijke modellen zijn twee adviezen opgesteld, een algemeen advies
over diverse modellen en een (later) verdiept advies over een paar modellen.
Ook deze adviezen zijn op de website van de gemeente Rozenburg geplaatst.
 
 Over de toekomstvisie en de bestuursmodellen zijn een tweetal bewonersavonden
gehouden. Deze bewonersbijeenkomsten werden goed bezocht met circa 400 inwoners
per avond. Tijdens deze avonden is informatie gegeven en is de mening van
de inwoners gepeild.
 
 Mede op grond van deze bijeenkomsten heeft de gemeenteraad van Rozenburg
een toekomstvisie voor de gemeente vastgesteld.
 Vervolgens is de gemeenteraad in juli 2008 tot het oordeel gekomen, dat
deze visie op de toekomst van Rozenburg het best gegarandeerd kon worden door
een zelfstandige deelgemeente binnen Rotterdam te worden. De gemeenteraad
gaf het college van Rozenburg de opdracht deze optie met het gemeentebestuur
van Rotterdam te bespreken.
 Dit besluit in de gemeenteraad van Rozenburg is vanzelfsprekend niet zonder
slag of stoot genomen. De fracties die in de gemeenteraad vertegenwoordigd
zijn hebben over dit besluit nadrukkelijk met de Rozenburgers gecommuniceerd,
zowel voorafgaand aan het besluit als nadat het besluit genomen was.
 
 Vervolgens is na afronding van de besprekingen met Rotterdam in beide
gemeenteraden het herindelingsontwerp vastgesteld. Voorafgaand aan dit besluit
van de gemeenteraden is in Rozenburg een speciale gemeentekrant huis-aan-huis
verspreid. In deze krant heeft de gemeente de datum aangekondigd van de openbare
raadsvergadering. Ook zijn de mogelijkheden aangegeven om zienswijzen over
het te nemen besluit kenbaar te maken. Bovendien wordt een bewonersavond aangekondigd
voor januari 2009.
 De raadsvergadering werd bijgewoond door circa honderd Rozenburgers, die
de gelegenheid kregen voorafgaand aan het debat hun opvatting naar voren te
brengen. Een aantal bewoners heeft van deze mogelijkheid gebruikgemaakt.
 Honderdtwintig bewoners hebben vervolgens gebruikgemaakt van de gelegenheid
hun zienswijze kenbaar te maken over het door de gemeenteraad vastgesteld
herindelingsontwerp. Eén van de collegepartijen riep bewoners hiertoe
op en verschafte daartoe voorbereide formulieren. Het huis-aan-huisblad besteedde
in deze periode ook ruime aandacht aan de besluitvorming over de herindeling.
 Op de bewonersavond in januari 2009 waren circa tweehonderd bewoners aanwezig
die rechtstreeks met de raadsleden in gesprek gingen over de herindeling en
over de door de fracties ingenomen standpunten.
 Het college van Rozenburg is expliciet op alle ingebrachte zienswijzen
ingegaan in het raadsvoorstel voor het herindelingsadvies. In maart 2009 heeft
het college de gemeenteraad dit raadsvoorstel voorgelegd en vervolgens de
keuze voorgelegd om al dan niet in te stemmen met het herindelingsadvies.
Ook in deze raadsvergadering waren bewoners weer in de gelegenheid hun opvatting
kenbaar te maken. Enkele bewoners maakten daarvan opnieuw gebruik.
 
 Het gemeentebestuur van Rozenburg heeft zich blijkens het bovenstaande
ingespannen om de bevolking te betrekken bij het bepalen van de toekomstvisie
van de gemeente, inclusief een visie op de bestuurlijke toekomst. Daarbij
wil ik benadrukken dat beide elementen inhoudelijk gezien nauw met elkaar
verbonden zijn. Vanuit de inwoners is blijkens de opkomst tijdens de bewonersavonden
en het aantal ingebrachte zienswijzen in behoorlijke mate gebruikgemaakt
van de door het gemeentebestuur geboden mogelijkheden. Over deze herindeling
heeft dan ook een reële dialoog plaatsgevonden tussen de inwoners, het
college en de gemeenteraad.
 
 Het oordeel over het lokale draagvlak is uiteindelijk aan de gemeenteraad.
De gemeenteraad dient op basis van een weging van het totaal van argumenten
tot een eindoordeel te komen over de voorstellen tot herindeling. Op respectievelijk
4 en 11 december 2008 hebben de gemeenteraden van Rotterdam en Rozenburg
het herindelingsontwerp vastgesteld, waarna op respectievelijk 19 februari
en 5 maart 2009 de vaststelling van het herindelingsadvies door de raden
volgde.
 
 Een bijzondere positie in dit proces heeft het verzoekschrift tot het
houden van een referendum in Rozenburg, ondersteund met 740 handtekeningen.
Het is aan de gemeenteraad om te bepalen of zij wel of geen referendum zal
houden ten behoeve van de besluitvorming door de gemeenteraad. De gemeenteraad
van Rozenburg heeft in de vergadering van 29 mei 2008 besloten in te
stemmen met het houden van dit referendum. In de gemeenteraad van 10 juli
2008 is de gemeenteraad op dit besluit teruggekomen op basis van een inhoudelijke
afweging die ik in de memorie van toelichting heb aangegeven.
 Het terugkomen op een eerder genomen besluit van de gemeenteraad is een
bevoegdheid van de gemeenteraad zelf. Vanuit mijn toetsende rol concludeer
ik op basis van de geldende wetgeving en het beleidskader gemeentelijke herindeling
dat er in formele zin geen fouten zijn gemaakt in het besluitvormingsproces.
Een beoordeling als verwijtbaar is daarom niet aan de orde.
 Wel is mij gebleken dat er in Rozenburg enige maatschappelijke onrust
bestaat over het niet doorgaan van het referendum. De besluitvorming wordt
zo ervaren dat de gemeenteraad is teruggekomen op een eerder gedane belofte.
Deze beleving is voorstelbaar. Dit laat onverlet dat in dit herindelingproces
is voldaan aan het vereiste uit het vernieuwde beleidskader herindeling dat
door het gemeentebestuur wordt geïnvesteerd in dialoog met haar inwoners.
In de gemeente Rozenburg heeft een reële dialoog plaatsgevonden over
het voornemen tot herindeling, die wordt gedragen door een raadsmeerderheid.
 3. Provincie/gemeente
 De fractie van OSF vraagt of de zienswijze van GS over het herindelingsadvies
van de beiden betrokken gemeenten niet behandeld had moeten worden in Provinciale
Staten.
 
 Een herindelingsadvies kan op twee manieren tot stand komen. Een proces
op initiatief van de betrokken gemeenten en een proces op initiatief van de
betrokken provincie. In geval van een herindelingadvies dat de betrokken gemeenten
vaststellen vereist artikel 5, vierde lid, van de Wet arhi een zienswijze
van Gedeputeerde Staten, en niet van de Provinciale Staten. Voor een herindelingsadvies
op initiatief van de provincie geldt dat Provinciale Staten het herindelingsadvies
moeten vaststellen. Het voorliggend voorstel betreft een herindeling op initiatief
van de betrokken gemeenten. Een zienswijze van Gedeputeerde Staten is hierbij
dus afdoende. Wel kunnen Provinciale Staten te allen tijde Gedeputeerde Staten
ter verantwoording roepen over de door hun gegeven zienswijze, zoals dit kan
bij alle onderwerpen. Het oordeel of dit noodzakelijk is, is aan Provinciale
Staten zelf.
 
 De fractie van de OSF stelt dat het afzien van het voorgenomen referendum
vooral veroorzaakt lijkt te zijn door druk vanuit de provincie om op
de raadsvergadering van 10 juli 2008 tot een beslissing te komen. De
fractie vraagt zich of af dit niet een tekortkoming in de gevolgde procedure
is.
 De fracties van SGP en CU vragen of staande gehouden kan worden dat de
rol van de provincie in het kader van de voorbereiding (van het advies) slechts
een adviserende is geweest. Zij vragen verder of de provincie Zuid-Holland
beschikt over een eigen beleidskader en zo ja hoe de toetsing daaraan heeft
plaatsgevonden.
 
 In het Arhi-proces Rotterdam en Rozenburg is het herindelingsadvies opgesteld
door de betrokken gemeenten. De provincie heeft hierop alleen een zienswijze
gegeven, zoals de Wet arhi dat ook vereist.
 Uitgangspunt in het beleidskader is dat gemeenten zelf als eerste aan
zet zijn om maatregelen te nemen om de bestuurskracht te versterken, indien
dit noodzakelijk is. Dit uitgangspunt laat onverlet dat ook de provincie een
rol heeft ten aanzien van de kwaliteit van het lokale bestuur.
 
 De commissaris van de Koningin en Gedeputeerde Staten hebben zich in dit
proces toegespitst op het bevorderen van het meten van de bestuurskracht en
tevens op het bevorderen dat de gemeente Rozenburg waar nodig passende maatregelen
zou nemen. Dit is gebeurd in onderling overleg met het college en de gemeenteraad
van Rozenburg en op basis van wederzijdse afspraken. Deze rol van de provincie
past ook bij hun taak als toezichthouder op de gemeente en verantwoordelijke
voor de regionale samenhang in de provincie. In dit proces heeft de gemeenteraad
van Rozenburg een eigenstandige afweging gemaakt om te kiezen voor herindeling
tot deelgemeente van Rotterdam. Dit kan ik op geen enkele wijze beoordelen
als een tekortkoming van de procedure. Zowel de gemeente als de provincie
hebben elk vanuit hun eigen rol een constructieve bijdrage geleverd aan het
proces. De rol van de provincie is er dan ook niet de oorzaak van dat de gemeenteraad
het referendum heeft afgezegd. De gemeenteraad heeft daartoe gekozen op basis
van de redenen die ik in de memorie van toelichting heb aangegeven.
 
 De provincie Zuid-Holland heeft een beleidskader over versterkt lokaal
bestuur vanaf 2001. In dit beleidskader geeft de provincie Zuid-Holland
aan op welke wijze zij invulling geeft aan haar verantwoordelijkheid op het
vlak van de kwaliteit van het lokaal bestuur. In 2008 is dit beleidskader
herijkt aan nieuwe ontwikkelingen. Dit nieuwe beleidskader «samenwerken
aan de kwaliteit van het lokale bestuur in Zuid-Holland» is in maart
2009 vastgesteld door Provinciale Staten van Zuid-Holland.
 De provincie Zuid-Holland is van mening dat gemeenten over voldoende bestuurskracht
moeten beschikken om voor de langere termijn een breed takenpakket adequaat
te kunnen vervullen. Vrijwillige herindeling – zoals de onderhavige
herindeling – heeft de voorkeur van de provincie Zuid-Holland. De beoordeling
van door gemeente vastgestelde herindelingsadviezen vindt volgens dit beleidskader
overigens plaats op basis van onze rijkscriteria, zoals deze in 2002 zijn
vastgesteld en in het nieuwe beleidskader zijn aangescherpt: draagvlak, bestuurskracht,
duurzaamheid, regionale samenhang en evenwicht, planologische ruimtebehoefte
en interne samenhang. Zoals eerder vermeld heeft de raad van Rozenburg een
eigenstandige afweging gemaakt op basis van door het college van burgemeester
en wethouders bereikte onderhandelingsresultaat met de gemeente Rotterdam
en op basis van de ingediende zienswijzen. Gedeputeerde Staten hebben dit
voorstel positief beoordeeld aan de hand van hun beleidskader.
 
 De leden van de fracties SGP en ChristenUnie vragen of het gelet op de
ingrijpende betekenis van een herindeling, niet in de rede ligt om wettelijk te verankeren dat (tevens) de gemeenteraad in de gelegenheid wordt
gesteld met GS overleg te voeren in de zin van artikel 8 lid 1.
 
 Richting de Tweede Kamer heb ik reeds het voornemen uitgesproken om in
2010 een inventarisatie te doen naar het functioneren van de Wet arhi in de
praktijk. Dit mede naar aanleiding van een motie die is ingediend door de
leden van de SGP-fractie naar aanleiding van de behandeling van het Beleidskader
gemeentelijke herindeling. Ik wil uw Kamer daarbij toezeggen dat ik deze suggestie
hierbij zal meenemen.
 Voor het voorliggende voorstel is er geen sprake geweest van een overleg
als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet arhi, omdat het hier gaat
om een gemeentelijk initiatief op basis van artikel 5 van de Wet arhi. Het
genoemde overleg is pas van toepassing als het gaat om een provinciaal initiatief.
 4. Onderzoek «Herindelingen gewogen»
 De leden van de fractie van de SP vragen aandacht
voor een aantal deelconclusies uit het recente onderzoek door prof. Herwijer,
Rien Fraanje e.a. De leden vragen hoe waarschijnlijk het is dat deze conclusies
ook bij het voorliggende voorstel van toepassing zullen zijn? In hoeverre
heeft dit rapport de gedachtevorming van de regering op het punt van herindelingen
beïnvloed? Heeft het rapport ook invloed gehad op het huidige voorstel?
 
 Het onderzoek van Herwijer e.a. is mij goed bekend. Allereerst wil ik
aangeven dat een belangrijke conclusie uit dit onderzoek is, dat de bestuurskracht
bij alle onderzochte gemeenten als gevolg van de herindeling is toegenomen.
De conclusies die de leden van de SP-fractie noemen met betrekking tot de
afstand burger-bestuur en de betrokkenheid van burgers bij de Arhi-procedure
zijn mij evenzeer bekend. In mijn tijd als burgemeester van een herindelingsgemeente,
heb ik zelf ook ervaren dat de relatie tussen burger en bestuur een aandachtspunt
is bij herindeling. Hierbij heb ik ervaren dat het geen wetmatigheid hoeft
te zijn dat de afstand tussen burger en bestuur door herindeling altijd toeneemt.
Het is zaak om tijdig maatregelen te nemen om dit te voorkomen. Dit kan op
vele manieren. Zo wordt er bij het voorliggend voorstel duidelijk rekening
gehouden met de afstand tussen burger en bestuur doordat Rozenburg verder
gaat als deelgemeente in de gemeente Rotterdam. Het huidige gemeentehuis zal
daarbij worden omgevormd tot stadsdeelkantoor. De deelgemeente heeft een belangrijke
positie in het Rotterdamse bestuurlijke stelsel. Op deze wijze wordt de afstand
tussen burger en bestuur beperkt. Om die reden zie ik ook geen aanleiding
om over deze specifieke herindeling zorgen te hebben over de door de SP aangedragen
punten over de relatie burger-bestuur. Wel ben ik voornemens om De Rob te
verzoeken om een advies over bestuurlijke schaal en nabijheid tussen bestuur
en burger. De resultaten van dit onderzoek kunnen herindelende gemeenten betrekken
bij het realiseren van een vitale relatie tussen burger en bestuur.
 
 Over de wijze waarop de inwoners zijn betrokken bij het Arhi-proces zegt
het kabinet in het Beleidskader gemeentelijk herindeling expliciet dat er
bij herindeling een reële dialoog plaats moet vinden tussen de inwoners,
het college en de gemeenteraad. Voor de wijze waarop dit heeft plaatsgevonden
in de gemeente Rozenburg verwijs ik naar mijn uiteenzetting in paragraaf 2
van deze nota.
 5. Crisisbeheersing
 Een van de argumenten die de regering geeft in haar verdediging van het
voorliggende wetsvoorstel is dat de bestrijding van crises en rampen in de
nieuwe situatie beter georganiseerd zou zijn. De leden van de fractie van
de SP vragen of de regering kan aangeven hoe de
organisatie van de rampenbestrijding na de herindeling verschilt van de organisatie
daarvoor? Klopt het dat de organisatie van de rampenbestrijding in Rozenburg
op dit moment ondergebracht is bij de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond,
waarbij de gemeente Rotterdam in bijna alle gevallen als «crisisleider»
fungeert?
 
 Het proces van herindeling is met name op gang gekomen door de situatie
omtrent de bestrijding van rampen en crisis. Echter deze problematiek speelde
breder dan in de gemeente Rozenburg. De gemeenten in de regio Rotterdam-Rijnmond
hebben daarom een veiligheidsregio in het leven geroepen die deze gemeentelijke
taken uitvoert. Dit heeft geleid tot een structurele verbetering in de kwaliteit
van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, zoals ook in de memorie van
toelichting is aangegeven. In het herindelingsadvies geven de betrokken gemeenten
wel aan dat de complexe bestuurlijke aansturing bij rampen blijft bestaan,
ook na de aansluiting bij de veiligheidregio. De gemeenten blijven ieder voor
zich verantwoordelijk voor de bestrijding van rampen. Met name de burgemeester
is, conform de huidige wetgeving, verantwoordelijk voor de bestrijding van
branden en rampen. Daarnaast vormde het veiligheidsdossier een belangrijke
aanleiding om te denken over gemeentelijke herindeling. Het gebrek aan bestuurskracht
manifesteerde zich echter ook bij andere taken van de gemeente, zoals is gebleken
uit het bestuurskrachtonderzoek uit 2007. Deze bestuurskrachtmeting was dan
ook de reden om een herindelingsprocedure in gang te zetten.
 6. Motief/keuze herindeling
 De fractie van OSF vraagt of niet alle in
de bestuurskrachtmeting van 2007 geconstateerde tekortkomingen zijn weerlegd
en of dan het tekort aan bestuurskracht in redelijkheid niet meer als motief
voor herindeling kan worden opgevoerd en daardoor de gemaakte keuze weinig
voor de hand ligt.
 
 In 2007 is geconstateerd dat de bestuurskracht van Rozenburg ernstig tekort
schiet. Op meerdere rollen, vooral in het tactische veld scoort de gemeente
Rozenburg onvoldoende. In het proces van het opstellen van de toekomstvisie
is naar voren gekomen dat de bestuurskracht van Rozenburg niet voldoende was
om deze toekomstvisie te realiseren. De gemeenteraad heeft deze beoordelingen
betrokken bij haar eindafweging om te kiezen voor gemeentelijke herindeling.
Dit is nadrukkelijk een keuze van de gemeenteraad die ik vanuit de uitgangspunten
dat herindeling van onderop dient te komen respecteer.
 
 Hoewel er geen herhaalonderzoek heeft plaatsgevonden naar de bestuurkracht
van Rozenburg sinds 2007, zijn er serieuze signalen dat het met de bestuurskracht
op onderdelen nog altijd niet goed gesteld is. Uit recente rapporten van de
regionale rekenkamercommissie (2008) over jeugdbeleid en verbonden partijen
blijkt opnieuw het tekortschietende tactische vermogen van de gemeente Rozenburg.
Landelijke afspraken en wettelijke eisen op het vlak van digitale dienstverlening
werden en worden geheel niet gerealiseerd in Rozenburg. Ook de voorbereiding
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht schiet tekort. De gemeente Rozenburg
ziet in de herindeling een mogelijkheid de tekortkomingen in een kort tijdsbestek
te verhelpen door aan te sluiten bij bestaande werkprocessen en
systemen van de gemeente Rotterdam. Vanuit die wetenschap, heb ik er vertrouwen
in dat de bestuurskrachtproblematiek wordt opgelost door deze herindeling
met Rotterdam.
 7. Datum inwerkingtreding
 De leden van de fractie van het CDA vragen
of is gekeken naar de mogelijkheden/onmogelijkheden van het afwijken van de
datum van inwerkingtreding van 1 januari voor de begrotingen van eventuele
samenwerkingsverbanden waar Rozenburg deel van uitmaakt? Zo nee, waarom niet,
zo ja, wat was de uitkomst? De leden van de OSF-fractie vragen of de keuze
voor een afwijkende datum van herindeling niet kan leiden tot ernstige administratieve
begrotingstechnische problemen.
 
 Uiteraard is voordat de keuze is gemaakt voor een afwijkende datum van
herindeling, de afweging gemaakt of dit tot grote begrotingstechnische problemen
zou leiden. De inschatting die gemaakt is, is dat dit niet het geval is. Er
zijn een aantal speciale voorzieningen getroffen in de herindelingswet. Ook
door de gemeente Rotterdam zal na de herindeling de deelgemeentebegroting
ingepast moeten worden in de gemeentelijke begroting. Juist omdat er sprake
is van een afzonderlijke deelgemeentelijke begroting, kan dit inpassingproces
redelijk eenvoudig verlopen. De voorbereiding voor de herindeling zijn inmiddels
in volle gang. Mij is niet gebleken van feiten die mij terug doen komen op
de eerdere inschatting dat deze afwijkende datum niet tot grote begrotingstechnische
problemen zal leiden.
 
 Ten aanzien van de deelname aan gemeenschappelijke regelingen geldt dat
dit bij elke herindeling een punt van aandacht is. De afwijkende datum van
herindeling is hier niet op van invloed.
 Herindelende gemeenten delen zijn vaak betrokken bij samenwerkingsregelingen
met andere gemeenten of bij regelingen waarbij maar een gedeelte van de gemeenten
die samengaan betrokken is. Om die reden zijn er overgangsbepalingen opgenomen
in de Wet arhi, die bepalen dat de gemeenschappelijke regelingen een beperkte
periode na de herindeling nog ongewijzigd gelden. In deze overgangsperiode
moet worden bezien welke regelingen worden voortgezet en welke worden verlaten.
Deze overgangsbepalingen gelden ook voor Rotterdam en Rozenburg. De gemeenten
Rotterdam en Rozenburg zijn inmiddels druk bezig hier de voorbereidingen voor
te treffen. Het betreft maatwerk dat in overleg met de bestaande samenwerkingsverbanden
tot stand zal komen.
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten