Subsidieregeling 'Milieukwaliteit Elektriciteitsproduktie' (MEP); Brief met rapport 'Subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP)'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31028, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

11-05-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

31028 nr. 1

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDDEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES Inhoud 1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 Aanleiding1.2 Context van de MEP-regelingOpvolger van de vrijstellingsregelingen in de ecotaxDiscussie tijdens en na totstandkoming regelingOpzet van de regelingFinancieel belangOp nul zetten van de regeling1.3 Vraagstelling onderzoek1.4 Reikwijdte onderzoek1.5 Opzet onderzoek2 CONCLUSIES2.1 Samenhang MEP-regeling en andere beleidsdoelenMEP-regeling niet altijd consistent met andere doelen
energiebeleidElektriciteitsopwekking met biomassa niet altijd duurzaamOverlap MEP-regeling met handelssysteem voor broeikasgasemissie2.2 Rechtmatige uitvoering en financieel beheer MEP-regelingOpen einde-regelingGebrek aan regie vanuit Ministerie van EZGebreken in de regelgevingBelang financieel beheer onderschat2.3 Doeltreffendheid MEP-regelingHaalbaarheid beleidsdoel omgeven door onzekerhedenRisico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven
MEP-gelden2.4 Doelmatigheid MEP-regelingVerstrekte subsidies voor windenergie mogelijk te hoogOp laag niveau vastgezette elektriciteitsprijs voornaamste
oorzaak overwinsten wind op land3 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie minister van EZMEP-regeling niet altijd consistent met andere doelen
energiebeleidOverlap MEP-regeling met handelssysteem voor broeikasgasemissie.Open einde-regelingGebreken in de regelgevingBelang financieel beheer onderschatHaalbaarheid beleidsdoel omgeven door onzekerhedenRisico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven
MEP-geldenDoelmatigheid MEP-regeling3.2 Reactie TenneT3.3 Nawoord Algemene Rekenkamer3.3.1 Nawoord op reactie ministerMEP-regeling niet altijd consistent met andere doelen
energiebeleidOpen einde-regelingGebreken in de regelgevingBelang financieel beheer onderschatHaalbaarheid beleidsdoel omgeven door onzekerheden.Risico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven
MEP-geldenDoelmatigheid MEP-regeling3.3.2 Nawoord op reactie TenneTOverzicht belangrijkste conclusies en reacties DEEL II: BEANTWOORDING VAN DE KAMERVRAGEN Inhoud 1 INLEIDING1.1 Achtergrond1.2 Doel- en probleemstelling1.3 Vragen van de Tweede Kamer met verwijsschema2 DOEL VAN DE MEP2.1 Energiebeleid2.1.1 Algemene doelen Nederlandse energiebeleid2.1.2 Doelen Nederlandse duurzame energiebeleid2.1.3 Doelen Europese duurzame elektriciteitsbeleidDoelen voor 2010Doelen voor 20202.1.4 Doelen Nederlandse duurzame elektriciteitsbeleidDoelen voor 2010Doelen voor 20202.2 Centrale doelstelling van de MEP-regelingBijdrage aan EU-doel van 9% duurzame elektriciteit
in 2010Stimulering milieukwaliteit elektriciteitsproductieBevorderen investeringen in duurzame elektriciteitInnovatie geen doelstelling2.3 Duidelijkheid van de doelen2.3.1 Inleiding2.3.2 Beoordeling doel «9% duurzame
elektriciteit in 2010»2.3.3 Consistentie MEP-regeling met doelen van het
energiebeleidBetrouwbaarBetaalbaarSchoon2.3.4 Consistentie MEP-regeling met doelen van EU-beleid2.4 Consistentie in de uitwerking van de MEP-regeling2.4.1 Compensatie voor de «onrendabele top»2.4.2 Investeringszekerheid voor langere termijn2.4.3 Differentiatie tussen typen opwekkingTabel 1. Categorieën duurzame elektriciteit bij de
start van de MEP-regeling in juli 2003 en per 1 januari 200712.4.4 Benutting nationaal potentieel biomassa en
wind2.5 Consistentie MEP-regeling met ander beleid2.5.1 Milieubeleid2.5.2 Kolenconvenant2.5.3 Klimaatbeleid2.5.4 Beleid voor duurzame ontwikkelingPalmolieplantages: duurzaam?Afvalverbrandingsinstallaties: duurzaam?Slotsom3 DOELTREFFENDHEID VAN DE MEP3.1 Productie van duurzame elektriciteit in Nederland3.1.1 Gegevens in brief aan Tweede Kamer (september
2006)Tabel 2. Inschatting productie duurzame elektriciteit
in 2010 in GWh (gigawattuur) 3.1.2 Analyse van de gegevensOnzekerheden rond de inzet van biomassaOnzekerheden rond uitval van ingediende MEP-aanvragenTabel 3. Percentage positief beschikte aanvragen
voor MEP-subsidie in 2005 en in 2003–2005 Tabel 4. Inschatting productie duurzame elektriciteit
in 2010 3.2 Verbruik van elektriciteit in Nederland3.2.1 Gegevens in brief aan Tweede Kamer (september
2006)Tabel 5. Productie duurzame elektriciteit als percentage
van het elektriciteitsverbruik bij verschillende scenario’s. 3.2.2 Analyse van de gegevensBetrouwbaarheid/juistheidRelevantie3.3 Bereiken van het doel4 DOELMATIGHEID VAN DE MEP4.1 Was MEP-subsidie nodig?4.2 Was de MEP-subsidie te hoog?4.2.1 Vaststellen onrendabele top voor MEP-subsidie
(ex ante)4.2.2 Vaststellen werkelijke subsidiebehoefte (ex
post)4.2.3 Berekening subsidiebehoefte bij energieopwekking
uit wind op landBasisvariantTabel 6. Ex post berekende onrendabele top (OT) voor
energieopwekking uit wind op land, 2003, 2004 en 2005, in verschillende varianten,
stochastisch en deterministisch Invloed van Monte Carlo-simulatiesFinanciële gevolgen4.2.4 Berekening subsidiebehoefte bij energieopwekking
uit biomassa-meestookTabel 7. Ex post berekende onrendabele top voor meestook
van houtpallets in kolencentrales, variant 2004 (in eurocent/kWh) 4.2.5 Waarde van de berekeningen5 RECHTMATIGHEID, BEDRIJFSVOERING EN FINANCIEEL BEHEER5.1 Bedrijven waaraan MEP-subsidie is toegekendTabel 8. Verdeling van de MEP-subsidie over de drie grootste
MEP-subsidie ontvangers en overige ontvangers, verdeeld naar categorie. 5.2 Toetsing toegekende subsidies aan wettelijke
eisen5.2.1 Rechtmatigheid toegekende subsidies5.2.2 Rechtmatigheid ontvangsten MEP-regelingAfnemerstariefRijksbijdrage5.2.3 Kwaliteit controlestructuurUitvoeringsovereenkomst MEPPraktijk5.2.4 Garanties van oorsprong en accountantsverklaring
biomassa5.3 Cumulatie van stimuleringsregelingen bij MEP-projecten5.4 Ordelijk en controleerbaar financieel beheer5.4.1 Budgettaire beheersbaarheid van de MEP-regeling5.4.2 Intern beheer van het MEP-dossier bij het Ministerie
EZTaken, bevoegdheden en verantwoordelijkhedenControlfunctieMonitoring MEP• Beheersteam MEP• Informatievoorziening EnerQCapaciteitsinzet5.4.3 Monitoring onrendabele top en budgetbeslag
MEP-regeling5.5 Uitvoeringskosten van de MEP-regelingTabel 9. Uitvoeringskosten van de MEP-regeling 6 INTERNATIONALE VERGELIJKING6.1 Toegepaste instrumentenTabel 10. Systemen voor de bevordering van duurzame
elektriciteit in de Europese Gemeenschap 6.2 Vergelijking beleidsresultaten in de lidstatenWindenergie (op land)Vaste biomassaDoelrealisatie: feed-in-tarieven versus verplichtingenstelselsBIJLAGE 1GEHANTEERDE BEGRIPPEN EN NORMENRechtmatigheidSMART+CDoeltreffendheidDoelmatigheidBeleidsinformatie (voorbereiding en -uitvoering)BIJLAGE 2GEMAAKTE KEUZES INZAKE COMPLICATIES BIJ BEREKENINGBIJLAGE 3METHODOLOGIE BEREKENING OVERWINSTLITERATUURPublicatiesWet- en regelgeving
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31028Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 1011 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 028Subsidieregeling «Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie»
(MEP)nr. 1BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMERAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’s-Gravenhage, 15 mei 2007Hierbij bieden wij u het op 1 mei 2007 door ons vastgestelde rapport «Subsidieregeling «Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie» (MEP)» aan.Algemene Rekenkamerdrs. Saskia J. Stuiveling,presidentJhr. mr. W. M. de Brauw,secretarisINHOUDDeel I: Conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke reacties 5Deel II: Beantwoording van de Kamervragen 25 DEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES Inhoud 1Over dit onderzoek91.1Aanleiding91.2Context van de MEP-regeling9 1.3Vraagstelling onderzoek11 1.4Reikwijdte onderzoek11 1.5Opzet onderzoek12    2Conclusies132.1Samenhang MEP-regeling en andere
beleidsdoelen132.2Rechtmatige uitvoering en financieel
beheer MEP-regeling14 2.3Doeltreffendheid MEP-regeling162.4Doelmatigheid MEP-regeling17   3Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer183.1Reactie minister van EZ183.2Reactie TenneT20 3.3Nawoord Algemene Rekenkamer20 3.3.1Nawoord op reactie minister203.3.2Nawoord op reactie TenneT22    Overzicht belangrijkste
conclusies en reacties231 OVER DIT ONDERZOEKDe Algemene Rekenkamer heeft op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek
verricht naar de uitvoering en resultaten van de subsidieregeling «Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie» (MEP), bedoeld om de opwekking van groene stroom
te stimuleren. Deze regeling is van kracht geweest vanaf juli 2003; in augustus
2006 is de regeling voor nieuwe aanvragen beëindigd.Het onderzoek naar de MEP-regeling is uitgevoerd aan de hand van tien
vragen die de Tweede Kamer ons heeft voorgelegd. In dit eerste deel van ons
rapport bespreken we beknopt de conclusies waartoe het onderzoek heeft geleid
(zie hoofdstuk 2). Daaraan voorafgaand lichten we aanleiding, context, vraagstelling,
reikwijdte en opzet van het onderzoek toe (zie § 1.1 tot en met § 1.5).
De bestuurlijke reacties op het onderzoek bespreken we in hoofdstuk 3.Dit rapport telt tevens een tweede deel; daarin worden de vragen die de
Tweede Kamer aan ons heeft voorgelegd meer in detail beantwoord en onderbouwd.1.1 AanleidingOp grond van de MEP-subsidieregeling, die in juli 2003 werd ingesteld,
konden energieproducenten een vergoeding van de overheid krijgen wanneer de
door hen geproduceerde elektriciteit duurzaam was opgewekt (i.e. door middel
van biomassaverbranding, zonne-energie, wind- of waterkracht). Op 18 augustus
2006 besloot de minister van Economische Zaken (EZ) de subsidie voor nieuwe
aanvragen met onmiddellijke ingang op nul te zetten. Volgens de minister zal
het doel voor 2010 (9% van de binnenlandse elektriciteitsproductie
duurzaam opgewekt) met de vóór 18 augustus 2006 toegekende
subsidies gehaald worden (Ministerie EZ, 2006).Op 31 oktober 2006 heeft de Tweede Kamer ons gevraagd een onafhankelijk
oordeel te vellen over de uitvoering en de resultaten van de MEP-regeling
(Tweede Kamer, 2006). Concreet hield dit verzoek in onderzoek te doen naar
de vraag of de regeling doeltreffend is geweest en of zij doelmatig en rechtmatig
is uitgevoerd. De Kamer wil de resultaten van ons onderzoek gebruiken bij
de voorbereiding van het nieuwe stimuleringsbeleid
voor duurzame elektriciteit, dat in 2007 ontwikkeld gaat worden.1.2 Context van de MEP-regelingOpvolger van de vrijstellingsregelingen in de ecotaxDe subsidieregeling MEP kwam op 1 juli 2003 in de plaats van de regeling
op grond waarvan producenten van groene stroom in aanmerking kwamen voor vrijstelling
van en/of korting op de Regulerende Energiebelasting (REB; beter bekend als «ecotax»).
Deze fiscale stimulering had als belangrijk nadeel dat Nederlands belastinggeld
deels het gebruik van reeds bestaande productiecapaciteit in het buitenland
stimuleerde in plaats van nieuwe opwekkingscapaciteit. Bovendien zorgde de
onzekerheid over de continuïteit van de fiscale stimulering voor een
rem op de groei van binnenlandse opwekkingscapaciteit. De MEP-regeling moest
een oplossing bieden voor deze tekortkomingen. Tegelijk met de invoering van
deze subsidieregeling werd de REB-korting afgeschaft. De REB-vrijstelling
werd gefaseerd afgebouwd in de periode 1 juli 2003 tot 1 januari
2005. Discussie tijdens en na totstandkoming regelingIn 2002–2003 werd de MEP-regeling in korte tijd ontworpen. De regeling
diende bij te dragen aan het beleidsdoel dat 9% van de in Nederland
verbruikte elektriciteit in 2010 duurzaam moet zijn opgewekt.Omdat de regeling een bezuiniging betekende ten opzichte van het daarvoor
bestaande REB-regime, waren de verwachtingen over de MEP-regeling bij diverse
partijen niet hoog. Het Ministerie van EZ werd tijdens de behandeling in de
Tweede Kamer verweten te «krenterig» te zijn bij het vaststellen
van de MEP-subsidies. De energiesector oefende met succes druk uit om hogere
subsidietarieven te bewerkstelligen. Ook de Algemene Rekenkamer was in het
rapport Groene stroom (2004) sceptisch over de
haalbaarheid van het doel van de MEP-regeling. Opzet van de regelingOm de investeringen in duurzame elektriciteit te bevorderen zou de MEP-regeling
volgens het Ministerie van EZ aan vier voorwaarden moeten voldoen (Ministerie
van EZ, 2002a). De regeling moest:1. energieproducenten compenseren voor de onrendabele investeringen die
nodig zijn voor de opwekking van duurzame energie in Nederland;2. producenten van duurzame energie investeringszekerheid bieden voor
de langere termijn;3. bij het verschaffen van subsidie per opgewekte kWh onderscheid mogelijk
maken tussen de verschillende opwekkingsmethoden;4. het nationaal potentieel voor biomassa en wind benutten.De uitvoering van de MEP-regeling werd neergelegd bij EnerQ. Dit is een
dochteronderneming van TenneT,1 de beheerder
van het landelijke hoogspanningsnet.Financieel belangIn de periode 2003–2006 is voor € 1 456 miljoen aan
MEP-subsidie uitgekeerd.2 De uitvoeringskosten
van de MEP-regeling bedroegen in de periode 2003–2006 ten minste€ 19,4
miljoen; dit betreft de kosten gemaakt door uitvoeringsorganisatie EnerQ.
De uitvoeringskosten van de MEP-regeling bedragen daarmee ten minste 1,3%
van de totale uitgaven van de MEP-regeling. Ook door andere organisaties worden
kosten gemaakt. Het gaat dan met name om de uitvoerende organisatie CertiQ,3 de netbeheerders en het Ministerie van EZ. Van de kosten
gemaakt door de netbeheerders en het ministerie kon door het ministerie geen
overzicht worden opgesteld.Op nul zetten van de regelingOp 18 augustus 2006 heeft de minister van EZ de MEP-subsidie voor
alle nieuwe aanvragen per direct op nul gezet.4
De aanleiding hiervoor was de budgettaire onbeheersbaarheid van de regeling,
die sedert 2005 gedeeltelijk en sedert 2006 volledig uit de rijksbegroting
gefinancierd werd (eerder gebeurde dat buiten de EZ-begroting om, namelijk
uit heffingen bij elektriciteitsaansluitingen).5Deze beheersbaarheidsproblemen vormden echter geen wettelijke grondslag
(conform de Elektriciteitwet 1998) voor stopzetting van de subsidiëring.
Als formele reden voor de stopzetting is aangevoerd dat de MEP-doelstelling
voor 2010 volgens inschatting van de minister van EZ ook bereikt zou worden
zonder nieuwe subsidieverstrekkingen. 1.3 Vraagstelling onderzoekZoals hiervoor aangegeven hebben wij het onderzoek uitgevoerd aan de hand
van tien vragen die de Tweede Kamer ons heeft voorgelegd. Deze vragen luidden:1. Naar welke bedrijven en projecten is het MEP-geld gegaan?2. Was het doel van de MEP duidelijk, ook bij de uitwerking van het beleid?3. Is de aanwending van dat geld doelmatig, effectief en efficiënt
geweest, gelet op het doel van de wet?4. Hoe hoog zijn de uitvoeringskosten van de MEP geweest?5. Is het departementale beheer van de MEP-regeling voldoende adequaat
geweest?6. In hoeverre was subsidie noodzakelijk om de projecten van de grond
te trekken en te houden?7. In hoeverre is sprake van over- dan wel onderstimulering van MEP-projecten?8. In hoeverre is sprake van cumulatie van stimuleringsregelingen bij
MEP-projecten?9. In hoeverre is het geld gegaan naar de meest of minst rendabele technologieën?10. Welk stimuleringsinstrumentarium voor duurzame elektriciteit wordt
internationaal gehanteerd?Aan de hand van deze vragen hebben wij onderzocht in hoeverre de MEP-regeling
op rechtmatige wijze is uitgevoerd, en of deze regeling doeltreffend en doelmatig
is geweest.1 Onze conclusies zijn opgenomen in
het hiernavolgende hoofdstuk 2. Deze conclusies dekken de vragen 2, 3, 5,
6, 7 en 9 af. De antwoorden op de overige, meer feitelijk georiënteerde
vragen (1, 4, 8 en 10) hebben geen raakvlakken met de in dit deel gepresenteerde
conclusies.2Een uitgebreide beantwoording van álle hierboven vermelde vragen
is opgenomen in deel II van dit rapport.1.4 Reikwijdte onderzoekDe effectiviteit en efficiency van het duurzame energiebeleid kunnen op
twee niveaus beoordeeld worden, een hoog en een lager niveau (Koutstaal &
Heijs, 2005):• Op het hoge beoordelingsniveau is de
vraag aan de orde of het beleid voor duurzame energie effectief en efficiënt
is in de aanpak van de negatieve externe effecten van het gebruik van fossiele
brandstof. Belangrijke negatieve externe effecten zijn klimaatverandering,
milieuvervuiling en risico’s voor de energievoorzieningszekerheid. Stimulering
van duurzame energie moet bij de beantwoording van deze effectiviteits- en
efficiëntievraag tegen andere opties worden afgezet, zoals het inzetten
op energiebesparing of het aanleggen van brandstofvoorraden.3• Op een lager beoordelingsniveau is
slechts één optie aan de orde. In dit geval is dat het streven
naar (de productie van) duurzame elektriciteit. De vraag is dan of de beoogde
doelstellingen voor duurzame elektriciteit op een efficiënte en effectieve
wijze worden gerealiseerd.Dit rapport geeft uitsluitend antwoord op de vragen die vanuit de Tweede
Kamer zijn gesteld over (a) de rechtmatigheid, (b) de doeltreffendheid en
(c) de doelmatigheid van de MEP-subsidie. Dit zijn vragen die zich afspelen
op het lagere beoordelingsniveau. Vragen op het hogere niveau vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
Ze zijn uiteraard wel van groot belang voor het ontwikkelen van toekomstig
beleid.1.5 Opzet onderzoekDe drie onderdelen van het hierboven afgebakende beoordelingsniveau hebben
we als volgt in ons onderzoek betrokken:• Rechtmatigheid en financieel beheer.
Waar mogelijk hebben we voor onze oordeelsvorming over de rechtmatigheid en
het financieel beheer van de MEP-regeling gebruikgemaakt van al aanwezig onderzoek,
zoals de audit die de departementale auditdienst van het Ministerie van EZ
heeft uitgevoerd naar het interne beheer van de MEP-regeling bij het ministerie.
Verder hebben we een reviewonderzoek uitgevoerd bij het accountantskantoor
PWC, dat een rechtmatigheidsverklaring levert bij het jaarverslag van EnerQ.• Doeltreffendheid. Voor de beoordeling
van de effectiviteit van de MEP-regeling hebben we de doelformulering en de
uitwerking van het beleid getoetst op consistentie met ander beleid. Ook hebben
we informatie van het Ministerie van EZ en EnerQ over de realisatie van de
MEP-doelen beoordeeld.• Doelmatigheid. Voor de beoordeling
van de doelmatigheid van de MEP-regeling hebben we onderzocht of de MEP-subsidie
voor energieproducenten achteraf gezien wellicht te hoog is geweest. 2 CONCLUSIESDe belangrijkste conclusie uit ons onderzoek is dat de minister van EZ
zich met de inzet van de MEP-subsidie eenzijdig heeft gericht op het behalen
van het met de Europese Unie (EU) afgesproken beleidsdoel (9% van het
Nederlandse elektriciteitsverbruik duurzaam opgewekt in 2010), zonder voldoende
aandacht te besteden aan de samenhang met andere beleidsdoelen op het gebied
van duurzame energie en een duurzame leefomgeving, zoals de beleidsdoelen
voor luchtkwaliteit, duurzaamheid en CO2-reductie. Ook de doelmatigheid
van de MEP-regeling en het financieel beheer ervan hebben naar ons oordeel
te weinig aandacht van de minister gekregen. Uit ons onderzoek blijkt overigens
dat geenszins zeker is dat het doel voor 2010 ook daadwerkelijk wordt gehaald.We lichten dit alles hieronder nader toe, waarbij we ook ingaan op de
consequenties van de gesignaleerde problemen.2.1 Samenhang MEP-regeling en andere beleidsdoelenMEP-regeling niet altijd consistent met andere doelen
energiebeleidDe MEP-regeling diende door een krachtige en kosteneffectieve stimulering
van de duurzame elektriciteitsproductie een belangrijke bijdrage te leveren
aan het vervullen van de in 2001 uitgevaardigde EU-richtlijn: 9% van
het Nederlandse elektriciteitsverbruik moet in 2010 duurzaam zijn opgewekt.1Bij het ontwerpen van de MEP-regeling heeft de minister van EZ zich tamelijk
eenzijdig gericht op de realisatie van dit doel. Wij hebben geconstateerd
dat dit ertoe heeft geleid dat de MEP-regeling in haar uitwerking niet spoort
met enkele andere doelen van het Nederlandse energiebeleid, te weten een betrouwbare, een schone en
een betaalbare energievoorziening. De MEP-regeling
is in de praktijk niet consistent met deze drie uitgangspunten.Om te beginnen is in de opzet van de MEP-regeling gerekend met een duurzame
elektriciteitsproductie die voor een groot deel tot stand komt door verbranding
van biomassa. Of er de komende jaren wel voldoende biomassa duurzaam en betaalbaar
beschikbaar is, is echter ongewis. In dit opzicht draagt de beoogde energievoorziening
niet vanzelfsprekend bij aan de voorzieningszekerheid.In de tweede plaats is een elektriciteitsproductie die hoofdzakelijk tot
stand komt door verbranding van biomassa niet geheel CO2-neutraal
en niet schoon. Bij sommige typen biomassa – bijvoorbeeld palmolie –
kan de CO2-uitstoot over de gehele productieketen namelijk net
zo hoog of zelfs hoger zijn als bij het gebruik van fossiele brandstoffen.
Verder kan de verbranding van biomassa andere duurzaamheidsproblemen dan klimaatverandering
veroorzaken zoals het kappen van tropisch regenwoud, verdringing van voedselgewassen
en verslechtering van de luchtkwaliteit rond biomassacentrales.In de derde plaats is de MEP-regeling in de praktijk strijdig met het
uitgangspunt van betaalbaarheid. Gebleken is namelijk dat de aan energieproducenten
verstrekte MEP-subsidies in sommige gevallen te hoog zijn geweest; er is méér
betaald dan nodig was om de startinvesteringen te compenseren (zie § 2.4
hierna).Elektriciteitsopwekking met biomassa niet altijd duurzaamDe minister van EZ heeft de term «duurzaamheid» bij de invulling
van de MEP-regeling vooral geïnterpreteerd als «klimaatneutraal»,
terwijl de definitie van duurzaamheid internationaal (maar ook nationaal)
veel méér omvat. Vanuit het Ministerie van EZ wordt in dit verband
aangegeven dat de richtlijn van de EU letterlijk gevolgd is en
dat«duurzaamheidsvragen» langs een ander spoor worden aangepakt.Overlap MEP-regeling met handelssysteem voor broeikasgasemissieOm de doelstellingen uit het Kyotoprotocol van 1997 te behalen heeft de
EU een systeem opgezet van landelijke emissieplafonds in combinatie met een
systeem voor de handel in emissierechten voor CO2. Wij constateren
dat de MEP-subsidies de effectiviteit van dit systeem van CO2-emissiehandel
verminderen. Dit komt doordat bedrijven, gesubsidieerd door de MEP-regeling,
elektriciteit uit fossiele brandstof vervangen door duurzaam opgewekte elektriciteit,
zonder gebruik te hoeven te maken van verkregen emissierechten. Voor deze
duurzame elektriciteit zijn immers geen emissierechten nodig. Het gevolg is
dat de elektriciteitssector in feite CO2-emissierechten overhoudt.
Die overblijvende rechten kunnen de bedrijven verkopen, waardoor het aanbod
van emissierechten toeneemt, de prijs van deze emissierechten daalt en de
prijsprikkel (om zelf aanvullende maatregelen voor beperking van CO2-emissie te nemen) vermindert.12.2 Rechtmatige uitvoering en financieel beheer MEP-regelingOpen einde-regelingOm de investeerders in duurzame elektriciteit zekerheid te bieden werd
de MEP-regeling oorspronkelijk buiten de EZ-begroting
om gefinancierd, namelijk uit heffingen bij elektriciteitsaansluitingen. Hierdoor
werd de MEP-regeling volgens de minister van EZ beter beschermd tegen bezuinigingsrondes;
de regeling zou zo meer zekerheid bieden aan investeerders.Door deze keuze werd de MEP-regeling een open einde-regeling: er was geen budgettair plafond en hoeveel bedrijven in welke mate
gebruik zouden gaan maken van de regeling was niet afgebakend.Als de MEP-regeling vanaf het begin uit begrotingsgeld zou zijn gefinancierd,
zou het Ministerie van Financiën de regeling getoetst hebben op de aanwezigheid
van een budgettair plafond en was de kans op discussie over de opzet van de
regeling groot geweest.Het open einde-karakter van de MEP-regeling is van meet af aan een inherent
probleem van de regeling geweest. Iedere afzonderlijke subsidiebeschikking
kon onvoorspelbare financiële gevolgen hebben. De regeling was door deze
opzet financieel onbeheersbaar. Monitoring en toezicht vanuit het Ministerie
van EZ waren daarom van extra groot belang. Dit werd pas goed duidelijk in
2005 en 2006, toen alsnog werd besloten om de MEP-regeling geheel uit de begroting
te financieren.De budgettaire onbeheersbaarheid vormde uiteindelijk een belangrijke aanleiding
om het MEP-tarief voor alle soorten duurzame elektriciteit in augustus 2006
op nul te zetten.Gebrek aan regie vanuit Ministerie van EZZowel de rechtmatige uitvoering als het financieel beheer van de MEP-regeling
hebben geleden onder een gebrek aan regie door het Ministerie van EZ. Doordat
het ministerie ervoor had gekozen de MEP-regeling buiten de rijksbegroting
om te financieren, viel de regeling ook buiten het eigen financieel beheer.
De uitvoering van de MEP-regeling was neergelegd bij TenneT-dochteronderneming
EnerQ.Vanwege deze op afstand geplaatste uitvoering waren goede monitoring en
toezicht noodzakelijk. Juist deze regie vanuit EZ is echter onvoldoendegeweest – deels door gebrekkige regelgeving, maar vooral ook
door het ontbreken van een gevoel van urgentie bij het departement.Gebreken in de regelgevingEnkele gebrekkige elementen in de regelgeving rond de MEP-regeling hebben
de monitoring en het toezicht in het kader van het financieel beheer ondergraven.
We noemen hier drie van deze gebreken:• Tot 2005 geen controle op ontvangsten van netbeheerders. Pas vanaf 1 januari 2005 bestond er een verplichting
voor de lokale netbeheerders om de juistheid en volledigheid van de door energieproducenten
gerapporteerde MEP-heffing, die bij de consumenten in rekening werd gebracht,
te laten controleren.• Afrekening rijksbijdragen aan EnerQ zonder minimale
beheersvoorwaarden. De rijksbijdrage aan EnerQ van € 176
miljoen in 2005 en € 310 miljoen in 2006 zijn uitbetaald zonder
daaraan de bij subsidiebeheer gebruikelijke bevoorschottings-, betalings-
en eindafrekeningseisen te verbinden. Dit betekent dat de uit het uitkeren
van subsidiebedragen voortvloeiende liquiditeitsbehoefte van EnerQ (en dus
de daadwerkelijke besteding van de subsidiegelden door eindontvangers) niet
is gewogen voorafgaand aan de betalingen.• Controleprotocol voor biomassa niet verplicht. Het door CertiQ opgestelde controleprotocol voor de accountantscontrole
op de hoeveelheid ingezette biomassa, zoals deze wordt gerapporteerd door
energieproducenten die MEP-subsidie ontvangen, is tot nu toe niet door het
Ministerie van EZ verplicht gesteld (Algemene Rekenkamer, 2007a).Belang financieel beheer onderschatHet belang van het financieel beheer rond de MEP-regeling is onderschat.
Dit geldt voor alle betrokken geledingen binnen het Ministerie van EZ:• Te weinig aandacht van het lijnmanagement.
De MEP-regeling heeft volgens een onderzoek van de departementale auditdienst
(DAD) van het Ministerie van EZ niet de aandacht van het lijnmanagement gekregen
die het dossier gezien de problematiek had verdiend. Voor zover problemen
al werden gesignaleerd, werden deze onvoldoende gecommuniceerd met hoger niveau
in de organisatie.• Te weinig capaciteit. De DAD signaleert
tevens in dit rapport dat bij de beleidsdirectie van EZ veel te weinig capaciteit
werd ingezet voor de MEP-regeling: 2,8 tot 3,7 fte (en van dit laatste getal
2,2 fte voor beleidsontwikkeling). De directie
Financieel-Economische Zaken merkte dit in 2005 aan als beleidsrisico.• Monitoring beleidsuitgaven minimaal. Gedurende
de gehele periode dat de MEP-regeling in werking is geweest (2003–2006)
was er bij het ministerie geen tijdige informatie beschikbaar over de hoogte
van de uitgaven in het kader van de MEP-subsidiëring. Het ministerie
had voor deze informatie gegevens nodig van Energiecentrum Nederland (ramingen)
en EnerQ (verrichte betalingen). Maar in de aansturing en bevraging van deze
organisaties was het departement niet helder over welke informatie zij wilde
ontvangen, met als gevolg dat er niet altijd de benodigde gegevens werden
aangeleverd.• Onvoldoende toezicht ministerie op EnerQ.
Het Ministerie van EZ heeft nooit reviews laten uitvoeren op de accountantscontrole
van EnerQ en heeft het jaarverslag, hoewel dat in bepaalde opzichten niet
voldeed aan het controleprotocol, toch jaarlijks goedgekeurd. De DAD heeft
overigens in 2005 bij een onderzoek bij EnerQ zelf geen aspecten gesignaleerd
die zouden kunnen duiden op tekortkomingen in de accountantscontrole. Dit
onderzoek betrof echter uitsluitend de uitvoeringskosten van
circa € 5 miljoen en niet het toezicht op de subsidiegelden van
de MEP-regeling zelf.12.3 Doeltreffendheid MEP-regelingHaalbaarheid beleidsdoel omgeven door onzekerhedenHet is niet zeker dat het beleidsdoel voor 2010 – 9% van
de binnenlandse elektriciteitsproductie duurzaam opgewekt – zal worden
bereikt. Dat komt vooral doordat er onzekerheid bestaat over de hoeveelheid
elektriciteit die door middel van biomassa kan worden opgewekt.Het Ministerie van EZ schat in dat bijna de helft van de totale hoeveelheid
duurzaam opgewekte elektriciteit in 2010 tot stand zal komen door biomassaverbranding.
Dit aandeel zou in de praktijk wel eens geringer kunnen blijken. Het ministerie
gaat er namelijk bij deze inschatting van uit dat de totale hoeveelheid biomassa
waarvoor MEP-subsidie is aangevraagd, ook daadwerkelijk in elektriciteit zal
worden omgezet. Of dit zal gebeuren is echter om twee redenen onzeker.In de eerste plaats zijn elektriciteitsproducenten die MEP-subsidie hebben
aangevraagd niet verplicht ook daadwerkelijk deze aangevraagde hoeveelheid
duurzame elektriciteit te produceren. Het stoken van biomassa kan zonder sancties
worden verminderd of zelfs stilgelegd. Een producent zou hiertoe kunnen besluiten
als bijvoorbeeld de prijzen van biomassa dusdanig stijgen dat het financiële
voordeel van de MEP-subsidie niet meer opweegt tegen het financiële voordeel
van het stoken van (goedkopere) fossiele brandstoffen.In de tweede plaats is het onwaarschijnlijk dat elektriciteitsproducenten
de komende tien jaar meer biomassa zullen verstoken dan de hoeveelheid waarvoor
subsidie is aangevraagd. Voor dat surplus zal de producent immers geen MEP-subsidie
ontvangen, en die subsidie is nodig om biomassaverbranding rendabel te laten
zijn.Of het beleidsdoel voor 2010 gehaald zal worden, zal in belangrijke mate
afhangen van de wereldmarktprijs voor biomassa, de prijs van «gewone»
elektriciteit en de uitkomst van de huidige discussie die, ook op Europees
niveau, speelt over de duurzaamheid van biomassa (i.e. de vraag welke biomassa
gebruikt mag worden voor groene stroom). Over al deze factoren bestaat geen
zekerheid. Ze wijzen echter wel allemaal in dezelfde richting, namelijk dat
de productie van duurzame elektriciteit met biomassa lager kan uitvallen dan
in september 2006 door de minister van EZ werd geschat (Ministerie van EZ,
2006). Onzekere factor is verder de uitval van de nog niet toegekende MEP-subsidieaanvragen.Alle hierboven genoemde onzekerheden kunnen tot gevolg hebben dat de totale
productie van duurzame elektriciteit in 2010 lager uitkomt dan de door de
minister van EZ ingeschatte 11 821 GWh en dat daarmee het percentage
duurzame elektriciteit lager uitkomt dan de 9,1 à 9,4% waarop
in september 2006 werd gerekend.Risico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven
MEP-geldenMinder productie van door de MEP-regeling gesubsidieerde duurzame elektriciteit
betekent dat er minder MEP-subsidie wordt uitgegeven. Het Ministerie van EZ
geeft aan dat dit niet uitgegeven geld vervolgens, via een nieuwe MEP-regeling,
weer in nieuwe duurzame elektriciteitsprojecten gestoken kan worden. Wij vragen
ons af of dit een realistische verwachting is. Om tijdig nieuwe projecten
te initiëren die reeds in 2010 in bedrijf zullen zijn, is het noodzakelijk
om op zeer korte termijn in te schatten welk deel van de aangevraagde subsidie
voor de periode 2007–2010 ongebruikt zal blijven. Dit zou
betekenen dat bedrijven nu op voorhand zouden moeten aangeven een deel van
hun aangevraagde subsidie niet te gaan gebruiken. Dit is voor deze bedrijven
niet opportuun.2.4 Doelmatigheid MEP-regelingVerstrekte subsidies voor windenergie mogelijk te hoogOns onderzoek naar de doelmatigheid van de MEP-subsidie laat zien dat
voor de opwekking van groene stroom op dit moment vrijwel altijd nog enige vorm van subsidie noodzakelijk is. Weinig producenten
zullen ook zonder subsidie groene stroom produceren.Wel is echter aannemelijk dat de subsidie voor de opwekking van groene
stroom met wind gemiddeld te hoog is geweest. Dat blijkt uit de kwantitatieve
analyse die wij hebben laten maken.1Deze analyse laat zien dat het Ministerie van EZ in de jaren 2003–2006
voor de opwekking van windenergie op land mogelijk ongeveer de helft (€ 208
miljoen) te veel heeft betaald. De voornaamste oorzaak hiervan is dat de subsidie
mede gebaseerd is op een conservatieve inschatting van de toekomstige elektriciteitsprijs,
die voor tien jaar werd vastgezet. Zelfs wanneer de gemiddelde elektriciteitsprijs
de komende jaren alsnog aanzienlijk lager uitvalt dan de afgelopen jaren,
zouden de subsidies voor de opwekking van windenergie op land hoger dan nodig
zijn geweest om de meerkosten van de investeringen te compenseren.Bij deze berekening is overigens nog geen rekening gehouden het feit dat
de op termijn uitbetaalde MEP-subsidies lager zullen uitvallen, doordat voor
met windmolens opgewekte groene stroom boven een maximumaantal draaiuren geen
subsidie meer wordt uitgekeerd.2We hebben ook onderzoek gedaan naar de MEP-subsidie voor het meestoken
van biomassa in elektriciteitscentrales. De markt voor biomassa is weinig
transparant, doordat het aantal spelers beperkt is en het er verschillende
soorten biomassa in het spel zijn. De beperkte analyse die we hebben gemaakt
voor met hout-bijstook3 opgewekte groene stroom,
maakt het aannemelijk dat de subsidie voor deze vorm van biomassa in 2004
ook aan de hoge kant was. Ook hier geldt echter dat deze uitkomst niet zonder
meer naar de toekomst kan worden doorgetrokken, aangezien de prijzen van biomassa
de laatste jaren zijn gestegen.Op laag niveau vastgezette elektriciteitsprijs voornaamste
oorzaak overwinsten wind op landDe conservatieve inschatting van de toekomstige elektriciteitsprijs (die
voor tien jaar werd vastgezet) biedt een cruciale verklaring voor de oversubsidiëring
van met wind opgewekte groene stroom. Een belangrijke les uit deze analyse
is dan ook dat de overwinst in belangrijke mate had kunnen worden voorkomen/vermeden
door de subsidiebedragen te koppelen aan de werkelijke (en voor de toekomst
verwachte) elektriciteitsprijzen, en deze niet voor een langere periode vast
te zetten.Een tweede les uit deze analyse is dat het ontbreken van voldoende inzicht
in de werkelijke prijzen voor biomassa een doelmatigheidsrisico heeft betekend
voor de MEP-regeling. 3 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe minister van EZ heeft op 1 mei 2007 gereageerd op ons onderzoek.Ook van TenneT ontvingen wij een reactie, bij brief van 18 april
2007.Hieronder volgt een samenvattende weergave van beide reacties. Een integrale
weergave van de reacties is te vinden op onze website: www.rekenkamer.nl.3.1 Reactie minister van EZDe minister van EZ onderkent dat de MEP-regeling en de uitvoering daarvan
op een aantal belangrijke punten verbeterd moet worden. Daarbij, zo geeft
de minister aan, zullen het rapport en de conclusies van de Algemene Rekenkamer
betrokken worden. Wel geeft ze aan dat het achteraf altijd makkelijk is om
fouten te constateren. Verder vindt ze het jammer dat het feit dat Nederland
het internationaal «best goed doet» niet in deel I terug te vinden
is. De minister volgt in haar reactie verder de indeling van ons rapport deel
I.MEP-regeling niet altijd consistent met andere doelen
energiebeleidNaar aanleiding van onze passage over de bijdrage van biomassa aan de
energievoorzieningszekerheid, merkt de minister op dat biomassa in de praktijk
vrij eenvoudig is te vervangen door andere brandstoffen.Over het niet geheel CO2-neutraal zijn van biomassa zegt zij
dat de CO2-winst hoger is dan door ons wordt gesuggereerd. De minister
geeft verder aan dat de commissie-Cramer op verzoek van de overheid duurzaamheidscriteria
heeft opgesteld, die rekening houden met verschillende duurzaamheidsaspecten
zoals de CO2-effecten over de gehele keten (inclusief de effecten
van verandering in landgebruik), aantasting van de biodiversiteit en concurrentie
met voedselproductie. Ze wil deze criteria een belangrijke rol laten spelen
bij de subsidiëring van de inzet van biomassa vanuit de MEP-regeling.Voorts geeft de minister aan dat wanneer nationale milieuregelgeving niet
kan verhinderen dat de emissies duidelijk hoger zijn dan die bij de stand
der techniek bij concurrerende vormen van energieopwekking, de mogelijkheid
zal worden ingebouwd in zulke gevallen af te zien van subsidiëring binnen
de nieuwe MEP-regeling.Overlap MEP-regeling met handelssysteem voor broeikasgasemissie.De minister onderkent de door ons beschreven relatie tussen een toename
van (gesubsidieerde) duurzame elektriciteitsproductie en het de facto «overhouden»
van CO2-emissierechten. De minister kondigt aan dat in de nieuwe
MEP-regeling, meer nog dan nu het geval is, rekening zal worden gehouden met
dit effect.Open einde-regelingDe minister deelt onze conclusie over de financiële beheersbaarheid
van de MEP-regeling. Het Ministerie van Financiën heeft volgens de minister,
in tegenstelling tot hetgeen wij suggereren, de regeling inclusief het open
einde-karakter daarvan beoordeeld en akkoord bevonden.De minister is het niet met ons eens als wij stellen dat de budgettaire
onbeheersbaarheid een rol heeft gespeeld bij het in augustus 2006 op nul zetten
van het MEP-tarief. Zij stelt dat dit is gedaan omdat uit de monitoringgegevens
kon worden afgeleid dat de 9%-doelstelling ook zonder nieuwe subsidieverstrekkingen
zou worden bereikt. Gezien de status van het kabinet was het
aan een volgend kabinet om geld vrij te maken voor verdergaande ambities.Gebreken in de regelgevingDe minister gaat verder in op onze constatering dat er drie gebrekkige
elementen in de regelgeving rond de MEP-regeling zitten:• Over het tot 2005 ontbreken van controle op de ontvangsten van
de netbeheerders merkt ze op dit inmiddels hersteld te hebben.• Onze kritiek betreffende de afrekening van rijksbijdragen aan EnerQ
zonder minimale beheersvoorwaarden, deelt de minister niet. De rijksbijdragen
zijn verstrekt onder voorwaarde dat deze aan de egalisatiereserve zouden worden
toegevoegd. De egalisatiereserve werd in 2005 en 2006 ook gevoed uit afnemerstarieven.
Deze laatste mogelijkheid is met ingang van 2007 vervallen, waardoor een nieuwe
situatie is ontstaan. De minister kan zich dan ook wél vinden in het
advies dat wij hebben gegeven het rapport bij het EZ-jaarverslag 2006, te
weten dat juist met het oog op het wegvallen van de afnemerstarieven de wijze
van het verstrekken van de rijksbijdragen met ingang van 2007 zou moeten worden
aangepast.• Ten slotte merkt de minister op te zullen bezien of een verplichting
ten aanzien van het controleprotocol bij biomassa voor de accountantscontrole
op biomassaverklaringen wenselijk is.Belang financieel beheer onderschatDe minister onderkent voor een deel de kritiek dat het belang van het
financieel beheer rond de MEP-regeling door alle betrokken geledingen binnen
haar ministerie is onderschat, zeker daar waar het gaat om de beginfase.De minister geeft verder aan dat EZ in principe uit moet kunnen gaan van
de juistheid van verklaringen van de externe accountant van EnerQ. Onze constatering
dat het jaarverslag van EnerQ niet voldeed aan het controleprotocol is naar
haar mening dus in eerste instantie de betreffende externe accountant van
EnerQ aan te rekenen.Haalbaarheid beleidsdoel omgeven door onzekerhedenDe minister geeft aan dat zij onlangs nogmaals heeft laten berekenen welk
percentage duurzame elektriciteitsproductie voor 2010 verwacht mag worden.
Uit deze berekeningen bleek dat een doelstelling van minimaal 9% volgens
haar nog steeds realistisch is. Ze noemt de scherpe kanttekeningen die we
bij de haalbaarheid van de 9%-doelstelling plaatsen daarom niet voldoende
gefundeerd.Risico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven
MEP-geldenDe minister geeft aan dat, zodra aannemelijk wordt dat vanuit de MEP-regeling
gehonoreerde projecten niet of in mindere mate van de grond komen, de meerjarenramingen
zullen worden bijgesteld. Dit zal leiden tot opnieuw inzetbare vrijval.Doelmatigheid MEP-regelingOver onze conclusie dat voor de opwekking van windenergie op land aanmerkelijk
meer subsidie is verstrekt dan noodzakelijk zegt de minister dat de Tweede
Kamer en de energiesector bij het tot stand komen van de MEP-regeling veel
waarde hechtten aan investeringszekerheid. Het voor tien jaar vastzetten van
de elektriciteitsprijs paste daarbij. In de nieuwe MEP-regeling zullen subsidiebedragen
worden gekoppeld aan de werkelijke (en voor de toekomst verwachte) elektriciteitsprijzen. 3.2 Reactie TenneTTenneT geeft aan dat ze bij het onderdeel «financieel beheer»
(§ 5.4 deel II) niet kan oordelen over de elementen uit het rapport
van de departementale auditdienst – een belangrijke bron voor onze bevindingen
en conclusies – omdat TenneT niet betrokken is geweest bij het opstellen
van dat rapport. Wellicht had TenneT sommige passages in andere bewoordingen
gesteld.TenneT deelt onze analyse dat het risico bestaat dat zonder aanvullende
maatregelen de productie van met name duurzame elektriciteit uit biomassa
in 2010 aanmerkelijk geringer zou kunnen uitvallen dan door de minister van
EZ wordt ingeschat. Maar TenneT onderstreept daarbij dat het ministerie een
werkbare oplossingsrichting heeft aangegeven.1
Verder stelt TenneT een«snelle implementatie» voor van een verbeterde
MEP-regeling, onder andere door één of enkele categorieën
reeds open te stellen onder gebruikmaking van subsidieplafonds voor die categorieën.TenneT stelt tot slot dat onze opmerking (in deel II, § 6.2)
dat de verwachte en gewenste doelrealisatie nog niet is bereikt door toepassing
van een verplichtingenstelsel op nationale schaal, in overeenstemming is met
het beeld dat TenneT heeft vanuit de praktijk. Een generieke verplichting
is niet effectief. TenneT is van mening dat het mogelijk is de sterke punten
van de twee meest gehanteerde instrumenten te combineren.3.3 Nawoord Algemene Rekenkamer3.3.1 Nawoord op reactie ministerWij waarderen het dat de minister onze conclusies zal betrekken bij het
opstellen van de nieuwe MEP-regeling.We hebben op verzoek van de Tweede Kamer een internationale dimensie aan
het onderzoek toegevoegd (zie deel II, hoofdstuk 6). Maar gezien de korte
doorlooptijd van ons onderzoek was het niet mogelijk een oordeel te vellen
over de verschillen in effectiviteit van diverse regelingen in internationaal
verband. Vandaar dat we hierover geen conclusies hebben opgenomen.MEP-regeling niet altijd consistent met andere doelen
energiebeleidDe minister stelt dat biomassa eenvoudig kan worden vervangen door andere
brandstoffen en dat in die zin voorzieningszekerheid niet in het geding is.
Wij maken ons ook niet zozeer zorgen over een achteruitgang van de voorzieningszekerheid
door gebruik van biomassa. Wij betwijfelen veeleer of – bij een blijvend
streven naar duurzame energievoorziening – biomassa structureel kan
bijdragen aan eenvergroting van de voorzieningszekerheid,
omdat hierbij net als bij fossiele brandstof gesteund wordt op de import van
energiedragers.De minister onderkent dat elektriciteitsproductie met behulp van biomassa
niet geheel CO2-neutraal is, maar geeft daarbij aan dat de CO2-winst hoger is dan door ons wordt gesuggereerd. Over de herkomst en
duurzaamheid van in Nederland verstookte biomassa bestaat volgens ons nog
veel onduidelijkheid. Ook de cijfers over de mate van CO2-winst
door elektriciteit uit biomassa in de literatuur lopen sterk uiteen. Gegeven
deze onzekerheden waarderen wij de toezegging van de minister dat er bij toekomstige
subsidiëring van biomassa goed gekeken moet worden naar de duurzaamheidscriteria.
Ook met haar overweging om voor sommige toepassingen van biomassa
met te hoge NOx-emissies geen MEP-subsidie toe te kennen, komt
de minister tegemoet aan onze kritiek.Wij vinden het verder een goede zaak dat er in de bijgestelde MEP-regeling
explicieter dan nu rekening wordt gehouden met het overhouden van CO2-emissierechten.Open einde-regelingIn ons rapport stellen wij vast dat de toetsing van een binnen begrotingsverband
gefinancierde regeling strenger is dan de beoordeling van een regeling die
buiten de begroting om wordt gefinancierd. Daarmee hebben we niet willen suggereren
dat het Ministerie van Financiën de regeling niet beoordeeld zou hebben.In tegenstelling tot wat de minister schrijft achten wij het niet onaannemelijk,
uitgaande van de analyse van de auditdienst van EZ, dat de budgettaire onbeheersbaarheid één
van de aanleidingen vormde die de (interne) discussie
over het doelbereik en het op nul zetten van de MEP-regeling versneld heeft.
Wij stellen niet dat de budgettaire onbeheersbaarheid de eigenlijke reden is.Gebreken in de regelgevingHet valt ons op dat de minister een onderscheid maakt tussen een rijksbijdrage
in combinatie met afnemerstarieven en uitsluitend een rijksbijdrage. Wij vinden
dat een merkwaardig onderscheid: in beide gevallen verdient het volgens ons
de voorkeur om voor een goede beheersing en doelmatig beheer van de rijksfinanciën
met voorschotten te werken en deze tussentijds af te rekenen op basis van
door EnerQ afgewikkelde subsidies.Wij dringen er bij de minister nogmaals op aan het controleprotocol voor
de accountantscontrole op biomassaverklaringen verplicht te stellen.Belang financieel beheer onderschatOnze constatering dat het jaarverslag van EnerQ op bepaalde punten niet
voldeed aan het controleprotocol, was slechts bedoeld om aan te geven dat
het bewuste controleprotocol ook door het departement niet werd gebruikt.
Dat het controleprotocol niet voor de externe accountant was bedoeld, heeft
het departement al erkend.1Haalbaarheid beleidsdoel omgeven door onzekerheden.De minister geeft aan dat uit recente berekeningen blijkt dat een percentage
van 9% duurzame elektriciteit nog steeds realistisch is. Aangezien
deze berekeningen hebben plaatsgevonden nadat
ons onderzoek was afgerond, hebben wij deze nieuwe gegevens niet kunnen beoordelen.
Wij zullen nieuwe informatie als deze betrekken bij het volgen van de verdere
ontwikkelingen rond de MEP-subsidie, totdat wij er zoals gebruikelijk een «terugblikrapport»
over publiceren.2Risico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven
MEP-geldenWij blijven betwijfelen of bedrijven op voorhand zullen gaan aangeven
dat zij de door hen aangevraagde MEP-subsidie niet gaan gebruiken. Verder
wijzen wij erop dat de door ons aangegeven onzekerheden uitdrukkelijk betrekking
hebben gehad op het halen van de 9%-doelstelling met de bestaande MEP-regeling.Doelmatigheid MEP-regelingWij zijn van mening dat de maatregelen die de minister hier noemt een
goede stap zijn voor de verbetering van de MEP-regeling en dat zij daarmee
tevens aansluit bij een belangrijke les uit het onderzoek. We zullen de ontwikkelingen
op dit terrein met belangstelling blijven volgen.3.3.2 Nawoord op reactie TenneTWe zijn van mening dat de suggesties die TenneT in haar reactie heeft
opgenomen een vruchtbare bijdrage leveren aan het verbeteren van een systeem
waarbij productie van duurzame elektriciteit optimaal wordt gestimuleerd. Overzicht belangrijkste conclusies en reacties Plaats in deel IConclusieReactie minister
van EZ§ 2.1Onvoldoende aandacht voor samenhang MEP-regeling met andere beleidsdoelen
op gebied van duurzame energie en milieuBewust gekozen om niet verscheidene doelen via één regeling
te dienen. Opeenstapeling van doelstellingen zou regeling ingewikkeld en moeilijk
uitvoerbaar maken. Nieuwe regeling zal aansluiten bij door commissie-Cramer
ontwikkelde duurzaamheidscriteria voor biomassa. § 2.1Uitwerking MEP-regeling strijdig met uitgangspuntenWat kosteneffectiviteit betreft: in aantal gevallen
inderdaad meer subsidie verstrekt dan achteraf gezien nodig was. In nieuwe
MEP-regeling wordt subsidie gekoppeld aan werkelijk gerealiseerde elektriciteitsprijs.§ 2.2MEP-regeling onbeheersbaar door ontbreken budgettair plafondPunt is juist. Daarom introductie van
een plafond met ingang van 1 januari 2007 via wetswijziging.§ 2.2Onvoldoende
monitoring en toezicht vanuit EZ: gebreken in regelgeving en onderschatting
belang financieel beheerTot medio 2006 inderdaad
te weinig aandacht voor monitoring, toezicht en uitvoering van MEP-regeling.
Is vanaf medio 2006 verbeterd. Deze lijn zal worden doorgezet. § 2.3Haalbaarheid beleidsdoel voor 2010 omgeven door onzekerhedenOp basis van recente berekeningen met
realistische uitgangspunten 9%-doelstelling nog steeds goed haalbaar. § 2.3Risico van verminderde effectiviteit door niet-uitgegeven MEP-gelden
Risico is aanmerkelijk kleiner omdat gelden eerder vrijvallen en dus ook eerder
opnieuw kunnen worden ingezet. § 2.4In periode 2003–2006 verstrekte MEP-subsidies te hoogAchteraf bezien in aantal gevallen inderdaad
door EnerQ meer subsidie verstrekt dan nodig (zie reactie op volgende punt) § 2.4Op laag niveau vastgezette elektriciteitsprijs voornaamste oorzaak
overwinsten bij ontvangers MEP-subsidie wind op landVaste lage elektriciteitsprijs heeft inderdaad risico van te
hoge subsidie. Daarom zal subsidie in nieuwe MEP-regeling worden gekoppeld
aan daadwerkelijk gerealiseerde elektriciteitsprijs.DEEL II: BEANTWOORDING VAN DE KAMERVRAGEN Inhoud 1Inleiding291.1Achtergrond291.2Doel- en probleemstelling29 1.3Vragen van de Tweede Kamer met
verwijsschema29    2Doel van de MEP312.1Energiebeleid31 2.1.1Algemene doelen Nederlandse energiebeleid31 2.1.2Doelen Nederlandse duurzame energiebeleid31 2.1.3Doelen Europese duurzame elektriciteitsbeleid32 2.1.4Doelen Nederlandse duurzame elektriciteitsbeleid32 2.2Centrale doelstelling van de MEP-regeling33 2.3Duidelijkheid van de doelen342.3.1Inleiding34 2.3.2Beoordeling doel «9%
duurzame elektriciteit in 2010»35 2.3.3Consistentie MEP-regeling met
doelen van het energiebeleid352.3.4Consistentie MEP-regeling met
doelen van EU-beleid372.4Consistentie in de uitwerking van
de MEP-regeling372.4.1Compensatie voor de «onrendabele
top»382.4.2Investeringszekerheid voor langere
termijn382.4.3Differentiatie tussen typen opwekking382.4.4Benutting nationaal potentieel
biomassa en wind392.5Consistentie MEP-regeling met ander
beleid402.5.1Milieubeleid40 2.5.2Kolenconvenant402.5.3Klimaatbeleid41 2.5.4Beleid voor duurzame ontwikkeling41    3Doeltreffendheid van de MEP433.1Productie van duurzame elektriciteit
in Nederland43 3.1.1Gegevens in brief aan Tweede
Kamer (september 2006)43 3.1.2Analyse van de gegevens433.2Verbruik van elektriciteit in Nederland473.2.1Gegevens in brief aan Tweede
Kamer (september 2006)473.2.2Analyse van de gegevens47 3.3Bereiken van het doel48 4Doelmatigheid van de MEP494.1Was MEP-subsidie nodig?49 4.2Was de MEP-subsidie te hoog?49 4.2.1Vaststellen onrendabele top voor
MEP-subsidie (ex ante)52 4.2.2Vaststellen werkelijke subsidiebehoefte
(ex post)53 4.2.3Berekening subsidiebehoefte bij
energieopwekking uit wind op land534.2.4Berekening subsidiebehoefte bij
energieopwekking uit biomassa-meestook58 4.2.5Waarde van de berekeningen59   5Rechtmatigheid, bedrijfsvoering en financieel beheer615.1Bedrijven waaraan MEP-subsidie
is toegekend61 5.2Toetsing toegekende subsidies aan
wettelijke eisen61 5.2.1Rechtmatigheid toegekende subsidies615.2.2Rechtmatigheid ontvangsten MEP-regeling625.2.3Kwaliteit controlestructuur63 5.2.4Garanties van oorsprong en accountantsverklaring
biomassa635.3Cumulatie van stimuleringsregelingen
bij MEP-projecten645.4Ordelijk en controleerbaar financieel
beheer645.4.1Budgettaire beheersbaarheid van
de MEP-regeling645.4.2Intern beheer van het MEP-dossier
bij het Ministerie EZ67 5.4.3Monitoring onrendabele top en
budgetbeslag MEP-regeling69 5.5Uitvoeringskosten van de MEP-regeling69    6Internationale vergelijking716.1Toegepaste instrumenten716.2Vergelijking beleidsresultaten
in de lidstaten73   Bijlage 1Gehanteerde begrippen en normen76   Bijlage 2Gemaakte keuzes inzake complicaties bij berekening77   Bijlage 3Methodologie berekening overwinst80    Literatuur821 INLEIDING1.1 AchtergrondOp 31 oktober 2006 heeft de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer verzocht
onderzoek te doen naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid
van de subsidieregeling «Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie»
(MEP). Deze regeling is ingesteld in juli 2003 en in augustus 2006 voor nieuwe
aanvragen op nul gezet. De Kamer wil de resultaten van dit onderzoek gebruiken
bij de voorbereiding van het nieuwe stimuleringsbeleid voor duurzame elektriciteit
(Tweede Kamer, 2006, p. 84).De Algemene Rekenkamer is op het verzoek van de Tweede Kamer ingegaan.
Het onderzoek naar de MEP-regeling is vervolgens in de periode december 2006–maart
2007 uitgevoerd.1.2 Doel- en probleemstellingHet doel van dit onderzoek is – op verzoek van de Tweede Kamer –
om bij te dragen aan het verbeteren van de rechtmatigheid, doelmatigheid en
doeltreffendheid van het duurzame elektriciteitsbeleid zoals bedoeld met en
vervat in de MEP-regeling.De binnen het onderzoek gehanteerde probleemstelling luidt: in hoeverre
is de MEP-subsidieregeling op rechtmatige wijze uitgevoerd en in hoeverre
is deze regeling doeltreffend en doelmatig geweest?1.3 Vragen van de Tweede Kamer met verwijsschemaWij hebben het onderzoek naar de MEP-regeling uitgevoerd aan de hand van
de volgende tien vragen die de Tweede Kamer ons heeft voorgelegd:1. Naar welke bedrijven en projecten is het MEP-geld gegaan?2. Was het doel van de MEP duidelijk, ook bij de uitwerking van het beleid?3. Is de aanwending van dat geld doelmatig, effectief en efficiënt
geweest, gelet op het doel van de wet?4. Hoe hoog zijn de uitvoeringskosten van de MEP geweest?5. Is het departementale beheer van de MEP-regeling voldoende adequaat
geweest?6. In hoeverre was subsidie noodzakelijk om de projecten van de grond
te trekken en te houden?7. In hoeverre is sprake geweest van over- dan wel onderstimulering van
MEP-projecten?8. In hoeverre is sprake geweest van cumulatie van stimuleringsregelingen
bij MEP-projecten?9. In hoeverre is het geld gegaan naar de meest of minst rendabele technologieën?10. Welk stimuleringsinstrumentarium voor duurzame elektriciteit wordt
internationaal gehanteerd?In de hiernavolgende hoofdstukken van dit deel II beantwoorden wij deze
tien vragen aan de hand van onze onderzoeksbevindingen. Om te komen tot een
logische presentatie zonder doublures beantwoorden wij sommige Kamervragen
geclusterd in één hoofdstuk.Onderstaand schema geeft aan welke vragen in welk hoofdstuk worden beantwoord: HoofdstukBeantwoording van 2. Doel van de MEPVraag 2 3. Doeltreffendheid van de MEPVraag 34. Doelmatigheid van de MEPVragen 6 en 75. Rechtmatigheid, bedrijfsvoering en financieel beheerVragen 1, 4, 5, 8 en 9 6. Internationale vergelijkingVraag 102 DOEL VAN DE MEPIn dit hoofdstuk beantwoorden we de tweede vraag van de Tweede Kamer,
te weten: «Was het doel van de MEP duidelijk, ook bij de verdere uitwerking
van het beleid?»Om te beginnen (§ 2.1) bespreken we de verschillende doelstellingen
van het Nederlandse en Europese energiebeleid, waarop het MEP-doel zou moeten
aansluiten. Daarna (§ 2.2) geven we aan wat precies de centrale
doelstelling en de afgeleide doelen van de MEP-regeling zijn, en gaan we in
op de vraag of deze doelen duidelijk zijn geformuleerd (§ 2.3).
Ten slotte kijken we of de uitwerking van de MEP-regeling spoort met de uitgangspunten
van de regeling (§ 2.4) en of de doelen van MEP-regeling sporen
met andere doelen op naastliggende beleidsterreinen, zoals het milieubeleid
(§ 2.5).2.1 Energiebeleid2.1.1 Algemene doelen Nederlandse energiebeleidDe algemene doelstellingen van het Nederlandse energiebeleid zijn al geruime
tijd stabiel. In de Derde Energienota was het
credo dat energie betrouwbaar, betaalbaar en schoon moest zijn (Ministerie
van EZ, 1995).1 Deze drie doelen zijn sinds die
tijd overeind gebleven, al worden ze soms anders verwoord.De na te streven duurzame energiehuishouding diende volgens deDerde Energienota klimaatneutraal en koolstofarm te zijn.
Het centrale belang dat de Elektriciteitswet 1998 (de wet waarin de MEP-regeling
is opgenomen) dient is het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch
verantwoord functioneren van de elektriciteitsvoorziening (Ministerie van
EZ, 2002a).In het Energierapport 2005 (Ministerie van
EZ, 2005a) zijn de centrale doelstellingen van het energiebeleid: voorzieningszekerheid,
milieukwaliteit en economische efficiency. Het Energierapport
2005 richt zich op twee grote, vooral internationale opgaven: het
garanderen van de voorzieningszekerheid en het aanpakken van het mondiale
klimaatprobleem. De door het kabinet ingestelde «Taskforce Energietransitie»
heeft doelen voor de periode ná 2020 geformuleerd. Deze doelen betreffen
zowel de milieuproblematiek (onder andere CO2-reductie, maar ook
reductie van andere schadelijke stoffen) als de voorzieningszekerheid (verminderen
van kwetsbare afhankelijkheid van een klein aantal olie- en gaslanden, voorkomen
van sterke fluctuaties in energieprijzen, verminderen beslag op beschikbare
energiebronnen). De taskforce noemt ook de economische ontwikkeling in deze
sector als belangrijk doel.2.1.2 Doelen Nederlandse duurzame energiebeleidZowel de Derde Energienota uit 1995 en diverse
tussentijdse energiebeleidsnota’s, als het Energierapport
2005 noemen het stimuleren van duurzame energie als een van de instrumenten
om de eerdergenoemde andere doelen (betrouwbare, betaalbare en schone energie)
te bereiken.Het doel voor 2010 is in het Energierapport 1999,
de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid 1999 en het Energierapport 2005 gesteld op 5% duurzame energie
(dat wil zeggen: 5% van de in Nederland verbruikte energie moet in
2010 duurzaam zijn opgewekt). Het doel voor duurzame energie in 2020 luidt
in beide beleidsnota’s: 10% duurzame energie (dat wil zeggen:
een aandeel van 10% besparing van fossiele energie door de inzet van
duurzame energie). In het regeerakkoord van 7 februari 2007 worden zelfs nog hogere ambities neergelegd: een aandeel van 20% duurzame
energie in 2020.2.1.3 Doelen Europese duurzame elektriciteitsbeleidDoelen voor 2010Het Europese doel voor duurzame energie voor 2010 is een aandeel van 12%
in de totale Europese energieconsumptie (Commissie van de Europese Gemeenschappen,
1997). Een onderdeel van dit duurzameenergiebeleid
is het duurzame elektriciteitsbeleid.De Europese richtlijn voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen
(EU-richtlijn 2001/77/EG)1 somt in de eerste
van de inleidende overwegingen een aantal doelen op waaraan het beleid gericht
op hernieuwbare energiebronnen – in de interne elektriciteitsmarkt –
kan bijdragen:• bescherming van het milieu;• duurzame ontwikkeling;• meer werkgelegenheid;• sociale samenhang;• continuïteit van de voorziening;• klimaatdoelstellingen van Kyoto.Daarom streeft de EU naar een percentage van 21% duurzame elektriciteit
van het totale Europese elektriciteitsverbruik in 2010 (Commissie van de Europese
Gemeenschappen, 2005).2 Om deze 21% te
bereiken, zijn ook per lidstaat indicatieve streefcijfers opgesteld. Voor
Nederland is dit 9%.Doelen voor 2020De Commissie heeft in haar Renewable Energy Road Map een doel van 20% duurzame energie
voor 2020 voorgesteld (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2006). Voor
duurzame elektriciteit in 2020 verwacht de Europese
Commissie dat dit aandeel zou kunnen toenemen tot 34% van de totale
Europese elektriciteitsconsumptie. Dit impliceert ook substantieel andere
doelen voor de individuele lidstaten. Wat dit betekent voor het streefcijfer
voor ons land is nog niet bekend.2.1.4 Doelen Nederlandse duurzame elektriciteitsbeleidDoelen voor 2010Het doel voor het aandeel duurzame elektriciteit in de Nederlandse elektriciteitsconsumptie
is afgeleid van doelen voor 2020 die zijn opgenomen in de Derde Energienota uit 1995. In deze nota werd aangegeven dat een
aandeel van 10% duurzame energie in 2020
zo’n 17% duurzame elektriciteit impliceert.
17% in 2020 heeft als basis gediend voor het duurzame elektriciteitsdoel
in 2010, te weten de helft van 17% afgerond naar boven: 9%.3 Dit is dus gelijk aan het in de EU-richtlijn duurzame
elektriciteit opgenomen streefcijfer. HetEnergierapport
2005 geeft als doelstelling voor duurzame elektriciteit: 9%
aandeel in de binnenlandse elektriciteitsproductie in 2010.Deze formulering is overigens niet consistent met de doelstelling die
in de beleidspraktijk van de EU tot stand is gekomen. De realisatie van de
doelstelling van een individuele EU-lidstaat wordt in de praktijk uitgedrukt
als de hoeveelheid geproduceerde duurzame elektriciteit in die lidstaat in
een bepaald jaar, gedeeld door de totale hoeveelheid verbruikte elektriciteit
in dat jaar. Meetellen van geïmporteerde groene stroom in de doelstellingrealisatie
mag alleen als het exporterende land daar expliciet toestemming voor geeft,
en indien het exporterende land de elektriciteit van zijn doelstellingrealisatie
aftrekt. In Nederland wordt geïmporteerde groene stroom niet meegeteld
voor het bereiken van de doelstelling.Doelen voor 2020Ten tijde van het schrijven van dit rapport was er door de regering op
het terrein van duurzame elektriciteit nog geen doelstelling voor 2020 vastgesteld.
In een interne rapportage – een adviesstuk ten behoeve van de kabinetsformatie –
van het Ministerie van EZ wordt gedacht aan een aandeel van 30 tot 40%
duurzame elektriciteit in 2020.1Recent heeft het Transitieplatform Duurzame Elektriciteitsvoorziening
i.o. het streven geformuleerd om in 2020 18% van de binnenlands geproduceerde
stroom uit hernieuwbare bronnen te halen, ongeveer gelijk verdeeld over windenergie
en biomassa (Taskforce Energietransitie, 2006).2.2 Centrale doelstelling van de MEP-regelingBijdrage aan EU-doel van 9% duurzame elektriciteit
in 2010De centrale doelstelling van de MEP-regeling luidt: «het leveren
van een belangrijke bijdrage aan het doel uit EU-richtlijn 2001/77/EG: in
2010 dient 9% van het elektriciteitsverbruik in Nederland duurzaam
te zijn.» (Ministerie van EZ, 2002a).Stimulering milieukwaliteit elektriciteitsproductieDe MEP-regeling beoogt verder «een krachtige en kosteneffectieve
stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie» (Ministerie
van EZ, 2002a). Het wetsvoorstel voor de MEP-regeling gaf aan dat deze regeling
ertoe moest leiden dat er meer productiecapaciteit in Nederland wordt gebouwd.
Dit is het primaire beoogde effect van dit wetsvoorstel.Bevorderen investeringen in duurzame elektriciteitEen ander doel dat de minister van EZ voor de MEP-regeling heeft benoemd
is het bevorderen van «investeringen in duurzame elektriciteit in Nederland»
(Ministerie van EZ, 2002a).Innovatie geen doelstellingDe MEP-regeling was – zeker bij de start in 2003 – níet
bedoeld als stimuleringsinstrument voor innovatie in de productie van duurzame
elektriciteit. Daarvoor bestonden toentertijd aparte subsidieprogramma’s.
In antwoord op vragen van de Tweede Kamer of het wenselijk was om technologische
en innovatieve ontwikkelingen op het gebied van duurzame elektriciteit te
stimuleren, noemde de minister in 2002 in dat verband research en development
en demonstratieprojecten (Ministerie van EZ, 2002b).2.3 Duidelijkheid van de doelen2.3.1 InleidingDe duidelijkheid van doelstellingen kan worden getoetst aan de zogenoemde
SMART+C-normen. Deze set van normen houdt in dat doelstellingen specifiek,
meetbaar, afgestemd, realistisch en tijdgebonden (SMART) moeten zijn geformuleerd
(Algemene Rekenkamer, 2005, p. 58). Bovendien moeten de doelen consistent
(+C) zijn: het ene doel mag het andere niet uitsluiten (Algemene Rekenkamer,
2005, p. 58).We hebben de MEP-doelstelling voor 2010 getoetst aan de SMART+C-norm (§ 2.3.2).
Ook hebben we een toets op consistentie met de hogerliggende doelen uitgevoerd
(§ 2.3.3). 2.3.2 Beoordeling doel «9% duurzame
elektriciteit in 2010»Het concrete doel van de MEP-regeling is een aandeel van 9% duurzame
elektriciteit in 2010 (uitgedrukt in een percentage van de vraag naar elektriciteit
in Nederland, waarbij de duurzame elektriciteit in Nederland is opgewekt).In ons rapport Groene stroom (Algemene Rekenkamer,
2004) concludeerden wij dat het doel «9% duurzame elektriciteit
in 2010» voldoet aan de normen «specifiek», «afgesproken»
en «tijdgebonden» maar dat het niet duidelijk is of de doelstelling
goed meetbaar is. Met name over de meetelling van geïmporteerde groene
stroom bestond onduidelijkheid. Inmiddels is dit door de Europese Commissie
verhelderd en mag geïmporteerde groene stroom slechts onder strikte condities
worden meegeteld (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2004).1 Op de vraag of het doel ook nu nog realistisch genoemd
kan worden, gaan wij in hoofdstuk 3 in. De vraag naar de consistentie met
andere beleidsdoelen komt in de hiernavolgende paragrafen van dit hoofdstuk
aan de orde.In een recente terugblik op ons zojuist genoemde onderzoek uit 2004 (Algemene
Rekenkamer, 2007a) hebben wij vastgesteld dat inmiddels duidelijk is (in overeenstemming
met een Europese beleidslijn) dat het merendeel van de EU-lidstaten werkt
met een productiedoelstelling voor duurzame elektriciteit.
De realisatie van de doelstelling van een individuele EU-lidstaat wordt in
de praktijk uitgedrukt als de jaarlijkse hoeveelheid binnenlands
geproduceerde duurzame elektriciteit, gedeeld door de jaarlijkse totale hoeveelheid
binnenlands verbruikte elektriciteit.Er is volgens het Ministerie van EZ in de praktijk niet of nauwelijks
sprake van problemen, onnauwkeurigheden of inconsistenties bij de meting van
de realisatie van de doelstellingen in de lidstaten.De meest recente rapportage van de Europese Commissie gaat niet in op
voornoemde meetproblemen (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2007a).2.3.3 Consistentie MEP-regeling met doelen van het
energiebeleidZoals we hiervoor hebben aangegeven heeft het Nederlandse energiebeleid
als hoofddoel om energie betrouwbaar (voorzieningszekerheid), betaalbaar (economische
efficiency) en schoon (milieukwaliteit) te laten zijn. De MEP-regeling dient
aan deze hoofddoelen bij te dragen.BetrouwbaarDoor de binnenlandse capaciteit voor duurzame elektriciteitsproductie
te stimuleren draagt de MEP-regeling bij aan de betrouwbaarheid van de Nederlandse
energievoorziening. Deels op de korte termijn, maar vooral ook op de lange
termijn. De Nederlandse elektriciteits- en dus energievoorziening wordt hierdoor
immers minder afhankelijk van fossiele brandstof en van (potentieel) instabiele
regio’s buiten Europa. Dat is ook in overeenstemming met de EU-doelen
op dit gebied (uit de richtlijn voor duurzame elektriciteit uit 2001) en de
meest recente mededeling over energiebeleid (Commissie van de Europese Gemeenschappen,
2007b, p. 4).Een kanttekening die gezet kan worden bij de bijdrage van de MEP-regeling
aan de betrouwbaarheid van de energievoorziening betreft het grote aandeel
biomassa in de beoogde duurzame elektriciteitsproductie. De beschikbaarheid
van biomassa voor productie op dusdanig grote schaal is ongewis,
om twee redenen. In de eerste plaats is deze vorm van duurzame elektriciteit
net als elektriciteit op basis van fossiele brandstoffen deels afhankelijk
van de import van grondstoffen van buiten Europa. In de tweede plaats is de
productieomvang van elektriciteit uit biomassa sterk afhankelijk van marktontwikkelingen.
Door de grote mate van vrijheid die energiebedrijven hebben bij de inzet van
biomassa – zij hebben geen productieverplichting – is de bijdrage
van biomassa in de toekomst lastig in te schatten (zie ook § 3.1.2).Er zijn overigens ook goedkopere mogelijkheden om in voorzieningszekerheid
te voorzien, zeker voor de korte termijn. In een studie van de Inspectie der
Rijksfinanciën naar het kostenaspect van duurzame elektriciteit wordt
gewezen op de mogelijkheid om grotere olievoorraden aan te houden (Koutstaal &
Heijs, 2005). Dit is een manier om tijdelijk te kunnen voorzien in een achtervang
als instabiele regio’s «de kraan dichtdraaien».Uiteindelijk is voorraadvorming echter geen instrument om de voorzieningszekerheid
op de zeer lange termijn te garanderen, wanneer de fossiele brandstoffen steeds
schaarser worden. Het Centraal Planbureau verwacht de eerste tientallen jaren
echter geen tekorten van fossiele brandstoffen (Joode, et al., 2004).BetaalbaarDe MEP-regeling beoogt een krachtige en kosteneffectieve stimulans te
geven. Of de regeling inderdaad kosteneffectief is, komt aan de orde in hoofdstuk
4.SchoonIn het laatste Energierapport (2005) staat
het klimaatvraagstuk centraal. Duurzame elektriciteit wordt verondersteld
een bijdrage te leveren aan de vermindering van de uitstoot van CO2
doordat deze vorm van elektriciteitsopwekking géén netto CO2-uitstoot veroorzaakt. Dit geldt ook voor de verbranding van biomassa,
aangezien de CO2 die vrijkomt bij het verbranden eerder al is opgeslagen
in bomen, mest enzovoort. In de praktijk blijkt echter dat het produceren
van sommige typen biomassa zoveel CO2-uitstoot kan veroorzaken,
dat de netto-CO2 uitstoot over de gehele keten vergeleken met die
van fossiele brandstof even groot of zelfs veel groter is.Netto minder of geen CO2-besparing
door verstoken van palmolieUit een artikel van L. Reijnders
en M. Huijbregts blijkt dat de verbranding van palmolie veel minder CO2-reductie oplevert dan gedacht. Bij de productie van palmolie worden
veel broeikasgassen uitgestoten. Per ton palmolie bedraagt de emissie 1,1
tot 19,7 ton CO2 (Reijnders & Huijbregts, 2006, Vroonhof et
al., 2005).De hogere waarde in deze reeks gaat uit
van CO2 -emissies door het kappen van regen- woud en het cultiveren
van veenbodems Bij de lage waarde is hiermee geen rekening gehouden. Volgens
Rijnders & Huijbregts staan de meeste palmolieplantages op plaat- sen
waar vroeger tropisch regenwoud stond en de vraag naar plantages blijft toenemen.
Nieuwe plantages kunnen ook op braaklig- gende grond worden gestart maar dat
is duurder dan de huidige praktijk, met name de kap van tropische regenwoud
voor plantages (Helms, et al., 2006). Op grond van
een energie- inhoud van 36,7 GJ/ton palmolie (Tilburg, et al., 2005) en een
CO2-emissiefactor van 0,0709 ton/GJ voor een gemiddelde elektriciteitscentrale
(Bosselaar & Gerlagh, 2006) kan vervolgens worden berekend dat de CO2-emissie/GJ die vrijkomt bij de productie en vervoer van palmolie kan
variëren van circa de helft tot maximaal zeven maal de gemiddelde «winst»
door het niet verstoken van fossiele brandstoffen. Bij deze berekening is
nog geen rekening gehouden met andere nadelige effecten van de productie van
palmolie, zoals het verlies aan biodiversiteit door de kap van tropische regenwouden
en de verdringing van voedselgewassen door palmolieplantages. Bij de beoordeling
van de totale duurzaamheid van palmolie zouden deze ook meegewogen moeten
worden.Bij de vraag of de MEP-regeling bijdraagt aan het doel «schone energie»
spelen overigens méér factoren mee dan alleen CO2-uitstoot.
Als het gaat om de uitstoot van ándere schadelijke stoffen
blijkt de verbranding van biomassa eveneens nadelige gevolgen te hebben; zie
hiervoor§ 2.5.1.2.3.4 Consistentie MEP-regeling met doelen van EU-beleidHet Nederlandse doel voor duurzame elektriciteit in 2010, waarvoor de
MEP-regeling het belangrijkste instrument is, vloeit voort uit de duurzame
elektriciteitsrichtlijn 2001/77/EG van de EU.Wij constateren hier geen inconsistentie. Voor de uitwerking van het beleidsinstrumentarium
dat de individuele lidstaten inzetten om het doel te bereiken, zijn geen voorschriften
gegeven in de richtlijn.Overigens blijkt uit de overwegingen in de richtlijn dat de EU wel streeft
naar een interne energiemarkt met een geharmoniseerd instrumentarium. Uit
studies van de EU (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2005) en Energiecentrum
Nederland (Linden et al., 2006; Tilburg et al., 2006) blijkt dat in de meeste
lidstaten instrumenten lijkend op de MEP-regeling worden ingezet. Het gaat
dan om de «feed-in»-systematiek, waarbij vergoedingen worden verstrekt
aan energieproducenten voor aan het net geleverde duurzame elektriciteit.
Lidstaten die deze systematiek hanteren geven hieraan wel verschillende uitwerkingen.
Van een geharmoniseerd instrumentarium is dus (nog) geen sprake (Rowlands,
2005).2.4 Consistentie in de uitwerking van de MEP-regelingIn deze paragraaf gaan we in op de uitgangspunten die ten grondslag liggen
aan het subsidie-instrument MEP.Om de investeringen in duurzame elektriciteit te bevorderen zou de MEP-regeling
volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de MEP-regeling
aan vier voorwaarden moeten voldoen (Ministerie van EZ, 2002a):1. de onrendabele top1 compenseren;2. investeringszekerheid voor langere termijn verschaffen;3. differentiëren tussen de verschillende typen opwekking;4. het nationaal potentieel voor biomassa en wind benutten. 2.4.1 Compensatie voor de «onrendabele top»Volgens de memorie van toelichting bevordert de MEP-regeling investeringen
in duurzame elektriciteit in Nederland door een subsidie te verstrekken die
de onrendabele top dekt (Ministerie van EZ, 2002a). De subsidie dient volgens
de memorie van toelichting als tegemoetkoming voor het verschil in kostprijs
tussen de «groene» stroom en de «grijze» stroom (p.
5).In ons rapport Groene stroom (Algemene Rekenkamer,
2004) hebben wij al opgemerkt dat er te weinig inzicht bestaat in de daadwerkelijke
kostprijzen van de brandstoffen om een goede berekening te kunnen maken van
de onrendabele top voor biomassa (zie ook hoofdstuk 4).2.4.2 Investeringszekerheid voor langere termijnEen uitgangspunt van de MEP-regeling is dat voor een periode van maximaal
tien jaar subsidie wordt gegeven. De redenering hierachter was dat door de
mogelijkheid om voor langere tijd een subsidie toe te kennen, investeringen
in Nederland zouden worden bevorderd, en zo de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie
zou worden gestimuleerd (Ministerie van EZ, 2002a).De beoogde investeringszekerheid is voor de meeste categorieën duurzame
elektriciteitsopwekking in de MEP-regeling consistent doorgevoerd. Een project
dat eenmaal een bepaald subsidiebedrag per Kwh gehonoreerd heeft gekregen,
profiteert daar inderdaad gedurende tien jaar van. Een uitzondering betreft
de grootschalige bijstook van biomassa, waarvoor in de regeling een herziening
van het subsidiebedrag na drie jaar is voorzien. Per 1 juli 2006 is het
subsidiebedrag dan ook meer dan gehalveerd. In de evaluatie van het Kolenconvenant
(zie § 2.5.2) geven de energiebedrijven aan dat deze wijzigingen
in de MEP-regeling hebben geleid tot «onzekerheid» over het investeringsklimaat
(Seggelen & Mazier, 2006).2.4.3 Differentiatie tussen typen opwekkingOmdat de MEP-subsidie bedoeld is ter compensatie van de vereiste onrendabele
investeringen en omdat de hoogte van die investeringen afhangt van de gekozen
opwekkingsmethode, is voorzien in verschillende subsidiebedragen voor verschillende
soorten duurzame elektriciteit (Ministerie van EZ, 2002a).Gedurende de voorbereiding en de uitvoering van het beleid zijn de categorieën
een aantal malen verder verfijnd. Dit gebeurde met name binnen de categorie
biomassa, maar ook binnen de categorie wind. De uitvoering is hier consistent
met het beleid.Tabel 1 geeft het aantal categorieën duurzame elektriciteit weer
op twee momenten: bij de start van de MEP-regeling in juli 2003 (negen categorieën)
en per 1 januari 2007 (21 categorieën). Tabel 1. Categorieën duurzame elektriciteit bij de
start van de MEP-regeling in juli 2003 en per 1 januari 20071 Start MEP-regeling (1 juli 2003)Stand per 1 januari 2007 BiomassaZuivere biomassa
(installatie ten hoogste 50 MW)Zuivere
biomassa (installatie ten hoogste 50 MW) aangevraagd voor 6 oktober 2005  Zuivere biomassa (installatie ten hoogste 10 MW) aangevraagd
op of na 6 oktober 2005   Zuivere biomassa (installatie tussen 10 MW en 50 MW) aangevraagd
op of na 6 oktober 2005   Zuivere biomassa, diermeel, plantaardige vetten en oliën
(installatie tussen 10 MW en 50 MW) aangevraagd op of na 6 oktober 2005  Niet-zuivere biomassa
(installatie ten hoogste 50 MW)Niet-zuivere
biomassa (installatie ten hoogste 50 MW) aangevraagd voor 6 oktober 2005  Niet-zuivere biomassa (installatie ten hoogste 10 MW) aangevraagd
op of na 6 oktober 2005  Niet-zuivere biomassa (installatie tussen 10 MW en 50 MW) aangevraagd
op of na 6 oktober 2005  Zuivere biomassa (installatie
meer dan 50 MW)Zuivere biomassa (installatie
meer dan 50 MW) aangevraagd voor 10 mei 2005  Zuivere biomassa, uitsluitend diermeel (installatie meer dan
50 MW) aangevraagd voor 10 mei 2005  Zuivere biomassa, uitsluitend schoon hout (installatie meer dan
50 MW) aangevraagd voor 10 mei 2005  Zuivere biomassa, vergassing van uitsluitend schoon hout (installatie
meer dan 50 MW) aangevraagd voor 10 mei 2005  Zuivere biomassa, vergassing (installatie meer dan 50 MW) aangevraagd
voor 10 mei 2005   Zuivere biomassa, vergassing (installatie meer dan 50 MW) aangevraagd
na 10 mei 2005  Niet-zuivere
biomassa (installatie meer dan 50 MW)Niet-zuivere biomassa (installatie meer dan 50 MW) Stortgas of biogas uit slibvergisting opgewekt in een afvalverbrandingsinstallatieStortgas WindWindenergie op landWindenergie op land nieuw  Windenergie op land renovatie Windenergie op zeeWindenergie op zee aangevraagd voor 10 mei
2005   Windenergie op zee aangevraagd na 10 mei
2005 ZonZonne-energieZonne-energieWaterWaterkracht, golfenergie,
getijdenenergieWaterkracht, golfenergie, getijdenenergie1 Het aantal categorieën is in feite nog groter,
aangezien er binnen categorieën verschillende subsdiebedragen bestaan,
afhankelijk van (onder andere) het startmoment van de subsidie. Een belangrijk
voorbeeld hiervoor zijn aanvragen voor alle categorieën van na 18 augustus
2006, deze ontvangen nul cent subsidie in plaats van een bedrag tussen nul
en 10 cent.2.4.4 Benutting nationaal potentieel biomassa en
windIn de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel staat dat de MEP-regeling
alternatieve vormen van elektriciteitsopwekking (lees: duurzame elektriciteit)
dient te bevorderen. De doelstelling is daarbij dat in elk geval het nationale
potentieel van de energiebronnen biomassa en wind (op land én zee)
wordt benut (Ministerie van EZ, 2002a).Wat het nationale potentieel van biomassa betreft kunnen vraagtekens gezet
worden bij deze doelstelling. Al bij de start van de MEP-regeling was sprake
van een waarschijnlijk tekort aan biomassa van Nederlandse bodem. Verwacht
werd dat zeker op termijn import van met name hout uit andere Europese landen
(Scandinavië, Oostenrijk) nodig zou zijn (Ruijgrok & Sambeek, 2003).Er was op dat moment nog geen sprake van import van biomassa uit ontwikkelingslanden;
inmiddels is dit echter wel aan de orde. Import van biomassa uit ontwikkelingslanden
lijkt niet consistent met het uitgangspunt dat vooral het nationaal (wellicht
Europees) potentieel moest worden benut.2.5 Consistentie MEP-regeling met ander beleidVerschillende beleidsterreinen raken aan het duurzame elektriciteitsbeleid
en de MEP-regeling. De MEP-regeling is op sommige punten niet consistent met
het beleid op deze aanpalende terreinen.2.5.1 MilieubeleidNiet alleen voor CO2 zijn er in Europees verband nationale
emissieplafonds afgesproken; ook voor de uitstoot van andere stoffen zijn
er plafonds. In de Europese NEC-richtlijn (EU-richtlijn 2001/81/EG) zijn voor
de Europese lidstaten emissieplafonds voor 2010 voor de stoffen NOx,
SO2, NH3 en VOS vastgesteld.De MEP-regeling is niet consistent met het beleid om aan deze richtlijn
te voldoen. Dit wordt vooral veroorzaakt door de hoge NOx-emissies
die worden uitgestoten door de met MEP-gelden gesubsidieerde biomassacentrales.
De uitstoot van NOx door met bio-olie gestookte biomassacentrales
mag volgens het Besluit emissie-eisen stookinstallaties (Bees) tot circa vijf
maal hoger zijn dan die van een kolencentrale.1
Er zijn al vergunningen verleend voor biomassacentrales met NOx-emissienormen
die fors hoger liggen dan de uitstoot van conventionele centrales.2 Hierdoor zal een klein aantal voorgenomen biomassacentrales
beslag leggen op een flink deel van de Nederlandse emissieruimte.Nederland moet ook zonder biomassacentrales al veel moeite doen om zijn
doelstellingen voor NOx te halen. Omdat de centrales minder NOx-emissierechten krijgen toegewezen dan ze uitstoten, moeten ze weliswaar
emissierechten bijkopen, maar blijkbaar zijn ze rendabel genoeg om dit te
betalen. Als de MEP-regeling er niet geweest was, hadden deze centrales zeer
waarschijnlijk niet bestaan en waren de NOx-problemen in Nederland
kleiner geweest. We constateren hier dat het ene duurzaamheidsdoel niet consistent
is met het andere.2.5.2 KolenconvenantHet Kolenconvenant, dat in 2002 werd gesloten tussen rijksoverheid en
stroomproducenten, beoogt evenals de MEP-regeling bij te dragen aan het bereiken
van de doelstelling van 9% duurzame elektriciteit in 2010. Het convenant
(Ministerie van EZ, et al., 2002) heeft tot doel in 2012 een CO2-emissiereductie
te bereiken van 3,2 Mton door inzet van biomassa in kolencentrales en andere
CO2-reducerende maatregelen. Het Kolenconvenant is wat de doelstellingen betreft consistent met de
MEP-regeling. De exploitanten van de kolencentrales beschouwen de MEP-regeling
echter als onvoldoende waar het gaat om het bieden van investeringszekerheid.
De toename van biomassa-bijstook in de jaren 2004 en 20051 zal mede door het wegvallen en de extra tariefverlaging in juli 2006
van de MEP-regeling waarschijnlijk niet doorzetten (Seggelen & Mazier,
2006).In de evaluatie van het Kolenconvenant in 2006 is geconcludeerd dat de
doelstelling van het convenant naar verwachting niet wordt gehaald.Aangezien deze doelstelling voor een groot deel overlapt met die voor
duurzame elektriciteit, is dit een indicatie dat de doelrealisatie van de
MEP-regeling eveneens twijfelachtig is.2.5.3 KlimaatbeleidOp internationaal niveau zijn afspraken gemaakt over het terugdringen
van de uitstoot van broeikasgassen: in het VN-klimaatverdrag (1992) en in
het Kyotoprotocol (1998). Nederland heeft deze verdragen ondertekend en kreeg
uit hoofde van het Kyotoprotocol de verplichting om over de periode 2008–2012
6% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990.Om de doelstellingen uit Kyoto te behalen heeft de EU een systeem opgezet
van landelijke emissieplafonds in combinatie met een systeem voor de handel
in emissierechten voor CO2.Dit plafond is vervolgens per land weer verdeeld over de installaties
die CO2 uitstoten. Het totale aantal emissierechten voor Nederland
wordt verdeeld in nationale allocatie- oftewel toewijzingsplannen: NAP I voor
de periode 2004–2007 en NAP II voor de periode 2008–2012.Wanneer elektriciteitsbedrijven gesubsidieerd door de MEP elektriciteit
uit fossiele brandstof vervangen door duurzame elektriciteit en de elektriciteitssector
als geheel hier niet voor wordt gekort op de aan hen toegewezen CO2-emissierechten,
houdt de sector in feite CO2-emissierechten over. Voor duurzame
elektriciteit zijn namelijk geen emissierechten nodig. Het gevolg hiervan
is dat bedrijven de overblijvende rechten kunnen verkopen, waardoor het aanbod
van emissierechten stijgt, de prijs van deze emissierechten daalt en de prijsprikkel
(om zelf aanvullende maatregelen voor beperking van CO2-emissie
te nemen) vermindert.2De hier geschetste situatie vermindert de effectiviteit en doelmatigheid
van het nationale toewijzingsplan. Immers, de sector hoeft nu zelf minder
maatregelen te nemen om binnen de toegestane emissieruimte te blijven.Voor een uitgebreide beschrijving en beoordeling van
het instrument CO2-emissiehandel verwijzen wij naar ons nog lopende
onderzoek over dit onderwerp, met als geplande publicatiedatum najaar 2007.
We richten ons in dat onderzoek op de vraag of Nederland het EU-systeem voor
handel in CO2-emissierechten zodanig heeft geïmplementeerd
dat de doelstellingen van het Nederlandse Kyoto-beleid zullen worden gehaald.
Ook zullen we proberen mogelijkheden aan te dragen om de doelmatigheid en
de doeltreffendheid van de CO2-emissiehandelssysteem in Nederland
te vergroten.2.5.4 Beleid voor duurzame ontwikkelingTijdens de Earth Summit in Rio de Janeiro (1992), georganiseerd door de
VN, kwamen de wereldleiders een omvattende strategie overeen voor «duurzame
ontwikkeling»: een ontwikkeling die tegemoetkomt aan de behoeften
van de huidige generaties zonder de mogelijkheden van de toekomstige generaties
om hetzelfde te doen, in gevaar te brengen.1In 2002 werd in Johannesburg als vervolg op de top in Rio de Janeiro een
nieuwe top belegd over duurzame ontwikkeling, waarbij ook het duurzaam gebruik
van natuurlijke hulpbronnen nadrukkelijk aan de orde kwam. Een belangrijk
gevolg van de afspraken die in Johannesburg zijn gemaakt is het actieprogramma Duurzame ontwikkeling (Ministerie van VROM, 2003).Palmolieplantages: duurzaam?De MEP-regeling vormt in zeker opzicht een obstakel voor een goede uitvoering
van het beleid voor duurzame elektriciteit. Er bestaat namelijk sinds enige
tijd onduidelijkheid over de duurzaamheid van sommige typen biomassa die worden
gebruikt voor de opwekking van elektriciteit. Vooral palmolieplantages worden
ter discussie gesteld, omdat er op sommige plaatsen tropisch regenwoud voor
wordt gekapt en op andere plaatsen voedselgewassen door verdrongen worden.
Helms et al. (2006) geven dan ook aan dat voor energie uit palmolie een doelenconflict
ontstaat: klimaatbescherming tegenover biodiversiteit. Internationaal wordt
nu gepleit voor een certificeringssysteem. In Nederland heeft de Projectgroep
Duurzame Energie (commissie-Cramer) op verzoek van de overheid onderzoek gedaan
naar de mogelijkheid voor duurzaamheidscriteria voor biomassa (Projectgroep
Duurzame productie van biomassa, 2006).Afvalverbrandingsinstallaties: duurzaam?Ook afvalverbrandingsinstallaties worden gesubsidieerd via de MEP-regeling.
Nederland is vrijwel het enige land dat dit doet (Ministerie van EZ, 2003,
Sambeek, et al., 2003a).2 Nederland heeft destijds
op Europees niveau gelobbyd om ervoor te zorgen dat elektriciteit uit het
biologische deel van het afval als duurzaam werd aangemerkt door de EU. Dit
was nodig om de haalbaarheid van het doel te verzekeren (Rowlands, 2005).SlotsomWij constateren dat de Nederlandse ambitie met de MEP-regeling vooral
gericht is op de realisatie van het doel dat in 2010 9% van de binnenlands
geproduceerde elektriciteit duurzaam opgewekt is. In haar uitwerking blijkt
de MEP-regeling niet consistent te zijn met enkele andere doelen van het Nederlandse
energiebeleid, waaronder de duurzaamheidsdoelstellingen. De minister van EZ
geeft desgevraagd aan de richtlijn van de EU letterlijk gevolgd te hebben
en «duurzaamheidsvragen» via een ander spoor aan te pakken. Daarnaast
heeft EZ de term duurzaamheid bij de invulling van de MEP-regeling vooral
geïnterpreteerd als «klimaatneutraal» terwijl de definitie
van duurzaamheid internationaal maar ook nationaal veel breder is (zie hierboven).
In het regeerakkoord van 7 februari 2007 gaan de regeringspartijen zelfs
nog een stap verder: de wereld beter achterlaten dan we haar aantroffen. 3 DOELTREFFENDHEID VAN DE MEPIn dit hoofdstuk gaan we in op (een deel van) de derde vraag van de Tweede
Kamer, te weten: «Is de aanwending van het geld doelmatig, effectief
en efficiënt geweest, gelet op het doel van de wet?»We concentreren ons in dit hoofdstuk op het aspect doeltreffendheid:1 wordt het doel van 9% van het Nederlandse elektriciteitsverbruik
duurzaam opgewekt in 2010 gehaald?Om dat te kunnen vaststellen moeten we kijken naar de inschattingen die
de minister van EZ heeft gegeven van (a) de productie van duurzame elektriciteit
in Nederland in 2010 en (b) het totale stroomverbruik in Nederland in 2010.
De minister heeft deze inschattingen gepresenteerd in een brief aan de Tweede
Kamer van 9 september 2006 (Ministerie van EZ, 2006). Op grond daarvan
berekent hij dat in 2010 een aandeel van 9,1% tot 9,4% duurzame
elektriciteit van het van het totale elektriciteitsverbruik wordt gerealiseerd.In dit hoofdstuk bespreken we beide inschattingen: die van de productie
van duurzame elektriciteit (§ 3.1) en die van de consumptie van
elektriciteit (§ 3.2). In § 3.3 geven we aan wat uit onze
bevindingen voortvloeit aan zekerheden en onzekerheden voor het daadwerkelijk
behalen van het doel van 9% duurzame elektriciteit in 2010.3.1 Productie van duurzame elektriciteit in Nederland3.1.1 Gegevens in brief aan Tweede Kamer (september
2006)De omvang van de productie van duurzame elektriciteit in 2010 zoals het
Ministerie van EZ die inschat, is grotendeels gebaseerd op een raming van
EnerQ, de uitvoerder van de MEP-regeling. De productie in 2010 is opgebouwd
volgens de gegevens in tabel 2:Tabel 2. Inschatting productie duurzame elektriciteit
in 2010 in GWh (gigawattuur) MEP-aanvragen beschikt op 11 juli 20066 498 MEP aangevraagd op 11 juli 20063 744 MEP aangevraagd op 18 augustus 2006670uitval = 10% van de ingediende MEP-aanvragen– 441subtotaal MEP10 471Afvalverbrandingsinstallaties1 150 ex-MEP-projecten200subtotaal zonder MEP1 350TOTAAL11 821Bron: bijlage 1 bij de Kamerbrief van 9 september 2006 (Ministerie
van EZ, 2006).De getallen voor duurzame elektriciteit uit afvalverbrandingsinstallaties
en van ex-MEP-projecten zijn niet van EnerQ afkomstig maar van het ministerie
van EZ. Bijna 90% van de door het ministerie ingeschatte hoeveelheid
duurzame elektriciteit in 2010 zal dus door de MEP-regeling worden gesubsidieerd.3.1.2 Analyse van de gegevensVoor de beantwoording van de vraag «Wordt het doel van 9%
duurzame elektriciteit gehaald?» is van belang te achterhalen of in
de Kamerbrief de productie van duurzame elektriciteit adequaat wordt ingeschat.
Hierbij constateren wij vier risico’s. Er kleven onzekerheden aan: 1. de inzet van biomassa;2. het uitvalpercentage (10%) van de ingediende MEP-aanvragen.Deze onzekerheden lichten we hieronder puntsgewijs toe.Onzekerheden rond de inzet van biomassaVoorzien is dat bijna de helft (48%; zie figuur 2) van de ingeschatte
hoeveelheid duurzame elektriciteit in 2010 (in GWh) is afkomstig uit de inzet
van biomassa.1 Aan deze cijfers kleven grotere
onzekerheden dan aan de cijfers over de voor 2010 voorziene omvang van elektriciteit
uit wind of zon. Bij energiewinning uit wind of zon worden windmolens neergezet
of zonnepanelen geïnstalleerd, die na installatie jarenlang een goed
in te schatten (op basis van weersverwachtingen over wind en zon) hoeveelheid
duurzame elektriciteit zullen produceren.De inzet van biomassa is onzekerder. Het ministerie gaat ervan uit dat
de totale hoeveelheid biomassa waarvoor MEP-subsidie is aangevraagd, ook daadwerkelijk
in elektriciteit zal worden omgezet. Of dit zal gebeuren is echter de vraag.
Elektriciteitsproducenten die MEP-subsidie hebben aangevraagd zijn namelijk
niet verplicht ook daadwerkelijk deze aangevraagde hoeveelheid duurzame elektriciteit
te produceren. Het stoken van biomassa kan zonder sancties worden verminderd
of zelfs stilgelegd. Een producent zou hiertoe kunnen besluiten als bijvoorbeeld
de prijzen van biomassa dusdanig stijgen dat het financiële voordeel
van de MEP-subsidie, die immers voor tien jaar is gefixeerd en dus niet kan
compenseren voor prijsveranderingen van biomassa, niet meer opweegt tegen
het financiële voordeel van het stoken van (goedkopere) fossiele brandstoffen.Daar komt bij dat het onwaarschijnlijk is dat elektriciteitsproducenten
die met MEP-subsidie gedurende tien jaar een bepaalde hoeveelheid biomassa
verstoken, tussentijds zullen besluiten om daarbovenop nog méér
biomassa in hun centrales te verbranden. Voor dat surplus zal de producent
immers geen MEP-subsidie ontvangen, en die subsidie is nodig om biomassaverbranding
rendabel te laten zijn.De hoeveelheid biomassa die in 2010 zal worden ingezet voor energieproductie
zal in belangrijke mate afhangen van de wereldmarktprijs voor biomassa, de
prijs van «gewone» elektriciteit en de uitkomst van de huidige
discussie die, ook op Europees niveau, speelt over de duurzaamheid van biomassa
(i.e. de vraag welke biomassa gebruikt mag worden voor groene stroom).2 Over al deze factoren bestaat geen zekerheid. Ze wijzen
echter wel allemaal in dezelfde richting, namelijk dat de productie van duurzame
elektriciteit met biomassa lager kan uitvallen dan in september 2006 door
de minister van EZ werd geschat (Ministerie van EZ, 2006). Onzekere factor
is verder de uitval van de nog niet toegekende MEP-subsidieaanvragen.Door de genoemde onzekerheden is de bijdrage van energie uit biomassa
veel minder gemakkelijk in te schatten dan die bijdrage van energie die gewonnen
wordt met windmolens en zonnepanelen.Ook andere externe oorzaken kunnen zorgen voor een verlaging van de meestook
van biomassa. Zo gaf een grote elektriciteitsproducent aan dat wanneer de
elektriciteitsprijs op de spotmarkt hoog is, tijdens piekuren of wanneer de
vraag de productie overtreft, de bijstook van laagenergetische biomassa wordt
vervangen door kolen of gas.1 Hiermee kan meer
elektriciteit worden geproduceerd en dus meer geld worden verdiend.De onzekerheid over de meestook van biomassa in elektriciteitscentrales
wordt ook door het Ministerie van EZ vermeld in bijlage 1 van de Kamerbrief.2De onzekerheid over de bijdrage van elektriciteit uit biomassa wordt versterkt
door onduidelijkheid over de duurzaamheid van sommige typen biomassa. In de
EU loopt hierover momenteel een discussie (zie § 2.5.4).Van verschillende kanten wordt bepleit dat er snel een systeem van certificering
moet komen voor grondstoffen van biomassa. Zo’n certificeringssysteem
kan gevolgen hebben voor het meetellen van elektriciteit uit biomassa.Als straks besloten wordt dat bijvoorbeeld het verstoken van palmolie
niet, of slechts voor een deel, bijdraagt aan de vermindering van CO2-uitstoot en dus aan de doelen voor duurzame elektriciteit, verlaagt
dit het aandeel duurzame elektriciteit. In 2006 bestond ongeveer 45%
van alle ingezette biomassa uit bio-olie, met name palmolie. Deze categorie
leverde hiermee veruit de grootste bijdrage aan de biomassa (bron: EnerQ).
Twijfel over de duurzaamheid van palmolie heeft er nu al toe geleid dat de
inzet hiervan inmiddels is stopgezet (Essent, 2006).Ook het uitsluiten van minder duurzame typen biomassa is een factor die
de kans vergroot dat de prijs van wel als duurzaam gecertificeerde biomassa
stijgt, wat weer als gevolg heeft dat de inzet hiervan daalt.Samenvattend kunnen we vaststellen dat zonder aanvullende maatregelen
de productie van met name duurzame elektriciteit uit biomassa in 2010 aanmerkelijk
geringer zou kunnen uitvallen dan door de minister van EZ wordt ingeschat.3Minder productie van met MEP-gelden gesubsidieerde duurzame elektriciteit
betekent dat er minder MEP-subsidie wordt uitgegeven. De minister van EZ heeft
aangegeven dat dit niet uitgegeven geld vervolgens, via de nieuwe
MEP-regeling, weer in nieuwe duurzame elektriciteitsprojecten gestoken kan
worden. Wij vragen ons af of dit een realistische verwachting is. Om tijdig
nieuwe projecten te initiëren die al in 2010 in bedrijf zullen zijn,
moet op zeer korte termijn worden ingeschat welk deel van de aangevraagde
subsidie voor de periode 2007–2010 ongebruikt zal blijven. Dit zou betekenen
dat bedrijven op voorhand moeten aangeven een deel van hun aangevraagde subsidie
niet te gaan gebruiken. Dit is voor deze bedrijven niet opportuun.Onzekerheden rond uitval van ingediende MEP-aanvragenDe inschatting die het Ministerie van EZ hanteert voor het uitvalpercentage
van ingediende MEP-aanvragen (10%) is gebaseerd op ervaringsgegevens
van EnerQ. Gemiddeld genomen viel 10% van het aantal de aanvragen af
doordat ze werden ingetrokken, niet ontvankelijk werden verklaard, of doordat
er negatief over werd beschikt.Wanneer meer in detail naar deze gegevens wordt gekeken valt op dat de
uitval bij biomassa veel hoger is dan bij de andere typen duurzame elektriciteit
(zie tabel 3). De uitval is bij biomassa bijna 30%.Tabel 3. Percentage positief beschikte aanvragen
voor MEP-subsidie in 2005 en in 2003–2005  BiomassaWaterWindZon aanvragen totaal524234225positief373191215 % positief71%75%82%96%totaal-onderhanden9951 059427positief714962416 % positief72%80%91%97%Bron: jaarverslag EnerQ 2005(EnerQ, 2006)Wanneer het structureel is dat biomassa-projecten een hoger uitvalpercentage
kennen dan projecten voor energiewinning uit water, wind en zon, is het goed
mogelijk dat het uitvalpercentage uiteindelijk hoger uitkomt dan 10%.
Van de MEP-aanvragen waarover nog niet is beschikt, betreft namelijk meer
dan de helft (in GWh) energiewinning uit biomassa.Een deel van de aanvragen is inmiddels verwerkt. Hieruit blijkt dat de
uitval inderdaad iets hoger is dan 10%. Hierdoor daalt de hoeveelheid
met MEP-geld gesubsidieerde duurzame elektriciteit in 2010 van 10 471
GWh naar 10 318 GWh, waardoor de totale inschatting voor duurzame elektriciteit
met 153 GWh afneemt (zie het verschil tussen tabel 2 en tabel 4). Over de
uitval van de nu in behandeling zijnde aanvragen valt nog geen uitspraak te
doen.Tabel 4. Inschatting productie duurzame elektriciteit
in 2010 MEP-aanvragen beschikt op maart 20078 974 MEP aangevraagd op 18 augustus 20061 493 uitval = 10% van de ingediende MEP-aanvragen– 149 subtotaal MEP-aanvragen10 318afvalverbrandingsinstallaties1 150 ex-MEP-projecten200subtotaal zonder MEP-subsidie1 350TOTAAL11 668Bron: bijlage 1 bij de Kamerbrief van 9 september 2006 (Ministerie
van EZ, 2006) en opgave van EnerQ maart 2007 3.2 Verbruik van elektriciteit in Nederland3.2.1 Gegevens in brief aan Tweede Kamer (september
2006)Het door het Ministerie van EZ ingeschatte elektriciteitsverbruik in 2010
is gebaseerd op gegevens over het energiegebruik in 2005 afkomstig van Energiecentrum
Nederland (ECN) en op economische groeicijfers van het Centraal Planbureau
voor 2006 en 2007 (CPB, 2006a; 2006b). Voor de periode 2008, 2009 en 2010
zijn de groeicijfers vastgesteld in overleg tussen ECN, Milieu en Natuurplanbureau
en CPB. Ook worden de referentieramingen van ECN en het Milieu- en Natuurplanbureau
(MNP) over de relatie tussen economische groei en elektriciteitsverbruik gehanteerd
(Dril & Elzinga, 2005). Deze ramingen gaan ervan uit dat het elektriciteitsverbruik
achterblijft bij de economische groei: de zogenaamde «gap».1 Dit levert schattingen op van het elektriciteitsverbruik
in 2010 bij verschillende scenario’s, met een daaruit resulterend percentage
duurzame energie (zie tabel 5).Tabel 5. Productie duurzame elektriciteit als percentage
van het elektriciteitsverbruik bij verschillende scenario’s. GE met gap 0,3129 6009,1% GE met gap 0,55128 1009,2% SG met gap 0,25126 8009,3%SE zonder gap126 9009,3% SE met gap 0,25125 3009,4%GE: «Global Economy»-scenario, SE: «Strong Europe»-scenario,
SG: structurele groei volgens het CPB.3.2.2 Analyse van de gegevensVoor de beantwoording van de vraag «Wordt het doel van 9%
duurzame elektriciteit gehaald?» is het van belang om te achterhalen
of in de Kamerbrief van 6 september 2006 het energiegebruik adequaat
wordt ingeschat. Tegenover een hoger energieverbruik moet immers ook een hogere
duurzame productie staan wil het percentage van 9% gehaald worden.De kans dat het Ministerie van EZ het elektriciteitsgebruik in 2010 ernstig
onderschat, lijkt ons klein. We lichten dit hieronder toe aan de hand van
onze kwaliteitsnormen voor de inhoud van beleidsinformatie: betrouwbaarheid,
juistheid, en relevantie.Betrouwbaarheid/juistheidDe betrouwbaarheid en juistheid van de inschattingen van het elektriciteitsverbruik
hebben we niet uitputtend beoordeeld. Wij stellen echter vast dat de betreffende
cijfers afkomstig zijn van gerenommeerde onderzoeksinstituten (ECN en CPB).
De CPB-ramingen laten volgens het CPB zelf voor het lopende jaar gemiddeld
een onderschatting zien van slechts 0,3%-punt. Voor de ramingen voor
het komend jaar zou de gemiddelde voorspellingsfout zelfs 0 zijn.RelevantieIn de bijlage bij de Kamerbrief wordt het energiegebruik voor vijf scenario’s
weergegeven. In al deze scenario’s wordt het doel van 9% duurzaam
in 2010 gehaald. Deze scenario’s zijn actueel, want ze zijn gebaseerd
op referentieramingen uit 2005 die veel door onderzoeksinstituten en ministeries
worden gebruikt bij analyses op het gebied van milieubeleid.
Bovendien is uitgegaan van de meest recente cijfers over het Nederlandse elektriciteitsverbruik.
Verder is voor de groeicijfers over 2006 en 2007 gebruikgemaakt van de meest
recente cijfers van het CBP. De gegevens zijn ook volledig.Er zijn vijf verschillende scenario’s met verschillende aannames
doorgerekend. De twee inschattingen van het elektriciteitsgebruik die zijn
gebaseerd op het Global Economy (GE-)scenario lijken op het eerste gezicht
de meest realistische. De meest recente CPB-ramingen van de groei voor de
jaren 2006 en 2007 (CPB, 2006c) liggen dicht bij de groeicijfers die het ministerie
baseert op het GE-scenario. Dit scenario heeft de hoogste economische groei
en het hoogste elektriciteitsverbruik. Bij de schattingen is er bovendien
van uitgegaan dat het elektriciteitsverbruik niet sterk achterblijft bij de
economische groei, met andere woorden: er is gerekend met een kleine «gap».
Al met al lijkt hiermee de kans dat het elektriciteitsgebruik in 2010 door
het Ministerie van EZ ernstig wordt onderschat, klein.3.3 Bereiken van het doelHet is onzeker of in 2010 9% van de in Nederland verbruikte elektriciteit
duurzaam zal zijn opgewekt. Deze twijfel wordt met name veroorzaakt door onzekerheden
in de inschatting van de productie door middel van biomassa, waarbij de kans
aanwezig is dat zij lager uitpakt. Hierdoor zou het percentage duurzame elektriciteit
lager uit komen dan de 9,1 à 9,4% waarop in september 2006 werd
gerekend.Bij al deze berekeningen is geen rekening gehouden met het importeren
van duurzame energie. De kans dat dit gebeurt is namelijk zeer gering; het
land dat deze duurzame energie levert moet dit immers weer van zijn eigen
aandeel duurzame energie aftrekken. Ook het Ministerie van EZ houdt met deze
mogelijkheid geen rekening.Duurzame elektriciteit na 2010- de doelen
voor 2020 Wanneer er geen aanvullend beleid wordt
ingezet zijn er ook voor de periode na 2010 problemen te voorzien voor het
halen van de doelstellingen. Ook deze hangen vooral samen met de inzet van
biomassa. De subsidies voor biomassa hebben namelijk maar een looptijd van
tien jaar. Ook de afspraak in het kolenconvenant is geldig voor de periode
2008–2012. Er is geen garantie ingebouwd dat een producent ook na die
periode nog biomassa blijft inzetten. Hierdoor komen zonder aanvullend beleid
de verder weggelegen doelen (voor 2020) in gevaar. Uit de ramingen voor 2015 in de Kamerbrief
blijkt dat de met MEP-gelden gefinancierde bijdrage door biomassa dan al meer
dan gehalveerd is. Hier bovenop komt nog dat er in het GE-scenario ook na
2010 een relatief sterke economische groei wordt verwacht van 2,8%.
Als dit met zich meebrengt dat ook het elektriciteitsgebruik blijft groeien,
betekent dit dat ook de productie van duurzame elektriciteit met hetzelfde
percentage moet blijven meegroeien.4 DOELMATIGHEID VAN DE MEPIn dit hoofdstuk beantwoorden we de zesde en zevende vraag van de Tweede
Kamer, te weten: «In hoeverre was subsidie noodzakelijk om de projecten
van de grond te trekken en te houden?» en «In hoeverre is sprake
geweest van over- dan wel onderstimulering van MEP-projecten?»Voor het beantwoorden van deze vragen hebben we de kosteneffectiviteit
van de MEP-regeling onderzocht. Eerst komt aan de orde of met MEP gesubsidieerde
projecten ook zonder deze subsidie gerealiseerd hadden kunnen worden. Met
andere woorden: was de MEP-subsidie wel echt nodig? (§ 4.1). Vervolgens
bespreken we of de in de periode 2003–2006 gerealiseerde nieuwe opwekkingscapaciteit
voor groene stroom ook met de inzet van minder MEP-subsidie bereikt had kunnen
worden. Met andere woorden: is de MEP-subsidie te hoog geweest? (§ 4.2)4.1 Was MEP-subsidie nodig?Dat investeringen in opwekkingscapaciteit voor duurzame elektriciteit
in veel gevallen (nog) niet rendabel zijn, wordt vrij algemeen aangenomen.
Enige vorm van subsidie is daarom op dit moment meestal (nog) nodig om projecten
voor de opwekking van groene stroom van de grond te krijgen. De financiële
steun die nodig is, in welke vorm ook, neemt doorgaans met de jaren af omdat
het de investeringskosten voor opwekkingstechnieken na verloop van tijd veelal
dalen (Cleijne et al., 2007, Fouquet et al., 2005, Koutstaal & Heijs,
2005, Rooijers et al., 2006).In het geval van de met MEP-subsidie ondersteunde projecten is mogelijk
in een beperkt aantal gevallen sprake geweest van investeringen
die ook zónder de verstrekte subsidie hadden kunnen worden gerealiseerd:1• Afvalverbrandingsinstallaties: deze
blijken er veelal sowieso te komen, met of zonder subsidie. De vraag is dan
overigens wel of deze installaties zonder subsidie een hoog energetisch rendement
behalen.• Vuile biomassastromen: als bedrijven
deze stoffen verbranden, kunnen ze soms geld toe krijgen. Dit gold enige tijd
voor diermeel, vervuild hout en bepaalde oliën en vetten. Voor de verbranding
van deze stoffen zijn tot nu toe niet veel installaties gebouwd omdat ze in
al bestaande koleninstallaties worden verwerkt – waarbij overigens veelal
nog wel kosten voor aanpassing worden gemaakt.• Stortgasinstallaties: deze behoren
eveneens tot de categorie projecten die eventueel zonder MEP-subsidie realiseerbaar
zijn. Ze verstoken stortgas dat aan afgedekte afvalstortplaatsen wordt onttrokken
en maken daar groene stroom van. Deze stortplaatsen zijn er al en het gas
(methaan) moet al worden afgevangen. Dit afgevangen gas kan worden verbrand
zonder elektriciteitsopwekking (wat vaak goedkoper zal zijn) of mét
elektriciteitsopwekking. Denkbaar is dat in de vergunning voor het storten
van afval geregeld wordt dat het vrijkomende stortgas altijd mét elektriciteitopwekking
moet worden verbrand. Dan worden in heffingen voor de verwerking van afval
de kosten van de elektriciteitsopwekking meegenomen en is de MEP-subsidie
hiervoor niet meer nodig.24.2 Was de MEP-subsidie te hoog?Het is bij subsidieverlening vrijwel onmogelijk de subsidiehoogte precies
af te stemmen op de werkelijke subsidiebehoefte. MEP-subsidies zijn forfaitaire
berekeningen van de rentabiliteit op investeringen in opwekkingscapaciteit
voor groene stroom, terwijl die rentabiliteit in werkelijkheid
natuurlijk per investeerder verschilt. Een producent heeft daarover veel meer
gedetailleerde informatie tot zijn beschikking dan de overheid.1 Het zou onevenredig veel geld kosten om deze informatieasymmetrie
tussen de overheid en marktpartijen op te heffen.Toch moeten te hoge subsidies uiteraard waar mogelijk voorkomen worden.
In de Tweede Kamer, maar ook vanuit de energiesector zelf, is gesuggereerd
dat MEP-subsidies te hoog zijn geweest en tot overwinsten hebben geleid. Het
Ministerie van EZ constateerde zelf in april 2006 dat het «voor een
aantal in de MEP onderscheiden categorieën duurzame energie evident [is]
dat in de periode 2003/2006 sprake is (geweest) van forse overstimulering.»
In deze notitie werden in het bijzonder de categorieën grootschalige
biomassa (vergassing en inzet van bio-oliën en vetten) en windprojecten
op land genoemd.2Als dit klopt kan met een slimmere inzet van middelen mogelijk méér
binnenlands opgewekte groene stroom gerealiseerd worden. Wij hebben daarom
onderzocht of de MEP-subsidie in de jaren 2003–2006 te hoog is geweest.
Zo ja, in welke mate, en als gevolg van welke factoren?Voor de duidelijkheid: het uitgangspunt bij deze analyse is niet dat een investeerder geen winst mag maken als hij subsidie krijgt.
In de MEP-tarieven wordt namelijk rekening gehouden met een bepaald rendement
op het eigen vermogen. Dit rendement is gesteld op 15% (met uitzondering
van afvalverbrandingsinstallaties en bijstook van zuivere biomassa, waarvoor
de beleidsmakers 12% rendement op eigen vermogen een redelijke vergoeding
vinden).Het idee hierachter is dat de ondernemer risico loopt bij het doen van
de investering. De elektriciteitsprijzen kunnen lager zijn dan verwacht, of
er kunnen technische problemen ontstaan waardoor de productie lager uitvalt.
Voor dit risico krijgt de investeerder compensatie in de vorm van rendement
op het geïnvesteerde vermogen.3Een belangrijk punt in ons onderzoek is het gegeven dat de MEP-regeling niet bedoeld is om het risico van ondernemers te verminderen.
De ondernemers worden geacht een normaal marktrisico te lopen waarvoor een
normaal perspectief op rendement wordt geboden.De kernvraag is nu of de MEP-subsidies zodanig hoog zijn dat niet alleen
de meerkosten worden vergoed, maar ook het normale ondernemersrisico wordt
verkleind. Als dit laatste het geval is, kan gesproken worden van overwinst
dankzij de MEP-subsidie.4Voor een goede berekening van mogelijke overwinsten is het noodzakelijk
de ex ante-gegevens waarop de MEP-subsidiebedragen zijn gebaseerd te vergelijken
met de daadwerkelijke kenmerken van investeringen, om zo een goed beeld te
krijgen van zowel het risico als het rendement. Hiervoor hebben we gegevens
nodig over de kosten en opbrengsten die feitelijk gerealiseerd zijn, aangevuld
met inschattingen over wat voor de toekomst – tot aan het eind van de
levenscyclus van de investering – verwacht mag worden.De gerealiseerde ex post-gegevens kunnen aan investeerders gevraagd worden,
maar dat levert geen betrouwbaar beeld op. Investeerders hebben er doorgaans
geen belang bij om gedetailleerd inzicht te geven in hun financiële huishouding.
Daarom hebben we geprobeerd zoveel mogelijk de (spreiding van de) werkelijke
kosten en baten van investeerders te achterhalen. Deze gegevens hebben we
gebruikt in eenkwantitatieve analyse van de verstrekte
MEP-subsidies in verhouding tot de investeringen van producenten. Dit deel
van het onderzoek is voor de Algemene Rekenkamer uitgevoerd door het in milieuonderzoek
gespecialiseerde onderzoeks- en adviesbureau CE. In de hiernavolgende
subparagrafen wordt deze aanpak nader uiteengezet (zie ook de methodologische
bijlage op www.rekenkamer.nl).We hebben onderzoek gedaan naar drie groepen van investeerders:• investeerders in energieopwekking uit wind op land;• investeerders in energieopwekking uit meestook van zuivere biomassa
(hout);• investeerders in energieopwekking uit meestook van zuivere biomassa
(palmolie).Bij het onderzoek is rekening gehouden met toevallige afwijkingen en spreidingen
van kosten en baten binnen de groepen. Dit leidt tot uitspraken die betrekking
hebben op de drie afzonderlijke groepen, zonder dat daaruit iets afgeleid
kan worden over individuele investeerders.De berekening komt erop neer dat de vooraf geschatte onrendabele top van
een investering (Noord & Sambeek, 2003) is vergeleken met de onrendabele
top die volgt uit de tot dusverre gerealiseerde (en voor de verdere toekomst
verwachte) kosten en baten. Op deze manier kan worden nagegaan of de ontvangen
subsidie, die is gebaseerd op de door ECN geschatte onrendabele top, in feite
te hoog (of te laag) is geweest.1In onderstaande figuur is deze onderzoeksaanpak schematisch weergegeven.
We vergelijken dus de onrendabele top die (door ECN)ex
ante is vastgesteld op basis van veronderstelde kenmerken van het gemiddelde investeringsproject, met de onrendabele top
die we ex post vaststellen voor afzonderlijke investeringsprojecten.4.2.1 Vaststellen onrendabele top voor MEP-subsidie
(ex ante)De MEP-subsidies zijn vastgesteld op basis van berekeningen die ECN en
KEMA hebben gemaakt van onrendabele toppen van duurzame elektriciteitsopties
(Noord & Sambeek, 2003). De onrendabele top wordt gedefinieerd als «het
productieafhankelijk gedeelte van de inkomsten dat nodig is om de netto contante
waarde van een investering op nul te doen uitkomen.» De onrendabele
top werd in de MEP-regeling bepaald aan de hand van een cash flow-berekening.
In deze methodiek wordt niet het projectrendement berekend, maar het rendement op eigen vermogen.De door ECN gehanteerde berekeningsmethodiek onderscheidt een aantal kosten
en opbrengsten bij een investering in opwekkingscapaciteit voor groene stroom.
Variabelen die in de berekening van de onrendabele top worden meegenomen,
zijn onder andere: de investeringskosten, onderhoudskosten, kosten van onbalans,
rente op (bank)leningen, afschrijvingen, belastingen en (voor zover relevant)
de kosten van biomassa. Variabelen die de opbrengsten bepalen zijn met name:
de prijzen voor elektriciteit (bij energieopwekking uit wind, niet bij biomassa-bijstook),
de bedrijfstijd of het aantal vollast-uren1 (bij
windenergie) dat wordt geproduceerd, andere subsidies zoals de energie-investeringsaftrek
EIA, de verdeling tussen vreemd vermogen en eigen vermogen, de kosten van
leningen (voor vreemd vermogen) en het veronderstelde rendement op eigen vermogen.De inputs voor variabelen in de ex ante-berekening van de onrendabele
top zijn forfaitair vastgesteld, op basis van
onderzoek van ECN en consultaties van betrokkenen uit het veld. Zo is voor
rente op bankleningen 6% aangehouden (bij wind 5%, vanwege 1%
fiscaal voordeel in verband met groen beleggen), en wordt voor
rendement op eigen vermogen 15% gerekend – behalve voor afvalverbrandingsinstallaties
en voor meestook van zuivere biomassa, waar dit 12% is. De relevante
beleidsperiodes, afschrijvingstermijnen en leningstermijnen zijn op tien jaar
gezet. Verder wordt de marktprijs van stroom, de belangrijkste opbrengst voor
investeerders, voor tien jaar op een bepaald bedrag vastgezet.4.2.2 Vaststellen werkelijke subsidiebehoefte (ex
post)Er is een schatting gemaakt van de werkelijke subsidiebehoefte van investeerders
en deze is vervolgens geconfronteerd met de verstrekte subsidies. De waarden
van een aantal variabelen die ex ante forfaitair zijn vastgesteld, zijn in
de ex post-berekening vervangen door werkelijke waarden. Sommige variabelen
leveren een grotere bijdrage aan de onrendabele top dan andere. Vooraf is
dit in kaart gebracht met gevoeligheidsanalyses.Op basis van deze gevoeligheidsanalyses heeft de berekening zich voor windenergie met name gericht op vollast-uren, investeringskosten,
vaste onderhoudskosten, en de marktprijs van stroom. Voor meestook van zuivere biomassa heeft de berekening zich gericht op
de energie-inhoud van secundaire brandstof en op de kosten van secundaire
brandstof. De lengte van de beleidsperiode is ook relevant; deze staat vast
op tien jaar.Omdat de waarden van al deze variabelen voor individuele investeerders
moeilijk te achterhalen zijn, is het ECN-model niet voor elk afzonderlijk
project na te rekenen. We hebben echter wel voor verschillende variabelen
een beeld van de spreiding over de afzonderlijke projecten, zodat we de individuele
situatie kunnen benaderen. Dit hebben we gedaan door de spreiding voor diverse
variabelen, zoals de productie per windmolen, in een frequentieverdeling samen
te vatten. Zo’n verdeling geeft dan aan hoe vaak verschillende waarden
van de variabelen voorkomen. Door deze frequentieverdelingen vervolgens in
het ECN-model te stoppen, kunnen we een frequentieverdeling schatten van de
uitkomsten van dat model: de onrendabele top.Deze techniek heet «Monte Carlo-simulatie», een gebruikelijke
en algemeen aanvaarde methode in situaties waarin sprake is van verschillende
variabelen die elk met onzekerheid zijn omgeven. In bijlage 3 is een korte
uitleg over deze methode opgenomen; het rapport van CE is beschikbaar op www.rekenkamer.nl.Het doel hiervan is schattingen te maken van de eventuele overwinst die
in de jaren 2003 tot en met 2006 met de MEP-subsidies is gemaakt. Het is niet
mogelijk aan te geven waar die overwinst terecht
is gekomen, c.q. hoe deze verdeeld is over verschillende partijen.1 Inzicht in contracten en nader onderzoek zou nodig zijn
om iets over die verdeling te kunnen zeggen. Partijen hebben er belang bij
het eigen aandeel te minimaliseren, dus interviews zijn ook hier een onvoldoende
betrouwbare gegevensbron. Voor ons onderzoek is die verdeling van eventuele
overwinsten over betrokken partijen ook niet zo relevant: het gaat ons immers
om de vraag of het publieke geld dat met de MEP-regeling gemoeid is, doelmatiger
besteed had kunnen worden.4.2.3 Berekening subsidiebehoefte bij energieopwekking
uit wind op landDe werkelijke subsidiebehoefte (onrendabele top) kan aan de hand van de
Monte Carlo-simulaties achteraf (ex post) worden ingeschat voor investeringen
in windmolens op land. Een totaalbeeld van al deze onrendabele toppen kan
worden samengevat in een zogenaamde cumulatieve frequentieverdeling (CDF).
Figuur 3 laat een dergelijke verdeling zien voor windmolens waarvoor in het
jaar 2003 voor het eerst subsidie is ontvangen.1In de figuur staan op de verticale as de hoeveelheid investeringen uitgedrukt
in percentages van de investeringen in opwekkingscapaciteit voor wind. Op
de horizontale as staan de onrendabele toppen (subsidiebehoefte) uitgedrukt
in eurocent per kilowattuur. De lijn is de cumulatieve frequentieverdeling.De vooraf door ECN berekende behoefte aan subsidie was voor 2003 vastgesteld
op 7,8 eurocent/kWh. Zoals uit de figuur blijkt is dat voor 80,2% van
alle investeringen hoger dan wat achteraf gezien nodig was.2 In de figuur zijn dit de investeringen links van de verticale stippellijn.
Voor investeringen rechts van deze lijn (19,8%) was de subsidie van
7,8 eurocent/kWh te weinig.In de figuur is ook te zien dat in een beperkt aantal gevallen sprake
is geweest van een negatieve subsidiebehoefte. Dit zijn de investeringen die
links van de verticale as staan. In deze (ongeveer 5% van de) gevallen
bestond achteraf gezien geen enkele subsidiebehoefte. Anders gezegd: in 95%
van de gevallen was wél subsidie nodig om de contante waarde van de
toekomstige ontvangsten en uitgaven aan elkaar gelijk te maken.Zoals vermeld zeggen deze ex post-berekeningen van de subsidiebehoefte
iets over groepen investeerders. Om de overwinsten verder te kunnen kwantificeren
moeten we gebruik maken van een maat die een goede samenvatting geeft voor
die groep. Meestal wordt daarvoor het (rekenkundig) gemiddelde gebruikt, maar
die heeft als nadeel dat hij wordt beïnvloed door (extreme) waarden van
enkele zogenaamde uitbijters. In dat geval kan de mediaan worden
gebruikt: dat is het middelste getal, als je alle getallen van klein naar
groot op een rij zet. Dit betekent dat (bijna) 50% van de investeringen
onder de mediaan ligt, en (bijna) 50% daarboven.BasisvariantWe hebben een basisvariant doorgerekend. Daarbij ligt de mediaan van de
frequentieverdeling in het jaar 2003 bij 4,5 eurocent/kWh (zie bovenstaande
figuur). Dat wil zeggen dat (bijna) de helft van de gevallen een lagere onrendabele
top heeft en eveneens (bijna) de helft een hogere. We zien dat er een grote
spreiding in de onrendabele top zit, variërend van een negatieve waarde
(waarbij de investering zonder subsidie al rendabel is) tot een onrendabele
top van meer 15 eurocent/kWh.Deze berekeningen zijn voor alle jaren gemaakt, zodat we de onrendabele
top voor verschillende jaargangen en verschillende varianten kunnen beoordelen.
De belangrijkste uitkomsten zijn samengevat in tabel 6.Tabel 6. Ex post berekende onrendabele top (OT) voor
energieopwekking uit wind op land, 2003, 2004 en 2005, in verschillende varianten,
stochastisch en deterministisch OT Stochastisch (OT is
de waarde van de mediaan)   Variant200320042005Basis4,54,93,0 E-prijzen – 10%5,15,13,7 Vereiste ROE 10%3,73,92,1 Verbeterde monitoring APX markt5,15,13,9 Verbeterde monitoring APX & onbalansmarkt4,64,02,9 OT Deterministisch   Variant200320042005Basis2,70,61,3 E-prijzen – 10%3,31,22,0 Vereiste ROE 10%2,50,31,0 Verbeterde monitoring APX markt5,15,14,0 Verbeterde monitoring APX & onbalansmarkt4,64,12,9 OT ECN7,87,87,7In de basisvariant voor 2003 is de onrendabele top van de middelste waarneming
4,5 eurocent/kWh, terwijl de ex ante berekende onrendabele top 7,8 eurocent/kWh
was. Deze investeerder heeft in 2003 dus achteraf gezien 3,3 eurocent/kWh
te veel ontvangen. De basisvariant voor 2004 komt uit op 4,9 eurocent/kWh,
zodat het verschil met de mediaan op 2,9 eurocent/kWh komt. Voor 2005 is de
mediaan 3,0 terwijl de ex ante-onrendabele top op 7,7 was gesteld, hetgeen
een afwijking van zelfs 4,7 eurocent/kWh impliceert.Voor de interpretatie van deze afwijkingen is het belangrijk met twee
aspecten rekening te houden: een rekentechnisch en een economisch aspect.Het rekentechnische aspect hangt samen met het aantal vollast-uren waarover
subsidie voor een windmolen kan worden verkregen. Dit aantal is begrensd,
aanvankelijk op 18 000, later op 20 000.1
Zo gauw gedurende de levenscyclus van de windmolen dit aantal vollast-uren
is bereikt, wordt geen MEP-subsidie meer verstrekt. Wanneer bijvoorbeeld een
windmolen in totaal 30 000 vollast-uren kent, is de effectieve subsidie
per kWh dusaanzienlijk lager omdat over de laatste 10 000
(of 12 000) vollast-uren geen subsidie meer wordt verkregen.Het economische aspect waarmee rekening moet worden gehouden is dat een
afwijking van de ex post-subsidiebehoefte ten opzichte van de ex ante berekende
behoefte een kwestie kan zijn van «normaal ondernemersrisico».
De ondernemer1 kan geluk of pech hebben gehad
met de elektriciteitsprijs op het moment dat er geproduceerd wordt, de windlocatie
enzovoort. Op groepsniveau en over een langere periode bezien, compenseren
deze individuele mee- en tegenvallers elkaar. Als de gemiddelde subsidiebehoefte
van een groep investeerders structureel geringer is dan aanvankelijk verondersteld,
kan dat tot twee conclusies leiden: ofwel de realisaties over de afgelopen
jaren vormen geen goede indicatie voor de rest van de investeringscyclus,
ofwel de ex ante-subsidiebedragen zijn hoger dan nodig om alleen de meerkosten
te vergoeden.We gaven het al aan: tegen de berekening van de onrendabele top zoals
weergegeven in tabel 6 kan worden ingebracht dat de elektriciteitsprijzen
de afgelopen jaren weliswaar sterk zijn gestegen, maar dat in de toekomst
lagere elektriciteitsprijzen mogelijk zijn. Daarom is tevens een variant doorgerekend
waarin is uitgegaan van een elektriciteitsprijs gedurende de gehele looptijd
van de projecten die 10% lager is dan het gemiddelde in de afgelopen
jaren.2 Uit tabel 6 valt af te lezen dat de onrendabele
top hierdoor met ongeveer een halve eurocent/kWh stijgt. We kunnen daarom
concluderen dat zelfs wanneer de elektriciteitsprijs de komende jaren aanzienlijk
lager wordt dan gemiddeld de afgelopen jaren, de subsidies hoger waren dan
nodig om alleen de meerkosten van de investeringen te compenseren.Een aantal betrokkenen heeft aangegeven dat het uitgangspunt van 15%
rendement op eigen vermogen nogal royaal is. Als we rekenen met een lagere
rendementeis op het eigen vermogen – 10% in plaats van 15% –
wordt vanzelfsprekend ook de onrendabele top lager. De waarde van de mediaan
daalt dan met een halve tot een hele eurocent/kWh.Uit de gevoeligheidsanalyses blijkt verder dat de veronderstelling over
de elektriciteitsprijs van groot belang is voor de berekende subsidiebehoefte.
Als we het ECN-model alleen wijzigen door met gerealiseerde elektriciteitsprijzen
te rekenen, daalt de onrendabele top (van de mediaan) met een paar eurocent/kWh
in alle drie de jaren.Invloed van Monte Carlo-simulatiesBij de hiervoor besproken zogenaamde «stochastische» berekeningen
is gebruikgemaakt van Monte Carlo-simulaties, waarmee schattingen zijn gemaakt
op grond van de beschikbare gegevens. Hierbij wordt rekening gehouden met
de verscheidenheid in de groep investeerders. Om na te gaan of deze schattingen
ook van invloed zijn op het vaststellen van de hoogte van de berekende afwijkingen,
zijn tevens berekeningen gemaakt volgens de zogenaamde deterministische rekenmethode.
Daarbij is het ECN-model met ex post berekende gemiddelde waarden doorgerekend.Zoals tabel 6 hierboven laat zien, moet bij berekeningen met ex post gemiddelde
waarden geconcludeerd worden dat de oversubsidiëring nog groter is geweest
dan uit de stochastische analyse met het Monte Carlo-model volgt. De waarden
van de aldus berekende onrendabele top zijn immers lager dan de waarden van
de mediaan uit de stochastische analyse. We kunnen daarom vaststellen dat
het aannemelijk is dat de stochastische analyses met Monte Carlo-simulaties
niet leiden tot een overschatting van de overwinsten.Financiële gevolgenKijken we naar de uitbetaalde MEP-subsidies op kasbasis, dan is volgens
EnerQ in de periode 2003–2006 een bedrag van circa € 430,8
miljoen uitbetaald aan producenten van energie uit wind op land. Het betreft
installaties die tussen 1996 en 2005 in gebruik zijn genomen. Als we de onrendabele
top van de ex post stochastische basisvariant als indicator nemen voor de
werkelijke subsidiebehoefte, zou een bedrag van € 220 miljoen voldoende
zijn geweest. Er zou dan ongeveer 48% (€ 208 miljoen) te
veel betaald zijn. Dit percentage mag niet worden doorgetrokken naar de toekomst,
omdat de op termijn uitbetaalde MEP-subsidies lager zullen uitvallen door
de restricties op het aantal vollast-uren waarvoor subsidie verkregen kan
worden. Windmolens die de grens van aanvankelijk 18 000 en later 20 000
vollast-uren bereiken, krijgen daarna geen MEP-subsidie meer (zie kader hieronder).Een andere kanttekening is dat het effect van de MEP-subsidie op investeringen
in windmolens kleiner zou zijn geweest bij een lager subsidietarief. Investeringen
die nog net rendabel zijn bij het geldende MEP-tarief, zijn dat immers niet
meer bij een lager tarief en zullen in dat geval niet worden gedaan.1Hiermee hebben we een voorzichtige schatting gegeven van de overwinsten
bij subsidie voor de opwekking van windenergie op land. We hebben een aantal
andere mogelijke ontwikkelingen daarbij buiten beschouwing gelaten.Eén zo’n ontwikkeling zou kunnen zijn dat energieproducenten
hun met subsidie gebouwde installatie voortijdig «in de verkoop»
doen: zie het voorbeeld in de onderstaand kader.Windmolens voortijdig afgebroken? Voor de berekening van de MEP-subsidie
voor windenergie wordt een maximaal aantal subsidiabele uren aangehouden.
In eerste instantie was de grens gelegd bij 18 000 zogenoemde vollast-uren;
later is dit verhoogd tot 20 000. Het uitgangspunt van de MEP-regeling
is dat windmolens deze «MEP-uren» in tien jaar draaien, en daarna
nog vijf jaar zonder subsidie doordraaien om uit de kosten te komen en het
beoogde rendement (15% op eigen vermogen) te halen. Het blijkt echter mogelijk
dat windmolens in kortere tijd het maximum aantal vollast- uren bereiken.
Het Ministerie van EZ staat toe dat de 20 000 MEP-uren niet proportioneel
verdeeld worden over de beoogde tien subsidiejaren, maar in minder tijd worden
gehaald. Hierdoor is het mogelijk dat windmolens straks na bijvoorbeeld zeven
jaar MEP-subsidie niet – zoals beoogd – door blijven draaien zonder
subsidie, maar worden afgebroken en vervangen door een nieuwe windmolen waarvoor
opnieuw subsidie kan worden aangevraagd. Omdat de economische levensduur van
een windmolen (vijftien jaar) na zeven jaar nog lang niet verstreken is, kunnen
tweedehands windmolens voor soms wel tienduizenden euro’s worden geëxporteerd
naar bijvoorbeeld Oost-Europa.Het exporteren van nog
productieve wind- molens hangt samen met de beperkte beschikbaarheid van windlocaties
in Nederland. Als er onbeperkte ruimte zou zijn voor windlocaties, zouden
windmolens die geen MEP-subsidie meer ontvangen blijven staan, tenzij er elders
extra ontvangsten (subsidies of hogere elektri- citeitsprijzen) zouden bestaan
die de kosten van verplaatsen compenseren. Voor de eigenaar
van de windmolen kan dit (maximale subsidie in minder jaren, plus opbrengst
voor afgebroken molen) een flinke overwinst betekenen. Cruciaal hier is dat de effectieve productie
van windmolens aanzienlijk groter kan zijn dan waarmee de subsidiebehoefte
is uitgerekend.4.2.4 Berekening subsidiebehoefte bij energieopwekking
uit biomassa-meestookDe tweede groep investeringen in groene stroom die we onderzocht hebben
is het meestoken van biomassa in elektriciteitscentrales. De ex post-analyse
van de onrendabel top bij biomassa is echter om verscheidene redenen problematisch.Ten eerste kan het gebruik van biomassa elk moment worden aangepast aan
de feitelijke economische omstandigheden. Anders dan bij wind, is bij biomassa
de productie afhankelijk van de actuele prijzen voor biomassa, primaire brandstof
en elektriciteit. Aangezien producenten van met biomassa opgewekte stroom
geen productieverplichting hebben, betekent dit dat biomassa alleen zal worden
ingezet als dat, inclusief de MEP-subsidie, rendabel is. Het zal dus niet
voorkomen dat met biomassa stroom wordt opgewekt terwijl de subsidie te laag
is.Daarnaast lenen biomassaprojecten zich minder voor een analyse met frequentieverdelingen,
omdat we te maken hebben met een beperkt aantal projecten. In tegenstelling
tot energieopwekking uit wind, waar het gaat om honderden projecten, zijn
hier slechts enkele spelers met een paar centrales.Tot slot speelt hier ook nog een gegevensprobleem. Bij energieopwekking
uit wind kunnen we beschikken over verschillende databronnen met feitelijke
informatie, maar bij biomassa is dat niet het geval. De markt voor biomassa
is weinig transparant, doordat het aantal spelers beperkt is en er verschillende
soorten biomassa in het spel zijn. Dit probleem, waar wij in ons rapport Groene stroom uit 2004 ook al op wezen, geldt overigens
niet alleen voor dit onderzoek. Ook ECN heeft verscheidene malen aangegeven
dat bij gebrek aan objectieve informatie voor de vaststelling van de ex ante-onrendabele
top veronderstellingen moeten worden gemaakt.Voor energiewinning uit palmolie-meestook is het hierdoor niet mogelijk
tot een enigszins betrouwbaar beeld te komen van de gemaakte overwinsten.Bij energiewinning uit hout-meestook krijgen we een indicatie door gebruik
te maken van gegevens over de houtprijs van de Universiteit Utrecht.1 Deze gegevens zijn gebruikt voor de berekening van een
aantal varianten (zie tabel 7).2Tabel 7. Ex post berekende onrendabele top voor meestook
van houtpallets in kolencentrales, variant 2004 (in eurocent/kWh) Onrendabele top volgens deterministische rekenmethode, basisversie6,3 Onrendabele top volgens ECN-rekenmethode, ex ante7 Onrendabele top volgens stochastische rekenmethode, basisversie6,3We zien dat de ex post-onrendabele top van de mediaan in alle varianten
lager is dan de ex ante vastgestelde onrendabele top. Van de stochastische
analyse geven we in figuur 4 de spreiding in de onrendabele top. Hieruit blijkt
dat de behoefte aan subsidie varieert van enkele eurocenten tot ongeveer 10
eurocent/kWh.Ook deze uitkomsten mogen niet zonder meer naar de toekomst worden doorgetrokken,
aangezien de prijzen van biomassa de laatste jaren aan het stijgen zijn. Als
deze trend zich doorzet, zal de subsidie voor verschillende soorten biomassa
mogelijk omhoog moeten om met biomassa opgewekte groene stroom te kunnen blijven
produceren.Tot slot is het belangrijk te beseffen dat het hier gaat om een gemiddelde analyse, terwijl de inzet van biomassa van
moment tot moment bepaald kan worden (bij kolencentrales geldt dit overigens
in mindere mate). Het is goed mogelijk dat op bepaalde momenten het inzetten
van biomassa zeer rendabel is, terwijl op andere momenten geen biomassa wordt
ingezet.4.2.5 Waarde van de berekeningenBij de uitkomsten van een onderzoek zoals dit, waarbij ex post is nagegaan
of ex ante-veronderstellingen zijn uitgekomen, moet bedacht worden dat de
praktijk veelal weerbarstiger is dan van tevoren kon worden voorzien.De waarde van deze berekening is dan ook vooral gelegen in het leveren
van een bijdrage aan het verbeteren van de doelmatigheid van detoekomstige subsidieverstrekking voor de opwekking van groene stroom.
Met dit onderzoek willen we een methode aanreiken die in de toekomst gebruikt
kan worden om de doelmatigheid van de uitvoering van soortgelijke subsidieregelingen
te vergroten, en indien nodig het beleid bij te stellen.De conservatieve inschatting van de toekomstige elektriciteitsprijs, die
voor tien jaar werd vastgezet, biedt een cruciale verklaring voor de berekende
oversubsidiëring van met wind opgewekte groene stroom. Een belangrijke
les uit deze analyse is dan ook dat de overwinst bij de MEP-regeling kan bij
energieopwekking uit wind op land in belangrijke mate had kunnen worden voorkomen/vermeden
door de subsidiebedragen te koppelen aan de werkelijke (en voor
de toekomst verwachte) elektriciteitsprijzen en deze niet voor een langere
periode vast te zetten. Ook het verdelen van de vollast-uren over de totale
looptijd van de subsidie (tien jaar) had daarbij kunnen helpen.De tweede les uit deze analyse is (en dit sluit aan op de constatering
in ons eerdere rapport Groene stroom),1 dat het gegeven dat het ontbreken van voldoende inzicht
in de werkelijke prijzen voor biomassa, een doelmatigheidsrisico betekent
voor de MEP-regeling. 5 RECHTMATIGHEID, BEDRIJFSVOERING EN FINANCIEEL BEHEERIn dit hoofdstuk beantwoorden we de vragen 1, 4, 5, 8 en 9 van de Tweede
Kamer. We bespreken om te beginnen aan welke bedrijven en projecten MEP-subsidie
is toegekend (vragen 1 en 9; § 5.1). We kijken daarbij ook of deze
toegekende subsidies voldoen aan de eisen die worden gesteld in wet- en regelgeving
(§ 5.2). Aansluitend brengen we in kaart in hoeverre er sprake is
van cumulatie van stimuleringsregelingen bij MEP-projecten (vraag 8; § 5.3).
Vervolgens gaan we in op de vraag of er bij de MEP-regeling gesproken kan
worden van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer (vraag 5; § 5.4).
Tot slot geven we aan hoe hoog de uitvoeringskosten van de MEP zijn (vraag
4; § 5.5).5.1 Bedrijven waaraan MEP-subsidie is toegekendHet grootste deel van de MEP-subsidie voor duurzame elektriciteit ging
in de periode 2003–2006 naar grootschalige energiewinning uit biomassa
(41%) en wind (30%).Tabel 8. Verdeling van de MEP-subsidie over de drie grootste
MEP-subsidie ontvangers en overige ontvangers, verdeeld naar categorie. CategorieTotaal ontvangen (in miljoenen euro’s)Percentage van het totaalOntvangen door de drie grootste
ontvangers (in miljoenen euro’s)Percentage dat wordt ontvangen door de drie grootste ontvangers
(per categorie)Aantal
overige ontvangers (aantal)Grootschalige biomassa (>50 MW)59141%55694%2Kleinschalige biomassa (<50 MW)745%5878%38Afvalverbranding221%22100%0Stortgas20%155%12Windkracht43830%9522%681Waterkracht81%8100%2Zon10%179%243Warmtekrachtkoppeling (WKK)*32022%10332%515Totaal1 456100%73951%1 484* WKK valt niet onder de definitie van duurzame elektriciteit, maar
word wel gesubsidieerd door middel van de MEP-regeling.Als we kijken naar de verdeling over de bedrijven valt op dat de drie
grootste ontvangers samen 51% van de subsidie voor duurzame elektriciteit
hebben ontvangen.Per techniek zijn er duidelijke verschillen. In de categorie «biomassa»
ontving een relatief kleine groep energieproducenten het leeuwendeel van de
subsidie (78–94%). In een andere belangrijke categorie, «wind»,
ligt dit genuanceerder. Hier ontvingen de drie grootste ontvangers samen bijna
een kwart (22%) van de subsidie voor windenergie. De rest werd verdeeld
over 556 kleinere producenten van windenergie (die ieder minder dan € 500 000
ontvingen) en 125 grotere producenten (die ieder € 500 000
tot meer dan € 10 miljoen ontvingen).5.2 Toetsing toegekende subsidies aan wettelijke
eisen5.2.1 Rechtmatigheid toegekende subsidiesDe gedragslijn in het controleprotocol stelt dat het bedrag aan niet herstelde
fouten op jaarbasis bij EnerQ niet meer mag bedragen dan € 10 000.
Het is niet moeilijk voor te stellen dat op een jaarlijks subsidiebedrag van € 500
miljoen dit bedrag van € 10 000 aan fouten snel wordt overschreden.
Uit ons onderzoek is gebleken dat dit in 2005 ook is gebeurd. Het totale foutenbedrag
bleef echter ruim onder de in dit soort situaties algemeen geldende tolerantie
van 1% voor onjuistheden en 3% voor onzekerheden. De jaarrekening
heeft een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring gekregen. Ook volgens het
Ministerie van EZ is het niet de bedoeling dat de gedragslijn voor fouten
in het controleprotocol consequenties heeft voor de strekking van de accountantsverklaring.
Het controleprotocol kan op dit punt volgens het departement dan ook beter
geactualiseerd worden, dat wil zeggen: het bedrag van €10 000 zou
uit het controleprotocol kunnen worden gehaald.5.2.2 Rechtmatigheid ontvangsten MEP-regelingDe MEP-regeling werd aanvankelijk geheel gefinancierd uit de inkomsten
van de inning van het zogeheten afnemerstarief (tarief 2006: € 52
per elektriciteitsaansluiting). Met ingang van 2005 is er daarnaast ook sprake
van een rijksbijdrage voor de financiering van de MEP-regeling (2005: € 176
miljoen, 2006: € 310 miljoen). In 2006 is door het kabinet besloten
om het afnemerstarief met ingang van 2007 te schrappen en de € 52
in 2006 als koopkrachtreparatie (gestegen energielasten) terug te geven aan
de betrokken huishoudens.AfnemerstariefDe volledigheid van de ontvangsten uit het afnemerstarief behoort tot
de verantwoordelijkheid van de regionale netbeheerders. Het toezicht daarop
ligt bij de Directie Toezicht Energie (DTe) van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
en uiteindelijk bij het Ministerie van EZ. De verantwoordelijkheid van EnerQ
voor de inkomstenkant van de MEP-regeling beperkt zich tot de inning van de
afdracht door de netbeheerders. In 2004 constateerde EnerQ dat de ontvangsten
van de netbeheerders achterbleven bij de oorspronkelijke raming. Hierdoor
had EnerQ tegenvallers aan de ontvangstenkant. De voornaamste oorzaak van
de achterblijvende ontvangsten bleek dat bij de raming door EZ uit is gegaan
van een verkeerd aantal aansluitingen. Tevens is bij de opzet van de MEP geen
rekening gehouden met een aantal (oninbare) niet-actieve aansluitingen.Na een onderzoek door Mazars Management Consultants – in opdracht
van DTe – werden verbeteringen aangebracht in het beheer van de ontvangsten.
De onduidelijkheden over de begrippen «aansluiting» en «verblijfsfunctie»
werden aangepakt (Ministerie van EZ, 2005b).Sinds 1 januari 2005 is de rapportageplicht van de netbeheerders
uitgebreid, krachtens een wijziging van de Algemene uitvoeringsregeling MEP.
Tot die tijd was er geen verplichting om een controle te laten uitvoeren op
de juistheid en volledigheid van de gerapporteerde MEP-heffing.RijksbijdrageIn 2005 heeft het Ministerie van EZ, onder verwijzing naar Artikel XXIII
van het Belastingplan 2006, aan TenneT BV een bijdrage verleend ad € 176
miljoen ter aanvulling van de egalisatiereserve, bedoeld in artikel 1 van
de in december 2003 tussen dit ministerie en TenneT gesloten Uitvoeringsovereenkomst
MEP. Ook in 2006 is een bijdrage aan TenneT/EnerQ verstrekt, dit jaar ten
bedrage van € 310 miljoen.Door de gekozen systematiek is er geen sprake van een voorschot maar van
een definitieve bijdrage, hetgeen betekent dat het ministerie aan de besteding daarvan geen voorwaarden stelt. Voor een goede beheersing
en doelmatig beheer van de rijksfinanciën verdient het de voorkeur om
met voorschotten te werken en tussentijds af te rekenen op basis van door
EnerQ afgewikkelde subsidies. Zo ontstaat inzicht in de toegekende rijksbijdrage
en in het bedrag dat daadwerkelijk aan subsidies is verstrekt.De opzet van het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik
(het M&O-beleid) is bij de MEP-regeling niet geheel toereikend. In het
controleprotocol wordt wel aandacht besteed aan de controle op de uitvoering
van de subsidieregelingen, maar de accountantsverklaringen zoals die voortvloeien
uit de Regeling groencertificaten (tegenwoordig garanties van oorsprong) vallen
expliciet buiten de reikwijdte van het controleprotocol. De minister van EZ
heeft wel de mogelijkheid tot het doen van aanwijzingen voor de begroting
en het jaarverslag en het uitvoeren van reviews.5.2.3 Kwaliteit controlestructuurUitvoeringsovereenkomst MEPHet Ministerie van EZ heeft een Uitvoeringsovereenkomst MEP met TenneT
BV gesloten die met terugwerkende kracht is ingegaan per 1 juli 2003.Artikel 9 van deze uitvoeringsovereenkomst bepaalt dat de controle en
oordeelsvorming inzake de verantwoording en het financieel beheer van de MEP-taak
plaatsvinden bij TenneT en/of een groepsmaatschappij (voor zover die door
haar voor deze taak is ingeschakeld), door een accountant aan de hand van
het bij deze uitvoeringsovereenkomst bijgevoegde controleprotocol.Artikel 10 bepaalt dat indien door de minister een review op de accountantscontrole,
genoemd in artikel 9, wordt uitgevoerd, de daartoe aangewezen accountant gerechtigd
is kopieën te maken van alle in het kader van de wettelijke taak door
of namens TenneT opgestelde of ontvangen stukken. Daarnaast is de daartoe
aangewezen accountant gerechtigd aantekeningen te maken uit het dossier van
de accountant van TenneT en/of ingeschakelde groepsmaatschappij.PraktijkHet ministerie heeft weliswaar een controleprotocol voor de accountantscontrole
opgesteld (zie ook § ), maar geeft daarbij aan dat deze bedoeld is om
voor te schrijven op welke wijze EnerQ om dient te gaan met gesignaleerde
fouten. Een review op de accountantscontrole is nooit uitgevoerd.5.2.4 Garanties van oorsprong en accountantsverklaring
biomassaDe garanties van oorsprong, die benodigd zijn om zeker te stellen dat
de met MEP-geld gesubsidieerde elektriciteit daadwerkelijk duurzame elektriciteit
betreft, worden uitgegeven door CertiQ. Op basis van de garanties van oorsprong
worden de maandelijkse voorschotten van de MEP-subsidie uitgekeerd door EnerQ.
Bij de meeste categorieën duurzame elektriciteit worden de garanties
vastgesteld met geijkte meetapparatuur. Bij elektriciteitsopwekking uit biomassa
dient echter door een accountant onderzocht te worden of de verhouding biomassa/fossiele
brandstof bij de opgewekte (duurzame) elektriciteit overeenstemt met de verklaringen
in de garanties van oorsprong.In een recente (maart 2007) terugblik op ons onderzoek Groene stroom uit 2004 hebben wij geconstateerd dat
de accountantscontrole op met biomassa opgewekte stroom nog kan worden verbeterd.Er zijn verschillende soorten biomassa, die in wisselende verhoudingen
meegestookt worden met conventionele brandstoffen. CertiQ moet controleren
of producenten die biomassastroom opwekken daadwerkelijk de door hen opgegeven
verhouding en soorten van biomassa in de opgewekte elektriciteit hebben gebruikt.
Hiervoor vraagt zij een verklaring vooraf die wordt vergeleken met een verklaring
achteraf, vergezeld van een accountantsverklaring. De betrokken accountants
zijn echter niet verplicht het door CertiQ ontwikkelde controleprotocol te
gebruiken, en dit gebeurt ook niet altijd. Bovendien heeft CertiQ geen mogelijkheden
om eisen te stellen aan de accountants.Er is op dit moment dus nog geen waarborg die de diepgang en de reikwijdte
van de accountantscontrole op met biomassa opgewekte stroom regelt. Zo’n
waarborg zou bijvoorbeeld ingebouwd kunnen worden door eisen te formuleren
waaraan opdrachten aan accountants minimaal dienen te voldoen.5.3 Cumulatie van stimuleringsregelingen bij MEP-projectenEen onbedoeld effect van de invoering van de MEP-regeling was dat productie-installaties
voor duurzame elektriciteit mogelijk meer financiële steun zouden ontvangen
dan volgens het Europese Milieusteunkader (PbEG 2001 C 37) zou mogen. Daarom
is in december 2004 een cumulatietoets ingesteld
die wordt uitgevoerd door SenterNovem (Ministerie van EZ, 2004a). In deze
toets worden alle mogelijke vormen van investeringssteun meegenomen, in ieder
geval:• de uitvoeringsregeling energie-investeringsaftrek 2001 (EIA);• de subsidieregeling energievoorzieningen in de non-profit en bijzondere
sectoren (EINP);• de Regeling groenprojecten;• het Besluit subsidies CO2-reductieplan 4;• de milieu-investeringsaftrek op grond van artikel 3.42a van de
Wet inkomstenbelasting 2001 (MIA);• de willekeurige afschrijving milieubedrijfsmiddelen op grond van
artikel 3.31 van de Wet inkomstenbelasting 2001 (VAMIL);• regionale of Europese subsidies (bijvoorbeeld provinciale subsidies);• andere steunmaatregelen.1Op grond van de cumulatietoets wordt berekend of sprake is van overcompensatie.
Zo ja, dan wordt de hoogte van de MEP-subsidie hieraan aangepast. Overigens
is bij de bepaling van de hoogte van de MEP-subsidie al rekening gehouden
met de eerste drie regelingen (EIA, EINP en de Regeling groenprojecten), zodat
deze niet meer tot een correctie leiden.Er wordt in de cumulatietoets geen rekening gehouden met de vermeden kosten
voor CO2-emissierechten. Zoals aangegeven in § 2.5.1
is slechts een klein deel van dit voordeel daadwerkelijk verrekend in de MEP-regeling.
Ook wordt er in de cumulatietoets niet gekeken naar overstimulering die uitsluitend
wordt veroorzaakt door de MEP-subsidie zelf.5.4 Ordelijk en controleerbaar financieel beheer5.4.1 Budgettaire beheersbaarheid van de MEP-regelingOm de investeerders in duurzame elektriciteit zekerheid te bieden werd
de MEP-regeling oorspronkelijk buiten begrotingsverband om gefinancierd(uit heffingen bij elektriciteitsaansluitingen). Hierdoor werd de
MEP-regeling volgens het Ministerie van EZ beter beschermd tegen bezuinigingsrondes;
de regeling zou zo meer zekerheid bieden aan investeerders.De keuze voor financiering buiten begrotingsverband betekende feitelijk
dat de MEP een open einde-regeling werd: hoeveel
bedrijven in welke mate gebruik zouden gaan maken van de regeling was niet
afgebakend.Als de MEP uit begrotingsgeld zou zijn gefinancierd, zou het Ministerie
van Financiën de regeling getoetst hebben op de aanwezigheid van een
budgettair plafond en was de kans op een discussie over de opzet van de regeling
groot geweest.Het open einde-karakter van de MEP-regeling is één van de
factoren geweest die gezorgd heeft voor besturings- en beheersproblemen rond
de MEP-regeling. Het Ministerie van EZ heeft hier weliswaar werk van gemaakt,
maar de belangrijkste problemen konden niet eerder dan in de nieuwe MEP-regeling
aangepakt worden. Deze is pas met ingang van 1 januari 2007 effectief
geworden vanwege de doorlooptijd van het daarvoor benodigde wetgevingstraject.De monitoring (beheersing) van de kosten van de MEP-regeling is uitvoerig
beschreven in een rapport uit januari 2007 van de departementale auditdienst
(DAD) van het Ministerie van EZ (Auditdienst Ministerie van EZ, 2007). Ten
aanzien van het budgettaire beheer van de MEP-regeling komt de DAD tot een
aantal bevindingen. Wij nemen deze bevindingen hieronder over voor zover ze
relevant zijn voor de beantwoording van de Kamervragen.Het toekomstige begrotingsbeslag van de MEP-regeling (i.e. de budgettaire
beheersbaarheid ervan) is volgens de DAD moeilijk te bepalen vanwege de onzekerheden
inherent aan de opzet van de regeling:• Elke aanvraag geeft recht op subsidie (open einde-regeling). Met
ingang van 2007 (in de nieuwe MEP-regeling) zijn de aanvragen overigens aan
een maximum verbonden.• Alle productie (tot het technisch maximum van de productie-inrichting
of een maximum aantal vollast-uren bij windenergieopwekking) wordt gesubsidieerd.
Hoe omvangrijk deze productie gaat zijn is per definitie moeilijk in te schatten
omdat dit afhangt van prijzen voor elektriciteit, olie, gas en alternatieven
zoals biomassa. (Zie ook § 3.1.2 over de onzekerheden rond de doelrealisatie
bij energieopwekking uit biomassa. Overigens biedt de nieuwe MEP-regeling
mogelijkheden om de subsidie per productie-inrichting te maximeren.)• Na het afgeven van de subsidiebeschikking kan het nog tot drie
jaar duren voordat de subsidiabele periode start. Dit betekent dat nog niet
bekend is in welk jaar de productie leidt tot begrotingsbeslag.• Het Ministerie van EZ had binnen het wettelijk kader tot 2007 onvoldoende
sturingsmogelijkheden om keuzes te kunnen maken inzake de besteding van middelen.
Het weren van subsidiecategorieën met een minder duurzaam karakter was
niet mogelijk.• Uitkeren van subsidiebedragen kan pas nadat de productie is geverifieerd;
dit kost tijd. Bovendien zijn er nog vertragingen door onervarenheid in de
uitvoering in afwikkeling van voorschotaanvragen. Zo vinden in 2006 nog betalingen
plaats voor de periode 2003–2005. Dit heeft tot gevolg dat nog onvoldoende
helder is wat de daadwerkelijke realisatie is van de MEP-regeling (uitgaven
per productiejaar) in de jaren 2003–2005. In het jaarverslag over 2005
is voor deze nabetalingen een post opgenomen van € 300 miljoen. Een interne werkgroep van het Ministerie van EZ constateerde begin 2005
al de eerste vier problemen in de bovenstaande opsomming.1 Deze systeeminherente onzekerheden leidden er volgens de DAD toe dat
de MEP-regeling in opzet (tot 2007) onbeheersbaar en onvoorspelbaar was in budgettaire zin. De onzekerheden veroorzaakten bandbreedtes
van € 200–300 miljoen per jaar in de ramingen. Desondanks
zijn bij de scenario’s die ECN presenteert volgens de DAD de onzekerheden
en bandbreedtes beperkt gekwalificeerd en gekwantificeerd.2 Het Ministerie van EZ heeft echter ook de toepassing van een aantal
uitgangspunten door ECN in onvoldoende mate geverifieerd, waardoor ook daarmee
fouten gemaakt zijn. Met inherente bandbreedtes in het verdere begrotingstraject
heeft het Ministerie van EZ slechts rekening gehouden via de voorwaarde van
generale compensatie. Bij het Ministerie van EZ ervoer men dat het Ministerie
van Financiën niet ontvankelijk was voor de budgettaire onzekerheden
van de MEP-regeling. EZ voelde zich onder druk gezet (door Financiën)
om de ramingen als realistisch te presenteren, waarbij de inherente onvoorspelbaarheid
van de MEP-regeling niet is gekwantificeerd. Bij het Ministerie van EZ vertrouwde
men er ook op dat bij uit de hand lopende budgetten de extra middelen niet
uit de eigen begroting hoefden te komen (generale compensatie).3 De minister van Financiën achtte generale compensatie bespreekbaar
en uiteindelijk zijn belangrijke ombuigingen op de EZ-begroting voorkomen.Desgevraagd verklaarden ambtenaren van het Ministerie van EZ ons dat zij
medio 2006 hoopten dat tot de inwerkingtreding van de nieuwe MEP-regeling
per 1 januari 2007 de regeling budgettair kon worden beheerst met kortetermijnmaatregelen.Kortetermijnmaatregelen betroffen onder andere: het op nul zetten van
nieuwe projecten in de categorieën «wind op zee» en «grootschalige
biomassa», het verlagen van verschillende tarieven en het invoeren van
een vergunningverplichting. In september 2005 werd het wetsvoorstel voor een
herziening van de MEP-regeling ingediend. In juni 2006 is de wetswijziging
goedgekeurd door de Tweede en de Eerste Kamer.Uit het DAD-rapport valt af te leiden dat de budgettaire onbeheersbaarheid
van de MEP-regeling de aanleiding vormde voor het op nul zetten van de MEP
per 18 augustus 2006. Zowel binnen het Ministerie van EZ (directie Financieel-Economische
Zaken), als vanuit het Ministerie van Financiën werd hierop aangedrongen.
De directe aanleiding was een «run op de MEP» die half juni 2006
bij SenterNovem zichtbaar werd. Voorts waren er medio juli 2006 nieuwe ramingen
van EnerQ met een tegenvaller van circa € 1,5 miljard voor de periode
2006–2011.Als officiële legitimatie (conform de Elektriciteitswet 1998) van
het besluit tot het op nul zetten is door de minister van EZ aangegeven dat
de 9%-doelstelling voor 2010 naar verwachting ook zonder nieuwe subsidieverstrekkingen
wel bereikt zou worden.Een aantal ontwikkelingen is volgens de DAD door de minister van EZ in
2006 onvoldoende onderkend bij het inschatten van het budgetbeslag van de
MEP-regeling:• de stijgende prijzen van de fossiele brandstoffen (en dus van de
elektriciteitsprijs);• de gestage groei van MEP-beschikkingen in 2006;• de subsidietariefverlagingen (deze leiden weliswaar op termijn
tot lagere uitgaven, maar in eerste instantie juist tot extra aanvragen);• de kasuitgaven in verband met nabetalingen uit eerdere jaren (door
een fout is alleen rekening gehouden met verplichtingen; zie ook § 5.4.2). 5.4.2 Intern beheer van het MEP-dossier bij het Ministerie
EZOok voor de in deze subparagraaf opgenomen bevindingen vormt het rapport
van de DAD een belangrijke basis (Auditdienst Ministerie van EZ, 2007). Wij
nemen deze bevindingen over voor zover deze relevant zijn voor de beantwoording
van de Kamervragen.Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkhedenTot 2005 viel de MEP-regeling bij het Ministerie van EZ onder de verantwoordelijkheid
van het DG Marktwerking en Energie. Daarna is de regeling ondergebracht bij
het DG Energie en (vanaf 2006) bij het DG Energie en Telecom.De DAD constateert dat er binnen EZ verschillende percepties bestonden
over de afbakening van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van betrokkenen
bij het MEP-dossier. Globaal genomen waren de verantwoordelijkheden duidelijk,
maar in de praktijk bleek binnen bijna alle geledingen een verschillend verwachtingspatroon
te bestaan, bijvoorbeeld over de invulling van de controlfunctie (zie hierna).Volgens de DAD hebben de uiteenlopende verwachtingen een optimale samenwerking
binnen het MEP-dossier in de weg gestaan. Voor zover problemen al werden gesignaleerd,
werden deze niet doorgegeven naar een hoger niveau in de organisatie.Ook in de aansturing en bevraging van ECN (voor de ramingen van het energieverbruik)
en EnerQ (voor realisatiegegevens daarover) was de samenwerking binnen EZ
niet altijd optimaal. De beleidsdirectie was op de hoogte van het risico dat
bij ramingen rekening moest worden gehouden met substantiële bandbreedtes.
De beleidsdirectie kon interne betrokkenen (onder andere de directie Financieel-Economische
Zaken (FEZ) en het Bureau Secretaris-Generaal) en het Ministerie van Financiën
hiervan echter onvoldoende overtuigen. Dit leidde ertoe dat deze partijen
steeds het beeld hadden dat de problematiek was opgelost en dat de verdere
uitgaven onder controle waren, maar keer op keer «verrast» werden
door nieuwe overschrijdingen. Dit beeld kon mede ontstaan doordat er onvoldoende
sprake was van «checks and balances». ControlfunctieDe controlfunctie binnen het Ministerie van EZ geeft invulling aan het
toezicht op het beheer van de MEP-regeling. Op concernniveau wordt deze controlfunctie
uitgeoefend door de directie FEZ, op decentraal niveau door het Stafbureau
van het DG Energie en Telecom.De directie FEZ heeft menigmaal bij de beleidsdirectie van het DG Energie
en Telecom aangedrongen op tijdig leveren van onderbouwingen bij ramingen.
De directie FEZ was echter sterk betrokken bij de lijnwerkzaamheden, waardoor
het kritisch, onafhankelijk toezicht in het gedrang kwam. In het algemeen
bestonden er verschillende verwachtingen over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
die er toe hebben geleid dat de checks and balances weinig effectief hebben
gefunctioneerd.Het Stafbureau heeft in de praktijk geen actieve rol in de controlfunctie
vervuld, onder meer door capaciteitsgebrek (dat grotendeels het gevolg was
van de fusie van Energie en Telecom begin 2006).Zowel vanuit de monitoring bij de beleidsdirectie als vanuit de controlfunctie
is sterk gesteund op de expertise van ECN. Daarbij is in onvoldoende mate
geverifieerd of ECN de gevraagde uitgangspunten daadwerkelijk heeft gevolgd.
Ook zijn de realisatiegegevens van CertiQ niet gebruikt als toetsmiddel voor
de ramingenscenario’s van ECN. Ook is niet gesignaleerd
dat de scenario’s waren opgesteld op verplichtingenbasis in plaats van,
zoals voorgeschreven, op kasbasis.Volgens de DAD heeft de MEP-regeling niet de aandacht gekregen van het
lijnmanagement die het dossier gezien de al reeds bekende problematiek had
verdiend.Monitoring MEPHoewel de uitvoering van de MEP-regeling is uitbesteed aan EnerQ, blijft
de minister van EZ verantwoordelijk. Dit betekent dat monitoring een integraal
onderdeel behoort te zijn van het beheer van de MEP-regeling.• Beheersteam MEPDe inherente onzekerheden in het MEP-instrumentarium werden in maart 2005
in beeld gebracht door de interne taskforce «MEP in de greep».
Er is vervolgens een beheersgroep samengesteld (bestaande uit de directie
FEZ, de Beleidsdirectie Energie en Duurzaamheid, het Stafbureau en de DAD)
die het financieel management rond de MEP-regeling moest verbeteren. Tot de
taken van dit beheersteam behoorden het beoordelen en goedkeuren van de jaarplannen
en kwartaalrapportages, het volgen van de financiële uitputting en het
ontwikkelen van ramingen.In de praktijk was de aandacht van het beheersteam vooral gericht op het
monitoren van de uitvoeringskosten van EnerQ. De beheersing van de beleidsuitgaven
en het beoordelen van de financiële ramingen zijn onderbelicht gebleven.1 Ook aan de monitoring van de gerealiseerde uitgaven,
de gerealiseerde productie en het aantal ontvangen aanvragen heeft het team
nauwelijks aandacht gegeven. De analyse van deze historische gegevens had
een belangrijke indicatie kunnen geven over het realiteitsgehalte van de budgetbedragen
in de scenario’s.Het beheersteam is in februari 2006 voor het laatst bijeengekomen. Hierna
heeft het financieel beheer van het MEP-dossier geen specifieke aandacht meer
gekregen. De MEP-regeling was onderwerp van dagelijkse monitoring geworden.• Informatievoorziening EnerQVoorwaarde voor monitoring is een goede informatievoorziening over de
uitvoering. Al vanaf begin 2005 hebben betrokkenen binnen het Ministerie van
EZ aangegeven dat de kwaliteit van de informatievoorziening door EnerQ onvoldoende
was. Gevraagde gegevens werden niet altijd verstrekt (met een beroep op het
beschermen van bedrijfsgegevens) en de kwartaalrapportages van EnerQ gaven
onvoldoende inzicht in de gerealiseerde en verwachte uitgaven en verplichtingen,
aantallen aanvragen en productie. Ook medio 2006 heeft het DG Energie en Telecom
aangegeven dat de informatievoorziening van EnerQ niet voldoende was.De DAD constateert uit een brief van EnerQ van 30 november 2005 dat
de acties van het Ministerie van EZ om de informatievoorziening te verbeteren
als ongestructureerd werden ervaren. EnerQ geeft in de brief aan overvraagd
te worden met verschillende nieuwe en gewijzigde verzoeken, die afgesproken
trajecten en deadlines doorkruisen.CapaciteitsinzetVoor het MEP-dossier waren bij het DG Energie en Telecom aanvankelijk
(in 2004) 2,8 en later (in 2006) 3,7 fte capaciteit beschikbaar (waarvan 2,2
fte voor beleidsontwikkeling). De beschikbare capaciteit voor het MEP-dossier
wordt sinds 2005 onderkend als een risico. De taskforce «MEP in de greep»
signaleert in dat jaar dat «binnen DGE te weinig kritische «beleidsmassa»
is om de MEP krachtig aan te sturen». Het capaciteitsrisico is door
het DG Energie en Telecom (en ook door de directie FEZ) in de afgelopen jaren
wel gesignaleerd, maar niet volledig afgedekt. De bezuinigingen van 2006 zijn
een beperkende factor geweest. Het gebrek aan capaciteit wordt nu door de
betrokkenen als een belangrijke oorzaak voor de huidige situatie aangemerkt.5.4.3 Monitoring onrendabele top en budgetbeslag
MEP-regelingPeriodiek is de berekening van de onrendabele top opnieuw uitgevoerd door
ECN. De uitkomsten hiervan, maar vooral ook het verwachte budgetbeslag van
de MEP-regeling (zowel buiten als binnen begrotingsverband) vormden een belangrijke
argumenten om de subsidietarieven van de MEP-regeling aan te passen. Dit blijkt
uit de volgende – niet limitatieve – lijst van beleidswijzigingen
gedurende de looptijd van de MEP-regeling.• De eerste evaluatie van de MEP-regeling van augustus 2004 gaf aan
dat grootschalige biomassa wellicht niet met een tien jaar vaststaand subsidiebedrag
zou moeten worden gesubsidieerd maar met subsidiebedragen die variëren
met de exploitatieresultaten (afhankelijk van de biomassaprijzen) (Ministerie
van EZ, 2004b). In de nieuwe MEP-regeling is dit met ingang van 2007 mogelijk.• Met ingang van 10 december 2004 is met terugwerkende kracht
een cumulatietoets in werking getreden. Een onbedoeld neveneffect van de MEP-regeling
bleek dat mogelijk meer financiële steun ontvangen werd dan volgens het
Europese Milieusteunkader is toegestaan.• De subsidiebedragen voor nieuwe aanvragen voor de categorieën
grootschalige zuivere biomassa en wind op zee zijn op 10 mei 2005 op
nul gezet. Het risico was groot dat enkele zeer grote projecten zeer veel
budget zouden claimen.• Met ingang van 13 juni 2005 is een apart, lager subsidiebedrag
voor gerenoveerde windturbines op land geïntroduceerd. Dit om overstimulering
te voorkomen vanwege de lagere kosten voor renovatie.• De subsidiebedragen voor de inzet van bio-olie zijn met ingang
van 6 oktober 2005 verlaagd om overstimulering te voorkomen. Het betreft
subsidie voor nieuwe projecten die palmolie inzetten in biomassa-installaties
met een vermogen tussen 10 en 50 MW.• Per 1 juli 2006 zijn lagere subsidiebedragen vastgesteld voor
alle bestaande grootschalige biomassaprojecten om overstimulering te voorkomen.
Het gaat dan om verbranden van goedkopere biomassasoorten zoals palmolie,
agrarische reststromen en afvalhout. Overigens was al na één
jaar duidelijk dat overstimulering van goedkopere soorten biomassa een risico
was voor het budgetbeslag (Ministerie van EZ, 2004b).5.5 Uitvoeringskosten van de MEP-regelingDe kosten van de uitvoering van de MEP-regeling komen vooral terecht bij
de uitvoerende partijen, dat wil zeggen de netbeheerders en de netbeheerder
van het landelijk hoogspanningsnet (TenneT) en de minister van EZ. Onder de
uitvoeringskosten vallen de organisatiekosten van EnerQ, de dochter van TenneT
belast met de uitvoering van de MEP-regeling. Daarnaast kan ook een substantieel
deel van de uitvoeringskosten van CertiQ worden toegerekend aan de MEP.1 Welk deel van de uitvoeringskosten van CertiQ aan de
MEP moet worden toegerekend, hebben wij niet bepaald. Bij de memorie van toelichting bij de MEP-regeling heeft de minister van
EZ opgemerkt dat er geen sprake is van administratieve lasten voor subsidieaanvragers,
aangezien producenten zelf kunnen bepalen of zij meedoen aan een financiële
regeling zoals de MEP (Ministerie van EZ, 2002a).Tabel 9. Uitvoeringskosten van de MEP-regeling Uitvoeringskosten2003200420052006TotaalEnerQ*3 645 0005 382 0005 705 0004 691 00019 423 000CertiQ*1 410 2963 168 1542 839 2152 215 4899 633 154NetbeheerdersNiet bekendNiet bekendNiet bekendNiet bekendNiet bekend Ministerie EZNiet bekendNiet bekendNiet bekendNiet bekendNiet bekend* Omzet uit jaarverslagen over 2003, 2004, 2005 en 2006 (kosten van
systemen, personeel en algemeen beheer).Volgens de memorie van toelichting zouden de netbeheerders hun uitvoeringskosten
vergoed krijgen. Deze vergoeding staat niet als zodanig op de begroting van
het Ministerie van EZ en ook niet in het jaarverslag van EnerQ. De kosten
van het ministerie voor de uitvoering van de MEP staan evenmin in de begroting
of in de jaarverslagen van het departement.In de periode 2003–2006 is voor € 1 456 miljoen MEP-subsidie
uitgekeerd.1 De uitvoeringskosten van de MEP-regeling
bedroegen in de periode 2003–2006 ten minste € 19,4 miljoen;
dit betreft de kosten gemaakt door uitvoeringsorganisatie EnerQ. De uitvoeringskosten
van de MEP bedragen daarmee ten minste 1,3% van de totale uitgaven
van de MEP-regeling. Ook door andere organisaties worden kosten gemaakt met
name door de uitvoerende organisatie CertiQ,2
de netbeheerders en het Ministerie van EZ. Van de kosten gemaakt door de netbeheerders
en het ministerie kon door het ministerie geen overzicht worden opgesteld. 6 INTERNATIONALE VERGELIJKINGIn dit hoofdstuk beantwoorden we de tiende en laatste vraag van de Tweede
Kamer, te weten: «Welk stimuleringsinstrumentarium voor duurzame elektriciteit
wordt internationaal gehanteerd?» We kijken bij de beantwoording van
deze vraag vooral naar de EU (§ 6.1). Aansluitend gaan we nader
in op de prestaties die in de landen van de EU
worden bereikt met uiteenlopende vormen van ondersteuning (§ 6.2).De voornaamste bron voor dit hoofdstuk is het verslag van de Europese
Commissie van 7 december 2005 over de in de Europese Gemeenschap toegepaste
steunregelingen ter bevordering van duurzame elektriciteit (Commissie van
de Europese Gemeenschappen, 2005). Dit verslag biedt het meest recente en
volledige overzicht van de in de Europese Gemeenschap toegepaste beleidsinstrumenten
ter bevordering van duurzame elektriciteit. Het verslag bevat tevens een globale
evaluatie van het resultaat van de steunregelingen, met inbegrip van kosteneffectiviteit.6.1 Toegepaste instrumentenDe internationaal gehanteerde instrumenten ter bevordering van elektriciteit
uit hernieuwbare bronnen kunnen ruwweg in vier categorieën worden onderverdeeld:1. Feed-in-tarieven. Hierbij wordt gedurende
een bepaalde periode een specifieke prijs geboden aan binnenlandse producenten
van duurzame elektriciteit. De MEP-regeling behoort tot deze categorie. In
sommige landen (Denemarken en deels ook in Spanje) wordt net als in Nederland
als variant op een vaste elektriciteitsprijs een vaste premie geboden bovenop
de marktprijs voor elektriciteit.2. Verplichtingenstelsel. Hierbij wordt, afhankelijk
van het gekozen systeem, aan producenten of consumenten de verplichting opgelegd
om voor een bepaald percentage van de productie of het gebruik van niet-duurzame
stroom certificaten aan te schaffen van producenten van duurzame stroom.3. Aanbestedingen (tenders). Hierbij sluit
de overheid via een openbare aanbesteding contracten voor de levering van
duurzame elektriciteit. Via een heffing worden de extra kosten doorberekend
aan de eindverbruiker.4. Stimulering via fiscale instrumenten en subsidies.Hierbij komen producenten van duurzame elektriciteit in aanmerking
voor belastingvoordeel en (investerings)subsidies. Deze vorm van stimulering
wordt maar zeer beperkt gebruikt als hoofdinstrument ter bevordering van de
productie van duurzame stroom. In veel landen wordt vormt het een aanvullend
instrument.Tabel 10 geeft de toepassing van de verschillende instrumenten eind 2005
in de Europese Gemeenschap weer. Te zien is dat in 19 van de 25 landen feed-in-tarieven
worden gehanteerd om de opwekking en het gebruik van duurzame elektriciteit
te bevorderen. Tabel 10. Systemen voor de bevordering van duurzame
elektriciteit in de Europese Gemeenschap  Feed-inVerplichtingen stelselTendersFiscale stimulering/subsidiesEU-15    België + 1  Duitsland+  +Denemarken+ 2 + 3 Finland   +Frankrijk+   Griekenland+  +Ierland+ 4 + 4+Italië+ 5+  Luxemburg+  +Nederland+  + 6Oostenrijk+ 7  +Portugal+  + Spanje+  +Verenigd Koninkrijk + +Zweden + + 8EU-10    Cyprus+  +Estland+   Hongarije+  +Letland++  Litouwen+  +Malta   + Polen + +Slowakije+  + Slovenië+  +Tsjechië+  +Bron: Commissie van de Europese gemeenschappen (2005).1 Gecombineerd met minimumprijzen voor duurzame elektriciteit.2 Met uitzondering van wind offshore.3 Voor wind offshore.4 Ierland maakt de overstap van de tenders naar feed-in-tarieven.5 Alleen voor zonne-energie (vanaf augustus 2005).6 Fiscale investeringsstimulering (vrijstelling energiebelasting
voor duurzame elektriciteit beëindigd per 2005).7 Voor installaties vergund vóór 2005.8 Voor windenergie.De uitwerking van de regelingen in de verschillende landen vertoont grote
onderlinge verschillen. Waar in Slowakije bijvoorbeeld geen zekerheid bestaat
over de termijn waarover feed-in-tarieven worden verstrekt, worden deze in
Duitsland voor twintig jaar gegarandeerd. Een onderlinge vergelijking van
dergelijke verschillen, bijvoorbeeld de hoogte van de verstrekte feed-in-tarieven,
achten wij niet zinvol indien daarbij niet diepgaand ook de uiteenlopende
omstandigheden in de landen zelf worden betrokken. Daarvoor zouden de verschillende
nationale instrumenten gedetailleerd in hun onderlinge samenhang moeten worden
bestudeerd. Ook zou het noodzakelijk zijn om een groot aantal landspecifieke
factoren in de beoordeling te betrekken.Zo zijn er grote verschillen tussen landen in soort en omvang van de natuurlijke
hulpbronnen voor de opwekking van duurzame stroom. Natuurlijke hulpbronnen verschillen per
land In Ierland en Engeland leveren windmolens
een aantoonbaar hoger rendement dan in Duitsland. Oostenrijk beschikt over
een enorme natuurlijke energiebron in de vorm van waterkracht en in het ene
land zijn andere soorten en hoeveelheden biobrandstof beschikbaar dan in het
andere. Ook zijn er grote verschillen in de beschikbaarheid van innovatieve
technieken voor de opwekking van duurzame elektriciteit.Dit soort van factoren is van grote invloed op de productiekosten van
duurzame elektriciteit en daardoor ook op vorm en inhoud van het nationale
beleid. In het bestek van dit onderzoek ontbrak de tijd voor een zeer uitgebreide
analyse. Wel gaan wij in de volgende paragraaf kort in op beleidsprestaties
die in de landen van de Europese Gemeenschap zijn bereikt en op de resultaten
van enkele studies naar verschillen in beleidseffectiviteit tussen feed-in-systemen
en verplichtingenstelsels.6.2 Vergelijking beleidsresultaten in de lidstatenDe Europese Commissie heeft de effectiviteit geanalyseerd van het beleid
van de lidstaten in de periode 1998–2004 (Commissie van de Europese
Gemeenschappen, 2005). Omdat de mogelijkheden van de verschillende landen
om meer duurzame elektriciteit te produceren sterk variëren, is effectiviteit
geoperationaliseerd als de toename in de productie van duurzame elektriciteit
als percentage van de potentieel haalbare productiestijging tot 2020.De nationale streefdoelen voor 2020 zijn vastgelegd in Richtlijn 2001/77/EG.
De effectiviteit werd voor de verschillende vormen van duurzame elektriciteitsopwekking
gemeten over een periode van zes jaar.1Voor een vergelijking van het Nederlandse beleid zijn vooral de door de
Europese Commissie gemaakte analyses voor windenergie op land en vaste biomassa
interessant.Windenergie (op land)De Europese Commissie concludeert dat de Denemarken, Duitsland en Spanje
veruit het meest effectief zijn geweest in het bevorderen van duurzame elektriciteit
uit wind.Alle landen die een meer dan gemiddelde mate van doelrealisatie kenden
hanteren feed-in-tarieven. Hoewel het succes van het beleid in met name Duitsland
en Spanje vaak wordt toegeschreven aan de hoge feed-in-tarieven, concludeert
de Commissie dat de ondersteuning in deze landen juist redelijk in overeenstemming
is met de (extra) kosten van opwekking. In een aantal landen met een verplichtingenstelsel
(België, Italië en het Verenigd Koninkrijk) liggen de vergoedingen
juist ruim boven de additionele kosten voor de opwekking van duurzame stroom,
terwijl de mate van doelrealisatie naar verhouding achterblijft. De Commissie
schrijft dit toe aan de hogere risicopremie die investeerders in een beginnende
markt van groencertificaten verlangen. Op de langere duur zou hierin volgens
de Commissie verandering kunnen komen.De minste ondersteuning voor windenergie wordt binnen de EU-15 gegeven
in Denemarken, Ierland en Finland. In Denemarken is desondanks sprake van
de hoogste productie van windenergie per hoofd van de bevolking. Ierland beschikt
over het hoogste windpotentieel, maar kent nog slechts een beperkte productie.
In Finland ligt de vergoeding, net als in Slowakije en Letland, duidelijk
onder de additionele productiekosten. Finland zet sterk in op de bevordering
van energie uit biomassa. De Commissie concludeert dat in Nederland
het niveau van ondersteuning gemiddeld genomen niet uitstijgt boven de additionele
productiekosten.1Volgens de Commissie scoort Nederland qua effectiviteit voor windenergie
beter dan het gemiddelde van de vijftien EU-landen. De Commissie berekent
de effectiviteit van het beleid door per lidstaat de gerealiseerde elektriciteit
uit wind te relateren aan het potentieel voor windenergie voor de betreffende
lidstaat. Nederland bezet bij gebruik van deze methode de vijfde plaats op
de ranglijst na Denemarken, Spanje, Duitsland en Luxemburg.Vaste biomassaDe Commissie concludeert dat in de periode 1998–2003 de EU-landen
nog maar een klein deel van hun potentieel aan elektriciteit uit biomassa
benut hebben. De helft van de lidstaten verleent onvoldoende steun om de kosten
voor opwekking te kunnen dekken.Nederland behoort in de periode 1998–2003 samen met Finland en Denemarken
tot de top als het gaat om de effectiviteit. Deze landen scoren ruim vier
maal hoger dan het EU-gemiddelde. In Nederland en Denemarken worden feed-in-tarieven
gehanteerd, in Finland wordt investeringsondersteuning geboden. In deze landen
ligt het ondersteuningsniveau volgens de Commissie gemiddeld niet boven de
additionele productiekosten.2 Het grootste deel
van de in deze landen uit biomassa geproduceerde duurzame stroom is afkomstig
van grote elektriciteitsinstallaties.In de landen met een systeem van verplichtingen in combinatie met groencertificaten
(Verenigd Koninkrijk, België, Italië en Zweden) is volgens de Europese
Commissie het niveau van ondersteuning voldoende, maar lijkt het risico van
de markt voor groencertificaten voor de producenten van elektriciteit uit
biomassa nog een te groot risico, waardoor de effectiviteit vooralsnog achterblijft.Doelrealisatie: feed-in-tarieven versus verplichtingenstelselsIn de literatuur is een aantal theoretische en empirische vergelijkingen
gemaakt tussen verschillende vormen van ondersteuning voor de productie van
duurzame stroom, in het bijzonder tussen feed-in-tarieven en verplichtingenstelsel
met behulp van groencertificaten. Vanuit een theoretisch perspectief wordt
als voornaamste voordeel van een verplichtingenstelsel gezien dat het gebaseerd
is op het uitgangspunt van marktwerking. De kans op «windfallprofits»
(extra opbrengsten waar geen kosten tegenover staan) zou hierdoor kleiner
zijn dan in een systeem van feed-in-tarieven, en de kosteneffectiviteit zou
groter zijn. Bovendien zou het meer mogelijkheden bieden om nauwgezet te sturen
op te behalen doelstellingen. Feed-in-tarieven daarentegen bieden investeerders
meer zekerheid en zouden daardoor effectiever zijn in het stimuleren van nieuwe
investeringen. Bovendien is het systeem eenvoudiger en goedkoper in de uitvoering.Empirische vergelijkingen daarentegen laten, in overeenstemming met de
bevindingen van de Europese Commissie, zien dat de huidige toepassing van
een verplichtingenstelsel in combinatie met groencertificaten op nationale
schaal nog niet de verwachte en gewenste doelrealisatie hebben opgeleverd.
In landen met feed-in-systemen groeide de productie van duurzame elektriciteit
aanmerkelijk sneller. Ook de kosten waren in de bestudeerde gevallen meestal
hoger dan bij feed-in-systemen. Als reden voor deze achterblijvende resultaten
wordt in de literatuur gewezen op het gebrek aan ervaring met het systeem,
waardoor investeerders onvoldoende zekerheid wordt geboden. De
relatief kleine schaal van nationale markten voor groencertificaten zou er
bovendien voor zorgen dat de beoogde marktwerking onvoldoende van de grond
komt.BIJLAGE 1GEHANTEERDE BEGRIPPEN EN NORMENRechtmatigheidEen uitgave is rechtmatig, wanneer deze voldoet aan de vereisten op grond
van wet- en regelgeving. Als besluiten in strijd zijn met bepalingen bij of
krachtens de wet, is er sprake van onrechtmatigheid.Daarnaast kan zich «onzekerheid over de rechtmatigheid» van
bepaalde uitgaven voordoen. Hiervan is sprake als wij zaken niet kunnen controleren,
omdat de noodzakelijke informatie daarvoor ontbreekt.SMART+CBeleidsdoelen dienen (voor zover mogelijk) specifiek, meetbaar, afgestemd,
realistisch en tijdgebonden (SMART) te zijn geformuleerd (Algemene Rekenkamer,
2005, p. 58). Bovendien moeten de doelen consistent (+C) zijn: het ene doel
mag het andere niet uitsluiten. Hieronder valt ook consistentie tussen doelen
en basisgegevens: als basisgegevens veranderen, moeten de doelen hieraan zo
nodig worden aangepast.DoeltreffendheidDe hoofdnorm bij onderzoek naar effecten is uiteraard doeltreffendheid.Daarvoor bestaat evenwel geen standaard, net zo min als voor Doelrealisatie
(Algemene Rekenkamer, 2005, p. 84). De norm dient voor ieder onderzoek gespecificeerd
te worden al naar gelang de instrumenten en de doelen van het onderzochte
beleid.DoelmatigheidVoor de bepaling van de doelmatigheid van beleid (ook wel kosteneffectiviteit
genoemd) staan de volgende vragen centraal:1• had de doelstelling van beleid niet met de inzet van minder middelen
gerealiseerd kunnen worden, of;• hadden er niet meer beoogde effecten verwezenlijkt kunnen worden
met dezelfde inzet van middelen?Beleidsinformatie (voorbereiding en -uitvoering)De informatie over de onderbouwing, middelen, effecten en prestaties van
het beleid dient bruikbaar te zijn. Dat wil zeggen: relevant, betrouwbaar,
in overeenstemming met geldende regelgeving (inhoudelijke en formele regelgeving),
begrijpelijk en vergelijkbaar (bijvoorbeeld nationale regelgeving met EU-regelgeving).2Voor dit onderzoek is ook volledigheid van de beleidsinformatie, een subnorm
van relevantie, uiterst belangrijk.3De aanwezigheid van informatie over een aantal onderwerpen speelt bij
elk beleidsterrein. Met name informatie over doel en instrumenten, motivatie
van de instrumentkeuze, de alternatieve beleidsinstrumenten en de logische
relatie tussen instrumenten en doelen is van belang.BIJLAGE 2GEMAAKTE KEUZES INZAKE COMPLICATIES BIJ BEREKENING1. Beschouwing windfall profits voor de aangegane subsidieverplichtingen
voor investeringen in 2003–2006.2. Eerste MEP-jaar is niet altijd gelijk aan investeringsjaar. MEP-subsidie
kan eerder zijn aangevraagd (mogelijke bron van WP). Eerste MEP-jaar is wel
gelijk aan jaar ingebruikname installatie (dan pas productie >0). Verschil
niet meenemen in analyse, want wordt achteraf verrekend: in cashflow berekening
van cumulatietoets is gecorrigeerd voor tijd tussen bouw en productie.3. Keuze voor drie categorieën (wind op land, bijmeng hout en bijmeng
palmolie) die binnen wind en biomassa het belangrijkste zijn qua productie.
Per categorie wordt per jaargang de OTSTO bepaald. In principe geldt dat voor
OTSTO 2004 en later alleen data meegenomen worden van producenten die in dat
jaar investeren = voor het eerst MEP-subsidie ontvangen. Hun tarief wordt
dan voor tien jaar vastgesteld. Elk jaar is een aparte groep (jaargang). Voor
OT 2003 worden data genomen van alle installaties die dan MEP-subsidie ontvangen,
ook installaties van 1996 waarvoor in 2003 MEP-subsidie wordt uitbetaald.
ECN heeft geen onderscheid gemaakt in 2003 tussen net gestart en oude installaties.
Verrekening met te veel ontvangen subsidie (in verband met de REB-regeling)
via cumulatietoets. Bijvoorbeeld totaal aantal vollast-uren bij wind declarabel
onder MEP kleiner dan 18 000. Gaat niet zozeer om investeringsklimaat
in 2003 (waarvoor dus alleen starters zouden gelden) maar om de situatie van
producenten die dan MEP-subsidie krijgen.Dus:– input voor berekening OTSTO 2003: data installaties ingebruikname
t/m 2003:– input voor berekening OTSTO 2004: data installaties ingebruikname
2004:– input voor OTSTO 2005: data installaties ingebruikname 2005– input voor OTSTO 2006: data installaties ingebruikname 2006  In uitzonderlijke gevallen wordt bij de berekening van een OT een
grotere groep installaties meegenomen. Bijvoorbeeld bij vollast-uren. Deze
variëren gedurende de levensduur van installaties. Om dit terug te laten
komen in het model, wordt de spreiding van vollast-uren in een bepaald jaar
geschat door data van alle oude en nieuwe installaties samen te nemen.4. Subsidiebehoefte en werkelijk uitbetaalde subsidie kunnen bepaald worden
voor alleen de installaties opgenomen in database SenterNovem (#500) of voor
alle producenten (#1101). Keuze voor het laatste. Gegevens van SenterNovem
installaties worden gebruikt voor de OT berekening, namelijk voor het bepalen
van de spreiding in een aantal input variabelen. OTSTO wordt vervolgens representatief
geacht voor alle installaties binnen een productiecategorie, dus vermenigvuldigen
met totale werkelijke productie in plaats van met de productie van 500 bedrijven.5. Geen wijziging ten opzichte van ECN als er niet voldoende informatie
over werkelijke waarden beschikbaar is die aanleiding geeft om aannames ECN
daadwerkelijk te wijzigen. 6. Keuze endogeen/exogeen speelt bijvoorbeeld bij bedrijfstijd: is exogeen
voor wind, maar endogeen voor biomassa want geen productieverplichting. Biomassaprijzen
en kosten primaire brandstof meenemen in WP berekening. Inkoopprijs biomassa
wordt belangrijk gevonden (klankbordgroep, aanbeveling ECN 04101, p. 34).7. Het subsidiebedrag per installatie is eigenlijk (OTDET* werkelijke
productie) – cumulatiekorting. Laatstgenoemde niet meegenomen. Zou te
complex zijn. Bovendien wordt er gecorrigeerd door aantal subsidiejaren in
te korten, niet door het MEP-tarief aan te passen.8. REB-kortingsregeling gold t/m 2004, zodat producenten in 2003 en 2004
gelijktijdig REB- en MEP-subsidie konden ontvangen. Hiervoor wordt gecorrigeerd
in cumulatietoets, maar ook rechtstreeks doordat MEP tarief = OTDET –
REB tarief. Hierbij zijn er twee aandachtspunten:– ECN gaat uit van een REB tarief van 2,9 ct in adviezen aan de
kamer (zie ECN-c-02088 en 03085), maar bij de MEP-uitbetaling is rekening
gehouden met het werkelijke tarief (zie tarieven op EnerQ website). Tarief
kan ook anders zijn voor vaste contracten (zie SenterNovem database).– Marktpartijen hebben aangegeven dat er in de praktijk geen volledige
doorsluizing is van REB-voordeel naar producenten (ECN 03085, 03063). ECN
houdt hier geen rekening mee. CE ook niet, want focus op impact MEP. CE hanteert
zelfde REB-korting als EnerQ op website, anders klopt vergelijking met bedrag
MEP op kasbasis niet. Het totale subsidietarief is voor tien jaar gelijk (bijvoorbeeld
78 voor jaargang 2003), maar deel MEP verandert als REB-korting afneemt.9. Door de jaren heen hebben er tariefwijzigingen plaatsgevonden (zie
data EnerQ en Kamerstukken), veelal om overstimulering te voorkomen.– CE neemt dergelijke wijzigingen niet mee in de berekening van
subsidiebehoefte, ervan uitgaande dat dergelijke aanpassingen een correctie
zijn op een te hoge OT ECN en dat OTSTO niet tot overstimulering had geleid.
Als subsidiebedragen op nul worden gezet is dit wel relevant voor de analyse:
per die datum moet ook CE geen MEP op basis van OTSTO meer meenemen. Bijvoorbeeld
per 10 mei 2005 zijn subsidiebedragen voor nieuwe aanvragen voor grootschalige
zuivere biomassa en wind op zee om budgettaire redenen (risico claim grote
projecten) op nul gezet.– Wijzigingen zijn wel relevant voor de bepaling van werkelijk uitgekeerde
subsidie en de overwinst. Bij stap 4) wordt OTDET vermenigvuldigd met werkelijke
productie mits het MEP tarief gelijk is aan deze OT. Als tarief verlaagd is:
minder windfall profit dan als CE van oorspronkelijke OTDET uitgaat. Dus feitelijk
is de formule dan niet «werkelijke productie* (OT-OTSTO)», maar «werkelijk
uitbetaalde MEP-subsidie – (werkelijke productie* OTSTO)».10. Overeenkomstig de MEP-regeling rekent CE met een vaste tarieven. Als
een producent een aanvraag doet, wordt het dan geldende MEP tarief toegekend
en ontvangt de producent de komende tien jaar ditzelfde tarief.11. Modelmatige aannames in het ECN-model worden overgenomen, daar deze
algemeen zijn geaccepteerd. Wel een discussiepunt is de toerekening van EIA
voordeel (zie factsheet EIA). Verder is met name de gebruikte
data discutabel, zoals bijvoorbeeld de ECN-waarden voor gemiddelde stroomprijzen.
Het achterhalen van werkelijk data voor inputvariabelen in het model is dan
ook de kern van de analyse.12. Naar aanleiding van verificatie van het ECN-model door diverse partijen
is een aantal verbeteringen aangebracht ten opzichte van het model dat is
gebruikt voor de MEP-tarieven voor 2003. Gaat om de wijze waarop het effect
van de EIA in het model is meegenomen. Vanaf 2004 dus een nieuw model.
Als in 2003 ook met nieuwe model gewerkt was, had dit een kleine afwijking
in OT tot gevolg gehad: nieuwe OT iets lager (Wind op land: 2 ct/kWh). CE
gebruikt voor de bepaling van OT 2003 het nieuwe ECN-model, daar deze als «beter»
wordt beschouwd en om de interne consistentie van de uitkomsten te waarborgen.
Nu wordt er voor alle jaren met hetzelfde model gewerkt. BIJLAGE 3METHODOLOGIE BEREKENING OVERWINSTVoor de drie in het onderzoek betrokken productiealternatieven is per
beleidsjaar (2003–2006) een schatting gemaakt van de «juiste»
onrendabele top. Uitgangspunt daarbij is het investeringsjaar; dat is het
jaar waarin producenten de MEP-subsidie ontvangen.Per beleidsjaar (2003–2006) is een berekening gemaakt van een stochastische
onrendabele top voor de groep installaties die in het betreffende jaar zijn
gestart met MEP-subsidie. Het doel is om zo dicht mogelijk aan te sluiten
bij de situatie van individuele producenten, zonder over alle microdata te hoeven beschikken. Hiervoor is een Monte Carlo-simulatie
gebruikt. Dit houdt in dat een groot aantal keren (bijvoorbeeld 10 000)
aselect een trekking gedaan wordt uit de verdelingen voor de verschillende
variabelen.De volgende stappen zijn hiervoor doorlopen:a. Verzamelen van gegevens over de verdeling van een bepaalde inputvariabele
over de groep en/of in de tijd. Relevant zijn o.a. de investeringskosten,
de EIA, de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen, de stroomprijs, de
kosten van onbalans, enzovoorts.1 Hiervoor is
onder andere gebruik gemaakt van data uit cumulatiedossiers van SenterNovem,
data van EnerQ, en gegevens van de APX. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd
met een aantal marktpartijen en andere instanties, waaronder Nuon, Essent,
PAMEX, SenterNovem, Rabobank.b. Vertalen van de gegevens in een statistische verdelingsfunctie met
het programma Bestfit. Dit programma onderzoekt welke van 20 statistisch bekende
verdelingsfuncties het beste de inputverdelingen beschrijft, en met welke
parameterwaarden die verdeling het beste beschreven wordt. Selectie vindt
plaats op basis van de waarde van Chi-kwadraat: de functie met de laagste
Chi-kwadraat waarde geeft de beste benadering.2c. Vervangen van de waarden van de inputvariabelen door de onder b. geselecteerde
verdelingsfunctie.d. Een groot aantal keren (10 000 x) runnen van het ECN model, door
per run steeds aselect een trekking te doen uit de verdelingen voor de verschillende
variabelen. Dit heeft CE gedaan door het inbouwen van Simular in Excel. Dit
is een zogenaamde add-in die speciaal ontworpen
is om dit soort (Monte-Carlo) simulaties te maken.e. Weergeven van de output (onrendabele top) met behulp van statistische
verdelingen, zoals frequentieverdelingen.f. Vergelijken van de onrendabele top uit de ex ante berekening door ECN
(of het subsidiebedrag voor zover dat daarvan afwijkt) met de verdeling van
de onrendabele top volgens de Monte Carlo – analyse. Als bijvoorbeeld
90% van de verdeling van de ex post berekende onrendabele top lager
is dan de onrendabele top die gebruikt is om de hoogte van de subsidie te
bepalen, dan is in 90% van de gevallen de subsidiebehoefte lager dan
aanvankelijk was gedacht. Vervolgens is het gewogen gemiddelde bepaald (=
OTSTO). Daarna is de totale overwinst (€/kWh) voor producenten berekend.
Dit is de uitkomst van de ex ante berekende onrendabele top (OTECN)) minus
de schatting van de werkelijke onrendabele top (OTSTO). De omvang van de overwinst
is afhankelijk van de werkelijke productie en van de afwijking tussen de subsidiebehoefte
en de ontvangen subsidie.Totale overwinst = werkelijke productie * (OTEx-ante –
OTEx-post)Deze berekening is gemaakt met gegevens van EnerQ data over de werkelijke
productie, en het MEP-tarief per jaar per techniek. LITERATUURPublicatiesAlgemene Rekenkamer (2004). Groene stroom.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 630, nrs. 1–2.
Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2005). Handleiding Onderzoek naar
doelmatigheid en doeltreffendheid. Den Haag: in eigen beheer.Algemene Rekenkamer (2007a). Terugblik 2007; Groene
stroom. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 29 630,
nrs. 4–5. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2007b). Rapport bij het Jaarverslag
2006 van het Ministerie van Economische Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 31 031 XIII, nr. 2. Den Haag: Sdu.Auditdienst Ministerie van Economische Zaken (2007). Een onderzoek naar de ontwikkelingen rond de regeling Milieukwaliteit Elektriciteits
Productie (MEP). Den Haag: eigen beheer.Bosselaar, L. en T. Gerlagh (2006). Protocol monitoring
duurzame energie, update 2006.Publicatienummer: 2DEN0611. Den Haag:
SenterNovem.Bruntland, G. (ed.), (1987), Our common future; The
World Commission on Environment and Development. Oxford: Oxford University
Press.CBS (2006). Duurzame energie in Nederland 2005.
Voorburg: CDB.Cleijne, H. et al. (2007). NWEA strategie stimulering
windenergie – basisgegevens voor 2007–2020. Arnhem: KEMA.Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997). Mededeling
van de commissie. Energie voor de toekomst: duurzame energiebronnen.
COM(1997) 599 definitief. Brussel.Commissie van de Europese Gemeenschappen (2004). Het
aandeel van hernieuwbare energie in de EU. Verslag van de Commissie Report
overeenkomstig artikel 3 van Richtlijn 2001/77/EG, de evaluatie van het effect
van wetgevende instrumenten en andere communautaire beleidsmaatregelen op
de ontwikkeling van de bijdrage van hernieuwbare energiebronnen in de EU en
voorstellen voor concrete acties. COM(2004) 366 definitief. Brussel.Commissie van de Europese Gemeenschappen (2005). Mededeling
van de commissie. Steun voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. COM(2005) 627 definitief. Brussel: eigen beheer.Commissie van de Europese Gemeenschappen (2006). Mededeling
van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement – Routekaart
voor hernieuwbare energie – Hernieuwbare energiebronnen in the 21st
eeuw: een duurzamere toekomst opbouwen. COM(2006) 848 definitief.
Brussel.Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007a).Communication
from the commission to the council and the European parliament – Green
Paper follow-up action. Report on progress in renewable Electricity.
COM(2006) 849 final. Brussel. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007b). Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad en het Europees Parlement –
Een energiebeleid voor Europa. COM(2007) 0001 definitief. Brussel.CPB (2006a). Nieuwsbrief juni 2006. Den Haag:
CPB.CPB (2006b). Het groeipotentieel van de Nederlandse
economie tot 2011. CPB document 117. Den Haag: CPB.CPB (2006c). Korte-termijnramingen. www.cpb.nl, geraadpleegd op 14 december
2006.Dril, A.W.N. van & H. E. Elzenga (2005). Referentieramingen 2005–2020. Petten/Bilthoven: ECN/MNP.Essent (2006). Onderzoek herkomst palmolie Essent. www.essent.nl, geraadpleegd
op 5 januari 2007.Fouquet, D., et al. (2005). Reflections on a possible
unified EU financial support scheme for renewable energy systems (RES): a
comparison of minimum-price and quota systems and an analysis of market conditions. European Renewable Energies Federation.Helms, H., et al. (2006). Bioenergie aus Palmöil: Ökologische
Chanchen und Risiken. Energiewirtschaftlichte Tagesfrage,70–73.Joode, J.D., et al. (2004). Energy Policies and Risks
on Energy Markets.CPB bijzondere publicatie 51. Den Haag: CPB.Koutstaal, P. & B. Heijs (2005). Een analyse van
de doelstelling en het beleid voor duurzame energie. IRF-onderzoek
2005–1. Petten: IRF.Linden, N.H. v. d., et al. (2006). Review of international
experience with renewable energy obligation support mechanisms.ECN-C–05–025. Petten: ECN.Ministerie van EZ (1995). Derde Energienota. Tweede Kamer, vergaderjaar
1995–1996, 24 525, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Ministerie van EZ (2002a). Wijziging van de Elektriciteitswet
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie. Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
28 665, nr. 3. Den Haag: Sdu.Ministerie van EZ (2002b). Wijziging van de Elektriciteitswet
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie.
Nota naar aanleiding van het Verslag. Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 665, nr. 8. Den Haag: Sdu.Ministerie van EZ, et al. (2002). Convenant kolencentrales
en CO2-reductie.Ministerie van EZ (2003). Wijziging van de Elektriciteitswet
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie.
Brief van de minister van economische zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar
2003–2004, 28 665, nr. 42. Den Haag: Sdu. Ministerie van EZ (2004a). Beleidsregels cumulatietoets
exploitatiesteun duurzame energie-installaties. Staatscourant 8 december
2004, nr. 237/p. 23. Den Haag: Sdu.Ministerie van EZ (2004b). Tussenevaluatie Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie. Den Haag: eigen beheer.Ministerie van EZ (2005a). Energierapport 2005. Publicatienummer 05E01,
Den Haag.Ministerie van EZ (2005b). Wijziging van de Elektriciteitswet
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie.
Brief van de minister van Economische Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar
2004–2005, 28 665, nr. 56. Den Haag: Sdu.Ministerie van EZ (2006). Wijziging van de Elektriciteitswet
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie. Brief van de minister van Economische Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 28 665, nr. 75. Den Haag: Sdu.Ministerie van VROM (2003). Duurzame daadkracht; Actieprogramma
duurzame ontwikkeling. Den Haag: eigen beheer.Newell, R.G. & W.A. Pizer (2004). Uncertain discount
rates in climate policy analysis. Energy Policy, 32, 519–529.Noord, M.D. en E.J.W. v. Sambeek (2003). Onrendabele
top berekeningsmethodiek. Petten: ECN.Projectgroep Duurzame productie van biomassa (2006). Criteria voor duurzame biomassa productie. Task force energietransitie.Reijnders, L. en M.A.J. Huijbregts (2006). Palm oil and the emission of
carbon-based greenhouse gases. Journal of Cleaner Production,1–6.Rooijers, F.J., et al. (2006). Green4Sure, Stimuleren
duurzame energie. Notitie 22 november. Delft: CE.Rowlands, I.H. (2005). The European directive on renewable Electricity:
conflicts and compromises. Energy policy, 33,
965–974.Ruijgrok, W.J.A. en E.J.W. van Sambeek (2003). Kosten
duurzame elektriciteit, grootschalige inzet van biomassa in centrales. ECN-C–03–074/C. Petten: ECN.Sambeek, E.J.W. v., et al. (2003a). Onrendabele toppen van duurzame elektriciteitsopties.Advies
ten behoeve van de vaststelling van de MEP-subsidies voor 2004 en 2005. ECN-C–03–085.
Petten: ECN, Kema.Sambeek, E.J.W. v., et al. (2003b). De Europese context
van het Nederlandse duurzame elektriciteitsbeleid. Petten: ECN.Seggelen, W. v. en R. Mazier (2006). Evaluatie kolenconvenant. Amstelveen: Deloitte Consultancy B.V.Task Force Energietransitie (2006). Meer met energie,
kansen voor Nederland. Tilburg, X. van, et al. (2005). Inzet van biomassa in zelfstandige kleinschalige installaties
voor de opwekking van elektriciteit. Berekening van de onrendabele top.ECN-C–05–16. Petten: ECN, KEMA.Tilburg, X. van, et al. (2006). Verplichting voor duurzame
elektriciteit in Nederland. Verkenning van mogelijkheden en randvoorwaarden.ECN-E–06–038. Petten: ECN.Tweede Kamer (2006). Wijziging van de Elektriciteitswet
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie. Brief van het Presidium van de Tweede Kamer. Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 28 665, nr. 85. Den Haag: Sdu.Vroonhof, J.T.W., et al. (2005). Milieuevaluatie van
inzet alternatieve (bio-)brandstoffen in de Gelderland 13 energiecentrale.
Publicatienummer: 056079.23. Delft: CE.Wet- en regelgevingElektriciteitswet 1998. Wet van 2 juli 1998, houdende regels
met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit.EU-Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de raad van 27 september
2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. Publicatieblad van de Europese
Gemeenschappen, 27-10-2001, p. 33–40.EU-Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober
2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende
stoffen. Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 27-11-2001, p. 22–30.XNoot1Hiermee wordt bedoeld TenneT TSO BV, die 100% eigendom is van TenneT
Holding BV. De Nederlandse staat bezit van laatstgenoemde holding alle aandelen.XNoot2Dit is inclusief de € 320 miljoen die is uitgegeven aan warmte/krachtkoppeling.XNoot3CertiQ is ook een dochteronderneming van TenneT. Zij geeft «garanties
van oorsprong» uit, die moeten waarborgen dat een elektriciteitsproducent
voldoet aan de eisen van de subsidieregeling, namelijk dat de stroom waarvoor
subsidie wordt gevraagd daadwerkelijk duurzaam is opgewekt. De totale uitvoeringskosten
van CertiQ bedroegen € 9,6 miljoen in de periode 2003–2006.
Deze kosten kunnen echter slechts deels worden toegerekend aan de MEP-regeling.XNoot4Hiermee werden nieuwe subsidieaanvragen feitelijk niet meer gehonoreerd.
Reeds bestaande MEP-projecten lopen wel door. Er worden thans dus nog steeds
MEP-subsidies verstrekt aan energieproducenten die duurzaam opgewekte stroom
leveren en wier aanvraag voor MEP-subsidie vóór 18 augustus
2006 is gehonoreerd.XNoot5Dit gegeven wordt nader belicht in het hiernavolgende hoofdstuk 2, «Conclusies».XNoot1Zie voor een precieze omschrijving van de normen «rechtmatig», «doelmatig»
en «doeltreffend» bijlage 1 van deel II, «Gehanteerde begrippen
en normen». Ook voor warmtekrachtkoppeling (WKK) wordt MEP-subsdidie
verstrekt. Dit is echter geen duurzame elektriciteit; om die reden hebben
wij WKK niet in ons onderzoek meegenomen. In sommige overzichten en tabellen
bleek WKK echter moeilijk te scheiden van duurzame elektriciteit. Op die plaatsen
is WKK wél opgenomen.XNoot2Kort gezegd komen de antwoorden op deze vragen (die in meer uitgebreide
vorm worden besproken in de hoofdstukken 5 en 6 van deel II) hier op neer:
het meeste geld blijkt te gaan naar de opwekking van elektriciteit door middel
van grootschalige biomassa (41% van het totaal, vraag 1); de uitvoeringskosten
zijn slechts voor een deel bekend (vraag 4); bij cumulatie is geen rekening
gehouden met de CO2-emissiehandel (vraag 8); uit internationale
vergelijking blijkt dat zogenoemde feed-in-tarieven het meest effectief zijn
geweest in het bevorderen van duurzame elektriciteit uit wind op land en dat
Nederland tot de top behoort als het gaat om effectiviteit van opwekking door
verbranding van vaste biomassa (vraag 10).XNoot3De Algemene Rekenkamer publiceert later dit jaar een rapport over de CO2-emissiehandel, waar deze vraag ook relevant is.XNoot1EU-richtlijn 2001/77/EG.XNoot1Voor een uitgebreide beschrijving en beoordeling van het instrument CO2-emissiehandel verwijzen wij naar het nog lopende onderzoek over dit
onderwerp van de Algemene Rekenkamer, dat naar verwachting in de tweede helft
van 2007 verschijnt.XNoot1Zie hiervoor ook ons Rapport bij het Jaarverslag 2006
van het Ministerie van Economische Zaken (Algemene Rekenkamer, 2007b).XNoot1Deze berekeningen zijn in opdracht van de Algemene Rekenkamer gemaakt
door onderzoeks- en adviesbureau CE. Zie ook de methodologische verantwoording
in bijlage 3.XNoot2Voor opwekking van windenergie op land wordt boven de 20 000 zogenoemde
vollasturen geen MEP-subsidie meer verstrekt.XNoot3Hout kan worden bijgestookt in reguliere gas/kolen-centrales die geschikt
zijn gemaakt voor het verwerken van bepaalde soorten biomassa.XNoot1TenneT doelt hierbij op de opnieuw inzetbare vrijval van niet uitgegeven
MEP-gelden. De minister gaat in haar bestuurlijke reactie in op onze passages
over de doeltreffendheid van de MEP-regeling.XNoot1Zie hiervoor deel II, § 5.2.1 en § 5.2.3 onder het
kopje «Praktijk».XNoot2De Algemene Rekenkamer hanteert een systeem om de effecten van haar onderzoeken
te toetsen. Wij monitoren over een langere periode of ministeries onze aanbevelingen
opvolgen en/of hun toezeggingen nakomen. De resultaten van deze monitoring
presenteren wij periodiek in zogenoemde terugblikrapporten.XNoot1Om de risico’s van onzekerheden in de energievoorziening en het
klimaatprobleem te verminderen wil het kabinet een meer duurzame energiehuishouding
creëren: «Dit beleid verenigt de drie doelstellingen betaalbaar,
betrouwbaar en schoon (...)». Derde Energienota, p. 29.XNoot1Overweging 1 van EU-richtlijn 2001/77/EG.XNoot2In EU-richtlijn 2001/77/EG is voor de EU-15 als doel 22% voor 2010
opgenomen. Na de uitbreiding van de EU met twaalf lidstaten in 2004 en 2007
is het doel geworden: 21% in 2010.XNoot3In de onderhandelingen over de Nederlandse duurzame elektriciteitsdoelstelling
is in de Commissie deze argumentatie gehanteerd; zie daarnaast de achtergrondstudie
bij het rapport Groene stroom (Algemene Rekenkamer, 2004). De 17%-doelstelling
is volgens EZ louter gebruikt om de 9% voor duurzame elektriciteit
in 2010 te kunnen relateren aan het doel voor duurzame energie in 2020. Wij
hebben deze doelstelling toch in onze analyses betrokken omdat zij ook in
latere beleidsstukken gebruikt wordt, met name in de brief van de minister
van EZ aan de Tweede Kamer van 21 februari 2001 (EZ-00-484 E/EP/DE/00081119).XNoot1Notitie Koops c.a. Ministerie van EZ november 2006.XNoot1De commissie heeft vastgesteld dat een lidstaat zijn streefcijfers niet
kan halen met importen van buiten de EU. Ook is besloten dat een lidstaat
een uit een andere lidstaat ingevoerde hoeveelheid elektriciteit alleen dan
als bijdrage tot zijn eigen groene stroomproductie kan meetellen indien de
lidstaat van uitvoer uitdrukkelijk aanvaardt, en zulks in een waarborg van
oorsprong vermeldt, dat hij de bedoelde hoeveelheid hernieuwbare elektriciteit
niet zal gebruiken als bijdrage tot de verwezenlijking van zijn eigen streefcijfer
en daarbij tevens accepteert dat deze elektriciteit wordt meegeteld als bijdrage
tot de verwezenlijking van het streefcijfer van de lidstaat van invoer.XNoot1Bedoeld zijn hier de investeringen die de energieproducenten moesten doen
alvorens op een rendabele manier groene stroom te kunnen opwekken.XNoot1Doordat gebruikgemaakt wordt van een ander installatietype.XNoot2Een van deze vergunningen is overigens onlangs door de Raad van State
deels vernietigd op grond van de hoge NOx-norm.XNoot1Voornamelijk veroorzaakt door de bijstook van bio-olie in één
centrale.XNoot2Overigens is in de berekening van de tarieven voor de MEP-subsidie wel
enigszins rekening gehouden met de vermeden kosten voor CO2-emissierechten.
Hierbij is echter slechts een klein deel van deze kosten daadwerkelijk verrekend,
omdat men verwachtte dat producenten niet alle kosten van de CO2-emissierechten
in de elektriciteitsprijs zouden verrekenen. Voor de bijstook in kolencentrales
is zelfs geheel geen rekening gehouden met vermeden kosten voor CO2-emissierechten.
Men ging ervan uit dat voor de met biomassa geproduceerde elektriciteit geen
emissierechten verkregen zouden worden. Dit is echter deels wel gebeurd (er
zijn namelijk wel emissierechten toegekend voor historische elektriciteitsproductie
op basis van biomassa, maar hierop is een korting van 1,2 Mton toegepast).XNoot1Definitie uit het rapport Our common future
van de World Commission on Environment en Development van de Verenigde Naties
(Brundtland, 1987).XNoot2Buiten Nederland gaf alleen Frankrijk (van de tien onderzochte EU-lidstaten)
subsidie aan afvalverbranding.XNoot1De doelmatigheid van de MEP-regeling komt aan de orde in hoofdstuk 4.XNoot1Dit is exclusief afvalverbrandingsinstallaties. Volgens de Europees geldende
definitie valt stroom uit deze installaties ook onder biomassa, maar omdat
hier andere problemen spelen worden deze in dit hoofdstuk apart behandeld.XNoot2De hoogte van de MEP-subsidie speelt hierbij geen rol, aangezien deze
voor tien jaar wordt vastgezet.XNoot1Gespreksverslag met elektriciteitsproducent.XNoot2Desgevraagd heeft het Ministerie van EZ aangegeven dat het ontbreken van
een productieverplichting bij de invoering van de MEP-regeling niet echt als
een probleem werd gezien, want voor iets wat niet geproduceerd wordt, wordt
ook niet betaald. Bovendien wordt er ook biomassa verstookt in stand-alone
biomassacentrales. Deze zullen niet zomaar worden gesloten, omdat dit te veel
kost. In de Elektriciteitswet 1998 zit wel iets wat sterk lijkt op een productieverplichting:
wie subsidie ontvangt moet de installatie ten minste tien jaar in standhouden.
Een probleem is echter dat in lagere regelgeving onvoldoende mogelijkheden
zijn opgenomen om naleving van deze verplichting te kunnen afdwingen. Verder
is er in een ander kader, te weten in het Kolenconvenant (zie § 2.5.2)
met de elektriciteitsbedrijven wel een afspraak gemaakt over het meestoken
van biomassa in kolencentrales. Er zijn echter geen sancties voor het niet-nakomen
van verplichtingen opgenomen in het convenant. In de evaluatie van het Kolenconvenant
geven de energiebedrijven ook zelf aan dat ze verwachten 82% van hun
doelstelling voor CO2-reductie te gaan halen in 2012 (Seggelen &
Mazier, 2006).XNoot3Wij merken overigens op dat de inschatting van het Centraal Bureau voor
de Statistiek van de in 2005 geproduceerde duurzame elektriciteit met biomassa
circa 250 GWh lager is dan de waarde die in bijlage 2 van de Kamerbrief wordt
gepresenteerd (CBS, 2006).XNoot1Bij een gap van 0,3 is de groei in het elektriciteitsverbruik 0,3%
lager dan de economische groei.XNoot1Gebaseerd op informatie van EnerQ.XNoot2Ze vallen weliswaar buiten het kader van dit onderzoek, maar voor de volledigheid
noemen we nog een vierde categorie projecten. Er zijn namelijk ook warmte/krachtkoppelingsinstallaties
(WKK-installaties), die momenteel gerealiseerd worden zonder MEP-subsidie.
Het betreft met name kleine installaties bij tuinders, waarin ook biomassa
verwerkt zou kunnen worden. Dat gebeurt nu niet,
vanwege de eis in de MEP-regelgeving dat er geen biomassa mag worden bijgestookt
in een WKK-installatie. Gebeurt dit wel, dan wordt de installatie aangemerkt
als biomassa-installatie en dan krijgt de elektriciteitsproducent nog slechts
subsidie voor het (veelal kleine) aandeel biomassa.XNoot1Wij hebben hier in relatie tot de prijzen van biomassa op gewezen in ons
rapport Groene stroom (Algemene Rekenkamer, 2004).
Ook ECN heeft eerder op het fenomeen informatieasymmetrie gewezen en stelde
in dat verband dat de MEP-regeling in feite een systeem van terugleververgoedingen
is dat een beperkte efficiëntie kent en geen garantie biedt dat het produceren
en verkopen van elektriciteit tegen de laagst mogelijke kosten gebeurt (Sambeek,
et al., 2003b).XNoot2Notitie EZ-projectgroep «Gevoeligheidsanalyse MSK-toets MEP»,
14 april 2006.XNoot3Een consequentie van het bestaan van risico is dat sommige investeringsprojecten
niet (zo goed) zullen slagen, waardoor het gerealiseerde rendement op de totale
investeringsportefeuille lager is dan het rendement dat per investeringsproject
van te voren wordt toegekend. Ter vergelijking: in de periode 1926–1990
was het gemiddelde rendement van grote ondernemingen 7% (Newell &
Pizer, 2004). Het rendement van het eigen vermogen in de landbouwsector was
over 2001–2005 gemiddeld per jaar circa 1% negatief (bron: informatienet
van het LEI).XNoot4Ter verduidelijking van het begrip «overwinst»: als het MEP-tarief
nihil is, is het risico voor ondernemers zo groot dat vrijwel geen enkele
investering zou plaatsvinden. Als daarentegen het MEP-tarief zo hoog is dat
zelfs een windmolen op een slechte windlocatie en bij lage elektriciteitsprijzen
rendabel geëxploiteerd kan worden, is het risico voor de ondernemer nihil.
Bij een risicovrije investering past niet meer dan een risicovrije beloning
(zoals de rente op een spaarrekening). De beloning die daarboven uitkomt noemen
we overwinst.XNoot1Omdat de hoogte van de onrendabele top van een investering afhangt van
alle kasstromen gedurende de levenscyclus van de investering, moeten we de
gerealiseerde gegevens over de periode 2003–2006 aanvullen met veronderstellingen
over het verdere verloop in volgende jaren. Dit betekent dat onze conclusies
over de hoogte van de onrendabele top conditioneel zijn over de gehanteerde
toekomstverwachtingen.XNoot1Vollast-uren zijn een maat voor de energieproductie van een turbine. Deze
productie wordt uitgedrukt in kilowatturen gedeeld door het nominaal (elektrisch)
vermogen in kilowatt. Zie ook het kader in § 4.2.3.XNoot1Dit kunnen onder andere zijn: elektriciteitsproducenten,handelaren en
-leveranciers, die overigens ook in één concern kunnen zitten;
eigenaren van grond waar windmolens op zijn neergezet; ondernemingen die EIA-aftrekcapaciteit
ter beschikking hebben gesteld; banken en andere financiers van investeringen;
leveranciers van biomassa, enzovoort.XNoot1Zie het rapport van onderzoeksbureau CE op onze website voor meer jaren
en varianten.XNoot2In deze variant is verondersteld dat de gerealiseerde waarden over de
periode 2003 tot en met 2006 indicatief zijn voor de hele levensduur van de
investeringen. Hieronder presenteren we varianten met andere veronderstellingen.XNoot1Deze begrenzing is ingevoerd om te voorkomen dat windmolens op goede windlocaties
te veel subsidie ontvangen.XNoot1Omdat we in dit onderzoek afzien van het in kaart brengen van verdelingseffecten,
veronderstellen we dat alle voor- en nadelen van de investeringen bij de investerende
ondernemer terechtkomen. In werkelijkheid zullen ook andere partijen een deel
van die voor- en nadelen incasseren, afhankelijk van de contracten die zijn
gesloten met bijvoorbeeld de leverancier van de windmolens, de bank, de grondeigenaar
en het elektriciteitsbedrijf waaraan de opgewekte groene stroom wordt verkocht.XNoot2Dit betekent dus dat de elektriciteitsprijzen in de periode 2007 en verder
(tot het einde van de looptijd van de investering) meer dan 10% lager
moeten zijn dan ze in de periode 2003– 2006.XNoot1Eigenlijk is het dus wenselijk om alleen de subsidietarieven te verlagen
van projecten die met minder subsidie toekunnen. In de MEP-regeling is dit
deels gebeurd door de vollast-urenbeperking. Windmolens op goede locaties
krijgen hierdoor namelijk minder subsidie per kWh dan andere windmolens.XNoot1Uit deze gegevens blijkt dat de houtprijs in 2004 varieerde tussen € 80
en € 140 per ton. De energie inhoud van dit hout is 17 GJ/ton. Ook
ECN gebruikte de afgelopen jaren de prijs van houtpellets als referentie voor
de kosten van biomassa-meestook.XNoot2In een deterministische ex post-berekening hebben we twee varianten meegenomen:
een basisvariant waarin we uitgaan van een gemiddelde prijs van 110 euro/ton,
en een variant waarin we rekenen met 85 euro/ton. Bij de stochastische berekening
veronderstellen we dat de prijs van houtpallets (in de tijd) normaal verdeeld
is met een gemiddelde van 110 euro/ton en een standaarddeviatie van 34,64.XNoot1We concludeerden toen: «De prijsinformatie over brandstofkosten
van biomassa die is gebruikt voor het bepalen van de MEP-tarieven is (echter)
niet gebaseerd op inzage in afgesloten inkoopcontracten, maar op internationale
onafhankelijke referenties en gegevens van producenten zelf. Daardoor is niet
helemaal zeker dat deze subsidie niet hoger dan nodig is om het verschil tussen
de kostprijs van groene stroom en de kostprijs van grijze stroom te dekken»
(Algemene Rekenkamer, 2004).XNoot1Zoals het Integraal Programma Windenergie, het Besluit subsidies windenergie,
het programma Duurzame Energie in Nederland, het programma Energiewinning
uit Afval en Biomassa, het Reductieplan Overige Broeikasgassen, Energie Onderzoekssubsidies/Demonstraties
en Nieuwe Energie-efficiënte combinaties met w/k-combinaties.XNoot1Taskforce MEP in de greep, interne notitie Ministerie EZ, februari 2005.XNoot2In eerste instantie leverde EnerQ de ramingen voor de MEP-uitgaven. Naar
het oordeel van EZ werden de marktontwikkelingen onvoldoende meegenomen in
deze ramingen. Het ministerie verzocht ECN om in samenwerking met SenterNovem
scenario’s te ontwikkelen op basis van de ramingen van EnerQ (eind 2005).XNoot3Tot 2005 werd de MEP-regeling buiten begrotingsverband gefinancierd. Bij
de opstelling van de Miljoenennota 2006 (september 2005) is besloten de dreigende
tekorten op de regeling te compenseren met een rijksbijdrage voor de periode
2005–2013, zodat een forse verhoging van de afnemerstarieven voorkomen
kon worden. In de Najaarsnota 2005 is reeds € 176 miljoen aan de
EZ-begroting toegevoegd, ter compensatie van de tekorten 2003 tot en met 2005.
In de Voorjaarsnota 2006 is bekrachtigd dat de middelen voor de MEP-regeling
op de EZ-begroting rusten.XNoot1Wij tekenen hierbij aan dat de uitvoeringskosten van de MEP-regeling een
verhoudingsgewijs geringe post betreffen; zie § 5.5.XNoot1De door CertiQ (ook een dochter van TenneT) uitgegeven garanties van oorsprong
vormen de basis voor het vaststellen van het voldoen aan de eisen van de subsidieregeling:
dat de opgewekte stroom daadwerkelijk duurzaam is.XNoot1Dit is inclusief de € 320 miljoen die is uitgegeven aan WKK.XNoot2De door CertiQ (ook een dochter van TenneT) uitgegeven «garanties
van oorsprong» vormen de basis voor het vaststellen van het voldoen
aan de eisen van de subsidieregeling: dat de opgewekte stroom daadwerkelijk
duurzaam is. De totale uitvoeringskosten van CertiQ bedroegen € 9,6
miljoen in de periode 2003–2006, deze kosten kunnen echter slechts deels
worden toegerekend aan de MEP.XNoot1Voor wind en zonne-energie zeven jaar.XNoot1Dit lijkt in tegenspraak met de resultaten uit hoofdstuk, maar hierbij
moet worden bedacht dat deze analyse waarschijnlijk is gebaseerd op een (ex
ante-)inschatting van de additionele productiekosten zoals aan de Commissie
aangeleverd door de lidstaten, en niet op een studie van de werkelijk door
elektriciteitsproducenten gemaakte kosten. Bovendien hebben de resultaten
van de EU grotendeels betrekking op een eerdere periode dan de resultaten
in hoofdstuk 5.XNoot2Dit lijkt in tegenspraak met de resultaten uit hoofdstuk, maar ook hier
geldt: zie vorige voetnoot.XNoot1Handleiding DDO (Algemene Rekenkamer, 2005,
p. 90), Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek
Rijksoverheid, p. 16 HAFIR A.5.5, augustus 2001.XNoot2Zie de Handleiding DDO (Algemene Rekenkamer,
2005) bijlage 5a voor een uitvoerig normenkader voor beleidsinformatie.XNoot3De handleiding DDO (Algemene Rekenkamer, 2005), bijlage 5b geeft het volledig
uitgewerkte normenkader voor volledigheid.XNoot1De gevoeligheid van de onrendabele top voor wijzigingen in inputvariabelen
is bepaald door de input waarden te variëren (– 50%,
25%, + 25% en + 50%). Hiermee is de relevantie
van inputvariabelen vastgesteld. De variabelen die de meeste impact op de
OT hebben, zijn als eerste beschouwd. We realiseren ons dat zo’n grote
afwijking in inputwaarden niet realistisch is in de praktijk; het gaat hier
puur om een gevoeligheidsanalyse.XNoot2De Chi-kwadraat geeft in dit geval de som van alle verticale afwijkingen
aan tussen een individuele waarneming en de geschatte lijn. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31028-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl