ECLI:NL:RVS:2026:343, Raad van State, 21-01-2026, 202405321/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2024 heeft de raad van de gemeente Nijmegen het bestemmingsplan "Nijmegen Centrum - Binnenstad - 16 (Molenpoortpassage)" (het bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet met de bestemming "Centrum" in de herontwikkeling van winkelcentrum De Molenpoortpassage in het Vlaams Kwartier in de binnenstad van Nijmegen. Het winkelcentrum, met bovenop een parkeerdek, wordt grotendeels gesloopt. In plaats daarvan komt er een mix van commerciële functies en woningen, met maximaal 435 appartementen. Daarbij is beoogd een autovrij complex te realiseren zoals bedoeld in het gemeentelijke parkeerbeleid. Met het herstelplan is een parkeeronderzoek toegevoegd, een aantal planregels over parkeren is gewijzigd en aangevuld en er is een voorwaardelijke verplichting met betrekking tot parkeren opgenomen. [appellante] en andere exploiteren en hebben in eigendom een modezaak aan de overzijde van het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het bestemmingsplan en het herstelplan omdat zij vrezen dat de voorziene herontwikkeling zorgt voor een tekort aan parkeergelegenheid in het gebied en de omgeving.

202405321/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd in Nijmegen, en andere,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Centrum - Binnenstad - 16 (Molenpoortpassage)" (het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante] en andere beroep ingesteld.
    Bij besluit van 2 juli 2025 (het herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan op onderdelen gewijzigd en in zijn geheel opnieuw vastgesteld (het herstelplan).
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Tegen het herstelbesluit hebben [appellante] en andere beroepsgronden ingediend.
    MWPO Fier B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De raad heeft een nader stuk en [appellante] en andere hebben een nadere reactie en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 oktober 2025, waar [appellante] en andere, vertegenwoordigd door mr. C.J.H. Delissen, advocaat in Nijmegen, en [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.H.P. Bullens, advocaat in Nijmegen, R.P.J. van der Straaten, M.F. Jansen en ir. A.E.M. van de Reijt, werkzaam bij Goudappel B.V., zijn verschenen. Verder is op de zitting MWPO Fier, vertegenwoordigd door mr. K.M.G. Hamelink, advocaat in Den Bosch, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 16 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan voorziet met de bestemming "Centrum" in de herontwikkeling van winkelcentrum De Molenpoortpassage in het Vlaams Kwartier in de binnenstad van Nijmegen. Het winkelcentrum, met bovenop een parkeerdek, wordt grotendeels gesloopt. In plaats daarvan komt er een mix van commerciële functies en woningen, met maximaal 435 appartementen. Daarbij is beoogd een autovrij complex te realiseren zoals bedoeld in het gemeentelijke parkeerbeleid. Met het herstelplan is een parkeeronderzoek toegevoegd, een aantal planregels over parkeren is gewijzigd en aangevuld en er is een voorwaardelijke verplichting met betrekking tot parkeren opgenomen.
    2.1.    [appellante] en andere exploiteren en hebben in eigendom een modezaak aan de overzijde van het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het bestemmingsplan en het herstelplan omdat zij vrezen dat de voorziene herontwikkeling zorgt voor een tekort aan parkeergelegenheid in het plangebied en de omgeving daarvan. MWPO Fier is de eigenaar van het winkelcentrum en de initiatiefnemer van de ontwikkeling.
    Wijze van toetsen
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het herstelbesluit van 2 juli 2025
    3.1.    De raad heeft naar aanleiding van het beroep het bestemmingsplan op onderdelen gewijzigd en in zijn geheel opnieuw vastgesteld. Het besluit van 2 juli 2025 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Voor [appellante] en andere is hiermee een beroep van rechtswege tegen het herstelbesluit ontstaan. Hierna behandelt de Afdeling eerst het beroep tegen het herstelbesluit en daarna, voor zover daarbij nog belang bestaat, het beroep tegen het besluit van 3 juli 2024.
    Het beroep van [appellante] en andere tegen het herstelbesluit
    Ingetrokken beroepsgrond
    4.       Op de zitting hebben [appellante] en andere hun beroepsgrond dat artikel 11.2 van de planregels rechtsonzeker is, ingetrokken.
    Exceptieve toetsing Beleidsregels Parkeren
    5.       [appellante] en andere betogen dat de gemeentelijke Beleidsregels Parkeren, in het bijzonder de daarin opgenomen regeling voor autovrije complexen, onverbindend zijn. Zij verzoeken de Afdeling de desbetreffende beleidsregel exceptief te toetsen aan de algemene rechtsbeginselen. Zij kunnen zich daarbij niet verenigen met het door de raad gevoerde beleid om de binnenstad autoluw te maken. Volgens hen leidt de regeling ertoe dat met het herstelplan 350 parkeerplaatsen worden verwijderd, terwijl er maximaal 435 nieuwe woningen mogelijk worden gemaakt en commerciële functies blijven bestaan. Doordat hierdoor een tekort aan parkeerplaatsen ontstaat, wordt de bereikbaarheid van de winkels in het centrum, waaronder die van hen, ernstig beperkt.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat in artikel 11.2.2 van de planregels dynamisch wordt verwezen naar de gemeentelijke Beleidsregels Parkeren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is een zogenoemde dynamische verwijzing naar beleidsregels in beginsel toegestaan (vergelijk de uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607, onder 3.5). Dit betekent dat de concrete toepassing van die beleidsregels pas plaatsvindt bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning. De inhoud van de desbetreffende beleidsregel ligt in een procedure tegen het bestemmingsplan niet ter toetsing voor (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3380, onder 6.4.5, en de uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1059, onder 11.2). Exceptieve toetsing van de Beleidsregels Parkeren kan in het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan waarin in de regels naar die beleidsregels wordt verwezen, niet plaatsvinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitvoerbaarheid van het herstelplan
    6.       [appellante] en andere betogen dat het herstelplan niet uitvoerbaar is omdat onvoldoende is verzekerd dat bij realisering van de ontwikkeling in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien, en dat de autovrije opzet van het complex niet voldoende juridisch is geborgd. Zij voeren daartoe aan dat het herstelplan de beoordeling van de parkeerbehoefte doorschuift naar de fase van de omgevingsvergunning, waarbij met een dynamische verwijzing in artikel 11.2.2 van de planregels wordt verwezen naar de op dat moment geldende Beleidsregels Parkeren. Volgens hen wordt daardoor niet vooraf inzichtelijk of het plan uitvoerbaar is. Verder stellen zij dat met de in het herstelplan opgenomen voorwaardelijke verplichting onvoldoende is gewaarborgd dat bewoners en ondernemers in het nieuwe complex geen aanspraak kunnen maken op parkeervergunningen of parkeerabonnementen in openbare parkeervoorzieningen. Tot slot betogen zij dat uit het gemeentelijke parkeerbeleid volgt dat autovrije complexen uitsluitend zijn bedoeld voor wooncomplexen, terwijl het herstelplan ook commerciële functies toestaat.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat artikel 11.2.2 van de planregels bepaalt dat bij de realisering van het plan moet worden voorzien in voldoende parkeermogelijkheden en dat de toename van de parkeer- en stallingsbehoefte wordt vastgesteld overeenkomstig de Beleidsregels Parkeren die op dat moment gelden. De raad heeft toegelicht dat het gemeentelijke parkeer- en mobiliteitsbeleid, waaronder de door de raad vastgestelde nota "Parkeren in Nijmegen Auto en Fiets 2020-2030" van 15 december 2020, de Beleidsregels Parkeren 2025, vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 27 mei 2025, en de gebiedsvisie "Koers voor de binnenstad - Gebiedsvisie binnenstad 2035", vastgesteld door de raad in maart 2024, expliciet ruimte bieden voor autovrije ontwikkelingen in de binnenstad. In dat kader gelden lage parkeernormen, wordt geen afzonderlijke bezoekersnorm gehanteerd en is het realiseren van parkeerplaatsen op eigen terrein voor autovrije complexen niet vereist. Bezoekers kunnen gebruikmaken van bestaande openbare parkeervoorzieningen. Het parkeerbeleid staat daarmee, naar het oordeel van de Afdeling, niet aan de realisering van een autovrij complex in de weg.
    Verder is in artikel 3.6.6 van de planregels een voorwaardelijke verplichting opgenomen op grond waarvan het gebruik overeenkomstig de bestemming uitsluitend is toegestaan indien het college in het Besluit tot aanwijzing parkeren heeft vastgelegd dat bewoners en ondernemers geen recht hebben op een parkeervergunning in de openbare ruimte en geen parkeerabonnement kunnen verkrijgen in openbare parkeergarages. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling de autovrije opzet van het complex, gelegen in gereguleerd parkeergebied, planologisch voldoende geborgd. Dat aan de uitvoering hiervan nadere besluiten ten grondslag liggen, maakt niet dat deze verplichting onvoldoende zeker of niet haalbaar is.
    Voor zover [appellante] en andere betogen dat de mogelijkheid tot afwijking van de parkeernormen voor autovrije complexen uitsluitend is bedoeld voor woonfuncties, overweegt de Afdeling dat uit de Beleidsregels Parkeren volgt dat ook voor complexen met één of meer commerciële functies onder voorwaarden kan worden afgeweken van de parkeernormen.
    Gelet hierop, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het herstelplan niet past binnen het gemeentelijke parkeerbeleid of dat moet worden geoordeeld dat het herstelplan wat betreft het parkeren niet uitvoerbaar is, zoals [appellante] en andere betogen. De vraag of bij de concrete uitwerking en vergunningverlening daadwerkelijk aan alle beleidsvoorwaarden wordt voldaan, komt aan de orde in het kader van de vergunningsaanvraag.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeerdruk omgeving plangebied
    7.       [appellante] en andere betogen dat het herstelplan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk in de omgeving van het plangebied. Zij voeren aan dat door de herontwikkeling het bestaande parkeerdek van de Molenpoortpassage verdwijnt en dat daardoor ongeveer 289 parkeerplaatsen verloren gaan, terwijl daarbij komt dat er maximaal 435 woningen en commerciële functies worden toegevoegd. Volgens hen is in het herstelbesluit onvoldoende rekening gehouden met de afstanden tot de nog beschikbare parkeerplaatsen in en rond de binnenstad en met de bereikbaarheid van bestaande functies met de auto. Daarbij is volgens hen ten onrechte geen aandacht besteed aan de parkeerbehoefte van omliggende functies, waaronder hun eigen onderneming, en wordt voorbijgegaan aan het feit dat met de herontwikkeling andere functies worden gerealiseerd die eveneens bezoekers aantrekken.
    Ter onderbouwing van hun standpunt hebben [appellante] en andere het tegenrapport "Herontwikkeling Molenpoort Nijmegen" van 4 oktober 2025, opgesteld door Exante Groep B.V., overgelegd. In dit rapport staat dat de raad, door zich te baseren op het parkeeronderzoek "Motivering parkeren Molenpoort Nijmegen" van 10 april 2025, opgesteld door Goudappel (bijlage 19 bij de toelichting van het herstelplan), onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd over de beschikbare parkeercapaciteit, waardoor de uitkomsten te optimistisch zijn. Binnen een loopafstand van 200 m is op geen enkel moment van de week voldoende parkeercapaciteit beschikbaar, binnen 400 m slechts op beperkte momenten, en zelfs binnen 600 m zijn er tijdens drukke momenten zoals de koopavond en het weekend, tekorten. Ook heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met het feit dat bezoekers van omliggende functies gebruikmaken van het parkeerdek van de Molenpoortpassage en dat de herontwikkeling van het plangebied het aantal bezoekers juist zal verhogen.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat uit de stukken en de toelichting van de raad op de zitting volgt dat in het parkeeronderzoek van Goudappel van 10 april 2025 is uitgegaan van de feitelijke bezetting van het parkeerdek van de Molenpoortpassage in de bestaande situatie. Daarbij is op verschillende momenten geteld hoeveel auto’s aanwezig waren, zonder onderscheid te maken naar de herkomst of bestemming van deze voertuigen. Het gebruik door bezoekers van omliggende functies, zoals de onderneming van [appellante] en andere, is daarmee in de tellingen meegenomen. Uit de stukken volgt verder dat het parkeerdek in de bestaande situatie niet volledig wordt benut, mede als gevolg van leegstand in het winkelcentrum. Op basis van deze feitelijke gebruikssituatie is in het herstelplan uitgegaan van het vervallen van 289 parkeerplaatsen.
    7.2.    De Afdeling stelt voorop dat bestaande parkeerproblemen in de binnenstad niet door een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling hoeven te worden opgelost. Wel moet de raad beoordelen of het verdwijnen van bestaande parkeerplaatsen als gevolg van een nieuwe ontwikkeling tot een onaanvaardbare parkeerdruk zal leiden. Het parkeeronderzoek van Goudappel heeft de parkeercapaciteit binnen een straal van ongeveer 600 m van het plangebied in kaart gebracht en heeft daarnaast ook rekening gehouden met parkeergarages op grotere afstand, waaronder de parkeergarages Eiermarkt en Kelfkensbos, die op ongeveer 700 tot 900 m van het plangebied liggen. Deze parkeergarages kunnen in de praktijk bij piekmomenten worden benut.
    Volgens het gemeentelijke beleid in de Beleidsregels Parkeren bedraagt de maximale loopafstand 500 m voor woningen en 600 m voor winkels en andere voorzieningen, gemeten van de voordeur tot de dichtstbijzijnde openbare parkeerplaats. Bij ruimtelijke ontwikkelingen met een (deels) autovrije inrichting, waarbij bewoners in collectieve parkeervoorzieningen aan de rand van de wijk parkeren, kan per plan beoordeeld worden of de gehanteerde loopafstand acceptabel is.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad de loopafstand op voldoende wijze heeft gemotiveerd en beoordeeld. Bij de afweging is rekening gehouden met het autovrije karakter van het complex, de beschikbaarheid van parkeervoorzieningen binnen een afstand van 600 m en de parkeergarages op een iets grotere afstand, zoals Eiermarkt en Kelfkensbos, die praktisch kunnen worden benut bij piekmomenten. De raad heeft daarnaast gewezen op de goede bereikbaarheid van het plangebied met het openbaar vervoer, bijvoorbeeld door het realiseren van meer P&R-locaties in het kader van het gemeentelijke mobiliteitsbeleid, en de aanwezigheid van hoogwaardige fietsparkeervoorzieningen, die bijdragen aan de beheersing van de parkeerdruk. Daarbij heeft de raad betrokken dat in de anterieure overeenkomst is vastgelegd dat voor de ontwikkeling in totaal 1.179 fietsparkeerplaatsen worden gerealiseerd. Dat sommige bezoekers mogelijk verder moeten lopen dan voorheen doet hieraan niet af. Het gemeentelijke beleid is immers gericht op een autoluwe en verblijfsvriendelijke binnenstad en het stimuleren van alternatieve vormen van mobiliteit.
    Gelet op het vorenstaande, heeft de raad zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het herstelplan niet zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk en daarmee een ernstige beperking van de bereikbaarheid van de winkels in de omgeving van het plangebied. Daarbij heeft de raad de gevolgen van het vervallen van parkeerplaatsen, de beschikbare parkeercapaciteit in de omgeving, de gehanteerde loopafstanden en de bereikbaarheid van het gebied in onderlinge samenhang bezien en mogen betrekken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep tegen het herstelbesluit is ongegrond.
    Het beroep van [appellante] en andere tegen het besluit van 3 juli 2024
    9.       Omdat het herstelbesluit in stand blijft, komt aan het bij besluit van 3 juli 2024 vastgestelde bestemmingsplan geen betekenis meer toe. Niet is gebleken dat [appellante] en andere nog een belang hebben bij een inhoudelijke bespreking van het beroep tegen het besluit van 3 juli 2024. Dit betekent dat hun beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk is.
    Proceskosten en griffierecht
    10.     Omdat de raad met het herstelbesluit gedeeltelijk is tegemoetgekomen aan het beroep van [appellante] en andere, ziet de Afdeling aanleiding de raad te veroordelen in hun proceskosten en te gelasten het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellante] en andere tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 3 juli 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Centrum - Binnenstad - 16 (Molenpoortpassage)" niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van [appellante] en andere tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 2 juli 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Centrum - Binnenstad - 16 (Molenpoortpassage)" ongegrond;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Nijmegen tot vergoeding van bij [appellante] en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Nijmegen aan [appellante] en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026
    371-1077