Accijnzen op minerale oliën: toezicht doorgelicht. Samenwerkingsonderzoek met het Rekenhof van België; Rapport 'Accijnzen op minerale oliën: Toezicht doorgelicht; Terugblik 2006' van de Algemene Rekenkamer
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29365, nr. 6

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

28-03-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

29365 nr. 6

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGConclusiesAanbevelingenReactie staatssecretaris en nawoord Algemene rekenkamer1 INLEIDING1.1 Wat is een terugblik?1.2 Het onderzoek in 20031.3 Aanpak en afbakening effectmeting1.4 Opbouw rapport2 AANBEVELINGEN NADER BESCHOUWD2.1 Stand van zaken EU-problematiek, controles en
informatievoorziening2.1.1 Europese dimensieOnze aanbevelingen uit 2003Stand van zaken anno 2006Conclusie2.1.2 ControlesOnze aanbevelingen uit 2003Stand van zaken anno 2006Conclusie2.1.3 (Bestuurlijke) informatievoorzieningOnze aanbevelingen uit 2003Stand van zaken anno 2006Conclusie2.2 Verbetertraject DouaneOrganisatie en voortgang verbetertrajectConclusie2.3 Conclusies en aanbevelingen3 VERBETERING CONTROLEAANPAK3.1 Generieke controleaanpak vergunninghoudersNieuwe klantbenaderingStand van zaken individuele controlesStand van zaken generieke controlesResultaten nieuwe klantbenadering tot nu toeGeautomatiseerd systeem voor risicobeheersing3.2 Sectorgewijs toezicht3.3 Conclusies en aanbevelingen4 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER4.1 Reactie staatssecretaris4.2 Nawoord Algemene RekenkamerLITERATUURLIJSTBIJLAGE 1Overzicht aanbevelingen en reactie oorspronkelijk rapport
(2003)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29365Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 77 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 365Accijnzen op minerale oliën: toezicht doorgelichtnr. 6RAPPORT: TERUGBLIK 2006Inhoud Samenvatting5   1Inleiding71.1Wat is een terugblik?7 1.2Het onderzoek in 20037 1.3Aanpak en afbakening effectmeting91.4Opbouw rapport9    2Aanbevelingen nader beschouwd102.1Stand van zaken EU-problematiek,
controles en informatievoorziening10 2.1.1Europese dimensie10 2.1.2Controles11 2.1.3(Bestuurlijke) informatievoorziening14 2.2Verbetertraject Douane152.3Conclusies en aanbevelingen163Verbetering controleaanpak173.1Generieke controleaanpak vergunninghouders173.2Sectorgewijs toezicht19 3.3Conclusies en aanbevelingen19    4Reactie staatssecretaris en nawoord Algemene Rekenkamer204.1Reactie staatssecretaris20 4.2Nawoord Algemene Rekenkamer20    Literatuurlijst22   Bijlage 1Overzicht aanbevelingen en reactie oorspronkelijk rapport (2003)23SAMENVATTINGSinds 2004 gaat de Algemene Rekenkamer over een langere periode na op
welke wijze bewindspersonen de aanbevelingen uit haar onderzoeken opvolgen.In dit rapport staat de vraag centraal op welke wijze de Douane, onderdeel
van de onder het Ministerie van Financiën ressorterende Belastingdienst,
opvolging heeft gegeven aan de aanbevelingen die werden gedaan in het eind
2003 gepubliceerde onderzoek Accijnzen op minerale oliën:
toezicht doorgelicht (Algemene Rekenkamer, 2003). Het betrof een
onderzoek naar de vraag in hoeverre de Douane zijn taken op het gebied van
de accijns op minerale oliën op een goede manier vervult (volgens de
eigen voorschriften, risico’s in voldoende mate afgedekt enzovoort).
Deze taken zijn onder andere het verlenen, beheren en controleren van vergunningen
aan oliemaatschappijen en- handelaren om de door hen verschuldigde accijns
pas te voldoen wanneer men de olie(producten) in het vrije handelsverkeer
brengt.In deze eerste effectmeting ligt het accent op de vraag of er bij de Douane
in opzet sprake is van verbeteringen, zoals: zijn de procedures rond bepaalde
accijnsvergunningen inmiddels gestandaardiseerd? En vooral ook: is de controleaanpak
beter uitgewerkt dan in 2003?ConclusiesEr is sinds 2003 bij de Douane veel in gang gezet. Er zijn diverse voorwaardenscheppende
stappen gezet, zoals de standaardisatie van vergunningen, het opschonen van
informatiesystemen, het actualiseren van het handboek klantbehandeling en
het beter opleiden van medewerkers. Veel van onze aanbevelingen uit 2003 zijn
breder opgepakt, namelijk voor alle accijnzen (inclusief alcohol en tabak)
of zelfs voor de Douaneprocessen als geheel.De implementatie van de verbeteracties is echter nog niet afgerond. De
stap naar de werking van de verbeteracties moet
namelijk veelal nog worden gezet. Zo wordt in de praktijk nog niet gewerkt
met het handboek klantbehandeling. Ook zijn de aanpak van de generiek te controleren
vergunninghouders en de periodieke compliancebeoordeling nog niet uitgewerkt,
terwijl dit basale onderdelen zijn binnen de Douaneaanpak.De Douane heeft zich voorgenomen om meer aandacht te schenken aan de voortgang
van de verbeteracties. Het stellen van realistische prioriteiten en het strak
bewaken van de voortgang zijn daarbij naar onze mening belangrijke voorwaarden
voor een goed resultaat.Voor de robuustheid van het gehele controle- en toezichtsysteem van de
Douane is het van belang dat (a) de generieke controleaanpak van vergunninghouders
en (b) de periodieke compliancebeoordeling volledig zijn ontwikkeld en vastgelegd.
Dit is nog niet het geval, en er is ook nog geen zicht op wanneer dit zal
zijn gerealiseerd. Hierdoor bestaat nog steeds het risico op rechtsongelijkheid
tussen vergunninghouders; zij worden immers niet op gelijke wijze gecontroleerd.
Bovendien belemmert deze situatie, doordat sprake is van versnippering, een
goed inzicht in de beoogde en gerealiseerde handhavingsprestaties. Het blijft
hierdoor onduidelijk in hoeverre de Douane de risico’s binnen de sector
minerale oliën in de greep heeft.AanbevelingenWij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan om de afronding
van de verbeteracties bij de Douane krachtdadig ter hand te nemen. Bij het
borgen van procedures en de controle op de naleving daarvan zou waar mogelijk
gebruikgemaakt kunnen worden van informatiseringssystemen. Het in systemen
inbouwen van verplichte procedures en het invullen van gegevens kan disciplinerend
werken.Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën voorts aan om duidelijk
prioriteit te verlenen aan (a) het opstellen van de behandelplannen per soort
accijnsvergunning en (b) de opzet en uitvoering van de periodieke compliancetoetsen.Reactie staatssecretaris en nawoord Algemene rekenkamerIn zijn reactie geeft de staatssecretaris van Financiën aan dat hij
het initiatief van de Algemene Rekenkamer voor effectmetingen van harte ondersteunt.
Hij kondigt aan de aanbevelingen ter hand te nemen. Wel heeft hij aarzelingen
bij het inzetten van verplichte procedures in informatiesystemen indien deze
leiden tot verstarring en dogmatisme.Wij delen de visie van de staatssecretaris dat dit voorkomen dient te
worden. Wij zijn verheugd over de positieve en constructieve opstelling van
de bewindspersoon. Wel hadden we graag een concreet tijdspad gezien waarbinnen
de aanbevelingen ter hand zullen worden genomen.1 INLEIDING1.1 Wat is een terugblik?De onderzoeksrapporten van de Algemene Rekenkamer bevatten standaard een
aantal aanbevelingen gericht op de oplossing van problemen die in het onderzoek
zijn gesignaleerd. Ministers zeggen soms naar aanleiding van deze aanbevelingen
concrete acties toe, soms ook niet. Wat gebeurt er met de aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer en de toezeggingen van bewindspersonen na de publicatie
van ons rapport? Hebben onze aanbevelingen opvolging gekregen?Deze vragen willen we graag beantwoorden. Niet alleen omdat de problemen
die we signaleren om een oplossing vragen, maar ook omdat we willen beoordelen
of onze aanbevelingen aan hun doel beantwoorden: zijn ze concreet genoeg,
kunnen de ministeries er iets mee?In 2004 heeft de Algemene Rekenkamer een systeem opgezet om de effecten
van haar aanbevelingen te toetsen. Wij monitoren over een langere periode –
zonodig vijf jaar of langer – of ministeries onze aanbevelingen opvolgen
en hun toezeggingen nakomen. Wij voeren daarvoor niet alleen gesprekken met
ambtenaren, maar steunen ook zoveel mogelijk op de (voortgangs)informatie
van de ministeries zelf.Wij bekijken voor ieder onderzoek afzonderlijk hoe vaak wij terugkomen
en welke aanbevelingen en toezeggingen wij volgen. Dat is ook logisch: sommige
aanbevelingen gaan over zaken die jaren nodig hebben om hun beslag te krijgen,
andere aanbevelingen kunnen op veel kortere termijn gerealiseerd worden.De resultaten van deze monitoractiviteiten op het onderzoek Accijnzen op minerale oliën: toezicht doorgelicht, worden weergegeven
in dit rapport.1.2 Het onderzoek in 2003De Algemene Rekenkamer publiceerde op 13 december 2003 haar onderzoek Accijnzen op minerale oliën: toezicht doorgelicht
(Algemene Rekenkamer, 2003). In dit onderzoek, dat gezamenlijk met het Rekenhof
van België werd uitgevoerd, is nagegaan in hoeverre de Douane zijn taken
op het gebied van de accijns op minerale oliën (vergunningverlening,
vergunningbeheer en controles) op een goede manier vervult (volgens de eigen
voorschriften, risico’s in voldoende mate afgedekt enzovoort).1 Ook is onderzocht in hoeverre er sprake is van een «administratief
gesloten» Europees accijnssysteem, zoals bij de instelling in 1993 werd
beoogd.Systeem van accijnzen op minerale oliën Accijns is een rijksbelasting die wordt
geheven op alcoholische dranken, tabaksproducten en minerale oliën (indien
gebruikt als motorbrandstof of als brandstof voor verwarming). De accijnsheffing
op minerale oliën is gebaseerd op EU-wetgeving. Accijns wordt in beginsel
geheven in het land waar de accijnsgoederen worden verbruikt. In Nederland
is met de accijnsheffing op minerale oliën jaarlijks ongeveer € 5,5
miljard aan belastinginkomsten gemoeid. Producenten en handelaren
in de oliesector voldoen accijns aan de Douane voor de producten die ze in
Nederland voor verbruik afzetten. Ze moeten de in een bepaald tijdvak verschuldigde
accijns zelf aangeven bij de Douane. De Douane controleert de aangifte achteraf
aan de hand van de administratie van de belastingplichtige (soms ook aan de
hand van fysieke controles), en stelt vast of het bedrijf de wettelijk verschul-
digde accijns heeft voldaan. Verschillen leiden tot naheffing dan wel teruggaaf. Veel oliemaatschappijen
en oliehandelaren maken gebruik van de mogelijkheid om het voldoen van accijns
uit te stellen. De accijnsplicht ontstaat namelijk pas wanneer de goederen
in het vrije verkeer worden gebracht. Voor «schorsing van accijns»
is een vergunning nodig, verstrekt door de Douane. Vervoer (onder schorsing)
tussen vergunninghouders dient altijd plaats te vinden met een administratief
geleidedocu- ment (AGD) of een daaraan gelijkwaardig commercieel document.
De geadresseerde dient dit document binnen twee weken na ontvangst terug te
sturen aan de verzender. Deze verwerkt dit document vervolgens in zijn administratie,
waarmee het AGD «gezuiverd» wordt en de accijnsplicht overgaat
op de ontvanger van de goederen. Als het AGD niet wordt terugontvangen, moet
de verzender de Douane hiervan binnen drie maanden op de hoogte stellen en «alternatief
bewijs» verzamelen om de zuivering aan te tonen. Lukt dat niet, dan
moet hij alsnog accijns betalen. In principe is dus sprake van een gesloten
administratief systeem, waarin alle inkomende en uitgaande zendingen en geproduceerde
goederen door de vergunninghouders worden vastge- legd. De Douane controleert
aan de hand daarvan de juistheid van de aangiften. Vervoer waarvan de accijns al is voldaan
heet «veraccijnsd vervoer». Indien de accijns in een andere lidstaat
van de EU is betaald dan waar de goederen worden verbruikt, bestaat de mogelijkheid
van teruggaaf van betaalde accijns. De accijns moet immers worden voldaan
in het land waar de goederen worden verbruikt. Veraccijnsd vervoer moet vergezeld
gaan van een vereenvoudigd geleidedocument (VGD).De belangrijkste problemen die de Algemene Rekenkamer aantrof, hadden
betrekking op:• De vergunningverlening. Uit het onderzoek
bleek dat de voorschriften voor het verlenen van vergunningen op accijnsgebied
(bijvoorbeeld vergunningen om onder schorsing van accijns te mogen werken
en dus de verschuldigde accijns pas te voldoen wanneer de olie/het olieproduct
in het vrije handelsverkeer wordt gebracht) niet of niet voldoende werden
nageleefd door de Douane en dat het werkproces niet ordelijk en controleerbaar
was.• De controles. In 2003 ging de Douane
over van een individuele controleaanpak voor vergunninghouders naar een meer
generieke, landelijk aangestuurde controleaanpak, maar deze aanpak was nog
onvoldoende uitgewerkt. In de nieuwe aanpak richten de controles op minerale
oliën zich zowel op vergunninghouders als op bedrijven zonder vergunning
en particulieren. De Algemene Rekenkamer oordeelde dat in de nieuwe aanpak
niet was gewaarborgd dat de frauderisico’s op het terrein van de minerale
oliën voldoende werden afgedekt.• Het Europese accijnssysteem. Uit het
onderzoek kwam naar voren dat aspecten van het Europese accijnssysteem de
uitvoerbaarheid belemmerden en het gevoelig maakten voor fraude.De maatschappelijke relevantie van deze constateringen betreft de rechtsgelijkheid
tussen burgers en het streven naar volledigheid van de belastingopbrengsten
(accijnzen).Het rapport gaf de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer
aanleiding tot vier vragen aan de Algemene Rekenkamer (Tweede, Kamer, 2004a)
en vijftien vragen aan de staatssecretaris van Financiën (Tweede Kamer,
2004b). Tot een (algemeen) overleg tussen de staatssecretaris en de Tweede
Kamer heeft het rapport niet geleid.1.3 Aanpak en afbakening effectmetingIn totaal heeft de Algemene Rekenkamer op basis van het onderzoek naar
de accijnzen op minerale oliën twaalf aanbevelingen gedaan, waarvan de
staatssecretaris van Financiën in zijn reactie op het rapport toezegde
er tien te zullen volgen en twee niet. Dit laatste beschouwen wij als een
gegeven. In deze effectmeting hebben we nader gekeken naar de opvolging van
de tien aanbevelingen waarop de staatsecretaris toezeggingen heeft gedaan.In deze effectmeting kijken we vooral of de toegezegde verbeteringen zijn
gerealiseerd (bijvoorbeeld: zijn de procedures verbeterd, zijn handboeken
geactualiseerd?). Ook beoordelen we of de nieuwe handhavingsaanpak van de
Douane inmiddels nader is uitgewerkt.Met het oog op de leesbaarheid van dit rapport hebben we ervoor gekozen
om niet alle aanbevelingen uit het onderzoek afzonderlijk te behandelen; we
hebben ze geclusterd. Ook gaan we niet op elke aanbeveling even uitgebreid
in.Alle aanbevelingen worden dus wel behandeld, maar in een andere volgorde
en samenhang dan in het schema van het oorspronkelijke rapport. In bijlage
1 vindt u een overzicht van alle aanbevelingen zoals weergegeven in onze oorspronkelijke
publicatie.1.4 Opbouw rapportIn hoofdstuk 2 geven we een korte inhoudelijke bespreking van de opvolging
van onze aanbevelingen. Ook schetsen we hier hoe de Douane procesmatig het
verbetertraject heeft vormgegeven.In hoofdstuk 3 gaan we vervolgens, vanwege het belang van dit punt, separaat
in op onze aanbeveling om de controleaanpak beter uit te werken. Het gaat
daarbij om de generieke (groepsgewijze) controleaanpak van vergunninghouders
en om het sectorgewijze toezicht.In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de reactie van de staatssecretaris van
Financiën en het nawoord van de Algemene Rekenkamer.2 AANBEVELINGEN NADER BESCHOUWDWe beginnen dit hoofdstuk in § 2.1 met een korte bespreking
van de inhoudelijke opvolging van onze aanbevelingen. Zoals aangegeven in
de inleiding hebben we de aanbevelingen voor dit doel geclusterd. We behandelen
achtereenvolgens de opvolging van: de aanbevelingen die betrekking hadden
op de «Europese dimensie» van de accijnsheffing op minerale oliën,
de aanbevelingen die betrekking hadden op verlening, beheer en controle van
accijnsvergunningen, en de aanbevelingen die betrekking hadden op de informatievoorziening
bij de Douane.Aansluitend bespreken we in § 2.2 de wijze waarop de Douaneprocesmatig opvolging heeft gegeven aan onze aanbevelingen:
hoe heeft het verbetertraject binnen de Douane vorm gekregen? We besluiten
het hoofdstuk in § 2.3 met enkele conclusies en (nieuwe) aanbevelingen.2.1 Stand van zaken EU-problematiek, controles en
informatievoorziening2.1.1 Europese dimensieOnze aanbevelingen uit 2003In ons rapport uit 2003 concludeerden wij dat het systeem van accijnsheffing
op minerale oliën beperkingen kent die de uitvoerbaarheid belemmeren.
Dit zijn: het gebrek aan harmonisatie van de EU-regelgeving, de onmogelijkheid
om de goederen direct fysiek te controleren en de tariefverschillen tussen
en in de EU-lidstaten. Deze belemmeringen maken het systeem in principe kwetsbaar
voor fraude.Wij gaven de staatssecretaris drie aanbevelingen op dit punt:1. Steun het besluit om op EU-niveau om te komen tot een geautomatiseerd
(controle-)systeem voor accijnzen (Excise Movement and Control System (EMCS))
en geef dit zo mogelijk (financiële) prioriteit. Wellicht kan een versnelde
invoering ervan worden bewerkstelligd.2. Steun de initiatieven van de Europese Commissie om te komen tot volledige
harmonisatie van de accijnstarieven minerale oliën.3. Voer een kosten-batenanalyse naar een ander systeem voor het heffen
van accijns op laagbelaste gasolie («rode diesel»).De staatssecretaris van Financiën nam de eerste twee aanbevelingen
over. Hij zag echter geen perspectief voor een ander systeem voor het heffen
van accijns op laagbelaste gasolie (derde aanbeveling), vooral omdat op voorhand
niet valt te zeggen dat een ander systeem minder fraudegevoelig is.Stand van zaken anno 2006• EMCSDe staatssecretaris gaf indertijd in zijn reactie op het rapport aan de
ontwikkeling van het EMCS van harte te ondersteunen, maar een snellere invoering
niet realistisch te achten. De planning van de Europese Commissie richt zich
momenteel nog steeds op invoering in alle lidstaten per 1 juli 2009.
Nederland werkt, naar eigen zeggen, hard aan de voorbereidingen, zodat men
in 2009 gereed zal zijn om op de juiste wijze met het EMCS te werken. Ook
levert Nederland in EU-verband (binnen het Accijnscomité en daaraan
gelieerde projectgroepen) een actieve bijdrage aan de ontwikkeling en implementatie
van het EMCS.• Harmonisatie Europese accijnstarievenNa de invoering van de Energierichtlijn (Richtlijn 2003/96/EG van oktober
2003, in Nederland ingevoerd op 1 januari 2004) heeft de Europese Commissie
geen initiatieven meer ontplooid die leiden tot harmonisatie van accijnstarieven
voor minerale oliën. Nederland, dat voorstander is van verdere harmonisatie
van accijnstarieven, heeft op dit punt de afgelopen jaren in EU-verband geen
actie ondernomen. Volgens het Ministerie van Financiën is het binnen
de huidige situatie in de EU niet onlogisch dat er door de Commissie geen
nadere voorstellen zijn gedaan (zie kader).Harmonisatie in EU-verbandSinds 1 juli 2004 is de Europese
Unie uitgebreid met tien nieuwe lidstaten, waarvan de meeste een overgangsregeling
zijn overeengekomen die ertoe leidt dat deze landen in een vooraf afgesproken
periode naar de Europese minimumtarieven kunnen toegroeien. Indien daarbij
in ogenschouw wordt genomen dat ook een aantal «oude» lidstaten
bij de totstandkoming van de richtlijn een overgangsregeling heeft bedongen,
is het niet waarschijnlijk dat een voorstel tot verhoging van de huidige minimumtarieven
een reële kans van slagen zou hebben. De besluitvorming over een dergelijke
aanpassing dient immers met unanimiteit plaats te vinden. Overigens is in
genoemde richtlijn voorzien in een evaluatie van de minimumtarieven voor de
minerale oliën. Als gevolg van die evaluatie zal de Commissie mogelijk
met voorstellen komen voor aanpassing van de tarieven.Het Ministerie van Financiën streeft overigens niet naar volledige
harmonisatie. Ten eerste zou dit slechts beperkt bijdragen aan bijvoorbeeld
het voorkomen van fraude. Minerale oliën zijn hoogbelast en alleen al
om die reden aantrekkelijk voor fraudeurs. Ten tweede zou Nederland bij een
volledige harmonisatie ook de nodige speelruimte missen voor een begrotingsbeleid
met behulp van de accijns op minerale oliën. Ten derde zou een volledige
harmonisatie van de accijnstarieven de mogelijkheid voor een actief beleid
op het gebied van het terugdringen van het autogebruik wegnemen.1ConclusieOp het terrein van Europa is in de afgelopen periode de situatie niet
veranderd. Dit hangt deels samen met de politiek-bestuurlijke realiteit binnen
de Europese Unie en deels met politieke keuzes binnen de lidstaat Nederland.2.1.2 ControlesOnze aanbevelingen uit 2003Een groot deel van de aanbevelingen uit ons onderzoek had betrekking op
de wijze waarop de Douane accijnsvergunningen verleent, beheert en controleert.
Daarnaast hadden ze betrekking op de landelijk aangestuurde controles gericht
op de sector minerale oliën als geheel. Deze laatste controles hoeven
niet per se gericht te zijn op vergunninghouders alleen. Ze betreffen bijvoorbeeld
ook de controle op het rechtmatige gebruik van bijvoorbeeld de lager belaste
rode dieselolie. Deze laatste twee onderwerpen komen uitvoeriger aan de orde
in hoofdstuk 4.Wij kwamen tot de volgende aanbevelingen:1. Zorg voor strikte naleving van de interne voorschriften, maak deze
waar nodig up-to-date en houd toezicht op de juiste naleving (onder andere
door integrale uitvoering van controleprogramma’s).2. Verbeter de schriftelijke vastlegging van werkzaamheden op het gebied
van vergunningenbeheer en sectorgewijze controles.3. Verhoog het kennisniveau van de medewerkers over de minerale oliebranche
en bijbehorende controletechnieken.4. Verbeter het toezicht op de integrale uitvoering van controleprogramma’s
en controleplanningen. Maak hiervoor binnen de primaire processen voldoende
capaciteit vrij.5. Intensiveer de operationele samenwerking bij de controles op het grensoverschrijdend
vervoer van minerale oliën.De aanbevelingen zijn door de staatssecretaris van Financiën overgenomen.Stand van zaken anno 2006• Naleven en up-to-date maken interne voorschriftenDe verbeteracties van de Douane richten zich deels op het opstellen van
standaardprocedures en -documenten (voor bijvoorbeeld het verlenen en beheren
van vergunningen) dan wel het actualiseren daarvan, en deels op de naleving
van de voorschriften en de uitvoering van controles. De verbeteracties beperken
zich niet tot de accijnzen op minerale oliën alleen; ze raken ook andere
accijnzen en soms zelfs het gehele werkveld van de Douane.Inmiddels is het handboek klantbehandeling geactualiseerd en zijn twee
interne nota’s verschenen over de nieuwe werkwijze van de Douane bij
de klantbehandeling. Verder zijn er standaarden ontwikkeld voor onder meer
het aanvragen van (accijns-)vergunningen, de inhoud van de vergunningen («standaardvergunningen»)
en de dossiervorming. De standaarden zijn in meerderheid gereed. De aanvraagformulieren
voor een accijnsvergunning zijn inmiddels herzien en op de website van de
Douane gepubliceerd.De feitelijke naleving van de voorschriften is een verantwoordelijkheid
van het regionale management van de Douane. Voor de benodigde geïntensiveerde
interne controle is een landelijk interne-controleplan (IC-plan) opgesteld.
De uitvoering van de werkzaamheden is belegd bij medewerkers uit een IC-pool
die niet zelf werkzaam zijn in het proces. In de praktijk kan de plaats waar
de IC-functie is ondergebracht verschillen per regio, afhankelijk van de organisatie
van de werkprocessen. Het is de bedoeling dat het IC-plan na een half jaar
wordt geëvalueerd. De Douane heeft zelf geconstateerd in de najaar 2005
uitgevoerde interne audit dat over de feitelijke verbetering van de naleving
van voorschriften nog weinig bekend is.• Verbeteren schriftelijke vastlegging vergunningenbeheer en sectorgewijze
controlesOnze aanbeveling voor een betere schriftelijke vastlegging van het vergunningenbeheer
en de sectorgewijze controles was erop gericht een betere informatie-uitwisseling
tot stand te laten komen tussen de processen klantbehandeling, fysiek toezicht
en aangiftecontrole, zodat per vergunninghouder inzicht zou kunnen ontstaan
in de nog uit te voeren en uitgevoerde controles en de resultaten daarvan.
De Douane heeft in een gesprek met de Algemene Rekenkamer aangegeven dat de
samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de verschillende medewerkers
in de praktijk is verbeterd. Deze is veelal nog gebaseerd op persoonlijke
contacten. De wijze waarop de samenwerking vorm krijgt verschilt per regio,
doordat ook de werkzaamheden per regio verschillend zijn georganiseerd.De applicatie «Douane Fysieke Controle» (DFC) is het systeem
waarin de aansturing door Klantbehandeling van de fysieke controles en de terugkoppeling van de bevindingen door Fysiek Toezicht worden vastgelegd.De vastlegging van gegevens is geregeld in de instructie dossiervorming.
Deze instructie is onderdeel van het handboek klantbehandeling. Belangrijk
uitgangspunt daarbij is dat wat digitaal opgeslagen kan worden, ook daadwerkelijk
digitaal wordt opgeslagen in een elektronisch dossier, met behulp van de applicatie
Elektronische documentensysteem (ELDO).• Verbeteren kennisniveau minerale oliënHet verbeteren van de kennis over de minerale oliën is op twee manieren
vormgegeven: (1) door structureel opleidingen te plannen en controles uit
te voeren op dit terrein, en (2) door bij specifieke acties en doorlopende
(fysieke) controleopdrachten meer te investeren in uitgebreide briefings,
instructies en naslagmateriaal.Volgens de Douane heeft deze inhaalslag, die overigens nog niet is afgerond,
ertoe geleid dat er daadwerkelijk meer wordt gecontroleerd. Inzicht in de
toename van de kwaliteit is er nog niet echt. Punt van aandacht is wel om
de kennis en ervaring up-to-date te houden. Hiervoor is het nodig dat controleurs
hun routine opbouwen en behouden.• Intensiveren operationele samenwerking bij controles op grensoverschrijdend
vervoer van minerale oliënOp vrijwillige basis (door vergunninghouders) is, al ten tijde van het
onderzoek van de Algemene Rekenkamer, een aanvang gemaakt met het «Parallel
Warning system» (PWS). Dit is een systeem waarmee door de verzender
op snelle wijze informatie wordt aangeleverd over transporten van minerale
oliën, onder schorsing van accijns, van en naar België. Behalve
de Belgische en Nederlandse Douane nemen ook de brancheorganisaties aan dit
systeem deel.De Belgische autoriteiten hebben de werking van het PWS over 2003 geëvalueerd.
Het merendeel van de in België bij BTW-fraude1
betrokken goederen is volgens deze evaluatie afkomstig uit Nederland. Met
het PWS wordt ongeveer tweederde van de goederenstroom van minerale oliën
van Nederland naar België afgedekt. De evaluatie is positief over de
werking en stelt dat het voor België concreet bijdraagt aan de bestrijding
van fraude, voornamelijk vanwege de afschrikwekkende werking.Een onderzoek naar de vraag of een soortgelijke fraude zich in Nederland
afspeelt heeft volgens het Nederlandse Ministerie van Financiën niets
opgeleverd.Samenwerking met België op het gebied van fysieke controles lijkt
volgens de Douane op korte termijn niet realiseerbaar vanwege de verschillen
in werkwijze tussen beide landen. Zo kent de Belgische Douane geen «Mobiel
Toezicht Goederen» (MTG) aan de binnengrenzen zoals Nederland dat wel
kent. Wel is de Nederlandse Douane zelf meer gaan inzetten op het controleren
van tankwagens als onderdeel van het MTG.Ten tijde van het onderzoek in 2003 vonden er nauwelijks controles plaats
op het vervoer van minerale oliën in de grensgebieden. Dit kwam doordat
de medewerkers niet wisten waar op te letten (bijvoorbeeld bij de geleidedocumenten)
en doordat men het gevoel had toch niet veel te kunnen, omdat er immers «binnen
24 uur» aangifte moet worden gedaan. Hierdoor bleef het risico van achterwege
blijvende aangifte in Nederland bij veraccijnsd vervoer vanuit België
of Duitsland onafgedekt.Inmiddels vinden er wel structureel controles op tankwagens in de grensgebieden
plaats. Er is geïnvesteerd in het opleiden van de controleurs en er is
een renseigneringsprocedure opgezet. Deze procedure moet ervoor
zorgen dat de Douane erop toeziet dat een bedrijf dat met een veraccijnsde
lading uit het buitenland is aangetroffen, nadien daadwerkelijk aangifte daarvan
doet in Nederland.ConclusieEr is duidelijk voortgang geboekt op het terrein van het opstellen van
voorwaardescheppende maatregelen, zoals het opstellen van standaarden en handboeken.
Dit traject is evenwel nog niet afgerond. Er is echter nog nauwelijks zicht
op de mate waarin de ontwikkelde producten ook daadwerkelijk worden gebruikt,
terwijl dat uiteraard wel de bedoeling is.De mogelijkheden voor meer samenwerking met de Belgische Douane blijken
gering. Het is daarom positief dat de Douane in het fysieke toezicht in de
gehele grensstreek meer aandacht besteedt aan de controle op vrachtverkeer
als het gaat om accijnzen.De Douane is bezig het kennisniveau minerale oliën te verbeteren.
Er dient evenwel nog een vorm gevonden te worden om deze kennis aan te vullen
met routine en om deze routine te behouden.2.1.3 (Bestuurlijke) informatievoorzieningOnze aanbevelingen uit 2003In ons rapport van 2003 hebben wij ook enkele aanbevelingen geformuleerd
ter verbetering van de informatievoorziening bij de Douane:1. Verbeter de kwaliteit van de informatiesystemen en vergroot de kennis
van die systemen bij de medewerkers.2. Richt de bestuurlijke informatie zodanig in dat ook informatie beschikbaar
komt over aantallen sectorgewijze controles en hun niveau van aansturing.3. Draag er zorg voor dat de Douane in voldoende mate toegang krijgt tot
de informatiebestanden van andere onderdelen van de Belastingdienst.De staatssecretaris van Financiën nam de laatste aanbeveling niet
over. Hij was van mening dat de bestaande handelwijze, ingegeven door het
integriteitsbeleid, intern naar tevredenheid verloopt. Hij zag daarom geen
aanleiding tot een beleidswijziging. Over de andere twee aanbevelingen stelde
de staatssecretaris dat allereerst onderzoek nodig was naar de knelpunten,
wensen en mogelijkheden op deze gebieden.Stand van zaken anno 2006• Verbeteren kwaliteit informatiesystemen en de kennis hiervanDe activiteiten die de Douane heeft ondernomen richten zich op de kwaliteit
van de vulling van informatiesystemen en minder op de kennis ervan bij de
medewerkers. Zo heeft een opschoning van de gegevens in het KlantInformatieSysteem
(KIS) plaatsgehad, de rubriceringen zijn aangepast en vereenvoudigd. Hierdoor
is selectie van gegevens gemakkelijker.Op onderdelen is een begin gemaakt met het concentreren van het gebruik
van bepaalde systemen bij een selecte groep van medewerkers waardoor deze
vanzelf meer kennis en vaardigheden ontwikkelen en behouden over het gebruik
van de systemen. Voor de ontsluiting van gegevens zijn stappen gezet, maar
er is nog veel verbetering nodig. Het probleem is dat er gewerkt wordt met
verschillende systemen die deels verouderd en gebruiksonvriendelijk zijn.
Het opnieuw opbouwen van één geïntegreerd systeem behoort
om financiële redenen (voorlopig) niet tot de mogelijkheden.• Meer uitsplitsen van bestuurlijke informatieDe projectgroep stelt in zijn eindrapport dat er binnen de Douane geen
behoefte is gebleken aan aanvullende of andere managementinformatie. Wel is
er een groeitraject ingezet voor het volgen van de bestede capaciteit aan
controleopdrachten en hun herkomst. Blijkbaar is er toch wel behoefte aan
cijfers over de verschillende aansturingsniveaus. Het gaat hierbij bijvoorbeeld
om landelijk gegenereerde controleopdrachten versus lokaal gegenereerde opdrachten.Bij het vastleggen van fysieke controles in het kader van landelijke doelgroepacties
of -pilots in het geautomatiseerde systeem «Mutatie Fraude» (Mufra)
zijn verbeteringen doorgevoerd. Er wordt vanuit de risicokennisgroep minerale
olie en chemie op gestuurd dat de controles worden geboekt onder een vaste
code. In de praktijk wordt dit volgens de Douane ook goed opgevolgd. Dit betekent
dat er voor de Douane nu betere en betrouwbaardere informatie beschikbaar
is over de uitvoering van controles, bijvoorbeeld ten behoeve van evaluaties.ConclusieStructurele verbetering van de informatiesystemen behoorde om financiële
redenen niet tot de mogelijkheden. De Douane probeert nu optimaal te werken
met de bestaande systemen door opschoning van de bestanden en het clusteren
van ervaring in het omgaan met deze systemen.Binnen de bestaande mogelijkheden en systemen zijn maatregelen getroffen
waardoor meer inzicht ontstaat uitvoering van controles. Hierdoor wordt zichtbaar
of een controle centraal of lokaal is aangestuurd.2.2 Verbetertraject DouaneIn deze paragraaf beoordelen we de wijze waarop de Douane procesmatig
opvolging heeft gegeven aan de aanbevelingen in het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer.Organisatie en voortgang verbetertrajectVoor de uitwerking van de aanbevelingen heeft de Douane op 3 september
2003 een interne projectgroep ingesteld. In februari 2005 heeft de projectgroep
intern gerapporteerd over de stand van zaken en zijn taken overgedragen aan
het lijnmanagement.In juli 2005 heeft de Douane een (tussen)rapportage opgeleverd over de
voortgang bij de opvolging van de aanbevelingen. Hieruit kwam een ander, minder
positief, beeld naar voren dan de projectgroep had bij de afronding van het
project. Zo bleken bepaalde standaarden, waarvan in het eindrapport stonden
dat ze gereed waren, niet bekend in de regio’s (bijvoorbeeld standaarden
voor vergunningen en vergunningaanvragen). Andere belangrijke producten waren
zelfs nog helemaal niet opgeleverd hoewel de streefdatum was verstreken (zoals
de instructie dossiervorming en de standaardcontroleprogramma’s).1De tussenrapportage vermeldt een aantal mogelijke oorzaken voor het achterblijven
van de voortgang van bepaalde verbeteringen.Zo wordt geconstateerd dat de regio’s elk op eigen wijze vorm geven
aan het verbetertraject (bijvoorbeeld op welk niveau de verantwoordelijkheid
voor de verbeteracties is neergelegd). Verder wordt gesteld dat er nog niet
voldoende aandacht is voor deeffectiviteit van
de maatregelen. Als voorbeeld wordt genoemd dat het handboek klantbehandeling
is aangepast, maar dat niemand het nog gebruikt. Voorts constateert de Douane
dat de aandacht voor verbetering nog vooral ligt bij het werkproces «Klantbehandeling»
en nog minder bij «Fysiek toezicht». Ten slotte zou er nog onvoldoende
gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid bestaan voor Douanebrede producten.Uit de tussenrapportage komt de indruk naar voren dat een centrale, kantooroverstijgende,
regie ontbreekt.De resultaten van de interne audit zijn besproken door de verantwoordelijke
(regionale) managers. Daarbij is geconstateerd dat de ambities onvoldoende
waren uitgewerkt in concrete implementatietrajecten en dat nog onvoldoende
helder was wie waarvoor verantwoordelijk was.Besloten is om strakker te gaan sturen op de ontwikkeling en implementatie
van de verbeteringen. Het is het voornemen van de Douane om op korte termijn
per onderwerp een nieuw, realistisch, tijdpad vast te stellen. Daarbij zullen
ook nieuwe prioriteiten gesteld worden. De verantwoordelijkheid voor ieder
onderwerp is toegewezen aan een regionale risicomanager. Deze manager zal
de voortgang en tijdige realisatie van het project bewaken. Ook heeft de Douane
besloten om in oktober/november 2006 een nieuwe audit uit te voeren.Voorts is er, om de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor Douanebrede
producten te vergroten, een landelijk overleg van de teamleiders klantbehandeling
ingesteld. Dit gremium heeft als kernopdracht om bij de doorlopende innovatie
van het proces klantbehandeling zorg te dragen voor een goede implementatie.ConclusieDe Douane heeft intensief gevolg gegeven aan onze aanbevelingen en heeft
ze bovendien breder toegepast. Wij onderschrijven het belang van het voornemen
om strakker te sturen op de implementatie van de verbeteringen. Daarbij zijn
behapbare en reële doelstellingen en tijdpaden, strakke bewaking van
deadlines en het tijdig stellen van prioriteiten van bijzonder belang.2.3 Conclusies en aanbevelingenUit de stand van zaken kan worden geconcludeerd dat er sinds 2003 bij
de Douane veel in gang is gezet. Veel aanbevelingen zijn breder opgepakt,
namelijk voor alle accijnzen (inclusief alcohol en tabak) of zelfs voor de
Douaneprocessen als geheel. De implementatie van de verbeteracties is echter
nog niet afgerond.Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan om de afronding
van de verbeteracties krachtdadig ter hand te nemen. Wij willen de staatssecretaris
voorts in overweging geven om bij het borgen van procedures en de controle
op de naleving daarvan, waar mogelijk, gebruik te maken van de mogelijkheden
die informatisering daarbij kan bieden. Het in systemen inbouwen van verplichte
procedures en het invullen van gegevens kan disciplinerend werken.3 VERBETERING CONTROLEAANPAKIn ons onderzoek uit 2003 hebben we de staatssecretaris van Financiën
de aanbeveling gedaan om de controleaanpak van vergunninghouders en het sectorgewijze
toezicht beter uit te werken. Op dat moment was de Douane al gestart met de
overgang van een individuele controleaanpak naar een zoveel mogelijk groepsgewijze
controleaanpak van vergunninghouders. Er ontbrak echter duidelijkheid over
de wijze en frequentie van controle op vergunninghouders die geen individuele
aandacht meer kregen. Omdat het om duizenden accijnsvergunningen gaat is een
strakke aanpak en sturing van groot belang. Onze aanbevelingen op dit punt
zijn van bijzonder belang omdat de controleaanpak een essentieel onderdeel
vormt van het toezicht op de betaling van verschuldigde accijnzen door de
bij minerale oliën betrokken marktpartijen.In dit hoofdstuk gaan we in op de voortgang die de Douane geboekt heeft
bij de generieke controleaanpak (§ 3.1) en bij de sectorgewijze
inrichting van het toezicht (§ 3.2).3.1 Generieke controleaanpak vergunninghoudersNieuwe klantbenaderingDe Douane als geheel, dus niet alleen het Douaneonderdeel dat zich bezighoudt
met accijnzen, heeft in 2003 een nieuwe klantbenadering ingevoerd.1 Deze is beschreven in de «Nota klantbehandeling
ABC» en de «Contourennota risicobeheersing» en verder uitgewerkt
in het nieuwe handboek klantbehandeling.In de oude situatie was het de bedoeling dat voor iedere klant een controleaanpak-op-maat
werd vastgesteld. In de nieuwe klantbenadering wordt zoveel mogelijk een generieke benadering gehanteerd. Alleen een selecte groep
van klanten krijgt een individuele behandeling. Dit is de zogenoemde «top-1000».
In de praktijk gaat het om 650 à 700 klanten, die zijn geselecteerd
aan de hand van de wegingsfactoren financieel belang en risico.De top-1000 klanten kunnen zowel een zwaarder als een lichter controleregime
ondergaan dan de generieke klantengroep, afhankelijk van de inschatting van
de Douane.De behandeling van de generieke klanten dient, zo is het voornemen van
de Douane, te berusten op een aantal standaarddocumenten. In het «risicobehandelprogramma»
staan de risico’s die samenhangen met het soort bedrijven en goederen
en de gewenste controles om die risico’s af te dekken. In het «risicobehandelplan»
wordt aangegeven welke risico’s in welke mate daadwerkelijk afgedekt
kunnen worden voor de betreffende groep vergunninghouders of goederen. Vervolgens
dient jaarlijks een concreet behandelplan te worden vastgesteld met de in
een bepaald jaar uit te voeren controles per soort vergunning.Voorts zou per vergunninghouder een periodieke «compliancetoets»
moeten worden uitgevoerd. Deze dient ertoe om te bekijken of de klant zich
aan de vergunning houdt en of er eventueel besloten moet worden om een klant
(tijdelijk) individueel te controleren.Stand van zaken individuele controlesUit onze effectmeting komt naar voren dat de Douane inmiddels een groep
van individueel te controleren bedrijven heeft geselecteerd. Voor die bedrijven
geldt dat per bedrijf de vergunning-op-maat dient te worden gemaakt dan wel
gecontinueerd. De groep individuele klanten is, naar de opgave van het Ministerie
van Financiën, conform de taakstelling in het prestatiecontract
nagenoeg volledig (administratief) gecontroleerd in de periode 2004–2005.Stand van zaken generieke controlesUit onze effectmeting is verder gebleken dat de aansturingsdocumenten
voor de generiek te controleren vergunninghouders nog niet gereed zijn. Ook
is er nog geen sprake van een periodieke compliancetoets bij deze vergunninghouders.
Deze is van belang omdat daarmee beoordeeld dient te worden of een vergunninghouder
niet toch in aanmerking komt voor een meer op maat toegesneden toezicht. De
Douane kon ons desgevraagd nog geen tijdpad noemen waarbinnen deze documenten
daadwerkelijk zullen zijn vastgesteld en geïmplementeerd.De Douane geeft aan dat de generieke klanten in de tussentijd nog op de
oude manier worden behandeld. Volgens de Douane houdt deze wijze van controleren
géén verhoogd risico in.Vanuit het Ministerie van Financiën is erop gewezen dat het volume
van de generieke vergunninghouders die geselecteerd zijn voor een administratieve
controle in de periode 2003–2005 stabiel is gebleven (circa 2250 op
jaarbasis). Naar onze inschatting zegt dit overigens nog weinig over de daadwerkelijke
afdekking van de risico’s van deze circa 13 000 vergunninghouders.
Bovendien dient de controlemix tevens uit fysieke en aangiftecontroles te
bestaan.Resultaten nieuwe klantbenadering tot nu toeIn ons onderzoek van 2003 constateerden wij dat er niet voor alle vergunninghouders
een behandelplan beschikbaar was en dat de inhoud ervan ook per regio verschilde.
Voorts bleek dat de controles (administratief en fysiek) niet alle (tijdig)
werden uitgevoerd. Gelet op de verscheidenheid en de aantallen vergunninghouders
was het ook lastig om het overzicht te behouden. Al met al was sprake van
een «grijs gebied», waarbij een goede beheersing van de controle
van vele vergunninghouders niet kon worden aangetoond. Hierin lijkt tot op
heden geen verandering te zijn gekomen.De Douane kon ons desgevraagd niet aangeven wanneer de opzet en werking
van het nieuwe klantconcept zal zijn geïmplementeerd. De Douane wijst
er wel op dat gedurende het verbetertraject iedere gerealiseerde verbeteractie
het geheel al verbetert.Geautomatiseerd systeem voor risicobeheersingIn 2003 heeft de staatssecretaris van Financiën toegezegd dat bij
de uitwerking van de generieke controleaanpak de werking van de «leercirkel»
zou worden ondersteund door een geautomatiseerd systeem. De term leercirkel
verwijst naar een aantal met elkaar samenhangende activiteiten die de Douane
uitvoert om risico’s te onderkennen, af te dekken en zoveel mogelijk
te voorkomen.De toegezegde geautomatiseerde ondersteuning van de risicobeheersing is
niet gerealiseerd. Volgens de Douane is de leercirkel voldoende geborgd in
de bestaande systemen, waarin wordt geregistreerd wat de bevindingen zijn
van uitgevoerde controles. De Douane geeft aan dat zij aandacht besteedt aan
de samenhang tussen de opdrachtverlening voor controles en de terugkoppeling
daarover. Zowel voor administratieve als fysieke controles wordt de verantwoordelijke
klantcoördinator geïnformeerd over de uitgevoerde controles zodat
deze actie kan ondernemen, zoals het opleggen van een naheffing of het aanpassen
van het klantbeeld. Volgens het Ministerie van Financiën is verder op
managementniveau de aandacht voor de leercirkel aanzienlijk toegenomen, en
is de risicodatabase in gebruik genomen. Daarom lijkt het naar het oordeel
van het ministerie op dit moment niet opportuun om voor de ondersteuning
van de leercirkel een afzonderlijk geautomatiseerd systeem te ontwikkelen.3.2 Sectorgewijs toezichtSinds enkele jaren (formeel sinds 2001) is bij de Douane een landelijke
doelgroepaanpak in ontwikkeling. Dit houdt in dat de Douane zich richt op
de risicoafdekking (administratieve en fysieke controles) binnen bepaalde
sectoren, waarvan de sector minerale oliën er één is. Bij
de benadering van deze sectoren richt de Douane zich op álle relevante
Douanerisico’s. Bij minerale oliën gaat het dan dus niet alleen
om accijnzen, maar ook op bijvoorbeeld om de Regulerende Energiebelasting
(REB) en om milieurisico’s.Onze effectmeting geeft geen sluitend antwoord op de vraag of er dankzij
het sectorgewijze toezicht daadwerkelijk meer zicht is op de mate waarin de
risico’s worden afgedekt. Daarvoor is aanvullend onderzoek nodig. Wel
zijn er enkele ontwikkelingen die erop wijzen dat vooruitgang is geboekt:– De Douane heeft een nieuwe applicatie in gebruik genomen waarin
risico’s worden geregistreerd. Deze applicatie blijkt goed gevuld te
worden.– Er worden meer testen (pilotcontroles) en acties uitgevoerd dan
voorheen en ook is hier meer informatie over beschikbaar gekomen. Dit komt
onder meer doordat het opstellen van evaluaties standaard is geworden. Er
is een standaard-format voor het evaluatieverslag opgesteld. In de praktijk
blijken de evaluatieverslagen qua vorm en inhoud nog wel van elkaar te verschillen.
De Douane geeft aan dat op dit punt sprake is van een groeitraject.– De risicokennisgroep heeft een uitbreiding van de capaciteit gekregen.
Hierdoor kan meer aandacht worden besteed aan het sectorgewijs toezicht.3.3 Conclusies en aanbevelingenVoor de robuustheid van het gehele controle- en toezichtsysteem van de
Douane is het van belang dat (a) de generieke controleaanpak van vergunninghouders
en (b) de periodieke compliancebeoordeling volledig zijn ontwikkeld en vastgelegd.
Dit is nog niet het geval, en er is ook nog geen zicht op wanneer dit zal
zijn gerealiseerd. Hierdoor bestaat nog steeds het risico op rechtsongelijkheid
tussen vergunninghouders; zij worden immers niet op gelijke wijze gecontroleerd.
Bovendien belemmert deze situatie, doordat sprake is van versnippering, een
goed inzicht in de beoogde en gerealiseerde handhavingsprestaties. Het blijft
hierdoor onduidelijk in hoeverre de Douane de risico’s binnen de sector
minerale oliën in de greep heeft.Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën daarom aan om duidelijk
prioriteit te verlenen aan (a) het opstellen van de behandelplannen per soort
accijnsvergunning en (b) de opzet en uitvoering van de periodieke compliancetoetsen.Er zijn verbeteringen aangebracht in de aanpak van het sectorgewijze toezicht.
Om vast te stellen of dit daadwerkelijk leidt tot meer zicht op de mate waarop
risico’s worden afgedekt, is nader onderzoek nodig.4 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER4.1 Reactie staatssecretarisDe staatssecretaris van Financiën heeft op 15 maart 2006 gereageerd
op het rapport van de Algemene Rekenkamer.De bewindspersoon schrijft dat hij het initiatief van de Algemene Rekenkamer
om de effecten van aanbevelingen te toetsen, van harte ondersteunt. Daarmee
blijft, zo meent hij, bij de onderzochte organisatie niet alleen extra druk
op de ketel staan, ook de publieke verantwoording over de wijze waarop toezeggingen
worden nagekomen krijgt hiermee een positieve impuls. Een vervolg op deze
eerste effectmeting kan die impuls volgens de staatssecretaris alleen nog
maar versterken.De bewindspersoon geeft aan dat veel in gang is gezet en gerealiseerd,
maar dat er ook nog veel moet gebeuren. Hij stelt vast dat het realisatiemoment
van begin 2005 in een aantal gevallen helaas niet is gehaald. Dit komt mede
omdat, zoals in het rapport wordt geconstateerd, de verbeteracties van de
Douane zich niet alleen richten op de accijns van minerale oliën, maar
ook op andere accijnzen en soms op het hele werkveld van de Douane, inclusief
de zogenoemde VGEM-taken.1 De reikwijdte en het
belang van het onderzoek «Accijnzen op minerale olie: toezicht doorgelicht»
hebben daardoor ook een veel bredere dimensie gekregen, de gehele douaneorganisatie
heeft er profijt van.De staatssecretaris schrijft dat de afronding van de verbeteracties bij
de Douane zijn volledige aandacht heeft. Enigszins genuanceerd staat de staatssecretaris
tegenover de suggestie om verplichte procedures in te bouwen in informatiesystemen.
Er moet volgens hem in ieder geval voor worden gewaakt dat de disciplinerende
werking niet leidt tot verstarring en dogmatisme.Over de aanbeveling om prioriteit te verlenen aan het opstellen van behandelplannen
en aan de opzet en de uitvoering van de periodieke compliancetoetsen schrijft
hij het volgende. Nu het voorwaardenscheppend instrumentarium beschikbaar
is, zal hier inderdaad veel prioriteit aan worden gegeven. De staatssecretaris
is van mening dat de suggestie in de samenvatting dat de Douane de risico’s
binnen de sector minerale olie niet goed in de greep zou hebben, enigszins
in contrast staan met de in hoofdstuk 3 genoemde cijfers over de feitelijk
ingestelde controles. Uit dat hoofdstuk blijkt dat de groep individuele klanten
conform de taakstelling nagenoeg volledig is gecontroleerd in de periode 2004–2005.
Het aantal van de generieke klanten (vergunninghouders) dat betrokken is in
een administratieve controle, bedraagt circa 2 250 op jaarbasis. Naar
de mening van de staatssecretaris kan hierdoor worden gesproken van een bevredigend
niveau van toezicht.4.2 Nawoord Algemene RekenkamerWij zijn verheugd over de positieve en constructieve reactie van de staatssecretaris.
Het is positief dat de staatssecretaris volledige aandacht schenkt aan de
resterende verbeteracties. Zijn reserves ten aanzien van het gebruik van verplichte
procedures in informatiesystemen zijn begrijpelijk. Ook de Algemene Rekenkamer
is geen voorstander van verstarring en dogmatisme. Voorzieningen binnen informatiesystemen dienen de werkwijze te verbeteren en te vergemakkelijken. En dat is
waar wij op doelen.Naar ons oordeel is het positief dat, zoals in de aanbevelingen is genoemd,
prioriteit zal worden gegeven aan het opstellen van behandelplannen en compliancetoetsen.
Wij hadden echter graag gezien dat daaraan een concreet tijdspad zou zijn
gekoppeld.Totdat de behandelplannen en de compliancetoetsen in werking zijn, is
het systeem dat de Douane zelf heeft ontworpen nog niet afgerond. Pas na het
afronden van dit systeem kan worden vastgesteld welke verschillende uniforme
controles uitgevoerd dienen te worden en vervolgens of dit daadwerkelijk is
gebeurd. Het dient daarbij ook niet alleen te gaan om administratieve controles,
zoals uit de reactie van de staatssecretaris zou kunnen worden gelezen, maar
ook om de fysieke controles. Tot die tijd bestaat het risico op rechtsongelijkheid
tussen generieke vergunninghouders; zij worden immers niet op gelijke wijze
gecontroleerd. Naar onze mening voegt het completeren van het systeem dus
veel toe aan de kwaliteit van het niveau van toezicht.LITERATUURLIJSTAlgemene Rekenkamer (2003). Accijnzen op minerale oliën:
toezicht doorgelicht. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 365, nrs. 1–2. Den Haag: SDU.Tweede Kamer (2004a). Accijnzen op minerale oliën:
toezicht doorgelicht. Samenwerkingsonderzoek met het Rekenhof van België;
Lijst van vragen en antwoorden met beantwoording door de Algemene Rekenkamer. Vastgesteld 19 februari 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 365, nr. 4. Den Haag: SDU.Tweede Kamer (2004b). Accijnzen op minerale oliën:
toezicht doorgelicht. Samenwerkingsonderzoek met het Rekenhof van België;
Lijst van vragen en antwoorden met beantwoording door de staatssecretaris
van Financiën. Vastgesteld 18 februari 2004. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003–2004, 29 365, nr. 3. Den Haag: SDU.BIJLAGE 1Overzicht aanbevelingen en reactie oorspronkelijk rapport
(2003) Aanbevelingen Reactie staatssecretaris
van Financiën Europees Ondersteunen
van initiatieven van de Europese Commissie om te komen tot volledige harmonisatie
van de accijnstarieven minerale oliën.   Steun verlenen aan de besluiten
op EU-niveau om te komen tot een geautomatiseerd (controle) systeem voor accijnzen
(EMCS).   Een kosten-batenanalyse uitvoeren naar een ander systeem voor
het heffen van accijns op laagbelaste gasolie («rode diesel»).Er zal van harte steun worden verleend aan initiatieven
tot harmonisatie. Bij volledige harmonisatie is echter ook fraude niet uit
te sluiten. Er zal ook steun worden verleend aan de EU om te komen tot
een geautomatiseerd Europees (controle) systeem.    Er wordt geen
perspectief gezien voor een eventueel ander systeem, mede door de verplichtingen
vanuit Brussel en vanwege de administratieve lastendruk van een alternatief
systeem. De vraag is bovendien of een ander systeem minder fraudegevoelig
is.   OverkoepelendDe interne
voorschriften strikt naleven, deze waar nodig up-to-date maken en toezicht
houden op de juiste naleving.De voorschriften
samenhangend met nieuwe werkwijzen zullen zo snel mogelijk aan de actualiteit
worden aangepast. Zij dienen ook strikt te worden nageleefd.  Verbeteren van de schriftelijke
vastlegging van werkzaamheden wat betreft vergunningenbeheer en sectorgewijze
controles. Er komt meer aandacht komt voor vastlegging
van de werkzaamheden, waarbij gewaakt wordt voor ondoelmatigheid. Verbeteren van de kwaliteit
van de informatiesystemen alsmede het vergroten van de kennis van die systemen
bij de medewerkers.Voor het eind van 2003 zal
worden nagaan welke verbeteringen nodig zijn ten aanzien van de kwaliteit
van en de kennis over de informatiesystemen.  Verbeteren van het kennisniveau
van de medewerkers over de minerale oliebranche en bijbehorende controletechnieken. Er is inmiddels gestart met het bijscholen van
medewerkers.  Intensiveren van de operationele
samenwerking bij de controles op het grensoverschrijdend vervoer van minerale
oliën.Er is inmiddels een pilot gestart waarbij
de Belgische Douane informatie ontvangt over zendingen minerale olie vanuit
Nederland.   NationaalVerbeteren van
het toezicht op de integrale uitvoering van controleprogramma’s en controleplanningen.
Hiervoor binnen de primaire processen voldoende capaciteit vrijmaken. Er komen verbeteracties om het toezicht op de integrale
uitvoering van controleprogramma’s te verbeteren.  Beter uitwerken van de
opzet van de doelgroepbenadering. De controleaanpak dient ook in de overgangsfase
duidelijk te zijn. Het ambitieniveau moet realistisch zijn en de keuzen en
gevolgen dienen transparant te zijn. De uitwerking
en implementatie van de doelgroepbenadering is inmiddels ter hand zijn genomen.
De werking van de leercirkel zal worden ondersteund door een geautomatiseerd
systeem en eerder is al op hoog managementniveau de functie van evaluator
ondergebracht. Hij onderschrijft dat de streefcijfers, ook indicatieve, moeten
worden benaderd en voor 2004 een realistisch ambitieniveau moet worden vastgesteld.  Idem. Idem.  Idem. Er zal naar verbetering (verfijning) van het inzicht in de sector
met de risico’s worden gestreefd. Daartoe zullen in 2004 pilots worden
gestart. Ervoor zorgdragen voor
dat de Douane in voldoende mate toegang krijgt tot de informatiebestanden
van andere onderdelen van de Belastingdienst. De huidige handelwijze, ingegeven door het integriteitbeleid, verloopt intern
naar tevredenheid. Er is derhalve geen aanleiding tot een beleidswijziging.1 De bestuurlijke informatie
zodanig inrichten dat ook informatie beschikbaar komt over aantallen sectorgewijze
controles en hun niveau van aansturing. De mogelijkheden voor het uitsplitsen van bestuurlijke infor- matie naar sectoren
zal worden onderzocht.1 De Algemene Rekenkamer heeft begrip voor het standpunt
van de staatssecretaris. Maar zij hoopt wel op een efficiënter gebruik
van de bestaande mogelijkheden tot informatievergaring.XNoot1Deze effectmeting betreft het Nederlandse deel van het samenwerkingsonderzoek.XNoot1Bron: brief van de directeur-generaal Belastingdienst van 14 december
2005 aan de Algemene Rekenkamer (DGB 2005–7065).XNoot1Het gaat hier weliswaar om fraude met accijnsgoederen die afkomstig zijn
uit Nederland, maar die fraude speelt zich geheel binnen België af. Er
is dus geen sprake van een traditionele vorm van carrousselfraude, waarbij
de fraude zich in meer landen afspeelt.XNoot1In september/oktober 2005 is opnieuw een audit uitgevoerd. De definitieve
rapportage was bij de afronding van deze effectmeting nog niet gereed. De
Douane heeft desgevraagd echter laten weten dat de bevindingen in overeenstemming
zijn met de tussenrapportage van juli 2005.XNoot1Er is geen duidelijk omslagmoment aan te wijzen. De Douane is geleidelijk
anders gaan werken.XNoot1VGEM staat voor: Veiligheid, Gezondheid, Economie, Milieu. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29365-6.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl