ECLI:NL:RVS:2026:1605, Raad van State, 19-03-2026, 202502717/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2025 heeft het Centraal Orgaan opvang asielzoekers betrokkene overgeplaatst naar de Handhavings- en Toezichtlocatie (HTL) in Hoogeveen. Het COa heeft betrokkene op 8 februari 2025 overgeplaatst naar de HTL, omdat zij volgens het COa betrokken was bij een incident met een ‘zeer grote impact’ als bedoeld in paragraaf 4.1 van het Maatregelenbeleid COa van november 2024 (Maatregelenbeleid COa). Aan die overplaatsing heeft het COa het volgende ten grondslag gelegd. Op 5 februari 2025 hebben medewerkers van het COa betrokkene in een maatregelgesprek meegedeeld dat het COa haar naar aanleiding van een incident op 3 februari 2025 een zogenoemde ROV-maatregel zal opleggen, waarbij ROV staat voor: reglement onthouding verstrekkingen. Die maatregel hield in dat betrokkene naar een zogenoemde time-outlocatie moest en de opvanglocatie waar zij op dat moment verbleef binnen een uur moest verlaten. Tijdens dat gesprek hebben de COa-medewerkers vastgesteld dat betrokkene sterk naar alcohol rook en met dubbele tong sprak.

202502717/1/V1.
    Datum uitspraak: 19 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    het Centraal Orgaan opvang asielzoekers,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 15 april 2025 in zaken nrs. 25/5475 en NL25.10823 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    1.       het COa, en
    2.       de minister van Asiel en Migratie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2025 heeft het COa betrokkene overgeplaatst naar de Handhavings- en Toezichtlocatie (HTL) in Hoogeveen.
    Bij besluit van 8 februari 2025 heeft de minister betrokkene een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd.
    Bij uitspraak van 15 april 2025 heeft de rechtbank de daartegen door betrokkene ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de Staat der Nederlanden veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan betrokkene.
    Tegen deze uitspraak heeft het COa hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. M.L. van Leer, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het COa heeft betrokkene op 8 februari 2025 overgeplaatst naar de HTL, omdat zij volgens het COa betrokken was bij een incident met een ‘zeer grote impact’ als bedoeld in paragraaf 4.1 van het Maatregelenbeleid COa van november 2024 (Maatregelenbeleid COa). Aan die overplaatsing heeft het COa het volgende ten grondslag gelegd. Op 5 februari 2025 hebben medewerkers van het COa betrokkene in een maatregelgesprek meegedeeld dat het COa haar naar aanleiding van een incident op 3 februari 2025 een zogenoemde ROV-maatregel zal opleggen, waarbij ROV staat voor: reglement onthouding verstrekkingen. Die maatregel hield in dat betrokkene naar een zogenoemde time-outlocatie moest en de opvanglocatie waar zij op dat moment verbleef binnen een uur moest verlaten. Tijdens dat gesprek hebben de COa-medewerkers vastgesteld dat betrokkene sterk naar alcohol rook en met dubbele tong sprak. Later die middag weigerde betrokkene om de opvanglocatie te verlaten, gaf zij onderweg naar de uitgang een medewerker een duw waardoor die uit balans raakte en een paar struikelende stappen zette, riep zij eenmaal buiten de poort van de opvanglocatie ‘I will kill you all’ tegen de medewerkers en spuugde zij door de spijlen van de poort in hun richting.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het COa het besluit ondeugdelijk gemotiveerd en het incident ten onrechte aangemerkt als een incident met een ‘zeer grote impact’. Ook heeft de rechtbank overwogen dat betrokkene immateriële schade heeft geleden, omdat zij met de onrechtmatige plaatsing in de HTL is beperkt in haar bewegingsvrijheid.
    Grieven 2 en 3: de vrijheidsontnemende maatregel
    3.       De tweede en derde grief zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank over een vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 56 van de Vw 2000). Hiertegen kan geen hoger beroep worden ingesteld (artikel 84, aanhef en onder a, van de Vw 2000).
    3.1.    Wat het COa in dit deel van het hoger beroep aanvoert, is geen reden om het hoger beroep toch in behandeling te nemen. Het verbod op hoger beroep kan alleen worden doorbroken als er geen eerlijk proces is geweest. Dit doet zich hier niet voor.
    3.2.    De Afdeling is in zoverre onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen.
    Grief 1: plaatsing in de HTL
    4.       De eerste grief is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het COa het besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd en het incident van 5 februari 2025 ten onrechte heeft aangemerkt als een incident met een ‘zeer grote impact’. Het COa voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gedrag van betrokkene wel degelijk een ‘zeer grote impact’ had. Daarnaast heeft de rechtbank volgens het COa niet onderkend dat het COa zijn besluit heeft gebaseerd op het geheel van gedragingen van betrokkene en dat het gedrag in elk geval een incident is met een ‘grote impact’. Verder voert het COa aan dat de rechtbank ten onrechte verzachtende omstandigheden bij de beoordeling heeft betrokken.
    4.1.    De Afdeling toetst de juridische kwalificatie van een incident door het COa enigszins terughoudend, maar zij toetst de rechtmatigheid van de HTL-maatregel zonder terughoudendheid. Volgens paragraaf 4.3.6 van het Maatregelenbeleid COa kan het COa een HTL-maatregel opleggen ‘na één incident met een zeer grote impact’ of ‘met eerdere incidenten met een grote of zeer grote impact’. Als het COa aan de overplaatsing naar de HTL ook eerdere incidenten met een ‘grote of zeer grote impact’ ten grondslag heeft gelegd, moet het deugdelijk motiveren dat het incident dat aanleiding heeft gevormd voor de overplaatsing ten minste een ‘grote impact’ had.
    4.2.    De rechtbank heeft niet onderkend dat het COa de overplaatsing naar de HTL niet uitsluitend heeft gebaseerd op de kwalificatie van het incident van 5 februari 2025 als een incident met een ‘zeer grote impact’. Anders dan betrokkene in haar schriftelijke uiteenzetting naar voren brengt, stelt de Afdeling vast dat het COa aan die overplaatsing ook eerdere incidenten met ten minste een ‘grote impact’ ten grondslag heeft gelegd. In het besluit heeft het COa namelijk gemotiveerd dat betrokkene op 5 september 2024 en 3 februari 2025 ook betrokken is geweest bij incidenten die het COa als incidenten met een ‘zeer grote impact’ heeft aangemerkt. Op grond daarvan heeft het COa geconcludeerd dat zich een patroon voordoet van ongewenst gedrag. Daarbij merkt de Afdeling op dat betrokkene geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de besluiten die het COa naar aanleiding van die twee eerdere incidenten heeft genomen.
    4.3.    Los van de vraag of het incident van 5 februari 2025 een incident met een ‘zeer grote impact’ is, volgt uit de grondslag van het besluit tot overplaatsing van betrokkene naar de HTL dat het COa dit incident ten minste heeft aangemerkt als een incident met een ‘grote impact’. Volgens paragraaf 4.1 van het Maatregelenbeleid COa valt onder gedragingen met een ‘grote impact’ onder meer gedrag met als doel een ander te kleineren, te bedreigen of ernstige fysieke schade toe te brengen. Volgens het Maatregelenbeleid COa beschouwt het COa gedragingen die zijn gericht tegen COa-medewerkers als een verzwarende omstandigheid. Het COa voert terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het COa zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gedragingen van betrokkene tegen de COa-medewerkers tijdens het incident van 5 februari 2025 naar hun aard zijn gericht op het kleineren en bedreigen van anderen.
    4.4.    Gelet op het voorgaande betoogt het COa terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het COa het besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Het is niet nodig om wat het COa verder aanvoert te bespreken.
    4.5.    De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is, voor zover de Afdeling bevoegd is om daarover te oordelen, gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank het beroep tegen de overplaatsing van betrokkene in de HTL gegrond heeft verklaard, en beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen de beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Beroep
    6.       Betrokkene heeft aangevoerd dat plaatsing in de HTL geen passende maatregel is. Haar gedrag zou voortvloeien uit verslavingsproblematiek en trauma's en de benodigde hulpverlening is volgens haar niet mogelijk binnen de HTL. Hierdoor zou de maatregel het doel om de veiligheid van derden te waarborgen, niet dienen. Bovendien heeft betrokkene gesteld dat de maatregel haar relatie met haar dochter schaadt.
    6.1.    Het COa heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de overplaatsing naar de HTL passend is om de veiligheid van medewerkers en bewoners te waarborgen en dat betrokkene daarmee de kans heeft gekregen om haar gedrag binnen een streng gereguleerde omgeving te verbeteren. Daarbij heeft het COa terecht gewezen op de gevoelens van onveiligheid bij medewerkers en bewoners die betrokkene heeft veroorzaakt met haar uitspraken en gedrag tijdens het incident van 5 februari 2025 en eerdere incidenten. Verder heeft het COa de eerdere interventies en maatregelen, waaruit blijkt dat deze geen duurzame gedragsverandering hebben opgeleverd, bij zijn beoordeling betrokken. In dit verband heeft het COa er terecht op gewezen dat de HTL-maatregel een integraal ondersteunend traject biedt dat is gericht op gedragsverandering en dat bovendien maatwerk mogelijk is, zodat betrokkene ook tijdens haar verblijf in de HTL contact kan houden met haar dochter.
    6.2.    De beroepsgrond slaagt niet.
    Conclusie beroep
    7.       Het beroep is ongegrond. Het COa hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep, voor zover dat is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de vrijheidsbeperkende maatregel;
    II.       verklaart het hoger beroep voor het overige gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 15 april 2025 in zaak nr. 25/5475;
    IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van het COa van 8 februari 2025, [nummer], ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. Van den Oosterkamp
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2026
    941-1151