ECLI:NL:RBZWB:2024:3675, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 06-06-2024, BRE 23/1280, 23/1868, 23/1915 en 23/2095 WABOA
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het realiseren van een kassencomplex voor glastuinbouw met huisvesting voor 274 arbeidsmigranten.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 23/1280, 23/1868, 23/1915 en 23/2095 WABOA 
      
        
        uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaken tussen
      
    
  
  
    
      1
      1. [eiser 1] , eiser in 23/1280
    
  
  
    
      2 [eiser 2] , eiser in 23/1868
    
  
  
    
      3 [eiseres] B.V., eiseres in 23/1915,
    (gemachtigde: mr. F.K. van den Akker)
    
  
  
    
      4 [eisers] e.a., eisers in 23/2095
    (gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen)
    
    
      allen uit [plaats] ,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena 
      
      (gemachtigde: mr. J. Mohuddy).
    
    
    
      Eisers 1, 2 en 4 hebben als belanghebbende deelgenomen aan de zaak van eiseres 3, tevens vergunninghoudster. Eiseres 3 (vergunninghoudster) heeft als belanghebbende deelgenomen aan de zaken van eisers 1, 2 en 4.
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan [eiseres] B.V. verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een kassencomplex voor glastuinbouw met huisvesting voor 274 arbeidsmigranten aan de [adres 1] in [plaats] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze omgevingsvergunning met het besluit van 6 februari 2023 (het bestreden besluit) verleend.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: eiser 1, eiser 2 en mr. C.J.R. van Binsbergen, vergezeld door enkele personen van eisers 4. Namens eiseres 3 waren aanwezig [naam] (directeur) en mr. F.K. van den Akker. Namens het college is het woord gevoerd door de gemachtigde en mr. R. Bassie.
    
    
      1.4.
      De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit
        
      
      
      
        2. [eiseres] B.V. exploiteert een orchideeënkwekerij aan de [adres 2] in [plaats] . Zij is voornemens om haar bedrijfsactiviteiten uit te breiden, maar die locatie heeft geen uitbreidingsmogelijkheden. Er is een bestemmingsplanprocedure doorlopen om een nieuw glastuinbouwbedrijf op te kunnen richten aan de [adres 1] in [plaats] (de planlocatie).
      
      
    
    
      2.1.
      Het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ is vastgesteld op 9 februari 2021. In dit bestemmingsplan heeft de planlocatie de bestemming ‘Agrarisch’. Het gebruiken van gronden ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten is hier niet toegestaan. In artikel 3.5.8 van de planregels is een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Die huisvesting is mogelijk als voldaan wordt aan 21 voorwaarden: de voorwaarden a t/m u.
      
    
    
      2.2.
      
        Op 21 april 2021 heeft [eiseres] B.V. bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een kassencomplex voor glastuinbouw en daarmee samenhangende huisvesting voor arbeidsmigranten op de planlocatie. In de aanvraag staat dat logies zal worden geboden aan 274 personen. 
        De aanvraag is voorzien is van een ruimtelijke onderbouwing.
      
      
    
    
      2.3.
      Omdat de aanvraag aanvankelijk ook zag op de activiteit ‘het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen’ heeft het college de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (de UOV) toegepast. Later is dit onderdeel van de aanvraag ingetrokken.
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft de aanvraag getoetst aan de voorwaarden van artikel 3.5.8 van de planregels en heeft besloten in te stemmen met de in de ruimtelijke onderbouwing gegeven motivering voor het voldoen aan de voorwaarden.
      
    
    
      2.5.
      Op 4 oktober 2022 heeft het college een ontwerpomgevingsvergunning opgesteld. Vanaf 13 oktober 2022 heeft dit ontwerpbesluit voor zes weken ter inzage gelegen. In de periode van terinzagelegging zijn circa 900 zienswijzen ontvangen, waarvan het grootste deel gelijkluidend.
      
    
    
      2.6.
      
        De ingediende zienswijzen hebben het college geen aanleiding gegeven om de omgevingsvergunning niet te verlenen. Wel hebben enkele zienswijzen aanleiding gegeven om voorschriften aan de vergunning toe te voegen of te wijzigen. Bij het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de volgende activiteiten:
        - het bouwen van een bouwwerk, te weten het bouwen van een bedrijfsgebouw, een technische ruimte, diverse bouwwerken en een tuinkas;
        - het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, te weten het aanbrengen van oppervlakteverharding;
        - het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, te weten het realiseren van huisvesting voor arbeidsmigranten; en
        - het maken van een uitweg: het aanleggen van een inrit.  
      
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      3. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
      
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Ontvankelijkheid
        
      
      
      
        4. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of eisers ontvankelijk zijn in beroep. 
        Op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Op grond van artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht.
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van het arrest inzake Varkens in Nood moet soms ook toegang tot de rechter worden verleend aan belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend. Verder moeten niet-belanghebbenden, indien hen een recht op inspraak is gegeven, dit recht door een beroep op de rechter kunnen handhaven.
      
    
    
      4.2.
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft twee richtinggevende uitspraken gedaan. In alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de UOV is toegepast, zal artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij is dus niet bepalend of de UOV ook moest worden toegepast.
        Verder kan ook een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze heeft ingediend in beroep bij de bestuursrechter.
      
      
    
    
      4.3.
      Eisers [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , en [eiser 6] hebben geen zienswijze ingediend. Als zij wel belanghebbenden zijn, kan hen dat niet worden tegengeworpen.
      
      
        In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
      
      
      
        Volgens vaste rechtspraak is het uitgangspunt dat degene die feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium 'gevolgen van enige betekenis' van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen.
      
      
      
        De rechtbank heeft vastgesteld dat de afstand van de woning van [eiser 4] ( [adres 3] in [plaats] ) tot de voorkant van de planlocatie circa 300 meter is. De afstand tot de achterzijde van de planlocatie, waar de huisvesting voor de arbeidsmigranten zal komen, is geringer. Bovendien heeft zij mogelijk zicht op de huisvesting. Zij is daarom belanghebbende bij het besluit en ontvankelijk in beroep. De afstand van de woningen van [eiser 3] , [eiser 5] en [eiser 6] is (veel) groter en zij hebben geen zicht op de planlocatie. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat zij gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden als gevolg van deze ontwikkeling. Zij zijn daarom geen belanghebbende bij het bestreden besluit en zullen door de rechtbank niet-ontvankelijk worden verklaard in beroep.
      
      
      
        Eiser 1 ( [eiser 1] ) woont aan de [adres 4] in [plaats] op een afstand van 2 (of 2,2) km van de planlocatie en heeft geen zicht op de locatie. Hij is daarom geen belanghebbende, maar omdat hij eerder een zienswijze heeft ingediend en hem dus recht op inspraak is gegeven, is hij ontvankelijk in zijn beroep.
      
      
      
        
          Procedureel
        
      
      
      
        5. [eiser 1] heeft aangevoerd dat hij het niet eens is met de manier waarop de besluitvorming is gegaan. Hij vindt dat de besluitvorming via een referendum had moeten plaatsvinden, zodat alle inwoners van [plaats] kunnen stemmen. Volgens hem voelen de inwoners van [plaats] zich niet gehoord.
      
      
    
    
      5.1.
      In het verweerschrift heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste zich ertegen verzet dat [eiser 1] zich hierop beroept. Dat vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 
      
      
        Verder stelt het college dat de besluitvorming voor het verlenen van een omgevingsvergunning wettelijk is geregeld in de Awb en de Wabo. Een ieder kon een zienswijze indienen en er hebben omgevingsdialogen en informatieavonden plaatsgevonden. Omwonenden zijn dus voldoende betrokken bij de besluitvorming, zo stelt het college. Ten slotte merkt het college op dat de gemeente Altena geen referendumverordening heeft en dat een referendum alleen kan worden gehouden bij raadsbesluiten.
      
      
    
    
      5.2.
      
        [eiser 1] vermoedt ook dat sprake is van belangenverstrengeling tussen de kwekerij en het zwembad, dat eigendom is van de gemeente. Hij stelt dat de plantenkas restwarmte afgeeft aan het zwembad en dat dit mogelijk van invloed is geweest op het verlenen van de omgevingsvergunning.
      
    
    
      5.3.
      Volgens het college is er geen enkele vorm van belangenverstrengeling geweest die van invloed is geweest op het besluitvormingsproces. De gemeenteraad heeft het bestemmingsplan vastgesteld, waarbij een ieder zijn zienswijze kon geven. De aanvraag is getoetst aan de 21 voorwaarden van artikel 3.5.8 van de planregels. Enige privaatrechtelijke afspraken over warmtelevering aan het zwembad zijn volgens het college geen onderdeel geweest van het besluitvormingsproces.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het relativiteitsvereiste zich ertegen verzet dat [eiser 1] zich beroept op het argument dat de verkeerde procedure zou zijn gevolgd. Op grond van de rechtspraak wordt bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak zelfstandige betekenis toegekend. Dat betekent dat voor het kunnen inroepen van een schending van een procedurele norm over het recht op inspraak het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm niet bepalend is. Aan een niet-belanghebbende wordt het relativiteitsvereiste ten aanzien van een door hem ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak niet tegengeworpen.
      
    
    
      5.5.
      Voor het overige volgt de rechtbank de weerlegging van deze beroepsgronden van [eiser 1] door het college. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat niet de juiste procedure is gevolgd, dan wel dat sprake zou zijn geweest van ongeoorloofde belangenverstrengeling.
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      6. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning door het college. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De beroepsgronden van eisers zien alleen op de huisvesting van de arbeidsmigranten. De overige onderdelen van de omgevingsvergunning laat de rechtbank daarom onbesproken.
      
      
      
        
          Eindoordeel
        
      
      
      7. De rechtbank zal enkele beroepen gegrond verklaren en de aan de verleende omgevingsvergunning verbonden voorschriften aanpassen dan wel schrappen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Het bestemmingsplan 
        
      
      
      8. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’, dat is vastgesteld op 9 februari 2021. In dit bestemmingsplan is in artikel 3.5.8 een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor de huisvesting van arbeidsmigranten waarbij moet worden voldaan aan 21 voorwaarden. De laatste voorwaarde (voorwaarde u) betreft een statische verwijzing naar de beleidsregel ‘Huisvesting van arbeidsmigranten gemeente Altena 2020’ (de beleidsregel). Daar moet de huisvesting aan voldoen.
      
    
    
      8.1.
      Tegen het bestemmingsplan zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het bestemmingsplan op 6 mei 2021 onherroepelijk is geworden.
      
    
    
      8.2.
      Toen duidelijk werd dat [eiseres] B.V. voornemens was om 274 arbeidsmigranten op de planlocatie te vestigen, ontstond er volgens het college onrust in de omgeving. Veel inwoners van [plaats] vonden de huisvesting te grootschalig voor de kleine kern [plaats] . Op 13 juli 2021 heeft de gemeenteraad de beleidsregel ingetrokken. Op 20 september 2021 heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit genomen om nog eens goed naar de planregels en het beleid te kijken, zo stelt het college. Op 8 september 2022 is het ontwerpbestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] .’ ter inzage gelegd, waarin artikel 3.5.8 is vervallen.
      
    
    
      8.3.
      De gemachtigde van eisers 4 heeft gesteld dat er vanwege het genomen voorbereidingsbesluit een aanhoudingsplicht zou hebben gegolden. De rechtbank volgt hem daarin niet. Het voorbereidingsbesluit is immers ruim na de dag van ontvangst van de aanvraag in werking getreden, zodat er geen aanhoudingsplicht voor de vergunningaanvraag heeft gegolden.
      
    
    
      8.4.
      Eiser 2 ( [eiser 2] ) heeft aangevoerd dat het bestemmingsplan ongeoorloofd is gewijzigd door de toevoeging van de beleidsregel. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Ten aanzien van het eerste ontwerp zijn er geen wijzigingen aangebracht met betrekking tot de planologische mogelijkheid om arbeidsmigranten te huisvesten. Met het toevoegen van de beleidsregel zijn er juist meer beperkingen opgelegd.
      
      
        
          Exceptieve toets van artikel 3.5.8 van de planregels
        
      
      
      
        9. Eisers 4 voeren aan dat artikel 3.5.8 van de planregels, bij wijze van exceptieve toets, buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Volgens deze eisers bevat deze bepaling ten onrechte geen begrenzing van het aantal arbeidsmigranten. Dit betekent dat de afwijkingsbevoegdheid ongelimiteerd ruimte laat voor afwijkingen met grote planologische gevolgen. 
        Deze eisers wijzen er op dat de ruimtelijke effecten van de inzet van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid al op voorhand bij de vaststelling van het (moeder)plan moeten worden beoordeeld. De grootschalige toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid leidt bovendien tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming. Grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten, die niet noodzakelijk op de betreffende locatie of zelfs bij het betreffende bedrijf werkzaam zijn, en de mogelijkheid om woningzoekenden met urgentie te huisvesten, maakt het mogelijk om gebruik te vergunnen dat de agrarische bestemming verandert in een woonbestemming.
      
      
    
    
      9.1.
      Ook eiser [eiser 2] stelt dat sprake is van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Als een planregel teveel een open norm bevat, kan dat volgens hem aanleiding zijn voor het oordeel dat een norm onvoldoende objectief en concreet begrensd is en de planregel onverbindend te achten wegens evidente strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
      
    
    
      9.2.
      Op grond van de rechtspraak is voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, slechts plaats als een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel indien die bepaling voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking.
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Anders dan eisers 2 en 4 aanvoeren, is deze bevoegdheid niet onbeperkt, omdat aan de toepassing daarvan 21 voorwaarden zijn verbonden.
      
    
    
      9.4.
      Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een planologisch relevante wijziging van de bestemming is van belang of de bestaande bestemming realiseerbaar blijft na realisering van de afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij is van belang welk gebruik ingevolge de doeleindenomschrijving van de bestemming is toegestaan. Bij deze beoordeling komt ook betekenis toe aan de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de wijziging. De rechtbank verwijst naar de rechtspraak.
      
    
    
      9.5.
      Ingevolge het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ rust op de gronden van de planlocatie de bestemming ‘Agrarisch’. Deze gronden zijn behalve voor agrarisch gebruik ook bestemd voor nevenactiviteiten, voor zover deze in 3.1.2 van de planregels of via omgevingsvergunning voor het afwijken van gebruiksregels kunnen worden toegestaan.
      
      
        Ten aanzien van de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de wijziging die de afwijkingsbevoegdheid mogelijk maakt, overweegt de rechtbank als volgt. 
        De afwijkingsbevoegdheid voorziet in de mogelijkheid voor huisvesting van arbeidsmigranten die níet op het betreffende bedrijf werken. Daarom zijn de voorwaarden (d) en (e) in artikel 3.5.8 van de planregels opgenomen: 
      
      
      
        
          “d. In afwijking van lid b en c mag de huisvesting op het erf van een agrarisch bedrijf ook
        
        
          worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten die werkzaam zijn bij een
        
        
          ander agrarisch bedrijf, waarbij minimaal 75% werkzaam is in de gemeente Altena.
        
        
          Afspraken hierover worden gemaakt in de te sluiten prestatieovereenkomst;
        
      
      
      
        e. In afwijking van lid b mag de huisvesting op het erf van een agrarisch bedrijf ook
      
      
        
          worden gebruikt voor de huisvesting van niet-arbeidsmigranten die urgent tijdelijke
        
        
          woonruimte benodigd hebben, waarbij geldt:
        
      
      
        1. alternatieve tijdelijke woonruimte is in de gemeente Altena niet beschikbaar.
      
      
        2. afspraken hierover zijn vastgelegd in de met de gemeente gesloten
      
      
        prestatieovereenkomst.”
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat met het opnemen van de voorwaarden (d) en (e) een wijziging van het gebruik mogelijk wordt gemaakt, die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de agrarische bestemming en dat deze voorwaarden daarom in deze situatie buiten toepassing moeten worden gelaten. 
      
      
      
        Deze voorwaarden maken het mogelijk dat de koppeling wordt losgelaten tussen de huisvesting voor arbeidsmigranten en anderen enerzijds, en het agrarische bedrijf waarbij die huisvesting mogelijk wordt gemaakt anderzijds. Hiermee biedt de afwijkingsbevoegdheid de mogelijkheid om grootschalige huisvesting te realiseren in het buitengebied, zonder dat de aard en omvang daarvan afhankelijk is van een agrarisch bedrijf of van de behoefte aan arbeidskrachten bij dat bedrijf. De aard van de wijziging die door deze voorwaarden mogelijk wordt gemaakt, wordt door de rechtbank om deze reden als ingrijpend aangemerkt; in plaats van ‘agrarisch’ kan een planlocatie algemene mogelijkheid bieden voor ‘logies’, wat veel meer in het verlengde ligt van ‘wonen’ en een heel andere ruimtelijke uitstraling heeft dan een zuiver agrarische bestemming (o.a. qua verkeer, parkeren, geluid).
      
      
      
        Dat de mogelijkheid die door de voorwaarden (d) en (e) op deze manier wordt gegeven niet slechts een theoretische is, wordt geïllustreerd door de omgevingsvergunning die in deze zaak is verleend. Die mogelijkheid wordt in die vergunning benut, door de huisvesting van arbeidsmigranten van andere bedrijven toe te staan in de dalperiodes van de productie.
      
      
      
        In de ruimtelijke onderbouwing is een berekening gemaakt van de arbeidsbehoefte van het nieuw te vestigen glastuinbouwbedrijf op de planlocatie. Voor deze locatie wordt gerekend met een productie van 5,5 miljoen stuks bloeiende potplanten, gebaseerd op zogenoemde piekaflevering. Deze piekaflevering betekent dat de planten verdeeld over 90-100 dagen in het jaar worden afgeleverd. Er is daarom veel fluctuatie in de arbeidsbehoefte. In de piekperiode zijn 274 fte per dag nodig, maar in de dalperiode slechts 66 fte per dag. De maximale capaciteit van de ontworpen huisvesting is een logiesvoorziening voor 274 personen. Dit betekent dat de huisvesting in de piekperiode (circa drie maanden per jaar) volledig bezet wordt door arbeidsmigranten die werkzaam zijn op het eigen bedrijf, te weten [adres 2] en [adres 1] . Dit betekent ook, dat er in de dalperiode ruimte over zal zijn in de huisvesting. Op dat moment wil de initiatiefnemer voorzien in de behoefte van andere bedrijven om arbeidsmigranten te huisvesten en, indien nodig, ook huisvesting te bieden aan niet-arbeidsmigranten die urgent tijdelijke woonruimte nodig hebben.
      
      
      
        Ook de omvang van de wijziging is allesbehalve gering te noemen op agrarische gronden. Op het moment dat slechts 66 mensen die werken op het bedrijf logies hebben, kan immers aan 208 anderen logies worden geboden. 
      
      
      
        Overigens is de rechtbank ook van oordeel dat het voldoen aan de voorwaarden voor het toepassen van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid niet afhankelijk kan worden gesteld van een nog te sluiten privaatrechtelijke overeenkomst tussen de aanvrager en de gemeente.
      
      
      
        De rechtbank concludeert dat de voorwaarden (d) en (e) van artikel 3.5.8 van de planregels buiten toepassing moeten worden gelaten. Het gevolg daarvan is dat alleen arbeidsmigranten die werkzaam zijn op het eigen bedrijf ( [adres 2] en [adres 1] ) op de planlocatie gehuisvest mogen worden. 
        De beroepen van eisers 4 (23/2095) en eiser 2 (23/1868) zijn gegrond.
      
      
    
    
      9.6.
      Aangezien de primaire beroepsgrond van eisers 4 slaagt, wordt aan een bespreking van de door hen subsidiair en meer subsidiair gestelde beroepsgronden niet toegekomen.
      
      
        
          De voorschriften
        
      
      
      
        10. Het beroep van [eiseres] B.V. richtte zich oorspronkelijk tegen de voorschriften 1, 3, 4, 6 en 7 die aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. 
        De beroepsgrond tegen voorschrift 1 heeft [eiseres] B.V. op de zitting ingetrokken.
      
      
    
    
      10.1.
      
        Voorschrift 1 luidt:
        
          “In de te realiseren huisvesting voor arbeidsmigranten met een logiesfunctie mogen
        
        
          maximaal 274 arbeidsmigranten worden gehuisvest waarbij minimaal 75% werkzaam is bij een agrarisch bedrijf in de gemeente Altena. De huisvesting moet gecertificeerd zijn volgens de Stichting Normering flexwonen (SNF) of daaraan gelijk te stellen.”
        
      
      
      
        De rechtbank zal het beroep van [eiseres] BV tegen voorschrift 1 niet behandelen, maar omdat de rechtbank artikel 3.5.8 sub d van de planregels buiten toepassing laat, moet voorschrift 1 wel worden gewijzigd. De rechtbank zal dan ook zelf in de zaak voorziend, bepalen dat voorschrift 1 komt te luiden:
      
      
      
        
          “In de te realiseren huisvesting voor arbeidsmigranten met een logiesfunctie mogen
        
        
          uitsluitend en maximaal 274 arbeidsmigranten worden gehuisvest die werkzaam zijn op een locatie van het bedrijf. De huisvesting moet gecertificeerd zijn volgens de Stichting Normering flexwonen (SNF) of daaraan gelijk te stellen.”
        
      
      
    
    
      10.2.
      
        Voorschrift 3 luidt:
        
          “De bouw van zowel de huisvesting als de kassen dient binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning gereed te zijn.”
        
      
      
      
        
          [eiseres] B.V. heeft zich in beroep afgevraagd waarom een realisatietermijn wordt gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is dat inderdaad overbodig. De koppeling tussen de glastuinbouw en de huisvesting van arbeidsmigranten volgt (nu) voldoende uit de voorschriften 1 en 4 en daarnaast zijn er de wettelijke mogelijkheden tot het intrekken van vergunningen. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal de omgevingsvergunning gedeeltelijk vernietigen, door dit voorschrift te schrappen.
      
      
    
    
      10.3.
      
        Voorschrift 4 luidt:
        
          “Ter voorkoming van het ontstaan van een huisvestingslocatie die niet samenhangt met de uitbreiding van de kassen (een ontkoppeling) is het gebruik van de huisvesting ten behoeve van het verblijf van arbeidsmigranten slechts toegestaan (1) als de vergunde kassen in gebruik zijn genomen dan wel (2) het arbeidsmigranten betreft waarvan in redelijkheid gesteld kan worden dat zij op de locatie werkzaam zijn.”
        
      
      
      
        De rechtbank zal voorschrift 4 in stand laten. Daarbij gaat de rechtbank ervan uit dat zowel arbeidsmigranten die werkzaam zijn op [adres 2] als [adres 1] gehuisvest mogen worden.
      
      
    
    
      10.4.
      
        Voorschrift 6 luidt:
        
          “Er dient een deugdelijke registratie van de gehuisveste arbeidsmigranten te worden aangelegd en bijgehouden waarin dient te worden geregistreerd welke personen gedurende welke termijn woonachtig zijn en bij welk bedrijf zij werkzaam zijn. (..)”
        
      
      
      
        De rechtbank zal ook voorschrift 6 in stand laten. De rechtbank is van oordeel dat het bijhouden van een deugdelijke registratie van de gehuisveste arbeidsmigranten en de bedrijven waar zij werken een redelijk en begrijpelijk voorschrift is.
      
      
    
    
      10.5.
      
        Voorschrift 7 luidt:
        
          “Huisvesting mag niet eerder plaatsvinden/in gebruik worden genomen dan nadat hierover afspraken zijn vastgelegd in een door de gemeente en de vergunninghouder gesloten prestatieovereenkomst als bedoeld in artikel 3.5.8 van het bestemmingsplan voornoemd onder 5. In de prestatieovereenkomst worden in ieder geval, maar niet uitsluitend, afspraken gemaakt over:
        
        
          • Het opvolgen van de uitkomsten van de maatschappelijke impactanalyse;
        
        
          • Verder bepalingen als opgenomen in 3.5.8 sub d, e en g van het bestemmingsplan;
        
        
          • Het voorzien in adequate gezondheidszorg;
        
        
          • Beheer van de locatie;
        
        
          • Duur van het verblijf van de huisvesting na beëindiging arbeidscontract;
        
        
          • Voorkomen van overlast en instellen van een meldpunt voor klachten.”
        
      
      
      
        Volgens [eiseres] B.V. is dit voorschrift in strijd met artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo. Op grond van deze bepaling mogen aan een omgevingsvergunning uitsluitend voorschriften worden verbonden, die betrekking hebben op de vergunde activiteit. 
      
      
      
        De rechtbank overweegt dat een voorschrift aan een omgevingsvergunning geen privaatrechtelijke afspraken mag behelzen, maar het college mag wel als voorwaarde opnemen dat er een prestatieovereenkomst moet worden gesloten. Dit volgt echter ook al uit artikel 3.5.8 onder u van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 17 van de beleidsregel. Dit voorschrift is daarom overbodig en de rechtbank zal dit voorschrift schrappen.
      
      
    
    
      10.6.
      
        Omdat de voorschriften 3 en 7 worden geschrapt, is het beroep van [eiseres] B.V. (23/1915) gegrond.
        
          Verkeer
        
      
      
      
        11. Eiser 1 ( [eiser 1] ) heeft aangevoerd dat de [weg] nu al levensgevaarlijk is en dat de beoogde ontwikkeling zal leiden tot één groot verkeersinfarct. 
      
      
    
    
      11.1.
      Onder aanvulling van de rechtsgronden overweegt de rechtbank dat [eiser 1] met deze beroepsgrond betoogt dat het plan vanwege de verkeerssituatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Een eiser kan opkomen tegen een besluit waarvoor de norm van een goede ruimtelijke ordening geldt, met het oog op zijn belang om gevrijwaard te blijven van aantasting van zijn woon- en leefomgeving. Het moet dan wel gaan om het eigen belang van een eiser. Als zo’n eigen belang is bijvoorbeeld te beschouwen het belang van een eiser bij de bescherming van het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van zijn woning. Dit volgt uit de rechtspraak.De rechtbank is van oordeel dat het relativiteitsvereiste zich ertegen verzet dat [eiser 1] zich hierop beroept vanwege de afstand van zijn woning tot de planlocatie aan de [weg] . De gevolgen van deze ontwikkeling voor de verkeersveiligheid op de [weg] hebben geen invloed op de directe woon- en leefomgeving van [eiser 1] . 
      
    
    
      11.2.
      Omdat de beroepsgronden van [eiser 1] niet slagen, is zijn beroep (23/1280) ongegrond. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        12. Gelet op wat is overwogen onder 4.3 van deze uitspraak, zullen in het beroep van eisers 4 (23/2095) de eisers [eiser 3] , [eiser 5] en [eiser 6] niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
    
    
      12.1.
      Gelet op wat is overwogen onder 9.6 van deze uitspraak, zullen de beroepen van eiser 2 en de anderen van eisers 4 gegrond worden verklaard. Zij krijgen het door hen betaalde griffierecht (€ 184,-) terug. Eisers 4 krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Het gaat om kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers 4 een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
      
    
    
      12.2.
      Gelet op wat is overwogen onder 10.6 van deze uitspraak, zal het beroep van [eiseres] B.V.  ook gegrond worden verklaard. Zij krijgt het door haar betaalde griffierecht (€ 365,-) terug. Zij krijgt ook een vergoeding van de proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, plus de door de heer Van Giessen geclaimde reiskosten van € 19,75 (op basis van openbaar vervoer, 2e klas).
      
    
    
      12.3.
      Gelet op wat is overwogen onder 5.5 en 11.2 van deze uitspraak, zal het beroep van eiser 1 ongegrond worden verklaard. Hij krijgt het griffierecht niet terug en hij krijgt ook geen vergoeding van proceskosten.
      
    
    
      12.4.
      De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en bepalen dat:
      
      
        -Voorschrift 1 van de omgevingsvergunning komt te luiden:
        
          “In de te realiseren huisvesting voor arbeidsmigranten met een logiesfunctie mogen
        
        
          uitsluitend en maximaal 274 arbeidsmigranten worden gehuisvest die werkzaam zijn op een locatie van het bedrijf. De huisvesting moet gecertificeerd zijn volgens de Stichting Normering flexwonen (SNF) of daaraan gelijk te stellen.”
        
      
      
      - De voorschriften 3 en 7 van de omgevingsvergunning komen te vervallen.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      - verklaart het beroep van eisers [eiser 3] , [eiser 5] en [eiser 6] (23/2095) niet-ontvankelijk;
      
      - verklaart het beroep van eiser 1 (23/1280) ongegrond;
      
      - verklaart de beroepen van eiser 2 (23/1868), eiseres 3 (23/1915) en de anderen van eisers 4 (23/2095) gegrond;
      
      - vernietigt de omgevingsvergunning, voor zover het de voorschriften 1, 3 en 7 betreft;
      
      - bepaalt dat voorschrift 1 van de omgevingsvergunning komt te luiden:
      
        
          “In de te realiseren huisvesting voor arbeidsmigranten met een logiesfunctie mogen
        
        
          uitsluitend en maximaal 274 arbeidsmigranten worden gehuisvest die werkzaam zijn op een locatie van het bedrijf. De huisvesting moet gecertificeerd zijn volgens de Stichting Normering flexwonen (SNF) of daaraan gelijk te stellen.” 
        
      
      
      - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde onderdelen van de omgevingsvergunning;
      
      - bepaalt dat het college het griffierecht aan eiser 2 (€ 184,-), aan eiseres 3 (€ 365,-) en aan eisers 4 (€ 184,-) moet vergoeden;
      
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.769,75 aan proceskosten aan eiseres 3;
      
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers 4.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 6 juni 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
        
          Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
        
      
      
      
        
          Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
        
      
      
      
        
          Artikel 2.1, eerste lid, voor zover hier van belang:
        
      
      1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
      c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. 
      
      
        
          Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a:
        
      
      1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      1⁰ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
      
      
        
          Artikel 2.22, tweede lid:
        
        Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
      
      
      
        
          Bestemmingsplan [bestemmingsplan 1]
        
      
      
      
        Artikel 3 Agrarisch
      
      
      
        3.1.1
        
          
            Algemeen
          
          De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:
          c. nevenactiviteiten (voor zover in 3.1.2 of via omgevingsvergunning voor het afwijken van gebruiksregels kan worden toegestaan);
          een en ander met bijbehorende voorzieningen, waaronder perceelsontsluitingen en sloten, en overeenkomstig de in 3.1.2. opgenomen nadere detaillering van de doeleinden.
        
        
      
    
    
      3.4
      Specifieke gebruiksregels
      
        3.4.1
        
          
            Strijdig gebruik
          
          Onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als
          bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen
          omgevingsrecht, wordt in ieder geval begrepen:
          i. huisvesting van arbeidsmigranten.
        
        
      
      
        3.5.8
        
          
            Omgevingsvergunning huisvesting van arbeidsmigranten
          
          Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning
          afwijken van het bepaalde in 3.2.2 en 3.4.1 onder i ten behoeve van huisvesting van
          arbeidsmigranten, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
        
        a. de huisvesting is toegestaan in de bij het bedrijf horende (bedrijfs)woning(en) en/of
        
          gebouwen met een tijdelijke vergunning en of in bestaand vastgoed en/of in nieuw te
          realiseren bebouwing;
        
        b. de huisvesting mag uitsluitend worden gebruikt door werknemers die werkzaam zijn
        
          voor het bedrijf waar de huisvesting is gerealiseerd. Het mag ook gaan om de
          huisvesting van werknemers die op een andere vestigingslocatie van het bedrijf
          werkzaam zijn. De andere locatie moet wel binnen de gemeente Altena liggen;
        
        c. de omvang van de huisvesting moet passen bij de omvang en de behoefte van het
        betreffende bedrijf. De initiatiefnemer moet zijn arbeidsbehoefte onderbouwen;
        d. In afwijking van lid b en c mag de huisvesting op het erf van een agrarisch bedrijf ook
        
          worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten die werkzaam zijn bij een
          ander agrarisch bedrijf, waarbij minimaal 75% werkzaam is in de gemeente Altena.
          Afspraken hierover worden gemaakt in de te sluiten prestatieovereenkomst;
        
        e. In afwijking van lid b mag de huisvesting op het erf van een agrarisch bedrijf ook
        
          worden gebruikt voor de huisvesting van niet-arbeidsmigranten die urgent tijdelijke
          woonruimte benodigd hebben, waarbij geldt:
        
        1. alternatieve tijdelijke woonruimte is in de gemeente Altena niet beschikbaar.
        2. afspraken hierover zijn vastgelegd in de met de gemeente gesloten
        prestatieovereenkomst.
        f. Huisvesting vindt alleen plaats binnen het bouwvlak;
        g. bij nieuwbouw dient de initiatiefnemer aan te tonen dat eventuele woningen in kernen
        
          waar hij werkzame arbeidsmigranten huisvest of laat huisvesten ter beschikking
          komen en blijven voor de reguliere woningmarkt;
        
        h. huisvesting in (sta)caravans, tenten of daarmee vergelijkbare huisvestingsvormen, is
        niet toegestaan;
        i. de huisvesting moet gecertificeerd zijn volgens Stichting Normering flexwonen (SNF)
        of daaraan gelijk te stellen;
        j. degene voor wie de vergunning geldt moet een nachtregister bijhouden. het
        
          bijhouden van een nachtregister is niet verplicht indiend alle bewoners staan
          ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Altena en
          tevens beschikken over eigen afzonderlijke huurcontracten;
        
        k. een communicatieplan wordt opgesteld waarbij onder andere de actieve
        communicatie met omwonenden is geborgd;
        1. de verkeersaantrekkende werking dient te zijn afgestemd op de feitelijke
        ontsluitingssituatie en niet onevenredig toenemen;
        m. er moet worden voldaan aan de parkeernorm van 0,5 parkeerplaats per persoon;
        n. de gehele parkeerbehoefte die gegenereerd wordt door de aanvraag dient op het
        eigen perceel te worden opgelost.
        o. het gebruik mag niet leiden tot extra belemmeringen voor de bedrijfsontwikkelingen
        
          van de omliggende agrarische bedrijven, voortvloeiende uit de natuur-, milieu- en
          dierenwelzijnswetgeving;
        
        p. het woon- en leefmilieu van de omgeving wordt niet onevenredig aangetast; dit
        
          betekent in ieder geval dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen
          niet onevenredig mogen worden beperkt;
        
        q. de ontwikkeling van het doorgroeigebied mag niet worden gefrustreerd;
        r. er wordt voldaan aan de natuur-, milieuwet- en regelgeving;
        s. er is sprake van een zorgvuldige landschappelijke inpassing;
        t. indien er sprake is van ruimtelijke kwaliteit bij een ontwikkeling dient deze gepaard te
        
          gaan met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de aanwezige of
          potentiele kwaliteiten van de bodem, water, natuur, landschap of cultuurhistorie of
          van extensieve recreatieve mogelijkheden van het plangebied;
        
        u. De huisvesting voldoet aan de beleidsregel opgenomen in Bijlage 3
        Beleidsregel Arbeidsmigrantenhuisvesting.
        
      
    
  
  
     Artikel 3.4.1, aanhef en onder i, van de planregels.
  
  
     Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de tekst van de voorwaarden.
  
  
     Artikel 3.10, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo en artikel 2.2, eerste lid, onder a van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.12 van de Algemene plaatselijke verordening Altena 2020.
  
  
     Hof van Justitie 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7.
  
  
     ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786.
  
  
     ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953.
  
  
     ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1295.
  
  
     Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606.
  
  
     Eiser [eiser 2] heeft zijn beroepsgrond met betrekking tot de omvang van de gebouwen en de landschappelijke inpassing daarvan ter zitting ingetrokken.
  
  
     Artikel 3.7, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
  
  
     Artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
  
  
     ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:450.
  
  
     ABRvS 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1012, overweging 8.2.
  
  
     Vergelijk ABRvS 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7100.
  
  
     ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:5369, overweging 9.1.
  
  
     Artikel 3.1.1, aanhef en onder c, van de planregels.
  
  
     AVRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706,overweging 10.11.