ECLI:NL:RVS:2026:1749, Raad van State, 25-03-2026, 202300717/2/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij verwijzingsuitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4125, (verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht om in een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de door haar gestelde vragen over het verlengen van de beslistermijn voor verzoeken om internationale bescherming in het licht van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn. Dit artikelonderdeel is geïmplementeerd in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Laatstgenoemd artikelonderdeel geeft de minister de mogelijkheid om de beslistermijn van zes maanden uit artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000, met hoogstens negen maanden te verlengen. De minister mag de beslistermijn verlengen als een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt (asielverzoek), waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. De minister heeft de beslistermijn met het Wijzigingsbesluit Vc 2000 van 21 september 2022, geldend vanaf 27 september 2022 (WBV 2022/22), met negen maanden verlengd. Dit besluit geldt voor alle asielverzoeken waarvan de wettelijke beslistermijn nog niet was verstreken op 27 september 2022 en die zijn ingediend tot 1 januari 2023. In deze einduitspraak beantwoordt de Afdeling met inachtneming van het arrest Zimir de vraag of de minister met WBV 2022/22 de beslistermijn voor asielzaken van zes maanden met negen maanden mocht verlengen.

202300717/2/V1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 6 januari 2023 in zaak nr. NL22.21969 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij verwijzingsuitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4125, (verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht om in een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de door haar gestelde vragen over het verlengen van de beslistermijn voor verzoeken om internationale bescherming in het licht van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn. De Afdeling heeft daarbij de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere behandeling aangehouden.
    De Afdeling verwijst voor het eerdere procesverloop naar de verwijzingsuitspraak.
    Het Hof heeft bij arrest van 8 mei 2025, Zimir, ECLI:EU:C:2025:326, de gestelde vragen beantwoord. Dit arrest is aangehecht.
    Betrokkene en de minister hebben op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienwijzen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 23 juli 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.R. Botman, advocaat in Den Haag, en mr. E. Slutzky, en betrokkene, bijgestaan door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen. Als tolk was aanwezig K. Koyuncu.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De prejudiciële vragen die de Afdeling in de verwijzingsuitspraak heeft gesteld, gaan over de uitleg van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn. Dit artikelonderdeel is geïmplementeerd in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Laatstgenoemd artikelonderdeel geeft de minister de mogelijkheid om de beslistermijn van zes maanden uit artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000, met hoogstens negen maanden te verlengen. De minister mag de beslistermijn verlengen als een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt (asielverzoek), waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. De minister heeft de beslistermijn met het Wijzigingsbesluit Vc 2000 van 21 september 2022, geldend vanaf 27 september 2022 (WBV 2022/22), met negen maanden verlengd. Dit besluit geldt voor alle asielverzoeken waarvan de wettelijke beslistermijn nog niet was verstreken op 27 september 2022 en die zijn ingediend tot 1 januari 2023.
    2.       In deze einduitspraak beantwoordt de Afdeling met inachtneming van het arrest Zimir de vraag of de minister met WBV 2022/22 de beslistermijn voor asielzaken van zes maanden met negen maanden mocht verlengen. De Afdeling komt tot de conclusie dat de minister de beslistermijn niet mocht verlengen. Zij legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
    Leeswijzer
    3.       De uitspraak is als volgt opgebouwd. Eerst geeft de Afdeling een overzicht van de feiten en de procedure tot nu toe. Daarna volgt onder 8 tot en met 11 een overzicht van de overwegingen van het Hof in het arrest Zimir. De Afdeling past onder 12 en verder het arrest Zimir toe. Zij geeft hierbij haar conclusies weer en legt uit wat deze betekenen voor deze en andere zaken die vallen onder het toepassingsbereik van WBV 2022/22.
    Feiten en eerdere procedure
    4.       Betrokkene heeft de Turkse nationaliteit. Hij heeft op 10 april 2022 een asielverzoek ingediend. De minister heeft niet binnen zes maanden een besluit genomen op zijn asielverzoek. Betrokkene heeft daarom, nadat hij de minister in gebreke heeft gesteld, een beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Het asielverzoek van betrokkene valt onder het toepassingsbereik van WBV 2022/22, waardoor de termijn voor het nemen van een besluit, volgens de minister, met negen maanden is verlengd. Volgens de minister heeft de rechtbank niet onderkend dat betrokkene daarom te vroeg een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft ingesteld en heeft zij ten onrechte het beroep ontvankelijk en gegrond verklaard. De minister heeft tijdens de procedure bij de Afdeling een inwilligend besluit genomen op het asielverzoek van betrokkene. De Afdeling heeft echter in de verwijzingsuitspraak, onder 11, al aangenomen dat de minister nog steeds belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn hoger beroep.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het niet tijdig nemen van een besluit ontvankelijk en gegrond verklaard. De rechtbank heeft - samengevat en in de kern genomen - geoordeeld dat de minister de beslistermijn van zes maanden, met WBV 2022/22, niet mocht verlengen met negen maanden. Volgens de rechtbank is het aantal asielverzoeken vanaf de tweede helft van 2021 weliswaar toegenomen, maar doet zich geen situatie voor als bedoeld in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Procedurerichtlijn geen ruimte biedt om de beslistermijn te verlengen, indien er - zoals volgens haar hier aan de orde - een meer geleidelijke stijging van het aantal asielverzoeken is. Volgens de rechtbank had de minister dus binnen zes maanden een besluit moeten nemen op het asielverzoek van betrokkene.
    Hoger beroep minister
    6.       De minister heeft zich tot aan de verwijzingsuitspraak op het standpunt gesteld dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 en artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn. Volgens de minister moeten deze artikelonderdelen in het licht van het doel en nuttig effect van de Procedurerichtlijn niet restrictief, maar ruim worden uitgelegd. Volgens de minister mag hij ter waarborging van een zorgvuldige en behoorlijke behandeling van asielverzoeken, de beslistermijn ook verlengen bij een meer geleidelijke verhoging van het aantal verzoeken in combinatie met andere omstandigheden. De minister heeft de beslistermijn met negen maanden verlengd wegens de hoge instroom van asielzoekers van alle nationaliteiten vanaf de tweede helft van 2021, die in combinatie met de al bestaande achterstanden zorgt voor een toenemende werkvoorraad. De rechtbank heeft volgens de minister niet onderkend dat de onverwacht verhoogde instroom van het aantal asielverzoeken niet gelijk opgaat met het kunnen verhogen van de besliscapaciteit en dat uit de cijfers blijkt dat hij met de huidige besliscapaciteit de toename niet aankan.
    6.1.    De minister heeft op de tweede zitting bij de Afdeling, die heeft plaatsgevonden nadat het Hof het arrest Zimir heeft gewezen, zijn standpunt nader toegelicht. Volgens de minister blijft zijn standpunt ongewijzigd waar het gaat om zijn betoog dat hij de beslistermijn heeft verlengd wegens een aanzienlijke toename van het aantal asielverzoeken binnen een kort tijdsbestek, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden, gelet op de beschikbare capaciteit. De minister heeft zijn eerder ingenomen standpunt in het hogerberoepschrift en op de eerste zitting bij de Afdeling dat hij op grond van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn de beslistermijn ook mag verlengen bij een geleidelijke toename van het aantal asielverzoeken, verlaten. Ook heeft hij zijn eerder ingenomen standpunt dat hij de al bestaande achterstanden in de behandeling van asielverzoeken mag betrekken bij de beantwoording van de vraag of hij de beslistermijn mag verlengen, verlaten. Volgens de minister rechtvaardigt de onverwacht hogere instroom van asielverzoeken dan geraamd vanaf de tweede helft van 2021, die zich in 2022 heeft voortgezet, ook op zichzelf de verlenging van de beslistermijn met WBV 2022/22.
    6.2.    De minister heeft, nadat het Hof het arrest Zimir heeft gewezen, wel aanleiding gezien om WBV 2023/26 en WBV 2025/4, waarmee hij voor asielzaken ingediend vanaf 1 januari 2024 tot uiterlijk 1 januari 2025 en 1 januari 2025 tot uiterlijk 1 januari 2026, de beslistermijn met negen maanden heeft verlengd, in te trekken.
    Standpunt betrokkene
    7.       Volgens betrokkene heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister met WBV 2022/22 niet de beslistermijn van zes maanden voor alle asielzaken met negen maanden mocht verlengen. Volgens betrokkene was er geen grond voor de minister om de beslistermijn te verlengen, omdat aan geen van de drie door het Hof in het arrest Zimir omschreven voorwaarden is voldaan.
    Het arrest Zimir
    8.       In de hierna volgende overwegingen zijn de aangehaalde punten van het arrest samengevat en geparafraseerd. De letterlijke tekst van die punten is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Voor een samengevatte weergave van de conclusie uit het arrest zie onder 11.
    9.       Het Hof heeft, in punt 33 van het arrest Zimir, weergegeven dat de lidstaten de beslistermijn op grond van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn mogen verlengen als cumulatief aan drie nauw met elkaar verband houdende voorwaarden is voldaan. Deze voorwaarden moeten in onderlinge samenhang worden uitgelegd. De asielverzoeken moeten a) ‘tegelijk’ worden ingediend, door b) ‘een groot aantal’ onderdanen van derde landen of staatlozen, waardoor c) het voor de autoriteiten van de lidstaat in de praktijk zeer moeilijk is om de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden.
    Eerste en tweede prejudiciële vragen
    Tegelijk
    10.     Het Hof heeft in punt 34 en verder van het arrest Zimir het woord ‘tegelijk’ uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin het wordt gebruikt en de doelstellingen die de regeling nastreeft. Volgens het Hof is de gebruikelijke betekenis van ‘tegelijk’ synoniem aan ‘gelijktijdig’. Dit impliceert dat het grote aantal asielverzoeken op hetzelfde moment moet worden ingediend. Omdat dit in de praktijk zelden gebeurt, moet het woord ‘tegelijk’ om niet elk nuttig effect te verliezen, worden opgevat als ‘binnen een kort tijdsbestek’.
    Groot aantal
    10.1.  Het Hof heeft in de punten 37 en 38 overwogen dat het moet gaan om een omvangrijk aantal onderdanen van derde landen of staatlozen dat om internationale bescherming verzoekt. Het bestaan van een ‘groot aantal’ verzoekers moet worden beoordeeld in het licht van de gebruikelijke en voorzienbare stroom van asielverzoeken in de betrokken lidstaat. Dit kan bepaald worden aan de hand van actuele en historische statistische patronen. De beslissingsautoriteit moet op basis van een vergelijkende analyse van cijfergegevens aannemelijk maken dat het aantal verzoeken binnen een kort tijdsbestek aanzienlijk is toegenomen ten opzichte van het in de betrokken lidstaat gebruikelijke en voorzienbare patroon.
    Het bestaan van praktische moeilijkheden om binnen de termijn van zes maanden de behandeling van een groot aantal tegelijk ingediende verzoeken af te ronden
    10.2.  Het Hof heeft er in punt 39 en verder van het arrest op gewezen dat de moeilijkheden met name beoordeeld moeten worden in het licht van de verplichtingen die volgens artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn op de lidstaten rusten.
    In artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn staat:
    ‘De lidstaten wijzen voor alle procedures een beslissingsautoriteit aan die verzoeken naar behoren dient te behandelen overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn. De lidstaten zorgen ervoor dat deze autoriteit over passende middelen beschikt, met inbegrip van voldoende personeel dat bekwaam is, om haar taken overeenkomstig deze richtlijn uit te voeren.’
    Volgens dit artikelonderdeel moeten lidstaten er onder meer voor zorgen dat de beslissingsautoriteit over de nodige middelen beschikt om de gebruikelijke en voorzienbare stroom van asielverzoeken binnen de termijn van zes maanden te kunnen behandelen. Alleen wanneer dergelijke verzoeken binnen een kort tijdsbestek aanzienlijk toenemen ten opzichte van het gebruikelijke en voorzienbare patroon in die lidstaat, kan de beslissingsautoriteit te maken krijgen met een capaciteitsprobleem om die verzoeken binnen de termijn van zes maanden behoorlijk en volledig te behandelen. Indien het aantal verzoeken om internationale bescherming echter over een langere periode geleidelijk toeneemt, moet de lidstaat volgens artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn maatregelen nemen om zijn capaciteit voor de behandeling van die verzoeken aan te passen.
    10.3.  Het Hof heeft in punt 44 en verder overwogen dat de in artikel 31, derde lid, genoemde mogelijkheden tot verlenging van de beslistermijn zijn ingevoerd om het hoofd te bieden aan bijzondere situaties die een langere behandeltermijn rechtvaardigen, om een behoorlijke en volledige behandeling van die situaties te kunnen waarborgen. Een verlenging volgens artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn is alleen gerechtvaardigd wanneer de beslissingsautoriteit een capaciteitsprobleem krijgt om deze verzoeken binnen zes maanden te behandelen, alleen omdat het aantal verzoeken om internationale bescherming aanzienlijk en binnen een kort tijdsbestek is toegenomen. Dit artikelonderdeel gaat dus niet over een situatie waarbij zich een geleidelijke toename van het aantal verzoeken over een langere periode voordoet.
    10.4.  Uit punt 48 en verder blijkt dat de periode waarin een toename van het aantal verzoeken om internationale bescherming moet plaatsvinden om binnen de werkingssfeer van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn te vallen, niet langer mag duren dan de tijd die een lidstaat nodig heeft om opnieuw over voldoende capaciteit te beschikken om de binnen de termijn van zes maanden ontvangen verzoeken om internationale bescherming te behandelen, overeenkomstig de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn.
    Derde prejudiciële vraag
    10.5.  Het Hof heeft overwogen dat artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, zo moet worden uitgelegd dat de moeilijkheid in de praktijk om de procedure voor de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming binnen de termijn van zes maanden af te ronden, niet kan voortvloeien uit andere omstandigheden dan het grote aantal tegelijk ingediende verzoeken, zoals een bestaande aanzienlijke hoeveelheid niet behandelde verzoeken of het gebrek aan personeel bij de beslissingsautoriteit.
    10.6.  Artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn impliceert namelijk dat een lidstaat zich ervan vergewist dat de beslissingsautoriteit in staat is om het hoofd te bieden aan schommelingen in het aantal verzoeken om internationale bescherming. De lidstaten worden geacht te hebben voorzien in middelen die de beslissingsautoriteit een passende behandelcapaciteit bieden wanneer het aantal verzoeken overeenstemt met een gebruikelijk en voorzienbaar patroon. Van hen mag echter niet verwacht worden dat zij onmiddellijk in staat zijn om te voorzien in de extra personeelsbehoeften die voortvloeien uit een aanzienlijke toename, binnen een kort tijdsbestek, van het aantal verzoeken ten opzichte van het gebruikelijke en voorzienbare patroon in de betrokken lidstaat. Zij moeten dus over de nodige tijd beschikken om de aan de beslissingsautoriteit ter beschikking gestelde middelen uit te breiden en opnieuw over voldoende capaciteit te beschikken om deze verzoeken overeenkomstig de Procedurerichtlijn te behandelen. Daarom voorziet artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn in de mogelijkheid om de termijn voor de behandeling van dergelijke verzoeken met maximaal negen maanden te verlengen.
    Conclusie arrest
    11.     Het Hof heeft kortom artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn als volgt uitgelegd. De beslissingsautoriteit mag de termijn van zes maanden voor de behandeling van asielverzoeken met negen maanden verlengen, wanneer het aantal verzoeken om internationale bescherming in een kort tijdsbestek aanzienlijk toeneemt ten opzichte van het in de betrokken lidstaat gebruikelijke en voorzienbare patroon. Dit sluit een situatie die wordt gekenmerkt door een geleidelijke toename van het aantal asielverzoeken over een lange periode, uit. De moeilijkheid in de praktijk om de procedure voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming binnen de termijn van zes maanden af te ronden, kan niet voortvloeien uit andere omstandigheden dan het grote aantal tegelijk ingediende verzoeken, zoals een al bestaande aanzienlijke hoeveelheid niet behandelde verzoeken of het gebrek aan personeel bij de beslissingsautoriteit. Daarbij heeft het Hof de verplichting die op de lidstaten rust volgens artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, benadrukt.
    Toepassing van het arrest Zimir
    12.     De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister met WBV 2022/22 de beslistermijn van zes maanden voor het nemen van een besluit op alle asielverzoeken die onder het toepassingsbereik daarvan vallen, niet met negen maanden mocht verlengen. Dit licht zij hierna toe. Omdat voor deze beoordeling van belang is om vast te stellen wat het gebruikelijke en voorzienbare patroon is van het aantal asielverzoeken in Nederland, zal de Afdeling hierna eerst verduidelijken van welke cijfers zij uitgaat. Daarnaast gaat zij in op de wijze waarop zij de beschikbare besliscapaciteit van de IND in aanmerking neemt.
    Nareisverzoeken en capaciteit
    13.     De minister verstaat onder het totaal aantal bij de beoordeling te betrekken asielverzoeken: eerste asielverzoeken, herhaalde asielverzoeken en verzoeken om gezinshereniging (nareisverzoeken), zie onder 4 van de verwijzingsuitspraak. Op de zitting van 23 juli 2025 is de vraag aan de orde geweest of, zoals ook betrokkene in zijn zienswijze naar aanleiding van het arrest Zimir naar voren heeft gebracht, het aantal nareisverzoeken mag meetellen voor het totaal aantal bij de beoordeling te betrekken asielverzoeken. De mogelijkheid tot verlenging van de beslistermijn geldt namelijk niet voor de nareisverzoeken, maar alleen voor asielverzoeken als bedoeld in artikel 2, onder b en q, van de Procedurerichtlijn en zij-instroomzaken. De nareisverzoeken vallen onder de werking van de Gezinsherenigingsrichtlijn en niet onder de werking van de Procedurerichtlijn, zie ook de uitspraken van de Afdeling van 2 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4633, onder 3.2 en 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1387, onder 6.1. Alleen al gelet hierop moeten de nareisverzoeken buiten beschouwing blijven. De Afdeling overweegt daarnaast dat, gelet op artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, alleen de personele capaciteit van de IND als beslissingsautoriteit die daadwerkelijk wordt ingezet op het afhandelen van asielverzoeken, relevant is voor het antwoord op de vraag of een groot aantal verzoeken tegelijk wordt ingediend, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden.
    Cijfers
    14.     De Afdeling gaat in beginsel uit van dezelfde cijfers en dezelfde bronnen die ook zijn opgenomen in de verwijzingsuitspraak, onder 4 tot en met 7. Op de zitting van 13 juni 2023 heeft de Afdeling het verschil in cijfers, afhankelijk van de bron waar gebruik van wordt gemaakt, ter sprake gebracht. De minister heeft toegelicht dat uit de cijfers blijkt dat er een toename is van het aantal asielverzoeken vanaf de tweede helft van 2021 en in 2022 en dat deze ontwikkeling dragend is voor het besluit om de beslistermijn te verlengen, ongeacht wat de exacte cijfers precies zijn. Betrokkene bestrijdt niet dat uit de cijfers blijkt dat er een toename is waar te nemen van het aantal asielverzoeken over deze periode.
    14.1.  Voor de maandelijkse instroom van asielverzoeken, zonder nareisverzoeken, in de jaren 2021 en 2022, gaat de Afdeling uit van de volgende cijfers.
    
      
        
          
        
      
    
    Voor de jaarlijkse instroom van asielverzoeken, zonder nareisverzoeken, gaat de Afdeling voor de jaren 2014 tot en met 2022 uit van de volgende cijfers.
    
      
        
          
        
      
    
    De drie cumulatieve voorwaarden
    15.     De Afdeling benadrukt dat het Hof in zijn arrest drie cumulatieve voorwaarden onderscheidt die onderling verband houden en in onderlinge samenhang uitgelegd moeten worden. Of aan de voorwaarden voor het verlengen van de beslistermijn is voldaan, zal altijd afhankelijk zijn van de concrete omstandigheden die voor de minister aanleiding zijn om de beslistermijn te verlengen.
    15.1.  De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het nemen van WBV 2022/22 zich een situatie voordeed waarin het aantal asielverzoeken binnen een kort tijdsbestek aanzienlijk is toegenomen ten opzichte van het gebruikelijke en voorzienbare patroon.
    15.2.  De Afdeling stelt vast dat de instroomcijfers in het jaar 2021, zoals opgenomen onder 14.1 en 14.2, niet optellen tot een totaalcijfer dat, rekening houdend met zekere fluctuaties, in opvallende mate afwijkt van de instroomcijfers van de jaren vóór 2020. In 2020 en de eerste maanden van 2021 zijn de instroomcijfers lager, waarschijnlijk door de gevolgen van de coronapandemie en de daarmee gepaard gaande reisbeperkingen. Weliswaar neemt de instroom vanaf de tweede helft van 2021 toe ten opzichte van het eerste half jaar, maar die cijfers laten een fluctuerend beeld zien, dat zich in de eerste helft van 2022 voortzet. In de tweede helft van het jaar 2022 is de instroom over die periode weliswaar hoger dan de eerste helft van dat jaar, waardoor de totale instroomcijfers over het jaar 2022 ruimschoots hoger liggen dan het jaar ervoor. Maar deze cijfers rechtvaardigen niet de conclusie dat zich een toename van het aantal asielverzoeken binnen een kort tijdsbestek heeft voorgedaan tot een aantal dat aanzienlijk groter is dan gebruikelijk en voorzienbaar. In dit kader wijst de Afdeling ook op de Kamerbrief van 1 juli 2022. Daarin staat dat op basis van de Meerjaren Productie Prognose september 2021 een totale asielinstroom van 34.370 is geraamd voor 2022, waarin vermoedelijk ook nog de verwachte nareisverzoeken zijn meegenomen. Gelet op de instroomcijfers van de asielverzoeken voor het jaar 2022, onder 14.2, wijkt dit getal daar niet veel van af. Het moet gaan om een aanzienlijke toename van het aantal asielverzoeken die zich in een kort tijdsbestek voordoet en dus ook als zodanig uit de cijfers blijkt. De Afdeling constateert dat dit vanaf de tweede helft van 2021 niet het geval is. Het voorgaande geldt temeer wanneer de totale instroom van asielverzoeken in 2021 en 2022 wordt bezien in het licht van de cijfers van eerdere jaren.
    Daarnaast bestrijkt de periode, voorafgaand aan het nemen van het WBV 2022/22, waarover volgens de minister het aantal verzoeken in een kort tijdsbestek aanzienlijk is toegenomen, ongeveer veertien maanden. Hieruit rijst eerder het beeld op dat zich een geleidelijke toename heeft voorgedaan. In het licht van de punten 35 en 36 van het arrest Zimir ligt het ook niet in de rede om een toename van het aantal asielverzoeken over een periode van meer dan negen maanden te duiden als ‘binnen een kort tijdsbestek’. De minister heeft bovendien zelf, tot aan het arrest Zimir, tot uitgangspunt genomen dat hij de beslistermijn ook in geval van een geleidelijke toename of aanhoudend hoge instroom mocht verlengen, daarmee ten minste suggererend dat daarvan in zijn ogen sprake was. Zoals volgt uit de punten 46 en 47 van het arrest, mag de minister volgens artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn de beslistermijn echter niet verlengen wanneer zich een situatie van een geleidelijke toename van het aantal asielverzoeken over een langere periode voordoet.
    15.3.  De minister heeft verder, nog los van de vraag of het hier ging om een aanzienlijke toename van het aantal asielverzoeken binnen een kort tijdsbestek, ook niet aannemelijk gemaakt dat de praktische moeilijkheden om binnen zes maanden een besluit op de asielverzoeken te nemen, alleen daardoor zijn veroorzaakt.
    Uit punt 44 van het arrest volgt weliswaar dat de in artikel 31, derde lid, van de Procedurerichtlijn genoemde mogelijkheden tot verlenging van de termijn van zes maanden zijn ingevoerd om het hoofd te bieden aan bijzondere situaties die een langere behandeltermijn rechtvaardigen, om een behoorlijke en volledige behandeling van die situaties te kunnen waarborgen, maar de beslissingsautoriteit kan, in het licht van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn, alleen in die situatie terechtkomen wanneer een capaciteitsprobleem bestaat dat is veroorzaakt door een aanzienlijke toename van het aantal asielverzoeken in korte tijd. Het uitgangspunt is namelijk dat een lidstaat, gelet op de verplichting die op hem rust volgens artikel 4, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, ervoor zorgt dat de beslissingsautoriteit, in dit geval de uitvoeringsinstantie IND, de besliscapaciteit op orde heeft en dus in staat is om het hoofd te bieden zowel aan schommelingen in het aantal asielverzoeken als aan een toename daarvan. De lidstaat wordt geacht te voorzien in de middelen die deze autoriteit een passende behandelcapaciteit bieden. Dit betekent dat ook van een lidstaat wordt verwacht dat hij inspeelt op een geleidelijke toename van het aantal asielverzoeken door het tijdig nemen van maatregelen. Wanneer het aantal asielverzoeken gedurende een langere periode constant hoog blijft, is het aan de lidstaat om de beslissingsautoriteit de middelen ter beschikking te stellen om te waarborgen dat zij over voldoende behandelcapaciteit beschikt. Juist omdat van een lidstaat niet verwacht kan worden dat hij onmiddellijk in staat is om te voorzien in de extra personeelsbehoeften die voortvloeien uit een aanzienlijke toename in korte tijd van het aantal verzoeken ten opzichte van het gebruikelijke en voorzienbare patroon, voorziet artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn in de mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen. Andere omstandigheden, zoals een bestaand tekort aan capaciteit of bestaande achterstanden in de behandeling van asielverzoeken, mogen dus geen rol spelen.
    15.4.  Bestaande achterstanden hebben echter wél een rol gespeeld bij de beslissing van de minister om de beslistermijn te verlengen met WBV 2022/22. Dit volgt ook uit de toelichting bij WBV 2022/22 en de Kamerbrief van 26 augustus 2022. De minister heeft aan de verlenging een onverwacht hoge of hogere toename ten grondslag gelegd van het aantal asielverzoeken in de tweede helft van 2021 en in 2022 dan was beraamd en waarop hij was ingesteld. Daarnaast waren er achterstanden bij de behandeling van eerste asielverzoeken, waardoor hij op een belangrijk deel van deze verzoeken buiten de beslistermijn van zes maanden besluiten nam. Dit zorgde volgens de minister in combinatie met elkaar voor een toenemende werkvoorraad. Het voorgaande, in combinatie met de beschikbare personele capaciteit, maakte dat de minister asielverzoeken in de praktijk niet meer zorgvuldig binnen zes maanden kon beoordelen. Weliswaar heeft de minister het standpunt inmiddels verlaten dat bestaande achterstanden in de behandeling van asielverzoeken een rol mogen spelen bij het al dan niet verlengen van de beslistermijn, maar voor WBV 2022/22 is het wel mede dragend geweest. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt of en in welke mate ook zonder de bestaande achterstanden, het personele capaciteitstekort door alleen een aanzienlijke toename van het aantal asielverzoeken is veroorzaakt en dat dit tekort niet mede het gevolg is geweest van een over de afgelopen jaren geleidelijk toenemende instroom en de daarbij oplopende voorraad aan asielzaken. Verder heeft de minister ook niet onderbouwd hoeveel medewerkers hij nodig heeft om een gebruikelijke en voorzienbare instroom te kunnen bijhouden en daarnaast ook de achterstanden van de behandeling van de asielverzoeken weg te kunnen werken.
    15.5.  De Afdeling is zich bewust van de problemen binnen de uitvoeringspraktijk en zij wil aannemen dat de IND zich inspant om de besliscapaciteit uit te breiden, binnen de mogelijkheden van de financiering die hem daarvoor ter beschikking wordt gesteld. Het is goed denkbaar dat de uitbreiding van de personele capaciteit van de IND de toename van de asielverzoeken niet heeft kunnen bijhouden. Daarbij is het ook aannemelijk dat de instroom van vreemdelingen uit Oekraïne en Afghanistan en de door de coronamaatregelen veroorzaakte problemen met Dublinoverdrachten hebben bijgedragen aan de oplopende werkvoorraden. Deze problemen mogen echter niet voor rekening komen van verzoekers om internationale bescherming, door de beslistermijn van zes maanden te verlengen met negen maanden, wanneer niet is voldaan aan de strenge voorwaarden van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn.
    Conclusie
    16.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister met WBV 2022/22 de beslistermijn van zes maanden voor het nemen van een besluit op een asielverzoek, niet rechtmatig met negen maanden heeft verlengd. Daarbij heeft de rechtbank, gelet op het voorgaande, terecht geoordeeld dat zich voorafgaand aan het door de minister nemen van  WBV 2022/22 geen situatie heeft voorgedaan waarin een groot aantal asielverzoeken tegelijk was ingediend, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk was om de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de voorwaarden van artikel 42, vierde lid en onder b, van de Vw 2000, de implementatie van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn, is voldaan.
    Wat betekent dit voor zaken die vallen onder het toepassingsbereik van WBV 2022/22?
    17.     De Afdeling komt tot de slotsom, gelet op al het voorgaande, dat WBV 2022/22 onverbindend is. Dit betekent dat de beslistermijn, voor alle asielverzoeken die vallen onder het toepassingsbereik van WBV 2022/22, niet met negen maanden is verlengd. Voor al deze asielverzoeken geldt dus de beslistermijn van zes maanden uit artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000.
    Wat betekent dit voor deze zaak?
    18.     Betrokkene heeft het formulier model M35-H op 10 april 2022 ondertekend en de minister op 13 oktober 2022 in gebreke gesteld. De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5543, onder 3.3, overwogen dat de beslistermijn uit artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 aanvangt op het moment dat een vreemdeling ten overstaan van de autoriteiten in persoon zijn asielwens kenbaar maakt, waarvan de loopbrief doorgaans het bewijs is. De minister kan de beslistermijn opschorten. In dit geval maakt het niet uit of de minister de beslistermijn heeft opgeschort of niet, omdat er na ondertekening van het formulier model M35-H op 10 april 2022 meer dan zes maanden zijn verstreken op het moment dat betrokkene de minister in gebreke heeft gesteld. Betrokkene heeft vervolgens na twee weken een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ingebrekestelling niet prematuur is en het beroep ontvankelijk en gegrond is.
    19.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Besluit van 14 april 2023
    20.     De minister heeft betrokkene, op 14 april 2023, in het bezit gesteld van de door hem gevraagde verblijfsvergunning. De Afdeling begrijpt uit de zienswijze van betrokkene van 31 oktober 2023 dat hij zich in dit besluit kan vinden. Er is geen beroep van rechtswege ontstaan, als bedoeld in artikel 6:20, derde lid, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, waarop de Afdeling nog moet beslissen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij betrokkene in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 7.472,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.T. Gazai, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Gazai
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    966