ECLI:NL:RBGEL:2026:2171, Rechtbank Gelderland, 18-03-2026, AWB 26/647, AWB 25/5011
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Bewoning recreatiewoning, overtreding onvoldoende onderzocht en gemotiveerd, invordering, beroep gegrond

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 26/647 en 25/5011
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
    
      [eiseres], uit [plaats 1], eiseres
    (gemachtigde: mr. A.A. Bouman),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe
    (gemachtigden: mr. A. Aldemir en mr. S. Sidiq).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de besluiten van het college om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen wegens niet-recreatief gebruik van een recreatiewoning en om een dwangsom in te vorderen. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voert een aantal gronden aan. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht om een last onder dwangsom op te kunnen leggen. Dit betekent ook dat de grondslag voor het invorderen van een verbeurde dwangsom komt te vervallen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres is eigenaar van de recreatiewoning op het adres [locatie 1] in [plaats 1]. Toezichthouders hebben op 16 januari 2025 en 18 februari 2025 gecontroleerd of de recreatiewoning wordt gebruikt in strijd met het omgevingsplan. 
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op 10 maart 2025 een voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen, wegens niet-recreatief gebruik van de recreatiewoning en daarmee gebruik in strijd met het omgevingsplan. Eiseres heeft op het voornemen gereageerd met een zienswijze. 
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 2 april 2025 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres wordt gelast het strijdig gebruik, het gebruiken van de recreatiewoning voor huisvesting van personen, te beëindigen en beëindigd te houden. Eiseres dient binnen zes maanden na de dag van verzending aan de last te voldoen. Als zij hier niet aan voldoet dan verbeurt zij een dwangsom. De dwangsom is vastgesteld op € 10.000 per maand (of een gedeelte daarvan), met een maximum van € 60.000. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit van 19 september 2025 op het bezwaar van eiseres heeft het college de last onder dwangsom gehandhaafd met aanvullende motivering. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd met het zaaknummer ARN 25/5011. 
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft op 7 oktober 2025 bij de recreatiewoning gecontroleerd. Eiseres is bij de recreatiewoning aangetroffen. Het college heeft op 20 oktober 2025 een voornemen kenbaar gemaakt om een dwangsom in te vorderen. Eiseres heeft op het voornemen gereageerd met een zienswijze. 
      
    
    
      2.5.
      Het college heeft op 7 januari 2026 besloten de dwangsom van € 10.000 in te vorderen en heeft bepaald dat eiseres dit bedrag voor 20 februari 2026 moet betalen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom van rechtswege ook betrekking op het besluit tot invordering. 
      
    
    
      2.6.
      In reactie op het verzoek heeft het college de betaaltermijn van de dwangsom verlengd tot 20 maart 2026. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.7.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar moeder, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
    
    
      2.8.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij beoordeelt dat aan de hand van de gronden van eiseres. 
    
    
      
        Relevante feiten en regelgeving
      
    
    4. De volgende feiten en omstandigheden zijn relevant voor de beoordeling.
    
    
      4.1.
      Eiseres is eigenaar van de recreatiewoning. Zij stond ingeschreven op het adres [locatie 2] in [plaats 2]. Dit is de woning van haar ex-partner, [naam ex-partner]. Sinds 8 september 2025 staat zij ingeschreven op het adres [locatie 3] in [plaats 1]. Dit is de woning van haar zus, [naam zus]. 
      
    
    
      4.2.
      Het college heeft in het onderzoek controles bij de recreatiewoning uitgevoerd en ook bij de woningen van de ex-partner en zus. Daarvan is het volgende relevant.
      
        
          Op 16 januari 2025 heeft de toezichthouder de recreatiewoning bezocht. Eiseres was aanwezig. Zij heeft aangegeven daar te verblijven ter recreatie en dat haar woonadres in [plaats 2] is. 
        
        
          Op 18 februari 2025 heeft de toezichthouder de recreatiewoning bezocht. Eiseres was aanwezig. Zij heeft aangegeven dat zij daar is gekomen na een relatiebreuk en daar tijdelijk woont sinds 2006. Ze gaat vanaf de recreatiewoning naar haar werk. Ze komt af en toe bij de ex-partner als zijn nieuwe vriendin er niet is.  
        
        
          Op 26 mei 2025 heeft de toezichthouder de woning aan de [locatie 2] in [plaats 2] bezocht. De toezichthouder heeft de eigenaar, [naam ex-partner], gesproken. [naam ex-partner] heeft verklaard dat eiseres op het adres staat ingeschreven, een ingerichte kamer heeft, maar niet in de woning woont, verblijft of slaapt. 
        
        
          Op 16 september 2025 hebben toezichthouders de recreatiewoning bezocht. De auto van eiseres is op de parkeerplaats van het park aangetroffen. Bij de woning is gezien dat de raamverduisteringen dicht zaten, dat er verlichting brandde en het erop leek dat een televisie aan stond. Er is gezien dat een persoon door de woning liep. Hierna zijn de toezichthouders naar [locatie 3] in [plaats 1] gegaan en hebben daar gesproken met de zus van eiseres, [naam zus]. Zij heeft verklaard dat eiseres op dat moment aan het werk was. Eiseres staat sinds 8 september 2025 ingeschreven, omdat het niet meer goed ging bij de ex-partner in [plaats 2]. Eiseres slaapt regelmatig in de woning, maar slaapt ook nog wel bij de ouders of in de recreatiewoning. Eiseres beschikt over een slaapkamer op zolder.
        
      
      
    
    
      4.3.
      Op het perceel [locatie 1] in [plaats 1] geldt het omgevingsplan gemeente Neder-Betuwe. Het omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel, waarin onder meer het bestemmingsplan is opgenomen die voor 1 januari 2024 van kracht was. Op de locatie van het perceel was voor 1 januari 2024 het bestemmingsplan Witte Vlekken van kracht. Dit bestemmingsplan is dus onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
      
    
    
      4.4.
      In artikel 14.1 van het bestemmingsplan is bepaald dat de gronden bestemd zijn voor recreatief verblijf. Het college heeft handhavingsbeleid opgesteld voor het niet-recreatief gebruik van recreatieve gronden.
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      5. Het college heeft in het bestreden besluit bepaald dat er sprake is van strijdig gebruik, door bewoning van de recreatiewoning. Het college verwijst hiervoor naar de verklaring van eiseres van 18 februari 2025 en van [naam ex-partner] van 26 mei 2025 en stelt dat het erop neer komt dat eiseres sinds 2006 in de recreatiewoning woont. Verder is bij controles op 2 en 10 september 2025 bij de recreatiewoning de auto van eiseres waargenomen. Tijdens een controle op 10 september 2025 maakt de woning een bewoonde indruk. Het college stelt aan de hand van de verklaring van [naam zus] dat niet gebleken is dat eiseres haar hoofdverblijf heeft aan de [locatie 3] in [plaats 1]. Eiseres maakt geen onderdeel uit van het huishouden en heeft geen zelfstandige woonruimte. 
      
      
        
          Heeft het college aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een overtreding?
        
      
      6. Een last onder dwangsom is een belastend besluit voor eiseres. Om een belastend besluit te mogen nemen, moet het college aannemelijk maken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van zo’n besluit is voldaan. De bewijsplicht ligt dus in eerste instantie bij het college. Het ligt op de weg van het college om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het omgevingsplan gebruikt wordt. 
    
    
      6.1.
      Eiseres stelt dat er geen sprake is van strijdig gebruik. Zij woont aan de [locatie 3] in [plaats 1], verblijft regelmatig bij haar ouders voor mantelzorg en gebruikt de recreatiewoning voor recreatie. Eiseres stelt dat het besluit van 2 april 2025 niet rechtmatig is genomen. Bij handhavingsbesluiten mogen feiten en omstandigheden na het primaire besluit niet meegenomen worden in de heroverweging in bezwaar. De onderzoeksactiviteiten na 2 april 2025 kunnen dan ook niet meegewogen worden. Ten aanzien van de controles en onderzoeksresultaten zoals vermeld in het bestreden besluit merkt eiseres het volgende op. 
      
        
          Zij geeft aan dat de verklaring van 18 februari 2025 haaks staat op het rapport van 16 februari 2025 en betwist dat zij verklaard zou hebben dat ze in de recreatiewoning woont. 
        
        
          Over de verklaring van de ex-partner [naam ex-partner] op 26 mei 2025 geeft zij aan dat de verstandhouding op dat moment niet goed was en dat ze wel in [plaats 2] woonde, maar niet iedere dag aanwezig was.
        
        
          Eiseres stelt dat de controles van 2 en 10 september 2025 niet meegewogen kunnen worden, omdat het rapport ontbreekt.
        
        
          Over de controle op 16 september 2025 geeft zij aan dat ze die dag aan het werk was en de auto van haar ouders in gebruik had. Ten tijde van de controle was zij pas acht dagen geleden verhuisd. 
        
      
      Eiseres heeft er verder nog op gewezen dat het college selectief handelt door geen rapporten te overleggen van controles op het park waarbij zij niet aanwezig was in de woning. Verder heeft zij nog de gasrekening over de periode van 29 september 2023 tot 14 oktober 2024 overgelegd en stelt dat hieruit volgt dat zij haar woning voor recreatie gebruikt.
      
    
    
      6.2.
      Het betoog van eiseres slaagt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van een overtreding. 
      
        6.1.1.
        Ten eerste is relevant dat de verklaringen die eiseres gedaan zou hebben op 16 januari 2025 en 18 februari 2025 tegenstrijdig zijn. In de verklaring van 16 januari 2025 is gezegd dat de woning wordt gebruikt voor recreatie, terwijl in de verklaring van 18 februari 2025 zou zijn gezegd dat de woning wordt gebruikt voor tijdelijke huisvesting. Deze tegenstrijdigheid had aanleiding moeten zijn voor het college om aanvullende vragen te stellen en aanvullend onderzoek te doen. Daar komt bij dat uit de verklaring van 18 februari 2025 niet volgt hoe eiseres haar verblijf in de recreatiewoning en haar verblijf in [plaats 2] verdeelt en waar zij dus het merendeel van haar tijd verblijft. Ook geeft de verklaring geen inzicht in eventuele afspraken met de ex-partner over het verblijf in [plaats 2] en of er bijvoorbeeld sprake is van verplicht of vrijwillig vertrek uit de woning in [plaats 2] bij aanwezigheid van de ex-partner. De voorzieningenrechter acht deze aspecten relevant om het verblijf van eiseres in de recreatiewoning te kunnen typeren.
        
      
      
        6.1.2.
        Op de zitting heeft het college nog verwezen naar de zienswijze van eiseres, maar ook dat biedt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende grondslag om te kunnen spreken van een overtreding. Uit de zienswijze volgt dat eiseres gebruik maakt van de recreatiewoning als de ex-partner aanwezig is in [plaats 2]. Het verschilt per maand hoeveel dagen en nachten eiseres in de recreatiewoning aanwezig is. De voorzieningenrechter overweegt dat hiermee ook geen duidelijkheid is over de verdeling van het verblijf in de recreatiewoning enerzijds en in [plaats 2] anderzijds en over eventuele afspraken met de ex-partner over het verblijf in de woning in [plaats 2]. 
        
      
      
        6.1.3.
        Ook de verklaring van [naam ex-partner] van 26 mei 2025 geeft onvoldoende duidelijkheid over het verblijf van eiseres. In de korte toelichting staat beschreven: “En zij vindt het moeilijk, maar geeft eigenlijk toe dat [eiseres] daar niet verblijft. Of eigenlijk wel, want ze heeft daar een kamer, maar het liefst zo min mogelijk.” Vervolgens staat onder de bevindingen van het huisbezoek dat [naam ex-partner] verklaart dat eiseres op een camping in [plaats 1] zit, zich niet mag inschrijven en hier een kamer heeft ingericht maar niet woont/verblijft/slaapt. Tot slot volgt uit het verweerschrift in bezwaar van het college van 21 mei 2025 dat vanuit de gemeente Culemborg contact is geweest met [naam ex-partner] en dat zij heeft aangegeven dat eiseres een kamer heeft en welkom is zolang zij geen passende woning heeft gevonden. Eiseres zou af en toe verblijven op dit adres. De voorzieningenrechter overweegt dat deze bevindingen inhoudelijk niet met elkaar te rijmen zijn en daarbij ook geen inzicht geven in het verblijf van eiseres in [plaats 2] en eventuele afspraken met de ex-partner. 
        
      
      
        6.1.4.
        Wat betreft de controles van 2 en 10 september 2026 is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze niet meegewogen kunnen worden in haar oordeel, omdat het college hier geen rapportages van heeft overgelegd. 
        
      
      
        6.1.5.
        Tot slot maakt de verklaring van [naam zus] en de bevindingen van de toezichthouders op 16 september 2025 ook niet voldoende aannemelijk dat er sprake is van een overtreding. Dat, in tegenstelling tot de verklaring van [naam zus], eiseres eerder in de avond van 16 september 2025 in de recreatiewoning aanwezig zou zijn geweest, is niet (objectief) vastgelegd. Dat een silhouet van een persoon is gezien is onvoldoende, nu eiseres gemotiveerd heeft betwist dat zij die avond daar aanwezig was. Uit de verklaring van [naam zus] volgt dat eiseres afwisselend verblijft in de woning aan de [locatie 3] in [plaats 1], als mantelzorger bij haar ouders en in de recreatiewoning. De voorzieningenrechter volgt het college niet in de stelling dat eiseres niet of nauwelijks verblijft op het inschrijfadres. Zij acht hiervoor relevant dat eiseres ten tijde van de verklaring pas een week verhuisd was en dat [naam zus] gezegd heeft dat eiseres er regelmatig slaapt. De voorzieningenrechter merkt ook op dat het college in het geheel geen onderzoek heeft gedaan naar het verblijf van eiseres bij haar ouders, terwijl de verklaring daar wel aanleiding toe geeft. Gelet op deze verklaring blijft de aard en mate van het verblijf in de recreatiewoning onduidelijk. Verder stelt het college in het bestreden besluit dat er sprake is van een overtreding, omdat eiseres geen onderdeel uit zou maken van het huishouden van [naam zus] en omdat zij geen zelfstandige woonruimte heeft. De voorzieningenrechter kan niet volgen dat dit zonder meer ertoe moet leiden dat het gebruik van de recreatiewoning niet recreatief van aard zou zijn.  
        
      
    
    
      6.2.
      Het voorgaande betekent dat het beroep slaagt. Het besluit is deels gebaseerd op veel zeer korte verklaringen die tegenstrijdig zijn en vragen oproepen. Het college heeft in de verklaringen echter steeds geen reden gezien om nader onderzoek te doen. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit van 19 september 2025 vernietigen. Het college zal daarom opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van eiseres. Dat betekent dat ofwel beter onderbouwd zal moeten worden dat er sprake is van een overtreding, danwel het bezwaar van eiseres alsnog gegrond zal moeten worden verklaard. De voorzieningenrechter stelt geen termijn voor het nemen van de nieuwe beslissing, aangezien zij op voorhand niet kan bepalen hoe lang het college nodig heeft voor nader onderzoek om tot een betere onderbouwing te komen, als het daarvoor kiest. Voor de periode waarin opnieuw op het bezwaar wordt beslist zal de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb als voorlopige voorziening het primaire besluit met terugwerkende kracht schorsen tot 2 weken na de nieuwe beslissing op bezwaar, zodat gedurende die periode ook geen dwangsommen kunnen worden verbeurd. Aangezien hiermee de grondslag voor het invorderingsbesluit wegvalt, zal de voorzieningenrechter dat besluit ook vernietigen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt. Het college moet opnieuw op het bezwaar beslissen. Om te voorkomen dat er dwangsommen verbeuren terwijl onduidelijk is of de last, die nu onvoldoende onderbouwd is, in stand kan blijven, treft de rechtbank gedurende de beslistermijn van het college met terugwerkende kracht de voorlopige voorziening dat de last wordt geschorst. Daarmee valt ook de grondslag van het invorderingsbesluit weg. Daarom zal de rechtbank ook dit besluit vernietigen. Omdat de voorzieningenrechter op het beroep beslist, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      7.1.
      Omdat het beroep gegrond is, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten voor het bezwaar, beroep en verzoek. Zij stelt de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.802 (een punt voor het beroepschrift, een punt voor het verzoekschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 934,- bij wegingsfactor 1). Ook moet het college het griffierecht voor het beroep en het verzoek vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 19 september 2025;
    - draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
    - schorst bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht het primaire besluit van 2 april 2025 tot twee weken na de nieuwe beslissing op bezwaar;
    - vernietigt het bestreden besluit van 7 januari 2026; 
    - veroordeelt het college tot vergoeding van de proceskosten van  € 2.802 aan eiseres;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194 (voor het beroep) en € 200 (voor het verzoek) aan eiseres vergoedt;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. Y.A.J. van Egmond, griffier.
    
    
    
      Deze uitspraak wordt openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
      Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Awb maakt dat mogelijk.
  
  
     Artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.