ECLI:NL:RVS:2026:1753, Raad van State, 25-03-2026, 202501843/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2024 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellant] voor het jaar 2023 een voorschot zorgtoeslag € 777,00, een voorschot kindgebonden budget van € 4.988,00 en een voorschot huurtoeslag van € 310,00 toegekend. Daarbij heeft de Dienst Toeslagen € 1.301,00, € 818,00 en € 371,00 aan te veel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd. [appellant] ontving toeslagen ter aanvulling op haar inkomen. Naar aanleiding van wijzigingen in het vastgestelde toetsingsinkomen heeft de Dienst Toeslagen de eerder toegekende voorschotten herzien, wat heeft geleid tot terugvorderingen. De zaak gaat over de vraag of de Dienst Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget 2023 op goede gronden heeft herzien naar € 777,00 respectievelijk € 4.988,00 en € 310,00 en het te veel aan betaalde voorschotten heeft teruggevorderd.

202501843/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 februari 2025 in zaak nr. 24/2616 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Dienst Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 januari 2024 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellant] voor het jaar 2023 een voorschot zorgtoeslag € 777,00, een voorschot kindgebonden budget van € 4.988,00 en een voorschot huurtoeslag van € 310,00 toegekend. Daarbij heeft de Dienst Toeslagen € 1.301,00, € 818,00 en € 371,00 aan te veel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 18 maart 2024 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 februari 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.E. Kamminga, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] ontving toeslagen ter aanvulling op haar inkomen. Naar aanleiding van wijzigingen in het vastgestelde toetsingsinkomen heeft de Dienst Toeslagen de eerder toegekende voorschotten herzien, wat heeft geleid tot terugvorderingen.
    2.       De zaak gaat over de vraag of de Dienst Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget 2023 op goede gronden heeft herzien naar € 777,00 respectievelijk € 4.988,00 en € 310,00 en het te veel aan betaalde voorschotten heeft teruggevorderd.
    Besluitvorming
    3.       Bij besluit van 28 december 2022 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellant] voorschotten voor het jaar 2023 toegekend voor het kindgebonden budget. Vervolgens heeft [appellant] in 2023 huur- en zorgtoeslag aangevraagd. Bij besluiten van 24 mei 2023 en 23 juni 2023 heeft de Dienst Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget vastgesteld op basis van een geschat toetsingsinkomen van € 27.000,00.
    4.       Deze voorschotten zijn bij besluit van 25 oktober 2023 ongewijzigd gelaten, maar bij het besluit van 5 januari 2024 heeft de Dienst Toeslagen de voorschotten herzien op basis van een door de Inspecteur van de Belastingdienst nader vastgesteld toetsingsinkomen van € 33.000,00. Dit heeft geleid tot terugvorderingen van eerder uitbetaalde voorschotten.
    5.       Bij besluit op bezwaar van 18 maart 2024 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Dienst Toeslagen heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de voorschotten op grond van de geldende wetgeving mochten worden herzien en dat er geen reden is om van terugvordering af te zien of die te matigen.
    Rechtbankuitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Dienst Toeslagen de voorschotten voor huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2023 mocht herzien en de daaruit voortvloeiende terugvorderingen terecht heeft vastgesteld. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat voorschotten naar hun aard voorlopig zijn en dat [appellant] er, ook na contact met een medewerker van de Dienst Toeslagen, niet op mocht vertrouwen dat deze niet meer zouden worden aangepast. Hoewel de rechtbank heeft vastgesteld dat de hoorplicht en de motiveringsplicht zijn geschonden, heeft zij deze gebreken gepasseerd, omdat [appellant] daardoor niet in haar belangen was geschaad (artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht; Awb). Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de terugvorderingen, nu financiële gevolgen en wisselingen in inkomen inherent zijn aan het toeslagenstelsel. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat zij geen reden ziet om bijzondere omstandigheden aan te nemen. [appellant]’s financiële situatie staat er niet aan in de weg om het teruggevorderde bedrag te kunnen voldoen en anders een betalingsregeling te treffen met de Dienst Toeslagen.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] heeft in hoger beroep een aantal gronden naar voren gebracht tegen de uitspraak van de rechtbank die de Afdeling hierna zal bespreken.
    Hoorplicht
    8.       Ten eerste betoogt [appellant] dat, gelet op haar kwetsbare positie als slachtoffer van de toeslagenaffaire, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de schending van de hoorplicht door de Dienst Toeslagen zonder gevolgen kon worden gepasseerd.
    8.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de Dienst Toeslagen de hoorplicht in bezwaar heeft geschonden, maar dat dit gebrek kan worden gepasseerd. Voor de beoordeling of de rechtbank dit terecht heeft gedaan, is doorslaggevend of het ontbreken van een hoorzitting in bezwaar ertoe heeft geleid dat [appellant] daadwerkelijk in haar belangen is geschaad. Dit is ook in hoger beroep niet gebleken. Onduidelijk is namelijk gebleven wat precies is besproken met de medewerker van de Belastingdienst. Wel is duidelijk dat het ging om voorschotten, die naar hun aard voorlopig zijn en bedoeld zijn om later te worden herzien op basis van het definitief vastgestelde inkomen. In de beroepsfase heeft [appellant] alsnog de gelegenheid gehad om haar standpunt naar voren te brengen en toe te lichten.
    8.2.    De Afdeling volgt daarom de rechtbank in haar oordeel dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kon worden gepasseerd. Zij kan zich vinden in de motivering die de rechtbank daaraan ten grondslag heeft gelegd.
    Toetsingsinkomen
    9.       [appellant] betoogt ook in hoger beroep dat zij niet begrijpt waarop het toetsingsinkomen van € 33.000,00 is gebaseerd en dat de rechtbank ten onrechte heeft geaccepteerd dat hierover onduidelijkheid bestaat, terwijl dit inkomen de grondslag vormt voor een aanzienlijke terugvordering.
    9.1.    De Afdeling merkt op dat dit een onjuiste lezing is van de rechtbankuitspraak. De rechtbank heeft niet overwogen dat onduidelijk is hoe het herziene toetsingsinkomen van € 33.000,00 tot stand is gekomen, maar of er sprake was van omstandigheden die op zichzelf en in samenhang zijn aan te merken als dusdanig bijzonder dat deze na belangenafweging reden zouden zijn om de terugvorderingen geheel dan wel gedeeltelijk te matigen.
    9.2.    Daarbij geldt dat de Dienst Toeslagen op grond van artikel 20, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) verplicht is uit te gaan van de inkomensgegevens zoals die zijn vastgesteld door de Inspecteur van de Belastingdienst. Die gegevens zijn bepalend voor de berekening van het recht op toeslagen. Dat uitgangspunt staat los van wat een betrokkene zelf aanvraagt of verwacht, temeer nu het hier gaat om voorschotten. Zoals hiervoor al overwogen, zijn voorschotten naar hun aard voorlopig en worden zij juist achteraf gecorrigeerd op basis van het definitief vastgestelde inkomen.
    Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
    10.     Wat [appellant] heeft aangevoerd over het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, is zo goed als een herhaling van wat zij hierover ook in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Matiging menselijke maat
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de terugvordering niet heeft gematigd vanwege bijzondere omstandigheden. Niet in geschil is dat [appellant] over het jaar 2023 een hoger bedrag aan toeslagen heeft ontvangen dan waarop zij, gelet op het uiteindelijk vastgestelde toetsingsinkomen over de periode maart tot en met december, recht had. [appellant] stelt zich op het standpunt dat dit komt doordat een medewerker van de Dienst Toeslagen voor haar inkomen in de periode maart tot en met december 2023 vermoedelijk een te laag bedrag heeft ingevuld.
    11.1.  Volgens het Verzamelbesluit Toeslagen is de Dienst op grond van artikel 26 van de Awir in beginsel gehouden een te veel betaald bedrag terug te vorderen. In haar uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) is de Afdeling teruggekomen van haar eerdere vaste rechtspraak en heeft zij overwogen dat artikel 26 van de Awir niet dwingend voorschrijft dat steeds het volledige bedrag moet worden teruggevorderd. De terugvorderingsbevoegdheid dient te worden uitgeoefend met inachtneming van de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, en het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Deze verplichting is nu uitdrukkelijk gecodificeerd in artikel 13b van de Awir, dat de mogelijkheid biedt om bij bijzondere omstandigheden van herziening of terugvordering af te zien, dan wel deze te matigen, waarbij rekening moet worden gehouden met de menselijke maat.
    11.2.  De Afdeling stelt vast dat in dit specifieke geval sprake is van bijzondere omstandigheden die voor de Dienst Toeslagen aanleiding hadden moeten zijn om het terug te vorderen bedrag te matigen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [appellant], juist om problemen als waar ze nu mee te maken heeft te voorkomen, zelf naar de Dienst Toeslagen is gegaan om de toeslagen aan te laten vragen. Zij heeft toen haar situatie uitgelegd, inkomensgegevens overgelegd en die besproken met een medewerker van de Dienst Toeslagen. Deze heeft vervolgens de aanvraag ingevuld en ingediend.
    11.3.  Op de zitting is besproken hoe het komt dat dat er desondanks een te hoog bedrag aan toeslagen is uitbetaald en nu wordt teruggevorderd. Hoewel niet precies duidelijk is geworden wat [appellant] heeft besproken met de medewerker, is de terugvordering vermoedelijk het gevolg van het invullen door een medewerker van de Dienst Toeslagen van een onrealistisch inkomen van rond de € 10.000,00 voor de maanden maart tot en met december 2023. Op de zitting heeft de Afdeling niet kunnen vaststellen of dit het gevolg is van de door [appellant] verstrekte informatie, van een te terughoudende inschatting van het inkomen door de medewerker van de Dienst Toeslagen of van een invulfout van die medewerker. De Dienst Toeslagen is niet in staat gebleken het formulier dat door een van haar medewerkers in aanwezigheid van [appellant] is ingevuld en ingediend over te leggen. Het is niet in geschil dat [appellant] ook geen uitdraai heeft meegekregen of ter beschikking heeft gekregen in het portal. De betrokken medewerker heeft ook geen inhoudelijke dossiernotitie van het bezoek van [appellant] gemaakt. Daardoor kan niet (meer) worden vastgesteld wie materieel verantwoordelijk is voor het ingevulde bedrag. Dit brengt mee dat de gevolgen daarvan niet voor rekening van [appellant] behoren te komen.
    11.4.  Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om de terugvordering geheel dan wel gedeeltelijk te matigen.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover die de terugvordering van te veel betaalde toeslagen betreft en bevestigt die uitspraak voor het overige. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, verklaart zij het beroep gegrond en vernietigt zij het besluit van 18 maart 2024, voor zover het de terugvordering van te veel betaalde toeslagen betreft. De Afdeling voorziet zelf in de zaak door het besluit van 5 januari 2024 te herroepen, voor zover het de terugvordering van te veel betaalde toeslagen betreft, het terug te vorderen bedrag met 100% te matigen en dat bedrag vast te stellen op nihil.
    13.     De Dienst Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 februari 2025 in zaak nr. 24/2616 voor zover het de terugvordering van te veel betaalde toeslagen betreft;
    III.       vernietigt het besluit van 18 maart 2024, voor zover het terugvordering van te veel betaalde toeslagen betreft;
    IV.      herroept het besluit van 5 januari 2024 in zoverre;
    V.       matigt het terug te vorderen bedrag met 100% en stelt dat bedrag vast op nihil;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    VIII.    veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 964,65;
    IX.      gelast dat de Dienst Toeslagen aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 194,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. de Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    284-1190