ECLI:NL:CBB:2025:545, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-09-2025, 23/1557
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Boete voor slachthuis. Vorming van condens niet voorkomen. Artikel 4 in samenhang met punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004. 
        Het hoger beroep ziet op de hoogte en evenredigheid van de aan appellante opgelegde boete. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete evenredig is. Er is geen aanleiding voor matiging of halvering van de boete.

uitspraak	
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1557
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar, (Compaxo)
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juni 2023, kenmerk 22/2340, in het geding tussen
    
    
    
      Compaxo
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Compaxo heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 19 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:5029). In deze uitspraak heeft de rechtbank beslist op het beroep van Compaxo over het boetebesluit met het nummer 202102483.
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 4 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, namens Compaxo ook [naam 1] , en namens de minister ook [naam 2] , toezichthoudend dierenarts.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 23 juni 2021 omstreeks 06:45 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij Compaxo naar aanleiding van regulier toezicht een inspectie uitgevoerd en daarvan op 24 juni 2021 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: 
      
      
        “[…]
      
      
      
        Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassen snelkoeltunnel. Ik zag in deze snelkoeltunnel varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie, hangen.
      
      
      
        Daar zag ik veel grote condensdruppels hangen aan het plafond (zie foto's 1 en 2) en aan de tandwielen (zie foto's 3 en 4). Onder deze condensdruppels aan het plafond en onder de tandwielen met condensdruppels hingen op dat moment varkenskarkassen met een goedkeuringsmerk, waaruit bleek dat deze bestemd waren voor humane consumptie.
      
      
      
        Eén van de halchefs was op dat moment in de schone slachthal en ik ging naar hem toe om te informeren over de aanwezigheid van de condensdruppels. Hij heeft direct instructies aan medewerkers van het bedrijf gegeven om het plafond en de tandwielen droog te moppen en de varkenskarkassen goed te flamberen.
      
      
      
        Condens vanaf een oppervlak kan karkassen verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van                                                 12 november 2021 (boetebesluit) aan Compaxo een boete van € 7.500,- opgelegd, aangezien de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan Compaxo opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete verhoogd naar € 7.500,-.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 6 april 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van Compaxo tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen: 
    
    
    
      “De hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete
    
    
    
      5.2.
      Uit het voorgaande volgt reeds dat de overtreding aan eiseres kan worden verweten. Verder is van belang dat Condens potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers kan bevatten en dat sprake is van een direct gevaar voor de gezondheid van consumenten als condens op vlees zou vallen. Er kan dan ook niet worden gezegd dat het risico voor de volksgezondheid gering is geweest. De minister heeft daarom terecht geen reden gezien om de boete te halveren. Er is sprake van een overtreding in klasse C (niet ernstig, niet gering)/categorie 3, waarvoor een basisboete van € 2.500,- geldt.
      
    
    
      5.3.
      Over de hoogte van het vanwege recidive verhoogde boetebedrag heeft eiseres geen gronden aangevoerd, anders dan de opmerking van de gemachtigde ter zitting dat hij zich afvraagt of wel sprake is van hetzelfde beboetbare feit. Dat daarvan sprake is, volgt echter uit (beboetbaar feit 1 van) het besluit van 29 december 2017, dat als bijlage bij het bestreden besluit is overgelegd. De hoogte van de in die zaak opgelegde boete was € 5.000,-. De minister heeft onweersproken gesteld dat dit besluit onherroepelijk is geworden omdat eiseres daar geen bezwaar tegen heeft gemaakt. Het voorgaande betekent dat de boete in deze zaak terecht is vastgesteld op (€ 5.000,- + € 2.500,- =) € 7.500,-.
      
    
    
      5.4.
      Eiseres heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete van € 7.500,- onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van Compaxo
      
    
    
    
      3	Het hoger beroep van Compaxo richt zich tegen overweging 5.2 van de uitspraak van de rechtbank over de hoogte en evenredigheid van de boete, waar onder meer wordt geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat het risico voor de volksgezondheid gering is geweest. Volgens Compaxo is er geen sprake van proportionaliteit. 
      Bij de beoordeling van de proportionaliteit zijn volgens Compaxo in onderhavige kwestie een algemene bijzondere omstandigheid en twee omstandigheden, gerelateerd aan de geringe gevaren voor de volksgezondheid, aan de orde:
    
    
    
      3.1
      Op het moment van de constatering verkeerde de verbouwing bij Compaxo in een bijzondere fase, waarbij de luchtstromen van de oude en nieuwe koelcel met elkaar in contact kwamen. De toezichthouder is gekend en meegenomen in de te volgen stappen in de verbouwing, hetgeen waarschijnlijk reden is geweest scherper toe te zien op condensvorming. Ter zitting heeft Compaxo opgemerkt dat zij ondanks de bijzondere omstandigheid van de verbouwing het vallen van condens heeft weten te voorkomen.
      
    
    
      3.2
      Volgens Compaxo is weliswaar enige condensvorming aangetroffen, maar is niet waargenomen dat er condensdruppels op het vlees gevallen zijn. Volgens Compaxo is het kiezen van het juiste moment om te moppen altijd arbitrair. Wegmoppen kan alleen als de condensdruppels zichtbaar zijn. Volgens Compaxo betekent “op tijd moppen” dat wordt gemopt, voordat de druppels vallen.
      
    
    
      3.3
      Compaxo heeft eigener beweging, ook zonder dat druppels zijn gevallen, besloten alle karkassen uit voorzorg te flamberen, waarmee alle risico’s voor de volksgezondheid zijn geëlimineerd.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      Uit punt 2, aanhef en onder b, van Hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 blijkt dat condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Dit betreft een resultaatsverplichting. In onderhavige zaak zag de toezichthouder veel grote condensdruppels hangen aan het plafond en aan de tandwielen. Dat niet door de toezichthouder waargenomen is dat de condensdruppels op het vlees zijn gevallen, kan volgens de minister geen doel treffen. Zodra er sprake is van condens is er sprake van een overtreding van het hiervoor genoemde voorschrift.
      
    
    
      4.2
      
        De minister is daarnaast van mening dat de omstandigheden die zijn aangevoerd door Compaxo, niet betekenen dat er sprake is van geringe risico’s of gevolgen of bijzondere omstandigheden om de boete te matigen. Het nog kunnen moppen of achteraf de karkassen flamberen neemt de risico’s of gevolgen van de overtredingen op zichzelf niet weg.
        Condensdruppels vormen een voedingsbodem voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën, zoals Listeria spp. Daarnaast kunnen de druppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Als besmette of verontreinigde druppels op vlees terechtkomen, kan dit een gevaar voor de gezondheid van consumenten opleveren. Dat dit (nog) niet gebeurd is — of in ieder geval
        niet is waargenomen door de toezichthouder — doet aan de mogelijke risico’s en gevolgen van de overtreding niet af.
      
      
    
    
      4.3
      Ook de omstandigheid dat sprake was van een verbouwing, maakt niet dat de overtreding Compaxo minder te verwijten valt. Ook in zulke omstandigheden is het aan Compaxo om ervoor te zorgen dat condensvorming wordt voorkomen. Als het voor Compaxo kennelijk duidelijk was dat sprake was van een lastige fase met luchtstromen, had zij extra alert kunnen en moeten zijn op het voorkomen van condensvorming.
      
    
    
      4.4
      Ook voor het overige ziet de minister geen omstandigheden die zouden maken dat de opgelegde boete gematigd zou moeten worden. De boete van € 7.500,- is evenredig en passend.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        5	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Het hoger beroep ziet op de hoogte en evenredigheid van de aan Compaxo opgelegde boete. Compaxo heeft in dit verband gewezen op drie omstandigheden die volgens haar tot matiging van de boete hadden moeten leiden. Hieronder gaat het College in op deze door Compaxo genoemde omstandigheden.
      
    
    
      6.2
      
        Om te beginnen is het College van oordeel dat de omstandigheid dat niet is waargenomen dat er condensdruppels op het vlees zijn gevallen, geen aanleiding geeft voor halvering of matiging van de boete. Volgens het rapport van bevindingen zag de toezichthouder in de snelkoeltunnel veel grote condensdruppels hangen aan het plafond en aan de tandwielen met daaronder voor humane consumptie bestemde karkassen. Door de locatie van de condensdruppels was er een risico op contaminatie van het vlees door vallend condens. Het College stelt dan ook vast dat Compaxo het vormen van condens niet heeft voorkomen. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 13 augustus 2024, ECLI:NL:CBB:2024:565, is het niet van belang of druppels zijn gevallen en volgt uit artikel 4 in samenhang met punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 een resultaatsverplichting. De minister was dan ook bevoegd Compaxo voor overtreding van deze bepaling een boete op te leggen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is van belang dat condens potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers kan bevatten en dat sprake is van een direct gevaar voor de gezondheid van consumenten als condens op vlees zou vallen. Met de rechtbank is het College dan ook van oordeel dat niet kan worden gezegd dat het risico voor de volksgezondheid gering is geweest.
        Het feit dat Compaxo er (later) toe is overgegaan de karkassen te flamberen maakt het bovenstaande niet anders. Ook het feit dat sprake was van een verbouwing neemt niet weg dat Compaxo aan de overtreden bepaling diende te voldoen en geeft geen aanleiding om tot matiging over te gaan. Juist in verband de verbouwing mag van Compaxo extra voorzichtigheid en het eventueel nemen van extra maatregelen worden verwacht.
      
      
    
    
      6.3
      Omdat Compaxo geen andere feiten of omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete had moeten worden gematigd, is het College van oordeel dat de opgelegde boete evenredig is.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7	Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts						w.g. F.J.J. van West de Veer 
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
      
    
    
    
      Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
    
    
    
      […]
    
    
    2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
    
    
      […]
    
    
    
      Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
    
    
    
      […]
    
    
    
      Hoofstuk I Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)
    
    
    
      […]
    
    
    2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
    
    
      […]
    
    
    b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
    
    
  
  
    Wet dieren
    
    
      Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 8.6 Definities
    
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
    a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
    
    
      […]
    
    
    
      2°.een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];
    
    
    overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
    
    2. Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.
    
    
      Artikel 8.7 Bevoegdheid
    
    
    
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete
    
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    
  
  
    Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
      Artikel 2.2 Boetecategorieën
    
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    […]
    c. categorie 3: € 2500;
    […]
    
    
      Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      Artikel 2.5 Recidive
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    
  
  
    Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
      Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
    
    
    
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      Regeling dierlijke producten	 					Categorie
      Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel 
      betrekking heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid,
      5, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en
      artikel 6, derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004			3
    
    
  
  
    Regeling dierlijke producten
    
    
      Artikel 2.4
    
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    […]
    c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid,
    
      laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van
      verordening (EG) nr. 852/2004