Reclasseringsbeleid; Brief staatssecretaris over invoering nieuw reclasseringstoezicht
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST138810
 2009-2010
 
 29 270
 Reclasseringsbeleid
 
 
 
 
 Nr. 
 32
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 3 december 2009
 
 In november 2009 zijn de drie reclasseringsorganisaties van start gegaan
met de landelijke invoering van een geheel vernieuwd reclasseringstoezicht.
De afgelopen periode hebben zij hard gewerkt aan de ontwikkeling van dit nieuwe
toezicht. Dit heeft geresulteerd in een nieuw ontwerp waarin de bijzondere
voorwaarde(n) en het recidiverisico van de dader centraal staan. Het invoeren
van het nieuwe toezicht is een belangrijke mijlpaal in het verbeteren van
het proces van voorwaardelijke straffen en de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Voor de geloofwaardigheid van de voorwaardelijke straf is strikt reclasseringstoezicht
en opvolging bij niet-naleving essentieel.
 
 In deze brief informeren wij u over de invoering van het nieuwe reclasseringstoezicht.
Hiermee voldoen wij tevens aan het verzoek van de vaste commissie voor Justitie
van 20 november 2009 (kenmerk 2009Z21493/2009D58275) om geïnformeerd
te worden over de stand van zaken met betrekking tot het verbeteren van het
reclasseringstoezicht alsook een reactie te geven op het rapport «Planevaluatie
Reclasseringstoezicht».
 
 Allereerst schetsen we kort de persoonsgerichte aanpak waarbinnen de reclasseringsorganisaties
het nieuwe toezicht vormgeven. Daarna geven wij aan welke verbetermaatregelen
voor toezicht het kabinet heeft aangekondigd en wat de uitgangspunten van
het nieuwe toezicht zijn. Ook gaan we in op de test van het nieuwe toezicht
en de uitkomsten van de planevaluatie die in opdracht van het WODC is uitgevoerd.
Tot slot besteden we aandacht aan de context van verandertrajecten die bij
de reclasseringsorganisaties gaande zijn.
 1. Persoonsgerichte aanpak
 Veiligheid is een van de kerndoelen van het kabinet. Omdat veel criminaliteit
en overlast wordt veroorzaakt door recidivisten werkt het kabinet met het
project Veiligheid begint bij Voorkomen (VbbV) aan het terugdringen van
de recidive. Het kabinet kiest hierbij voor een persoonsgerichte aanpak. Over
deze aanpak hebben wij u geïnformeerd in de brief«Maatregelen recidivereductie:
Nadruk op Nazorg» van 29 augustus (TK 2007–2008, 24 587,
nr. 299). In deze brief is onder meer het belang aangegeven van voorwaardelijke
straffen en de kans die deze bieden om te werken aan gedragsverandering. Werken
aan gedragsverandering ter voorkoming van herhalingscriminaliteit dient te
geschieden onder strikt toezicht.
 
 Het kabinet stimuleert brede toepassing van strafrechtelijke voorwaarden.
Zo is de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) medio 2008 heringevoerd,
kennen we inmiddels het forensisch psychiatrisch toezicht en de gedragsbeïnvloedende
maatregel voor jeugdigen, en is de termijn van de voorwaardelijke beëindiging
van de tbs verlengd van maximaal drie naar negen jaar.
 2. Verbetermaatregelen toezicht
 Verschillende incidenten en onderzoeken naar de uitvoering van toezicht
vormden de aanleiding om het toezicht ingrijpend te verbeteren. De knelpunten
die hieruit naar voren kwamen waren, samengevat:
 • het is niet eenduidig wat onder reclasseringstoezicht wordt verstaan;
 • de invulling van het toezicht is nauwelijks gestandaardiseerd,
maar wordt veelal bepaald door de individuele professional;
 • er is onvoldoende zicht op de effectiviteit.
 In de brief van 12 juli 2007 (TK 2006–2007, 29 270, nr. 14)
heeft het kabinet daarom maatregelen aangekondigd om de uitvoering van het
toezicht te verbeteren. De reclasseringsorganisaties hebben de opdracht gekregen
het reclasseringstoezicht grondig te herzien.
 
 De invoering van het nieuwe toezicht is stapsgewijs verlopen. De reclasseringsorganisaties
hebben vooruitlopend op het nieuwe toezicht een landelijk verbeterplan toezicht
opgesteld, dat in het voorjaar van 2008 is ingevoerd. Ook hebben we medio
2008 een doorlichting van de uitvoering van het toezicht uit laten voeren.
Deze doorlichting was een herhaling van de doorlichting die in 2007 door de
reclasseringsorganisaties zelf was uitgevoerd. Over de uitkomsten hiervan
bent u bij brief van 12 juli 2007 geïnformeerd.
Daarbij is een herhaling van de doorlichting aangekondigd. De uitkomst van
de doorlichting was, kort samengevat, dat de reclasseringsorganisaties het
toezicht in grote lijnen uitvoeren conform de bestaande richtlijnen. Niettemin
komen ook zorgpunten over de uitvoering van het toezicht uit de doorlichting
naar voren. De voornaamste zijn dat uitvoering van het toezicht nog vaak laat
start en de feitelijke contactfrequentie lager is dan de afgesproken contactfrequentie.
Onze overtuiging is dat deze punten met de invoering van het nieuwe toezicht
aanzienlijk worden verbeterd. Om dit te toetsen, zullen we in 2010 de uitvoering
van het toezicht opnieuw laten doorlichten.
 
 De opdracht aan de reclasseringsorganisaties heeft geresulteerd in een
geheel nieuw toezichtontwerp, dat nu gereed is. Reclasseringstoezicht is hierin
als volgt gedefinieerd:
 
 Reclasseringstoezicht is controle op het nakomen van
door het Openbaar Ministerie, de rechter of de Dienst Justitiële Inrichtingen
opgelegde bijzondere voorwaarden en het signaleren van dreigende overtreding,
het stimuleren en motiveren van de veroordeelde om zich aan de bijzondere
voorwaarden te houden.
 
 3. Uitgangspunten van het nieuwe reclasseringstoezicht
 Bij de ontwikkeling van het nieuwe toezicht zijn de volgende uitgangspunten
gehanteerd:
 • het toezicht dient landelijk eenduidig te worden uitgevoerd;
 • het toezicht bestaat uit drie standaard varianten die verschillen
qua intensiteit;
 • de intensiteit van het toezicht hangt af van het recidiverisico
en de kans op schade;
 • om een effectief toezicht te bewerkstelligen is combinatie van
controle en begeleiding essentieel;
 • om toezicht efficiënt en effectief uit te voeren, is optimale
inzet van controlemethoden noodzakelijk.
 Overeenkomstig bovenstaande definitie onderscheiden we in het nieuwe toezicht
een viertal componenten: de bijzondere voorwaarde(n), reactie op niet-naleving,
controle en «stimuleren en motiveren» (begeleiding). Wij gaan
op elk van deze componenten afzonderlijk in.
 Bijzondere voorwaarden
 Met het opleggen van bijzondere voorwaarden wordt gedragsverandering beoogd.
De inhoud van de bijzondere voorwaarde kan bijvoorbeeld zijn het deelnemen
aan een gedragsinterventie, een contactof locatieverbod of de verplichting
om zich onder behandeling te stellen of op te laten nemen (forensische zorg).
De opgelegde bijzondere voorwaarde vormt de kern van het werken aan gedragsverandering.
Daarom staat in het nieuwe toezicht de bijzondere voorwaarde(n) die de rechter
oplegt centraal.
 Reactie op niet-naleving van de voorwaarden
 De geloofwaardigheid van de voorwaardelijke straf valt of staat met een
snelle en consequente reactie op niet-naleving van de voorwaarden. Dit onderdeel
is in het nieuwe toezicht dan ook strikt en gestandaardiseerd vormgegeven.
Er is een waarschuwingssystematiek ontwikkeld dat de reclasseringswerker hierbij
houvast biedt. Het is niet langer afhankelijk van de inschatting van de individuele
reclasseringswerker welke reactie er op overtreding van voorwaarden volgt.
Van groot belang is dat de reclasseringsorganisatie altijd contact opneemt
met het Openbaar Ministerie bij constatering van een overtreding van voorwaarden.
Het Openbaar Ministerie besluit vervolgens welke reactie er moet volgen op
de overtreding: het Openbaar Ministerie kan aanscherping van de voorwaarden
aan de rechter verzoeken of de rechter vragen de (gedeeltelijke) tenuitvoerlegging
van de gevangenisstraf te bevelen. Door deze verschillende mogelijkheden wordt
het Openbaar Ministerie in staat gesteld per overtreding een beslissing te
nemen die het beste past in de persoonsgerichte aanpak die voor de betreffende
onder toezicht gestelde wenselijk is. Voor tbs-gestelden geldt in de toekomst
een extra reactiemogelijkheid. We hebben een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
ingediend ten aanzien van het verlengen van de tbs met voorwaarden van maximaal
vier naar negen jaar. In dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid van een tijdelijke
crisisopname vastgelegd. Deze tijdelijke opname is bedoeld voor de situatie
waarin bij een eerste en lichte overtreding van de voorwaarden een stabilisatie
van de problematiek van de tbs-gestelde noodzakelijk is. Op die manier hoeft
niet meteen te worden gekozen voor het zwaardere middel van het alsnog bevelen
van de dwangverpleging. Dit vraagt van het Openbaar Ministerie en de reclasseringsorganisaties
dat zij indien nodig, snel met elkaar in contact treden. Daarom organiseren
zij duidelijke aanspreekpunten over en weer.
 Controle
 Controle is essentieel om daadwerkelijk te kunnen reageren op niet-naleving
van de voorwaarden. Het onderdeel controle op de naleving van de bijzondere
voorwaarden wordt in het nieuwe toezicht dan ook strikter vormgegeven
dan voorheen. De mate van controle is niet langer vrij te bepalen door de
individuele reclasseringswerker maar wordt gericht op het risico van overtreding
van de voorwaarden. De aard en intensiteit van de controle varieert daarbij
per toezichtniveau. De meldplicht, een standaard onderdeel van elk toezicht,
is bijvoorbeeld binnen het minst intensieve toezichtniveau vastgesteld op
minimaal één keer per drie weken (in de eerste fase, dit wordt
afgebouwd) en in het meest intensieve toezichtniveau minimaal wekelijks. Het
meest intensieve toezichtniveau sluit qua intensiteit aan bij toezicht op
tbs-gestelden. Het aantal uren voor toezicht op tbs-gestelden is met de uitvoering
van het plan van aanpak tbs verviervoudigd. Daarnaast kan controle bestaan
uit alcohol- of drugscontrole of een huisof werkplekbezoek. Zo gaat de reclasseringswerker
na of de onder toezicht gestelde zich houdt aan de opgelegde voorwaarden en
aanwijzingen.
 
 Door de rechter of het Openbaar Ministerie kan aan de bijzondere voorwaarden
ook elektronisch toezicht worden verbonden. Door middel van elektronisch toezicht
kan de aanwezigheid van een veroordeelde op een bepaalde plaats, meestal zijn
huis, gecontroleerd worden, maar ook kan een veroordeelde 24 uur per dag worden
gevolgd door gebruik te maken van GPS (Global Positioning System). De reclasseringsorganisaties
experimenteren thans met de toepassing hiervan. Ook de toepassing van elektronisch
toezicht dat bestaat uit het permanent volgen van een persoon dient uiteraard
door de rechter of het Openbaar Ministerie te zijn toegestaan.
 Begeleiding (stimuleren en motiveren)
 Een ander belangrijk onderdeel van het toezicht is begeleiding van de
onder toezicht gestelde om zich aan de bijzondere voorwaarden te houden. Uit
onderzoek blijkt dat de combinatie van controle en begeleiding effectief is
in het terugdringen van recidive. Controle alleen zal er niet toe leiden dat
iemand zich aan voorwaarden houdt. De begeleiding binnen het nieuwe toezicht
wordt gericht op het zich (kunnen) houden aan de gestelde bijzondere voorwaarden.
Als iemand bijvoorbeeld een ambulante behandeling dient te volgen, maar hij
gaat daar niet uit eigen beweging naartoe, zal de reclasseringswerker hem
daartoe stimuleren en motiveren. Deze benadering van begeleiding is een stap
op weg naar professionalisering van werken aan gedragsverandering in gedwongen
kader die de reclasseringsorganisaties hebben ingezet.
 
 De kwaliteitsverbetering van het toezicht brengt een kostenstijging met
zich mee. Het nieuwe toezicht is intensiever dan het huidige toezicht. Gemiddeld
genomen stijgt het aantal uren voor toezicht met ruim 33%. De meerkosten
die deze stijging meebrengt waren reeds voorzien bij de inrichting van de
maatregelen uit het programma VbbV en worden conform planning daaruit gefinancierd.
 4. Test van het nieuwe toezicht
 De reclasseringsorganisaties hebben het nieuwe toezicht uitgebreid getest
in een pilot in Utrecht. Op basis van de uitkomsten van deze test is het ontwerp
aangescherpt. In deze testfase is ook veel aandacht geweest voor de samenwerking
met het Openbaar Ministerie. Immers, niet alleen voor de reclasseringswerkers
brengt het nieuwe toezicht grote veranderingen in werkwijze met zich mee,
dit geldt zeker ook voor het Openbaar Ministerie. Het Openbaar Ministerie
moet actie ondernemen indien de reclasseringsorganisatie meldt dat iemand
een voorwaarde overtreedt.
 
 Naast het testen van het nieuwe toezicht in de praktijk hechten we ook
aan wetenschappelijke onderbouwing. In opdracht van het WODC is een planevaluatie
uitgevoerd. De voornaamste conclusie van deze planevaluatie is dat de onderliggende
beleidstheorie van het nieuwe toezicht op hoofdlijnen wordt ondersteund door
resultaten van wetenschappelijk onderzoek. Een aantal onderdelen van het nieuwe
toezicht was ten tijde van de planevaluatie echter nog niet geheel ontwikkeld.
Hierdoor kan nog geen conclusie worden getrokken over de vraag of het toezicht
de beoogde doelen (effectiviteit, transparantie en een betrouwbare uitvoering)
kan bereiken. We zullen de invoering van het nieuwe toezicht daarom monitoren
en in 2010 zal het WODC een procesevaluatie laten uitvoeren.
 5. Veranderde context
 De reclasseringsorganisaties vormen een belangrijke schakel in de strafrechtsketen.
Zij leveren met andere partijen een bijdrage aan het terugdringen van recidive.
Dit vraagt een professionaliseringsslag van de reclasseringsorganisaties.
Er zijn sinds 2002 dan ook verschillende verandertrajecten bij de reclasseringsorganisaties
in gang gezet.
 
 Bij al deze veranderingen hechten wij aan verminderen van bureaucratische
regels, zoals ook de motie Van Velzen (TK 2007–2008, 31 200 VI,
nr. 49) bepleit. Conform deze motie krijgen de reclasseringsorganisaties
in één arrondissement vrije ruimte voor activiteiten die naar
hun professionele oordeel zinvol zijn voor de reintegratie van (ex-)justitiabelen.
Deze kunnen zich richten op extra begeleiding, ook na het justitiële
traject, of het toeleiden naar zorg zonder dat de rechter of het Openbaar
Ministerie daartoe opdracht heeft gegeven. De uitkomsten van het experiment
moeten bijdragen aan de verdere professionalisering van reclasseringstaken.
Over de uitvoering van deze motie bent u geïnformeerd in de brief van
13 maart (TK 2007–2008, 29 270, nr. 19).
 
 De eerste verandering sinds 2002 is dat een scheiding tussen advies- en
toezichttaken in het reclasseringswerk is aangebracht met de invoering van
de taakspecialisatie. Doordat adviseurs adviezen uitbrengen en toezichthouders
het toezicht uitvoeren, is de specifieke deskundigheid van reclasseringswerkers
vergroot en wordt objectiviteit geborgd.
 
 Daarnaast is dit voorjaar de implementatie van veranderingen in de adviesfunctie
van de reclasseringsorganisaties gestart. Het reclasseringsadvies is de eerste
stap om te komen tot de juiste op de persoon gerichte voorwaarden en effectief
reclasseringstoezicht op de naleving van die voorwaarden. Daarom brengen de
reclasseringsorganisaties voorafgaand aan de zitting advies uit over de mogelijkheden
van bijzondere voorwaarde(n).
 
 Tevens werken de reclasseringsorganisaties aan de invoering van erkende
gedragsinterventies. De Erkenningscommissie Gedragsinterventies Justitie toetst
ex ante of gedragsinterventies kunnen leiden tot vermindering van recidive.
 
 Ook zijn reclasseringsbalies bij de parketten opgericht. Via de reclasseringsbalie
worden inkomende opdrachten verdeeld en kan de reclasseringsorganisatie sneller
starten met een toezichtopdracht. De werking van de reclasseringsbalies wordt
in 2010 geëvalueerd.
 
 In de strijd tegen recidive is samenwerking met maatschappelijke partners
van groot belang. De Veiligheidshuizen vormen een uitstekende basis om deze
samenwerking vorm te geven. In die Veiligheidshuizen nemen naast strafrechtelijke
partners ook gemeenten en zorginstellingen deel. Door met elkaar om de tafel
te zitten en de concrete problematiek te bespreken, is het mogelijk om op
de persoon toegespitst te interveniëren, waarbij repressie en preventie
vaak hand in hand gaan. Eind dit jaar is er een landelijke dekkend netwerk
van Veiligheidshuizen. Hier liggen ook voor de reclasseringsorganisaties veel
kansen om het werk te verrijken door middel van informatie-uitwisseling met
andere bij de persoon betrokken instanties.
 
 De wijze waarop wordt gewerkt aan een sluitende nazorg heeft ook consequenties
voor de inzet van de reclasseringsorganisaties. Deels voorwaardelijke straffen
en de voorwaardelijke invrijheidstelling bieden een overgangssituatie waarbij
de reclasseringsorganisaties door middel van toezicht op de gestelde voorwaarden
het nazorgtraject van de nodige stevigheid kan voorzien. Na afloop van de
detentie hebben gemeenten een belangrijke regierol als het gaat om de reïntegratie
van de ex-gedetineerde burger. In het onlangs gesloten Samenwerkingsmodel
nazorg worden de gezamenlijke ambities en de wederzijdse taken en verantwoordelijkheden
van Justitie en gemeenten op het gebied van wonen, inkomen/werk, scholing,
identiteitsbewijs, schulden en zorg vastgelegd. Gemeenten kunnen bij de uitvoering
van de gemeentelijke nazorg de reclassering inschakelen. Reclasseringswerkers
hebben immers ervaring met werken met deze specifieke doelgroep.
 
 Tot slot is de samenwerking tussen het gevangeniswezen en de reclasseringsorganisaties
grondig gewijzigd volgens afspraken in het programma Terugdringen Recidive,
een onderdeel van het programma Modernisering Gevangeniswezen.
 6. Afsluiting
 We zijn verheugd dat de reclasseringsorganisaties zijn gestart met invoering
van het nieuwe reclasseringstoezicht. Hiermee wordt een belangrijke stap gezet
op weg naar een landelijk werkende keten van voorwaardelijke straffen. Inwerkingtreding
van de wet voorwaardelijke sancties in 2011 vormt hiervan het sluitstuk. Het
nieuwe toezicht brengt grote veranderingen in het werk van de reclasseringsorganisaties én
het Openbaar Ministerie mee. Het jaar 2010 zal daarom in het teken staan van
implementatie van het stelsel van voorwaardelijke sancties, waaronder (verdere)
aansluiting van ketenpartners op het nieuwe toezicht.
 
 De staatssecretaris van Justitie,
 N. Albayrak
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 29 270, nr. 14.