ECLI:NL:RVS:2025:6393, Raad van State, 24-12-2025, 202403303/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 december 2022 heeft de burgemeester van Tilburg de door [appellant] geëxploiteerde horecaonderneming Simit Plaza aan de Heuvel 27 in Tilburg met onmiddellijke ingang voor drie maanden gesloten. Op 27 december 2022 omstreeks 01:59 uur heeft er een explosie plaatsgevonden bij de horecaonderneming van [appellant]. De burgemeester heeft dezelfde dag een onmiddellijke sluiting bevolen voor drie maanden tot 28 maart 2023 om 00:00 uur. De burgemeester heeft dit besluit gebaseerd op artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet. Volgens de burgemeester was er sprake van een acute bedreiging van de veiligheid en de gezondheid. Volgens een bestuurlijke rapportage van de politie gaat het vermoedelijk om een dreigingsactie van een familie die in financieel conflict is met de broer van [appellant]. De burgemeester heeft het bezwaar tegen het sluitingsbevel ongegrond verklaard, omdat de termijn van drie maanden volgens hem nodig is om de veiligheid ter plaatse te herstellen.

202403303/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 11 april 2024 in zaken nrs. 23/10970 en 23/10971 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 december 2022 heeft de burgemeester de door [appellant] geëxploiteerde horecaonderneming Simit Plaza aan de Heuvel 27 in Tilburg (hierna: de horecaonderneming) met onmiddellijke ingang voor drie maanden gesloten.
    Bij besluit van 5 september 2023 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 april 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juli 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S. Çakal, advocaat in Tilburg, via videoverbinding, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet en F.M. Zoest, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 27 december 2022 omstreeks 01:59 uur heeft er een explosie plaatsgevonden bij de horecaonderneming van [appellant]. De burgemeester heeft dezelfde dag een onmiddellijke sluiting bevolen voor drie maanden tot 28 maart 2023 om 00:00 uur. De burgemeester heeft dit besluit gebaseerd op artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet. Volgens de burgemeester was er sprake van een acute bedreiging van de veiligheid en de gezondheid. Volgens een bestuurlijke rapportage van de politie gaat het vermoedelijk om een dreigingsactie van een familie die in financieel conflict is met de broer van [appellant].
    De burgemeester heeft het bezwaar tegen het sluitingsbevel ongegrond verklaard, omdat de termijn van drie maanden volgens hem nodig is om de veiligheid ter plaatse te herstellen. Hieraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het ging om een krachtig explosief. De ruit van de linker toegangsdeur van de inrichting was opgeblazen en de ramen aan de bovenverdieping van een tegenoverliggend pand zijn geklapt en zijn zeven meter verderop voor een voorbijganger op de grond terechtgekomen. Bovendien kon ten tijde van de oplegging herhaling niet worden uitgesloten, omdat de context van het incident niet duidelijk was. Ook kan de politie door de sluiting beter onderzoek doen naar het incident. De burgemeester heeft het sluitingsbevel na de eerste twee weken na de explosie gebaseerd op artikel 72b van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Tilburg (hierna: APV), in plaats van op artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet. Dit laatste artikel is volgens de burgemeester namelijk bedoeld voor onverwijld optreden en dus niet geschikt als grondslag voor een langdurig sluitingsbevel. [appellant] is het niet eens met de besluitvorming.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep tegen het sluitingsbevel ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel niet zijn geschonden. De burgemeester heeft voldoende onderbouwd dat de aard en ernst van de explosie en de kans op herhaling de sluiting van de horecaonderneming voor drie maanden nodig maakte. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester aan het bevel tot sluiting ten grondslag heeft mogen leggen dat de explosie van een zwaar explosief een ernstige verstoring van de openbare orde, veiligheid en gezondheid is. De burgemeester heeft bij zijn besluitvorming terecht betrokken dat de context van het incident onduidelijk was, zodat herhaling van deze of een soortgelijke situatie niet kon worden uitgesloten. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op grond daarvan op het standpunt heeft mogen stellen dat het noodzakelijk was om het pand te sluiten. De burgemeester heeft het belang van de bescherming van de openbare orde, veiligheid en gezondheid zwaarder mogen laten wegen dan de financiële belangen van [appellant] en de mogelijke aantasting van zijn goede naam, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hij voert aan dat de burgemeester het sluitingsbevel bij besluit van 1 februari 2023 heeft gewijzigd, waardoor het oorspronkelijke sluitingsbevel ten tijde van het besluit van 5 september 2023 niet meer bestond en de burgemeester dat sluitingsbevel bij dat besluit ten onrechte heeft gehandhaafd. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het sluitingsbevel onvoldoende is gemotiveerd. Het is onduidelijk waarom er drie maanden na de explosie nog sprake was van maatschappelijke onrust. Ook is het sluitingsbevel niet bedoeld voor politieonderzoek. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het sluitingsbevel voor de duur van drie maanden in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Er is sprake van financiële problemen en imagoschade. Er is huurachterstand ontstaan waardoor de verhuurder het voornemen kenbaar heeft gemaakt om de huurovereenkomst van het bedrijfspand te ontbinden. Bovendien was volgens [appellant] artikel 72b van de APV voor de periode na de eerste twee weken geen geschikte wettelijke grondslag voor de sluiting, omdat dit artikel ziet op het pand en niet op de exploitant.
    4.1.    Bij het besluit van 1 februari 2023 heeft de burgemeester de sluiting opgeheven onder de voorwaarde dat [appellant] tot 28 maart 2023, 00:00 uur, of eerder indien er een verdachte van de explosie is opgepakt, 24 uur per dag in beveiliging van het pand voorziet, die voldoet aan de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. [appellant] heeft niet aan deze voorwaarde voldaan, zodat de bij het besluit van 27 december 2022 bevolen sluiting van het pand niet is opgeheven. Het sluitingsbevel is dus van kracht gebleven. De burgemeester en de rechtbank zijn hier terecht van uitgegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    4.2.    Wat [appellant] in hoger beroep aanvoert over de motivering van het sluitingsbevel geeft geen aanleiding tot een ander oordeel dan dat van de rechtbank in haar overwegingen 7.1 tot en met 7.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd waarom een periode van drie maanden nodig is om de veiligheid en openbare orde ter plaatse te herstellen. Daar voegt de Afdeling nog aan toe dat de burgemeester de wettelijke grondslag voor het sluitingsbevel in het besluit van 5 september 2023 mocht wijzigen. Daar hoefde de burgemeester [appellant] niet specifiek over te horen. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant] tijdens de hoorzitting van 20 februari 2023 voldoende in staat gesteld om zijn standpunt toe te lichten, nu daar al duidelijk was dat het ging om een sluiting van drie maanden.
    Het betoog slaagt niet.
    4.3.    Wat [appellant] in hoger beroep aanvoert over de evenredigheid van het sluitingsbevel geeft geen aanleiding tot een ander oordeel dan dat van de rechtbank in haar overwegingen 8.1 tot en met 8.5. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de sluiting van drie maanden van de horecaonderneming in dit geval niet onredelijk is. Wat betreft het argument dat sluiting op grond van artikel 72b van de APV geen geschikt middel is, omdat die bepaling ziet op het pand en de burgemeester steeds heeft verwezen naar omstandigheden die met [appellant] als exploitant te maken hebben, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de artikelsgewijze toelichting bij de APV Tilburg volgt dat artikel 72b kan worden toegepast bij omstandigheden zoals het ontstaan van een ernstige vechtpartij in de zaak of situaties waarbij sprake is van langdurige ernstige overlast. Hierbij is de oorsprong van het gevaar voor de openbare orde niet van belang. Vaststaat dat de explosie heeft plaatsgevonden bij de horecaonderneming van [appellant]. De Afdeling is van oordeel dat voldoende samenhang bestaat tussen het gevaar van de explosie en de horecaonderneming waar deze explosie plaatsvond. Het sluitingsbevel was dus een geschikt middel.
    Het betoog slaag niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    6.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    620-1166
     
    BIJLAGE
     
    Relevante wet- en regelgeving
    Gemeentewet
    Artikel 174
    […]
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    APV Gemeente Tilburg
    Artikel 3 Voorschriften en beperkingen
    1. Aan een krachtens deze verordening verleende vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen mogen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    2. Degene aan wie krachtens deze verordening een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.
    Artikel 4 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
    1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
    a. indien ter verkrijging daarvan onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn verstrekt;
    b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
    c. […]
    d. […]
    e. […]
    Artikel 38 Vergunning
    1. Het is de exploitant verboden om zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren.
    2. De burgemeester kan aan de vergunning voorschriften verbinden.
    3. […]
    4. […]
    5. […]
    6. […]
    Artikel 72b Sluiting voor publiek toegankelijke gebouwen en\of erven
    1 De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten.
    2 Onverminderd hetgeen in artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald omtrent de bekendmaking, wordt het bevel tot sluiting tevens bekend gemaakt door een schrijven, waaruit van dat bevel tot sluiting blijkt, aan te brengen op of nabij de toegang(en) van het gebouw of het erf.
    3 Een sluiting kan op aanvraag van belanghebbenden door de burgemeester worden opgeheven, wanneer later bekend geworden feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven en naar zijn oordeel voldoende garanties aanwezig zijn, dat geen herhaling van de gronden die tot de sluiting hebben geleid, zal plaatsvinden.
    4 het bevel tot sluiting bekend is gemaakt op de in het tweede lid aangegeven wijze, daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven.
    5 Het is een ieder verboden om, nadat het bevel tot sluiting openbaar bekend gemaakt is op de in het tweede lid aangegeven wijze, in een bij dit bevel gesloten gebouw en/of erf als bezoeker te verblijven.
    6 Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover in het onderwerp van de regeling van het eerste lid elders wordt voorzien in deze verordening of in artikel 13b van de Opiumwet.
    Toelichting artikel 72b
    In dit artikel is door de gemeenteraad de burgemeester de bevoegdheid gegeven om bij het vaststellen van feiten en omstandigheden die een gevaar opleveren voor de openbare orde, veiligheid, gezondheid en zedelijkheid, voor het publiek toegankelijk gebouwen en /of erven te sluiten.
    Dit artikel kan in ieder geval worden toegepast op gebouwen en/of erven waar sprake is van overtredingen van de Wet wapens en munitie, heling en illegaal gokken. Weliswaar betreft het ook strafbare feiten, maar het belang voor de burgemeester om in deze gevallen een bestuursrechtelijke maatregel te nemen is gelegen in het beschermen van de openbare orde, veiligheid, gezondheid en zedelijkheid. Doel met de sluiting is de loop er uit te halen en de bekendheid van het gebouw en/of erf als locatie waar de ongewenste activiteiten plaatsvinden te ontnemen. Daarbij zullen deze in ieder geval gedurende de periode van sluiting zich niet herhalen. De maatregel is gericht op het pand en of erf en niet op de exploitant. Bij sluiting geldt deze dus ook voor een eventuele rechtsopvolger.
    […]
    Andere feiten en omstandigheden
    Ook andere feiten en omstandigheden kunnen noodzaken om in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid en zedelijkheid tot sluiting van een voor publiek toegankelijk gebouw en of erf over te gaan. Bijvoorbeeld bij het ontstaan van een ernstige vechtpartij in de zaak al dan niet met gewonden of situaties waarbij sprake is van langdurige ernstige overlast. De verwijtbaarheid van de exploitant is daarbij niet van belang. De noodzaak om bestuursrechtelijk op te treden is gelegen in het belang van het beschermen van de openbare orde, veiligheid en gezondheid.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:4
    1 Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 3:46
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Artikel 7:15
    1 Voor de behandeling van het bezwaar is geen recht verschuldigd.
    2 De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    3 Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    4 Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    5 Indien aan de belanghebbende in verband met het bezwaar een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, betaalt het bestuursorgaan de toe te kennen vergoeding aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.