ECLI:NL:RVS:2026:1692, Raad van State, 25-03-2026, 202303293/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2023 heeft de raad van de gemeente Beuningen besloten het bestemmingsplan "Kennedysingel - Notaris Stephanus Roesstraat Winssen" niet vast te stellen. [appellant] is eigenaar van het perceel op de hoek van de Kennedysingel en de Notaris Stephanus Roesstraat in Winssen. Hij heeft de wens het op het perceel gelegen bedrijfspand te slopen en daarvoor in de plaats drie rijwoningen en zes appartementen te realiseren, bedoeld voor de verhuur in het middenhuur segment. [appellant] wil aan de zijde van de Kennedysingel een hoofdgebouw in de vorm van een T-boerderij bouwen en aan de zijde van de Notaris Stephanus Roesstraat een notariswoning. Verder is op het perceel een bijgebouw met garageboxen voorzien.  [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte aan het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen onder meer ten grondslag heeft gelegd dat het bestemmingsplan niet voldoet aan het 10 punten plan, voor zover het de daarin opgenomen groennorm en de vereisten voor natuurinclusief bouwen betreft.

202303293/1/R4.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Winssen, gemeente Beuningen,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Beuningen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2023 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Kennedysingel - Notaris Stephanus Roesstraat Winssen" niet vast te stellen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 maart 2026, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en de raad, vertegenwoordigd door S.H. Geurtse en mr. M.J.O. Copier, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel op de hoek van de Kennedysingel en de Notaris Stephanus Roesstraat in Winssen. Hij heeft de wens het op het perceel gelegen bedrijfspand te slopen en daarvoor in de plaats drie rijwoningen en zes appartementen te realiseren, bedoeld voor de verhuur in het middenhuur segment. [appellant] wil aan de zijde van de Kennedysingel een hoofdgebouw in de vorm van een T-boerderij bouwen en aan de zijde van de Notaris Stephanus Roesstraat een notariswoning. Verder is op het perceel een bijgebouw met garageboxen voorzien.
    De gronden in het plangebied zijn onderdeel van het bestemmingsplan "Kern Winssen" en het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeren". Aan de gronden zijn de bestemming "Bedrijf" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 2" toegekend. Verder is aan de gronden de aanduiding "overige zone - rest bebouwde kom" toegekend.
    Ter plaatse van de bestaande bebouwing is een bouwvlak opgenomen waarbinnen een maximale bouwhoogte van 4,0 m geldt.
    De bouw en het gebruik van de voorziene wooneenheden zijn niet toegestaan op grond van de geldende bedrijfsbestemming. Daarom moet het bestemmingsplan worden herzien.
    3.       De raad heeft bij het besluit van 28 februari 2023 besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen omdat:
    1. Het plan niet voldoet aan het door de raad vastgestelde "10 punten plan wonen" (het 10 punten plan) en er is niet onderbouwd waarom niet aan dit 10 punten plan wordt voldaan. Er worden geen maatregelen getroffen om aan de groennorm of aan het natuurinclusief bouwen te voldoen. Ook zitten er geen sociale huurwoningen in het plan.
    2. Het bouwplan is te dicht op de openbare ruimte en te dicht op de aangrenzende historische woningen gesitueerd.
    3. Het bouwvlak in het bestemmingsplan is gelet op de footprint van de
    T-boerderij en de notariswoning onnodig groot.
    4. Het niet vaststellen van de definitieve plek van de woningen houdt de omwonenden onnodig in onzekerheid en is in strijd met de rechtszekerheid. Omwonenden weten niet wat ze kunnen verwachten en waar ze eventueel bezwaar tegen kunnen maken.
    5. Het bijgebouw met garageboxen is onnodig hoog. Het is in de huidige maatvoering een van de hoofdgebouwen geworden.
    6. Toekomstig gebruik van de garages moet beperkt blijven tot het vastgestelde doel: aan de woningen verbonden garages. Er mag geen ongewenste bedrijvigheid in de garageboxen plaatsvinden.
    7. De beleidsregels inzake het parkeren zitten niet in het bestemmingsplan verwerkt.
    8. Er is geen sprake van een goede ruimtelijke ordening.
    9. Er is niet geluisterd naar bezwaren van omwonenden.
    Toetsingskader 
    4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Beoordeling beroep
    Groennorm en natuurinclusief bouwen
    5.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte aan het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen onder meer ten grondslag heeft gelegd dat het bestemmingsplan niet voldoet aan het 10 punten plan, voor zover het de daarin opgenomen groennorm en de vereisten voor natuurinclusief bouwen betreft.
    Volgens [appellant] heeft de raad niet onderkend dat het 10 punten plan dateert uit 2020, terwijl de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen al is ingediend in 2019. [appellant] wijst er op dat in de tussen hem en de gemeente gesloten anterieure overeenkomst van 4 mei 2022 zoveel mogelijk rekening is gehouden met de in het 10 punten plan opgenomen vereisten.
    [appellant] betoogt verder dat hij desgewenst kan voldoen aan 100 m2 groen per woning.
    Verder hadden de in het 10 punten plan opgenomen vereisten ten aanzien van natuurinclusief bouwen volgens [appellant] niet hoeven leiden tot de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen, omdat in het bestemmingsplan bijvoorbeeld had kunnen worden opgenomen dat in het bouwplan moet worden voorzien in voorzieningen voor nestgelegenheid van vleermuizen en vogels.
    5.1.    In het 10 punten plan is onder "ad 8. Duurzaam" in sub d opgenomen:
    "Natuurinclusief, bijvoorbeeld rekening houden met aanbrengen van nestgelegenheden voor vogels en vleermuizen."
    Onder "ad 9. Groen" is onder sub b opgenomen:
    "Maximale groentoepassing in de wijk ter compensatie van bomenkap en van opofferen grond aan woningbouw; we houden ten minste vast aan de huidige norm van 100 m2 openbare ruimte per woning."
    Artikel 3.1 van de planregels bij het bestemmingsplan "Kennedysingel - Notaris Stephanus Roesstraat Winssen" luidt:
    "De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. een niet-publieksgerichte aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, met inachtneming van het bepaalde in lid 3.4.2.;
    c. water, waterberging en waterhuishoudkundige voorzieningen."
    Artikel 4 luidt:
    "De voor Waarde - Archeologie 2 aangewezen gronden zijn, behalve voor de daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor behoud en bescherming van waardevolle verwachte archeologische informatie in de bodem. Het gaat hierbij om gebieden met een hoge archeologische verwachting, bekende vindplaatsen, oude woongronden en historische boerderijlocaties en zonering van 50 m rondom monumenten."
    5.2.    De raad heeft toegelicht dat het 10 punten plan in de raadsvergadering van 17 november 2020 is aangenomen en vanaf dat moment het geldende beleid betrof. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat dit beleid bij het nemen van het besluit over de vaststelling van het bestemmingsplan diende te worden betrokken.
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat in de anterieure overeenkomst zoveel mogelijk rekening is gehouden met de vereisten uit het 10 punten plan, heeft de raad zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de anterieure overeenkomst de basis vormt voor financiële afspraken rondom de exploitatie van de ontwikkeling en geen juridisch-planologisch kader betreft.
    Daarnaast heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat de in het 10 punten plan opgenomen uitgangspunten ten aanzien van groen en natuurinclusief bouwen niet zijn geborgd in de planregels en de verbeelding die behoren bij het bestemmingsplan dat ter vaststelling aan de raad is voorgelegd.
    De Afdeling stelt in dat verband vast dat uit de verbeelding blijkt dat aan de gronden waarop de ontwikkeling is voorzien, de bestemmingen "Wonen" en "Waarde-Archeologie 2" zijn toegekend. De gronden zijn niet mede bestemd voor bijvoorbeeld "Tuin" of "Groen". In de planregels is in de bestemmingsomschrijvingen van de bestemmingen "Wonen" en
    "Waarde-Archeologie 2" evenmin iets vermeld over groenvoorzieningen en/of tuin. In zoverre laat het bestemmingsplan, zoals de Afdeling ook op zitting nader heeft toegelicht, aanzienlijk meer toe aan verstening en/of verharding dan [appellant] kennelijk heeft beoogd. En is het plan op dit punt simpelweg ondeugdelijk.
    Dat het de bedoeling van [appellant] is geweest om groenvoorzieningen te realiseren op het perceel, wat zou volgen uit een door [appellant] overgelegde impressie van de plaatsing van de bouwblokken waar groenvoorzieningen op zijn ingetekend, maakt het voorgaande niet anders. Deze impressie maakt immers geen deel uit van het aan de raad voorgelegde bestemmingsplan, bijvoorbeeld in die zin dat in de planregels als voorwaarde is opgenomen dat het perceel moet worden ingericht overeenkomstig de op een impressie of inrichtingsplan beschreven wijze die als bijlage bij de planregels is gevoegd.
    De Afdeling stelt verder vast dat [appellant] niet heeft betwist dat het aspect natuurinclusief bouwen, bijvoorbeeld in de vorm van voorzieningen voor nestgelegenheid voor vleermuizen en vogels, op geen enkele wijze is geborgd in het bestemmingsplan. Dat [appellant] stelt dat natuurinclusief bouwen als een aan het bouwplan verbonden voorwaarde in de planregels van het aan de raad voorgelegde bestemmingsplan had kunnen worden opgenomen, maakt dit niet anders, nu dit niet daadwerkelijk is gebeurd. 
    Het voorgaande in aanmerking genomen, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling reeds daarom terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan ten aanzien van de aspecten groen en natuurinclusief bouwen niet voldoet aan de uitgangspunten van het
    10 punten plan, zodat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Situering bouwplan ten opzichte van de erfgrenzen
    6.       Verder heeft de raad zich volgens [appellant] ten onrechte op het standpunt gesteld dat de voorziene bebouwing te dicht op de openbare ruimte en de aangrenzende historische woningen is gesitueerd.
    Gelet op het huidige straatbeeld is het bestemmingsplan volgens [appellant] goed passend gemaakt. Hij geeft aan dat stedenbouwkundige adviezen dit standpunt onderbouwen. In de nabije omgeving bevinden zich volgens [appellant] gebouwen die dichter op de straat en de erfgrenzen staan.
    6.1.    De raad heeft geconstateerd dat de afstand tussen het bouwvlak en de zuidelijke perceelsgrens maximaal 2 m bedraagt. De afstanden tussen bestaande woningen zijn volgens de raad historisch zo gegroeid. De raad acht het noodzakelijk om in de voorziene situatie voldoende afstand en ruimte tussen de woningen aan te houden, om zodoende de belangen van omwonenden te waarborgen. Verder heeft de raad geconstateerd dat de afstand van 3 tot 4 meter tussen het bouwvlak en de noordelijke en oostelijke perceelsgrens, grenzend aan het openbaar gebied, te kort is, omdat onvoldoende ruimte overblijft voor een groene buffer tussen de bebouwing en het openbaar gebied. De raad heeft zich op het standpunt gesteld waarde te hechten aan een groene inpassing en daarmee een goede stedenbouwkundige kwaliteit bij nieuwe ontwikkelingen. Dat is in het voorliggende bestemmingsplan onvoldoende geborgd, zodat volgens de raad geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich met bovenstaande motivering op het standpunt heeft mogen stellen dat de situering van de voorziene woningen en het bijgebouw met de garageboxen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Bereidheid tot aanpassing bestemmingsplan
    7.       [appellant] heeft aangegeven dat hij bereid was het ter vaststelling aan de raad aangeboden bestemmingsplan op een aantal punten, waaronder de groennorm van 100 m2 en de situering van het woongebouw aan de zuidzijde van het perceel, aan te passen om tegemoet te komen aan de bezwaren van de raad.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad er in dat verband terecht op gewezen dat een amendement waarin is voorgesteld het bestemmingsplan aan te passen overeenkomstig de door [appellant] aangedragen voorstellen, is verworpen in de raadsvergadering van 28 februari 2023.  Overigens zag het voorstel van [appellant] slechts op een beperkt aantal bezwaren die de raad tegen het bestemmingsplan heeft. Uit een e-mail van [appellant] van 27 februari 2023 naar de raad en het college van burgemeester en wethouders volgt dat [appellant] tot het doorvoeren van verdere aanpassingen niet bereid was.
    Conclusie
    8.       De motivering van de raad ten aanzien van de aspecten groen, natuurinclusief bouwen en de situering van het bouwplan ten opzichte van de erfgrenzen kan het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen, dragen. De overige beroepsgronden van [appellant] hoeven dan ook geen bespreking meer.
    9.       De Afdeling merkt tenslotte op dat de raad zich op de zitting van de Afdeling tot op zekere hoogte bereid heeft getoond om medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een nieuw bestemmingsplan voor de kavel, mede gelet op de behoefte aan betaalbare woningen in Beuningen. 
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Melenhorst
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    490.