ECLI:NL:RBGEL:2023:4124, Rechtbank Gelderland, 24-07-2023, AWB _ 21 - 804
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming. Gebiedsbescherming. Natuurvergunning voor een melkveehouderij. Beroep gegrond. Geldigheid van de Hinderwetvergunning die is opgegeven als referentiesituatie, onvoldoende onderzocht. Eisers hebben met het aanleveren van (ontbrekende) gegevens een begin van bewijs geleverd dat in de relevante periode mogelijk minder of geen dieren zijn gehouden, zodat de bewijslast omklapt naar het college. Het college moet alsnog onderzoek doen naar de geldigheid van de Hinderwetvergunning/referentiesituatie.
        Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn voor eisers en voor de derde-partij.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/804 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2023
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [A] U.A., uit [plaats B] , en 
    
      Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
    (gemachtigde: [D] )
  
  
    en
  
  
    
      het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [E] uit [plaats F] (de vergunninghouder)
    (gemachtigde: [G] ).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1. 	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 6 januari 2021 aan de vergunninghouder heeft verleend. 
  
  
    1.2.	Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.3.	Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
  
  
    1.4.	 De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: [E] , mevrouw [H] en de gemachtigde.
  
  
    1.5. 	De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6130, 20/6325, 21/50, 21/498, 21/501, 21/575 en 21/777.
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    2.1.	De vergunninghouder exploiteert een melkveehouderij aan [het adres I] in [plaats F] . Op 11 februari 2019 heeft de vergunninghouder bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het veranderen van de veebezetting. De varkenstak wordt stopgezet en er worden enkel nog melkkoeien en vrouwelijk jongvee gehouden. De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied ‘Landgoed Brummen’ is 630 meter.
  
  
    2.2.	Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 26 augustus 2020 en eisers hebben daarop op 5 oktober 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 6 januari 2021 verleend. 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    3.1.	De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
  
  
    3.2.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.  
  
  
    I. Natuurvergunning 
    
    
      
        De geldende regels voor intern salderen
      
    
    
      4.1.
      In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb). 
      
      
        Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 
      
      
    
    
      4.2.
      Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 6 januari 2021 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.  
      
    
    
      4.3.
      Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht.
      
      
        
          Intern salderen?
        
        5. 	Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of intern kan worden gesaldeerd.
      
      
      
        
          Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
        
      
    
    
      6.1.
      Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 4,33 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied Landgoederen Brummen en 1,72 mol per hectare per jaar op Rijntakken. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Referentiesituatie
        
      
    
    
      7.1.
      Eisers voeren aan dat de referentiesituatie ten onrechte is ontleend aan de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980. Destijds kon zo’n vergunning nog geheel of gedeeltelijk vervallen, op grond van artikel 27, eerste en derde lid, van de Hinderwet als drie jaar of langer minder of geen dieren zijn gehouden. Eisers hebben een begin van bewijs geleverd dat hier drie jaar of langer minder of geen dieren zijn gehouden, want toen zij de meitelgegevens hebben opgevraagd bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, hebben zij alleen gegevens ontvangen vanaf 1989. Omdat opgave van dierenaantallen wel verplicht was, is dit een begin van bewijs dat na de verlening van de Hinderwetvergunning drie jaar of langer geen dieren zijn gehouden. Eisers verwijzen naar overweging 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017.
      
    
    
      7.2.
      Het college stelt dat hij bij het verlenen van een natuurvergunning niet hoeft te onderzoeken of bestaande rechten zijn vervallen. Het is aan eisers om een begin van bewijs te leveren dat drie jaar of langer minder of geen dieren zijn gehouden. Dat meitelgegevens over een periode ontbreken is geen begin van bewijs. Hier kunnen namelijk ook andere verklaringen voor zijn en er is ook geen aanleiding om aan te nemen dat tijdelijk minder of geen dieren zijn gehouden. Het gaat hier om een generatie-overstijgend familiebedrijf dat voor hun inkomen altijd afhankelijk is geweest van het houden van de dieren. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt ook dat zo’n begin van bewijs alleen wordt aangenomen als uit beschikbare (meitel)gegevens blijkt dat er minder of geen dieren zijn gehouden (ECLI:NL:RVS:2015:2490). Verder heeft het college voorafgaand aan het verlenen van de Hinderwetvergunning vastgesteld dat de inrichting is opgericht en in werking is. 
      
    
    
      7.3.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
    
    
      7.4.
      Op grond van het destijds geldende artikel 27, eerste of derde lid, van de Hinderwet verviel de vergunning van rechtswege als de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid en in werking gebracht, of drie achtereenvolgende jaren buiten werking was geweest. De vergunning kon ook gedeeltelijk vervallen. Als er geen tekenen zijn dat gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, is het college niet verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel is vervallen. Het ligt primair op de weg van eisers om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Als eisers een begin van bewijs leveren, komt de bewijslast bij het college te liggen.
      
    
    
      7.5.
      Hier is de vraag of het ontbreken van dierenaantallen over de periode 1980-1989 voldoende is voor een begin van bewijs. 
      
    
    
      7.6.
      De rechtbank is van oordeel dat eisers met het ontbreken van meitelgegevens in de relevante periode een begin van bewijs hebben geleverd dat in de inrichting minimaal drie achtereenvolgende jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning geen of minder dieren zijn gehouden. Anders dan het college stelt hebben eisers niet volstaan met alleen stellen dat gegevens over die periode ontbreken, maar hebben zij bij hun beroepschrift ook concrete gegevens overgelegd uit het Landbouwtellingssysteem. Hieruit volgt dat over de periode voor 1989 geen gegevens beschikbaar zijn/opgave is gedaan, terwijl die opgave wel verplicht was. De Afdeling heeft in een vergelijkbaar geval geoordeeld dat daarmee een begin van bewijs is geleverd. Het standpunt van het college dat alleen een begin van bewijs wordt aangenomen in situaties waarin (onvolledige) gegevens beschikbaar zijn, volgt de rechtbank dus niet. De beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      7.7.
      De rechtbank kan zich voorstellen dat de vergunninghouder door dit oordeel geraakt is en dat dit mogelijk ingrijpende gevolgen kan hebben. Het is niet zo dat de rechtbank het college en de vergunninghouder niet gelooft dat er sprake is van een generatie-overstijgend familiebedrijf waar al jarenlang dieren worden gehouden. De andere kant is dat de vergunninghouder zelf een bedrijfsverandering heeft aangevraagd waarbij de Hinderwetvergunning als bestaand recht is opgegeven. Om van zo’n recht gebruik te kunnen maken, moet het – in het belang van de natuur – wel zeker (genoeg) zijn dat dat recht niet is vervallen. Ook moet zeker zijn dat er niet enkele jaren minder dieren zijn gehouden, omdat dat destijds ertoe kon leiden dat de Hinderwetvergunning gedeeltelijk verviel. Dat is in dit geval niet duidelijk. Daarbij weegt het in de rechtspraak mee dat er wel een verplichting was om de dierenaantallen op te geven. Als die gegevens ontbreken, is het vervolgens aan het college om hier onderzoek naar te doen en na te gaan of de Hinderwetvergunning geheel of gedeeltelijk is vervallen. Het oordeel van de rechtbank betekent dus niet dat de Hinderwetvergunning is vervallen, maar dat het college daar nader onderzoek naar moet doen.
      
    
    
      7.8.
      Het college zal dus alsnog onderzoek moeten doen naar de opgave van de dierenaantallen in de periode van 1980 tot en met 1989 en alsnog moeten aantonen dat de vergunning in die periode niet geheel of gedeeltelijk is vervallen, voordat die vergunning kan worden gebruikt als referentiesituatie. Hierbij is niet alleen relevant of de inrichting in werking was (dat er dieren zijn gehouden), maar ook in hoeverre (hoeveel dieren er toen zijn gehouden), omdat een natuurvergunning destijds ook gedeeltelijk kon vervallen. Dat het college bij het verlenen van de Hinderwetvergunning heeft vastgesteld dat gebouwen zijn opgericht, is hiervoor niet voldoende, want dit zou – wat daar ook van zij – alleen iets zeggen over de oprichting en niets over het in werking zijn van de inrichting.  
      
      
        
          Vervallen vergunningplicht
        
        8.	Nu de uitkomst van de vervolgbesluitvorming onduidelijk is, gaat de rechtbank niet meer in op de subsidiaire beroepsgrond van eisers dat de vergunningplicht voor intern salderen inmiddels is vervallen. 
      
      
    
  
  
    II. Schadevergoeding 
    
    
      
        Aan eisers
      
    
    
      9.1.
      Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 
      
    
    
      9.2.
      In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren.  De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. 
      
    
    
      9.3.
      Het beroep is ingediend op 8 februari 2021. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 500,00.
      
      
        Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
      
      
      
        
          Aan vergunninghouder 
        
        10.	De vergunninghouder heeft op de zitting verklaard ook te zijn benadeeld door de lange behandeling van de procedure. De rechtbank vat dit op als een verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank kent daarom ook aan de vergunninghouder om dezelfde redenen als aan eisers, een schadevergoeding toe van € 500,00. 
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      11.1.
      Het beroep is gegrond, omdat onvoldoende is onderzocht of de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 als referentiesituatie kan worden gebruikt. Hierdoor is niet duidelijk of sprake is van significante gevolgen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank ziet geen reden om het geschil finaal te beslechten, omdat het college de referentiesituatie nader zal moeten onderzoeken/onderbouwen en daarvoor nader feitelijk onderzoek nodig is. Het is onzeker wanneer dit onderzoek kan worden afgerond. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      11.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
      
      
        Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
      
      
    
    
      11.4.
      Verder kent de rechtbank aan eisers en aan de vergunninghouder een schadevergoeding toe van ieder € 500,- in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 6 januari 2021;
      - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eisers;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan de vergunninghouder.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
      
    
  
  
     ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17 en volgende.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:768.
  
  
     ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8281.
  
  
     ABRvS ECLI:NL:RVS:2015:2490.
  
  
     ABRvS ECLI:NL:RVS:2021:2085 en ECLI:NL:RVS:2017:768.