ECLI:NL:RBOVE:2024:5294, Rechtbank Overijssel, 15-10-2024, AK_23_1736
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over een beroep tegen de invordering van dwangsommen wegens het niet beëindigen van de onzelfstandige bewoning van een aantal panden en tegen het opleggen van drie nieuwe lasten onder dwangsom voor diezelfde overtreding. Het intrekken van de Huisvestingsverordening (hierna: Hvv) 2019 en het inwerkingtreden van de Hvv 2022 tijdens de begunstigingstermijn van de eerste last onder dwangsom heeft geen invloed op de bevoegdheid van het college om dwangsommen in te vorderen. De eerste last onder dwangsom is terecht gebaseerd op overtreding van de destijds geldende Hvv 2019 en er is geen sprake van wijzigingen van de Hvv die aanleiding zouden kunnen geven tot het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. Er is ook geen reden om te oordelen dat het deel van de Hvv 2019 dat gaat over omzettingsvergunningen evident onverbindend is. Het college heeft dit deel van de verordening achteraf voldoende gemotiveerd. Het college heeft, gelet op door eiser overgelegde e-mailcorrespondentie met betrekking tot huuropzegging, onvoldoende gemotiveerd dat eiser ten tijde van het opleggen van de drie nieuwe lasten onder dwangsom nog kon worden aangemerkt als overtreder. Het college heeft dit ook onvoldoende onderzocht. Daarom is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank de besluiten op bezwaar over de nieuwe dwangsombesluiten. De besluiten op bezwaar over de invordering van de dwangsommen blijven in stand.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 23/1736
    
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. I.E. Nauta,
    
    
      en 
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder, 
    gemachtigde: mr. M. Ichoh.
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank in de eerste plaats de beroepen van eiser tegen de invordering van een aantal dwangsommen wegens het niet beëindigen van de onzelfstandige bewoning van een aantal panden in [plaats] . Daarnaast beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een drietal lasten onder dwangsom voor diezelfde overtreding. Alle adressen die in deze uitspraak worden genoemd, zijn adressen in [plaats] .
    
    
    
      1.1.
      In twee afzonderlijke besluiten van 2 maart 2023 heeft het college dwangsommen ingevorderd wegens het niet naleven van lasten onder dwangsom die hem zijn opgelegd ten aanzien van de panden aan de [adres 1] (invorderingsbesluit I) en [adres 2] (invorderingsbesluit II).
      
    
    
      1.2.
      In drie afzonderlijke besluiten van 14 februari 2023 heeft het college aan eiser een (nieuwe) last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de panden [adres 2] (dwangsombesluit I), [adres 3] (dwangsombesluit II) en [adres 4] (dwangsombesluit III).
      
    
    
      1.3.
      Met vijf besluiten van 11 juli 2023, neergelegd in een geschrift, heeft het college de bezwaren van eiser tegen deze besluiten ongegrond verklaard en de besluiten in stand gelaten. 
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2024. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
      
      
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de bestreden besluiten die zien op de invorderingsbesluiten I en II en de dwangsombesluiten I, II en III in stand kunnen blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten over invorderingsbesluiten I en II in stand kunnen blijven. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten aanzien van de bestreden besluiten over dwangsombesluiten I, II en III onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De rechtbank zal hierna eerst de relevante feiten en omstandigheden weergeven. Daarna zal zij ingaan op de algemene beroepsgronden die betrekking hebben op de invorderingsbesluiten I en II. Vervolgens zal de rechtbank achtereenvolgens ingaan op de beroepsgronden die specifiek betrekking hebben op invorderingsbesluiten I en II. Daarna zal de rechtbank ingaan op de beroepsgronden die betrekking hebben op de (nieuwe) dwangsombesluiten. 
      
    
    
      3.2.
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      
      
        4.	De rechtbank gaat bij de beoordeling van de beroepen uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
    
    
      4.1.
      Eiser is bestuurder en enig aandeelhouder van El Green Holding B.V., El Green Diensten B.V. en Smart Start Uitzendbureau B.V., een uitzendbureau dat arbeidsmigranten uitleent aan slachterijen. Daarnaast is hij eigenaar of huurder van een aantal panden die hij verhuurt aan diezelfde arbeidsmigranten.
      
    
    
      4.2.
      In de periode van 28 september 2021 tot en met 23 december 2021 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer (her)controles uitgevoerd in de panden aan de [adres 5] , de [adres 6] , de [adres 7] , de [adres 8] en de [adres 9] . De resultaten van deze controles zijn neergelegd in processen-verbaal. 
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft op basis van deze processen-verbaal en gegevens van de Inspectiedienst voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconcludeerd dat de personen die in de genoemde panden wonen geen gezamenlijke huishouding voeren en dat op al die adressen sprake is van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen. Naar aanleiding daarvan heeft het college zich in een besluit van 28 februari 2022 (het eerste dwangsombesluit) op het standpunt gesteld dat eiser artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) en artikel 1.2 van de Huisvestingsverordening [plaats] 2019 (de Hvv 2019) overtreedt. 
      
      
        In het eerste dwangsombesluit heeft het college eiser gelast om zo spoedig mogelijk, maar binnen drie maanden na de verzenddatum van dat besluit, de onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen van de panden aan de [adres 5] (last 1), de [adres 6] (last 2), de [adres 7] (last 3), de [adres 8] (last 4) en de [adres 9] (last 5) te staken en gestaakt te houden. Aan de lasten 1 tot en met 5 heeft het college een dwangsom verbonden van € 5.000,- per last per maand of een gedeelte daarvan met een maximum van € 20.000,-.
      
      
      
        Ook heeft het college eiser gelast om niet elders binnen de gemeentegrenzen van de gemeente Deventer (opnieuw) in een pand zonder benodigde omzettingsvergunning op grond van de Hvv 2019 zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimte danwel onzelfstandige woonruimte beschikbaar te stellen (last 6). Aan last 6 heeft het college een dwangsom verbonden van € 10.000,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 100.000,-. 
      
      
      
        Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen het eerste dwangsombesluit, zodat dit besluit onherroepelijk is.
      
      
    
    
      4.4.
      
        Op 10 januari 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Deventer controles uitgevoerd in de panden aan de [adres 1] en [adres 2] . Op basis van de processen-verbaal heeft het college in invorderingsbesluit I bij eiser een dwangsom van 
        € 10.000,- ingevorderd voor het niet naleven van last 6 in verband met de onzelfstandige bewoning op het adres [adres 1] en in invorderingsbesluit II bij eiser een dwangsom van € 10.000,- ingevorderd voor het niet naleven van last 6 in verband met onzelfstandige bewoning op het adres [adres 2] .
      
      
    
    
      4.5.
      
        Boven op eerder verbeurde dwangsommen, is de last onder dwangsom van 
        28 februari 2022 gelet op deze twee invorderingsbeschikkingen nagenoeg volgelopen. Om die reden heeft het college aan eiser drie nieuwe lasten onder dwangsom opgelegd. In de dwangsombesluiten I, II en III heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd waarbij hij is gelast om zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen drie maanden na de verzenddatum van de besluiten de onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen, welke geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren, in respectievelijk de panden aan de [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] , te staken en gestaakt te houden. Het college heeft aan deze lasten een dwangsom verbonden van 
        € 10.000,- per last per geconstateerde overtreding per maand of gedeelte daarvan met een maximum van € 30.000,- per last.
      
      
    
    
      4.6.
      Bij besluit van 11 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiser tegen invorderingsbesluiten I en II en dwangsombesluiten I, II en III ongegrond verklaard en de besluiten in stand gelaten. 
      
      
        
          Staat het intrekken van de Hvv 2019 in de weg aan invordering van dwangsommen?
        
      
    
    
      5.1.
      Eiser stelt zich op het standpunt dat het college geen dwangsommen had mogen invorderen, omdat de lasten onder dwangsom zijn gebaseerd op de Hvv 2019 en deze verordening op 11 mei 2022 – en dus tijdens de looptijd van de begunstigingstermijn van het eerste dwangsombesluit – is ingetrokken. Hij voert aan dat in de periode waarin volgens het college dwangsommen zijn verbeurd de Hvv 2022 gold en dat de overtreding van die verordening niet ten grondslag is gelegd aan de lasten. Verder voert eiser aan dat de omschrijving van het begrip “huishouden” in de Hvv 2022 anders is dan de omschrijving van dit begrip in de Hvv 2019. Aan deze omschrijving is in de Hvv 2022 de eis toegevoegd dat sprake moet zijn van een hoofdverblijf in dezelfde woonruimte. Dit is volgens eiser van belang omdat het begrip “huishouden” terugkomt in de omschrijving van het begrip “onzelfstandige woonruimte” en omdat het college niet heeft vastgesteld dat de personen die na het verstrijken van de begunstigingstermijn zijn aangetroffen in de panden hun hoofdverblijf hadden in die panden. Eiser is van mening dat hieruit volgt dat deze personen op grond van de Hvv 2022 niet (langer) worden meegerekend in het kader van het beantwoorden van de vraag of sprake is van onzelfstandige woonruimten en dat het college dus niet heeft vastgesteld dat hij na het einde van de begunstigingstermijn de Hvv 2022 heeft overtreden. Dit leidt er volgens eiser toe dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen of dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het intrekken van de Hvv 2019 en het inwerkingtreden van de Hvv 2022 geen invloed heeft op de bevoegdheid van het college om dwangsommen in te vorderen. Zij zal dit hierna uitleggen.
      
      
        5.2.1.
        Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
        
      
      
        5.2.2.
        De raad van de gemeente Deventer (de raad) heeft dit verbod uitgewerkt in een huisvestingsverordening. Deze verordening is gewijzigd met ingang van 20 mei 2022. Vóór die datum gold de Hvv 2019 en vanaf die datum de Hvv 2022. In beide verordeningen wordt in het kader van het verbod om zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin de eigenaar zelf ook in de desbetreffende woning/woonruimte woont en de situatie waarin dat niet het geval is. Eiser woonde zelf niet in de woningen/woonruimtes die hij verhuurde. Daarom zal de rechtbank hierna alleen ingaan op de eerstgenoemde situatie.
      
      
        5.2.3.
        Op grond artikel 1.2 van de Hvv 2019 was het verboden om in de gemeente Deventer zonder omzettingsvergunning van het college een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Dit verbod was van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Deventer , waarin onzelfstandige woonruimte werd verleend aan drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woning woonde. 
        
      
      
        5.2.4.
        Op grond van artikel 2, aanhef en onder a, van de Hvv 2022 is het verboden om zonder vergunning van het college als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van de Hvw, in de gemeente Deventer een zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens om te zetten of omgezet te houden in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woonruimte woont. 
        
      
      
        5.2.5.
        Ten tijde van het eerste dwangsombesluit gold de Hvv 2019. Daarom heeft het college de lasten onder dwangsom naar het oordeel van de rechtbank terecht gebaseerd op (overtreding van) deze verordening. Dat de Hvv 2019 nadien is ingetrokken en is vervangen door een nieuwe verordening, doet hier niet aan af. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen het eerste dwangsombesluit, zodat dit besluit in rechte vaststaat. De omstandigheden dat ten tijde van de (door het college gestelde) overtredingen van de lasten de Hvv 2019 was ingetrokken en vervangen door de Hvv 2022 en dat overtreding van de Hvv 2022 niet ten grondslag is gelegd aan die lasten, geven geen aanleiding om te oordelen dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen. Het college is bevoegd tot invordering van dwangsommen als de in de lasten beschreven overtredingen van de Hvv 2019 niet zijn beëindigd en of beëindigd zijn gehouden en de lasten dus niet zijn nageleefd. Daarbij is niet van belang of ten tijde van die overtreding inmiddels een andere verordening is gaan gelden.
        
      
      
        5.2.6.
        Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
        
        
          Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
        
        
      
      
        5.2.7.
        Naar het oordeel van de rechtbank zou de intrekking van de Hvv 2019 en de vervanging van die verordening door de Hvv 2022 in bepaalde gevallen tot de conclusie kunnen leiden dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afgezien van het invorderen van verbeurde dwangsommen. Dat zou mogelijk zo kunnen zijn als een bepaald handelen of nalaten wel in strijd was met de Hvv 2019 (en daarom aanleiding kon geven voor het opleggen van een last onder dwangsom) maar datzelfde handelen of nalaten niet in strijd is met de Hvv 2022. De rechtbank zal hierna beoordelen of deze situatie zich hier voordoet.  
        
        
          
            Wijziging van de omschrijving van het begrip huishouden
          
        
        
      
      
        5.3.1.
        De rechtbank is het met eiser eens dat de omschrijving van het begrip “huishouden” van belang is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een overtreding van de verordening, omdat dit begrip terugkomt in de omschrijving van het begrip “onzelfstandige woonruimte”. De rechtbank is echter van oordeel dat de wijziging van de omschrijving van het begrip “huishouden” niet leidt tot een wijziging van het voor deze zaken relevante toetsingskader. Eiser heeft terecht opgemerkt dat in de Hvv 2019 – anders dan in de Hvv 2022 – niet expliciet was bepaald dat enkel sprake is van een huishouden in de zin van deze verordening als de daartoe behorende personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woonruimte. Dit betekent echter niet dat deze eis onder de Hvv 2019 nog niet gold.
        
      
      
        5.3.2.
        Zowel onder de Hvv 2019 als onder de Hvv 2022 is – kort gezegd – sprake van onzelfstandige woonruimte als die woonruimte niet kan worden bewoond door een huishouden zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte nodig te hebben. Daarnaast geldt dat op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van beide verordeningen, gelezen in combinatie met artikel 1, aanhef en onder l, van de Hvw, onder woonruimte wordt verstaan: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met één of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Bij de uitleg van beide begrippen is van belang wat in de Hvw en de verordening wordt verstaan onder bewoning. 
        
      
      
        5.3.3.
        Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat “wonen” en “bewoning” in de zin van de Hvw moet worden verstaan: het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de basisregistratie personen, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.
        
      
      
        5.3.4.
        De rechtbank is van oordeel dat hieruit kan worden afgeleid dat het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woonruimte geen nieuwe eis is die is geïntroduceerd in de Hvv 2022, maar dat deze eis ook al gold onder de Hvv 2019. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat op dit punt geen sprake is van een wijziging van de verordening die aanleiding zou kunnen geven tot het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering.
        
        
          
            Wijziging van de omschrijving van de verbodsbepaling
          
        
        
      
      
        5.4.1.
        Het gaat in deze zaken om het verbod om een woonruimte zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Dit verbod is neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw en nader omschreven in de huisvestingsverordeningen. De rechtbank constateert dat de omschrijving van het verbod in de Hvv 2019 anders is dan in de Hvv 2022. 
        
      
      
        5.4.2.
        In eerste plaats is dit verbod in de Hvv 2019 van toepassing verklaard op alle woonruimten binnen de gemeente Deventer , terwijl dit verbod op grond van de Hvv 2022 alleen geldt voor woonruimten met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens. De rechtbank is van oordeel dat deze wijziging in deze zaak niet van belang is, omdat het college heeft gesteld dat voor alle hiervoor genoemde panden geldt dat deze een WOZ-waarde onder de NHG-kostengrens hebben en eiser dit niet heeft weersproken.
        
      
      
        5.4.3.
        In de tweede plaats is in artikel 1.2 van de Hvv 2019 bepaald dat het verbod geldt voor woonruimten waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woning woont. In artikel 2 van de Hvv 2022 is bepaald dat het verbod geldt voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, als de eigenaar zelf niet in de betreffende woonruimte woont. De rechtbank is van oordeel dat ook deze wijziging in deze zaak niet van belang is. Het college heeft de vaststelling van de overtredingen bij alle panden gebaseerd op het aantal personen aan wie onzelfstandige woonruimte werd verleend. Het aantal personen aan wie onzelfstandige woonruimte mag worden verleend is op grond van beide bepalingen hetzelfde (twee). 
        
      
      
        5.4.4.
        Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat ook de wijziging van de omschrijving van het verbod geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering.
        
      
    
    
      5.5.
      Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
      
      
        
          Is het deel van de Hvv 2019 dat ziet op omzettingsvergunningen onverbindend?
        
      
    
    
      6.1.
      Eiser stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om de dwangsommen in te vorderen, omdat het deel van Hvv 2019 dat ziet op omzettingsvergunningen onverbindend is. Daartoe voert hij aan dat voorafgaand aan de invoering van de Hvv 2019 geen onderzoek is gedaan naar de noodzaak van het eisen van een omzettingsvergunning en dat de aanwijzing van categorieën van woonruimten pas heeft plaatsgevonden bij de vaststelling van de Hvv 2022. Eiser stelt dat dit in strijd is met artikel 2, eerste lid, van de Hvw. Volgens eiser heeft het college dit (motiverings)gebrek niet hersteld met de door hem in een besluit van 23 november 2021 gegeven motivering. Eiser is van mening dat het college dit gebrek alleen had kunnen herstellen in een procedure tegen het eerste dwangsombesluit en dat is niet gebeurd. Volgens eiser was daarom alleen de raad bevoegd om het gebrek te herstellen. De raad heeft dit pas gedaan op 11 mei 2022 bij de vaststelling van de Hvv 2022 en dus nadat het eerste dwangsombesluit al was genomen. Eiser is van mening dat de omstandigheid dat het eerste dwangsombesluit onherroepelijk is, niet in de weg staat aan het aan de orde stellen van de verbindendheid van de Hvv 2019 in het kader van de procedures tegen de invorderingsbesluiten. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het deel van de Hvv 2019 dat gaat over omzettingsvergunningen niet onverbindend is. Zij zal dit hierna toelichten.
      
      
        6.2.1.
        De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo dat eiser van mening is dat het college de lasten onder dwangsom niet had mogen opleggen omdat geen sprake was van overtredingen van de Hvv 2019, aangezien het relevante deel van die verordening onverbindend is. De rechtbank is van oordeel dat eiser deze grond ook naar voren had kunnen brengen in een procedure tegen het eerste dwangsombesluit. Daarom kan deze grond – gelet op de hiervoor onder 5.2.6. weergegeven rechtspraak van de Afdeling – in deze procedure tegen de invorderingsbeschikkingen alleen slagen als het evident is dat het relevante deel van de Hvv 2019 onverbindend is en er dus geen overtredingen zijn gepleegd. 
        
      
      
        6.2.2.
        De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
        
      
      
        6.2.3.
        Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Hvw volgt dat met de vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening moeten de grenzen zijn aangegeven die hiervoor worden gehanteerd. Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Hvw de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Hvw. Op grond van dat artikellid, zoals dit op het moment van het vaststellen van de Hvv 2019 luidde, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet alleen gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
        
      
      
        6.2.4.
        In deze zaak is de vraag aan de orde of voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 1.2 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Deventer heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning vereist is. Hiervoor moet worden nagegaan of het college met het besluit van 23 november 2021 en het daarbij gevoegde rapport van 9 november 2021 inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Als ook de duurdere woonruimtevoorraad is aangewezen, dan moet met het rapport inzichtelijk zijn gemaakt dat de schaarste aan goedkope woonruimte zodanig is en tot zulke onevenwichtige en onrechtvaardige effecten leidt of dreigt te leiden dat het noodzakelijk is ook in te grijpen in de duurdere woonruimtevoorraad ter bestrijding van die effecten.
        
      
      
        6.2.5.
        In het rapport van 9 november 2021 staat onder meer het volgende. De situatie op de woningmarkt in [plaats] is gespannen. De onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de schaarste in de koopmarkt zijn het sterkst in het goedkoopste segment en particuliere beleggers kopen juist in dit segment woningen op voor de verhuur van kamers. De concurrentie met de omzetting naar kamerverhuurpanden concentreert zich in het segment tot € 200.000,- en speelt in mindere mate ook bij woningen tot € 325.000,-. De krapte speelt in alle delen van de gemeente. Het hanteren van de omzettingsvergunning voor het gehele grondgebied van de gemeente kan bovendien voorkomen dat kamerverhuur zich gaat concentreren op plekken waar een omzettingsvergunning niet vereist wordt. Met deze onderbouwing van de schaarste is de inzet van de omzettingsvergunning onderbouwd voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-grens. Het college heeft deze onderbouwing in het besluit van 23 november 2021 overgenomen. In dit besluit is daaraan toegevoegd dat met de omzettingsvergunning de concentratie van kamerverhuur binnen dezelfde postcode wordt tegengegaan. Daarmee wordt bewaakt dat een gezonde mix van het woningaanbod wordt gewaarborgd. Die mix zorgt dat er niet onevenredig veel (goedkope) woningen aan het reguliere aanbod worden onttrokken. Dit is nodig om de woon- en leefkwaliteit in een buurt te behouden.
        
      
      
        6.2.6.
        De rechtbank is van oordeel dat het, gelet op de motivering die is gegeven in het rapport van 9 november 2021 en het besluit van 23 november 2021, niet evident is dat het relevante deel van de Hvv 2019 onverbindend is. Daarbij is van belang dat het college onweersproken heeft gesteld dat alle panden waar het in deze zaak om gaat een WOZ-waarde onder de NHG-grens hebben. Naar het oordeel van de rechtbank vindt het standpunt van eiser dat een nadere motivering alleen kan worden gegeven in een procedure tegen het dwangsombesluit geen steun in het recht. De Afdeling heeft in de door beide partijen genoemde uitspraak van 23 juni 2021 overwogen dat het in beginsel niet is uitgesloten dat het college in een procedure over een besluit dat met toepassing van de Hvv is genomen en waarin een algemeen verbindend voorschrift uit die verordening exceptief wordt aangevochten, in verweer onderbouwt waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is en daarom in dat geval toegepast mocht worden. Het moet dan gaan om een motivering die in lijn is met dat voorschrift en het standpunt van de gemeenteraad weergeeft, aldus de Afdeling. Uit deze uitspraak volgt dat het college deze motivering achteraf kan geven. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit deze uitspraak niet worden afgeleid dat zo’n motivering niet kan worden neergelegd in een afzonderlijk besluit. Verder ziet de rechtbank geen aanknopingspunten om te oordelen dat de door het college gegeven motivering niet in lijn is met het voorschrift of dat deze motivering niet het standpunt van de raad weergeeft. 
        
      
      
        6.2.7.
        Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
        
        
          
            Mocht eiser erop vertrouwen dat de panden aan de [adres 1] en [adres 2] mochten worden gebruikt voor onzelfstandige bewoning?
          
          7.	Eiser stelt zich op het standpunt dat het college had moeten afzien van invordering van dwangsommen wegens het niet naleven van de last ten aanzien van de panden aan de [adres 1] en [adres 2] (last 6) of de invordering in ieder geval had moeten matigen. Daartoe voert hij aan dat de eigenaren van deze panden aan hem hebben laten weten dat deze panden gebruikt mochten worden voor kamergewijze bewoning en hij op die mededelingen is afgegaan omdat hij, mede gelet op de hoogte van de door hem aan de eigenaren te betalen huur, geen reden had om daaraan te twijfelen. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is het met het college eens dat deze stelling niet tot de conclusie kan leiden dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van het invorderen van de verbeurde dwangsommen. Het college heeft verklaard dat voor deze panden geen omzettingsvergunningen zijn afgegeven. Mede gelet op de omstandigheid dat eiser zijn stelling niet heeft onderbouwd met bewijsstukken, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan deze informatie van het college te twijfelen. Voor zover de eigenaren eiser inderdaad hebben laten weten dat de panden onzelfstandig mochten worden bewoond, had eiser daar niet zonder meer van mogen uitgaan. Dit geldt temeer omdat eiser een professionele verhuurder is en er voor hem aanleiding bestond om extra goed op te letten vanwege de voorgeschiedenis en de aan hem opgelegde lasten onder dwangsom. Daarom had het op zijn weg gelegen om bij het college te verifiëren of daadwerkelijk omzetvergunningen waren verleend. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
      
    
    
      7.2.
      Eiser heeft verder geen beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de invorderingsbesluiten. 
      
      
        
          Was het college bevoegd nieuwe lasten onder dwangsom op te leggen?
        
      
      
      
        8.	Eiser voert aan dat het college in dwangsombesluiten I, II en III onvoldoende heeft gemotiveerd dat op het moment dat de besluiten werden genomen, op 14 februari 2023, nog sprake was van onzelfstandige bewoning. Het college had voor het nemen van de besluiten een aanvullende controle uit moeten voeren. Eiser voert verder aan dat hij de huurovereenkomsten met ingang van 26 januari 2023 heeft beëindigd en daarom niet (meer) kon worden aangemerkt als overtreder. Hij heeft in dat verband e-mails overgelegd.
      
      
    
    
      8.1.
      Op 13 december 2022 hebben toezichthouders controles uitgevoerd aan [adres 4] en [adres 3] . Op 10 januari 2023 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd aan [adres 2] . Bij deze controles is geconstateerd dat sprake was van onzelfstandige bewoning zonder de vereiste omzettingsvergunning. Op 19, 20 en 26 januari 2023 heeft het college eiser meegedeeld voornemens te zijn de lasten onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt dat, nu het gaat om een belastend besluit, in eerste instantie, op het college de bewijslast rust en verweerder aannemelijk moet maken dat er sprake is van een overtreding/overtredingen en dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat ten tijde van de hiervoor genoemde controles en ten tijde van de voornemens sprake was van onzelfstandige bewoning zonder de vereiste omzettingsvergunningen in deze drie panden en dit volgt ook uit de hiervoor genoemde controles. Het college heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat in ieder geval tot dan toe sprake was van overtredingen. Het college heeft daarnaast voldoende gemotiveerd dat eiser tot dan toe aangemerkt kon worden als overtreder. Het college heeft in dit verband terecht gewezen op de verklaringen van de arbeidsmigranten dat eiser hun werkgever is, hun huisvesting heeft geregeld en zij de huur aan eiser betalen. 
      
    
    
      8.3.
      Het is vervolgens aan eiser om aannemelijk te maken dat de situatie na de voornemens dusdanig is veranderd dat er geen sprake meer is van een overtreding of dat hij niet langer meer aangemerkt kan worden als overtreder. Ten aanzien van de vraag of er ten tijde van de dwangsombesluiten nog sprake was van overtredingen overweegt de rechtbank allereerst dat de tijdsduur tussen de controles en de dwangsombesluiten op 14 februari 2023 niet dusdanig lang is dat het college de besluiten in beginsel hierop niet had mogen baseren. Ook heeft eiser met de door hem overgelegde e-mails niet aannemelijk gemaakt dat de overtredingen ook daadwerkelijk waren beëindigd met de gestelde huuropzegging. Het college heeft er in dat kader terecht op gewezen dat de gestelde opzegging van de huurovereenkomsten niet aan de arbeidsmigranten was gericht. Eiser heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke situatie was gewijzigd en de onzelfstandige bewoning was beëindigd ten tijde van het nemen van de dwangsombesluiten. Het college heeft in de overgelegde e-mails dan ook geen aanleiding hoeven zien om voor het nemen van de dwangsombesluiten extra controles op de hiervoor genoemde adressen uit te voeren. 
      
    
    
      8.4.
      Ten aanzien van de vraag of eiser ten tijde van het nemen van de dwangsombesluiten nog kon worden aangemerkt als overtreder is de rechtbank van oordeel dat het college, in het licht van de e-mailcorrespondentie met betrekking tot huuropzegging, onvoldoende gemotiveerd heeft dat eiser ten tijde van de dwangsombesluiten nog kon worden aangemerkt als overtreder. Het college heeft dit ook onvoldoende onderzocht. Het college is naar het oordeel van de rechtbank in dat verband onvoldoende ingegaan op het argument van eiser dat hij vanaf de huuropzegging geen beschikkingsmacht meer had en dus niet meer als ‘verhuurder’ van de panden aan de arbeidsmigranten bevoegd was om te voorkomen dat de overtredingen zouden plaatsvinden. Het enkele feit dat de arbeidsmigranten nog bij hem in dienst waren is daartoe onvoldoende. 
      
    
    
      8.5.
      De beroepsgrond slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is gelet op wat hiervoor onder 8.4. is overwogen gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten die zien op de dwangsombesluiten I, II en II daarom vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    
    
      9.1.
      De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing over de dwangsombesluiten te nemen. Dit omdat nader onderzoek nodig is naar de feitelijke situatie. Ook draagt de rechtbank het college niet op om het gebrek in het kader van deze beroepsprocedure te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De reden hiervoor is dat de rechtbank hierin geen doelmatige of efficiënte manier ziet om deze zaak af te doen.
      
    
    
      9.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht dat eiser in deze procedures heeft betaald aan hem vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van de proceskosten die hij in deze procedures heeft gemaakt. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank berekent deze vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 1.750,-.  
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          laat de bestreden besluiten die zien op invorderingsbesluiten I en II in stand;
        
        
          vernietigt de bestreden besluiten die zien op dwangsombesluiten I, II en III,
        
        
          draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren tegen dwangsombesluiten I, II en III met inachtneming van deze uitspraak;
        
        
          bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
        
        
          veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, rechter, in aanwezigheid van G. Kootstra, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
      
      
      
      
      
      
      
      
        De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.		rechter
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Huisvestingswet 2014 (Hvw)
      
    
  
  
    artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]
    l. woonruimte: 1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, […].
    
  
  
    artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    2 De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van: […]
    b. de artikelen 21 tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
    ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
  
  
    artikel 21
    1	Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […].
    
    
    
      
        Huisvestingsverordening [plaats] 2019 (Hvv 2019)
      
    
  
  
    artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. wet: de Huisvestingswet 2014; […]
    d. huishouden: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren;
    e. woonruimte: de woonruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet;
    f. onzelfstandige woonruimte: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte; […].
    
  
  
    artikel 1.2 Werkingsgebied
    Het in artikel 21 van de wet vervatte verbod is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Deventer , waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan: 
    a. drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woning, of
    b. twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woning.
    
    
    
      
        Huisvestingsverordening [plaats] 2022 (Hvv 2022)
      
    
  
  
    artikel 1 Begripsomschrijvingen
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. wet: de Huisvestingswet 2014; […]
    c. huishouden: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woonruimte hebben en een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren;
    d. woonruimte: de woonruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet;
    e. onzelfstandige woonruimte: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. […].
    
  
  
    artikel 2 Omzetten van woonruimte
    Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 21, eerste lid van de wet, in de gemeente Deventer een zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens om te zetten of omgezet te houden:
    a. in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woonruimte, of
    b. in twee of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woonruimte.
    
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, rechtsoverweging (r.o.) 2.1. en 2.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2520, r.o. 8., en de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, r.o. 4.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:452.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 5.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 5.2.
  
  
     Het rapport “Analyse en onderbouwing schaarste t.b.v. de inzet van de Omzettingsvergunning in [plaats] ” van 9 november 2021.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 5.5.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, r.o. 4.2.