ECLI:NL:CBB:2026:40, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-02-2026, 22/377
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Drie boetes voor veehandel vanwege het (laten) vervoeren van schapen die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport, omdat ze niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen, zonder hulp te lopen en/of ziek waren. De minister heeft terecht vastgesteld dat de veehandel de overtredingen heeft begaan en was bevoegd de boetes op te leggen. De veehandel heeft niet aannemelijk gemaakt dat twee van de drie schapen met de gebreken waren geboren en zich zonder hulp en pijnloos konden voortbewegen. Het College ziet geen aanleiding om zelf een deskundige te benoemen. Het College is het eens met de rechtbank dat de veehandel voldoende mogelijkheden heeft gehad om zowel in de zienswijze als in bezwaar de bevindingen van de toezichthouders te betwisten als ook de motivering waarop dit oordeel is gebaseerd. Dit ondanks het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek vanwege het feit dat hij te laat in kennis is gesteld van de bevindingen van de toezichthouders. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten daarom terecht in stand gelaten. Het beroep op artikel 5:41 van de Awb (afwezigheid van alle schuld) slaagt niet. 
        Volgens zijn nieuwe matigingsbeleid matigt de minister de boete als de overtreder niet binnen een bepaalde periode op de hoogte is gebracht van de onderzoeksbevindingen. De veehandel is het niet eens met de door de minister hierbij gehanteerde periode. Volgens het College is dit tegenwettelijk begunstigend beleid. Daarom toetst het College dat beleid en dus die periode niet aan het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft zijn matigingsbeleid juist toegepast. Volgens dat beleid moet één van de opgelegde boetes worden gematigd met 10 %. Op verzoek van de minister verlaagt het College daarom die boete.  
        De veehandel heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boetes op grond van artikel 5:46 van de Awb zouden moeten worden gematigd.
        Het College matigt de boetes (verder)  in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak                    
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/377
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 op het hoger beroep van:
    Veehandel [naam 1] , te [woonplaats 1] , (veehandel)
    (gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 januari 2022, kenmerken ROT 20/5654 en ROT 21/2014, in het geding tussende veehandel
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens)
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De veehandel heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 januari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:240).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 4 juli 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de veehandel: [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde en namens de minister: zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. [naam 3] .
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de minister verzocht om twee ontbrekende filmpjes evenals het interne matigingsbeleid van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) toe te sturen en een reactie te geven op de stelling van de veehandel dat hij volgens dat beleid in aanmerking komt voor matiging van de hem opgelegde boetes.
    
    
    
      Met een e-mail en brief van 4 juli 2024 heeft de minister de beide filmpjes ingestuurd en met zijn brief van 18 juli 2024 heeft hij een aanvullende schriftelijke uiteenzetting gegeven over het matigingsbeleid. 
    
    
    
      De veehandel heeft hierop met zijn brief van 2 september 2024 gereageerd.
    
    
    
      Naar aanleiding van die reactie heeft de minister met zijn brief van 4 februari 2025 opnieuw een aanvullende schriftelijke uiteenzetting gegeven en daarop heeft de veehandel gereageerd met zijn brief van 3 maart 2025.
    
    
    
      Bij brief van 6 augustus 2025 heeft de minister een nader aanvullende schriftelijke uiteenzetting gegeven. De veehandel heeft daarop met een e-mail van 21 oktober 2025 gereageerd. 
    
    
    
      Het College heeft partijen laten weten dat het een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft het College het onderzoek gesloten en de zaak niet verder behandeld op een zitting.
    
    
    
      De veehandel heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
      
      
        
          ROT 20/5654
        
      
      
    
    
      1.2
      Op 29 mei 2019 omstreeks 06.00 uur heeft een toezichthouder van de NVWA bij Slachterij [naam 4] te [woonplaats 2] een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 17 juni 2019 (RvB I). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende. 
      
      
        “Tijdens mijn reguliere ante-mortem inspectie bevond ik mij in de stallen van
        Slachterij [naam 4] . Hier werd ik door dhr. [naam 5] attent gemaakt op een
        schaap met oornummer NL [nummer 1] die de avond ervoor was gelost. Het
        schaap was apart gezet. Het schaap was attent maar kon niet normaal op de
        achterpoten lopen. Bij nadere inspectie bleek dat de linkerachterpoot van het
        schaap onder het lichaam werd gedragen. Deze poot werd niet normaal belast
        maar alleen zijwaarts als balans gebruikt. Verder werd de poot meegesleept. De
        rechterachterpoot werd niet normaal belast en werd alleen op de punt van de hoef
        neergezet. Het schaap had steun van de zijwand nodig om te blijven staan (zie
        video). Het schaap was niet in staat zich zelfstandig op 4 poten en zonder pijn
        voort te bewegen. Een dier zal een poot niet belasten als dit niet kan door
        disfunctie van de poot en/of door pijn. Het feit dat het dier de poot niet belast
        (zelfs meesleept) en wegloopt van aanraking duidt op pijn en ongemak.
      
      
      
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts concludeer ik dat dit letsel al aanwezig
        was voor het voorgenomen transport. De linkerachterpoot van het schaap was al
        naar binnen gaan staan en de hoef was afgesleten aan de binnenzijde. Dit geeft
        aan dat dit schaap al langer op deze manier loopt. Verder concludeer ik vanuit
        mijn deskundigheid als dierenarts dat transport van dit schaap, omdat dit dier niet
        in staat is zelfstandig op 4 poten te staan c.q. zich voort te bewegen zonder pijn,
        extra lijden heeft veroorzaakt.
      
      
      
        De gegevens van de vervoerder en tevens houder op plaats van overladen heb ik
        opgezocht in het I en R systeem. Ook stonden deze gegevens op het
        vervoersdocument dat dit schaap vergezelde bij aankomst op het slachthuis.
      
      
      
        De vervoerder en tevens houder op plaats van overladen (verzamelplaats) van
        bovengenoemd schaap vervoerde en liet een dier vervoeren die niet mocht
        worden vervoerd omdat zij niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het
        dier was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te
        lopen.”
      
      
      
    
    
      1.3
      Op basis van de bevindingen in RvB I heeft de minister met het besluit van 17 januari 2020 nr. 201903134) (boetebesluit I) aan de veehandel een boete opgelegd van € 3.000,- vanwege het feit dat de veehandel als vervoerder, tevens verzamelcentrum, een dier vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens de minister heeft de veehandel daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en artikel 3, artikel 6, derde lid en artikel 9, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening) en gelet op Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, aanhef en onder a, van deze verordening. 
      
    
    
      1.4
      Op 5 augustus 2019 omstreeks 07.00 uur heeft een toezichthouder van de NVWA bij Slachterij [naam 4] te [woonplaats 2] wederom een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 19 augustus 2019 (RvB II). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende. 
      
      
        “Tijdens mijn ante-mortem inspectie bevond ik mij omstreeks 7.00 uur in de
        stallen van Slachterij [naam 4] te [woonplaats 2] . Er was door een exploitant een
        schaap apart gezet omdat deze op 3 poten liep.
        Ik zag een schaap dat op 3 poten liep. Terwijl het schaap liep zocht het steun aan
        de wanden om na enkele meters op beide voorknieën te gaan liggen.
        Ik zag dat het schaap de rechtervoorpoot continue in een hoek van 90 graden
        gebogen hield. Dit zodat de hoef de grond nooit raakte tijdens het voortbewegen.
        De rechter voorknie van het schaap was verdikt en vies. Dit geeft aan dat het
        schaap al langer op de voorknie steunt. Het schaap wilde/kon zijn voorpoot niet
        volledig strekken. Bovenstaand betekent dat het dier pijn had.
        Omdat dit schaap op de ochtend voor de ante-mortem keuring (deze was tussen
        6 en 7 uur) is geleverd concludeer ik vanuit mijn deskundigheid als dierenarts dat
        dit schaap al voor de aanvang van het transport vanaf het verzamelcentrum niet
        in staat was om zich zelfstandig en zonder pijn op 4 poten voort te bewegen.
        Het niet belasten van een poot in rust en/of beweging wijst erop dat een dier de
        poot niet wil of kan belasten. De rechtervoorknie werd gebruikt om op te steunen.
        De hoef wilde het schaap niet belasten. Dit geeft aan dat pijn de reden is om de
        poot niet te willen belasten. Dit schaap was niet in staat om zich zonder pijn voort
        te bewegen.
        Het vervoer heeft extra en onnodig lijden veroorzaakt voor dit schaap. Het dier was
        niet in staat om zichzelf op 4 poten en pijnvrij staande te houden tijdens het
        transport. Ook in rust vertoonde het schaap tekenen van pijn (niet belasten van de
        hoef).
      
      
      
        De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum), tevens de vervoerder,
        had een dier ontvangen en bood deze vervolgens weer aan voor verder transport,
        en transporteerde het dier terwijl dit niet geschikt was voor het voorgenomen
        transport omdat het dier niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te
        bewegen of zonder hulp te lopen.”
      
      
    
    
      1.5
      Op basis van de bevindingen in RvB II heeft de minister met het besluit van 7 februari 2020 (nr. 202000044) (boetebesluit II)een boete aan de veehandel opgelegd van € 3.000,- vanwege het feit dat de veehandel als vervoerder, tevens verzamelcentrum, een schaap vervoerde en liet vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen. Volgens de minister heeft de veehandel daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, en artikel 9, eerste lid, van de Transportverordening en gelet op Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, aanhef en onder a, van deze verordening.
      
    
    
      1.6
      De minister heeft zowel bij boetebesluit I als boetebesluit II het boetebedrag verhoogd naar € 3.000,- op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de veehouder eerder, op 27 januari 2017, is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. 
      
    
    
      1.7
      Met het besluit van 17 september 2020 (bestreden besluit I), waartegen het beroep bij de rechtbank in ROT 20/5654 was gericht, heeft de minister de bezwaren van de veehandel tegen de boetebesluiten I en II ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
      
      
        
          ROT 21/2014
        
      
      
    
    
      1.8
      Op 6 juli 2020 omstreeks 06.10 uur heeft een toezichthouder van de NVWA bij Slachterij ’ [naam 6] te [woonplaats 3] een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 juli 2020 (RvB III). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende. 
      
      
        “Tijdens mijn inspectie […] bevond ik mij in de stal van Slachthuis [naam 6] . […]. In een hoek zag ik één schaap blijven liggen, dit schaap trok mijn aandacht omdat het als enige bleef liggen. Ik liep naar het schaap, met I&R (identificatie en registratie) nummer: NL
        
          [nummer 2] (zie foto 1), toe en toen ik vlakbij was stond het op. Ik zag dat de
        linker achterpoot verdikt was en dat het schaap er flink kreupel op liep. Ik heb de
        exploitant verzocht het schaap te vangen zodat ik het aan een nader onderzoek
        kon onderwerpen. Daarbij heb ik het volgende vastgesteld:
      
      
      
        Ik zag dat het schaap haar linker achterpoot in stilstand optrok of naar voren
        verplaatste om het minder te belasten, dit is een teken van pijn (zie foto 2).
        Ik zag dat de linker onderpoot vanaf de hak tot en met de kroonrand circulair
        verdikt was (zie foto 3). Ik zag dat met name de kroonrand sterk verdikt was (zie
        foto 4 en 5). Ik palpeerde de onderpoot en deze voelde warm aan. Toen ik lichte
        druk uitoefende op de onderpoot trok het schaap de poot weg, dit is een teken
        van pijn. Als dierenarts herkende ik de gezwollen, pijnlijke en warme onderpoot
        als een ontstoken onderpoot.
        Ik zag dat er zich een weefselmassa in de tussenklauwspleet bevond (zie foto 5 en
        6). Gezien de woekering van de massa en de snelheid waarmee de massa ging
        bloeden na aanraking herkende ik dit als hypergranulatieweefsel (wild vlees) (zie
        foto 2). Als dierenarts weet ik dat hypergranulatieweefsel ontstaat wanneer een
        wond continue geprikkeld wordt waardoor er voortdurend nieuw weefsel wordt
        aangemaakt. Gezien de mate van granulatie schat ik dat de ontsteking aan de
        onderpoot meerdere dagen voorafgaand aan het transport aanwezig was. Ik rook
        van een afstandje aan de poot en ik rook de typische geur van een necrotiserende
        ontsteking (ontsteking waarbij weefsel afsterft).
        Ik mat met een rectaal thermometer de lichaamstemperatuur van het schaap en
        deze bedroeg 40,5 graden Celsius (referentie 38,5 tot 40,0). Ik stelde vast dat het
        schaap koorts had, een teken van systemische ziekte.
        Het schaap is niet toegelaten tot slacht, direct gedood en ter destructie bestemd.
      
      
      
        Op basis van mijn kennis als dierenarts stel ik het volgende:
        Bovengenoemd schaap had een pijnlijke ontsteking aan de linker onderpoot. Het
        schaap liep kreupel en wilde de poot in stilstand verminderd of niet belasten.
        Tijdens het transport is het schaap gedwongen om de poot te belasten,
        bijvoorbeeld tijdens het op- en afladen van de veewagen. Tevens heeft de
        ontstoken onderpoot koorts bij het schaap veroorzaakt, wat duidt op ziekte. Dit
        schaap had niet vervoerd mogen worden omdat het transport van een dier met
        een pijnlijke en ontstoken linkerachterpoot, wat bovendien ook nog ziek is,
        onnodig extra lijden heeft veroorzaakt.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Op het vervoersdocument zag ik dat schaap NL [nummer 2] door Veehandel [naam 1] op 6 juli 2020 vervoerd was.”
      
      
    
    
      1.9
      Op basis van de bevindingen in RvB III heeft de minister met het besluit van 13 november 2020 (nr. 202001754) (boetebesluit III) aan de veehandel een boete opgelegd van € 4.500,- vanwege het feit dat de veehandel een schaap vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen en ziek was. Volgens de minister heeft de veehandel daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, van de Transportverordening en gelet op Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, aanhef en onder a, van deze verordening.
      
    
    
      1.10
      De minister heeft bij boetebesluit III op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving het boetebedrag verhoogd naar € 4.500,-, omdat de veehouder eerder, op 18 oktober 2019, is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. 
      
    
    
      1.11
      Met het besluit van 10 maart 2021 (bestreden besluit II, waartegen het beroep bij de rechtbank in ROT 21/2014 was gericht, heeft de minister het bezwaar van de veehandel tegen  boetebesluit III ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft de beroepen van de veehandel gegrond verklaard en de bestreden besluiten I en II vernietigd vanwege schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en bepaald dat de rechtsgevolgen van deze vernietigde besluiten in stand blijven.
      De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, na punt 4 het volgende overwogen, waarbij de door de rechtbank gevolgde nummering vanaf daar abusievelijk met nummer 3.1 in plaats van 4.1 is hervat:
    
    
    
      “3.2. Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk beschreven wat de toezichthouders hebben geconstateerd, namelijk een schaap dat de linkerpoot meesleepte en niet normaal belastte, een schaap dat op drie poten liep en de voorknie van de vierde poot gebruikte voor steun en een schaap met een verdikte linkerachterpoot dat kreupel liep. Daarnaast is in de rapporten voldoende gemotiveerd dat deze afwijkingen bij de schapen al voor het transport aanwezig moeten zijn geweest. Zo staat in het rapport van bevindingen van 17 juni 2019 dat de linkerachterpoot van het schaap naar binnen was gaan staan en de hoef aan de binnenzijde was afgesleten en dat dit aangeeft dat dit schaap al langer op deze manier loopt. In het rapport van 19 augustus 2019 staat dat de rechter voorknie van het schaap verdikt en vies was en dat dit ook aangeeft dat het dier al langer op de voorknie steunt. Verder staat in het rapport van 6 juli 2020 dat gezien de mate van granulatie de ontsteking aan de onderpoot al meerdere dagen aanwezig moet zijn geweest. Bij de rapporten zijn ook foto’s gevoegd en bij het rapport van 17 juni 2019 zitten ook twee video’s. De foto’s en video’s bevestigen voor de rechtbank ook de in de rapporten beschreven bevindingen. De rechtbank ziet in de enkele betwisting van eiseres en haar stelling dat haar medewerkers geen problemen of pijn bij de schapen hebben gezien, geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. De toezichthouders hebben vanuit hun deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat de schapen zich niet op eigen kracht pijnloos konden voortbewegen en dat dit al voorafgaande aan het transport het geval moet zijn geweest. Van de schapen in boetezaken 201903134 en 20200044 erkent eiseres dat die een probleem hadden met één van de poten. Eiseres stelt echter dat deze schapen zich prima en pijnloos konden voortbewegen. Dit blijkt evenwel niet uit de beschrijvingen in de rapporten van bevindingen en het daarbij gevoegd beeldmateriaal. Zo beschrijven de toezichthouders dat beide schapen steun zochten aan de wand en dat het niet belasten van een poot duidt op pijn. Eiseres heeft haar stelling ook verder niet onderbouwd. Zo heeft zij geen verklaring van de veehouder of stukken van de bedrijfsdierenarts van de veehouder overgelegd. Ook in de enkele niet onderbouwde stelling van eiseres dat tijdens het verblijf op de verzamelplaats van het schaap in boetezaak 202001754 geen problemen zijn gezien, ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de constateringen van de toezichthouder. Dat verweerder geen ijkrapport heeft overgelegd van de door deze toezichthouder gebruikte thermometer maakt ook niet dat de bevindingen in het rapport niet aan de boete ten grondslag zouden mogen worden gelegd. Voor zover al zou moeten worden getwijfeld aan de door de toezichthouder vermelde gemeten temperatuur bij dit schaap, kan dit niet afdoen aan de overige constateringen die de toezichthouder bij dit schaap heeft gedaan. In zoverre is de temperatuur van het schaap ook niet van belang voor de vaststelling dat het schaap zich niet pijnloos kon voortbewegen. De rechtbank concludeert dat voldoende vaststaat dat eiseres drie keer een schaap heeft vervoerd dat niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.
    
    
    
      3.3.
      Het beroep van eiseres op paragraaf 3, onder a, van Hoofdstuk I in Bijlage I van de Transportverordening slaagt niet. In dat voorschrift staat dat zieke of gewonde dieren wel in staat kunnen worden geacht te worden vervoerd wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt. Eiseres heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat daarvan in deze gevallen sprake was. Uit de rapporten van bevindingen blijkt ook geenszins dat de dieren alleen licht gewond waren. Daarnaast concluderen de toezichthouders in alle drie de rapporten dat het transport bij de schapen onnodig lijden heeft veroorzaakt. Van een situatie als beschreven in paragraaf 3 was dan ook geen sprake. Overigens, ook indien de schapen alle ruimte hadden om in de wagen tijdens het vervoer te kunnen liggen (zoals eiseres stelt), dan kan het vervoer nog wel extra lijden hebben veroorzaakt, reeds omdat de dieren ook de wagen in en uit hebben moeten lopen.
      
    
    
      3.4.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor boetes op te leggen.
      
    
    
      3.5.
      Eiseres stelt dat zij te laat op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder. In de uitspraken van onder meer 18 april 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA0592) en 20 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:280) heeft het CBb geoordeeld dat op verweerder in beginsel de verplichting ligt om degene die is gehouden tot naleving van de transportvoorschriften tijdig op de hoogte te stellen van de controle-bevindingen. Gebeurt dit niet, dan treft verweerder het verwijt dat hij in strijd met artikel 3:2 van de Awb, met name het zorgvuldigheidsbeginsel, heeft gehandeld en de transporteur daarmee (in beginsel) heeft beperkt in de mogelijkheden om zijn verdediging te voeren. In deze zaken hebben de toezichthouders de constateringen gedaan op het slachthuis en uit de rapport van bevindingen blijkt niet dat (een medewerker van) eiseres door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van zijn bevindingen. Eiseres is pas bij de voornemens op de hoogte gesteld van de bevindingen die de toezichthouder twee tot zes maanden eerder heeft gedaan. Dit is veel te laat en verweerder heeft hierdoor in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. Aan de primaire besluiten kleeft dus een zorgvuldigheidsgebrek dat met de bestreden besluiten niet kon worden hersteld. De bestreden besluiten moeten daarom worden vernietigd. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten omdat eiseres wel voldoende mogelijkheden heeft gehad om zowel in een zienswijze als in bezwaar de bevindingen van de toezichthouders te betwisten. Verweerder heeft immers met de voornemens de rapporten van bevindingen en daarbij gevoegde foto’s aan eiseres toegestuurd en daarmee had eiseres voldoende feitenmateriaal om door een eigen deskundige te laten beoordelen en de bevindingen van de toezichthouder tegen te kunnen spreken. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder niet verplicht was om eiseres in de gelegenheid te stellen tot het ter plekke doen uitvoeren van een contra-expertise. Nu eiseres voldoende mogelijkheden heeft gehad om de bevindingen van de toezichthouder tegen te spreken, is zij in dit geval niet ernstig in haar bewijspositie geschaad als de camerabeelden op de slachterij inmiddels waren gewist. Daarbij merkt de rechtbank ook op dat met name de toestand van de dieren voorafgaand aan het vervoer in geschil is. Bovendien is bij de rapporten van bevindingen wel beeldmateriaal gevoegd.
      
    
    
      3.6.
      Ten aanzien van de hoogte van de boetes overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boetes verhoogd naar € 3.000,- en € 4.500,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft namelijk eerder boetes gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhogingen zijn conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De rechtbank vindt ook deze verhoogde bedragen niet onredelijk of onevenredig. Eiseres heeft gesteld dat zij financiële gevolgen ondervindt van de coronacrisis, maar zij heeft dit verder niet onderbouwd, hoewel verweerder haar daartoe wel in de gelegenheid heeft gesteld. Dit is een keuze van eiseres die voor haar rekening en risico dient te komen. Verder heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boetes zouden moeten worden gematigd. De rechtbank is daar ook niet van gebleken.
      
      
        4. Uit al het voorgaande volgt dat verweerder de boetes terecht aan eiseres heeft opgelegd, al heeft verweerder wel het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden. […]”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    3. Na de verwijzing naar het toepasselijke wettelijke kader, zal het College hierna per onderwerp de hogerberoepsgronden beoordelen. De standpunten van partijen worden daarbij verkort en zakelijk weergegeven. Daarna bespreekt het College of er aanleiding is om de opgelegde boetes te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College sluit af met de slotsom en een overweging over de proceskostenveroordeling.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4. Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak 
    
    
      
        Vaststelling van de overtredingen en mogelijkheid tot verweer daartegen 
        
      
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
      5.1.1
      
        De veehandel betwist dat hij de verweten overtredingen heeft begaan. De schapen waren bij aanvang van het transport geschikt voor het transport en de rapporten van bevindingen tonen niet, dan wel onvoldoende aan dat dit niet het geval was. De controles en rapporten zijn onvoldoende goed uitgevoerd en opgesteld. Zo zijn de schapen in de zaken over de boetebesluiten I en II met de gestelde gebreken geboren en waren zij in staat om zich zonder hulp te verplaatsen. Zij konden omgaan met hun gebrek, konden zich − op hun eigen wijze − op eigen kracht pijnloos bewegen en waren gezond. Volgens de veehandel bevestigen de na de zitting door het College bij de minister opgevraagde filmpjes dat het schaap in de boetezaak over boetebesluit I vanaf de geboorte een afwijking heeft aan de linkerachterpoot en dat gebrek heeft opgelost door met één achterpoot te lopen. In de zaak over boetebesluit III  lijkt niet te zijn onderzocht hoeveel granulatie er is en hoe snel zich dit ontwikkelt.
        De rapporten van bevindingen zijn te summier en er staan te weinig verifieerbare gegevens in. De veehandel brengt in dit verband diverse punten naar voren waarnaar volgens hem had moeten worden gekeken en verwijst naar de eisen die in de rechtspraak worden gesteld aan een rapport van bevindingen. Ook is volgens hem op de foto’s bij de rapporten en op de video bij de zaak over boetebesluit I niet de situatie van de drie schapen voor aanvang van het transport vastgelegd, maar van daarna.
        Voor aanvang van de transporten zijn de schapen gezien en beoordeeld door de veehouders en door de chauffeurs van de veehandel. Zij hebben vastgesteld dat de schapen geschikt waren voor transport. Aan het schaap met oornummer NL [nummer 2] (boetebesluit III) is niets bijzonders gezien. De chauffeurs hebben geen gebreken gezien of kunnen zien en hebben verklaard dat de schapen op − voor hen − normale wijze de vrachtwagen opliepen bij het inladen.
      
      
    
    
      5.1.2
      Subsidiair stelt de veehandel dat, gelet op de in Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 3 onder punt a, van de Transportverordening genoemde uitzondering, geen overtredingen zijn begaan, omdat de schapen licht gewond of ziek waren en het vervoer bij hen geen extra lijden heeft veroorzaakt. Tijdens het transport is zorgvuldig met de schapen omgegaan. De schapen hadden in de vrachtauto voldoende ruimte om te liggen tijdens het transport. De veehandel betwist de overweging van de rechtbank dat de veehandel niet aannemelijk zou hebben gemaakt dat het licht gewonde of zieke dieren betrof. Volgens de veehandel moet de minister aantonen en onderbouwen waarom hier geen sprake was van licht gewonde of zieke dieren. 
      
    
    
      5.1.3
      
        Volgens de veehandel heeft de rechtbank weliswaar terecht geoordeeld dat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld door hem niet eerder te informeren over de bevindingen van de toezichthouders in de rapporten van bevindingen, maar heeft de rechtbank ten onrechte geconcludeerd dat hij voldoende mogelijkheden heeft gehad om zowel in een zienswijze als in bezwaar de bevindingen van de toezichthouders te betwisten. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten I en II ten onrechte in stand gelaten en had in plaats daarvan de boetebesluiten I, II en III moeten herroepen, omdat hij wel degelijk is belemmerd in de verdediging tegen de bevindingen van de toezichthouders. Daartoe wijst hij op alle hiervoor verkort weergegeven tekortkomingen waarvan volgens hem sprake is bij de totstandkoming en de inhoud van de rapporten van bevindingen. Pas als er sprake is van voldoende verifieerbare gegevens, die ontbreken, kan de veehandel zelf een deskundigenverklaring laten opstellen. Doordat zoveel tijd is verstreken voordat de veehandel kennis kon nemen van de rapporten van bevindingen, was het erg lastig om nog getuigenbewijs te verzamelen. Hij wijst hierbij op de mogelijkheid van het bekijken van de camerabeelden van de slachthuizen.
        De veehandel heeft meerdere dierenartsen gevraagd de filmpjes met het rapport van bevindingen te beoordelen, maar deze dierenartsen hebben aangegeven niet te willen meewerken, omdat ze niet betrokken willen worden in een discussie met toezichthouders van de NVWA. De veehandel heeft het College daarom verzocht, als het College het nodig acht dat de stelling van de veehandel verder wordt onderbouwd, een diergeneeskundige als deskundige te benoemen om de filmpjes en rapporten van bevindingen te beoordelen.
      
      
    
    
      5.2.1.
      De minister wijst erop dat de conditie van de schapen in alle rapporten van bevindingen tot in detail is beschreven en daaruit blijkt dat de schapen zichtbaar niet transportwaardig waren. De veehandel is niet veterinair geschoold en heeft niet met stukken van een deskundig dierenarts onderbouwd dat het onderzoek van de toezichthoudend dierenartsen niet zorgvuldig is uitgevoerd of dat moet worden getwijfeld aan de inhoud van de rapporten van bevindingen. Uit het RvB III blijkt dat de ontsteking bij het betreffende schaap al meerdere dagen voorafgaand aan het transport aanwezig was. De veehandel had kunnen en moeten zien dat het schaap zich niet normaal voortbewoog vanwege de ontsteking aan de onderpoot. 
      
    
    
      5.2.2
      Volgens de minister heeft de veehandel niet aannemelijk gemaakt dat de uitzondering van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 3, onder punt a, van de Transportverordening van toepassing is. Uit de rapporten van bevindingen blijkt niet dat de schapen alleen licht gewond waren. Daarnaast concluderen de toezichthouders in de drie rapporten dat het transport bij de schapen onnodig lijden heeft veroorzaakt. Ook als de schapen alle ruimte hadden om in de wagen tijdens het vervoer te kunnen liggen, kan het vervoer nog wel extra lijden hebben veroorzaakt alleen al omdat de dieren ook de wagen in en uit hebben moeten lopen.
      
    
    
      5.2.3
      Wat betreft de mogelijkheid voor de veehandel om zich te verweren tegen de bevindingen in de rapporten van bevindingen, wijst de minister er op dat in de Transportverordening of nationale wet- en regelgeving geen verplichting is neergelegd om na het constateren van de overtreding door de toezichthouder het betreffende dier beschikbaar te houden voor tegenonderzoek. Titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat geen verplichting een belanghebbende in de gelegenheid te stellen tot het doen uitvoeren van een contra-expertise. Volgens de minister zijn de rapporten van bevindingen voldoende gedetailleerd om deze op verzoek van de veehandel door een derde deskundige te laten beoordelen en heeft de veehandel daarvoor voldoende stukken tot zijn beschikking. Niet is gebleken dat de veehandel in zijn belangen is geschaad. De minister ziet geen enkele aanleiding voor het College om een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      5.3.1
      Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, rust in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Dit houdt in dat het bestuursorgaan moet aantonen dat de overtreding is begaan. Het College stelt vast dat RvB I en RvB II blijkens de ondertekening zijn opgemaakt op ambtseed en RvB III niet. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. (Zie onder andere de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031)  Ook indien een rapport van bevindingen niet op ambtsbelofte of ambtseed is opgemaakt, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbijgegaan worden. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als een rapport van bevindingen, zoals RvB III, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514).
      
    
    
      5.3.2
      
        De minister heeft de met de bestreden besluiten I en II gehandhaafde boetebesluiten gebaseerd op respectievelijk RvB I, RvB II en RvB III. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in deze rapporten van bevindingen voldoende duidelijk en gedetailleerd is beschreven wat de toezichthouders hebben geconstateerd, namelijk een schaap dat de linkerachterpoot meesleepte en niet normaal belastte (RvB I), een schaap dat op drie poten liep en de voorknie van de vierde poot gebruikte voor steun (RvB II) en een schaap met een verdikte linkerachterpoot dat kreupel liep (RvB III). Daarnaast is in de rapporten voldoende gemotiveerd dat deze afwijkingen al voor het transport aanwezig moeten zijn geweest. Zo is in het RvB I beschreven dat de linkerachterpoot van het schaap naar binnen was gaan staan en de hoef aan de binnenzijde was afgesleten en dat dit erop wijst dat dit schaap al langer op deze manier loopt. In het RvB II is beschreven dat de rechtervoorknie van het schaap verdikt en vies was en dat dit ook aangeeft dat het dier al langer op de voorknie steunt. In het RvB III staat dat, gezien de mate van granulatie bij het schaap, de ontsteking aan de onderpoot al meerdere dagen voor het transport aanwezig moet zijn geweest. De foto’s en video’s die bij een of meer van de rapporten van bevindingen behoren, bevestigen de waarnemingen van de toezichthouders. Het ligt op de weg van de veehandel om concreet te onderbouwen waarom twijfel bestaat over de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. Hij is hierin niet geslaagd. Dat volgens de veehandel op diverse punten nader onderzoek had moeten worden gedaan is op zichzelf onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders.
        Volgens de veehandel zijn de schapen in de zaken over boetebesluit I en boetebesluit II met de gestelde gebreken geboren en konden zij zich zonder hulp en pijnloos voortbewegen. Uit de bevindingen in RvB I en RvB II blijkt echter niet dat deze schapen zich zonder hulp en pijnloos konden voortbewegingen. Daarin beschrijven de toezichthouders namelijk dat beide schapen steun zochten aan de wand en dat het niet belasten van een poot duidt op pijn. De veehandel heeft zijn stelling dat de schapen met de gestelde gebreken zijn geboren en zich daarom zonder hulp en pijnloos kunnen voortbewegen ook niet onderbouwd door bijvoorbeeld een verklaring van een dierenarts, die de dieren bij hun geboorte heeft gezien en/of later heeft beoordeeld in verband met aangeboren aandoeningen. De stelling van de veehandel dat zijn chauffeurs en de veehouders voor het transport geen gebreken bij de dieren hebben gezien, is geenreden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. De toezichthouders hebben vanuit hun deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat de schapen zich niet op eigen kracht pijnloos konden voortbewegen en dat dit al voorafgaande aan het transport het geval moet zijn geweest en wat de veehandel  niet onderbouwd daartegenover heeft gesteld is onvoldoende om aan die vaststelling voorbij te gaan. 
      
      
    
    
      5.3.3
      De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep van de veehandel op de uitzondering van paragraaf 3, onder a, van Hoofdstuk I van Bijlage I van de Transportverordening niet slaagt. Daarin staat dat zieke of gewonde dieren wel in staat kunnen worden geacht te worden vervoerd wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt. Het College onderschrijft wat de rechtbank hiertoe heeft overwogen onder 3.3 van haar uitspraak en voegt daaraan toe dat de veehandel ook in hoger beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat wel sprake was van de in genoemde paragraaf beschreven situatie. 
      
    
    
      5.3.4
      Het College onderschrijft ook het oordeel van de rechtbank dat de veehandel, ondanks het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek vanwege het feit dat hij te laat in kennis is gesteld van de bevindingen van de toezichthouders, voldoende mogelijkheden heeft gehad om zowel in de zienswijze als in bezwaar de bevindingen van de toezichthouders te betwisten, en de motivering waarop dit oordeel is gebaseerd. Het College volgt de veehandel dan ook niet in zijn stelling dat de rechtbank de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten I en II ten onrechte in stand heeft gelaten. Het College ziet ook niet in waarom het voor de veehandel niet mogelijk zou zijn geweest om een deskundig dierenarts naar de rapporten met bijlagen en de filmpjes te laten kijken met het oog op de beoordeling van de geschiktheid voor het transport van de schapen, mede in verband met het beroep van de veehandel op de in 5.3.3 genoemde uitzonderingssituatie, en daarover te laten verklaren. Het College acht niet aannemelijk dat de veehandel geen dierenarts kan vinden die daaraan zou willen meewerken. Alleen de stelling van de veehandel dat hij tevergeefs meerdere dierenartsen heeft gevraagd dat te doen, is onvoldoende. Gelet hierop en gelet op het feit dat wat de veehandel heeft aangevoerd geen reden geeft tot twijfel over de juistheid van de bevindingen in de rapporten van bevindingen, ziet het College geen aanleiding om zelf een deskundige te benoemen. 
      
    
    
      5.3.5
      Gelet op het voorgaande heeft de minister overtuigend aangetoond dat de veehandel drie keer een schaap heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat dat niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen en/of zonder hulp te lopen dan wel ziek was. De minister heeft dan ook terecht vastgesteld dat de veehandel de overtredingen heeft begaan. De minister was dus bevoegd de veehandel daarvoor boetes op te leggen.
      
      
        
          Verwijtbaarheid (artikel 5:41 Awb)
        
      
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      6.1
      De veehandel betoogt dat hem in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen. De medewerkers van de veehandel hebben de schapen op zorgvuldige en correcte wijze bij aanvang van de transporten gecontroleerd. Daarbij is aan het schaap met oormerk NL [nummer 2] (boetebesluit III) niets bijzonders gezien en als er al gebreken waren, dan waren deze niet zichtbaar voor de medewerkers. De chauffeur is geen dierenarts en van hem kan niet worden verlangd dat hij ieder dier individueel en van alle kanten bekijkt. De chauffeurs hebben ook verklaard dat de schapen op – voor hen – normale wijze de vrachtwagen opliepen bij het inladen. De rechtbank is hierop ten onrechte niet ingegaan en heeft het beroep op artikel 5:41 van de Awb niet gehonoreerd.
      
    
    
      6.2
      Volgens de minister blijkt uit het RvB III dat de ontsteking aan de linkerachterpoot van het schaap met genoemd oormerk al meerdere dagen voorafgaand aan het transport aanwezig was. De veehandel had kunnen en moeten zien dat het schaap zich niet normaal voortbewoog vanwege deze ontsteking. De veehandel kan de overtreding wat betreft dit schaap daarom worden verweten. De drie schapen waren zichtbaar niet transportwaardig. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        6.3.1
        In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan de veehandel om aannemelijk te maken dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.
        
      
      
        6.3.2
        Het College stelt vast dat de veehandel bij de rechtbank wat betreft het bestreden besluit II in de zaak ROT 21/2014 uitdrukkelijk een beroep heeft gedaan op artikel 5:41 van de Awb, maar dat de rechtbank daarop in de aangevallen uitspraak niet is ingegaan. Het College ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging in zoverre van die uitspraak. Naar het oordeel van het College slaagt het beroep op artikel 5:41 van de Awb niet. Zoals het College hiervoor in 5.3.2 al heeft overwogen en wat ook volgt uit overweging 3.2 van de uitspraak van de rechtbank, is de stelling van de veehandel dat zijn chauffeurs vóór het transport geen gebreken bij de dieren hebben gezien, geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. De toezichthouders hebben vanuit hun deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat de schapen zich niet op eigen kracht pijnloos konden voortbewegen en dat dit al voorafgaande aan het transport het geval moet zijn geweest. Gelet op de constateringen in de rapporten van bevindingen wat betreft de toestand van de schapen, waaronder de wijze waarop zij zich voortbewogen, is genoemde stelling van de veehandel over de door de chauffeurs uitgevoerde controles bij het inladen onvoldoende om aannemelijk te vinden dat de veehandel al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. 
        
      
      
        6.3.3
        Dit betekent dat de minister niet op grond van artikel 5:41 van de Awb had moeten afzien van het opleggen van een boete voor de geconstateerde overtredingen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Hoogte van de boete
          
        
        
        
          
            Standpunten van partijen
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Volgens de veehandel heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen reden is voor (verdere) matiging van de opgelegde boetes. Ter zitting bij het College heeft de veehandel gewezen op het interne matigingsbeleid van de NVWA waaruit volgens hem zou volgen dat de NVWA zelf een matiging toepast van 10% dan wel 15% op het standaardboetebedrag als er, zoals volgens de veehandel in deze gevallen, sprake is van een te lang tijdsverloop tussen het vaststellen van een overtreding in een rapport van bevindingen en het in kennis stellen van de overtreder van deze onderzoeksbevindingen. De minister had de opgelegde boetes daarom uit eigen beweging moeten matigen. De veehandel heeft nog verwezen naar wat hij in het kader van de andere hogerberoepsgronden heeft aangevoerd en gesteld dat daarin aanleiding bestaat voor (verdere) matiging.
      
    
    
      7.2
      
        De minister heeft na de zitting en op verzoek van het College met zijn brief van 18 juli 2024 het “Matigingsbeleid bij zodanig laat in kennis stellen van onderzoeksbevindingen dat matiging gepast is”, code BJZ-TBM-036, versie 05 van 31 oktober 2023 (oude matigingsbeleid), ingestuurd. Daarbij heeft de minister vermeld dat dit interne beleid als gedragsregel is aan te merken, maar geen beleidsregel is in de zin van de Awb. De minister heeft opgemerkt dat hij sinds 3 april 2023 boetes matigt als er sprake is van te lang tijdsverloop tussen de overtreding en het aanzeggen van de controlebevindingen. Als de periode tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte brengen van de overtreder meer dan zeven maanden is, bedraagt het matigingspercentage 10% en als deze periode meer dan veertien maanden is, bedraagt het matigingspercentage 15%.
        Volgens de minister is bij het in kennis stellen van de veehandel van de onderzoeksbevindingen in RvB I, RvB II en RvB III geen sprake van lang tijdsverloop, omdat de termijn van zeven maanden niet is overschreden. De boetes komen volgens hem dan ook niet in aanmerking voor verlaging volgens zijn matigingsbeleid
        De minister stelt verder dat de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel – het waarborgen van dierenwelzijn – staat voorop. De hoogte van de boete is daarom niet onredelijk. De veehandel heeft dieren laten vervoeren die niet geschikt waren voor vervoer.
      
      
    
    
      7.3
      In zijn reactie van 2 september 2024 heeft de veehandel aanvullend nog aangevoerd dat de minister in het oude matigingsbeleid niet heeft onderbouwd waarop de gehanteerde termijn van zeven maanden is gebaseerd en dat die termijn bij een van de boetebesluiten bijna is gehaald. Het is volgens de veehandel een te lange termijn en deze had bijvoorbeeld op 28 dagen moeten worden gesteld. 
      
    
    
      7.4
      Hierna heeft de minister in zijn brief van 6 augustus 2025 het College erop gewezen dat hij per 14 juli 2025 een nieuw matigingsbeleid toepast. Dit beleid is neergelegd in de “Werkinstructie matiging langdurige processen”, code BJZ-TBM-036, versie 07, van 14 juli 2025 (Werkinstructie/nieuwe matigingsbeleid), die het oude matigingsbeleid vervangt. Voor zover hier van belang, houdt het nieuwe matigingsbeleid in dat, indien het langer dan 24 weken heeft geduurd voordat de overtreder op de hoogte is gesteld van de onderzoeksbevindingen, een matiging van 10 % wordt toegepast op het boetedeel dat ziet op de op grond van die bevindingen vastgestelde nieuwe overtreding. In het geval van recidive wordt alleen op dat boetedeel een matiging van 10 % toegepast, waarna het recidivedeel bij dit gematigde boetedeel wordt opgeteld. Volgens de minister is genoemde termijn van 24 weken alleen bij het in kennis stellen van de onderzoeksbevindingen in RvB I overschreden, namelijk met ongeveer vijf weken. Dit betekent volgens het nieuwe matigingsbeleid dat de boete van € 1.500,- wegens de bij de controle op 29 mei 2019 vastgestelde overtreding moet worden gematigd tot € 1.350,-. Rekening houdend met de verhoging wegens recidive bedraagt de totale boete in verband met die overtreding volgens de minister dan € 2.850,- (€ 1.350,- vermeerderd met € 1.500,-). De minister vraagt het College om de voor genoemde overtreding opgelegde en door de rechtbank in stand gelaten boete van in totaal € 3.000,- te matigen tot € 2.850,-. De op basis van RvB II en RvB III opgelegde boetes komen, aldus de minister, volgens het nieuwe matigingsbeleid niet voor matiging in aanmerking, omdat de termijn van 24 weken niet is overschreden.  
      
    
    
      7.5
      In zijn reactie van 21 oktober 2025 heeft de veehandel aangevoerd dat het nieuwe matigingsbeleid onvoldoende is, omdat de daarin gehanteerde termijn van 24 weken te lang en arbitrair is. Die termijn moet op maximaal twee weken worden gesteld, omdat in die periode o.a. in het slachthuis gemaakte camerabeelden nog kunnen worden opgevraagd. De veehandel stelt verder dat een matiging van 10 of 15 % te weinig is. Wat betreft de op RvB I gebaseerde boete moet in elk geval de minimale matiging met 10 % worden toegepast. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        7.6.1
        In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien, zoals voor overtredingen als hier in geding, de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld (standaardboetebedrag), het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals het College onder meer heeft geoordeeld in de uitspraak van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:365) brengt artikel 6 van het EVRM met zich dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving, gelezen in samenhang met artikel 1.2 van de Regeling handhaving, voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
        
      
      
        7.6.2
        Uit het onder 7.2 genoemde document met het oude matigingsbeleid blijkt dat, indien de periode tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte brengen van de overtreder meer dan zeven maanden bedraagt, het matigingspercentage van het standaardboetebedrag 10 % bedraagt, en bij meer dan veertien maanden 15 %. Volgens dat document beoogde de minister met het oude matigingsbeleid, hoewel hij daartoe juridisch niet is verplicht, uit een oogpunt van zorgvuldig handelen en effectiviteit rekening te houden met het laat in kennis stellen van de onderzoeksbevindingen en de boete in beperkte mate te matigen. Onder 3.2 van het document stond dat het verlagen van de boete een kwestie van behoorlijkheid of de menselijke maat is, waarmee wordt erkend dat er onzorgvuldig is gehandeld jegens een overtreder en er een concreet gevolg aan wordt verbonden. Dat vergroot het rechtvaardigheidsgevoel van de overtreder. Daarnaast is boetematiging ook erkenning van het feit dat het pas laat in kennis stellen van een overtreder de effectiviteit van het handhavend handelen vermindert, omdat het doel van het in kennis stellen ook is dat de overtreder zijn gedrag kan veranderen en om snel en daadkrachtig te handhaven. Verder was onder 3.3 van het document nog het volgende vermeld: “Omdat het gaat om zogeheten ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ (wij leggen onszelf deze verplichting op en zijn niet wettelijk verplicht dit te doen) zal een rechter alleen toetsen of we het in elke zaak hetzelfde toepassen”.
        
      
      
        7.6.3
        
          In de onder 7.4 genoemde werkinstructie met het nieuwe matigingsbeleid is aangegeven dat voor de situatie waarin de termijn tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de bevindingen langer is dan 24 weken al het oude matigingsbeleid bestond. Deze werkinstructie vermeldt hierbij het volgende: 
          
            “Dat beleid wordt in licht gewijzigde vorm in deze werkinstructie opgenomen. De NVWA vindt het bestaan van de situatie onwenselijk. Om recht te doen aan de positie van de belanghebbende die met (een van) de situaties te maken krijgt, vindt vanuit het oogpunt van behoorlijkheid matiging van de op te leggen boete plaats.”
        
        
        
          Voor het begrip van dit citaat merkt het College nog op dat in het nieuwe matigingsbeleid ook nog is voorzien in matiging van de boete in een tweede, andere situatie, die hier geen rol speelt. Het gaat dan om de situatie waarin de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken. 
        
      
      
        7.6.4
        In zijn brief van 6 augustus 2025 heeft de minister verder nog toegelicht dat de werkinstructie wordt aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Dat houdt in, aldus de minister, dat hij op basis van de werkinstructie een voor een overtreder gunstiger besluit neemt dan strikt genomen op grond van de wet is vereist, zonder daarbij in strijd te handelen met de wet. Met de invoering van dit matigingsbeleid beoogt de minister beter recht te doen aan situaties waarin een overtreder wordt geconfronteerd met langdurige boeteprocedures. De minister acht het onwenselijk dat een overtreder langdurig in onzekerheid verkeert over de uitkomst van een bestuursrechtelijke procedure, in het bijzonder wanneer sprake is van een (mogelijk) punitieve sanctie. De minister acht het wenselijk om in zaken waarin de totale doorlooptijd van de boeteprocedure onwenselijk lang is geweest, een aanvullend matigingsbeleid toe te passen. Vanuit het oogpunt van behoorlijk bestuur en met het oog op de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, acht de minister het passend om in dergelijke gevallen over te gaan tot matiging van de bestuurlijke boete. 
        
      
      
        7.6.5
        Uit wat hiervoor in 7.6.2 tot en met 7.6.4 is overwogen, leidt het College af dat de minister met het nieuwe matigingsbeleid, voor zover hier van belang, zonder daartoe gehouden te zijn op grond van een wettelijk voorschrift over de vaststelling van de hoogte van een boete, uit het oogpunt van behoorlijk bestuur ten gunste van een overtreder een matiging op de boete wenst toe te passen, om recht te doen aan de positie van een overtreder, die geconfronteerd is geweest met de situatie dat hij na een uitgevoerde controle meer dan 24 weken in onzekerheid heeft verkeerd over de in een rapport vastgelegde onderzoeksbevindingen op basis waarvan de boete aan hem is opgelegd. Hoewel de in het document met code BJZ-TBM-036, versie 05 van 31 oktober 2023 gegeven beweegredenen voor het voeren van het daarin neergelegde oude matigingsbeleid, niet zijn herhaald in de Werkinstructie, wijst de opmerking in die Werkinstructie dat het oude matigingsbeleid in licht gewijzigde vorm in de Werkinstructie wordt opgenomen erop dat geen sprake is van een fundamentele koerswijziging van de minister. Het verschil met het oude matigingsbeleid wat betreft de hier aan de orde zijnde situatie is dat als voorwaarde voor matiging met 10 % niet langer geldt dat tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de onderzoeksbevindingen een termijn van zeven maanden moet zijn overschreden, maar van 24 weken. De nieuwe termijn is dus in het voordeel van de overtreder korter geworden. 
        
      
      
        7.6.6
        Naar het oordeel van het College betekent dit dat dit matigingsbeleid tegenwettelijk begunstigend beleid is, waarbij een bij wettelijk voorschrift vastgesteld boetebedrag lager wordt vastgesteld, zonder dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Dit heeft tot gevolg dat het College het beleid als gegeven aanvaardt en niet beoordeelt of het beleid onevenredig is (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.9.3). Voor zover de veehandel heeft betoogd dat de door de minister gehanteerde periode van meer dan 24 weken tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte stellen van de overtreder om in aanmerking te komen voor een matiging van 10 % onevenredig nadelig voor hem uitpakt, blijft dit betoog dus onbesproken. Het beleid wordt niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, omdat het tegenwettelijk is. 
        
      
      
        7.6.7
        Het College toetst wel of het tegenwettelijk beleid met de bestreden besluiten juist is toegepast. De uitkomst is dat dit het geval is. Zoals de minister op goede gronden heeft uiteengezet, is alleen in het geval van de op RvB I gebaseerde boete de termijn van 24 weken overschreden. Hierdoor bedraagt, zoals hiervoor in 7.4 is uiteengezet, de totale boete wegens de in dat rapport geconstateerde overtreding en rekening houden met recidive, na matiging met 10 % € 2.850,-. De veehandel betwist ook niet dat de op RvB II en RvB III gebaseerde boetes volgens het nieuwe matigingsbeleid niet voor matiging in aanmerking komen, omdat de termijn van 24 weken niet is overschreden. 
        
      
      
        7.6.8
        Met alleen de verwijzing naar de andere hogerberoepsgronden heeft de veehandel geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boetes op grond van artikel 5:46 van de Awb zouden moeten worden gematigd. 
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
      
      
        7.6.9
        Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het College de op basis van RvB I opgelegde boete van € 3.000,- in verband met het nieuwe matigingsbeleid zal matigen tot € 2.850,-. De hogerberoepsgrond slaagt in zoverre. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de hoogte van die boete moet worden vernietigd.
        
        
          
            Overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM
          
        
        
      
    
    
      8.1
      De veehandel heeft op de zitting verzocht om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      8.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      8.3
      In de zaak over boetebesluit I is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 23 december 2019. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn met bijna twee jaar en twee maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 20% tot een bedrag van € 2.280,- (€ 2.850,- verminderd met € 570,-).
      
    
    
      8.4
      In de zaak over boetebesluit II is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 17 januari 2020. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met bijna twee jaar en één maand. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 20% tot een bedrag van € 2.400,- (€ 3.000,- verminderd met € 600,-).
      
    
    
      8.5
      In boetezaak over boetebesluit III is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 18 september 2020. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met bijna één jaar en vijf maanden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Het College ziet reden de boete te matigen met 15% tot een bedrag van € 3.825,- (€ 4.500,- verminderd met € 675,-).
      
    
  
  
    Slotsom
    
    
      9	In verband met het nieuwe matigingsbeleid van de minister slaagt het hoger beroep voor zover dat ziet op de aangevallen uitspraak wat betreft de hoogte van de op RvB I gebaseerde en met het bestreden besluit I gehandhaafde boete (boetebesluit I nr. 201903134). Gelet op wat in dat verband hiervoor is overwogen en vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank in zoverre vernietigen. Uitsluitend wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank ook vernietigen voor zover het de hoogte van de beide andere boetes (boetebesluit II nr. 202000044 en boetebesluit III. nr. 202001754) betreft. Omdat de rechtbank de beroepen al gegrond had verklaard en de bestreden besluiten I en II al had vernietigd, zal het College volstaan met het herroepen van de boetebesluiten I, II en III voor zover het de hoogte van de boetes betreft en de boetes zelf vaststellen op € 2.280,- (boetebesluit I), € 2.400,- (boetebesluit II) en € 3.825,- (boetebesluit III). Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
    
    
    
      
        Proceskosten en griffierecht
      
    
    
    
      10.1
      De rechtbank heeft de minister al veroordeeld in de door de veehandel in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Het College zal de minister veroordelen in de door de veehandel in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 3.269,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op de griffiersbrief van 19 augustus 2024, 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op de griffiersbrief van 11 februari 2025 en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op de griffiersbrief van 2 september 2025 met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      10.2
      Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal het College de Staat veroordelen in de door de veehandel in hoger beroep hiervoor gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt voor het indienen van het verzoek ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 934,-).
      
    
    
      10.3
      Dit betekent dat in totaal een bedrag van € 3.736,- voor vergoeding in aanmerking komt.
      
    
    
      10.4
      De griffier van het College zal het in hoger beroep door de veehandel betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb, terugbetalen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boetes betreft; 
    
      -	herroept de boetebesluiten in zoverre en stelt de boetes vast op € 2.280.- (boetebesluit I nr. 201903134), € 2.400,- (boetebesluit II nr. 202000044) en € 3.825,- (boetebesluit III nr. 202001754);
    
      -	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;
    - bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten tot een bedrag van € 3.269,-;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de veehandel tot een bedrag van € 467,-;
    - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de veehandel terugbetaalt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher		 	w.g. F.J.J. van West de Veer
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 
    
    
    
      Artikel 3
    
    
    
      Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
    
    
    
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
    
    
    
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
      […]
    
    b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
    […]
    
    
      Artikel 6, derde lid
    
    
    
      Vervoerders
    
    
    3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I;
    
    
      Artikel 9, eerste lid
    
    
    
      Verzamelcentra
    
    
    1. De exploitanten van verzamelcentra zorgen ervoor dat de dieren behandeld worden overeenkomstig de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1.
    
    
      BIJLAGE I
    
    
    
      TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN
    
    
    
      (als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))
    
    
    
      HOOFDSTUK I
    
    
    
      GESCHIKTHEID VOOR VERVOER
    
    
    1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
    
    2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
    
      a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
      […]
    
    3. Zieke of gewonde dieren kunnen echter in staat worden geacht te worden vervoerd in de volgende gevallen:
    a. wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt; bij twijfel wordt het advies van de dierenarts ingewonnen;
    […]
    
    
      Wet dieren luidt - voor zover hier van belang – als volgt:
    
    
    
      Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    […]
    
    
      Artikel 8.6. Definities
    
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
    a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
    […]
    2 Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.”
    
    
      Artikel 8.7 Bevoegdheid
    
    
    
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete
    
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    […]
    
    
      Regeling houders van dieren luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
    
    
    
      Artikel 4.8. Verbodsbepalingen
    
    
    
      Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
      –3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;
      –4, eerste en derde lid, en 5, van verordening (EG) nr. 1255/97.
    
    
    
      Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
    
    
    
      Artikel 2.2 Boetecategorieën
    
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    […]
    b. categorie 2: € 1500;
    […]
    
    
      Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
    
    
    
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      Artikel 2.5 Recidive
    
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    […]
    
    
      Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt als volgt:
      Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      Regeling houders van dieren 					Categorie
    
    
    
      Artikel 4.8, voor zover dat artikel betrekking heeft op
      de artikelen 3,4,5,6,7,8,9 en 12 alsmede Bijlagen I,II en IV, 
      voor zover genoemd in de genoemde artikelen, van verordening
      (EG) nr. 1/2005 									2
    
    
    
      Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
    
    
    
      Artikel 5:41
    
    
    
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.