ECLI:NL:RBNNE:2025:5903, Rechtbank Noord-Nederland, 30-09-2025, LEE 25/3168 en 25/3169
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Het college heeft eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens de illegale bewoning van een recreatiewoning. Het college heeft het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Uit het bestreden besluit volgt onvoldoende waarom het algemeen belang in dit geval zwaarder dient te wegen dan het individuele belang van eisers om in de woning te mogen blijven wonen. Het college krijgt gelegenheid het motiveringsgebrek te herstellen. 
      
       Daarbij dient het college te motiveren waarom de woning behouden dient te blijven voor recreatie, waarbij het college stil dient te staan bij de specifieke omstandigheden in dit geval. Deze specifieke omstandigheden behelzen in ieder geval het door eisers gestelde dat veel recreatiewoningen permanent bewoond worden en dat er kennelijk vanuit het recreatiepark ook de wens bestaat dat dit mogelijk wordt gemaakt. Ook het feit dat er politiek, zowel lokaal als landelijk, op aangedrongen wordt naar de mogelijkheden van bewoning van recreatiewoningen te kijken is hierbij van belang. Het college dient daarbij ook concreet te motiveren waarom de door eisers aangevoerde persoonlijke omstandigheden in dit geval geen aanleiding geven om van handhaving af te zien.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 25/3168 en 25/3169 T
      
        
        tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 30 september 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
      [eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. P.R. Botman),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Fryske Marren 
    (gemachtigden: W.A. Jonker en M. Diekstra).
    
    
    Samenvatting
    1. Deze uitspraak gaat over de oplegging van een last onder dwangsom aan eisers wegens het permanent bewonen van een recreatiewoning, in strijd met het geldende omgevingsplan, aan [adres] te [woonplaats] (hierna: de woning). Eisers zijn het niet eens met de oplegging van de last onder dwangsom. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter op het verzoek en of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de last onder dwangsom op te leggen.
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom het algemeen belang dat is gediend met handhaving zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van eisers. Het college krijgt in deze tussenuitspraak de gelegenheid dit gebrek te herstellen. Daarbij wordt de begunstigingstermijn opgeschort, waardoor eisers voorlopig in de recreatiewoning kunnen verblijven. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf rechtsoverweging 4. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft eisers bij besluit van 13 februari 2025 een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 1 september 2025 op het bezwaar van eisers is het college bij de oplegging van de last onder dwangsom gebleven. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 
      
    
    
      2.3.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers tegen de last onder dwangsom.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
    
    
      3.1.
      Op 14 juli 2022 hebben eisers zich in de Basisregistratie Personen (BRP) ingeschreven in de woning. 
    
    
      3.2.
      Op 26 juli 2022 heeft het college eisers een voornemen tot handhaving gestuurd wegens het permanent bewonen van een recreatiewoning in strijd met het geldende bestemmingsplan. Op 9 augustus 2022 hebben eisers een zienswijze gegeven op het voornemen.
    
    
      3.3.
      Op 11 augustus heeft het college, naar aanleiding van de zienswijze, besloten om eisers een termijn te geven om de overtreding te beëindigen. Deze termijn liep tot 1 juli 2023. 
    
    
      3.4.
      Op 3 december 2024 heeft het college vastgesteld dat eisers nog steeds woonden in de woning. Op 12 december 2024 heeft het college daarom een nieuw voornemen tot handhaving gestuurd. 
    
    
      3.5.
      Eisers hebben verzocht om verlenging van de zienswijzetermijn in verband met de naderende feestdagen en het zoeken van juridische bijstand. Het college heeft op dit verzoek niet gereageerd. Eisers hebben geen zienswijze op het voornemen gegeven.
    
    
      3.6.
      Op 13 februari 2025 heeft het college besloten eisers een last onder dwangsom op te leggen ter beëindiging van de overtreding. 
    
    
      3.7.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt en hebben het college verzocht de begunstigingstermijn op te schorten totdat er een beslissing op bezwaar zou zijn genomen. Het college heeft dit geweigerd. 
    
    
      3.8.
      Eisers hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank vervolgens verzocht de voorziening te treffen dat de begunstigingstermijn door zou lopen totdat er een beslissing op het bezwaar was genomen. Omdat het college, hangende deze procedure, besloten heeft de begunstigingstermijn te verlengen tot 6 weken nadat een beslissing op bezwaar zou zijn genomen, hebben eisers het verzoek ingetrokken. 
    
    
      3.9.
      
        Het bezwaar is ter advisering voorgelegd aan de Commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie). Op 18 juni 2025 zijn eisers in de gelegenheid gesteld hun bezwaren toe te lichten tijdens een hoorzitting. De bezwaarcommissie heeft het college op 1 juli 2025 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
        Daartoe overweegt de bezwaarcommissie dat de overtreding vaststaat en dat enkel bepaald moet worden of handhaving op een correcte en redelijke manier plaatsvindt, waarbij (voldoende) aandacht is voor de menselijke maat. De bezwaarcommissie heeft geconcludeerd dat er geen aanleiding voor het college is om van handhaving af te zien. De landelijke discussie over permanente bewoning van recreatiewoningen heeft niet geleid tot concrete regels, waardoor het college niet af kon zien van handhaving. Daarnaast is de verwijzing naar het beleid bij een sociale noodsituatie, waarbij een begunstigingstermijn van 9 maanden redelijk wordt geacht, terecht. Eisers hebben reeds veel langer de tijd gekregen om de overtreding te beëindigen. Dat de Omgevingswet mogelijkheden biedt om permanente bewoning toe te staan, betekent voorts niet dat het college deze mogelijkheid ook moest bieden. Dit is een keuze die het college kan maken, maar die het college niet gemaakt heeft.Ook het beroep op artikel 8 EVRM wijst de bezwaarcommissie af. De inmenging in artikel 8 is voorzien bij (formele) wet en heeft het legitieme doel de rechten en vrijheden van anderen te beschermen. Daarbij is van belang dat naleving door handhavend optreden mag worden afgedwongen.Bovendien zijn er voor eisers nog opties om vervangende woonruimte te verkrijgen, bijvoorbeeld via Carex/antikraak. Eisers hebben ook lang de tijd gehad om vervangende woonruimte te zoeken, maar hebben niet laten zien dat zij dit actief geprobeerd hebben. Het college treedt tot slot in soortgelijke zaken consequent op en heeft ook een duidelijk standpunt ingenomen over de landelijk gevoerde discussie, namelijk dat het college zich niet in wil zetten voor permanente bewoning van recreatiewoningen. Dit is ook gecommuniceerd richting de gemeenteraad. 
      
    
    
      3.10.
      Op 1 september heeft het college besloten het bezwaar ongegrond te verklaren. Voor de motivering heeft het college verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      4. De voorzieningenrechter overweegt dat volgens vaste rechtspraak
      
        bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. 
        Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
      
        
          De niet betwiste feiten
        
      
      5. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er sprake is van een overtreding. Op grond van het (tijdelijk deel van het) Omgevingsplan en het onderliggende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan) rust op het betreffende perceel de, voor zover hier relevante, bestemming ‘Recreatie’. Op grond van artikel 5.6, aanhef en onder b, is het gebruik van de gronden voor permanente bewoning strijdig met het omgevingsplan. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is daarvoor een omgevingsvergunning vereist. Eisers hebben die omgevingsvergunning niet. Er is derhalve sprake van een overtreding, zoals eisers ook erkennen.
      
      
        
          Is handhaving onevenredig? 
        
      
      6. Eisers stellen dat het college af had moeten zien van handhaving. Daartoe beroepen zij zich op persoonlijke omstandigheden, de landelijke discussie over permanente bewoning van recreatiewoningen en artikel 8 EVRM. Eisers stellen dat het recht op een woning als bedoeld in artikel 8 EVRM een fundamenteel recht is, waar het college – bij inmenging – moet aantonen dat de beperking van het recht op wonen is gebaseerd op een zorgvuldige en objectieve belangenafweging, waarbij het belang van eisers volgens de drietrapstoetsing van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit moet worden afgewogen tegen het te dienen doel. Die toets heeft niet plaatsgevonden. Het college heeft dan ook onzorgvuldig gehandeld door voorbij te gaan aan de persoonlijke omstandigheden van eisers, dan wel het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd door onvoldoende in te gaan op de omstandigheden die eisers naar voren hebben gebracht. Ook menen eisers dat het college (voorlopig) af had moeten zien van handhaving, omdat meerdere opvolgende ministers opgeroepen hebben om handhaving van permanente bewoning van recreatiewoningen (tijdelijk) te staken. Het zou redelijk zijn om de door de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening voorgestelde instructieregel af te wachten, omdat daarmee de permanente bewoning gelegaliseerd zou kunnen worden. Ter zitting hebben eisers betoogd dat de concept-instructieregel gelijk staat aan een conceptbestemmingsplan, waardoor concreet zicht op legalisatie bestaat.  
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit wel degelijk gemotiveerd is waarom het algemeen belang dat is gediend met handhaving, namelijk naleving van de Omgevingswet waarmee het recreatief gebruik behouden blijft, dan aan de belangen van eisers bij het voortzetten van het strijdige niet-recreatieve gebruik van de woning. Eisers hebben bovendien zeer lang de tijd gekregen om vervangende woonruimte te zoeken, maar hebben nagelaten om dit actief te doen. Het college is van mening dat eisers, met hun inkomen, alternatieve woonruimte zouden moeten kunnen vinden, bijvoorbeeld antikraak. Er is geen sprake van strijd met artikel 8 EVRM, want de inmenging is voorzien bij wet en heeft het legitieme doel van naleving van het Omgevingsplan, onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Bovendien mag deze naleving door handhaving worden afgedwongen, zo volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3393.Ten aanzien van de landelijke discussie stelt het college zich op het standpunt dat het tot op heden niet heeft geleid tot concrete regels waar het college aan gebonden is. De keuze om wel of niet te handhaven op permanente bewoning van recreatiewoningen blijft een lokale keuze. Het college heeft ervoor gekozen om hierop te handhaven en doet dit ook consequent.
      
    
    
      6.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 8 EVRM een fundamenteel recht op wonen behelst. Inmenging in dit recht dient bij wet te zijn voorzien en een legitiem doel te dienen. Daarvan is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake. De inmenging is geregeld in de Awb, de Omgevingswet en het Omgevingsplan. Deze wettelijke voorschriften dienen ook een legitiem doel, namelijk de naleving van het Omgevingsplan. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de betrokken wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, hetgeen in dit geval wil zeggen dat beslissingen die in dit opzicht worden genomen, evenredig zijn met het doel dat daarmee wordt gediend. Gelet hierop, betekent dit dat de inmenging pas is toegestaan, indien de persoonlijke belangen van eisers zijn afgewogen tegen het algemeen belang dat gediend wordt met handhaving door het college.
      
      
        
          Algemeen belang
        
      
      
        6.2.1.
        Het college heeft, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie, gemotiveerd dat het algemeen belang om handhavend op te treden tegen overtreding van het Omgevingsplan zwaarder weegt dan het belang van eisers bij het gebruik van hun recreatiewoning als hoofdverblijf in strijd met het bestemmingsplan. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat op het recreatiepark veel recreatiewoningen gebruikt worden voor permanente bewoning. Het college heeft ter zitting aangegeven dat de motie in de raad tot onderzoek naar de mogelijkheden van een dubbelbestemming (wonen en recreatie) voorgesteld is naar aanleiding van een verzoek daartoe van de vereniging van eigenaren van een deel van het recreatiepark. Onder die omstandigheden, en ook gezien de discussie hierover in de landelijke en lokale politiek, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college nader had moeten motiveren waarom aan het algemeen belang dat de woning beschikbaar blijft voor recreatie in dit geval zo’n zwaar gewicht toekomt. Persoonlijke belangen
      
      
        6.2.2.
        In het bestreden besluit, waarin verwezen wordt naar het advies van de bezwaarcommissie, wordt gesteld dat de belangen van eisers afgewogen zijn tegen het algemeen belang en dat dit algemene belang zwaarder dient te wegen. In het bestreden besluit wordt echter op geen enkele wijze ingegaan op de door eisers aangevoerde omstandigheden op medisch en op financieel gebied. In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat de financiële middelen van eisers weliswaar gering zijn, maar dat dit niet in de weg stond aan het zoeken naar vervangende woonruimte, bijvoorbeeld door antikraak te gaan wonen. Eisers betwisten dat deze mogelijkheid voor hen bestond en stellen dat het college te makkelijk aan de door hen gestelde omstandigheden voorbijgaat. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de persoonlijke belangen van eisers onvoldoende heeft onderzocht en in het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom de omstandigheden van eisers geen aanleiding geven om van handhaving af te zien, zeker gezien de beknopte motivering van het algemeen belang. 
      
      
        6.2.3.
        
          De voorzieningenrechter is op grond van voorgaande van oordeel dat het college niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom het algemeen belang in dit geval zwaarder dient te wegen dan de persoonlijke belangen van eisers. 
          
            Verlenging begunstigingstermijn
          
        
      
    
    
      6.3.
      Eisers hebben de voorzieningenrechter verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen. Het college stelt zich op het standpunt dat hiervoor geen aanleiding bestaat, omdat eisers al lang de tijd hebben gehad om vervangende woonruimte te zoeken. Omdat op dit moment nog onvoldoende vaststaat dat het bestreden besluit in stand kan blijven en gezien de vergaande gevolgen voor eisers op het moment dat zij aan de last moeten voldoen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de begunstigingstermijn op te schorten. De voorzieningenrechter zal daarom de begunstigingstermijn opschorten tot zes weken nadat einduitspraak is gedaan. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Zoals hiervoor is overwogen onder 6.2 e.v. is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de voorzieningenrechter dan een tussenuitspraak. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 
    
    
      7.1.
      Om het gebrek te herstellen, moet het college motiveren waarom het algemene belang van handhaving in dit specifieke geval zwaarder weegt dan het individuele belang van eisers om de woning permanent te blijven bewonen in strijd met het Omgevingsplan. Daarbij dient het college te motiveren waarom de woning behouden dient te blijven voor recreatie, waarbij het college stil dient te staan bij de specifieke omstandigheden in dit geval. Deze specifieke omstandigheden behelzen in ieder geval het door eisers gestelde dat veel recreatiewoningen permanent bewoond worden en dat er kennelijk vanuit het recreatiepark ook de wens bestaat dat dit mogelijk wordt gemaakt. Ook het feit dat er politiek, zowel lokaal als landelijk, op aangedrongen wordt naar de mogelijkheden van bewoning van recreatiewoningen te kijken is hierbij van belang. Het college dient daarbij ook concreet te motiveren waarom de door eisers aangevoerde persoonlijke omstandigheden in dit geval geen aanleiding geven om van handhaving af te zien. Omdat eisers zich beroepen op deze bijzondere omstandigheden dienen zij met stukken te onderbouwen wat hun situatie precies is en welke gevolgen dat heeft voor hen. De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
    
    
      7.2.
      Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de voorzieningenrechter of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de voorzieningenrechter eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
    
    
      7.3.
      Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013.
      
      
        8. Aangezien de begunstigingstermijn verloopt op 13 oktober 2025 en vóór die datum naar verwachting nog niet vaststaat of het bestreden besluit in stand kan blijven en gezien de vergaande gevolgen voor eisers op het moment dat zij aan de last moeten voldoen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen op grond van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb. Deze houdt in dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort tot zes weken nadat einduitspraak is gedaan.
      
    
    
      8.1.
      Het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Awb wordt afgewezen. Ten aanzien van dit verzoek is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
        9. De voorzieningenrechter houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat hij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de voorzieningenrechter mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - schort bij wijze van voorlopige voorziening met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb de begunstigingstermijn op tot zes weken nadat einduitspraak is gedaan;
    - wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Awb af; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:CA2877