ECLI:NL:RVS:2025:4554, Raad van State, 24-09-2025, 202304117/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert de aanvraag van [bedrijf] voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk plaatsen van wandelkappen op de percelen sectie I, [locatie 1], [locatie 2], en [locatie 3], aan de Boomkensevaart ongenummerd in Rijsbergen niet in behandeling genomen.   [bedrijf] wil tijdelijk wandelkappen op de percelen oprichten voor het kweken van zacht fruit. Met het tijdelijk oprichten van de wandelkappen wil [bedrijf] de productieomstandigheden op de percelen verbeteren. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen en daaraan voorschriften verbonden. [appellant] woont in de buurt van de percelen en is het niet eens met het verlenen van de omgevingsvergunning. Hij heeft zicht op de percelen waar de wandelkappen worden opgericht en vindt dat de wandelkappen een aantasting van de omgeving zijn.

202304117/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant], wonend in Rijsbergen, gemeente Zundert, en
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 15 juni 2023 in zaak nr. 22/5093 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 september 2021 heeft het college de aanvraag van [bedrijf] voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk plaatsen van wandelkappen op de percelen sectie I, [locatie 1], [locatie 2], en [locatie 3], aan de Boomkensevaart ongenummerd in Rijsbergen (hierna: de percelen) niet in behandeling genomen.
    Bij besluit van 22 september 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 16 september 2021 herroepen en hiervoor een nieuw besluit in de plaats gesteld, strekkende tot het aan [bedrijf] verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen voor het tijdelijk oprichten van teeltondersteunende voorzieningen op de betrokken percelen.
    Bij besluit van 23 september 2022 heeft het college als reactie op de ingebrekestelling van [appellant] medegedeeld dat geen dwangsommen wegens niet tijdig beslissen zijn verbeurd.
    Bij uitspraak van 15 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 september 2022 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en het college veroordeeld tot het betalen van € 1.442,00 aan dwangsom voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar van [appellant].
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 25 juli 2023 heeft het college opnieuw het besluit van 16 september 2021 herroepen en daarvoor een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning in de plaats gesteld.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 25 juli 2023.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 19 juni 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. Roelands, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [bedrijf] wil tijdelijk wandelkappen op de percelen oprichten voor het kweken van zacht fruit. Met het tijdelijk oprichten van de wandelkappen wil [bedrijf] de productieomstandigheden op de percelen verbeteren. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen en daaraan voorschriften verbonden. [appellant] woont in de buurt van de percelen en is het niet eens met het verlenen van de omgevingsvergunning. Hij heeft zicht op de percelen waar de wandelkappen worden opgericht en vindt dat de wandelkappen een aantasting van de omgeving zijn.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de wandelkappen niet zijn aan te merken als gebouw in de zin van artikel 1.79 van de planregels van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied Zundert" (hierna: het bestemmingsplan), zodat er geen strijd is met artikel 8.2.2, aanhef en onder a, van de planregels. Volgens de rechtbank gaat het om een lichte constructie met als doel kou, hitte en regen weg te houden bij de beplanting. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de wandelkappen naar hun aard, uiterlijk en schaal niet als een gebouw worden gekwalificeerd. Weliswaar zijn de wandelkappen toegankelijk en overdekt, maar er kan geen onderscheid worden gemaakt tussen de wanden en het dak. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld, onder uitleg van de planregels, dat de wandelkappen direct grenzend aan enig bouwvlak worden opgericht en daardoor wordt voldaan aan artikel 8.2.3, aanhef en onder b, onderdeel 1, van de planregels. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd of sprake is van één agrarisch bedrijf zoals genoemd in artikel 8.2.3, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de planregels. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ten onrechte de ingebrekestelling heeft afgewezen, omdat het voldoende duidelijk was dat de ingebrekestelling betrekking had op de bezwaarprocedure.
    Toetsingskader
    5.       Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’. Dat is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo houdt in dat het college uitsluitend moet beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, dan moet het de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.
    Gronden van het hoger beroep van [appellant]
    Ingetrokken beroepsgrond
    6.       [appellant] heeft zijn hoger beroepsgrond over welstand en de Landschapsvisie op zitting ingetrokken.
    Zijn de wandelkappen aan te merken als gebouw?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de wandelkappen niet zijn aan te merken als gebouw in de zin van artikel 1.79 van de planregels. Deze definitie laat volgens hem geen andere conclusie toe dan dat de kappen gebouwen zijn. In het kader van deze definitie doet het volgens hem niet ter zake dat de wandelkappen bestaan uit een lichte constructie en dat geen onderscheid gemaakt kan worden tussen de wanden en het dak. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens hem niet onderkend dat sprake is van strijd met artikel 8.2.2, aanhef en onder a, van de planregels.
    7.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte overwogen dat de wandelkappen niet zijn aan te merken als gebouw in de zin van artikel 1.79 van de planregels. Uit deze planregel volgt dat onder gebouw wordt verstaan ‘elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt’. De rechtbank is ten onrechte onder verwijzing naar de aard, het uiterlijk en de schaal van de wandelkappen tot de conclusie gekomen dat hieraan niet wordt voldaan. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de wanden en het dak van de wandelkappen. De wandelkappen bestaan uit een constructie van aan weerszijden verticaal afgeplatte bogen (ribben) waarover folie van transparante kunststof is gespannen. De bogen zijn bevestigd in schroefankers, die in de grond geplaatst worden. De wandelkappen hebben, bij een breedte van ruim 6 m, een bouwhoogte van ongeveer 3 m en zijn daarmee voor mensen toegankelijk. Verder zijn de wandelkappen gelet op het vorenstaande overdekt en voorzien van twee wanden, waardoor het geheel een gedeeltelijk omsloten ruimte vormt. Of de voor- en achterzijde open zijn, kan daarbij in het midden blijven. De wandelkappen voldoen daarom aan de definitie van gebouw in de zin van artikel 1.79 van de planregels. Dit betekent dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van strijd met artikel 8.2.2, aanhef en onder a, van de planregels en dat tevens een omgevingsvergunning voor afwijken nodig is, zodat de aanvraag mede als een aanvraag daarvoor had moeten worden opgevat.
    Het betoog slaagt.
    Worden de wandelkappen direct grenzend aan enig bouwvlak opgericht?
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de wandelkappen direct grenzend aan enig bouwvlak worden opgericht. Hierover voert hij aan dat op de planverbeelding geen bouwvlak aanwezig is, terwijl de verbeelding volgens hem leidend is. Er kan geen bouwvlak afgeleid worden uit een interpretatie van de planregels, aldus [appellant]. Verder voert [appellant] aan dat de zijdelingse afstandsbepaling uit artikel 8.2.1, aanhef en onder a, van de planregels - die meebrengt dat vanaf de nieuw te bouwen bouwwerken een afstand van minimaal 5 m in acht genomen dient te worden tot de zijdelingse eigendomsgrenzen met derden - impliceert dat van een direct grenzen aan enig bouwvlak geen sprake kan zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens hem niet onderkend dat sprake is van strijd met artikel 8.2.3, aanhef en onder b, onderdeel 1, van de planregels.
    8.1.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    8.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de wandelkappen direct grenzend aan enig bouwvlak worden opgericht. Direct naast de gronden waarop de wandelkappen worden opgericht zijn op twee plaatsen gronden van relatief beperkte oppervlakte gelegen met de bestemming "Wonen". Weliswaar is op de planverbeelding ter plaatse van die gronden geen bouwvlak aangeduid, maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de combinatie van de relevante bestemming en de toepasselijke planregels volgt dat ook op die gronden een bouwvlak in de zin van het bestemmingsplan ligt. Uit artikel 22.2 van de planregels (bestemming "Wonen") volgt namelijk dat op die gronden mag worden gebouwd. Deze gronden beantwoorden daarmee aan de definitie van bouwvlak van artikel 1.47 van de planregels, waarbij het gaat om een aaneengesloten terrein, waarbinnen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van eenzelfde bestemming worden geconcentreerd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat bij letterlijke uitleg van de planregels die gronden mede zijn aan te merken als bouwvlak in de zin van artikel 1.47 van de planregels. Niet van belang is dat het bij de gronden waarop de wandelkappen worden opgericht gaat om percelen met verschillende kadastrale aanduidingen. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat de zijdelingse afstandsbepaling uit artikel 8.2.1 van de planregels er niet aan afdoet dat de oprichting van de tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen direct grenzend aan enig bouwvlak plaatsvindt. Immers, als de afstand minimaal 5 m tot de zijdelingse eigendomsgrenzen met derden en nieuw te bouwen bouwwerken bedraagt, betekent dat nog niet automatisch dat niet meer gesproken kan worden van direct grenzend aan enig bouwvlak.
    Het betoog slaagt niet.
    Gronden van het incidenteel hoger beroep van het college
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van het besluit van 22 september 2022. Het college voert aan dat er geen sprake was van een geldige ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het was namelijk niet duidelijk op welke aanvraag het geschrift betrekking had. De rechtbank heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het gegeven dat [appellant] beroepsmatig rechtsbijstand verleent en dat hierdoor van hem mocht worden verwacht dat hij op correcte wijze aangeeft om welk besluit het in zijn ingebrekestelling gaat.
    9.1.    Een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb houdt in dat de belanghebbende het bestuursorgaan aanspoort om alsnog een besluit op zijn aanvraag te nemen. Daarbij moet voldoende duidelijk zijn over welke aanvraag die ingebrekestelling gaat, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat hij erop aandringt dat zo’n beslissing alsnog wordt genomen.
    9.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van het besluit op het bezwaar van [appellant]. De rechtbank heeft overwogen dat het duidelijk was dat [appellant] met de brief van 23 maart 2022 het college heeft aangespoord om alsnog een besluit op zijn bezwaar te nemen. Dat [appellant] beroepsmatig rechtsbijstand verleent en in de ingebrekestelling het verkeerde zaaknummer noemt, maakt dit volgens de rechtbank niet anders. Er was namelijk maar één procedure van [appellant] aanhangig bij het college en het door [appellant] genoemde zaaknummer zag op het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, waartegen [appellant] bezwaar had ingediend. De Afdeling is het hiermee eens.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    10.     Het hoger beroep van [appellant] is gegrond, omdat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van strijd met artikel 8.2.2 van de planregels en dat tevens een omgevingsvergunning voor afwijken nodig is. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen door het college.
    Het besluit van 25 juli 2023
    11.     Bij besluit van 25 juli 2023 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar en daarbij het besluit van 16 september 2021 herroepen en daarvoor een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning in de plaats gesteld. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 25 juli 2023.
    11.1.  In het besluit wordt ervan uitgegaan dat de wandelkappen niet zijn aan te merken als gebouw in de zin van artikel 1.79 van de planregels. Zoals is overwogen onder 7.1 van deze uitspraak zijn de wandelkappen wel aan te merken als gebouw in de zin van artikel 1.79 van de planregels. Hierdoor is ook het besluit van 25 juli 2023 in strijd met artikel 8.2.2, aanhef en onder a, van de planregels.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie beroep
    12.     Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 25 juli 2023 is gegrond, omdat het college niet heeft onderkend dat sprake is van strijd met artikel 8.2.2 van de planregels en dat een omgevingsvergunning voor afwijken nodig is. Gelet hierop moet het besluit van 25 juli 2023 worden vernietigd.
    13.     Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank, voor zover niet of tevergeefs bestreden, is overwogen.
    14.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    15.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden. Voor zover [appellant] heeft verzocht om vergoeding van de verletkosten voor het bijwonen van de zitting, wordt forfaitair uitgegaan van 6 uur tegen een uurtarief van € 106,00.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert ongegrond;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen door het college van burgemeester en wethouders van Zundert;
    IV.     verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 25 juli 2023, waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het tijdelijk plaatsen van wandelkappen op de percelen sectie I, [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], aan de Boomkensevaart ongenummerd in Rijsbergen;
    VI.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Zundert op binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat in deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank, voor zover niet of tevergeefs bestreden, is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen, en dit besluit binnen die termijn op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VII.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 679,61;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellant] het voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    271-1135
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan Buitengebied Zundert
    Artikel 1.47 Bouwvlak
    aaneengesloten terrein, waarbinnen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van eenzelfde bestemming worden geconcentreerd.
    Artikel 1.79 Gebouw
    elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    Artikel 8.2.1 Algemeen
    Op de voor 'Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel' aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd, die ten dienste staan aan de bestemming, waarbij de volgende eisen gelden:
    1. de afstand tot de zijdelingse eigendomsgrenzen met derden en nieuw te bouwen bouwwerken mag niet minder dan 5 m bedragen.
    Artikel 8.2.2 Gebouwen
    Regels voor gebouwen zijn:
    1. er mogen geen gebouwen worden gebouwd;
    […]
    Artikel 8.2.3 Teeltondersteunende voorzieningen
    Regels voor teeltondersteunende voorzieningen zijn:
    1. permanente teeltondersteunende voorzieningen zijn niet toegestaan;
    2. tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen zijn toegestaan en daarvoor gelden de volgende regels:
    1. tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen mogen uitsluitend direct grenzend aan enig bouwvlak te worden opgericht;
    2. de bouwhoogte bedraagt maximaal 4 m;
    3. de oppervlakte van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen per agrarisch bedrijf bedraagt maximaal 2,5 ha.
    Artikel 22.2 Bouwregels
    Op de voor 'Wonen' aangewezen gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming en wel:
    a.       een woning;
    b.       ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning' uitsluitend een recreatiewoning;
    c.       bijbehorende bouwwerken;
    d.       bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    e.       ter plaatse van de aanduiding 'congrescentrum' mogen gebouwen ten behoeve van dat gebruik worden opgericht.