ECLI:NL:RVS:2026:1689, Raad van State, 25-03-2026, 202503679/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2023 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen een aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van een woning afgewezen. [appellant] was tot 22 november 2019 voor 100% eigenaar van de woning aan de [locatie] te Oldehove (postcodegebied [...]). Op 24 maart 2023 heeft het Instituut de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling ontvangen. Het Instituut heeft de aanvraag afgewezen, omdat de woning valt buiten het gebied waarvan is vastgesteld dat de waardedaling door gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag Norg wordt veroorzaakt. Dit besluit van 28 april 2023 is gehandhaafd bij besluit van 1 december 2023. Het Instituut heeft Atlas gevraagd het waardedalingsonderzoek te actualiseren. De afbakening van het waardedalingsgebied is minder bruikbaar geworden door de verdubbeling van het aantal toegekende schadevergoedingen, onder meer op basis van de Stuwmeerregeling.

202503679/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 mei 2025 in zaak nr. 24/210 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 april 2023 heeft het Instituut een aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van een woning afgewezen.
    Bij besluit van 1 december 2023 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het Instituut heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 januari 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Kwint, advocaat in Groningen, en prof. dr. ir. G.R.W. de Kam, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. L. Sijbrandij-Leyten, vergezeld door dr. J.P. Poort, werkzaam bij Atlas Research (Atlas), zijn verschenen.
    De Afdeling heeft deze zaak gelijktijdig op zitting behandeld met zaaknr. 202501758/1/A2.
    Overwegingen
    1.       [appellant] was tot 22 november 2019 voor 100% eigenaar van de woning aan de [locatie] te Oldehove (postcodegebied [...]).
    2.       Op 24 maart 2023 heeft het Instituut de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling ontvangen.
    3.       Het Instituut heeft de aanvraag afgewezen, omdat de woning valt buiten het gebied waarvan is vastgesteld dat de waardedaling door gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag Norg wordt veroorzaakt. Dit besluit van 28 april 2023 is gehandhaafd bij besluit van 1 december 2023.
    Regeling waardedaling
    4.       De regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (artikelen 3.2 tot en met 3.5).
    5.       Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (de Adviescommissie).
    6.       De regeling is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit artikel 4:84 van de Awb volgt dat het Instituut overeenkomstig deze beleidsregel handelt, tenzij dat voor [appellant] gevolgen zou hebben die, wegens bijzondere omstandigheden, onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    7.       De Afdeling wijst voor een bespreking van de regeling op hoofdlijnen op haar uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218.
    8.       De Afdeling heeft verder in haar uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2490 overwogen, mede onder verwijzing naar haar uitspraak 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536, dat het Instituut de regeling met de daarin gehanteerde afbakening van het waardedalingsgebied op grond van de methode van Atlas die is beschreven in het waardedalingsonderzoek Zeven bewogen jaren terecht als uitgangspunt voor te nemen besluiten over vergoeding van waardedaling hanteert. Dat betekent dat het Instituut heeft mogen uitgaan van een aaneengesloten risicogebied dat bestaat uit postcodegebieden met een schade-intensiteit van 20% of meer en een peildatum van 1 januari 2019 voor de begroting van de waardedaling.
    Actualisatie waardedalingsonderzoek
    9.       Het Instituut heeft Atlas gevraagd het waardedalingsonderzoek te actualiseren. De afbakening van het waardedalingsgebied is minder bruikbaar geworden door de verdubbeling van het aantal toegekende schadevergoedingen, onder meer op basis van de Stuwmeerregeling. Ook is er een afwijkend ruimtelijk patroon van het aantal toegekende schadevergoedingen. Het verband tussen bevingen en toegekende schadevergoedingen is minder geworden. Er zijn steeds meer vergoedingen toegekend in gebieden (met name in het zuidoosten van de provincie Groningen) waar nooit bevingen zijn geweest met een grondsnelheid van 1 mm/s of hoger. Dit roept vragen op over de geschiktheid van het criterium van toegekende vergoedingen voor schades om het risicogebied af te bakenen.
    10.     Atlas heeft in april 2022 het onderzoek Herstel, maar nog niet hersteld uitgebracht. Dit onderzoek bouwt voort op het rapport Zeven bewogen jaren waarbij alle gegevens - de woningmarkttransacties, schadetoekenningen, bevingsgegevens en omgevingskenmerken - zijn geactualiseerd tot 1 januari 2021.
    11.     Sinds 1 januari 2023 hanteert het Instituut bij het begroten van de waardedalingsvergoeding op de peildatum van 1 januari 2021 de geactualiseerde methode van Atlas onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie van 12 april 2022.
    12.     De actualisatie van de methode heeft geleid tot een andere afbakening van het risicogebied op basis van een schade-intensiteit van 40% én met als aanvullend vereiste dat in het betrokken postcodegebied zich een beving moet hebben voorgedaan met een grondsnelheid van minimaal 1 mm/s (met een overschrijdingskans van 50%). De combinatie van dit hogere percentage en de aanvullende eis voorkomt dat de nieuwe gebiedsafbakening zodanig is dat het effect van ligging in het risicogebied positief wordt, dat wil zeggen dat een waarde toename in plaats van de verwachte daling gemeten wordt.
    13.     In het afgebakende risicogebied liggen ook twee enclaves (postcodegebieden 9733 en 9736) die geheel omsloten zijn door postcodegebieden van het risicogebied. De enclaves hebben een schade-intensiteit van 30 tot 40% en behoren ook tot het risicogebied. Voor deze postcodegebieden was niet redelijkerwijs verklaarbaar waarom er in deze postcodegebieden geen waardedaling zou zijn, terwijl dat in de omliggende postcodegebieden wel het geval zou zijn.
    Uitspraak van de rechtbank
    14.     De rechtbank is van oordeel dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte (modelmatige) wijze berekenen van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied en de daarmee samenhangende bepaling van de omvang van het waardedalingsgebied volgens de methode van Atlas redelijk en aanvaardbaar is. Volgens de rechtbank biedt het rapport Herstel, maar nog niet hersteld voldoende onderbouwing voor de nieuwe afbakening van het waardedalingsgebied op een schade-intensiteit van boven de 40% en een beving van minimaal 1 mm/s (50% overschrijdingskans). Een afbakening op een schade-intensiteit van 30% leidt niet tot robuuste resultaten.
    15.     De rechtbank volgt niet het betoog [appellant] dat uit tabel 3.4 uit het rapport (p. 25) volgt dat hij toch recht heeft op vergoeding van waardedaling. Tabel 3.4 is niet zelfstandig bruikbaar om waardedaling mee vast te stellen.
    16.     Volgens de rechtbank blijkt uit het betoog van [appellant] niet van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. [appellant] wijst op de omsluiting van Oldehove voor 85% door postcodegebieden die wel tot het risicogebied behoren. Met een kleine verlegging van de grenzen van het postcodegebied zou een 100% omsluiting kunnen worden gerealiseerd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 13 februari 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:563 (onder 9.3) overweegt de rechtbank dat dit niet betekent niet dat het postcodegebied waarin de woning van [appellant] ligt, gelijk gesteld moet worden aan de twee enclaves die aan het waardedalingsgebied zijn toegevoegd en waar ook geen schade-intensiteit is van minstens 40%.
    Hoger beroep
    17.     [appellant] betoogt dat de nieuwe afbakening van het waardedalingsgebied niet redelijk en aanvaardbaar is. Hij stelt dat Oldehove ook tot het waardedalingsgebied moet behoren. Subsidiair stelt hij dat het Instituut op grond van artikel 4:84 van de Awb van de regeling had moeten afwijken.
    18.     Meer in het bijzonder betoogt [appellant] dat het Instituut - ondanks duidelijke empirische onderzoeksresultaten van Atlas - ten onrechte heeft besloten Oldehove niet toe te voegen aan het waardedalingsgebied. Uit tabel 3.4 van het onderzoek van Atlas volgt dat in het postcodegebied van zijn woning bij een schade-intensiteit van 37,9% zich een negatief prijseffect voordoet, terwijl in de gemeente Groningen met een schade-intensiteit in dezelfde klasse (30%-40%) er een positief prijseffect is. Volgens hem is het daarom niet redelijk en aanvaardbaar dat Oldehove niet in het waardedalingsgebied is opgenomen en de gemeente Groningen wel. Omdat op basis van tabel 3.4 vaststaat dat zijn woning in waarde is gedaald, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij niet heeft aangetoond dat hij concreet schade in de vorm van waardedaling heeft geleden. De rechtbank maakt volgens hem een ongerechtvaardigd onderscheid in de bewijspositie van gedupeerden van waardedaling, omdat ook in zijn geval de schade abstract moet worden begroot.
    19.     [appellant] betoogt subsidiair dat de rechtbank heeft miskend dat hij bijzondere omstandigheden heeft gesteld op grond waarvan het Instituut af had moeten wijken van de regeling (artikel 4:84 van de Awb). Oldehove is bijna een enclave en moet daarom als zodanig worden behandeld en tot het risicogebied worden gerekend. De ‘gaten in de omsluiting’ van het postcodegebied ([...]) zijn volgens hem toe te schrijven aan een samenloop van bijzondere omstandigheden. Ten eerste is het aangrenzende postcodegebied 9885 ten onrechte uitgesloten van het risicogebied, omdat voor de centroïde van postcodegebied 9985TA geen bevingen boven de 1 mm/s berekend zijn, terwijl er wel woningen in dit gebied staan die bevingen van 1 mm/s of hoger hebben ondergaan. Ten tweede wijst hij op de willekeurige begrenzing van een ander aangrenzend postcodegebied (9833). Dit postcodegebied bestaat uit landelijk, onbebouwd gebied dat had kunnen worden toegevoegd aan aangrenzende postcodegebieden die wel behoren tot het afgebakende risicogebied. Dat zou tot gevolg hebben dat Oldehove wel wordt omsloten door postcodegebieden die tot het waardedalingsgebied behoren.
    Beoordeling door de Afdeling
    Afbakening van het risicogebied
    20.     Het Instituut heeft onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie van 12 april 2022, het risicogebied afgebakend op de postcodegebieden met een schade-intensiteit van 40% én een grondbeweging van 1 mm/s of hoger, en de enclaves. De keuze om de enclaves in het risicogebied op te nemen is uitdrukkelijk beperkt tot de postcodegebieden die geheel door het risicogebied worden omsloten.
    21.     De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het Instituut de toegepaste en door de Afdeling in de uitspraken van 19 april 2023 en 28 juni 2023 goedgekeurde vertrekpunten voor de afbakening van het risicogebied heeft mogen actualiseren. [appellant] bestrijdt evenmin dat het Instituut de methode van Atlas mag hanteren voor het vaststellen van de waardedalingsvergoeding voor het geactualiseerde risicogebied.
    22.     Wat partijen verdeeld houdt is de vraag of de gemaakte afbakening op basis van het geactualiseerde model van Atlas redelijk en aanvaardbaar is en of het Instituut de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van zijn woning mocht afwijzen, omdat de woning buiten het waardedalingsgebied ligt. [appellant] betoogt onder verwijzing naar tabel 3.4 dat Oldehove ook tot het waardedalingsgebied moet worden gerekend.
    23.     De Afdeling is van oordeel dat het Instituut in het betoog van [appellant] geen aanleiding heeft hoeven zien ook Oldehove tot het waardedalingsgebied te rekenen. Het waardedalingsgebied vergt een afbakening en uit het onderzoek van Atlas komt naar voren dat een afbakening aan de hand van postcodegebieden met een schade-intensiteit van boven de 40% én een grondbeweging van 1 mm/s of hoger tot een robuust en toepasbaar model leidt. Atlas heeft op basis van een empirische analyse bepaald waar waardedaling kan worden vastgesteld en waar niet. In Oldehove is met een schade-intensiteit van 37,9% waardedaling op basis van de gevolgde methodiek niet vastgesteld. De Adviescommissie heeft op 12 april 2022 het Instituut geadviseerd uit te gaan van het aldus afgebakende waardedalingsgebied. Dat de door [appellant] bepleite uitbreiding van het waardedalingsgebied leidt tot een vergoeding voor waardedaling voor zijn woning (en mogelijk ook voor andere woningen) betekent niet dat de door hem voorgestelde aanpassing op basis van tabel 3.4 de voorkeur verdient.
    24.     Anders dan [appellant] betoogt, kan aan tabel 3.4 niet de conclusie worden verbonden dat in Oldehove in de onderzochte periode tot 1 januari 2021 woningen in waarde zijn gedaald door aardbevingen.
    25.     Atlas heeft in tabellen 3.2-3.4 het potentiële risicogebied empirisch vastgesteld door dit onder te verdelen in categorieën percentages toegekende schadevergoedingen ten opzichte van de totale woningvoorraad per postcodegebied (schade-intensiteit). Daarbij is er van uitgegaan dat schade-intensiteit als valide afbakeningscriterium voor het risicogebied onder druk staat, zoals onder 9 uiteen is gezet.
    26.     In tabel 3.4 is voor de categorieën schade-intensiteit een onderscheid gemaakt tussen de gemeente Groningen en de rest van het potentiële risicogebied, het zogenoemde ommeland, waartoe ook Oldehove behoort. In de gemeente Groningen wordt pas een negatief effect gevonden bij een schade-intensiteit van 90% of meer - met de kanttekening dat er geen postcodes zijn met een schade-intensiteit tussen 70% en 90%. In het ommeland ligt de grens mogelijk al bij een schade-intensiteit van 30%. In Oldehove treden negatieve prijseffecten op met een schade-intensiteit van 37,9%. Atlas heeft deze resultaten verder onderzocht, omdat het op voorhand niet aannemelijk is dat het effect van bevingen en bevingsrisico's op woningwaarde behalve van de ligging ten opzichte van (de kern van) het bevingsgebied ook sterk afhankelijk is van de gemeente waarin een postcodegebied of woning ligt.
    27.     Poort heeft toegelicht dat tabel 3.4 een exploratief en verworpen tussenresultaat geeft en een opmaat is voor verdere analyse. Tabel 3.4 bevat dus niet de afbakening van het risicogebied die op basis van weging van alle resultaten als het meest plausibel en robuust (statistisch betrouwbaar) is bevonden. Anders dan [appellant] betoogt, is tabel 3.4 niet zelfstandig bruikbaar om waardedaling mee vast te stellen of te begroten. Aan de resultaten in tabel 3.4 kan niet de conclusie worden verbonden dat er in het ommeland een significante waardedaling kan worden vastgesteld bij een schade-intensiteit vanaf 30%. Het model van Atlas bepaalt de daling van huizenprijzen in het risicogebied door de transactieprijzen van verkochte woningen in het potentiële risicogebied (met hedonische prijsanalyses) te vergelijken met de transactieprijzen van verkochte referentiewoningen buiten het risicogebied op zo goed mogelijk vergelijkbare locaties. Ook worden de modellen gecorrigeerd voor verschillen in woningkenmerken. In tabel 3.4 ontbreekt nog een dataset met een gebalanceerde controlegroep, waarin voor iedere transactie in het risicogebied een referentietransactie op een locatie elders in Nederland die op ruim honderd omgevingskenmerken zo goed mogelijk vergelijkbaar is. Ook ontbreken nog de bevingsvariabele en het criterium dat zich één beving moet hebben voorgedaan met een grondsnelheid van minimaal 1 mm/s
    28.     Daarbij komt dat tabellen 3.2 t/m 3.4 in het onderzoek een gelijkwaardige positie innemen. [appellant] heeft dit niet bestreden. Tabel 3.2 suggereert echter dat er pas waardedaling is vanaf een schade-intensiteit van 40%, ook in het ommeland. Dat de (niet zelfstandig functionerende) tussenresultaten van deze tabellen uiteenlopen is ook het gevolg van het feit dat onder meer de bevingsvariabele nog niet is meegenomen. Uit de analyse in tabel 3.5, waarin het gebied wordt afgebakend op een schade-intensiteit van 30% en waarin de bevingsvariabele wel is opgenomen, blijkt dat het gebiedseffect naar nihil gaat. Dit is volgens Atlas een contrair resultaat, omdat in deze modelvariant veel postcodes technisch gezien tot het waardedalingsgebied behoren, maar vervolgens geen uitkering ontvangen omdat het gebiedseffect nihil is en er geen bevingen boven de drempelwaarde van 2,9 mm/s zijn geweest. Dat geldt ook voor (de postcode van) Oldehove. Atlas heeft de tabellen 3.2-3.4 gebruikt als startpunt om de uiteindelijke modelvarianten te ontwikkelen waarin het risicogebied is afgebakend op een schade-intensiteit van 40% en met een bevingsindicator van minimaal 1 mm/s (tabel 3.8 en 3.9) te ontwikkelen en die door Atlas als robuust en betrouwbaar zijn beoordeeld
    29.     [appellant] heeft te weinig gesteld voor het oordeel dat Oldehove tot het risicogebied behoort waarin zich waardedaling voordoet. [appellant] baseert zich voor dat standpunt uitsluitend op een door Atlas verworpen tussenresultaat in tabel 3.4. Daarbij komt dat Poort de stelling van [appellant] dat middeling van resultaten van de gemeente Groningen en het ommeland het negatieve effect van waardedaling in het ommeland wegdrukt, gemotiveerd heeft weerlegd. Voor de vaststelling van de waardedaling in het totale risicogebied is een gebalanceerde groep met referentiewoningen opgenomen, waarin wordt gecontroleerd op ruim honderd omgevingskenmerken en woning kenmerken. Dat betekent dat in het model van Atlas rekening wordt gehouden met verschillen in woonomgeving. Ook wordt daarin rekening gehouden met de bevingsvariabele en het criterium van 1 mm/s.
    30.     Het betoog van [appellant] dat er een ander model denkbaar is op basis van tabel 3.4 en dat Oldehovel mogelijk dan wel tot het waardedalingsgebied behoort, leidt niet tot het oordeel dat de gebiedsafbakening van Atlas niet redelijk en aanvaardbaar is. Daarbij komt dat het Instituut gemotiveerd heeft betwist dat de voorgestelde reconstructie van het model van Atlas tot voldoende robuuste resultaten leidt.
    31.     De conclusie is dat in het betoog van [appellant], gelet op het voorgaande, geen grond te vinden is voor het oordeel dat het Instituut  het geactualiseerde model van Atlas ten onrechte als uitgangspunt voor de te nemen besluiten heeft gebruikt. Het waardedalingsgebied is vastgesteld op een schade-intensiteit vanaf 40% en een grondbeweging van 1 mm/s of hoger en de woning van [appellant] ligt daar buiten (postcodegebied met een schade-intensiteit van 37,9%). Dat betekent dat er geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een vergoeding voor waardedaling.
    32.     De Afdeling ziet geen aanleiding voor het inschakelen van een deskundige, zoals verzocht door [appellant].
    33.     Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    34.     Het is aan [appellant] om aannemelijk te maken dat er bijzondere omstandigheden zijn die in het voorliggende geval aanleiding geven om van het beleid af te wijken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4153).
    35.     [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het Instituut met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had behoren af te wijken van de regeling. Het postcodegebied van de woning grenst niet voor 100% aan het waardedalingsgebied en is geen enclave. De stelling dat de grenzen van het aangrenzende postcodegebied 9833 anders hadden kunnen worden vastgesteld, waardoor Oldehove (gedeeltelijk) wel tot het waardedalingsgebied zou behoren, is geen bijzondere omstandigheid. Een postcodegebieden is een objectief gegeven dat nu eenmaal is vastgesteld. Ook het betoog van [appellant] dat het gat in de grens met het andere aangrenzende postcodegebied 9885 kan worden gedicht, treft geen doel. De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536 onder 53 overwogen dat het Instituut piekgrondsnelheid mag benaderen op het niveau van het (middelpunt van een) (zespositie)postcodegebied en niet op adresniveau. In individuele gevallen kan een onevenredige uitkomst met toepassing van artikel 4:84 van de Awb worden gecompenseerd. Voor zover het betoog van [appellant] over postcodegebied 9885 ertoe strekt dat op grond van artikel 4:84 van de Awb de grenzen van het waardedalingsgebied anders moeten worden getrokken, is dit geen bijzondere omstandigheid, omdat het model van Atlas de grenzen van het waardedalingsgebied bepaalt.
    36.     [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat woning waardedaling heeft ondervonden door ligging in het aardbevingsgebied.
    37.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    38.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    39.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
    1120-299