ECLI:NL:RBROT:2026:2078, Rechtbank Rotterdam, 04-03-2026, ROT 25/2943
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Bestuurlijke boete van € 1.200,- vanwege het niet of onvoldoende instellen van het rookverbod. Het standpunt van eiser dat hij camerabeelden heeft die de verklaringen van de toezichthouder tegenspreken en een compleet ander beeld van de situatie geven, volgt de rechtbank niet. De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen met betrekking tot de tweede ruimte onder meer beschreven dat daar op de tafels ten minste twee asbakken lagen, waar onder andere as, askegels, half opgerookte joints, een volledig opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken lagen. Over de derde ruimte schrijft de toezichthouder onder meer dat in die ruimte ten minste twee asbakken op de tafel stonden, waar onder andere as, askegels, een deels opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken in lagen. Eiser heeft alleen met betrekking tot tweede ruimte betwist dat daar asbakken stonden, niet met betrekking tot de derde ruimte. De bevindingen over die derde ruimte heeft de staatssecretaris bovendien onderbouwd met de op de zitting overgelegde foto 6. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de camerabeelden daarom niet afdoen aan die bevindingen van de toezichthouder. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft bewezen dat eiser het rookverbod in ieder geval in de tweede en derde ruimte niet of onvoldoende heeft ingesteld. Eiser in strijd heeft gehandeld met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. Omdat een overtreding van het rookverbod in het Specifiek interventiebeleid  wordt gezien als zware overtreding (klasse B), wordt deze volgens het Algemeen interventiebeleid NVWA 2024  direct bestraft met een boete. De staatssecretaris was daarom bevoegd om eiser voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/2943 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2026 in de zaak tussen
    
      […] h.o.d.n. Café [naam] , uit 's-Gravenhage, eiser
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris 
    (gemachtigden: mr. H. Ibrahim en mr. M. Kool).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de staatssecretaris bij besluit van 3 december 2024 aan eiser heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiser is het niet eens met deze boete. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris de boete terecht aan eiser heeft opgelegd en dat de hoogte van de boete evenredig is. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 5 maart 2025 op het bezwaar van eiser heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard, de boete van € 2.400,- herroepen en alsnog een boete van € 1.200,- aan eiser opgelegd.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door A. Hago, werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 11 september 2024 (2023-0045072-002), opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende: 
    
    
  
  
    “(…) Locatie
    Naam: 				Café [naam] (…)
    
  
  
    Bevinding(en)
    Datum en tijdstip: 		5 september 2024 omstreeks 22:40 uur
    
  
  
    Aangesproken en gelegitimeerd aan:
    
      Naam: 				[…]
      Functie: 				Eigenaar 
    
    
    
      (…) Ik liep door de eerste ruimte en kwam in een tweede ruimte terecht. Ik zag hier onder andere een gokkast. Ik zag dat via deze ruimte een derde ruimte te betreden was. Ik zag in de derde ruimte enkele zitplaatsen en tafels. Ik zag dat hier ongeveer zes gasten zaten en zij onder andere frisdrank dronken.
      Ik liep door naar de buitenruimte/tuin, welke ik onbelemmerd kon betreden door de geopende deur. (…)
    
    
  
  
    Instellen van het rookverbod
    Ik rook bij binnenkomst vanaf de bar de geur van cannabis en tabaksrook. Naar mate ik verder het bedrijf inliep, door de tweede ruimte naar de derde ruimte, rook ik dat de penetrante geur van tabaksrook steeds sterker werd. Ik zag in de derde ruimte een grijsblauwe rookwalm hangen.
    
    
      Ik zag op een enkele hoge tafel in de eerste ruimte een asbak liggen.
      Ik zag dat in de tweede ruimte ten minste twee asbakken lagen op de tafels, waar onder andere as, askegels, half opgerookte joints, een volledig opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken lagen. Tevens zag ik dat op deze tafels, rondom de asbakken, as en askegels lagen.
      Ik zag in de derde ruimte ten minste twee asbakken op de tafel, waar onder andere as, askegels, een deels opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken in lagen. Tevens zag ik dat rondom de asbakken en op de grond naast de tafels as lag.
    
    
    
      Ik zag tevens dat in de buitenruimte/tuin een tafeltje stond met daarop een plant. Ik zag naast de plant twee asbakken stonden. Ik zag in de asbakken een deels opgerookte joint, een grotendeels opgerookte joint, meerdere uitgedrukte sigarettenpeuken en afgetikte as en askegels. Tevens zag ik op de tafel een tweetal uitgedrukte sigarettenpeuken. (…).
    
    
    
      Tevens zag ik de volgende constructie in de tuin: de voorzijde, rechterzijde en de linkerzijde waren gesloten middels muren. De bovenzijde was afgesloten middels een dak. Het dak was middels houten balken vastgezet aan de buitenzijde van het bedrijf, waardoor de deuropening zich onder het dak bevond. Ik zag dat door deze constructie de tuin zich niet in de open lucht bevond.
      Uit de aard van het gebruik en de constructie bleek mij dat dit bouwwerk niet valt onder de uitzondering als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, onder b, van het Tabaks- en rookwarenbesluit.
    
    
    
      Hieruit bleek de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of
      onvoldoende had ingesteld. (…)”
    
    
    
      3.1.
      Op 19 september 2024 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Eiser heeft op 2 oktober 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      3.2.
      Bij besluit van 3 december 2024 (boetezaaknummer 2024-0045967-012) heeft de staatssecretaris aan eiser een bestuurlijke boete van € 2.400,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit: de exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende ingesteld in de horeca-inrichting. Volgens de staatssecretaris heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. De staatssecretaris heeft de boete verhoogd omdat eiser voor soortgelijke overtredingen eerder beboet is, namelijk op 21 augustus 2023 (kenmerk 2023-0026963).
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit van 5 maart 2025 heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard, het boetebesluit herroepen en de bestuurlijke boete vastgesteld op € 1.200,- omdat de staatssecretaris een ander eerder boetebesluit (van 13 juni 2024, kenmerk 2024-0015332) heeft ingetrokken.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Heeft de staatssecretaris bewezen dat eiser de overtreding heeft gepleegd?
      
      4. Eiser voert aan dat het rapport van bevindingen meerdere feitelijke onjuistheden bevat. Er zijn meerdere foto’s genomen en eiser vraagt zich af waarom deze niet zijn overlegd. Dat in de eerste en tweede ruimte asbakken met sigarettenpeuken en askegels aanwezig waren, is onjuist en kan worden weerlegd als de toezichthouder de betreffende foto’s vrijgeeft. Het lijkt erop dat er alleen belastende foto’s zijn gebruikt terwijl andere, ontlastende foto’s niet zijn verstrekt. Eiser heeft camerabeelden die de verklaringen van de toezichthouder tegenspreken. Deze beelden bieden een compleet ander beeld van de situatie. Op de door eiser overgelegde camerabeelden is duidelijk te zien dat de vermeende asbak een kaarshouder is met een kaars erin. Eiser trekt gelet op het voorgaande de deskundigheid van de toezichthouder in twijfel, vooral met betrekking tot het onderscheid tussen sigarettenrook en cannabisrook. Tegen de waarneming van tabaksgeur kan eiser zich niet verdedigen, wat hij wél had kunnen doen als er monsters waren genomen, zoals in het verleden regelmatig is gedaan.
    
    
    
      4.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat bij het rapport van bevindingen zelf geen foto’s zitten. De rechtbank heeft dit op de zitting met partijen besproken. Op de zitting is duidelijk geworden dat de foto’s die de rechtbank van de staatssecretaris heeft ontvangen, de foto’s zijn die eiser zelf heeft gemaakt en in de bestuurlijke fase heeft overgelegd. Pas op de zitting heeft de staatssecretaris de door de toezichthouder gemaakte en bij het rapport van bevindingen behorende foto’s aan de rechtbank overlegd. Dit is in het kader van de goede procesorde veel te laat. Nu, naar op zitting bleek, eiser deze foto’s in de bezwaarfase al van de staatssecretaris heeft ontvangen en hij hierdoor dus niet benadeeld is, zal de rechtbank hier verder geen gevolgen aan verbinden. 
      
    
    
      4.3.
      Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) kan het bewijs dat een overtreding is begaan, worden aangenomen op een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen van een toezichthouder. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Verder volgt uit vaste rechtspraak van het CBb dat het bewijs van overtreding van het rookverbod mag worden aangenomen aan de hand van organoleptisch onderzoek (het ruiken van tabaksrook) door toezichthouders van de NVWA.
      
      
        4.3.1.
        Het bewijs van een overtreding van het rookverbod in een horeca-inrichting mag in beginsel worden aangenomen aan de hand van organoleptisch onderzoek. Uit de hiervoor genoemde rechtspraak volgt echter ook dat het ruiken van tabaksrook alleen onvoldoende is:
        
        
          “5.4 (…) Naar het oordeel van het College is de enkele waarneming van de toezichthouder dat hij de welbekende, typische penetrante geur van tabaksrook rook in dit geval onvoldoende om de gestelde overtreding op te baseren. Het College is van oordeel dat de bevindingen te summier zijn beschreven. Zo blijkt uit het rapport van bevindingen niet dat de toezichthouder rook heeft gezien. Evenmin heeft hij andere feiten waargenomen die zouden kunnen wijzen op het roken van tabak, zoals rokende mensen, asbakken, pakjes sigaretten of uitgedrukte peuken of sigaren. Daarom kan niet uitgesloten worden dat de waargenomen geur niet werd veroorzaakt door in de horeca gerookte tabak, maar door elders gerookte tabak, zoals ook door de rechtbank is overwogen. (…)”
        
        
      
      
        4.3.2.
        In dit geval doet zich naar het oordeel van de rechtbank echter niet de situatie voor dat het rapport van bevindingen te summier is. De elementen die het CBb miste in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 21 december 2021 staan namelijk wel in het rapport van bevindingen in deze zaak. 
        
      
      
        4.3.3.
        De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak af te wijken van de lijn in de vaste rechtspraak over de expertise van de toezichthouder. Het standpunt van eiser dat de toezichthouder niet over die expertise beschikt omdat zij heeft erkend dat zij niet weet hoe kruidensigaretten ruiken, volgt de rechtbank niet. Dat neemt namelijk niet weg dat de toezichthouder wel weet hoe tabaksrook ruikt. Verder heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen melding gemaakt van de grijsblauwe rookwalm die zij in de derde ruimte zag hangen. Naast deze organoleptische bevindingen heeft de toezichthouder in de tweede en derde ruimte ook ander bewijs van de overtreding aangetroffen: as, askegels, (deels) opgerookte joints, een volledig opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken. Tevens zag zij dat op deze tafels, rondom de asbakken, as en askegels lagen. Op de zitting heeft de toezichthouder verklaard dat niet alleen de geur van tabak herkenbaar is, maar ook de as. De as van een sigaret is volgens haar wit-grijs en de as van cannabis is zwarter. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft er op de zitting bovendien terecht op gewezen dat het in deze zaak gaat om het niet of onvoldoende instellen van het rookverbod. 
        
      
      
        4.3.4.
        Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid en volledigheid van het rapport van bevindingen. 
        
      
    
    
      4.4.
      Het standpunt van eiser dat hij camerabeelden heeft die de verklaringen van de toezichthouder tegenspreken en een compleet ander beeld van de situatie geven, volgt de rechtbank niet. Eiser heeft deze camerabeelden overgelegd ter onderbouwing van zijn standpunt dat de toezichthouder in de eerste ruimte een kaarsenstandaard ten onrechte heeft aangezien voor een asbak. De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen echter met betrekking tot de tweede ruimte onder meer beschreven dat daar op de tafels ten minste twee asbakken lagen, waar onder andere as, askegels, half opgerookte joints, een volledig opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken lagen. Over de derde ruimte schrijft de toezichthouder onder meer dat in die ruimte ten minste twee asbakken op de tafel stonden, waar onder andere as, askegels, een deels opgerookte joint en enkele uitgedrukte sigarettenpeuken in lagen. Eiser heeft alleen met betrekking tot tweede ruimte betwist dat daar asbakken stonden, niet met betrekking tot de derde ruimte. De bevindingen over die derde ruimte heeft de staatssecretaris bovendien onderbouwd met de op de zitting overgelegde foto 6. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de camerabeelden daarom niet afdoen aan die bevindingen van de toezichthouder. 
      
    
    
      4.5.
      Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft bewezen dat eiser het rookverbod in ieder geval in de tweede en derde ruimte niet of onvoldoende heeft ingesteld. Wat eiser heeft aangevoerd over de buitenruimte doet daar niet aan af en kan hem dus niet baten. De bevindingen van de toezichthouder in de buitenruimte zal de rechtbank daarom niet verder bespreken. Omdat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel ook alleen ziet op die buitenruimte, komt de rechtbank ook aan die beroepsgrond niet toe.
      
      5. Op grond van het voorgaande staat vast dat eiser in strijd heeft gehandeld met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. Omdat een overtreding van het rookverbod in het Specifiek interventiebeleid wordt gezien als zware overtreding (klasse B), wordt deze volgens het Algemeen interventiebeleid NVWA 2024 direct bestraft met een boete. De staatssecretaris was daarom bevoegd om eiser voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.
      
      
        
          Hoogte van de boete en evenredigheid
        
      
      6. Eiser heeft geen gronden aangevoerd over de hoogte van het boetebedrag. Hij heeft ook geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de (in bezwaar gematigde) boete in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet
      
      
        Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e
      
      In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod:
    
    e. in een horeca-inrichting: de exploitant van die horeca-inrichting.
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 10 (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste:
    a. € 450 000 bedraagt wegens overtreding van artikel 4a, 4b, 4c, eerste tot en met vijfde lid, 4h, 4i, 5, 5a of 11, indien die overtreding is begaan door een fabrikant, groothandel of importeur van tabaksproducten, elektronische sigaretten, elektronische verhittingsapparaten, nicotineproducten zonder tabak, nicotineapparaten of navulverpakkingen;
    b. een bedrag bedraagt dat gelijk is aan een geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wegens een overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 of 10;
    c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.
    
  
  
    Bijlage 
    
      
        Categorie D
      
      Onder categorie D vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a.
    
    
    
      Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 600. Dit bedrag wordt verhoogd tot:
      – € 1.200 indien de natuurlijke persoon aan wie of de rechtspersoon waaraan de overtreding kan worden toegerekend voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden (…).
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 2 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:456.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 21 december 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1087.
  
  
     De uitspraak van 21 december 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1087.
  
  
     IB03-SPEC 31, versie 19, Staatscourant 2024, nr. 17593, regel 31R005110.
  
  
     https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2024-188.pdf.