Beleidsdoorlichting Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Brief regering; Beleidsdoorlichtingen Onderwijsachterstanden en Kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST141291
 2009-2010
 
 31 511
 Beleidsdoorlichting Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 21 september 2009
 1. Inleiding
 In de Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek (ministerie van
Financiën) is vastgelegd dat het Rijk de belangrijkste beleidsdoelstellingen
periodiek doorlicht. Dat houdt in dat het betreffende beleid aan de hand van
een analyse van beleidsdocumenten en onderzoeksrapporten wordt beoordeeld
op effectiviteit en doelmatigheid.
 
 Het SCO-Kohnstamm Instituut heeft in opdracht van het ministerie van OCW
het onderwijsachterstandenbeleid in de periode 2002–2008 doorgelicht.
Berenschot heeft in opdracht van OCW het beleid voor kwaliteitszorg, innovatie
en de ontwikkeling van taal en rekenen in de periode 2005–2008 doorgelicht.
U vindt de rapporten van deze onderzoeken als bijlagen bij deze brief. Ik zal in deze brief de beleidsdoorlichtingen kort samenvatten
en voorzien van een reactie.
 2. De beleidsdoorlichting onderwijsachterstanden
 De beleidsdoorlichting onderwijsachterstanden richt zich op de periode
2002–2008 omdat in deze periode nieuwe stappen zijn gezet of nieuwe
doelen zijn geformuleerd. Het betreft de volgende vier beleidsinstrumenten:
de gewichtenregeling, de voor- en vroegschoolse educatie (vve), de schakelklassen
en het sturingsmodel. De beleidsdoorlichting is vooral beschrijvend van aard
en geeft een gedetailleerde uiteenzetting van de beleidswijzigingen en de
keuzes die hier aan ten grondslag liggen.
 
 Ten aanzien van de herijking van de gewichtenregeling stellen de onderzoekers
dat dit heeft geleid tot een verschuiving van middelen van basisscholen met
veel allochtone achterstandsleerlingen naar scholen met veel autochtone achterstandsleerlingen.
Daarmee zijn die middelen ook over meer scholen verdeeld en valt het bedrag
per school lager uit. Of de herijking een positief effect heeft op de prestaties
van achterstandsleerlingen kan pas later worden vastgesteld. Wel
stellen de onderzoekers het plausibel te achten dat de gewichtenregeling als
belangrijkste financieel instrument heeft bijgedragen aan het inhalen van
achterstanden bij allochtone leerlingen en dat mede daardoor de doorstroom
van doelgroepleerlingen naar het havo/vwo groeit.
 
 Over de voor- en vroegschoolse educatie wijzen de onderzoekers op twee
ontwikkelingen die mogelijk negatief zouden kunnen gaan uitpakken. Eén
ontwikkeling is de «knip» qua verantwoordelijkheidsverdeling tussen
het voorschoolse en het vroegschoolse deel (gemeenten versus schoolbesturen).
En daarnaast het risico dat het halen van een 100% doelgroepbereik
mogelijk ten koste kan gaan van het kwaliteitsniveau.
 
 Bij de schakelklassen concludeert men dat deze positieve effecten hebben
op de prestaties van leerlingen die er aan deelnemen. Over de doelmatigheid
merken de onderzoekers op dat slechts een deel van de doelgroepleerlingen
profiteert van de schakelklas en dat het hier gaat om een tijdelijke voorziening.
 
 Tot slot stelt men dat in de onderzochte periode het sturingsmodel is
aangepast: de rol van de schoolbesturen is versterkt en die van de gemeente
is begrensd. Dat betekent dat er weinig externe sturing is op de inzet van
schoolbesturen en hun scholen. Onduidelijk is wie waarop kan worden aangesproken.
De rol van de Onderwijsinspectie is nog niet duidelijk.
 
 Al met al komt men tot de conclusie dat het nog te vroeg is om vast te
stellen of de beleidsveranderingen uit de periode 2002–2008 hebben geleid
tot de beoogde effecten. Dit is mede het gevolg van weinig continuïteit
binnen het onderwijsachterstandenbeleid wat het houden van evaluaties ingewikkeld
maakt. Onduidelijk is nog in welke mate de verschillende instrumenten elkaar
versterken.
 Beleidsreactie
 De onderzoekers merken onder meer op dat vaak niet goed is vast stellen
of bereikte resultaten het gevolg zijn van het gevoerde beleid. Dit zou mogelijk
gemaakt moeten worden met experimenten en effectmetingen, conform de aanbevelingen
uit de commissie-Dijsselbloem. In de afgelopen periode is het actieplan Onderwijsbewijs
ingesteld. Tevens laat ik de projecten onderwijstijdverlenging wetenschappelijk
ondersteunen door TIER (Top Institute for Evidence Based Education Research).
 
 Met betrekking tot het vaststellen van de effectiviteit van de recent
aangepaste gewichtenregeling heb ik het NWO gevraagd dit te onderzoeken. Deze
evaluatie staat gepland voor 2010–2011.
 
 Het risico van een te grote nadruk op de kwantitatieve doelstelling bij
de voor- en vroegschoolse educatie wil ik op twee manieren voorkomen. In de
eerste plaats is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de ondersteuning
van de Lokale Educatieve Agenda (LEA) waar gemeenten en schoolbesturen gezamenlijk
werken aan de bestrijding van achterstanden. In de tweede plaats wil ik met
het Wetsvoorstel ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (OKE) de kwaliteit
van de voorschoolse educatie garanderen door kwaliteitseisen vast te leggen
en de regierol van de gemeente te versterken. Hierbij zal ook de Onderwijsinspectie
toezicht houden op de kwaliteit van vroegschoolse educatie. In dit verband
wijs ik ook op de uitbreiding van het COOL-cohort dat vanaf 2009 de ontwikkeling
van kinderen van 2 tot 18 jaar in beeld brengt en waarmee duidelijk wordt
welke vve-programma’s effectief zijn.
 
 Ten aanzien van de schakelklassen blijkt dat zij na een wat trage start
in het schooljaar 2006–2007 goed van de grond zijn gekomen. Dit vrij
nieuwe instrument heeft nu al een vaste plaats verworven in het achterstandenbeleid.
Schakelklassen leveren zichtbaar winst op bij de taal- en rekenprestaties
en minstens zo belangrijk is dat dit instrument enthousiast wordt ontvangen
door schoolleiders, leerkrachten en lokale uitvoerders. Op dit moment vindt
nog onderzoek plaats of leerlingen de leerwinst die ze in de schakelklas hebben
geboekt, na die tijd weten vast te houden.
 
 De verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid tenslotte, is bij
alle drie de beleidsinstrumenten voor de bestrijding van onderwijsachterstanden
aan de orde en wordt in de evaluatie van die instrumenten steeds meegenomen.
 3. De beleidsdoorlichting kwaliteitszorg, innovatie
en schoolontwikkeling
 De beleidsdoorlichting kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling
beslaat de periode 2005–2008. Daarmee zijn twee opeenvolgende beleidsagenda’s
relevant: de Koers Primair Onderwijs «Ruimte voor de school» (uit
2004) en de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs «Scholen voor morgen»
(uit 2007).
 
 Met de Koers Primair Onderwijs kwam er meer aandacht voor het decentraliseren
van het kwaliteitsbeleid van het onderwijs. Schoolbesturen kregen meer ruimte
om zelf te bepalen op welke manier zij invulling wilden geven aan kwaliteitszorg,
innovatie en schoolontwikkeling. De lumpsumfinanciering werd ingevoerd en
de middelen voor onderwijsachterstandenbeleid en schoolbegeleiding gingen
rechtstreeks naar de schoolbesturen. Daarmee kwam ook de verantwoording over
de besteding van de middelen bij de schoolbesturen te liggen.
 
 Met de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs komt, in het beleid rond onderwijskwaliteit,
de focus te liggen op het verbeteren van taalen rekenprestaties. De aanleiding
hiervoor is dat uit rapporten van de Onderwijsinspectie en internationaal
vergelijkende onderzoeken blijkt dat de taal- en rekenprestaties van Nederlandse
leerlingen extra aandacht nodig hebben.
 
 In de beleidsdoorlichting worden vier beleidsinstrumenten uitgelicht die
in de periode 2005–2008 zijn ingezet voor kwaliteitszorg, innovatie
en schoolontwikkeling:
 – Het project Q-primair (2001–2006), dat tot doel had om te
zorgen dat scholen zelf een systeem van kwaliteitszorg gingen ontwikkelen.
 – De basis-, de breedte- en de dieptestrategie in het kader van
het innovatiebeleid (2004–2007).
 – De referentieniveaus taal en rekenen waarin wordt aangegeven wat
leerlingen zouden moeten kennen en kunnen op het gebied van taal en rekenen
(vanaf 2008 in ontwikkeling).
 – De taal- en rekenverbetertrajecten, waarbij scholen in netwerken
hun taal- of rekenonderwijs verbeteren (vanaf 2008).
 
 De onderzoekers concluderen dat er met name in de eerste periode van het
beleid weinig gebruik is gemaakt van formele evaluaties. Daarom kunnen ze
weinig zeggen over de effectiviteit van de beleidsinstrumenten. Hiermee samenhangend
wijzen de onderzoekers erop dat nieuw beleid (op basis van beleidsprioriteiten)
wordt ingezet zonder dat geëvalueerd is of het oude beleid al of niet
heeft gewerkt. Wel geven ze aan dat daar met het beleid voor taal en rekenen
verandering in komt: de prestaties van leerlingen op het gebied van taal en
rekenen worden immers gevolgd.
 
 De Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs is samen met het onderwijsveld opgesteld.
Besturenorganisaties, ouderorganisaties, experts, schoolleiders en leraren
zijn allen betrokken geweest bij de totstandkoming van de Kwaliteitsagenda.
Ook de uitvoering van de Kwaliteitsagenda gebeurt in nauw overleg met de sector.
Voor de beleidsdoorlichting is een aantal vertegenwoordigers uit het veld
geïnterviewd. Een aantal van hen legt de aandacht voor het verbeteren
van de taal- en rekenprestaties, in retrospectief, uit als een vermindering
van de autonomie van scholen. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat het onderwijsveld
de focus op taal en rekenen onderschrijft; het wordt ervaren als een relevant
thema.
 
 Als laatste geven de onderzoekers aan dat de interventies door middel
van de vier besproken beleidsinstrumenten relatief klein zijn in vergelijking
tot bijvoorbeeld de invoering van de lumpsum. Ook wordt de Inspectie van het
Onderwijs genoemd als een organisatie die van grote invloed is op de kwaliteit
van het onderwijs. Daarnaast is in de periode 2006–2008 vraagfinanciering
voor schoolbegeleidingsdiensten ingevoerd: het rijksbudget wordt niet langer
aan de schoolbegeleidingsdiensten uitgekeerd, maar rechtsreeks aan de scholen
(via de lumpsum). Uit onderzoek blijkt dat de effecten van vraagfinanciering
nu, 1 jaar na volledige invoering, nog niet goed vast te stellen zijn. Daarom
zal het onderzoek naar de gevolgen van de invoering van vraagfinanciering
in het primair onderwijs over enige jaren worden herhaald.
 Beleidsreactie
 De Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs is een coproductie van het onderwijsveld
en mijzelf: om een kwaliteitsimpuls te geven aan het onderwijs hebben wij
ons gecommitteerd aan de doelstellingen uit deze agenda. Conform de adviezen
van de commissie-Dijsselbloem, concentreer ik mij op wat er van scholen verwacht mag worden. De referentieniveaus taal en
rekenen zijn daar een voorbeeld van: hierin wordt vastgelegd wat leerlingen zouden moeten kennen en kunnen op het gebied van taal
en rekenen. Binnen de wettelijke kaders zijn, en blijven, scholen vrij om
te bepalen hoe zij hun (taal- en reken)onderwijs
inrichten.
 
 Dat sommigen de focus op taal en rekenen ervaren als een vermindering
van de autonomie van scholen kan ik in bepaalde opzichten begrijpen. Er wordt
immers op centraal niveau focus aangebracht in het kwaliteitsbeleid. De rijksoverheid
heeft echter de taak om ervoor te zorgen dat alle kinderen onderwijs van goede
kwaliteit kunnen volgen. Ook de commissie-Dijsselbloem heeft met klem gewezen
op die verantwoordelijkheid. Uit de Opiniepeiling Kwaliteitsagenda Primair
Onderwijs blijkt bovendien dat een grote meerderheid van leraren, schoolleiders
en bestuurders de focus op taal en rekenen (zeer) goed vinden. (De Opiniepeiling
is eind juni jl. als bijlage van de Voortgangsrapportage Kwaliteitsagenda
aan uw Kamer gestuurd (TK, 2008/2009, 31 293, nr. 44).)
 
 Uit de beleidsdoorlichting kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling
komt naar voren dat we in het verleden lang niet altijd goed inzichtelijk
konden maken in hoeverre de doelstellingen van het beleid gehaald werden.
Met de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs wordt dit voorkomen: door het stellen
van concrete, meetbare doelen en door het beleid permanent te monitoren en
waar nodig bij te sturen.
 
 Op basis van ervaringen met de basis- breedte- en dieptestrategie, is
bij de 1375 taal- en rekenverbetertrajecten vanaf het begin aandacht besteed
aan het monitoren van resultaten. Een eerste nulmeting komt dit najaar beschikbaar.
Ook worden de taal- en rekenprestaties van alle leerlingen in het basisonderwijs
sinds 2008 jaarlijks in kaart gebracht; het Cito voert hiervoor
het Jaarlijkse Peilingsonderzoek van het Onderwijsniveau uit. (De nulmeting
heeft uw Kamer eind juni jl. ontvangen als bijlage bij de Voortgangsrapportage
Kwaliteitsagenda.)
 
 Scholen waar de kwaliteitszorg op orde is, evalueren regelmatig hun onderwijsopbrengsten
en hun onderwijsleerproces. Goede kwaliteitszorg, en daarmee een opbrengstgerichte
manier van werken, vertaalt zich vaak in betere leerprestaties. Niet voor
niets is het verhogen van het percentage scholen dat voldoende scoort op kwaliteitszorg
opgenomen als één van de vijf doelstellingen in de Kwaliteitsagenda
Primair Onderwijs. In 2008 was op ongeveer de helft van de scholen de kwaliteitszorg
op orde. Vooral het systematisch analyseren van opbrengsten wordt nog te weinig
gedaan. De Onderwijsinspectie geeft aan dat schommelingen in het percentage
scholen dat voldoet aan de eisen van goede kwaliteitszorg, samenhangt met
de aandacht voor het onderwerp in het voorafgaande jaar. Zoals aangekondigd
in de Voortgangsrapportage Kwaliteitsagenda besteed ik daarom de komende periode
intensieve aandacht aan opbrengstgericht werken.
 
 De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 S. A. M. Dijksma
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.