ECLI:NL:RVS:2026:1225, Raad van State, 04-03-2026, 202301146/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, wegens omzetting van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder vergunning. Het college heeft op basis van een controle op 20 oktober 2021 geconcludeerd dat de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie personen is omgezet, zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Dat is in strijd met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (de Hv). Het college heeft bij het besluit van 6 december 2021 [appellant], eigenaar van de woning, gelast om die overtreding voor 20 januari 2022 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft die termijn later verlengd tot 1 februari 2023. Het college heeft daarbij bepaald dat als [appellant] niet aan de last voldoet, hij een dwangsom van € 5.000,00 moet betalen. [appellant] betoogt dat de woning op 20 oktober 2021 niet was omgezet in onzelfstandige woonruimte, dan wel dat voor de omzetting geen vergunning vereist was in verband met het overgangsrecht.

202301146/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 december 2022 in zaak nr. 22/4476 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, wegens omzetting van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder vergunning.
    Bij besluit van 20 juni 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 november 2022 heeft het college de motivering van het besluit van 20 juni 2022 aangevuld.
    Bij uitspraak van 28 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 20 juni 2022, dat mede is gericht tegen het besluit van 7 november 2022, ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 mei 2023 heeft het college de dwangsom ingevorderd.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 december 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door A.C. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Het college heeft op basis van een controle op 20 oktober 2021 geconcludeerd dat de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie personen is omgezet, zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Dat is in strijd met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (de Hv). Het college heeft bij het besluit van 6 december 2021 [appellant], eigenaar van de woning, gelast om die overtreding voor 20 januari 2022 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft die termijn later verlengd tot 1 februari 2023. Het college heeft daarbij bepaald dat als [appellant] niet aan de last voldoet, hij een dwangsom van € 5.000,00 moet betalen.
    Hoger beroep
    3.       De gronden van het hoger beroep en de bespreking daarvan zijn hieronder per onderwerp weergegeven.
    Omzetting en overgangsrecht
    4.       [appellant] betoogt dat de woning op 20 oktober 2021 niet was omgezet in onzelfstandige woonruimte, dan wel dat voor de omzetting geen vergunning vereist was in verband met het overgangsrecht.
    4.1.    De gronden die [appellant] hierover heeft aangevoerd, zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.1 t/m 5.3.2 opgenomen overwegingen van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    4.2.    [appellant] heeft op de zitting van de Afdeling opgemerkt dat het overgangsrecht waarop hij een beroep heeft gedaan alleen is neergelegd in een nota, maar niet is opgenomen in de Hv. Voor zover [appellant] betoogt dat het overgangsrecht niet geldt omdat dit niet in de Hv is opgenomen, treft dit betoog geen doel. [appellant] heeft zelf een beroep gedaan op het overgangsrecht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dat beroep niet slaagt, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat voldaan is aan de daarin gestelde voorwaarden. Of het overgangsrecht al dan niet geldig is, maakt voor de uitkomst van deze zaak daarom geen verschil.
    Vergunningplicht in strijd met de Huisvestingwet?
    5.       [appellant] heeft in zijn brief van 5 april 2023 betoogd dat de vergunningplicht voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zoals is neergelegd in de Hv, (de vergunningplicht) in strijd is met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014. Bij brief van 1 oktober 2025 heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij deze gronden, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, intrekt. De Afdeling zal deze gronden daarom niet bespreken.
    Vergunningplicht in strijd met de Dienstenrichtlijn?
    6.       [appellant] betoogt dat de vergunningplicht in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat niet gebleken is dat geen minder vergaande maatregelen genomen konden worden om het beoogde doel te bereiken. Hij verwijst daarbij naar artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) en de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2076, overweging 15.1. Verder moet vaststaan dat de leefbaarheid onder druk staat en dat kamerbewoning bijdraagt aan de verslechtering van de leefbaarheid. Daarvan is niet gebleken volgens [appellant].
    6.1.    De vergunningplicht en de daarbij behorende regels, zoals neergelegd in de Hv, vormen een vergunningstelsel als bedoeld in artikel 4, onder 6, van de Dienstenrichtlijn, waarop hoofdstuk III, en niet artikel 15, van die richtlijn van toepassing is. De verwijzingen naar artikel 15 van de Dienstenrichtlijn en de uitspraak van 31 mei 2023 treffen in zoverre geen doel.
    6.2.    Voor zover [appellant] betoogt dat de vergunningplicht in strijd is met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn, slaagt het betoog evenmin. Uit die bepalingen volgt dat de behoefte aan de vergunningplicht voor drie of meer bewoners gerechtvaardigd moet zijn om een dwingende reden van algemeen belang en dat het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. In bovengenoemde uitspraak van 28 augustus 2024 heeft de Afdeling overwogen dat het college toereikend heeft onderbouwd dat sprake is van schaarste aan woonruimte in Den Haag in alle segmenten en dat een vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van die schaarste. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om ondanks het voorgaande aan te nemen dat niet is voldaan aan de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.
    Concreet zicht op legalisatie?
    7.       [appellant] betoogt dat het college had moeten afzien van het opleggen van de last onder dwangsom, omdat het na de bovengenoemde uitspraak van 28 augustus 2024 alsnog verschillende vergunningen heeft verleend aan de partijen die betrokken waren bij de daarbij behorende procedure en daaropvolgende procedures. Omdat is gebleken dat er een kans bestond op vergunningverlening, had dit bij de oplegging van de last onder dwangsom aan [appellant] betrokken moeten worden.
    7.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat het college de last niet had mogen opleggen omdat er concreet zicht op legalisatie bestond, slaagt het betoog niet. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] desgevraagd te kennen gegeven dat hij geen omzettingsvergunning heeft aangevraagd voor de woning. Het is daarom niet aannemelijk dat het college desondanks een omzettingsvergunning voor de woning zou verlenen. Er was dan ook geen concreet zicht op legalisatie. 
    Beroep tegen het invorderingsbesluit
    8.       Het college heeft op basis van een controle op 21 februari 2023 geconcludeerd dat de woning op dat moment als onzelfstandige woonruimte werd bewoond door meer dan twee personen en dat dus niet aan de opgelegde last is voldaan. Het college heeft daarom de daarbij behorende dwangsom ter hoogte van € 5,000,00 bij het besluit van 17 mei 2023 ingevorderd. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vormt het beroep tegen het invorderingsbesluit onderdeel van deze procedure.
    8.1.    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    8.2.    De gronden die [appellant] tegen het invorderingsbesluit heeft aangevoerd gaan over de rechtmatigheid van de opgelegde last onder dwangsom en hij heeft die gronden ook al tegen de last aangevoerd. Van een uitzonderlijk geval in vorenbedoelde zin, die maken dat die gronden opnieuw in het kader van het invorderingsbesluit beoordeeld moeten worden, is geen sprake.
    Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    9.       Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    9.1.    De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    9.2.    Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 8 september 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ruim vijf maanden overschreden. Deze overschrijding moet voor 3/16e deel aan het college en voor 13/16e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
    9.3.    De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    11.     Het beroep tegen het besluit van 17 mei 2023 is ongegrond.
    12.     Het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen.
    13.     Het college moet de helft van de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding vergoeden. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de andere helft vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 17 mei 2023 ongegrond;
    III.      wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag om aan [appellant] een schadevergoeding van € 93,75 te betalen;
    V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 406,25 te betalen;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    994
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 4
    Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    […]
    6) „vergunningstelsel": elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
    […]
    Artikel 9
    1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan.
    […]
    b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:39
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    […]
    Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    Artikel 5:2
    De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    […]
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet;
    […]