ECLI:NL:RVS:2025:6374, Raad van State, 24-12-2025, 202400251/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2020 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest zijn beslissing van 11 maart 2020 om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen naar aanleiding van de brand aan de [locatie] in Marum op 9 maart 2020 op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur vermeld dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening van [vennootschap] komen. [vennootschap] is een bedrijf dat zich richt op de verkoop en reiniging van kunststof pallets. Op 9 maart 2020 brak brand uit op haar terrein op het adres [locatie] in Marum. Als gevolg van die brand zijn plastic van gesmolten kunststof pallets en bluswater van de brandweer terechtgekomen in de zwetsloot die grenst aan het terrein van [vennootschap]. De rechtbank heeft het beroep van [vennootschap] gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2022 vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt.

202400251/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 december 2023 in zaak nr. 22/4450 in het geding tussen:
    [vennootschap], gevestigd in Marum, gemeente Westerkwartier,
    en
    het dagelijks bestuur.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 maart 2020 heeft het dagelijks bestuur zijn beslissing van 11 maart 2020 om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen naar aanleiding van de brand aan de [locatie] in Marum op 9 maart 2020 op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur vermeld dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening van [vennootschap] komen.
    Bij besluit van 5 april 2022 heeft het dagelijks bestuur besloten om de kosten als gevolg van het hiervoor genoemde besluit van 27 maart 2020 op [vennootschap] te verhalen. De daarbij genoemde kosten bedragen € 471.675,44.
    Bij besluit van 21 november 2022 heeft het dagelijks bestuur het door [vennootschap] gemaakte bezwaar tegen de hiervoor genoemde besluiten van 27 maart 2020 en 5 april 2020 ongegrond verklaard en de besluiten in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 1 december 2023 heeft de rechtbank het door [vennootschap] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2022 vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank de besluiten 27 maart 2020 en 5 april 2022 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld.
    [vennootschap] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het dagelijks bestuur en [vennootschap] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 september 2025, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat in Breda, vergezeld door R.A. van Leeuwen en J. Boorsma, en [vennootschap], vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat in Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [vennootschap] is een bedrijf dat zich richt op de verkoop en reiniging van kunststof pallets. Op 9 maart 2020 brak brand uit op haar terrein op het adres [locatie] in Marum. Als gevolg van die brand zijn plastic van gesmolten kunststof pallets en bluswater van de brandweer terechtgekomen in de zwetsloot die grenst aan het terrein van [vennootschap].
    3.       Het dagelijks bestuur heeft bij wijze van zeer spoedeisende bestuursdwang beheersmaatregelen genomen om verspreiding van de verontreiniging zoveel mogelijk te voorkomen. Op 19 maart 2020 is de sanering van de waterbodem van de zwetsloot gestart. In totaal is daarbij 18.900 kilogram plastic en kunststoffen en 859.290 kilogram verontreinigde bagger uit de zwetsloot verwijderd. In combinatie met de hiervoor genoemde beheersmaatregelen, voorbereidende werkzaamheden en bijkomende kosten heeft de bestuursdwang in totaal € 471.675,44 (inclusief btw) gekost. Het dagelijks bestuur heeft zich in zijn besluiten van 27 maart 2020 en 5 april 2020 op het standpunt gesteld dat die kosten voor rekening van [vennootschap] komen, omdat [vennootschap] artikel 6.2 van de Waterwet heeft overtreden. In het besluit op bezwaar van 21 november 2022 heeft het dagelijks bestuur dit standpunt gehandhaafd en de hiervoor genoemde besluiten in stand gelaten.
    4.       Hangende het beroep van [vennootschap] tegen het besluit van 21 november 2022 heeft het dagelijks bestuur zich naar aanleiding van de conclusie van advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat [vennootschap] ook artikel 6.8 van de Waterwet heeft overtreden. Het dagelijks bestuur heeft geen aanleiding gezien om het besluit op bezwaar van 21 november 2022 te wijzigen.
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [vennootschap] gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2022 vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het dagelijks bestuur in beroep niet alsnog artikel 6.8 van de Waterwet aan de zeer spoedeisende bestuursdwang ten grondslag kon leggen. Omdat [vennootschap] geen overtreder is, heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 27 maart 2020 en 5 april 2020 te herroepen. Het dagelijks bestuur kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank.
    Artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet
    6.       Artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet luidde ten tijde van de besluitvorming:
    "Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
    a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
    b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
    c. […]".
    Artikel 6.8 luidde ten tijde van de besluitvorming:
    "Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    Het hoger beroep
    7.       Het dagelijks bestuur betoogt ten eerste dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in beroep de juridische grondslag van het bestuursdwangbesluit niet kon worden uitgebreid. De aanvulling in het verweerschrift in beroep dat de besluitvorming ook berust op een overtreding van artikel 6.8 van de Waterwet is volgens het dagelijks bestuur aanvaardbaar, omdat de rechtsgevolgen en het feitencomplex niet wijzigen en [vennootschap] niet wordt benadeeld door de gewijzigde motivering. Het dagelijks bestuur betoogt ten tweede dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat [vennootschap] niet als overtreder kan worden aangemerkt en dat de rechtbank de besluitvorming ten onrechte ongedaan heeft gemaakt. Volgens het dagelijks bestuur is [vennootschap] overtreder van zowel artikel 6.2 als artikel 6.8 van de Waterwet. Voor de toerekening aan de rechtspersoon moeten niet alleen de vier criteria van het Drijfmest-arrest worden afgelopen. Ook moet worden beoordeeld of de gedragingen die leidden tot de oppervlaktewaterverontreiniging hebben plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon [vennootschap]. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang, waaronder de aard van de verboden gedraging. De aard van een bedrijf maakt dat een brand grote gevolgen kan hebben, zoals in dit geval. En ook al staat de oorzaak van de brand niet vast, deze vindt wel plaats binnen de invloedssfeer van het bedrijf en daarmee binnen de invloedssfeer van de rechtspersoon. Zij heeft niet voorkomen dat de oppervlaktewaterverontreiniging is ontstaan en heeft de verontreiniging ook niet ongedaan gemaakt.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur niet pas in het verweerschrift in beroep artikel 6.8 Waterwet als grondslag aan het bestuursdwangbesluit kon toevoegen. Artikel 6.8 van de Waterwet is een zorgplichtbepaling en heeft een ruimere strekking dan artikel 6.2 van de Waterwet. Het is te laat om [vennootschap] na het besluit op bezwaar in het verweerschrift nog een nieuw, ruimer verwijt te maken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het verwijt dat [vennootschap] ook artikel 6.8 van de Waterwet heeft overtreden, niet zonder nadere besluitvorming in deze procedure kan worden meegenomen. De Afdeling gaat daarom uitsluitend in op de vraag of [vennootschap] artikel 6.2 van de Waterwet heeft overtreden.
    7.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat als gevolg van de brand en het blussen van die brand stoffen in het omliggende oppervlaktewater zijn beland. Daarvoor is geen vergunning of vrijstelling als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet verleend. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat artikel 6.2 van de Waterwet is overtreden. Hierna gaat de Afdeling in op het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt.
    7.3.    Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
    a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
    b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
    c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
    d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
    7.4.    De rechtbank heeft in haar uitspraak terecht beoordeeld of de lozing in de zwetsloot heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon [vennootschap]. Zij heeft daarbij de onder 7.3 genoemde criteria toegepast. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat niet aan deze criteria is voldaan. In wat het dagelijks bestuur aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de overtreding niettemin in de sfeer van [vennootschap] heeft plaatsgevonden. De omstandigheden dat de brand bij [vennootschap] heeft plaatsgevonden en dat het gesmolten plastic in de zwetsloot van haar berdrijf afkomstig is, zijn daarvoor onvoldoende. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het dagelijks bestuur [vennootschap] ten onrechte als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet heeft aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    9.       Het dagelijks bestuur moet de proceskosten van [vennootschap] vergoeden.
    10.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het dagelijks bestuur griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest tot vergoeding van bij [vennootschap] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    672-1136