ECLI:NL:RBROT:2026:2252, Rechtbank Rotterdam, 05-03-2026, ROT 23/6873
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Bestuurlijke boete. Uit de arresten van 15 mei 2025 en 11 december 2025 van het Hof van Justitie EU over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" in Richtlijn 2014/40/EU volgt dat de verplichting om regels vast te stellen voor sancties voor alle fasen van de toeleveringsketen geldt. Hoewel eiseres de producten niet rechtstreeks aan consumenten ter beschikking heeft gesteld, heeft zij de producten dus wel in de handel gebracht. De staatssecretaris heeft eiseres daarom terecht als overtreder aangemerkt en was bevoegd de boetes aan haar op te leggen. Verder lijkt volgens het Hof de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling (in strijd met artikel 23, derde lid, van de richtlijn) niet toe te staan dat deze sancties individueel worden aangepast. De nationale regelgeving biedt naar het oordeel van de rechtbank echter de ruimte om bij het opleggen van bestuurlijke boetes deze sancties individueel aan te passen. Hoewel de Trw en de daarop gebaseerde lagere regelgeving een systeem van gefixeerde boetes kent, kunnen de omstandigheden van het concrete geval worden meegewogen. Zo bepaalt artikel 5:46, derde lid, Awb dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Daarnaast is individuele aanpassing mogelijk in het kader van bijvoorbeeld de evenredigheid (artikel 3:4, tweede lid, Awb). De staatssecretaris heeft in dit geval de omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen kenbaar bij de beoordeling in bezwaar heeft betrokken. Van een nationale regeling die in strijd is met artikel 23, derde lid, van de richtlijn is geen sprake.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/6873 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2026 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit Oosterhout, eiseres
    (gemachtigde: mr. J.A. Jacobs),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris 
    (gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en mr. J.M. Schoemaker).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over drie bestuurlijke boetes van elk € 450,- die de staatssecretaris met een besluit van 24 februari 2023 aan eiseres heeft opgelegd vanwege drie overtredingen van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiseres is het niet eens met deze boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de bestuurlijke boetes.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres de overtredingen heeft gepleegd en dat de staatssecretaris haar daarvoor bestuurlijke boetes heeft kunnen opleggen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 5 september 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft op 2 en 3 april 2024 nadere stukken ingediend.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door [naam 2], werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).  
      
    
    
      2.5.
      Op 29 april 2024 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting heropend in afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van de door de Oostenrijkse rechter gestelde prejudiciële vraag over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" (zaak C-717/23). De rechtbank heeft bij die beslissing ook betrokken dat zij ter zitting van de gemachtigde van de staatssecretaris heeft begrepen dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aanvullende prejudiciële vragen zou gaan stellen.
      
    
    
      2.6.
      Bij verwijzingsuitspraak van 8 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:678) heeft het CBb twee prejudiciële vragen gesteld (zaak C-665/24).
      
    
    
      2.7.
      Het Hof heeft op 15 mei 2025 in zaak C-717/23 arrest gewezen (ECLI:EU:C:2025:351) en heeft daarmee de Oostenrijkse prejudiciële vraag beantwoord.
      
    
    
      2.8.
      Bij brief van 29 september 2025 heeft de rechtbank eerst eiseres in de gelegenheid gesteld om te reageren op dat arrest. Eiseres heeft op 27 oktober 2025 gebruik gemaakt van die gelegenheid.
      
    
    
      2.9.
      De rechtbank heeft de staatssecretaris bij brief van 29 oktober 2025 de gelegenheid geboden om op het arrest van 15 mei 2025 te reageren. De staatssecretaris heeft op 1 december 2025 gebruik gemaakt van deze gelegenheid.
      
    
    
      2.10.
      Bij brief van 5 november 2025 heeft eiseres de rechtbank bericht dat zij van de griffie van het Hof heeft vernomen dat het Hof op 11 december 2025 arrest zal wijzen in zaak C-665/24.
      
    
    
      2.11.
      Het Hof heeft op 11 december 2025 arrest gewezen in zaak C-665/24 (ECLI:EU:C:2025:960) en daarmee de prejudiciële vragen van het CBb beantwoord.
      
    
    
      2.12.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen in de zaken ROT 23/2085 en ROT 23/2357. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. De staatssecretaris heeft zijn besluiten gebaseerd op het rapport van bevindingen van 31 januari 2023 (2023-0002532-007), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
    
    
  
  
    “(…) Bevinding(en)
    (…) Ik, (…) zag in elk doosje een bijsluiter waarop ik las: [eiseres] B.V. (…)
    
    
      
        Uitslag laboratorium
      
      Op 4 november 2022 ontving de projectleider van de NVWA, de resultaten van het RIVM. (…)
    
    
    
      Het volgende resultaat werd door het laboratorium vastgesteld:
      Monsternummer: 99139781
      Product aangeduid als: Upends UpBar tobacco 20 mg/ml
      Aanwezigheid tabak specifieke nitrosamine NNN: 3,2 ng/ml
      Aanwezigheid tabak specifieke nitrosamine NAT: 7,5 ng/ml
      Aanwezigheid tabak specifieke nitrosamine NAB : 0,85 ng/ml
    
    
    
      Totale gehalte tabak specifieke nitrosamine: 11,6 ng/ml (…)
    
    
    
      Het volgende resultaat werd door het laboratorium vastgesteld:
      Monsternummer: 99139938
      Product aangeduid als: IVG Bar Classic Menthol 20 mg/ml
    
    
    
      Aanwezigheid tabak specifieke nitrosamine NNK: 14,0 ng/ml
    
    
    
      Hieruit bleek mij dat bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof niet uitsluitend zeer zuivere ingrediënten zijn gebruikt. Hieruit bleek mij dat van andere stoffen dan de in artikel 20, tweede lid, tweede alinea, onder b, van de Richtlijn 2014/40/EU bedoelde ingrediënten in de nicotinehoudende vloeistof sporen aanwezig waren terwijl deze sporen bij de productie technisch vermijdelijk zijn. (…)
    
    
    
      Het volgende resultaat werd door het laboratorium vastgesteld:
      Monsternummer: 99139938
      Product aangeduid als: IVG Bar Classic Menthol 20 mg/ml
      De werkelijke concentratie nicotine bedroeg 17,8 mg/ml.
    
    
    
      Hieruit bleek mij dat de op het etiket van de buitenverpakking vermelde nicotinegehalte van dit monster niet overeenkwam met de gemeten waarden verkregen uit het onderzoek. (…)
    
    
    
      
        Onderzoek overtreder
      
      (…) In de overlegde documenten zag ik de inkoopfacturen van [eiseres] B.V. en de facturen van [eiseres] B.V. richting […] van de Upends Upbar tobacco 20 mg/ml en de IVG Bar Classic Menthol 20 mg/ml. (…) Uit deze inkoopfacturen (bijlage 5) bleek mij dat [eiseres] B.V. de importeur van de Upends Upbar tobacco 20 mg/ml en de IVG Bar Classic Menthol 20 mg/ml in Nederland was omdat dit bedrijf de genoemde producten als eerste Nederland heeft binnengebracht. (…)”
    
    
    
      3.1.
      Op 1 februari 2023 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      3.2.
      Met het besluit van 24 februari 2023 heeft de staatssecretaris aan eiseres drie bestuurlijke boetes van elk € 450,- opgelegd vanwege de volgende beboetbare feiten:
      
      
        1 en 2) Bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof werden niet uitsluitend zeer 
        zuivere ingrediënten gebruikt. In de nicotinehoudende vloeistof waren sporen aanwezig van andere stoffen dan de in artikel 20, tweede lid, tweede alinea, onder b, van de Richtlijn 2014/40/EU inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (Richtlijn 2014/40/EU) bedoelde ingrediënten terwijl deze sporen bij de productie technisch vermijdelijk zijn.
      
      
      
        Volgens de staatssecretaris heeft eiseres hiermee twee maal een overtreding gepleegd van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 2, eerste lid, van de Trw in verbinding met artikel 2.4, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb) in verbinding met artikel 2.10, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr) in verbinding met artikel 20, derde lid, onder d, van Richtlijn 2014/40/EU.
      
      
      
        3) Op een verpakkingseenheid en/of een buitenverpakking van elektronische dampwaar was geen of een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml
        aangebracht.
      
      
      
        Volgens de staatssecretaris heeft eiseres hiermee een overtreding gepleegd van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw in verbinding met artikel 3.3 van het Trb en in verbinding met artikel 3.10, eerste lid, van de Trr.
      
      
    
    
      3.3.
      In het bestreden besluit is de staatssecretaris bij de boetebesluiten gebleven. De motivering van het bestreden besluit komt bij de beoordeling daarvan door de rechtbank aan de orde.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overtredingen 1 en 2
      
    
    
    
      
        Stelt de staatssecretaris terecht dat niet uitsluitend zeer zuivere ingrediënten zijn gebruikt?
      
      4. Eiseres voert aan dat uit internationale standaarden voortvloeit dat nog altijd sprake is van zeer zuivere ingrediënten bij een norm voor verontreiniging met sporen van tabakspecifieke nitrosamines (TSNA’s) van ten hoogste 0,3% (totaal van alle aanwezige TSNA) en ten hoogste 0,1% (van elke individuele TSNA). Tabaksbladeren zijn natuurproducten. Het komt voor dat bij het extraheringsproces van nicotine uit de bladeren meer of minder contaminatie ontstaat. Dit doet aan de verlangde 'zeer zuiverheid' van de toegepaste nicotine niet af. De als ingrediënt toegepaste nicotine is naar die maatstaven (voldoende) 'zeer zuiver'. De industrie gebruikt de standaarden uit de European Pharmacopoeia (EP) om de 'zeer zuiverheid' te bepalen. De staatssecretaris stelt in het bestreden besluit ten onrechte dat de EP-standaarden er niet toe zouden doen en dat de EP niet de (hoge) bescherming van de volksgezondheid tot doel heeft. Uit onder meer Richtlijn 2001/83/EG betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik blijkt het tegendeel. Bij het ontbreken van een concrete kwaliteitsstandaard in Richtlijn 2014/40/EU moeten, althans mogen internationale kwaliteitsstandaarden worden toegepast.
    
    
    
      4.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 1 van Richtlijn 2014/40/EU volgt dat het  doel is om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bieden, met name voor jongeren. Tussen partijen is niet in geschil dat TSNA’s één van de belangrijkste groepen kankerverwekkende stoffen in tabaksproducten vormen. Op grond van artikel 20, derde lid, aanhef en onder d, van Richtlijn 2014/40/EU bewerkstelligen de lidstaten daarom dat bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof uitsluitend zeer zuivere ingrediënten worden gebruikt. Van andere stoffen dan de in lid 2, tweede alinea, onder b), van dit artikel bedoelde ingrediënten zijn in de nicotinehoudende vloeistof alleen sporen aanwezig indien deze sporen bij de productie technisch onvermijdelijk zijn. Niet in geschil is dat het bij de aangetroffen TSNA’s gaat om andere stoffen dan de in artikel 20, tweede lid, tweede alinea, onder b), van Richtlijn 2014/40/EU bedoelde ingrediënten. Dit betekent dat van deze stoffen uitsluitend sporen aanwezig mogen zijn indien deze sporen bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof technisch onvermijdelijk zijn.
      
      
        4.2.1.
        De rechtbank volgt de – niet onderbouwde – stelling van eiseres dat de vorming van TSNA’s niet altijd kan worden voorkomen omdat tabak een natuurproduct is, niet. Uit de uiteenzetting door de staatssecretaris zoals weergegeven in onder meer het bestreden besluit en het verweerschrift en zoals nader toegelicht ter zitting, leidt de rechtbank af dat TSNA’s kunnen worden gevormd uit nicotine (een alkaloïde) en nitraten. De alkaloïde nicotine is van nature aanwezig in de tabaksplant. Onder bepaalde omstandigheden kan deze alkaloïde zich combineren met het nitraat (stikstof) van de plant, waardoor nitrosamines worden gevormd. TSNA’s hebben CMR-kenmerken (carcinogeen, mutageen en reproductie toxisch) en vormen een vervuiling van de nicotinehoudende vloeistof. De staatssecretaris heeft er op gewezen dat de combinatie die leidt tot de TSNA’s op kan treden bij de verwerking van tabak, meer in het bijzonder tijdens het drogingsproces van de tabaksbladeren. Of de TSNA’s zich al dan niet vormen tijdens dit verwerkingsproces hangt samen met de temperatuur die wordt gehanteerd bij het drogingsproces en met de manier van drogen. Dit heeft eiseres niet gemotiveerd weersproken. Dat de vorming van de TSNA’s te vermijden is, heeft de staatssecretaris onderbouwd door te wijzen op de sinds 2017 door de NVWA uitgevoerde projectmatige onderzoeken. In het kader van deze onderzoeken heeft het RIVM in opdracht van de NVWA 264 nicotinehoudende vloeistoffen onderzocht. In (slechts) 47 van die vloeistoffen werden TSNA’s aangetroffen. Daarnaast heeft de staatssecretaris er op gewezen dat de mogelijkheid bestaat om synthetische nicotine te gebruiken bij de productie van nicotinehoudende vloeistoffen. Ook op die manier kan de aanwezigheid van TSNA’s worden voorkomen. Eiseres heeft ook dit niet gemotiveerd weersproken.
        
      
      
        4.2.2.
        Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank de staatssecretaris in diens standpunt dat in dit geval bij de productie van de nicotinehoudende vloeistoffen niet uitsluitend zeer zuivere ingrediënten zijn gebruikt, omdat sporen zijn aangetroffen van andere stoffen dan de in artikel 20, tweede lid, tweede alinea, onder b), van Richtlijn 2014/40/EU bedoelde ingrediënten, terwijl deze sporen bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof niet technisch onvermijdelijk zijn.
        
      
    
    
      4.3.
      Het beroep van eiseres op internationale standaarden (uit de EP) leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres betoogt met een beroep op deze internationale standaarden dat nog altijd sprake is van ‘zeer zuivere’ ingrediënten als er sporen van TSNA’s in de nicotine aanwezig zijn die zich binnen de marges bevinden die uit deze standaarden voortvloeien. Eiseres gaat daarmee in de eerste plaats voorbij aan de specifieke eis die Richtlijn 2014/40/EU stelt aan nicotinehoudende vloeistoffen, namelijk dat deze sporen uitsluitend aanwezig mogen zijn indien de sporen bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof technisch onvermijdelijk zijn. Zoals uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt, zijn de TSNA’s niet technisch onvermijdelijk bij de productie van nicotinehoudende vloeistof. Daarnaast geldt dat de staatssecretaris in het bestreden besluit terecht stelt dat de EP is geschreven voor de bereiding van geneesmiddelen en het doel heeft dat in alle Europese landen de kwaliteit van geneesmiddelen gelijkwaardig en uitwisselbaar is. De staatssecretaris stelt dus ook terecht dat Richtlijn 2014/40/EU een andere benadering en een ander doel heeft dan de EP. Over het door eiseres genoemde rapport “Scientific-technical support activities to DG TAXUD-C-2 on the option to include e-cigarettes within the scope of excisable goods for the Impact Assessment on a possible revision of Directive 2011/64/EU” heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit overwogen dat dit is geschreven voor het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie (DG TAXUD) van de Europese Commissie, en niet voor het directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid (ook wel: DG SANTÉ). Eiseres heeft dit niet gemotiveerd weersproken. Ook het beroep dat eiseres doet op Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot een ander oordeel. Ook die richtlijn gaat namelijk over geneesmiddelen en niet over tabaks- of aanverwante producten. Dat ook die richtlijn een hoog niveau van bescherming als doel heeft, maakt niet dat die richtlijn voor moet gaan op Richtlijn 2014/40/EU.
      
    
    
      4.4.
      Gelet op het voorgaande staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat overtredingen 1 en 2 zijn gepleegd. Op grond van het Specifiek interventiebeleid NVWA Tabak en rookwaren is sprake van zware overtredingen (klasse B), vanwege een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid. Daarom is volgens zowel het Algemeen als het Specifiek interventiebeleid een bestuurlijke boete de aangewezen interventie. De staatssecretaris was dus in beginsel bevoegd om voor deze twee overtredingen een bestuurlijke boete op te leggen.
      
      
        
          Overtreding 3
        
      
      
      
        
          Stelt de staatssecretaris terecht dat op de verpakking een onjuist nicotinegehalte staat?
        
        5. Op grond van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw in verbinding met artikel 3.3 van het Trb in verbinding met artikel 3.10, eerste lid, van de Trr is het verboden om op een verpakkingseenheid en/of een buitenverpakking van elektronische dampwaar geen of een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml aan te brengen.
      
      
    
    
      5.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het gemeten nicotinegehalte 17,8 mg/ml bedroeg, terwijl op de verpakking van de IVG Bar Classic Menthol staat dat het nicotinegehalte 20 mg/ml is. Daarmee is dus sprake van een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte op de verpakking. Dit is een overtreding van de hiervoor genoemde artikelen.
      
    
    
      5.2.
      Ook heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit verwezen naar rechtspraak van het CBb, waarin het CBb heeft geoordeeld dat de afweging, dat in het belang van de volksgezondheid het juiste nicotinegehalte moet worden vermeld, in de gemeenschapsrechtelijke en nationale wetgeving is verdisconteerd. Daarmee is gegeven dat ook een lager nicotinegehalte dan vermeld zich niet met dat belang verdraagt. Of er minder of meer nicotine in het product zit dan wordt vermeld op de verpakking, is dus niet van belang voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Dat geldt evenzeer als de gehaltes lager zijn dan 20 mg/ml, aldus het CBb. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan het CBb in deze uitspraak heeft gedaan.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van het Specifiek interventiebeleid is sprake van een zware overtreding (klasse B), vanwege een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid. Daarom is volgens zowel het Algemeen als het Specifiek interventiebeleid een bestuurlijke boete de aangewezen interventie. De staatssecretaris was dus in beginsel bevoegd om ook voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.
      
      
        
          Is eiseres de overtreder?
        
        6. Eiseres betoogt dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Zij heeft de nicotinehoudende vloeistof namelijk niet in de handel gebracht als bedoeld in Richtlijn 2014/40/EU omdat zij de producten niet daadwerkelijk aan consumenten ter beschikking heeft gesteld.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Uitleg van het begrip "in de handel brengen"
        
      
    
    
      6.2.
      Over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" heeft het Hof in het in 2.7. genoemde arrest van 15 mei 2025 geoordeeld dat artikel 23, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 40, van Richtlijn 2014/40/EU aldus moet worden uitgelegd dat de op de lidstaten rustende verplichting om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht (hierna ook: de verplichting), niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument. In het in 2.11. genoemde arrest van 11 december 2025, dat gaat over navulverpakkingen voor elektronische sigaretten waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, heeft het Hof dit oordeel herhaald.
      
      
        6.2.1.
        De staatssecretaris ziet in deze arresten de bevestiging van zijn standpunt dat eiseres de onderzochte producten in de handel heeft gebracht, ondanks dat zij de producten niet aan consumenten heeft verstrekt. Eiseres stelt zich naar aanleiding van de arresten op het standpunt dat het Hof alleen heeft geoordeeld dat de lidstaten moeten voorzien in toezicht op alle fasen van de keten. In de nationale regelgeving is ook voorzien in toezicht in alle fasen. De mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor overtredingen als in deze zaak aan de orde, is volgens eiseres in de nationale regelgeving echter beperkt tot detaillisten die producten aan consumenten leveren. Toezicht op onder meer importeurs en distributeurs kan op grond van artikel 17a van de Trw in verbinding met artikel 14 van de Trw worden uitgeoefend. Op die manier kan middels een last onder bestuursdwang worden afgedwongen dat importeurs en distributeurs de nodige maatregelen treffen om producten in overeenstemming te brengen met de regelgeving. 
        
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres de producten in de handel heeft gebracht en overweegt daartoe het volgende. 
      
      
        6.3.1.
        Het Hof heeft in het arrest van 15 mei 2025 overwogen dat artikel 23, tweede lid, van Richtlijn 2014/40/EU de lidstaten verplicht om regels vast te stellen voor sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De toepassing van deze regels heeft volgens het Hof betrekking op alle bepalingen van Richtlijn 2014/40/EU, ongeacht de fase van de toeleveringsketen waarop zij van toepassing zijn, en is dus niet beperkt tot de fase van de levering door een detaillist aan consumenten (punt 40). Een beperktere uitleg van deze verplichting zou volgens het Hof niet alleen incoherent zijn met de in artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU geboden mogelijkheid tot het sanctioneren van overtredingen, maar ook afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de aan de lidstaten opgelegde controleverplichting, en dus aan die richtlijn zelf (punt 41). Verder wordt deze uitleg volgens het Hof ook bevestigd door de ruimere regelgevende context van de Richtlijn 2014/40/EU (punt 42), zoals Verordening (EU) 2019/1020 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten. Een beperktere uitlegging van de verplichting zou volgens het Hof niet in overeenstemming zijn met het doel van die verordening (punt 45).
        
      
      
        6.3.2.
        Verder heeft het Hof overwogen dat de uitleg dat de verplichting van de lidstaten om regels vast te stellen voor sancties niet aldus kan worden uitgelegd dat zij beperkt is tot de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, steun vindt in de door Richtlijn 2014/40/EU nagestreefde doelstelling van gezondheids- en consumentenbescherming. De richtlijn streeft een tweeledig doel na, namelijk het beter doen functioneren van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten en het bereiken van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren. De wil van de Uniewetgever wordt duidelijk bevestigd in de overwegingen 8 en 59 van Richtlijn 2014/40/EU (punt 49). Ter verwezenlijking van die doelstelling, veronderstelt de controleverplichting dat in de verschillende fasen van de toeleveringsketen toezicht wordt uitgeoefend, door ervoor te zorgen dat de lidstaten voor elke handeling die ertoe leidt dat het product uiteindelijk aan de consument wordt aangeboden, erop toezien dat de voorschriften van Richtlijn 2014/40/EU worden nageleefd (punt 51).
        
      
      
        6.3.3.
        In het arrest van 11 december 2025 heeft het Hof bij de beantwoording van de eerste vraag overwogen dat het CBb heeft verzocht om uitleg van het begrip "in de handel brengen" met als doel om vast te stellen of een distributeur van navulverpakkingen voor elektronische sigaretten kan worden veroordeeld op de grond dat hij aan een detaillist – en niet aan een consument – een product heeft verkocht dat niet voldoet aan een van de verplichtingen van Richtlijn 2014/40/EU (punt 27). Het Hof heeft bij de beantwoording verwezen naar de beantwoording van de Oostenrijkse prejudiciële vraag in het arrest van 15 mei 2025 (punt 29) en overweegt dat de verplichting van de lidstaten om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht, niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument. Het feit dat het hoofdgeding in die zaak betrekking heeft op de verkoop van navulverpakkingen voor elektronische sigaretten, heeft volgens het Hof geen invloed op de in het arrest van 15 mei 2025 gegeven uitleg, omdat artikel 20, eerste lid, van Richtlijn 2014/40/EU uitdrukkelijk de nadruk legt op de verplichting van de lidstaten om ervoor te zorgen dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan die richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen (punt 34).
        
      
      
        6.3.4.
        De rechtbank is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat de verplichting om regels vast te stellen voor sancties (zoals een bestuurlijke boete) geldt voor alle fasen van de toeleveringsketen. Het standpunt van eiseres dat het Hof heeft bepaald dat alleen het toezicht zich over alle fasen van de toeleveringsketen uitstrekt, volgt de rechtbank niet. Verder is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat de lezing van eiseres ook niet zou stroken met de doelstelling van Richtlijn 2014/40/EU, die juist een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en de consument beoogt te waarborgen. Anders dan eiseres betoogt, heeft de nationale wetgever bovendien wel voorzien in de mogelijkheid om anderen dan de detaillist een bestuurlijke boete op te leggen, namelijk in artikel 11b van de Trw. Richtlijn 2014/40/EU biedt de nationale wetgever daarvoor ook de ruimte. De in de Trw genoemde verbodsbepalingen die de staatssecretaris aan de opgelegde bestuurlijke boetes ten grondslag heeft gelegd (artikel 2, eerste lid, en artikel 3, eerste lid, van de Trw) zijn genoemd in artikel 11b van de Trw. Deze bepalingen en de bepalingen uit het Trb en de Trr die weer op die artikelen uit de Trw zijn gebaseerd, zijn niet beperkt tot een bepaalde fase in de toeleveringsketen. Voor zover eiseres bedoeld heeft te betogen dat het verbod van artikel 3, eerste lid, Trw zich uitsluitend richt tot partijen die de producten in de handel brengen, en daarmee tot detaillisten, geldt dat de definitie van "in de handel brengen" van artikel 1 van de Trw gelijk is aan de definitie in Richtlijn 2014/40/EU die door het Hof is uitgelegd in de hiervoor besproken arresten. Dit betekent dat ook een importeur of groothandel deze bepalingen kan overtreden en, in het verlengde daarvan, daarvoor kan worden beboet. Dat aan bijvoorbeeld importeurs en producenten ook een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd op grond van artikel 14 van de Trw doet daaraan niet af. 
        
      
    
    
      6.4.
      Het voorgaande betekent dat de rechtbank met de staatssecretaris van oordeel is dat eiseres de gecontroleerde producten in de handel heeft gebracht. De staatssecretaris heeft eiseres dan ook terecht als overtreder aangemerkt.
      
      
        
          Verwijtbaarheid, de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval
        
        7. In het arrest van 11 december 2025 heeft het Hof een tweede prejudiciële vraag van het CBb beantwoord, namelijk of een marktdeelnemer die navulverpakkingen heeft afgenomen van een producent of importeur, ervoor verantwoordelijk kan worden gehouden en hem aldus een verwijt worden gemaakt dat hij navulverpakkingen in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte bevatten, hoewel het op de verpakkingseenheid weergegeven nicotinegehalte overeenkomt met het in de kennisgeving vermelde nicotinegehalte van die navulverpakking. Bij de beantwoording van die vraag is het Hof ingegaan op een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld en op het meewegen van de concrete omstandigheden van het geval bij het opleggen van boetes voor overtreding van Richtlijn 2014/40/EU. De beantwoording van deze tweede vraag is daarmee van belang voor de onderhavige zaak en de beoordeling van de verwijtbaarheid, de ernst van de overtreding en de omstandigheden van deze concrete situatie. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het Hof heeft bij de beantwoording van de tweede vraag overwogen dat sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge Richtlijn 2014/40/EU vastgestelde nationale bepalingen doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn. Eventuele financiële bestuurlijke sancties die kunnen worden opgelegd voor een opzettelijke overtreding, kunnen zo worden vastgesteld dat zij het met de overtreding beoogde economische voordeel neutraliseren (punt 40). Afgezien van deze laatste verduidelijking, die aan de mogelijkheid om het met de overtreding beoogde economische voordeel te neutraliseren de voorwaarde verbindt dat die overtreding opzettelijk is, bevat de richtlijn volgens het Hof geen andere regels voor de vaststelling van de toepasselijke sanctieregeling dan het vereiste dat deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Uit de bewoordingen van artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU kan dus worden afgeleid dat de lidstaten vrij zijn in de vaststelling van deze sanctieregeling, mits aan dit vereiste wordt voldaan (punt 41).
      
    
    
      7.2.
      Verder heeft het Hof overwogen dat achter de tweede vraag van het CBb de onderliggende vraag schuilgaat of een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld verenigbaar is met het vereiste van artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU en in het bijzonder met de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (punt 43). Het Hof herhaalt vervolgens dat de richtlijn als doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen, met name van jongeren (punt 46). Die doelstelling valt onder het algemeen belang dat de invoering door de lidstaten van een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld kan rechtvaardigen. Een dergelijk stelsel kan voor de betrokkenen een stimulans vormen om de uit Richtlijn 2014/40/EU voortvloeiende verplichtingen na te leven (punt 47). De lidstaten kunnen dus een nationale regeling vaststellen waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, hoewel dit nicotinegehalte overeenkomt met het gehalte in de kennisgeving (punt 50). Bij de vaststelling van de hoogte van de geldboete moeten de omstandigheden van het concrete geval in aanmerking worden genomen. Daarom kan het onevenredig zijn aan de door de Unieregeling nagestreefde doelstellingen wanneer een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke overtreding van bepaalde in de nationale regeling vastgestelde verplichtingen zonder dat rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding (punt 52). 
      
      
        7.2.1.
        Volgens het Hof moet artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, wanneer bij het opleggen van de geldboete geen rekening kan worden gehouden met de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval. Daar voegt het Hof aan toe dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet toe lijkt te staan dat deze sancties individueel worden aangepast, hetgeen aan de verwijzende rechter is om te beoordelen (punt  53). 
        
        
          
            Kan eiseres worden verweten dat zij de overtredingen heeft begaan?
          
          8. De rechtbank stelt vast dat in de nationale regelgeving geen sprake is van een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld bij overtredingen van de ingevolge Richtlijn 2014/40/EU vastgestelde nationale bepalingen. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt een bestuursorgaan immers geen boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. 
        
        
      
    
    
      8.1.
      Eiseres voert aan dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten, omdat zij geen inhoudelijke kennis van de betrokken producten heeft en geen betrokkenheid bij of kennis van de kennisgeving heeft die is gedaan door de producenten. Eiseres kan slechts aan de hand van de verpakking bij visuele inspectie beoordelen of het product voldoet aan de eisen die in de toepasselijke regelgeving worden gesteld. De verweten overtredingen kunnen om die reden niet aan haar worden toegerekend. De toezichthouder had degenen die de kennisgevingen hebben gedaan moeten beboeten, althans moeten afzien van beboeting van eiseres. Ten aanzien van overtredingen 1 en 2 betoogt eiseres dat er geen commercieel (Europees) laboratorium is dat op het door het RIVM toegepaste extreme nanoniveau sporen van TSNA’s in nicotine onderzoekt. Van een groothandel als eiseres kan niet worden gevergd dat zij onderzoek doet naar de aanwezigheid van die sporen TSNA’s. Ten aanzien van overtreding 3 stelt eiseres dat niet van haar kan worden verlangd dat zij van elk product het nicotinegehalte controleert en vaststelt dat het in de vloeistof aanwezige gehalte overeenkomt met de vermelding op de verpakking. Onder deze omstandigheden meent eiseres dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten. 
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de overtredingen eiseres kunnen worden verweten. De onderhavige producten mogen enkel in de handel worden gebracht indien 
        wordt voldaan aan de bij of krachtens de Trw gestelde voorschriften. Nu eiseres de producten in de handel heeft gebracht, is zij ervoor verantwoordelijk dat aan de bij of krachtens de Trw gestelde voorschriften wordt voldaan. Dat het volgens eiseres moeilijk en kostbaar is om een laboratorium te vinden dat de metingen van TSNA’s op nanoniveau kan uitvoeren, doet niet af aan de verantwoordelijkheid die zij heeft. Daarbij weegt de rechtbank mee dat dit standpunt van eiseres niet is onderbouwd en is weersproken door de staatssecretaris. Zo heeft de staatssecretaris in het verweerschrift toegelicht dat het RIVM de aanwezigheid van TSNA’s in nicotinehoudende vloeistoffen op nanoniveau meet met een zogeheten LC-MS en dat goed uitgeruste commerciële laboratoria doorgaans ook gebruikmaken van een LC-MS. Ook voor het vermelden van het juiste nicotinegehalte op de verpakkingen geldt dat eiseres, als partij die de producten in de handel brengt, er verantwoordelijk voor is dat aan de bij of krachtens de Trw gestelde voorschriften wordt voldaan. Dat dit niet van eiseres kan worden verlangd, volgt de rechtbank niet. De rechtbank weegt daarbij mee dat de staatssecretaris er in het verweerschrift op heeft gewezen dat er een technische specificatie is (CEN/TS 17633:2022) die algemene principes en vereisten voor het testen op kwaliteit en nicotinegehalte van e-liquids bevat. In dit document wordt aangegeven dat per batch van een nicotinehoudende vloeistof een onderzoek wordt uitgevoerd naar het nicotinegehalte van de vloeistoffen om er zeker van te zijn dat het product voldoet aan de wet- en regelgeving van het land waarin ze in de handel zullen worden gebracht. Hieruit blijkt volgens de staatssecretaris dat de tabaksindustrie gewoonlijk reeds onderzoek doet naar het nicotinegehalte van de nicotinehoudende vloeistoffen, voordat het in de handel wordt gebracht. Eiseres heeft dit niet gemotiveerd weersproken. Dit betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de staatssecretaris op grond van artikel 5:41 van de Awb van boeteoplegging had moeten afzien. Voor zover eiseres meent dat de hiervoor besproken omstandigheden moeten leiden tot de conclusie dat sprake is van een verminderde verwijtbaarheid, zal de rechtbank dit hieronder betrekken bij de omstandigheden van het geval. 
      
      
      
      
        
          De omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen 
        
        9. Over de overweging van het Hof dat de nationale regeling niet toe lijkt te staan dat de sancties individueel worden aangepast, overweegt de rechtbank dat naar haar oordeel de nationale regelgeving de ruimte biedt om bij het opleggen van bestuurlijke boetes deze sancties individueel aan te passen. Hoewel de Trw en de daarop gebaseerde lagere regelgeving een systeem van gefixeerde boetes kent, kunnen de omstandigheden van het concrete geval worden meegewogen. Zo bepaalt artikel 5:46, derde lid, van de Awb dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Daarnaast is individuele aanpassing mogelijk in het kader van bijvoorbeeld de evenredigheid (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). 
      
      
      
        9.1.1.
        Hoewel er binnen het Nederlands wettelijk stelsel dus wel ruimte is voor een individuele beoordeling, is de rechtbank er ambtshalve mee bekend dat de staatssecretaris bij een overtreding van de Trw doorgaans het standaardboetebedrag oplegt. Dat enkele gegeven betekent echter niet dat de staatssecretaris de ernst van de overtredingen en de omstandigheden van het concrete geval niet (kenbaar) bij zijn beoordeling betrekt of dat de nationale regelgeving dit niet toe zou staan. De rechtbank heeft de staatssecretaris ter zitting gevraagd of hij beleid voert met betrekking tot differentiatie van de boetehoogte. De staatssecretaris heeft deze vraag ontkennend beantwoord, maar heeft wel verklaard dat de NVWA een zogeheten boetematigingsoverleg kent en dat op dat overleg concrete zaken worden besproken. 
        
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank zal hierna beoordelen of de staatssecretaris de omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen bij zijn beoordeling heeft betrokken. 
      
    
    
      9.3.
      Eiseres voert in dit verband aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden bij overtredingen 1 en 2 omdat niet van eiseres kan worden gevergd dat zij een commercieel laboratorium onderzoek laat doen op het door het RIVM toegepaste nanoniveau om sporen van TSNA’s in nicotine te traceren. Bij overtreding 3 voert eiseres aan dat het nicotinegehalte lager is dan op de verpakking staat vermeld, omdat degradatie plaatsvindt onder invloed van zonlicht en tijdsverloop. Van eiseres kan niet worden verlangd dat zij van elk product het nicotinegehalte controleert en vaststelt dat het in de vloeistof aanwezige gehalte overeenkomt met de vermelding op de verpakking. Ook is volgens eiseres bij overtreding 3 geen sprake van een 'ernstige' overtreding. Het gemeten nicotinegehalte was immers lager dan het gehalte vermeld op de verpakking. Minder nicotine geeft volgens eiseres minder gezondheidsrisico’s, waardoor er sprake is van slechts een milde overtreding van een verpakkingsvoorschrift.
      
    
    
      9.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        9.4.1.
        De rechtbank stelt vast – zoals ook hiervoor in het kader van de verwijtbaarheid is overwogen – dat de staatssecretaris in het bestreden besluit is ingegaan op de stelling van eiseres met betrekking tot de beschikbaarheid van laboratoria die vergelijkbare metingen kunnen doen als het RIVM. De staatssecretaris heeft namelijk overwogen dat het op de weg van eiseres ligt om zodanige maatregelen te treffen dat wordt gewaarborgd dat te allen tijde aan de bij of krachtens de Trw gestelde voorschriften wordt voldaan. Dat eiseres aangeeft dat het moeilijk is commerciële laboratoria te vinden die een dergelijk onderzoek naar TSNA’s kunnen uitvoeren en dat zulk onderzoek hoge kosten met zich kan brengen, maakt volgens de staatssecretaris niet dat eiseres minder verantwoordelijk is. Daarbij heeft de staatssecretaris in het verweerschrift toegelicht dat bij producten uit eenzelfde batch kan worden volstaan met een aantal monsters. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat van eiseres kan worden gevergd dat zij eigen onderzoek doet. De rechtbank stelt vast dat eiseres in het geheel geen aantoonbare pogingen heeft gedaan om dat eigen onderzoek te doen. Zo heeft zij haar stelling dat zij geen geschikt laboratorium kan vinden in het geheel niet onderbouwd. Ook is ter zitting besproken dat eiseres geen enkele vorm van ‘checks and balances’ heeft ingebouwd, bijvoorbeeld door contractuele afspraken met haar leveranciers aangaande de conformiteit met wettelijke voorschriften. Reeds daarom is in zoverre geen sprake van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot individuele aanpassing van de voor de overtredingen 1 en 2 opgelegde boetes van elk € 450,-.
        
      
      
        9.4.2.
        Met betrekking tot de degradatie van nicotine geldt dat eiseres deze stelling pas in beroep heeft ingenomen en niet nader heeft onderbouwd. De staatssecretaris kan daarom niet worden verweten dat hij hier in het bestreden besluit geen overwegingen aan heeft gewijd. Daarnaast geldt dat de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht dat degradatie kan worden voorkomen door bijvoorbeeld de wijze van bewaren, het voorkomen van blootstelling aan licht of door het opnemen van een houdbaarheidsdatum. Dat eiseres enige poging heeft gedaan om degradatie te voorkomen, is de rechtbank niet gebleken. Ook de stelling dat van eiseres niet kan worden verlangd dat zij van elk product het nicotinegehalte controleert en vaststelt dat het in de vloeistof aanwezige gehalte overeenkomt met de vermelding op de verpakking, heeft eiseres pas in beroep ingenomen. De staatssecretaris kan daarom niet worden verweten dat hij hier in het bestreden besluit geen overwegingen aan heeft gewijd. Ook met betrekking tot dit punt is de rechtbank van oordeel dat van eiseres kan worden gevergd dat zij eigen onderzoek doet en dat zij geen aantoonbare pogingen heeft gedaan om dat eigen onderzoek te doen. Reeds daarom is geen sprake van bijzondere omstandigheden. Verder stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat het op de weg van eiseres ligt om contractuele afspraken te maken met haar leveranciers over het feitelijke nicotinegehalte in de producten in relatie tot het gehalte dat op de verpakkingen staat vermeld. Ook ten aanzien van overtreding 3 is de rechtbank dan ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden die tot boetedifferentiatie moeten leiden. 
        
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar standpunt dat bij overtreding 3 geen sprake is van een ernstige overtreding. 
      
      
        9.5.1.
        Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft overwogen, heeft de staatssecretaris de overtredingen conform zijn beleid aangemerkt als zware overtredingen (klasse B), vanwege een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid.
        
      
      
        9.5.2.
        De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit overwogen dat een juiste vermelding van het nicotinegehalte is vereist en dat ook een lager nicotinegehalte dan op de verpakking staat vermeld een overtreding oplevert (pagina 4). Dit is volgens de staatssecretaris een ernstige overtreding, omdat door de onjuiste vermelding (een risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid ontstaat (pagina 6). Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris nader toegelicht dat een roker net zo lang doorrookt tot hij voldoende nicotine heeft geconsumeerd. Een lager nicotinegehalte in een bepaald product zorgt er dus voor dat een roker meer van het product moet roken om aan zijn nicotinebehoefte te voldoen. Dat betekent dat die roker ook meer andere schadelijke stoffen binnenkrijgt, dan hij binnen zou krijgen bij gebruik van een product met het maximale nicotinegehalte van 20 mg/ml. Dat een lager nicotinegehalte minder gezondheidsrisico’s oplevert, klopt volgens de staatssecretaris dus niet. De rechtbank is dat met de staatssecretaris eens. 
        
      
    
    
      9.6.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris de  omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen kenbaar bij de beoordeling in bezwaar heeft betrokken. Van een nationale regeling die in strijd is met artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
      
      
        
          Heeft de staatssecretaris de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geschonden?
        
        10. Eiseres betoogt dat zij voor een andere overtreding een waarschuwing heeft gekregen. In dit geval is sprake van minder ernstige feiten en ontving eiseres geen waarschuwing maar direct een boete. Dit is in strijd met het verbod op willekeur en/of het zorgvuldigheidbeginsel en/of de rechtszekerheid dan wel het evenredigheidsbeginsel. De staatssecretaris heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom in dit geval directe beboeting aan de orde is.
      
      
    
    
      10.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt voorop dat deze beroepsgrond alleen ziet op overtreding 3. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris gemotiveerd wat het verschil is tussen beide zaken, en dat in de eerdere zaak ten onrechte is volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat deze fout niet betekent dat de staatssecretaris in deze zaak geen boete mocht opleggen. De staatssecretaris is namelijk niet gehouden om een fout te herhalen. Van strijd met het verbod van willekeur is dan ook geen sprake. Dat sprake is van strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft eiseres niet onderbouwd.
      
      
        
          Hoogte en evenredigheid van de boete
        
      
      11. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van de boetebedragen.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      12. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.
      
    
    
      12.1.
      Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.
      
    
    
      12.2.
      De redelijke termijn is in dit geval aangevangen met het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging op 1 februari 2023. Het bestreden besluit is genomen op 5 september 2023, dus na iets meer dan zeven maanden. Daarmee was in de bestuurlijke fase geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn.
      
    
    
      12.3.
      Eiseres heeft een pro forma beroepschrift ingediend op 16 oktober 2023. Na de zitting op 19 april 2024 heeft de rechtbank bij brief van 29 april 2024 het onderzoek heropend, in afwachting van de arresten van het Hof. Tot aan die beslissing was het tijdsverloop in beroep dus minder dan acht maanden. Volgens vaste rechtspraak wordt de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële procedure buiten beschouwing gelaten. Het Hof heeft het laatste arrest gewezen op 11 december 2025. Tussen het laatste arrest en deze uitspraak is sprake van een tijdsverloop van twee maanden en ruim drie weken. Het totale tijdsverloop in beroep komt daarmee neer op minder dan één jaar. De rechtbank stelt daarom vast dat de redelijke termijn van twee jaar niet is overschreden. 
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
    
      13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boetes in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:41
        Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. 
    
    
    
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet 
      
      
        Artikel 1, eerste lid
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      
        detaillist: verkooppunt waar tabaksproducten en aanverwante producten in de handel worden gebracht, ook als dat door een natuurlijke persoon gebeurt;
      
        distributeur: een natuurlijke persoon of rechtspersoon in de toeleveringsketen van tabaksproducten en aanverwante producten, niet zijnde de producent, importeur of detaillist;
      
        importeur van tabaksproducten en aanverwante producten: de eigenaar van tabaksproducten en aanverwante producten die in Nederland zijn binnengebracht of een persoon die het recht heeft om over die producten te beschikken;
      
        in de handel brengen
        : de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Europese Economische Ruimte, al dan niet tegen betaling, inclusief via de verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan; in geval van grensoverschrijdende verkoop op afstand wordt het product geacht in de handel te zijn gebracht in Nederland indien de consument zich in Nederland bevindt;
      
        producent: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die een tabaksproduct of aanverwant product vervaardigt, laat ontwerpen of laat vervaardigen onder zijn naam of merk en in de handel brengt.
    
    
    
      
        Artikel 2, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a 
      
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan tabaksproducten, elektronische dampwaar, nicotinehoudende vloeistof en niet-nicotinehoudende vloeistof met betrekking tot maximumemissieniveaus en ingrediënten en worden technische eisen gesteld, en kunnen methoden van onderzoek worden aangewezen die bij uitsluiting beslissend zijn voor de vaststelling of met betrekking tot een product al dan niet aan de daaraan gestelde eisen is voldaan.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan de verpakkingseenheid en de buitenverpakking van tabaksproducten en aanverwante producten. De eisen hebben betrekking op:
    a. de aanduidingen op verpakkingseenheden en buitenverpakkingen.
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid 
      
      Het is verboden om nicotinehoudende vloeistof, niet-nicotinehoudende vloeistof, tabaksproducten en aanverwante producten in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, eerste, tweede, en vijfde lid, gestelde eisen voldoen.
    
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2, 3 (…) van deze wet (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste:
    a. € 450 000 bedraagt wegens overtreding van artikel 4a, 4b, 4c, eerste tot en met vijfde lid, 4h, 4i, 5, 5a of 11, indien die overtreding is begaan door een fabrikant, groothandel of importeur van tabaksproducten, elektronische sigaretten, elektronische verhittingsapparaten, nicotineproducten zonder tabak, nicotineapparaten of navulverpakkingen;
    b. een bedrag bedraagt dat gelijk is aan een geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wegens een overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 of 10;
    c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenbesluit (geldend van 1 augustus 2022 tot en met 31 december 2022)
      
        Artikel 2.4 
      
      Bij ministeriële regeling worden ter bescherming van de volksgezondheid of ter uitvoering van de richtlijn eisen gesteld aan het ontwerp van een elektronische sigaret en een elektronische sigaret zonder nicotine en aan een navulverpakking, navulverpakking zonder nicotine, patroon zonder nicotine en de ingrediënten van nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistof.
    
    
    
      
        Artikel 3.3 
      
      Bij ministeriële regeling worden ter bescherming van de volksgezondheid of ter uitvoering van de richtlijn eisen gesteld met betrekking tot aanduidingen op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van rookloze tabaksproducten en aanverwante producten.
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenregeling (geldend van 1 juli 2022 tot en met 31 december 2022)
      
        Artikel 2.10 
      
      Nicotinehoudende vloeistof wordt slechts in de handel gebracht indien het voldoet aan artikel 20, derde lid, onder a tot en met e, van de richtlijn.
    
    
    
      
        Artikel 3.10, eerste lid
      
      Op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van elektronische dampwaar is, indien van toepassing, een lijst van alle ingrediënten van het product naar afnemend gewicht aangebracht, alsmede een vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml, de nicotineafgifte per dosis en het nummer van de partij.
    
    
    
      
        Richtlijn 2014/40/EU
      
      (8) Overeenkomstig artikel 114, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moet voor wetgevingshandelingen worden uitgegaan van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en moet met name rekening worden gehouden met nieuwe op wetenschappelijke feiten gebaseerde gegevens. Tabaksproducten zijn geen gewone producten, en gezien de buitengewoon schadelijke effecten van tabak voor de menselijke gezondheid moet groot belang worden gehecht aan de bescherming van de volksgezondheid, met name om het roken bij jongeren te verminderen.
      (59) Deze richtlijn houdt geen wijziging van de verplichting in om de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgelegde grondrechten en rechtsbeginselen te eerbiedigen. Deze richtlijn is van invloed op verscheidene grondrechten. Derhalve moet ervoor gezorgd worden dat de aan de producenten, importeurs en distributeurs van tabaksproducten en aanverwante producten opgelegde verplichtingen niet alleen een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming garanderen, maar ook alle andere grondrechten beschermen en evenredig zijn met de goede werking van de interne markt. Bij de toepassing van deze richtlijn moeten het recht van de Unie en de toepasselijke internationale verplichtingen worden geëerbiedigd.
    
    
    
      
        Artikel 2, veertigste lid
      
      „in de handel brengen”: de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Unie, al dan niet tegen betaling, inclusief via de verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan; in het geval van grensoverschrijdende verkopen op afstand wordt het product geacht in de handel te zijn gebracht in de lidstaat waar zich de consument bevindt.
    
    
    
      
        Artikel 20, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder b, en derde lid, aanhef en onder d
      
    
    1. De lidstaten zorgen ervoor dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan deze richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen.
    Deze richtlijn is niet van toepassing op elektronische sigaretten en navulverpakkingen die gebonden zijn aan een vergunning krachtens Richtlijn 2001/83/EG of aan de voorschriften van Richtlijn 93/42/EEG.
    2. Producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen doen kennisgeving bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van dergelijke producten die zij voornemens zijn in de handel te brengen. (…)
    De kennisgeving bevat, naargelang het een elektronische sigaret of een navulverpakking betreft, de volgende informatie:
    b) een lijst van alle ingrediënten in het product en van alle emissies die het gevolg zijn van het gebruik ervan, per merk en type, inclusief de hoeveelheden.
    3. De lidstaten bewerkstellingen het volgende: 
    d) bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof worden uitsluitend zeer zuivere ingrediënten gebruikt. Van andere stoffen dan de in lid 2, tweede alinea, onder b), van dit artikel bedoelde ingrediënten zijn in de nicotinehoudende vloeistof alleen sporen aanwezig indien deze sporen bij de productie technisch onvermijdelijk zijn.
    
    
      
        Artikel 23, derde lid
      
      De lidstaten stellen regels vast voor sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Eventuele financiële administratieve sancties die kunnen worden opgelegd voor een opzettelijke overtreding kunnen zo worden vastgesteld dat zij het met de overtreding beoogde economische voordeel neutraliseren.
    
  
  
     IB02-SPEC 31 (versie 14), regel 31R030110.
  
  
     De uitspraak van 9 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:510.
  
  
     IB02-SPEC 31 (versie 14), regel 31R037110.
  
  
     Gelet op de uitspraak van het CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2866.