Wijziging Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (opnemen bepalingen inzake bestuurlijke boetes)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139576
 2009-2010
 
 31 814
 Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren strekkende
tot het opnemen van bepalingen inzake bestuurlijke boetes
 
 
 
 
 C
 MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 28 december 2009
 Hierbij doe ik u toekomen de memorie van antwoord in het kader van het
voorbereidend onderzoek van de Vaste commissie voor landbouw natuur en voedselkwaliteit
inzake bovengenoemd wetsvoorstel.
 1. Noodzaak voorstel
 De leden van de CDA-fractie vragen naar de noodzaak van een tussentijdse
invoering van de bestuurlijke boete door middel van een wijziging van de Gezondheids-
en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd). Zij vragen zich af of de problemen
met de handhaving niet eerder liggen bij de gebrekkige benutting van het instrumentarium
zoals aangegeven in de brief van 20 maart 2008 (Kamerstukken II 2007/08,
26 991 nr. 177).
 
 Zoals aangegeven in mijn brief van 20 maart beoog ik zowel een verbetering
van de benutting van het bestaande handhavingsinstrumentarium, als een uitbreiding
van dit instrumentarium.
 
 Voor het verbeteren van de benutting van het instrumentarium is inmiddels
een aantal stappen ondernomen. Zo is per 1 januari 2009 het handhavingsbeleid
voor diertransporten neergelegd in de beleidsregels dierenwelzijn en wordt
gebruik gemaakt van de last onder dwangsom. Door de VWA is, naast een algemeen
interventiebeleid, een specifiek interventiebeleid voor diertransporten ontwikkeld
waarin voor overtredingen naargelang de aard en ernst van de overtreding de
hierbij gewenste interventie is neergelegd.
 
 Tegen zeer ernstige overtredingen en ter voorkoming van herhaling van
overtredingen kan met dit verbeterde instrumentarium adequaat worden opgetreden.
Bij ernstige overtredingen wordt strafrechtelijk vervolgd of wordt bijvoorbeeld
een erkenning of vergunning geschorst. In het geval van recidive kan door
het opleggen van een last onder dwangsom verdere herhaling van de overtreding
worden voorkomen.
 
 In de veehouderij- en transportsector komt het overtreden van relatief
eenvoudige technische bepalingen, zoals het niet voldoen aan de eisen welke
worden gesteld aan een veevoertuig of verzamelplaats, veelvuldig voor.
Dergelijke overtredingen kunnen het dierenwelzijn of de diergezondheid uiteindelijk
ernstig schaden indien niet wordt ingegrepen, maar rechtvaardigen op het moment
van constateren niet altijd de inzet van strafrechtelijke vervolging of intrekking
van een vergunning. In deze gevallen wordt nu volstaan met een waarschuwing,
waarbij pas na herhaling van de overtreding kan worden overgegaan tot het
daadwerkelijk opleggen van een last onder dwangsom, strafrechtelijk vervolgen,
of schorsen van een vergunning. Voor dergelijke overtredingen beschik ik nog
niet over de mogelijkheid om snel en adequaat op te treden («lik op
stuk beleid»). Met de bestuurlijke boete kan direct tegen dergelijke
overtredingen worden opgetreden, waarmee herhaling of ernstiger overtredingen
kunnen worden voorkomen. Dit komt mijns inziens de effectiviteit en ook de
proportionaliteit van de sanctionering ten goede. Ik acht de uitbreiding van
het handhavingsinstrumentarium met de bestuurlijke boete dan ook van toegevoegde
waarde.
 
 De noodzaak tot invoering van de bestuurlijke boete vooruitlopend op de
Wet dieren is gelegen in de voortdurende handhavingsproblematiek waarvan sprake
is bij het transport van levend (pluim)vee, zoals gesignaleerd in de rapporten
van Hoekstra (Kamerstukken II, 2007/08, 26 991, nr. 177) en Vanthemsche
(Kamerstukken II, 2007/08, 26 991, nr. 205).
 2. OM-Afdoening
 De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom de keuze is gemaakt
voor de bestuurlijke boete en niet voor de OM-afdoening, onder verwijzing
naar de «nota keuze sanctiestelsel» van de minister van Justitie
(kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI D en J) en het gehouden debat hierover
op 23 juni (Handelingen I 2008/09 blz. 1597 e.v.). De leden van de CDA-fractie
vragen mij waarom niet is gekozen voor de OM-afdoening nu het gaat om overtredingen
waarbij in het geval van recidive of enige vorm van organisatie al snel aanleiding
is om over te stappen op strafrechtelijke handhaving. Ook kan volgens de leden
gezien de hoogte van de boetes niet meer worden gesproken van overtredingen
van relatief geringe betekenis en vormen het belang van de rechtseenheid en
een goede afstemming van sanctionering een reden te kiezen voor de OM-afdoening.
 
 Op basis van de «Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze
van een sanctiestelsel» waar de leden van de CDA-fractie naar verwijzen,
is de eerste vraag bij de keuze voor het sanctiestelsel de vraag of er sprake
is van een open of een besloten context. In een besloten context bestaat ingevolge
deze nota een voorkeur voor bestuurlijke sanctionering, in een open context
voor een strafrechtelijke sanctionering. Vervolgens speelt een aantal aspecten
een rol bij de vraag of dit uitgangspunt leidt tot het best passende handhavingsregime,
waaronder de deskundigheid en capaciteit van het bestuursorgaan, de vraag
of het de handhaving betreft van voorschriften die aansluiten bij in de maatschappij
levende fundamentele waarde en de vraag of adequate sanctiemiddelen ter beschikking
komen zoals de mogelijkheid tot vrijheidsbeneming indien nodig.
 Besloten context
 In casu is sprake van een besloten context. De normen waarvan de bescherming
met dit wetsvoorstel wordt beoogd richten zich op duidelijk afgebakende groepen
zoals de transporteurs van dieren, slachterijen en veehouders. Deze groepen
hebben veelvuldig contact met uitvoerende diensten van LNV, zoals de Voedsel
en Warenautoriteit (VWA) en de Algemene Inspectiedienst (AID). Dit onder meer
in het kader van de verlening van vergunningen, meldplichten voor bepaalde
activiteiten en toezicht, soms zelfs permanent toezicht (slachterijen). 
 Deskundigheid en capaciteit
 Ook de vereiste deskundigheid en capaciteit zijn aanwezig bij de uitvoerende
diensten van LNV. Voornoemde landelijk opererende diensten beschikken over
gespecialiseerde kennis op het gebied van de onderhavige regelgeving en zijn
reeds belast met de bestuurlijke handhaving van deze regelgeving. Instrumenten
die reeds door deze diensten worden ingezet zijn het schorsen van vergunningen
en erkenningen, het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van de last
onder dwangsom. De VWA beschikt niet alleen over ervaring met het opleggen
van bestuurlijke boeten op het terrein van de Warenwet, Tabakswet, Drank-
en Horecawet, maar ook op het terrein van de Meststoffenwet en de Wet Gewasbeschermingsmiddelen
en biociden, wetgeving waarmee ook ondernemers vallende onder de voorschriften
van de Gwwd worden geconfronteerd. Ook met de afhandeling van bezwaarschriften
tegen deze sancties is een uitvoerende dienst van LNV, Dienst Regelingen,
belast, waarmee ook op dat terrein expertise en ervaring zijn geborgd.
 Schending van bij de maatschappij levende fundamentele
waarde
 Ik onderschrijf het uitgangspunt van de «Kabinetsnota over de uitgangspunten
bij de keuze van een sanctiestelsel» alsook het oordeel van de leden
van de CDA-fractie dat, indien sprake is van overtredingen waarmee in de maatschappij
levende fundamentele waarden ernstig worden geschonden, strafrechtelijke handhaving
is aangewezen. Ik acht de bescherming van het welzijn en de gezondheid van
dieren een dergelijke fundamentele waarde. In dit wetsvoorstel noch in het
wetsvoorstel Wet dieren (Kamerstukken II 2007/2008, 31 389, nr. 2) wordt
voor dergelijke fundamentele normen, zoals het verbod op dierenmishandeling
en het verbod op verwaarlozing van dieren, handhaving door middel van de bestuurlijke
boete voorgesteld. Dit is in lijn met de nota omdat in dat geval sprake is
van een open context.
 
 Zoals eerder aangegeven betreffen de voorschriften waarop dit wetsvoorstel
ziet veelal technische normen vallende binnen een besloten context. Deze normen
eisen naar gelang de ernst van de overtreding, een verschillende aanpak. Zo
kan bij een overtreding van de beladingsnorm tijdens het vervoer van dieren
sprake zijn van een lichte overtreding zonder dat het dierenwelzijn ernstig
wordt aangetast (enkele dieren teveel), maar ook van een zeer ernstige overtreding
waarbij het dierenwelzijn zeer ernstig wordt geschaad (grove overschrijding
van het maximum aantal dieren). In het eerste geval acht ik een bestuurlijke
boete de best passende sanctie. Bij de ernstige schending, of indien sprake
is van recidive of opzet, is inzet van het strafrecht op zijn plaats.
 
 Zoals te doen gebruikelijk ben ik voornemens afspraken te maken met het
OM voor de keuze tussen en de afstemming over de inzet van het strafrecht
en het bestuursrecht bij de bescherming van deze normen. Deze afspraken worden
neergelegd in een handhavingsdocument. Ik merk hierbij voorts nog op dat ook
de Algemene wet bestuursrecht uitgaat van de mogelijkheid dat bepaalde normen
zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.
 Eenheid in LNV-regelgeving
 Zoals hiervoor aangegeven wordt de bestuurlijke boete reeds ingezet bij
de Meststoffenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. De sector
heeft derhalve al ervaring met de in dit wetsvoorstel voorgestelde sanctionering
door middel van een bestuurlijke boete. De keuze voor de bestuurlijke boete
en niet voor de strafbeschikking, waarop door uw fractie tijdens
het debat van 23 juni werd gedoeld, is dan ook gelegen in mijn wens eenheid
te borgen in de handhaving van LNV-regelgeving.
 Verantwoordelijkheid
 Tot slot merk ik nog op dat ik als minister verantwoordelijk ben voor
de handhaving van de regelgeving waarop dit wetsvoorstel ziet en ook regelmatig
ter verantwoording word geroepen. Het adequaat en snel kunnen optreden tegen
overtredingen die naar de aard en ernst geen inzet van het strafrecht vragen
past mijns inziens bij deze verantwoordelijkheid. Mede om die reden heb ik
ook in het wetsvoorstel voor de Wet dieren gekozen voor het instrument van
de bestuurlijke boete.
 3. Delegatie
 De CDA-fractie en de PvdA-fractie hebben bedenkingen bij de delegatiegrondslag.
Zij menen dat de beboetbaarheid van de daarvoor in aanmerking komende overtredingen
en de hoogte van de boetes moeten worden geregeld op het niveau van een algemene
maatregel van bestuur (hierna: AMvB). De leden van de PvdA-fractie vragen
de bevestiging dat in het wetsvoorstel Wet dieren de hoogtes van de boete
wel bij AMvB worden geregeld en dat deze AmvB zal worden voorgehangen.
 
 De CDA-fractie merkt voorts op dat het opnemen van de hoogte van de boetes
in een ministeriële regeling des te meer wringt, nu artikel 120e mogelijk
ertoe leidt dat een overtreding die zich uitstrekt over meer dagen kan leiden
tot een aanzienlijke cumulatie van boetes.
 
 Zoals aangegeven onder het eerste kopje, ««noodzaak voorstel»»,
is een snelle invoering de reden om vooruitlopend op de Wet dieren de bestuurlijke
boete door middel van deze wetswijziging reeds op te nemen in de Gwwd. Ook
het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete bij ministeriële
regeling houdt verband met de behoefte het huidige handhavingsinstrumentarium
met spoed te versterken met de de bestuurlijke boete. Zoals aangegeven in
het nader rapport (Kamerstukken II 2008/09, 31 814, nr. 4) is het onderhavig
wetsvoorstel een «tijdelijke voorziening» ter overbrugging van
de periode tot de inwerkingtreding van de Wet dieren.
 
 In het wetsvoorstel Wet dieren, waarin eveneens is voorzien in de bevoegdheid
tot het opleggen van de bestuurlijke boete, is geregeld dat bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de hoogte van de
bestuurlijke boete.
 
 De leden van de PvdA-fractie verzoeken om een uitwerking van de hoogte
van de bestuurlijke boete bij algemene maatregel van bestuur onder de komende
Wet dieren. In het wetsvoorstel dieren wordt de hoogte van de bestuurlijke
boete bij of krachtens algemene maatregel van bestuur geregeld. Ik ben voornemens
bij algemene maatregel van bestuur een systeem van criteria te ontwikkelen.
De volgende elementen kunnen in de afweging bij de bestuurlijke boetetoemeting
worden betrokken:
 
 1. ernst van de overtreding:
 – zwaar of licht;
 – gevolgen: financieel voordeel of nadeel; schade, letsel, aantal
slachtoffers;
 – aard van de overtreding;
 – duur van de overtreding;
 2. verwijtbaarheid van de overtreder: mate van verwijtbaarheid en indien
niet verwijtbaar geen boete; 
 3. omstandigheden van het geval: verlagend, matigend of verhogend:
 – meewerken;
 – leeftijd;
 – draagkracht;
 – recidive;
 – omvang bedrijf;
 – omzet;
 – rechtspersoonlijkheid;
 – persoon van de dader;
 – andere omstandigheden, zoals opstelling van de overtreder, omvang
behaald voordeel, evenwichtigheid ten opzichte van andere handhavingsarrangementen;
 4. preventie: afschrikkend, calculatie (effectiviteit).
 
 De elementen ernst, verwijtbaarheid en omstandigheden van het geval zijn
in artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gecodificeerd.
 
 De elementen omstandigheden van het geval en preventie kunnen nader in
de boetesystematiek van de algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt
met maxima, minima, vaste bedragen en normbedragen. Deze nadere uitwerking
leidt tot een voor de onder de Wet dieren geregelde onderwerpen passende systematiek
en meer of minder invloed van de diverse criteria.
 
 Bij ministeriële regeling wordt deze weging nader geconcretiseerd
naar de wel haast talloze specifieke handelingen die met de algemene bepalingen
in het wetsvoorstel Wet dieren strafbaar worden gesteld.
 
 De vraag van de PvdA-fractie met betrekking tot de voorhang van amvb’s
onder de Wet dieren heeft betrekking op een bepaling in artikel 10.10 van
dat wetsvoorstel. In dit artikel is bepaald welke AMvB’s worden voorgehangen.
Hierbij is niet voorzien in de voorhang van de algemene maatregel van bestuur
inzake de bestuurlijke boete. Dit wetsvoorstel zal te gelegener tijd bij u
aanhangig zijn.
 
 Op basis van artikel 120z van het wetsvoorstel vervalt artikel 120e na
inwerkingtredingen van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht.
Nu de vierde tranche sinds 1 juli 2009 in werking is getreden zal dit
artikel vervallen bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
 4. Technisch voorstel
 De leden van de CDA fractie vragen zich af of de voorgestelde wijziging
van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden wel thuishoort in onderhavig
wetsvoorstel en of er met deze wijziging geen sprake is van een verboden terugwerkende
kracht. Ik beaam dat er geen rechtstreeks verband is tussen de Gwwd en de
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. De wijziging van beide wetten hebben
echter betrekking op het onderwerp van het wetsvoorstel: de bestuurlijke boete.
Ik ben van mening dat van een onoorbare wijze van handelen derhalve geen sprake
is. Een dergelijke situatie zou zich pas voordoen indien de voorgestelde wijziging
van inhoudelijke aard zou zijn.
 
 Wat de tweede vraag betreft kan ik verzekeren dat er geen sprake is van
een verboden terugwerkende kracht. De mogelijkheid om bestuurlijke boetes
op te leggen is in artikel 90 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
vastgelegd. Artikel 97 van deze wet bevat vervolgens de maximale boetebedragen.
De precieze hoogte van de bestuurlijke boete voor iedere in diezelfde bepaling
aangewezen overtreding is vastgelegd in bijlage XIII bij de Regeling
gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Deze bijlage vond tot 1 juli 2009
zijn grondslag in artikel 9.6 van voormelde regeling, welke bepaling op zijn
beurt was gebaseerd op artikel 90, eerste lid, van de Wet gewasbeschermingsmiddelen
en biociden. Artikel 90 is sinds 1 juli 2009 zo gewijzigd dat het geen
leden meer bevat. De wettelijke grondslag voor artikel 9.6 van de Regeling
gewasbeschermingsmiddelen en biociden die in artikel 90, eerste lid, van de
wet was opgenomen, is daarmee vervallen. Maar de bevoegdheid om bestuurlijke
boetes op te leggen is in de wet blijven bestaan. Bijlage XIII heeft daarmee
het karakter van beleidsregel gekregen voor de invulling van de wettelijke
bevoegdheid. Ook zonder de voorgestelde herstelbepaling kan dus een bestuurlijke
boete worden opgelegd. De herstelbepaling vereenvoudigt echter het werkproces
omdat in dat geval, mits de tarieven van bijlage XIII worden toegepast, niet
de hoogte van de bestuurlijke boete afzonderlijk behoeft te worden gemotiveerd,
aangezien deze reeds als algemeen verbindend voorschrift is aangewezen. Het
effect van de terugwerkende kracht is, dat niet tussentijds voor iedere boetebeschikking
alsnog een motivering voor de hoogte van de bestuurlijke boete behoeft te
worden gegeven. Het bespaart dus uitvoeringslasten, terwijl het effect voor
de burger of ondernemer gelijk blijft. Daarmee is er dus geen sprake van een
ongeoorloofde terugwerkende kracht.
 
 De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
 G. Verburg