ECLI:NL:CBB:2026:7, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-01-2026, 23/941
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek onderbouwd met videbeelden van gewonde varkens op een verzamelplaats. De minister had meer onderzoek moeten doen naar aanleiding van het verzoek. Beroep gegrond. Instandlating rechtsgevolgen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/941
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2026 in de zaak tussen
    Stichting Eyes on Animals te Amsterdam (de Stichting) 
    (gemachtigde: mr. M. van Duijn)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      De Stichting heeft de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de verzamelplaats, de houder en de vervoerder die betrokken waren bij een varkenstransport naar [plaats 1] op 8 maart 2021. 
    
    
    
      Met het besluit van 27 oktober 2021 heeft de minister het verzoek van de Stichting afgewezen. De Stichting heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      De Stichting heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.
    
    
    
      Met het besluit van 9 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De Stichting heeft naar aanleiding van het bestreden besluit een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 14 november 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de Stichting waren daarnaast [naam 1] en [naam 2] aanwezig. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Het beroep tegen het niet tijdig beslissen
      
    
    
    
      1.1
      Hangende het beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft de minister alsnog op het bezwaar besloten. Op de zitting, waar dit punt aan de orde is gekomen, heeft de Stichting niet betoogd dat zij nog belang heeft bij een beslissing op het beroep voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Gelet hierop zal het College het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
      
    
    
      1.2
      Het beroep heeft, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het bestreden besluit. Hierna gaat het College in op de gronden die de Stichting heeft ingebracht tegen het bestreden besluit.  
      
      
        
          Het beroep tegen het bestreden besluit
        
      
      
      
        
          Inleiding
        
      
      
    
    
      2.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      2.2
      Op 8 maart 2021 bezochten twee aan de Stichting verbonden personen een verzamelplaats in [plaats 1] , waar zij op het erf een trailer met varkens aantroffen. Zij hebben videobeelden gemaakt van de trailer en de varkens. Op de videobeelden is te zien dat twee varkens in de trailer ernstige verwondingen hebben. Eén varken heeft een grote open wond over haar rug. Een ander liggend varken heeft een grote wond in de liesstreek. De oormerken van de varkens zijn op de videobeelden niet zichtbaar. Het kenteken van de trailer is niet zichtbaar, maar op de zijkant van de trailer staat de tekst ‘ [naam 3] ’. De betrokkenen van de Stichting hebben dezelfde dag melding gedaan van wat zij op de verzamelplaats hadden waargenomen bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
      
    
    
      2.3
      De Stichting heeft op 10 juni 2021 de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de exploitant van de verzamelplaats, de varkenshouder en de vervoerder die betrokken waren bij het varkenstransport naar [plaats 1] op 8 maart 2021, omdat zij in strijd zouden hebben gehandeld met de Wet dieren, het Besluit houders van dieren en de Verordening (EU) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). Het verzoek is onderbouwd met de videobeelden en met foto’s. 
      
    
    
      2.4
      De minister heeft naar aanleiding van de melding en het handhavingsverzoek een onderzoek ingesteld. De resultaten van het onderzoek zijn uiteengezet in het document ‘Feitenrelaas onderzoek melding Eyes on Animals 08-03-2021’ (feitenrelaas), dat door een toezichthouder van de NVWA is opgesteld. In het feitenrelaas staat vermeld dat op 8 maart 2021 een trailer met 23 varkens is aangekomen op de verzamelplaats in [plaats 1] . Volgens het I&R-systeem was dit het enige transport dat die dag is aangekomen op de verzamelplaats. Op het aanvoerdocument staat dat de varkens afkomstig waren van varkenshouder [naam 4] in [plaats 2] en waren vervoerd in een trailer in eigendom van V.O.F. [naam 3] ( [naam 3] ). [naam 5] , die exploitant is van de verzamelplaats, heeft verklaard de varkens zelf te hebben geladen en vervoerd. Het certificaat voor intracommunautaire handel (exportcertificaat) vermeldt dat op 10 maart 2021 in totaal 82 varkens vanaf de verzamelplaats zijn vervoerd naar een slachthuis in [land] . Uit het exportcertificaat kan worden opgemaakt dat zich daaronder de 23 varkens afkomstig uit [plaats 2] bevonden. Op het exportcertificaat heeft een dierenarts van de NVWA verklaard dat alle 82 varkens geschikt waren voor transport. 
      
    
    
      2.5
      Met het besluit van 27 oktober 2021 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de minister kan niet buiten redelijke twijfel worden vastgesteld dat de trailer op de videobeelden dezelfde trailer is als die op 8 maart 2021 vanuit [plaats 2] door [naam 5] naar de verzamelplaats is vervoerd, omdat de oormerken van de varkens en het kenteken van de trailer op de beelden niet zichtbaar zijn. Ook acht de minister van belang dat de vaststelling dat het om dezelfde trailer zou gaan, niet zou stroken met de verklaring van de toezichthoudend dierenarts op het exportcertificaat dat de 82 varkens, waaronder de 23 varkens uit [plaats 2] , geschikt waren voor transport naar het slachthuis in [land] . De minister stelt niet buiten redelijke twijfel te hebben kunnen vaststellen dat, en door wie, er een overtreding is begaan. In het bestreden besluit heeft de minister dit standpunt gehandhaafd. 
      
      
        
          Standpunt van de Stichting
        
      
      
      
        3	De Stichting betoogt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. De minister had volgens de Stichting meer onderzoek moeten doen. De Stichting verwijt de minister dat er naar aanleiding van de melding diezelfde dag niet direct een toezichthouder ter plaatse is gekomen die de varkens dan zelf had kunnen waarnemen. Verder heeft de minister de videobeelden niet laten beoordelen door een dierenarts. Ook blijkt uit het onderzoek van de minister niet of de minister de bij het transport betrokken personen, zoals de varkenshouder, de exploitant van de verzamelplaats en de vervoerder, heeft gehoord. 
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de minister op goede gronden heeft besloten om af te zien van handhavend optreden tegen de betrokkenen bij het transport op 8 maart 2021 naar de verzamelplaats [plaats 1] . 
      
    
    
      4.2
      Het College stelt voorop dat het aan het bevoegd gezag is om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en handhavend op te treden in geval van overtreding. Door een belanghebbende kan aan het bevoegd gezag worden gevraagd om handhavend op te treden jegens een derde. Het ligt in dat geval op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag voldoende aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt, een overtreding begaat of heeft begaan. Het is dan aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding (zie de uitspraak van het College van 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128, onder 4.2.1).
      
    
    
      4.3
      Verder geldt, zoals het College in de genoemde uitspraak, onder 4.2.2,  heeft overwogen, dat aan een handhavingsbesluit, indien daartoe wordt besloten, een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding. Daarbij moet de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot een handhavingsbesluit zijn gedaan door een ter zake kundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake kundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake kundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening neemt. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.
      
    
    
      4.4
      Ter zitting heeft de Stichting toegelicht dat zij met het handhavingsverzoek heeft beoogd dat er handhavend zou worden opgetreden tegen de betrokkenen bij het transport naar de verzamelplaats door oplegging van een boete. De minister heeft ter zitting verklaard dat tegen overtredingen van de Transportverordening in de regel met een boete wordt opgetreden. 
      
    
    
      4.5
      Voordat een boete kan worden opgelegd, moet het bestuursorgaan buiten redelijke twijfel hebben vastgesteld dat een overtreding is begaan. Dat is een hoge bewijsmaatstaf. Voor bestraffende sancties, zoals een boete, gelden namelijk de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dat betekent in dit geval dat de minister enkel een boete kon opleggen aan de betrokkenen bij het transport nadat hij buiten redelijke twijfel had vastgesteld dat zij een overtreding hebben begaan (zie de uitspraak van het College van 26 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:437, onder 5.4). 
      
    
    
      4.6
      In beroep is niet (langer) in geschil dat op basis van het door de minister uitgevoerde onderzoek en het daaruit voortkomende bewijsmateriaal niet buiten redelijke twijfel kan worden vastgesteld dat en door wie een overtreding is begaan. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de minister meer onderzoek had kunnen en moeten verrichten om zodoende wel voldoende bewijsmateriaal te vergaren, zodat een punitieve sanctie kon worden opgelegd. 
      
    
    
      4.7
      Vast staat dat de gewonde varkens in de trailer op de videobeelden niet ter plaatse zijn waargenomen door een ter zake deskundige toezichthouder van de NVWA. Voor zover de Stichting de minister verwijt dat niet meteen op 8 maart 2021 na de melding toezichthouders van de NVWA op de verzamelplaats zijn komen kijken, overweegt het College dat niet het feitelijk handelen naar aanleiding van de melding, maar het besluit dat de minister heeft genomen op het (bezwaar tegen het) handhavingsverzoek in deze procedure ter beoordeling voorligt. 
      
    
    
      4.8
      De Stichting heeft haar handhavingsverzoek onderbouwd met de eerdergenoemde videobeelden. Hoewel louter op grond van dit beeldmateriaal in beginsel niet tot handhavend optreden kan worden overgegaan, kunnen dergelijke beelden wel voldoende aanknopingspunten bieden voor een onderzoek naar eventuele overtredingen. In dit geval heeft de minister in de beelden aanleiding gezien om een onderzoek te starten. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 18 april 2018,  onder 4.3) kan het beeldmateriaal, naast de bevindingen uit het onderzoek, worden betrokken bij de voorbereiding van een besluit op een verzoek om handhaving. Daaruit volgt dat de minister op grond van artikel 3:2 van de Awb uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding gehouden is om het beeldmateriaal te bekijken en te beoordelen. Verder dient de minister zijn bevindingen ten aanzien van het beeldmateriaal op een duidelijke en kenbare wijze vast te leggen om inzichtelijk te maken op welke wijze het beeldmateriaal is betrokken bij het besluit tot (in dit geval) afwijzing van het verzoek om handhaving. Het College oordeelt dat de minister dat in dit geval onvoldoende heeft gedaan. Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat wordt aangenomen dat op de verstrekte videobeelden varkens zijn te zien die op 8 maart 2021 zijn vervoerd van [plaats 2] naar [plaats 1] . Dat in aanmerking genomen had het, gelet op de ernst van de verwondingen, op de weg van de minister gelegen om de beelden ter beoordeling voor te leggen aan een (toezichthoudend) dierenarts. Niet valt immers uit te sluiten dat een beoordeling door een ter zake deskundige dierenarts mogelijk inzicht had kunnen verschaffen in waar, wanneer en hoe de verwondingen zijn veroorzaakt en of de verwondingen maakten dat de twee varkens niet vervoerd hadden mogen worden. De minister heeft geen redenen gegeven waarom deze beoordeling in dit geval achterwege is gebleven. 
      
    
    
      4.9
      Uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding had het ook de weg van de minister gelegen om op enig moment het beeldmateriaal aan de varkenshouder, de vervoerder en de exploitant voor te houden zodat ook hun reacties konden worden betrokken bij het besluit. Weliswaar kan uit het feitenrelaas worden afgeleid dat er (telefonisch) contact is geweest met de vervoerder tevens exploitant van de verzamelplaats, [naam 5] , maar een schriftelijk verslag ontbreekt. Daarom is niet te controleren of de beelden aan [naam 5] zijn voorgehouden en wat [naam 5] heeft verklaard en is de Stichting de mogelijkheid ontnomen zich daarover uit te laten. Ook blijkt uit het feitenrelaas weliswaar dat er een inspectie heeft plaatsgevonden bij varkenshouder [naam 4] in [plaats 2] , en dat er daar door de toezichthouder is gesproken met de varkenshouder, maar van deze inspectie ontbreekt eveneens een schriftelijk verslag. Onduidelijk is daardoor of met de varkenshouder is gesproken over het transport van zijn varkens op 8 maart 2021. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.1
      Het voorgaande leidt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet berust op een deugdelijke motivering als vereist in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      5.2
      Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. 
      
    
    
      5.3
      Het College ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De minister hoeft dus geen nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Ter zitting heeft de Stichting namelijk onderkend dat, ook indien de minister alsnog tot de conclusie zou komen dat sprake is van een overtreding, gelet op het lange tijdsverloop sinds 8 maart 2021, daartegen waarschijnlijk niet meer handhavend zou kunnen worden opgetreden. Zij heeft dan ook te kennen gegeven in dit geval genoegen te nemen met de vernietiging van het bestreden besluit zonder dat de minister wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen. 
      
    
    
      5.4
      Het College veroordeelt de minister in de door de Stichting gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.868,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan de Stichting te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 1.868,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. W.J.A.M. Brussel en mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. C.A. Blankenstein