Wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm); Memorie van Antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136043
 2009-2010
 
 31 945
 Wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm)
 
 
 
 
 C
 MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 19 oktober 2009
 Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen
van de leden van de vaste commissie. Ik waardeer de interesse die de leden
niet alleen voor het voorliggende wetsvoorstel, maar ook voor de voorgenomen
uitwerking van het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn in de op de Meststoffenwet
gebaseerde uitvoeringsregelgeving en het op de Wet bodembescherming gebaseerde
Besluit gebruik meststoffen hebben getoond. Een tijdige afronding van de behandeling
van dit wetsvoorstel zal ertoe bijdragen dat de ter implementatie van de maatregelen
in het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn benodigde regelgeving, waarvoor
het voorliggende wetsvoorstel ten dele de basis verschaft, tijdig kan worden
vastgesteld en aan de Europese Commissie kan worden overgelegd. Hierdoor blijft
de mogelijkheid binnen bereik dat de alsdan door de Europese Commissie te
verlenen derogatiebeschikking nog voor 1 januari 2010 kan worden geïmplementeerd.
Ik vertrouw er dan ook op dat deze beantwoording van de vragen, die ik u mede
namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
doe toekomen, een voorspoedige verdere behandeling van dit wetsvoorstel faciliteert.
 In mijn reactie hanteer ik de nummering die bij de desbetreffende vragen
is vermeld.
 Inbreng van de leden van de VVD-fractie
 1
 
 Heeft de regering gekozen voor een nog altijd sterk
generieke aanpak omwille van een eenvoudige handhaafbaarheid van de regels?
 
 
 Het voorliggende wetsvoorstel voorziet op een aantal onderdelen in een
wijziging van het in de Meststoffenwet opgenomen gebruiksnormenstelsel. De
Meststoffenwet biedt al de mogelijkheid om bij de vaststelling van de stikstofgebruiksnormen
onderscheid te maken naar gewas, toegepaste landbouwpraktijk, ecologische
kenmerken van een waterlichaam, kenmerken van de bodem en de grondsoort waarop
wordt geteeld. Het wetsvoorstel voorziet erin om aanvullend daarop de vaststelling
van de stikstofgebruiksnormen mede te baseren op de gewasopbrengst. Voorts wordt voorzien in de grondslag om de fosfaatgebruiksnormen te differentiëren
naar de fosfaattoestand van de bodem.
 
 Zodra het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet heeft gekregen en in
werking is getreden voorziet de Meststoffenwet daarmee in een groot aantal
variabelen die de hoogte van de voor individuele boeren geldende gebruiksnormen
bepalen. De regering is dan ook van mening dat de Meststoffenwet daarmee weliswaar
generiek van opzet is, maar in zijn uitwerking naar individuele boeren gedifferentieerd
is.
 
 Naast de handhaafbaarheid van de regels waarop de leden van de VVD-fractie
duiden, hebben – zoals is toegelicht in paragraaf 2.5 van de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet (invoering
gebruiksnormen; Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3) –
bij de totstandkoming van het gebruiksnormenstelsel ook uitdrukkelijk aspecten
aangaande handhavingslasten, uitvoeringslasten en administratieve lastenreductie
een rol gespeeld. Complexe regelgeving maakt effectieve en efficiënte
handhaving vaak moeilijker. Dat vergroot op zijn beurt de kans dat overtreders
ongestraft regels kunnen overtreden en dat vormt weer een bedreiging van het
draagvlak voor wet- en regelgeving. Ook zijn de hoge kosten die vaak gepaard
gaan met de handhaving van complexe regelgeving een belangrijke reden om te
streven naar zo eenvoudig mogelijke wetten en regels.
 2
 
 Is de regering bereid meer te mikken op maatwerk gerelateerd
aan het bemestingsoptimum? Liggen doelvoorschriften dan niet meer voor de
hand dan stringente middelvoorschriften? Is de regering bereid minder eenzijdig
uit te gaan van de fosfaattoestand van de bodem en het doel meer te bereiken
op basis van rekenmodules per bedrijf die rekening houden met de reële
gewasopbrengst?
 
 
 De regering baseert de gebruiksnormen op het bemestingsadvies (oftewel
het bemestingsoptimum) mits hiermee de doelstelling van 50 mg/l nitraat gerealiseerd
kan worden. Is dit niet het geval dan ligt de stikstofgebruiksnorm onder het
bemestingsadvies en daarmee onder het – economisch – bemestingsoptimum.
 Zoals is uiteengezet in het antwoord op vraag 1, is de regering van mening
dat er met het voorliggende voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet een
generiek kader ligt dat in zijn uitwerking rekening houdt met verschillen
tussen praktijksituaties. Het meer op de individuele bedrijfssituatie toespitsen
van regels noopt tot het opleggen van meer informatieverplichtingen, waardoor
de administratieve lasten en de uitvoerings- en handhavingslasten toenemen.
Dit staat op gespannen voet met de door de regering voorgestane administratieve
lastenreductie. Dit neemt niet weg dat de regering de komende periode zal
benutten om ervaring op te doen met differentiatie van (stikstof)gebruiksnormen
naar gewasopbrengst en afhankelijk daarvan zal bezien of er ook voor andere
gewassen dan suikerbiet en fritesaardappelen differentiatie naar gewasopbrengst
mogelijk, uitvoerbaar en handhaafbaar is, zulks mede ter uitvoering van de
motie Koopmans (Kamerstukken II, 2008/09, 31 945, nr. 8).
 
 De regering is van mening dat er geen mogelijkheden zijn voor de inzet
van doelvoorschriften. Allereerst omdat de Nitraatrichtlijn voorschrijft (artikel
4 en 5) aan de lidstaten dat deze in hun actieprogramma’s een aantal
voorschriften die het karakter hebben van middelvoorschriften opnemen, zoals
normen voor het gebruik van meststoffen en dierlijke meststoffen, en een scala
aan gebruiksvoorschriften in overeenstemming met de goede landbouwpraktijk
(bijlagen II en III van de Nitraatrichtlijn). Bovendien maakt
de regering daarbij de kanttekening dat doelvoorschriften als belangrijke
nadeel hebben dat moeilijk is na te gaan in hoeverre de normadressaat ook
daadwerkelijk de benodigde inzet heeft geleverd om het doel te realiseren.
Dit doet zich sterker gevoelen bij collectieve goederen als waterkwaliteit.
De verplichting tot het realiseren van een bepaalde waterkwaliteit is gegeven
de situatie dat vele actoren daarbij een rol spelen moeilijk zo niet onmogelijk
te handhaven als niet precies duidelijk is wie welke bijdrage heeft geleverd
of juist heeft nagelaten een bijdrage te leveren.
 
 Het door de regering voorgestelde systeem van differentiatie van fosfaatgebruiksnormen
heeft inderdaad als vertrekpunt de bodemtoestand. Indien een bodem door historische
overbemesting een hoge fosfaattoestand heeft, dan is een lagere bemesting
milieukundig gewenst en landbouwkundig mogelijk. Indien er sprake is van een
fosfaattoestand «laag», dan zal een hogere gebruiksnorm gaan gelden.
Als in de loop van de jaren de fosfaattoestand zakt van een hogere naar een
lagere toestand, dan gaan er hogere gebruiksnormen gelden.
 
 Zoals in de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel
is aangegeven heeft de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) in opdracht
van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een studie verricht
naar de landbouwkundige en bedrijfseconomische gevolgen van de voorgenomen
aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen. In deze studie komt de CDM tot
de conclusie dat binnen de termijn van het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn
een differentiatie van fosfaatgebruiksnormen op basis van gewasopbrengsten
voor bouwland niet noodzakelijk is om te voorzien in een voldoende gewasopbrengst.
 
 Zoals eveneens aangegeven in de memorie van toelichting zal naar de noodzaak
en de mogelijkheid om de fosfaatgebruiksnormen voor grasland te differentiëren
op basis van de opbrengst van het gewas gedurende de looptijd van het vierde
actieprogramma onderzoek worden uitgevoerd. Hierbij worden uitdrukkelijk ook
aspecten als handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid, administratieve lasten en
uitvoeringskosten betrokken. Vooruitlopend op de uitkomsten van dit onderzoek
is in het voorliggende wetsvoorstel al voorzien in een basis om de voor de
jaren 2014 en volgende voor fosfaatneutrale gronden vast te stellen fosfaatgebruiksnormen
te differentiëren naar gewasopbrengst.
 3
 
 Is een bodembemonstering die zich beperkt tot 10 cm
bouwvoor wel adequaat? Kan voor een objectieve beoordeling niet beter gekozen
worden voor een bouwvoor diepte van tenminste 20 cm?
 
 
 In de ontwerpregeling tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet,
zoals deze in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op 14 september 2009 is voorgepubliceerd
in de Staatscourant (Stcrt. nr. 13 593), is in bijlage 5 het «protocol
voor de bemonstering van de bodem ter bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal
(fosfaattoestand gronden laag, neutraal, hoog; derogatie)» opgenomen.
Dit protocol is tot stand gekomen op basis van het deskundigenoordeel van
de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet dat ertoe strekt de bemonsteringsdiepte
ter vaststelling van de fosfaattoestand van de bodem voor grasland en bouwland,
niet zijnde maïsland, te standaardiseren naar 0 tot 10 centimeter onder
het maaiveld. Volgens de CDM zullen de resultaten van het grondonderzoek voor
bouwland gelijk blijven, omdat de bouwvoor van bouwland geregeld wordt geploegd
en bewerkt tot een diepte van circa 25 centimeter. Een monster
van de laag 0 tot 10 centimeter wordt voor wat betreft de fosfaattoestand
van de bodem representatief geacht voor de laag tussen 0 en 25 centimeter.
 4
 
 Is het niet redelijk om specifieker rekening te houden
met de fosfaattoestand van de bodem en daarom ook de fosfaatfixatie daarbij
te betrekken, zo vragen deze leden.
 
 
 Van al het fosfaat dat in de bodem is opgehoopt komt slechts een beperkt
deel beschikbaar voor het gewas. Dit komt omdat fosfaat zeer sterk aan bodemdeeltjes
wordt gebonden. Als door gewasopname de voorraad opgelost fosfaat daalt, lost
er fosfaat op vanuit de vaste bodemdelen. De fosfaattoestand van bouwland
wordt uitgedrukt in het Pw-getal (uitgedrukt in milligram P2O5 per liter grond). Dit is een maat voor de direct beschikbare hoeveelheid
fosfaat voor het gewas gedurende het seizoen. De fosfaattoestand van grasland
wordt uitgedrukt in het PAL-getal (uitgedrukt in milligram P2O5 per 100 gram droge grond). Het PAL-getal is een maat voor de capaciteit
van de bodem om fosfaat na te leveren.
 
 Bij landbouwgronden die fosfaatfixerend zijn, is de benodigde fosfaatgift
veel groter dan gemiddeld om de fosfaattoestand van de grond te verhogen naar
de streefwaarde. Fosfaatfixerende landbouwgronden bevatten over het algemeen
van nature veel ijzer. Het totale areaal bedraagt ongeveer 50 000 hectare.
Dit is ongeveer 2,5% van het totale landbouwgebied. Een grond met een
lage fosfaattoestand is niet altijd fosfaatfixerend, omdat de mate van fosfaatfixatie
niet alleen afhangt van de actuele fosfaattoestand van de bodem, maar vooral
van de capaciteit van de bodem om fosfaat te kunnen vastleggen (het fosfaatbindend
vermogen). Het omgekeerde geldt wel: een fosfaatfixerende grond heeft altijd
een lage fosfaattoestand.
 
 Een te lage fosfaattoestand van de bodem kan leiden tot een kwalitatief
en kwantitatief mindere gewasopbrengst en daarmee tot inkomensderving. Daarom
is het, evenals gedurende de looptijd van het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn,
in de periode van 2010 tot en met 2013 toegestaan om op fosfaatfixerende gronden
een ruimere fosfaatbemesting toe te passen. De grens is vastgesteld op een
Pw-getal <25 voor bouwland en een PAL-getal <16 voor grasland. Om in
aanmerking te komen voor de verhoogde fosfaatgebruiksnorm moet de fosfaattoestand
volgens een apart protocol worden vastgesteld. Dit protocol is met de ontwerpregeling
tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op een aantal technische
punten aangepast.
 
 Gelet op de uitzondering die wordt gemaakt voor fosfaatfixerende gronden
en het aparte protocol voor de vaststelling van de fosfaattoestand acht de
regering het niet noodzakelijk om bij de vaststelling van de fosfaattoestaand
van alle landbouwgronden specifiek rekening te houden met fosfaatfixatie.
 Inbreng van de leden van de SP-fractie, mede namens de
leden van de fracties van GL, D66 en de PvdD
 1a
 
 Hoe is de bemonstering geregeld? Binnen bedrijven en
percelen kan immers een aanzienlijke ruimtelijke variabiliteit bestaan, waardoor
een neutrale en een hoge fosfaattoestand naast elkaar op één
bedrijf of zelfs op één perceel kunnen voorkomen. 
 
 
 Het is correct dat binnen een bedrijf en binnen een perceel sprake kan
zijn van ruimtelijke variabiliteit als het gaat om de fosfaattoestand van
de bodem. Vanwege deze ruimtelijke variabiliteit kan van een protocol ter
vaststelling van de fosfaattoestand van de bodem dan ook niet meer worden
verwacht dan dat dit een zo accuraat mogelijke bepaling is van de gemiddelde
fosfaattoestand van het bemonsterde perceel.
 
 Volgens het bij het antwoord op vraag 3 van de leden van de VVD-fractie
genoemde deskundigenoordeel van de CDM zou de bemonstering van een perceel
bij voorkeur uitgevoerd moeten worden volgens een gestratificeerde steekproef,
zoals deze methode ook is voorgeschreven voor de bepaling van het PAL-getal
en het Pw-getal voor de toepassing van reparatiebemesting. Deze wijze van
bemonsteren geeft de meest betrouwbare resultaten. Vanuit de praktijk van
de bodembemonstering is echter aangegeven dat deze wijze van bemonsteren nog
niet zodanig gebruiksvriendelijk is, dat toepassing op grote schaal uitvoerbaar
is.
 
 Om tegemoet te komen aan de obstakels bij de uitvoering van de bemonstering
volgens de gestratificeerde steekproef is voorzien dat laboratoria gebruik
mogen maken van een zogenoemde in-huis-methode onder de strikte voorwaarde
dat de kwaliteitseisen conform NEN-EN-ISO/IEC 17 025 zien op de juiste
uitvoering van deze methode. Laboratoria kunnen er in dat verband ook voor
kiezen om gebruik te maken van de gestratificeerde steekproef. Deze mogelijkheid
wordt geboden om verdere optimalisatie van deze methodiek te stimuleren. Alhoewel
de gestratificeerde steekproef qua methodiek meer tijd in beslag neemt –
met name het vaststellen van de bemonsteringspunten voor de deelmonsters –
kent de methodiek onmiskenbaar voordelen. De gestratificeerde steekproef maakt
het immers mogelijk om met minder deelmonsters een groter perceel in een keer
te bemonsteren.
 
 De looptijd van het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn zal gebruikt
worden om de uitvoeringspraktijk van de bemonstering volgens de gestratificeerde
steekproef verder te optimaliseren. Verwacht mag worden dat de methodiek bij
de start van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2014–2017)
voldoende gebruiksvriendelijk is om deze verplicht voor te schrijven.
 1b
 
 De belasting van grond- en oppervlaktewater is feitelijk
de resultante van drie componenten: de input (moment, hoeveelheid en locatie
van mestgift), transport (oppervlakkig of via de bodem) en de daadwerkelijke
belasting. In het voorstel tot wetswijziging wordt maar zeer beperkt gesproken
over oppervlakkige afspoeling als een van de transportroutes. Is de regering
op de hoogte van het feit dat verliezen via deze route aanzienlijk kunnen
zijn, zo vragen deze leden. Is het in dit verband zinvol de delen van bedrijven
die dichtbij sloten en ander oppervlaktewater liggen en bovendien gevoelig
zijn voor snelle afvoer anders te beoordelen dan overige delen?
 
 
 De regering onderkent dat eutrofiëring van oppervlaktewateren mede
zijn oorzaak kan vinden in oppervlakkige afspoeling van mineralen uit meststoffen.
Het meest evident is dat gevaar bij bemesting op hellingen, bevroren bodems
en drassige gronden. Sinds een aantal jaren zijn in het Besluit gebruik meststoffen
regels gesteld om dat risico te beperken. Daarnaast geldt op grond van het
Lozingenbesluit open teelt en veehouderij de generieke verplichting voor grondgebruikers
om bij het bemesten van gronden gelegen langs waterlopen een bemestingsvrije
strook in acht te nemen die in breedte varieert van 50 tot 500 cm, afhankelijk
van het geteelde gewas; deze maatregel kan worden gezien als een maatregel
die door de leden wordt geopperd. Als derde maatregel kunnen de
regels in het Besluit gebruik meststoffen worden genoemd, die tot doel hebben
de emissie van ammoniak bij het uitrijden van dierlijke mest te voorkomen.
De bemestingspraktijk die daarmee samenhangt, zal eveneens het risico op afspoelen
verminderen.
 1c
 
 Wat is de situatie wanneer een boer natuurterrein bijpacht
en die niet bemest. Wordt dit dan meegewogen in de uiteindelijke P-belasting
van het bedrijf, zo vragen deze leden.
 
 
 Zoals is toegelicht in paragraaf 6, onder a, van de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen;
Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3) gelden de gebruiksnormen
van de Meststoffenwet niet voor gronden met hoofdfunctie natuur. Gronden met
hoofdfunctie natuur zijn geen landbouwgrond en kunnen derhalve geen deel uitmaken
van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Of en in hoeverre
op dergelijke gronden meststoffen mogen worden gebruikt, is geregeld in het
Besluit gebruik meststoffen. De eventuele ruimte voor bemesting van die natuurgronden –
zulks afhankelijk van de beheerdoelstelling – mag niet worden benut
om de gebruiksruimte van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond
aan te vullen.
 2
 
 Hoeveel boeren zullen naar de inschatting van de regering
gebruikmaken van de derogatie, mocht die verkregen worden? Het antwoord op
de hierover in de Tweede Kamer gestelde vragen noemt 24 000 bedrijven.
Kan de regering aangeven wat voor soort bedrijven dit zijn, en is dit niet
een heel groot aantal? Geeft dit in feite niet aan dat de gebruiksnorm in
de nitraatrichtlijn op melkveebedrijven in Nederland ver buiten de actuele
situatie valt, zo luidt de vervolgvraag van deze leden. In hoeverre zullen
de voordelen hiervan voor de boer in kwestie opwegen tegen de kosten van de
monitoring (Artikel I, onderdeel F, lid 2)?
 
 
 Per brief van 29 september 2009 (Kamerstukken II 2009/10, 28 385,
nr. 155) heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de
Tweede Kamer geïnformeerd over het positieve advies dat het Nitraatcomité
aan de Europese Commissie heeft uitgebracht over de conceptbeschikking ter
verlenging van de huidige derogatie van de Nitraatrichtlijn, die afloopt op
31 december 2009. De verlenging heeft betrekking op de periode 1 januari
2010 tot en met 31 december 2013, gelijk aan de looptijd van het vierde
actieprogramma Nitraatrichtlijn.
 
 Met het positieve advies van het Nitraatcomité is aan een zeer
belangrijke voorwaarde voldaan voor het verkrijgen van een nieuwe derogatie.
De definitieve derogatiebeschikking wordt door de Europese Commissie pas dan
verleend als de maatregelen zoals deze zijn opgenomen in het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn volledig in wet- en regelgeving zijn vastgelegd en aan de
Europese Commissie zijn overgelegd. Zoals in de inleiding is aangegeven voorziet
het onderhavige wetsvoorstel hiertoe mede in de basis.
 
 Op basis van gegevens over de afgelopen jaren is de verwachting dat in
2010 circa 24 000 bedrijven gebruik zullen maken van een derogatie. Naar
schatting gaat het hierbij voor 90% om melkveebedrijven en voor 10%
om overige bedrijven met grasland. Het aantal bedrijven dat gebruik kan maken
van een derogatie wordt voornamelijk begrensd door een tweetal voorwaarden
dat aan de derogatie is verbonden. In de eerste plaats dienen
bedrijven minimaal te beschikken over 70% grasland. In de tweede plaats
heeft de derogatie alleen betrekking op mest van graasdieren.
 
 Het antwoord op de door de leden van de SP-fractie opgeworpen vraag of
het grote aantal bedrijven dat in Nederland gebruik maakt van een derogatie
niet aantoont dat de gebruiksnorm voor dierlijke mest uit de Nitraatrichtlijn
(170 kilogram stikstof per hectare per jaar) – in ieder geval voor Nederland –
ver buiten de actualiteit valt, luidt bevestigend. Evenwel voorziet de Nitraatrichtlijn
juist om die reden in de mogelijkheid om af te wijken van de gebruiksnorm
voor de maximumhoeveelheid stikstof die in de vorm van dierlijke meststoffen
op of in de bodem mag worden gebracht, bedoeld in bijlage III.2 van de Nitraatrichtlijn,
onder de conditie dat daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van
de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn.
 
 Op de afweging van de voordelen van een derogatie tegen de kosten voor
monitoring is in paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting bij het
voorliggende wetsvoorstel uitvoerig ingegaan. Het individueel toerekenbaar
profijt van het genoten voordeel van een derogatie wordt ingeschat op circa € 210,–
per hectare per jaar. Bij een gemiddelde omvang van een derogatiebedrijf van
36,5 hectare (op basis van gegevens uit 2008) bedraagt het profijt op bedrijfsniveau
ruim € 7 500,– per jaar. Voorzien wordt dat de kosten
van derogatiemonitoring tussen de € 100,– en € 200,–
per bedrijf per jaar zullen bedragen. Vaststelling van de hoogte van de bijdrage
aan de kosten van derogatiemonitoring zal plaatsvinden op basis van de definitieve
offertes van de uitvoerders van het monitoringsnetwerk, te weten het Landbouw
Economisch Instituut en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
Overigens schat LTO Nederland het voordeel van de derogatie voor alle deelnemers
tezamen op € 200 miljoen per jaar. Dit komt overeen met circa € 225,–
per hectare per jaar.
 3
 
 Genoemde leden verzoeken de regering ter wille van
het totaalbeeld een tabel mee te sturen waarin is aangegeven hoeveel stikstof
en fosfaat uit kunstmest én dierlijke mest thans geoorloofd is per
gewas, grondsoort en landbouwkundige regio. Wordt met fosfaat het element
P of het oxide P2O5 bedoeld? Het komt deze leden voor
dat het laatste is bedoeld, maar in het Besluit Gebruik Meststoffen is het
in een tabel weer P.
 
 
 De totale hoeveelheid stikstof die mag worden gebruikt is verschillend
per gewas, per grondsoort en in een aantal gevallen ook per landbouwpraktijk.
Hoewel artikel 10 van de Meststoffenwet daartoe wel de basis biedt, zijn de
stikstofgebruiksnormen niet gedifferentieerd naar regio. Een overzicht van
de stikstofgebruiksnormen die in 2009 gelden, zijn opgenomen in bijlage B
bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De stikstofgebruiksnormen die zullen
gaan gelden vanaf 2010 zijn opgenomen in bijgevoegde tabel, die met ingang van 1 januari 2010 zal worden opgenomen in de
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De gebruiksnormen voor fosfaat zijn uitgedrukt
in kilogrammen fosfaat. Deze normen geven de totale hoeveelheid fosfaat weer
die mag worden gebruikt in de vorm van dierlijke mest of van andere meststoffen.
Ze zijn verschillend voor bouwland en grasland en zullen op basis van de in
het voorliggende wetsvoorstel voorgestelde aanpassing bovendien worden gedifferentieerd
naar de fosfaattoestand van de gebruikte grond. Voor de hoogte van deze normen
gedurende de looptijd van het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn wordt
verwezen naar paragraaf 3.1.2 van de memorie van toelichting bij het
onderhavige wetsvoorstel. Uitsluitend de door middel van de voorziene wijziging
van het van het Besluit gebruik meststoffen en het Besluit glastuinbouw (vierde
actieprogramma Nitraatrichtlijn) in het Besluit glastuinbouw door
te voeren normen zijn uitgedrukt in het element fosfor.
 4
 
 Volgens het Landbouw Economisch Bericht 2009 wordt
in Nederland thans ongeveer 70 miljoen ton mest per jaar geproduceerd (380
miljoen kilo stikstof en 170 miljoen kilo fosfaat). Is het verschil tussen
droge en natte mest voldoende duidelijk gedefinieerd, zo vragen deze leden.
Kan de regering aangeven wat drijfmest is, wat stalmest is en wat droge (kippen-)mest
is? Hoeveel daarvan komt uit in Nederland geproduceerd voeder en hoeveel van
daarbuiten? Hoe ligt de verhouding tussen rundvee-, varkens- en kippenmest?
Waar gaat de 70 miljoen ton mest thans naar toe, zo vragen deze leden.
 
 
 Volgens de in artikel 1, eerste lid, onderdeel y, van het Uitvoeringsbesluit
Meststoffenwet opgenomen omschrijving wordt onder het begrip «drijfmest»
verstaan dierlijke meststoffen die verpompbaar zijn. De omschrijving van het
begrip «vaste mest» luidt op grond van artikel 1, eerste lid,
onderdeel k, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, dierlijke meststoffen
die niet verpompbaar zijn.
 
 Van de totale mestproductie in Nederland in 2008 (71,3 miljoen ton) bestond
67,3 procent uit rundveemest, 17,3 procent uit varkensmest en 2,2 procent
uit pluimveemest. De overige 13,2 procent van de totale mestproductie was
afkomstig van overige diercategorieën. Overigens zij erop gewezen dat
de bijdrage aan de nationale mestproductie van te onderscheiden diercategorieën
verschilt afhankelijk van de desbetreffende parameter (zie tabel 1).
 Tabel 1: Bijdrage van rundvee, varkens en pluimvee aan
de nationale mestproductie in 2008 (voorlopige cijfers), uitgedrukt in percentages
van de totale stikstof-, fosfaat- en mestproductie (bron: CBS). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fosfaat
 Stikstof
 Mest (volume) 
 
 
 
 
 
 Pluimvee
 
 16,1%
 12,4%
 2,2%
 
 
 
 Varkens
 
 25,2%
 21,8%
 17,3%
 
 
 
 Rundvee
 
 46,6%
 54,2%
 67,3%
 
 
 
 Overig
 
 12,1%
 11,6%
 13,2%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 100%
 100%
 100%
 
 
 
 
 In tabel 2 is de bestemming van de totale Nederlandse mestproductie weergegeven,
uitgedrukt in percentages van de totale fosfaat- en stikstofproductie.
 Tabel 2: Afzet van de nationale mestproductie in 2008,
uitgedrukt in percentages van de totale stikstof- en fosfaatproductie (bron:
CBS) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fosfaat
 Stikstof
 
 
 
 
 
 Totale productie
 
 176 mln. kg. 
 491 mln. kg.
 
 
 gasvormige verliezen
 n.v.t. 
 73 mln. kg. 
 
 
 
 Totaal beschikbaar
 
 176 mln. kg. 
 418 mln. kg. 
 
 
 
 Afzet op eigen grond
 
 54,5%
 69,1% 
 
 
 
 Afvoer van het bedrijf, waarvan:
 
 45,5%
 30,9% 
 
 
 Naar landbouwgronden
 22,2%
 17,1% 
 
 
 naar export
 14,8%
 7,7%
 
 
 naar overig*
 8,5%
 6,1%
 
 
 
 
 * onder andere afzet naar hobbybedrijven en particulieren. 
 
 Gegevens over de bijdrage van buiten Nederland geproduceerd veevoeder
aan de productie van te onderscheiden mestsoorten zijn niet beschikbaar. Op
basis van CBS-gegevens kan wel op nationale schaal een uitspraak worden gedaan
over de bijdrage van geïmporteerd veevoeder aan de input met stikstof
en fosfaat. Van het totaal in Nederland gebruikte veevoer was in 2006 voor
zowel fosfor als stikstof bijna 50% afkomstig uit import.
 5
 
 Met betrekking tot de 170 miljoen kilo mestfosfaat
genoemd in vraag 4, willen deze leden graag het volgende opmerken. Als die
wordt geproduceerd op 2 miljoen ha cultuurgrond dan is er (overigens zonder
correctie voor de extra input met kunstmest en de extra output in de vorm
van geëxporteerde en/of verwerkte mest) 85 kg P2O5
per ha. Kan de regering aangeven op grond waarvan ze van mening is dat een
gemiddeld gewas 85 kg P2O5 per ha opneemt (laat staan
daadwerkelijk afvoert) en, zo nee, waarom ze het derhalve impliciet toelaatbaar
acht om door te gaan met fosfaataccumulatie?
 
 
 Het gegeven dat de mestproductie in Nederland jaarlijks circa 170 miljoen
bedraagt, betekent niet dat de regering van mening is dat een gemiddeld gewas
85 kg P2O5 per hectare per jaar opneemt. De Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (CDM) heeft op verzoek van de minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit een studie verricht naar de landbouwkundige en
bedrijfseconomische gevolgen van de voorgenomen aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen.
Uit deze studie blijkt dat gewassen op bouwland gemiddeld 50 à 55 kilogram
fosfaat per hectare per jaar onttrekken. Voor grasland ligt het gemiddelde
rond 95 kilogram.
 
 Met het voorliggende wetsvoorstel wordt aangesloten bij de bevindingen
van de CDM. De fosfaatgebruiksnorm voor neutrale gronden zal in de loop naar
2015 verlaagd worden tot het niveau van evenwichtsbemesting waarbij de mestgift
gelijk mag zijn aan de onttrekking door het gewas inclusief een onvermijdelijk
verlies van 5 kilogram P2O5 per hectare per jaar.
 6
 
 Fosfaat is in 56% van het Nederlandse landbouwareaal
dermate excessief toegediend dat sprake is van verzadiging van de bodem. Het
gaat, blijkens het antwoord op vragen in de Tweede Kamer om 4700 kg fosfaat
per ha. In deze contreien zal fosfaat nog lange tijd «naijlen»,
met andere woorden: grond- en oppervlaktewater bereiken en vervuilen. Hoe
staat de regering tegenover een regeling waarbij fosfaatbemesting wordt geminimaliseerd
en waarbij boeren een compensatie kunnen krijgen voor gederfde opbrengsten?
Op deze manier kunnen de overtollige fosfaten sneller uit de bodem worden
getrokken door de gewassen, zo menen deze leden.
 
 
 Het minimaliseren van de fosfaatbemesting sluit aan bij het advies van
de Technische Commissie Bodembescherming (TCB) aan de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu. De TCB adviseert om de uitgangspunten van
de huidige fosfaatbemestingsadviezen te gebruiken als basis voor gedifferentieerde
fosfaatgebruiksnormen. Een dergelijke strikte toepassing van het bemestingadvies
betekent dat op circa 35 procent van het Nederlandse areaal landbouwgronden
(circa 700 000 hectare) geen fosfaatbemesting meer zou mogen plaatsvinden.
Dit leidt tot een landelijke reductie in de plaatsingsruimte van dierlijke
mest van ruim 45 miljoen kilogram fosfaat en een navenante groei van het mestoverschot.
Zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel
heeft de regering, om een overmatige druk op de mestmarkt te voorkomen, het
tempo waarin de gedifferentieerde fosfaatnormen worden verlaagd
zodanig gekozen dat het bedrijfsleven voldoende tijd heeft om zich op de nieuwe
situatie voor te bereiden. Hierbij heeft de regering een afweging gemaakt
tussen de beoogde milieuwinst en de inpasbaarheid in de bedrijfsvoering.
 
 Het verlenen van compensatie voor gederfde opbrengsten als gevolg van
een wettelijke verplichting die ertoe strekt fosfaatbemesting te minimaliseren
komt de regering minder aangewezen voor. Een vergoeding voor inkomstenderving
door niet-bemesten, zonder dat daar een bovenwettelijke inspanning van de
betrokken landbouwer tegenover staat, zal een toets aan het Europees staatssteunkader
niet kunnen doorstaan.
 7
 
 In de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken
II, 2008/09, 31 945, nr. 6) wordt in het antwoord op vraag 26 gemeld
dat fosfaat «reacties aangaat met bodembestanddelen» en dat het «onderdeel
zal worden van de organische stof voorraad in de bodem». De leden van
de genoemde fracties zijn daar niet helemaal van overtuigd. De fosfaat in
kwestie wordt namelijk toegediend in (organische) mest en wordt door mineralisatie
juist losgemaakt uit de organische fractie. Bovendien zijn niet alle zandgronden
in Nederland ijzerrijk, wat een belangrijke constatering is, aangezien ijzer
de bindende factor is voor fosfaat. In die gevallen kan de fosfaat niet gebonden
worden en is het risico van directe uitspoeling juist heel groot. Deze leden
vragen de regering om een nadere onderbouwing op hetgeen is gesteld in de
nota naar aanleiding van het verslag.
 
 
 De regering erkent dat er grote verschillen kunnen bestaan tussen gronden.
In kalkarme zand-, klei- en veengronden is fosfaat hoofdzakelijk gebonden
aan aluminium- en ijzerverbindingen. In de bovengrond kan daardoor een aanzienlijk
deel van het fosfaat langdurig blijven zitten. In kalkrijke zandgronden bindt
het fosfaat zich hoofdzakelijk aan de aanwezige kalk. De bindingscapaciteit
is in deze gronden veel lager dan in kalkarme gronden zandgronden waardoor
het fosfaat in kalkrijke zandgronden relatief eenvoudig beschikbaar komt en
kan uitspoelen. Om die reden heeft de regering in antwoord op vraag 26 in
de nota naar aanleiding van het verslag aangegeven dat een deel van het toegediende
fosfaat zal uitspoelen naar bodemlagen onder de bouwvoor of graszode of oppervlakkig
zal afspoelen naar de sloot.
 8
 
 Ook vragen deze leden wat de mogelijkheden zijn voor
het stimuleren van het «alternatieve voerspoor» om daarmee de
benutting van nutriënten door het dier te verhogen en emissies te verlagen.
Zij wijzen in dit verband op de studie die is uitgevoerd op het bedrijf «Spruit»
in Zegveld en onderzoek in de Noordelijke Friese Wouden, zoals besproken door
Prof. Johan Bouma in Spil en recent gepubliceerd in het rapport Effectiviteit
van het Alternatieve Spoor in de Noordelijke Friese Wouden (Sonneveld et al.,
2009).
 
 
 De regering onderkent het belang van een mineralenbewuste bedrijfsvoering
bij de voeding van vee. Met het zogenaamde alternatieve voerspoor geven bedrijven
uitvoering aan die notie. De regering stimuleert mineralenbewust management
onder meer door bedrijven toe te staan hun mestgebruik te verantwoorden met
behulp van de rekenmethode «Bedrijfsspecifieke excretie». Een
stimulans wordt ook gegeven vanuit het beleid dat is gericht op het tergdringen
van de emissie van ammoniak uit mest.
 
 Zoals in de brief van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
van 15 april 2009 (Kamerstukken II 2008/09, 28 385, nr. 134)
is uiteengezet heeft een evaluatie door het Planbureau voor de
Leefomgeving bevestigd dat de voorschriften voor emissiearm toedienen van
dierlijke mest er substantieel aan bijdragen dat de hoeveelheid ammoniak die
vrijkomt bij het uitrijden van mest wordt beperkt. Ook is aangegeven dat onderzoek
heeft uitgewezen dat de emissie van ammoniak bij breedwerpige bovengrondse
toediening van mest de emissieresultaten van de minst effectieve emissiearme
methode, de zogenoemde sleepvoetmethode, kan benaderen, mits een combinatie
van bepaalde managementmaatregelen wordt toegepast. Een gematigd gebruik van
stikstofmeststoffen en het uitrijden van mest onder gunstige weersomstandigheden
behoren in het bijzonder daartoe.
 In de brief, alsook in het vierde actieprogramma, wordt ruimte geboden
voor een tweejarige proef die moet uitwijzen of kan worden gewaarborgd dat
bedrijven daadwerkelijk zodanig te werk gaan. Overigens ziet de proef niet
op de emissie van fosfaat.
 9
 
 Vanaf 2010 kan op zandgrond niet langer gebruikgemaakt
worden van apparatuur voorzien van een zogenoemde sleepvoet of van een slangendoseersysteem.
Op dit moment wordt daar nog veelvuldig gebruik van gemaakt; met name op de
wat nattere zandgronden. Weegt de mogelijke winst in ammoniakvervluchtiging
op tegen mogelijke toename van structuurbederf op dergelijke zandgronden,
zo vragen deze leden. Wordt er in de praktijk gemonitord wat de gevolgen zijn
van deze wijziging in beleid?
 
 
 Het voorgenomen verbod op het gebruik van de sleepvoet op gras op zandgrond
zal niet ingaan in 2010 maar in 2012, zo heeft de regering na overleg met
de Tweede Kamer besloten. De Europese Commissie heeft hier mee ingestemd.
 Een uitgebreid onderzoek dat WUR in 2008 in samenwerking met de Algemene
Inspectiedienst heeft uitgevoerd, heeft uitgewezen dat slechts een paar procent
van de bedrijven op zandgrond gebruik maakt van de sleepvoet- of slangendoseermethode
bij het toedienen van drijfmest.
 In de in het antwoord op vraag 8 bedoelde evaluatie van het Planbureau
voor de Leefomgeving is een paragraaf speciaal gewijd aan het risico op bodemschade
bij naleving van de voorschriften voor emissiearm toedienen. Het Planbureau
geeft hierin aan dat emissiearm bemesten op zandgrond mogelijk is met beperkte
schade voor de bodem, mits aangepaste uitrusting wordt gebruikt. Genoemd wordt
onder meer de methode waarbij de mest wordt aangevoerd via een sleepslang.
 De regering acht het de verantwoordelijkheid van de ondernemer dat adequate
apparatuur wordt gebruikt en dat bij de keuze van het moment van uitrijden
rekening wordt gehouden met de draagkracht van de bodem. Het tegengaan van
structuurbederf is immers ook in het belang van de boer. De regering is dan
ook niet voornemens de gevolgen van deze wijziging in de regelgeving in de
praktijk te gaan volgen.
 10
 
 Het Landbouw-Economisch Bericht 2009 geeft aan dat
gangbare melkveebedrijven in de periode 2003–2006 40% van de
aangevoerde stikstof en 61% van de aangevoerde fosfaat weer zagen vertrekken
in producten. In de biologische melkveehouderij was dit 97% en 94%.
Is de regering met deze leden van mening dat zulke eclatante resultaten in
de biologische houderij reden vormen om deze vorm van veehouderij met alle
kracht te ondersteunen? Of zijn deze cijfers echt te mooi om waar te zijn?
 
 
 De regering voert al sinds geruime tijd een stimulerend beleid op het
gebied van biologische landbouw. Biologische landbouw is een vorm van duurzame landbouw, maar er leiden meerdere wegen naar duurzame landbouw.
 
 De biologische landbouw in het algemeen gaat uit van de kringloopgedachte,
ook wat betreft de benutting van meststoffen. Het is inderdaad het geval dat
de biologische melkveehouderij bij de beheersing van mineralenoverschotten
goede resultaten boekt. Daarbij dient te worden opgemerkt dat in de biologische
melkveehouderij veelal gras/klaver-mengsels worden gebruikt, als gevolg waarvan
er minder meststoffen van buiten het bedrijf aangevoerd hoeven te worden.
De stikstofbinding die dit oplevert is overigens niet meegenomen in de berekeningen
van het LEI, omdat deze moeilijk te kwantificeren is. Hierdoor kunnen de cijfers
enigszins vertekend zijn. Naast een betere mineralenefficiëntie, worden
ook op energieverbruik aansprekende resultaten geboekt, zij het dat dit niet
voor alle biologische dierlijke sectoren het geval is. In de biologische varkens-
en pluimveehouderij liggen de emissies van onder meer broeikasgassen veelal
hoger dan in de overige biologische dierlijke sectoren.
 
 De regering ondersteunt het marktgericht omschakelen naar biologische
landbouw door middel van een totaalaanpak, zoals dat is beschreven in de brief
van 5 december 2008 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2008–2009, 29 842, nr. 36).
Alleen een marktgerichte aanpak kan werken, omdat het uitsluitend verhogen
van het aanbod van biologisch vervaardigde producten niet is aangewezen indien
daarvoor onvoldoende consumptie is. Omdat de markt meer divers is wat betreft
behoeften van consumenten, heeft de regering ervoor gekozen ook ruimte te
geven voor andere vormen van verduurzaming van de veehouderij.
 11
 
 De aanpak van het mestprobleem kan op drie samenhangende
manieren plaatsvinden: via bronbeleid (gesloten kringlopen, kleinere veestapel,
biologische teelt, mestgift = gewasbehoefte), via innovaties in de keten (precisielandbouw,
uitrijdtechnologie, verlaging P-concentratie in voeders en dergelijke), of
end-of-pipe (plaatsingsproblemen oplossen, mestmarkt beïnvloeden, mestverwerking).
Deze leden horen graag waar volgens de regering het accent moet liggen voor
de Nederlandse landbouw. Zij vragen of de regering de voorgaande opsomming
kan prioriteren.
 
 
 Kern van het beleid van de regering gericht op het verminderen en voorkomen
van overbemesting vormt een stelsel van gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat.
Deze gebruiksnormen dwingen boeren ertoe om niet meer mest te gebruiken dan
verantwoord is voor de desbetreffende teelt, grondsoort en landbouwpraktijk.
Dit beleid kan in de opvatting van de regering worden geschaard onder wat
door de leden wordt aangeduid als «bronbeleid»: reguleren van
het gebruik van mest op een zodanig niveau dat dit vanuit milieuoogpunt verantwoord
is. Tot het «bronbeleid» kan ook worden gerekend de gebruiksvoorschriften
die regels stellen aan de wijze waarop mest gebruikt moet worden. Ook deze
voorschriften leiden ertoe dat bemesting, in overeenstemming met de goede
landbouwpraktijk, alleen dan plaatsvindt als het nodig is en op de wijze die
het beste past, waarbij onnodige verliezen worden voorkomen. In het kader
van Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij verkent de regering verder de mogelijkheid
om voer-mestkringlopen te sluiten. Hierbij is ook het verlies aan mineralen
buiten Nederland een belangrijk aandachtspunt.
 Voorts faciliteert de regering zowel het ontwikkelen, alsook het «uitrollen»
van initiatieven van het bedrijfsleven tot innovaties die bijdragen aan het
verminderen en voorkomen van overbemesting. De regering meent dat het voortouw
voor innovatie hoort te liggen bij het bedrijfsleven.
 In het verlengde van het voorgaande faciliteert de regering ook technieken die door de desbetreffende leden worden aangeduid als «end-of-pipe»
en vooral relevant zijn voor de werking van de mestmarkt en het oplossen van
het probleem van het mestoverschot. De regering acht zichzelf niet primair
verantwoordelijk voor de werking van de mestmarkt. Die verantwoordelijkheid
ligt bij het bedrijfsleven, waarbij men uiteraard moet blijven binnen de plafonds
die het stelsel van dierrechten en de melkquota stellen, en die mede strekken
ter voldoening aan de in de derogatiebeschikking gestelde voorwaarde dat de
hoeveelheid geproduceerde mest niet hoger mag zijn dan de productie in 2002.
 De regering laat onderzoeken of na het vervallen van het stelsel van dierrechten
en de melkquota in 2015, het nodig is om alternatieve instrumenten in te zetten
om de totale mestproductie te sturen om daarmee te waarborgen dat de veehouderijsector
binnen de milieugebruiksruimte produceert. De resultaten van deze studie worden
verwacht in de eerste helft van 2010.
 
 De regering acht derhalve alle door de vragenstellers omschreven wijzen
van aanpak van zowel overbemesting als het mestoverschot van belang. Bronbeleid
is daarbij het belangrijkste spoor, maar ook innovaties in de keten en end-of-pipemaatregelen
zijn onontbeerlijk.
 12
 
 Hoe rijmt de regering het afbouwen van de melkquotering
met de strenger wordende milieuwetgeving, zoals de in het wetsvoorstel aangescherpte
fosfaatgebruiksnormen en de verdere eisen voortvloeiend uit de Nitraatrichtlijn
en de Kaderrichtlijn Water en het halen van het emissieplafond voor ammoniak?
Zijn de effecten van de losgelaten melkquotering meegenomen in het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, waarop kortgeleden tevens derogatie
werd verleend, zo vragen zij de regering.
 
 
 In paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting bij het onderhavige
wetsvoorstel en in antwoord op de vragen 27, 28 en 57 in de nota naar aanleiding
van het verslag (Kamerstukken II 2008/09, 31 945, nr. 6) is uitvoerig
ingegaan op de mogelijke effecten die kunnen ontstaan als gevolg van de uitbreiding
van het melkquotum in de periode tot 2015. Zo is vermeld dat deze regering
met het onderhavige wetsvoorstel en het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn
het kader neerzet, waarbinnen de landbouwsector kan opereren. Het is aan individuele
ondernemers om te kiezen welke weg zij wensen te bewandelen. Realisatie van
milieudoelen en een duurzame productie binnen de geldende milieugebruiksruimte
is daarbij een voorwaarde.
 
 In het antwoord op vraag 11 wordt reeds ingegaan op de studie die de regering
laat uitvoeren naar het beleidsinstrumentarium waarmee in de periode na 2015,
het moment waarop het stelsel van dierrechten en het melkquotum afgeschaft
worden, sturing kan worden gegeven aan een veehouderijsector die duurzaam
binnen de milieugebruiksruimte produceert.
 
 Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) moet ertoe leiden
dat Nederland op tijd voldoet aan de Europese normen voor luchtkwaliteit.
De derogatie betekent dat ons land in juni 2011 aan de norm voor fijn stof
en op 1 januari 2015 aan de norm voor stikstofdioxide moet voldoen. De
norm voor fijn stof is relevant voor de landbouw (name de veehouderij). Binnen
de veehouderij zijn vooral de pluimveehouderij en de varkenshouderij van belang
voor de uitstoot van fijn stof. De uitstoot van fijn stof van de melkveehouderij
is relatief gering en geeft geen aanleiding tot knelpunten. 
 
 De aanpak voor de landbouw is gericht op het oplossen van de knelpunten
fijn stof – vooral intensieve veehouderijbedrijven – voor juni
2011 en het voorkomen van nieuwe knelpunten door bij vergunningverlening te
toetsen op luchtkwaliteit. Hiermee wordt voorkomen dat door uitbreidingen
van individuele bedrijven nieuwe knelpunten ontstaan.
 13
 
 De wijziging van het Besluit gebruik meststoffen, voorgehangen
op 17 juni 2009, regelt eigenlijk slechts uitrijperiodes. Het is deze
leden niet duidelijk hoe hiermee een wit voetje gehaald wordt bij de Europese
Commissie. Zij vragen om een toelichting hierop door de regering. In de tabellen
uit het Besluit die betrekking hebben op toegestane bemesting in de glastuinbouw
is sprake van kg P per ha per jaar. Gaat het hier werkelijk om P of om P2O5? Waarom zijn deze waarden zo enorm hoog, zo vragen deze
leden. Wordt dit gereflecteerd in P-waarden in geoogste producten in deze
sector?
 
 
 Doel van de Nitraatrichtlijn is de belasting van het grondwater door stikstof
uit de landbouw terug te dringen. Daarnaast heeft de richtlijn tot doel eutrofiëring
van oppervlaktewateren door meststoffen uit de landbouw tegen te gaan.
 In het vierde actieprogramma heeft de regering uitgewerkt welke maatregelen
in de periode van 2010 tot en met 2013 worden genomen om die doelstelling
te bereiken. De essentie van die maatregelen is een doelmatiger gebruik van
meststoffen. Dat wordt op twee manieren bevorderd: door een scherpere normstelling
en door regels te stellen die er toe moeten leiden dat de gebruikte nutriënten
zoveel mogelijk ten goede komen aan de gewassen. De voorgenomen aanpassing
van het Besluit gebruik meststoffen ziet vooral op dat laatste. De Europese
Commissie heeft met instemming gereageerd op de voorgenomen aanscherping van
de regels in dat besluit, zoals deze als onderdeel van het totaalpakket aan
maatregelen in het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn opgenomen.
 
 Zoals is aangegeven in het antwoord op vraag 3 zien de in het Besluit
glastuinbouw door te voeren gebruiksnormen voor de zogenoemde bedekte teelten
op het element fosfor. Het is juist dat die waarden aanmerkelijk hoger zijn
dan voor onbedekte teelten. De legitimatie voor de hogere waarden is gelegen
in de bijzondere teeltsituatie. Kenmerkend is dat de bemesting volgens een
andere benadering wordt uitgevoerd dan in de open teelten. Nutriënten
worden opgelost in het beregeningswater toegediend. De nutriëntendosering
is erop gericht om een bepaalde nutriëntenconcentratie in het wortelmilieu
te realiseren en te handhaven. Van belang is voorts dat meerdere teelten per
jaar worden gerealiseerd met grote verschillen per bedrijf en uiteenlopende
bemestingsbehoeften. De normen zijn hierop afgestemd.
 Hoge normen behoeven overigens niet vanzelfsprekend tot hogere emissies
te leiden, en omgekeerd. De emissie wordt evenzeer bepaald door drainage en
de hydrologische omstandigheden ter plaatse. Om die reden is besloten het
model waarbij op de gewenste waterkwaliteit wordt gestuurd door normen te
stellen voor de hoeveelheid te gebruiken nutriënten, op termijn te verlaten.
Een emissiegerichte aanpak zal hiervoor in de plaats komen.
 14
 
 In alle documenten wordt gesproken over vier grondsoorten,
te weten klei, zand, löss en veen. Is dit voldoende gedifferentieerd,
zo vragen deze leden. Zij begrijpen niet dat e.e.a. niet tot op bedrijfsniveau
is te flexibiliseren, maar de praktijk wijst uit dat geringe verschillen in
een regio voor een boer veel kunnen uitmaken. Is het bekend wat een verdere
regionale onderverdeling (bijvoorbeeld Zand Noord, Zand Zuid)
toe zou kunnen voegen aan de verfijning van het mestbeleid, zo vragen zij
de regering.
 
 
 Het door de regering gemaakte onderscheid in grondsoorten is gebaseerd
op de eigenschappen van deze grondsoorten en op de milieuproblemen die in
de praktijk op deze grondsoorten worden geconstateerd. De nitraatproblematiek
is veruit het grootst op de zand- en lössgronden. Op de kleigronden,
en zeker op de veengronden is de problematiek aanzienlijk minder. De gemaakte
indeling is daarmee ook een robuuste.
 
 Voorgaande neemt niet weg dat in de toekomst niet uit te sluiten valt
dat, als op steeds meer plekken wordt voldaan aan de gewenste waterkwaliteitsnormen,
verdere differentiatie zinvol kan zijn om daarmee te bereiken dat beter bij
een gebied passende maatregelen genomen kunnen worden. Dat kan aan de orde
zijn wanneer bijvoorbeeld in een goed af te bakenen deel van het zandgebied
de kwaliteitsnorm voor het grondwater wel wordt gehaald en in een ander deel
niet.
 
 Momenteel bereidt de regering, ter voorbereiding op het Vijfde Actieprogramma
Nitraatrichtlijn, het in de motie Snijder-Hazelhoff (Kamerstukken II 2008/09,
28 385, nr. 123) gevraagde onderzoek naar de mogelijkheden van een
mestbeleid dat meer onderscheidend is en daarmee maatwerk levert voor de verschillen
in agrarische activiteiten en milieusituaties in verschillende gebieden en
regio’s. Daarbinnen zullen tevens ter uitvoering van voornoemde motie
ook de mogelijkheden van een mestbeleid gebaseerd op meerdere nitraatactieplannen
of de benoeming van verschillende kwetsbare zones worden onderzocht. Op basis
van dit onderzoek zal de regering bezien of verdergaande onderverdeling zinvol
is.
 15
 
 Zowel de voorliggende wetswijziging als de wijziging
van het Besluit gebruik meststoffen leidt tot een enorme handhavingsopgave.
Deze leden vragen of dit wel doenlijk is. De toelichting bij het Besluit klinkt
hen nogal repressief (AID, politie, sancties in kader van Natuurbeschermingswet,
verlies cross-compliance voordelen, etc.). Kan dit niet op een positievere
manier worden opgelost, luidt daarom de vraag van deze leden.
 
 
 In het vierde actieprogramma heeft de regering benadrukt dat aanscherping
van de gebruiksnormen noodzakelijk is om de gewenste kwaliteit van water,
bodem en lucht te bereiken. Tegelijk heeft de regering duidelijk gemaakt dat
goede gewasopbrengensten evengoed mogelijk blijven. Voorwaarde daarvoor is
dat bedrijven doelmatiger omgaan met meststoffen. Door innovatieve technieken
en methoden te stimuleren wil de regering bedrijven op dat spoor brengen.
De aanscherping van de gebruiksvoorschriften is eveneens een stimulans in
die richting. Door middel van voorlichting en kennisverspreiding zullen ondernemers
worden gewezen op de mogelijkheden. De ruimte die de regering heeft om bij
bijzondere weersomstandigheden uitzondering toe te staan op de uitrijtijden,
zal bijdragen aan het draagvlak.
 De regering onderkent dat er altijd ondernemers zullen blijven die hun
particuliere bedrijfsbelang laten prevaleren boven het algemene belang dat
met de regels is beoogd, en voor wie de aangescherpte regels minder passend
zijn. Repressief toezicht blijft daarom noodzakelijk. Intensiever hoeft het
toezicht echter niet te worden ten opzichte van de handhavingsinspanningen
in de huidige periode. Voor wat betreft de gebruiksnormen is het toezicht
grotendeels administratief van aard. Aanscherping van de gebruiksnormen vergt
geen grotere controle-inspanning. Bedrijven met een groter risico op overtreding
van regels worden geselecteerd op basis van data-analyse en ervaringen uit
het verleden. 
 De wijziging in de gebruiksvoorschriften betreft vooral de bekorting van
de periode waarin het is toegestaan dierlijke mest uit te rijden. Met zichten
geurcontroles kan op eenvoudige wijze worden vastgesteld of die worden nageleefd.
Mede gelet op het risico gekort te worden op de toeslagrechten, verwacht de
regering ook hier niet dat intensievere controles in het veld noodzakelijk
zijn.
 16
 
 Zowel de voorliggende wetswijziging als de wijziging
van het Besluit gebruik meststoffen zijn helemaal op de landbouw gericht.
De differentiatie en flexibilisering wordt uitvoerig besproken, maar nergens
in samenhang met de EHS of Natura-2000 endoor Nederland onderschreven EU-verdragen
om biodiversiteit, ook binnen landbouwgebieden, te rehabiliteren. Genoemde
leden zijn bang dat hiermee verzuilde wetgeving wordt ingevoerd.
 
 
 De Meststoffenwet bevat inderdaad alleen normen voor landbouwgrond. Het
Besluit gebruik meststoffen bevat nadrukkelijk ook normen voor natuurterrein
en overige grond. Het generieke beleid als neergelegd in de normering van
de Meststoffenwet en het Besluit gebruik meststoffen, laat onverlet dat voor
de bescherming van specifieke natuurgebieden aanvullende maatregelen noodzakelijk
kunnen zijn. Waar het gaat om Natura 2000, wordt dit bezien in het kader van
de beheerplannen die momenteel door de betrokken bevoegde gezagen worden opgesteld
overeenkomstig artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998. De realisatie
van de doelstellingen in die gebieden vergt maatwerk: rekening moet worden
gehouden met de specifieke kenmerken en omstandigheden van het gebied, zoals
ook de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie duidelijk maakt. De
betrokken beheerplannen worden afgestemd op de stroomgebiedsbeheerplannen
van de Kaderrichtlijn water en bouwen voort op het generieke minimumbeschermingsniveau
dat met de onderhavige mestnormering wordt verzekerd. Voor de ecologische
hoofdstructuur is primair gekozen voor planologische bescherming en bescherming
via de generieke milieuwetgeving, waaronder onderhavige mestnormering. Voor
de realisatie van de natuurdoelen in de EHS zijn ook de provinciale subsidies
voor natuurbeheer, waaronder agrarisch natuurbeheer, van belang. Voor sommige
beheersvergoedingen geldt als voorwaarde een aangescherpt bemestingsregime
ten opzichte van de generieke mestnormen. Van verzuilde wetgeving is geen
sprake, wel van complementaire instrumenten.
 17
 
 De leden van de fractie van de SP, mede namens die
van de fracties van GL, D66 en de PvdD, vragen de regering te reageren op
het artikel in Spil van Van Grinsven et al. (2008), waarin naar hun oordeel
helder de plussen en minnen van de fosfaatkwestie worden aangegeven. Het gaat
hierbij met name om de paragraaf met gedachtebolletjes, die aangeeft waarom «het
niet waarschijnlijk is dat met het voorgenomen fosfaatbeleid de fosfaatophoping
in de bodem tot stilstand wordt gebracht».
 
 
 In het artikel waarop de leden duiden wordt uitgegaan van een situatie
in 2015 waarbij er sprake is van een norm voor bouwland van 60 en voor grasland
van 90 kilogram fosfaat per hectare per jaar.
 
 In het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2006–2009) zijn door
de regering voor de jaren 2009 tot 2015 indicatieve waarden opgenomen voor
de fosfaatgebruiksnormen. De waarden voor 2015 representeren een situatie
van evenwichtsbemesting volgens de toenmalige inzichten. Voor het vierde actieprogramma
zijn de normen vastgesteld op basis van nieuwe inzichten over de fosfaatopname
door het gewas, de fosfaatbehoefte en de fosfaatbelasting van
bodems en oppervlaktewateren. De nieuwe inzichten laten zien dat de gebruiksnormen
voor fosfaat in een aantal situaties aanzienlijker lager kunnen zijn dan de
indicatieve waarden uit het derde actieprogramma. Dit geldt vooral voor gronden
met een verhoogde fosfaattoestand. De regering heeft er daarom voor gekozen
de normen voor gronden met een hoge fosfaattoestand aan te scherpen tot een
niveau dat verder reikt dan evenwichtsbemesting. Hiermee kan worden bereikt
dat het fosfaatgehalte van deze gronden met een hoge fosfaattoestand afneemt
waardoor de emissie van fosfaat naar het oppervlaktewater sneller tot een
aanvaardbaar niveau zal kunnen dalen. Voor 2015 zijn in het vierde actieprogramma
indicatieve normen opgenomen. De fosfaatgebruiksnormen voor gronden met een
hoge fosfaattoestand bedragen voor bouwland 50 en voor grasland 80 kilogram
fosfaat per hectare per jaar in 2015. Deze normen zijn daarmee aanzienlijk
lager dan de normen waarvan de auteurs van het artikel zijn uitgegaan.
 18
 
 Ook vragen deze leden of de regering achteraf blij
of ongelukkig is dat MINAS niet acceptabel was voor het Europese hof (zie
ook Schröder en Neeteson (2008): Nutrient management regulations in The
Netherlands. Geoderma 144: 418–425). Is de regering bereid moeite te
doen om in de Landbouwraad de geesten rijp te krijgen voor het denken in termen
van ketens, balansen en kringlopen, in plaats van het denken in termen van
harde drempelwaarden, zo vragen zij.
 
 
 In het op 2 oktober 2003 door het Europese Hof van Justitie gewezen
arrest in de inbreukprocedure van de Commissie tegen Nederland betreffende
de uitvoering van de Nitraatrichtlijn (zaak C-322/00; M en R 2003, nr. 116;
JM 2003, nr. 126; Agrarisch Recht 2003, nr. 5183) oordeelde het Hof dat
Nederland met het destijds verkozen stelsel van regulerende mineralenheffingen,
zijn uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen.
Omdat Nederland is gehouden het Hofarrest volledig uit te voeren, heeft de
Nederlandse regering in de Meststoffenwet een stelsel van gebruiksnormen geïntroduceerd,
waarop het voorliggende wetsvoorstel voortbouwt. De regering streeft ernaar
dit nieuwe instrumentarium zo doeltreffend en doelmatig mogelijk in te zetten.
De uitspraak van het hof is een gegeven en de mogelijke gemoedstoestand die
deze uitspraak achteraf bij de regering zou kunnen hebben opgeroepen is in
dat verband van geen belang.
 
 De Nederlandse regering is altijd bereid mee te denken over verbeteringen
in de Europese regels die leiden tot beter Europees beleid. In discussies
daarover in – indien het de Nitraatrichtlijn betreft – de Milieuraad
zal de Nederlandse regering dan ook zeker inbreng leveren. Overigens is voor
het wijzigen van een richtlijn medewerking van de Europese Commissie en een
gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten nodig is. Gelet op het feit dat
veel lidstaten weinig problemen hebben met de implementatie van de Nitraatrichtlijn,
lijkt het niet reëel hooggespannen verwachtingen te koesteren over snelle
wijziging van de Nitraatrichtlijn in de richting van de door de leden gewenste
richting.
 19
 
 In 2030 wordt «Peak Phosphoros» voorzien.
Dat naast fossiele brandstof en «fossiel» zoet water, ook fossiele
P opraakt wordt nog maar mondjesmaat onderkend. Het is volgens deze leden
een misverstand dat de wereld dit kan oplossen door «efficiënter
met meststoffen om te gaan». De enige oplossing zit hem in het recyclen
van de P die nu, via samenlevingen, op de oceaanbodems en via bouwstoffen
precipiteert. Dat vereist – naar de opvatting van deze leden –
heroverweging van hoe productie, verwerking en consumptie georganiseerd worden
in «moderne» samenlevingen. Deze leden willen dan
ook graag vernemen hoe ver het denken over deze materie is gevorderd binnen
de regering.
 
 
 Terecht wijzen de leden op het probleem dat de voorraad fossiele fosfor
in de wereld opraakt. Recentelijk heeft o.a. de stuurgroep Technology Assessment
van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ook daarop gewezen
(beleidsnotitie «Fosfaat – van te veel naar tekort», Utrecht,
september 2009). Dat dit probleem een heroverweging vereist van hoe productie,
verwerking en consumptie georganiseerd zijn, is ook het beeld van de regering.
 
 De regering meent dan ook dat het voorliggende wetsvoorstel een bijdrage
levert aan de aanpak van de toekomstige fosfaatschaarste door, rekening houdend
met de fosfaattoestand van de bodem, minder fosfaatbemesting toe te staan.
De regering wil hiermee de verliezen van fosfaat naar bodem en water terugdringen
en uiteindelijk, bij evenwichtsbemesting, grotendeels stoppen. Effect van
de lagere gebruiksnormen is dat het fosfaat in beschikbare dierlijke mest
deels het gebruik van fosfaatkunstmest verdringt. Verder faciliteert de regering
projecten voor het tot waarde brengen van dierlijke mest door mestverwerking
en -bewerking. Beter inzetten van dierlijke mest in de landbouw kan bijdragen
aan het beter sluiten van kringlopen en daarmee het voorkomen van de verdere
uitputting van fossiele fosfor. Ook ondersteunt de regering onderzoek naar
het verlagen van fosforgehaltes in diervoeders. De vraag naar diervoeders
met lagere fosforgehaltes drukt eveneens de vraag naar fosfaathoudende (kunst)mest
in de landen waar de genoemde diervoeders geproduceerd worden. Ook dat drukt
de vraag naar fossiele fosfor.
 Van belang is verder dat de interdepartementale projectgroep Schaarste
en Transitie in opdracht van de regering in de kennisagenda Schaarste &
Transitie fosfaatschaarste als één van de prioriteiten voor
verdere uitwerking heeft geïdentificeerd, waarbij met name de geopolitieke
verhoudingen en afhankelijkheden aandacht vragen. Tot slot is het sluiten
van de voer-mest-kringloop als een van de uitdagingen in de Uitvoeringsagenda
Duurzame Veehouderij benoemd. Ondertekenaars van de uitvoeringsagenda zijn
onder andere LTO Nederland en de diervoederindustrie. In 2010 zal de WUR op
basis van een breed (door de ondertekenaars van de Uitvoeringsagenda Duurzame
Veehouderij) gedragen kennisagenda opties in beeld brengen voor het sluiten
van voer-mest-kringlopen. Het accent ligt daarbij op het sluiten van de fosforkringloop.
Als opties worden daarin meegenomen het sluiten van voer-mest-kringlopen in
Noord-West-Europa of binnen de huidige keten: «mineralen terug naar
de plaats waar het voer vandaan komt».
 20
 
 In Nederland wordt per hoofd van de bevolking per dag
250 gram vlees gegeten. Dit vertaalt zich in 4 miljoen kilo vlees per dag.
Is dit volgens de regering een wenselijke hoeveelheid voor nu en de toekomst,
zo vragen deze leden. Hoe verhoudt dit immense getal zich tot de ideeën
over een duurzame veehouderij?
 
 
 De inzet van de regering is gericht op het verduurzamen van de productie
en consumptie van dierlijke eiwitten en het vervangen daarvan door duurzame
alternatieven. Eén van de speerpunten van dit kabinet uit de toekomstvisie
veehouderij richt zich op bewustwording bij consumenten van de impact van
zijn consumptiegedrag op mens, milieu en dierenwelzijn, waar ook ter wereld.
Hieronder valt ook de consumptie van vlees.
 
 De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
 G. Verburg 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd op de afdeling Inhoudelijke ondersteuning onder griffie
nr. 145144.