ECLI:NL:RBGEL:2026:1391, Rechtbank Gelderland, 24-02-2026, AWB 26/142
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening, last onder dwangsom, paardenstal zonder omgevingsvergunning, geen concreet zicht legalisatie, beginselplicht handhaving

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 26/142
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    in de zaak tussen
    
      [verzoekster], uit [plaats 1], verzoekster
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Elburg 
    (gemachtigde: mr. H. Deenen).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van het college om aan verzoekster een last onder dwangsom op te leggen. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Verzoekster is eigenaar van het perceel [sectie] [nummer] aan de [locatie] te [plaats 2]. Het college heeft op 16 december 2024 het perceel gecontroleerd naar aanleiding van een anonieme melding. Ter plaatse is gebleken dat er graafwerkzaamheden werden uitgevoerd. Verzoekster heeft aangegeven de aanwezige schuilstal (voor paarden) te willen vervangen door een nieuwe, grotere schuilstal. Het college heeft in het besluit van 17 december 2024 bepaald  dat de (bouw)activiteiten gestaakt moeten worden op last van een dwangsom. In een e-mail van 18 december 2024 heeft de domeinmanager aan verzoekster aangegeven dat verzoekster op eigen risico verder kan met de bouw van de schuilstal en dat zij zo spoedig mogelijk een vergunningaanvraag moet indienen. Hierna heeft verzoekster de werkzaamheden voortgezet en de schuilstal is afgebouwd. 
    
    
    
      2.1.
      Verzoekster heeft haar initiatief voor het realiseren van een wolfwerende schuilstal met nachtkraal ingediend bij de intaketafel. De intaketafel heeft op 5 juni 2025 aangegeven dat het initiatief niet haalbaar is.
    
    
      2.2.
      Het college heeft op 29 juli 2025 het voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen. Verzoekster heeft niet inhoudelijk gereageerd. Het college heeft met het besluit van 12 november 2025 een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster moet de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet en artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Elburg beëindigen en beëindigd houden. Dit kan zij doen door de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken te verwijderen. Het gaat om de schuilstal met nachtkraal en de fundering. De grond moet in oorspronkelijke staat worden hersteld. Verder moeten van het perceel ook de houten constructie die op een schommel lijkt, de paardentrailer en diverse goederen rondom de schuilstal verwijderd worden. Verzoekster krijgt een termijn van zes weken na het besluit om te voldoen aan deze last. 
      
    
    
      2.3.
      Verzoekster heeft het college gevraagd het besluit van 12 november 2025 op te schorten. Het college heeft per besluit van 17 december 2025 de begunstigingstermijn verlengd tot 16 januari 2025.
      
      
        3. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 12 november 2025 en 17 december 2025. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
      
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft met het besluit van 12 januari 2026 de begunstigingstermijn verlengd tot een week na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      3.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Heeft verzoekster een spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening?
      
      4. De voorzieningenrechter kan gedurende een bezwaarprocedure een voorlopige voorziening treffen indien ‘onverwijlde spoed’ dat, gelet op de betrokken belangen vereist.
    
    
    
      4.1.
      Verzoekster vraagt de voorzieningenrechter om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de last onder dwangsom wordt geschorst en dat handhavend optreden wordt opgeschort tot 1 september 2026. Zij stelt dat zij een spoedeisend belang heeft bij deze voorziening, omdat het afbreken van de schuilstal leidt tot financiële schade. Ook betekent het dat de paarden niet meer beschermd worden tegen weersinvloeden en wolven.
      
    
    
      4.2.
      Het college stelt dat er geen sprake is van een spoedeisend belang. Verzoekster heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij zonder voorlopige voorziening zal verkeren in een financiële noodsituatie. Wat betreft de paarden is het mogelijk om een alternatief te zoeken, zoals het op stal zetten van de dieren.
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter begrijpt het verzoek zo dat verzoekster enkel een voorziening wenst ten aanzien van de schuilstal. Haar verzoek ziet niet op het verwijderen van de houten (schommel)constructie, de paardentrailer en diverse goederen. De voorzieningenrechter neemt aan dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij een voorlopige voorziening. Hoewel verzoekster inderdaad niet heeft onderbouwd dat zij zonder voorziening in financiële nood zal verkeren, vindt de voorzieningenrechter het wel waarschijnlijk dat er aanzienlijke kosten gepaard gaan met het afbreken van de schuilstal, verwijderen van de fundering en herstellen van de grond. Daarnaast moet verzoekster dan een alternatief onderkomen regelen voor haar paard. Dit acht de voorzieningenrechter wel dermate ingrijpend dat een spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening aannemelijk is.
      
      
        
          Wat is de relevante wet- en regelgeving?
        
        5. Op de het perceel [sectie] [nummer] aan de [locatie] in [plaats 2] geldt het omgevingsplan gemeente Elburg. Het omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel, waarin onder meer het bestemmingsplan is opgenomen die voor 1 januari 2024 van kracht was. Op de locatie van het perceel was voor 1 januari 2024 het bestemmingsplan Buitengebied Elburg 2012, actualisatie 2018 van kracht. Dit bestemmingsplan is dus onderdeel van het tijdelijk deel.
      
      
    
    
      5.1.
      In artikel 22.26 van het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
      
      
        
          Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen?
        
      
      6. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
      
      7. Verzoekster erkent dat voor de vervangende schuilstal een omgevingsvergunning vereist was en dat deze ten tijde van de realisatie nog niet was verleend. Tussen partijen is dus niet in geschil dat er geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouw en het gebruik van de huidige schuilstal, terwijl dit wel vereist is. Dit betekent dat er sprake is van een overtreding. 
      
    
    
      7.1.
      Een bestuursorgaan moet in de regel gebruik maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
      
      
      
      
        
          Heeft het college alle relevante informatie meegewogen?
        
        8. Volgens verzoekster heeft het college de omgevingsvisie 2018 toegepast, terwijl deze niet meer actueel is. Er zijn beleidsrichtlijnen voor schuilstallen van 30m2, maar dit is door het college niet kenbaar betrokken. Het gehanteerde toetsingskader is daarmee onjuist. Zij stelt ook dat haar zienswijze van 18 december 2025 tegen de weigering van de vergunning ten onrechte niet is meegewogen.
      
      
    
    
      8.1.
      Het betoog van verzoekster slaagt niet. 
      
      
        8.1.1.
        Het bestreden besluit is genomen op grond van de Omgevingswet en het omgevingsplan (zie onder 2.2). Het bestemmingsplan is onderdeel van het omgevingsplan. De voorzieningenrechter ziet in de besluiten van 12 november 2025 en 17 december 2025 geen aanknopingspunten voor de stelling dat een omgevingsvisie uit 2018 bij de beoordeling is betrokken, los van de vraag of toepassing daarvan onrechtmatig zou zijn of niet. 
        
      
      
        8.1.2.
        Verder dateert de zienswijze van na de bestreden besluiten en ziet de zienswijze op de weigering van de omgevingsvergunning. Het college was niet gehouden deze zienswijze mee te wegen in de totstandkoming van de besluiten van 12 november 2025 en 17 december 2025.
        
      
      
        8.1.3.
        De voorzieningenrechter acht ten slotte een eventuele richtlijn over de grootte van een schuilstal in het kader van deze procedure niet relevant. Los van de vraag of het college aan een dergelijke richtlijn gebonden is staat voorop dat het in deze zaak erom gaat dat verzoekster de schuilstal (ongeacht de grootte) heeft gebouwd zonder een omgevingsvergunning voor het bouwen en gebruiken van dit bouwwerk. 
        
        
          
            Is er concreet zicht op legalisatie?
          
          9. Handhaving is volgens verzoekster onevenredig, omdat er zicht is op legalisatie. Zij is namelijk bereid de schuilstal aan te passen, zodat het binnen de bestaande kaders valt. Het college heeft op 22 december 2025 de aangevraagde omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit geweigerd. Verzoekster heeft in haar aanvullende gronden van 8 februari 2026 uitgebreid toegelicht waarom deze weigering volgens haar niet juist is en vraagt om dit bij de beoordeling van het verzoek te betrekken. Er loopt nog bezwaar tegen de weigering van de vergunning.
        
        
      
    
    
      9.1.
      Het college wijst er in het verweerschrift op dat meermaals is aangegeven dat dit gebouw niet wenselijk wordt geacht en dat het college dan ook geen omgevingsvergunning hiervoor wil verlenen. Er is geen concreet zicht op legalisatie.
      
    
    
      9.2.
      Het betoog van verzoekster slaagt niet.
      
      
        9.2.1.
        Om te spreken van concreet zicht op legalisatie wanneer een bouwwerk niet past in het omgevingsplan, zoals in dit geval, is tenminste een ontvankelijke vergunningaanvraag en een kenbare bereidheid van het college om de vergunning te verlenen nodig. In dat kader is het relevant dat verzoekster op 3 november 2025, dus voor het besluit van 12 november 2025, een aanvraag heeft ingediend voor de omgevingsvergunning ter legalisatie van de schuilstal. Er is echter geen kenbare bereidheid van het college om de benodigde vergunning te verlenen. Het is vaste rechtspraak dat dan geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college heeft op 5 juni 2025 kenbaar gemaakt niet mee te zullen werken aan vergunningverlening ter legalisatie van de schuilstal in huidige vorm, aangezien het initiatief is afgewezen door de intaketafel. Inmiddels is de aangevraagde omgevingsvergunning ook geweigerd. De weigering is ook niet op voorhand rechtens onhoudbaar. Het college heeft in het besluit van 22 december 2025 toegelicht dat de huidige schuilstal niet vergund kan worden conform de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden. Medewerking aan afwijking van het omgevingsplan is volgens het college niet wenselijk, vanwege de huidige locatie van de schuilstal, de noodzaak tot landschappelijke inpassing en de maatvoering van de huidige schuilstal. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat aan het college beleidsruimte toekomt bij de vraag of afgeweken kan worden van het omgevingsplan. De rechter toetst of het besluit in overeenstemming is met het recht en de voorzieningenrechter ziet op voorhand geen reden om aan te nemen dat de weigering van de omgevingsvergunning niet in overeenstemming is met het recht. 
        
      
      
        9.2.2.
        Dat verzoekster bereid is de schuilstal aan te passen, kan er niet toe leiden dat het college niet handhavend mag optreden tegen de schuilstal in huidige vorm. Bovendien heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat zij een begin heeft gemaakt om de schuilstal wel passend te maken. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken van een vergunningaanvraag voor een kleinere schuilstal of een verandering van de locatie.
        
        
          
            Is er op andere gronden sprake van een bijzonder geval? 
          
          10. Verzoekster stelt dat ze een zwaarwegend belang heeft bij de bescherming van haar paarden. Volgens verzoekster heeft het college niet meegewogen dat vervanging van de schuilstal nodig was voor de veiligheid van de paarden. Verzoekster wijst op een advies van een wolvendeskundige.
        
        
      
    
    
      10.1
      Het betoog van verzoekster slaagt niet. Verzoekster heeft de huidige schuilstal gebouwd zonder de benodigde omgevingsvergunning. Dit komt voor haar eigen rekening en risico. Zij is per e-mail van 18 december 2024 ook gewezen op dit risico. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekster een zwaar belang hecht aan de veiligheid van haar paarden, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheid niet op een andere manier dan via deze schuilstal gegarandeerd kan worden, zoals bijvoorbeeld door het plaatsen op stal op een andere locatie of gebruik van wolfwerende hekken. Daarnaast overweegt de voorzieningenrechter, zoals ook aangegeven op zitting, dat het niet zo is dat het belang bij ruimtelijke ordening dient te wijken voor het belang van verzoekster om haar paard te houden op het perceel. De voorzieningenrechter ziet hierin dan ook geen bijzondere reden op basis waarvan het college had moeten afzien van handhaving. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de bestreden besluiten van 12 november 2025 en 17 december 2025 van kracht blijven. Als verzoekster niet tijdig voldoet aan de last, verbeurt zij een dwangsom. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    12. De voorzieningenrechter ziet wel reden om de begunstigingstermijn voor de last nog eenmaal te verlengen, zodat verzoekster een redelijke termijn heeft om aan de last te voldoen. Zij stelt deze termijn vast op twee maanden na verzending van deze uitspraak.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot twee maanden na verzending van deze uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. Y.A.J. van Egmond, griffier.
    
    
    
      Deze uitspraak wordt openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2430).