Wijziging van regels omtrent de basisregistraties adressen en gebouwen (aanvullingen in verband met Europese richtlijnen); Advies Raad van State en nader rapport; Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140343
 2009-2010
 
 32 297
 Wijziging van regels omtrent de basisregistraties adressen en gebouwen
(aanvullingen in verband met Europese richtlijnen)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 13 november
2009 en het nader rapport d.d. 20 januari 2010, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 16 oktober 2009, no. 09.002887, heeft
Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van regels omtrent de basisregistraties
adressen en gebouwen (aanvullingen in verband met Europese richtlijnen), met
memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel strekt tot aanpassing van de Wet basisregistraties adressen
en gebouwen (de wet). Deze wet is op 1 juli 2009 in werking getreden
met uitzondering van enkele bepalingen die zouden worden bezien op hun verenigbaarheid
met de Dienstenrichtlijn. Inmiddels is gebleken
dat deze bepalingen inderdaad wijziging behoeven, het voorstel strekt daartoe.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
daarbij de volgende kanttekening met betrekking tot de toepasselijkheid van
de openbare orde-exceptie.
 
 
 De voornaamste wijziging van het voorstel betreft het laten vervallen
van artikel 42, tweede lid, van de wet. Hierin wordt, zoals ook bij de gemeentelijke
basisregistratie personen (GBA) het geval is, bepaald dat de minister van
VROM bedrijven aanwijst die bevoegd zijn de controle uit te voeren op de juistheid
van de in de basisregistraties adressen en gebouwen (BAG) opgenomen gegevens.
De toelichting merkt op dat het voornemen bestaat om bij ministeriële
regeling te bepalen dat dergelijke bedrijven geaccrediteerd moeten zijn door
de Raad voor Accreditatie. Zowel de accreditatie als de aanwijzing door de
minister zijn vergunningen in de zin van de Dienstenrichtlijn. Daarbij stelt
de toelichting vast dat indien het vereiste van het verkrijgen van een accreditatie
met de Dienstenrichtlijn verenigbaar is de aanvullende drempel in de vorm
van de aanwijzing onevenredig en daarmee onverenigbaar kan zijn. De toelichting
merkt vervolgens terecht op dat de accreditatie een vergunning is in de zin
van de Dienstenrichtlijn en om die reden een rechtvaardigingsgrond behoeft.
Artikel 16, derde lid, van de Dienstenrichtlijn noemt als mogelijke rechtvaardigingsgronden
openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en de bescherming van
het milieu.
 
 
 De toelichting constateert dat de accreditatie noodzakelijk is om redenen
van openbare orde. «De BAG zijn van fundamenteel belang voor de samenleving, omdat deze voorzieningen een cruciale rol vervullen in de informatievoorziening
over ruimtelijke objecten en andere basisregistraties, zoals de GBA en het
handelsregister, ondersteunen.[..] Een van de middelen om de kwaliteit
en betrouwbaarheid van de BAG te onderhouden en te verifiëren is om deze
eens per drie jaar te laten controleren. Indien de controles worden uitgevoerd
door bedrijven die hiervoor onvoldoende gekwalificeerd zijn, ontstaat een
werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor het vertrouwen in en de betrouwbaarheid
van de gemeentelijke basisregistraties. Dit kan het fundamentele belang van
de samenleving in zeer betrouwbare adresgegevens aantasten».
 
 
 De Raad wijst er op dat de rechtvaardigingsgronden uit artikel 16 van
de Dienstenrichtlijn zijn afgeleid van de excepties zoals neergelegd in artikel
46 van het EG-verdrag. Hij merkt op dat uit de rechtspraak van het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) volgt dat de daar genoemde
begrippen openbare orde en openbare veiligheid strikt moeten worden uitgelegd.
Teneinde een beroep te kunnen doen op het belang van bescherming van de openbare
orde moet sprake zijn van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging,
die een fundamenteel belang van de samenleving aantast en moet de lidstaat
die zich op deze doelen van algemeen belang beroept de desbetreffende risico’s
aantonen. Het aantal zaken waarin het HvJEG een
beroep op het belang van de bescherming van de openbare orde heeft gehonoreerd
is beperkt.
 
 
 De Raad onderkent dat het belang van een juiste en volledige BAG, om de
redenen genoemde in de toelichting, aangemerkt kan worden als een belang van
openbare orde in de zin van de dienstenrichtlijn. Dit betekent dat hoge eisen
kunnen worden gesteld aan personen en instanties die rechtstreeks betrokken
zijn bij werking van de basisregistratie. De Raad is er echter niet zonder
meer van overtuigd dat dit belang ook vergaande eisen zoals een accreditatie-eis,
aan de auditerende bedrijven rechtvaardigt.
 
 
 De Raad wijst er op dat nu de primaire verantwoordelijkheid voor het opzetten
en bijhouden van de basisregistraties is gelegd bij de gemeenten, waar de «eigendom»
van gegevens berust en de juistheid en volledigheid van de gegevens het beste
kan worden gewaarborgd, een zekere mate van betrouwbaarheid van de gegevens
mag worden verwacht. De toelichting vermeldt
niet dat er redenen zijn om aan deze betrouwbaarheid ten principale te twijfelen,
noch welke ervaringen in dit opzicht zijn opgedaan met vergelijkbare basisregistraties.
Ook zijn de zogenoemde «terugmeldplicht» van afnemers en de mogelijkheid
tot correctie door belanghebbenden maatregelen die de kwaliteit van de basisregistratie
moeten verzekeren. In dit verband wijst de Raad er verder op dat de audit
er blijkens de toelichting op het oorspronkelijke voorstel enkel toe strekt
het kwaliteitsniveau te bewaken en burgemeester en wethouders bij te staan
in hun kwaliteitszorg. De audit behoeft slechts
driejaarlijks plaats te vinden.
 
 
 In het licht van het bovenstaande betwijfelt de Raad of, zoals de toelichting
suggereert, het feit dat controles worden uitgeoefend door bedrijven die hiervoor
onvoldoende gekwalificeerd zijn, op zichzelf een werkelijke en voldoende ernstige
bedreiging vormt voor het fundamentele belang van de samenleving in zeer betrouwbare
adresgegevens. Daarbij merkt de Raad op dat in plaats van een voorafgaande
beoordeling op basis van een accreditatie (strenge) inhoudelijke kwaliteitseisen
kunnen worden gesteld. Niet geaccrediteerd staat derhalve niet gelijk aan «onvoldoende
gekwalificeerd». Voor zover de accreditatie-eis zou zijn ingegeven door
overwegingen van betrouwbaarheid van de bedrijven, merkt de Raad op dat de
toelichting niet aangeeft waarom andere instrumenten niet afdoende zouden
zijn. De Raad is er aldus niet van overtuigd dat een accreditatie-eis verenigbaar
zal zijn met artikel 16 van de Dienstenrichtlijn.
 
 
 De Raad merkt daarbij op dat de toelichting bij de wet er vanuit gaat
dat de bedrijven die thans de audit uitvoeren bij de GBA, dit ook bij de BAG
gaan doen. In tegenstelling tot bij de GBA, zullen
de bedrijven die de controle uitvoeren op de juistheid van de in de BAG opgenomen
gegevens echter met dit wetsvoorstel niet langer onderworpen worden aan een
aanwijzingsverplichting. De toelichting bij het wetsvoorstel besteedt hieraan
geen aandacht. 
 
 
 Dit brengt de Raad op de meer algemene vraag of de toepasselijkheid van
de Dienstenrichtlijn aanleiding kan vormen de keuze voor verschillende vormen
van auditering nogmaals te bezien. Daarbij kunnen de eerdergenoemde ervaringen
met andere basisregistraties worden betrokken.
 
 
 De Raad beveelt aan de toelichting in het licht van het bovenstaande aan
te passen.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 oktober
2009, nr. 09.002887, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
 Dit advies, gedateerd 13 november 2009, nr. W08.09.0405/IV,
bied ik U hierbij aan.
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan zijn opmerkingen aandacht
zal zijn geschonken.
 
 
 Het voornemen bestaat om in de ministeriële regeling waarvoor artikel
42, vierde lid, van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna:
de wet), zoals te wijzigen door het wetsvoorstel, de grondslag biedt, de eis
op te nemen dat de bedrijven die in aanmerking komen om de driejaarlijkse
controle van de basisregistraties adressen en gebouwen bij de gemeenten te
verrichten, zijn geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie.
 De Raad van State betwijfelt of het belang van de openbare orde, zoals
uiteengezet in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, deze accreditatie-eis
rechtvaardigt. De Raad wijst daarbij op de plaats die de driejaarlijkse controle
van de basisregistraties adressen en gebouwen inneemt ten opzichte van de
overige kwaliteitswaarborgen die in het systeem van de basisregistraties zijn
vervat, zoals de terugmeldplicht. Verder acht de Raad in dit verband van belang
dat hetgeen met de accreditatie-eis wordt bereikt, ook op andere wijze kan
worden bereikt, bijvoorbeeld door het stellen van (strenge) inhoudelijke kwaliteitseisen.
Onder deze omstandigheden is de Raad er niet van overtuigd dat een accreditatie-eis
verenigbaar zal zijn met artikel 16 van de richtlijn nr. 2006/123/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006
betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) (PbEU
L 376).
 
 
 De kwaliteitszorg binnen het stelsel van de basisregistraties adressen
en gebouwen omvat verschillende elementen. De kwaliteit van de gegevens op
zichzelf moet vooral worden gewaarborgd door de juiste verwerking van brondocumenten
en door verwerking van terugmeldingen en correctieverzoeken. Daarnaast is
er de driejaarlijkse controle (audit), die vooral ziet op de vraag of de processen
binnen de gemeente deze kwaliteitswaarborgen tot hun recht laten komen. Controle-ervaringen
in het kader van bijvoorbeeld de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens
bevestigen dat onjuistheden in de registratie vaak voortkomen uit gebreken
in de processen van verificatie en verwerking van gegevens. Zonder periodieke
controle komen dergelijke gebreken niet snel aan het licht en bestaat geen
goed zicht op het kwaliteitsniveau van de basisregistraties en op de wijze
waarop dat kwaliteitsniveau binnen een gemeente duurzaam is gewaarborgd. Daarmee
zou het signaleren van eventuele gebreken volledig afhankelijk worden van
terugmeldingen van bestuursorganen die over eigen wetenschap beschikken en
van correctieverzoeken van burgers. Zodoende zou kwaliteitsmeting slechts
plaatsvinden nadat gegevens uit de desbetreffende registraties zijn verstrekt
en beperkt blijven tot individuele gegevens, terwijl het er bij registraties
die de kern van de informatiehuishouding van de overheid vormen nu juist ook
om gaat dat de registratieprocessen in zichzelf, blijvend een voldoende kwaliteit
waarborgen. Dit laatste maakt een periodieke controle van die processen tot
een cruciaal element van toezicht op de als onderdeel van de informatiehuishouding
van de overheid als geheel bij te houden basisregistraties en daarmee noodzakelijk
in het belang van de openbare orde. Indien de periodieke controle wordt uitgevoerd
door bedrijven die daarvoor onvoldoende zijn gekwalificeerd, kan dit belang
in het geding komen.
 Voor het in plaats van de accreditatie-eis stellen van uitsluitend inhoudelijke
kwaliteitseisen aan de controlerende bedrijven is om redenen van proportionaliteit
geen aanleiding gezien. Indien zou worden uitgegaan van een dergelijke systematiek, dan zou van gemeenten worden gevergd dat zij telkens zelf
beoordelen of een door hen in te schakelen controlerend bedrijf over voldoende
kwaliteiten beschikt om de controle uit te voeren. Gemeenten zijn in het algemeen
voor een zodanige beoordeling niet toegerust en een telkens opnieuw uit te
voeren toets is overigens verre van doelmatig. Daarnaast brengt een dergelijke
toets het risico met zich van ongelijke behandeling en van een verzwaring
van de administratieve verplichtingen voor de controlerende bedrijven. Door
de kiezen vooréén accreditatie die wordt afgegeven door de Raad
voor Accreditatie en landelijk effect heeft, vindt er een eenduidige inhoudelijke
beoordeling van de kwaliteiten van de bedrijven plaats.
 Onder deze omstandigheden wordt er geen grond gezien voor het oordeel
dat de voorgenomen accreditatie-eis zich niet met artikel 16 van de Dienstenrichtlijn
verdraagt.
 
 
 De Raad wijst er verder op dat door de keuze voor de accreditatie-eis
een verschil ontstaat met het systeem van de gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens. Op grond van artikel 120a, tweede lid, van de Wet gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens worden de bedrijven die bevoegd zijn de
driejaarlijkse controle van de basisadministraties persoonsgegevens te verrichten
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangewezen.
 
 
 Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat de in artikel 42, tweede lid, van
de wet gestelde eis dat de bedrijven die bevoegd zijn de driejaarlijkse controle
van de basisregistraties adressen en gebouwen te verrichten worden aangewezen
door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
komt te vervallen. Hierdoor ontstaat er in zoverre inderdaad een verschil
met het systeem van de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens,
waarbij bij de vormgeving van de controle op de basisregistraties adressen
en gebouwen zoveel mogelijk aansluiting is gezocht. Achtergrond hiervan is
dat de basisregistraties adressen en gebouwen, anders dan de basisadministratie
persoonsgegevens, niet vallen onder de in artikel 17, onderdeel 3, van de
Dienstenrichtlijn opgenomen uitzonderingsgrond voor de toepassing van artikel
16 van de Dienstenrichtlijn. Deze uitzonderingsgrond ziet op aangelegenheden
die vallen onder richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad
van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen
in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije
verkeer van die gegevens. De gegevens uit de basisregistraties adressen en
gebouwen vallen als zodanig niet onder de reikwijdte van die richtlijn. Bij
de gegevens uit de basisadministratie persoonsgegevens is dit wel het geval.
 
 
 Tot slot heeft de Raad in algemene zin de vraag opgeworpen of de toepasselijkheid
van de Dienstenrichtlijn aanleiding kan vormen de keuze voor verschillende
vormen van auditering nogmaals te bezien, mede op basis van de ervaringen
die tot nu toe zijn opgedaan met andere basisregistraties.
 
 
 Tussen de thans bestaande basisregistraties doen zich met betrekking tot
de wijze van auditering verschillen voor. Deze worden bepaald door de vraag
of het gaat om een basisregistratie die wordt beheerd door een zelfstandig
bestuursorgaan, zoals het Kadaster, de Dienst Wegverkeer of een Kamer van
Koophandel en Fabrieken, dan wel door elke gemeente afzonderlijk. In eerstgenoemde
situatie – beheer door een zelfstandig bestuursorgaan – dient
de driejaarlijkse controle door een onafhankelijke deskundige (het Kadaster)
dan wel een accountant (ingeval van de Dienst Wegverkeer of een Kamer van
Koophandel en Fabrieken) te worden verricht. In laatstgenoemde situatie –
beheer door elke gemeente afzonderlijk – dient de driejaarlijkse controle
door bedrijven te worden verricht. Gelet op deze verschillen in de opzet van
het controleregime, wordt niet elke basisregistratie in gelijke mate door
de Dienstenrichtlijn geraakt. De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn
vormt daarom geen aanleiding om de auditering van basisregistraties in haar
algemeenheid te herbezien. 
 
 
 Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de memorie van toelichting
nader aangevuld en verduidelijkt. Het wetsvoorstel zelf is niet gewijzigd.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht
zal zijn geschonken.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
 
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. M. Cramer 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december
2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU L 376).
 
 
 Zie de arresten van het Hof in zaak C-54/99 Eglise
de Scientology, Jur. 2000, blz. I-1335 en in zaak C-36/02 Omega, Jur. 2004, blz. I-9609.
 
 
 Zie, naar analogie het arrest van het Hof in zaak C-438/08 Commissie-Portugal, r.o. 36, n.n.g.
 
 
 Zie ook de memorie van toelichting bij het voorstel van wet basisregistraties
adressen en gebouwen, Kamerstukken II 2006/07, 30 968, nr. 3.
 
 
 Zie ook de memorie van toelichting bij het voorstel van wet basisregistraties
adressen en gebouwen, Kamerstukken II 2006/07, 30 968, nr. 3, blz. 19.
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 30 968, nr. 3, blz. 45.