ECLI:NL:RBDHA:2024:24019, Rechtbank Den Haag, 24-12-2024, 23_8666
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep van eisers tegen het besluit waarbij verweerder aan eisers een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege het gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat de bestemmingsplanregels op grond waarvan de last onder dwangsom is opgelegd niet evident in strijd zijn met het EU recht, omdat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. In de tweede plaatst stelt verweerder zich op het standpunt dat als de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is er geen sprake is van evidente strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft het beroep van eisers ongegrond verklaard.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/8666 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      Mployment Housing B.V., eiseres
    
      
        
          [eisers sub 1] en [eisers sub 2] en [eisers sub 3], eisers
      te [woonplaats 1] en [woonplaats 2], hierna samen: eisers
      (gemachtigden: mr. M. Kashyap en mr. C.L. Heijnen-Bos),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lisse, verweerder 
    (gemachtigden: mr. C.A. Blankenstein en mr. D. van Werkhoven).
    
    
  
  
    Inleiding
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) waarbij verweerder aan de eigenaren van de woning (eisers: [eisers sub 1] en [eisers sub 2]) een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege het gebruik van de woning aan de [adres] te [plaats] in strijd met het bestemmingsplan.
    
      1.1.
      Bij besluit van 21 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Tegen het primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is afgewezen. Bij besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben nadere stukken ingediend.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 3 oktober 2024 behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam] en zijn partner, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
      
        
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    Overgangsrecht Omgevingswet 2.Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    3. Bij besluit van 21 februari 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van toepassing blijft.Waar gaat deze zaak over? 
    
    4. [eisers sub 1] en [eisers sub 2] zijn eigenaren van het pand aan de [adres] in [plaats]. Zij verhuren dit pand aan eiseres. Dit bedrijf verleent bedrijfsmatige huisvesting voor onder andere EU-arbeidsmigranten. [eisers sub 3] huurt een kamer in het pand en woont daar.	
    
    
      4.1.
      Op 8 december 2022 heeft verweerder naar aanleiding van een telefonische melding van overlast een controle uitgevoerd in het pand. Deze controle heeft uitgewezen dat de woning bestaat uit vier slaapkamers, een woonkamer, een keuken en een badkamer. Verder is vastgesteld dat zes personen op dit adres verblijven, waarvan één stel. De overige vier personen hebben geen relatie met elkaar. Zij betalen voor hun verblijf € 90,- per week. Allen werken bij een uitzendbureau. 
    
    
      4.2.
      Op 11 januari 2023 heeft verweerder aan eisers een voornemen verzonden tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingediend. 
      
      
        
          Wat heeft verweerder besloten?  
        
      
      
      
        5.	Verweerder heeft bij het primaire besluit aan de eigenaren van het pand een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder is het gebruik van het pand ten behoeve van meerdere huishoudens in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ en het paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’, waarin het pand de bestemming ‘Wonen’ heeft. In artikel 2.12, onder b, van de planregels van het Paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’, staat namelijk dat het gebruik van bedrijfswoningen, woningen en/of wooneenheden anders dan voor één huishouden niet is toegestaan. Verweerder heeft daarom de eigenaren van het pand aan de [adres] gelast om het gebruik van het pand door meer dan één huishouden vóór 1 mei 2023 te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,- ineens.
      
    
    
      5.1.
      Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit – onder verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaren en Klachten van 25 oktober 2023 – op het standpunt dat de bestemmingsplanregels niet evident in strijd zijn met het EU recht, omdat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het eerdere oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 december 2022, naar het oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 29 juni 2023 en naar het oordeel van de voorzieningenrechter van de hoogste bestuursrechter van 27 maart 2023. Dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is volgt volgens verweerder ook uit het arrest van het Hof van 30 januari 2018.
      
    
    
      5.2.
      In het verweerschrift heeft verweerder zich subsidiair op het standpunt gesteld dat als de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is er geen sprake is van evidente strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Een beroep op artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn kan alleen slagen als de last onder dwangsom is opgelegd vanwege een beperking die moet worden aangemerkt als een eis als bedoeld in de Dienstenrichtlijn en als evident is dat deze eis niet in overeenstemming is met de voorwaarden die daar in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn aan worden gesteld, het discriminatieverbod, noodzakelijkheid en evenredigheid. Hiervan is geen sprake, aldus verweerder. 
      
      
        
          Wat vinden eisers in beroep? 
        
      
      
      6. Eisers betwisten niet dat het pand wordt gebruikt door meerdere huishoudens en ook niet dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren aan dat sprake is van een categorisch verbod op huisvesting van arbeidsmigranten in woningen. Dit volgt uit de bestemmingsplanregels. Eisers voeren aan dat deze bestemmingsplanregels op grond waarvan de last onder dwangsom is opgelegd in strijd zijn met het EU-recht, in het bijzonder met artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn en met het recht op vrij verkeer van werknemers, neergelegd in artikel 45 van het VWEU. Voor deze strijdigheid bestaat geen rechtvaardiging. Daarom zijn de bestemmingsplanregels onrechtmatig en onverbindend, zodat geen sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank? 
          
        
        
          Toetsingskader
        
      
      
      7. De rechtbank stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de mogelijkheid om in een procedure als deze de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet.
      
      8. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn. Dit volgt uit overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn. Het kan daarbij zowel gaan om eisen die uitdrukkelijk zijn gericht zijn tot dienstverrichters als om eisen die weliswaar zijn gericht tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters. 
    
    
      8.1.
      Ook een regeling in een bestemmingsplan kan als eis worden aangemerkt. Voor de vraag of zo'n regeling een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn, geldt hetzelfde toetsingskader als hiervoor in overweging 7 is weergegeven. Dat betekent dus dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op planregelingen die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen, dat moeten.
      
      
        
          Is de Dienstenrichtlijn van toepassing en is de bestemmingsplanregel daarmee evident in strijd? 
          
        
        9.	Volgens verweerder is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, omdat het niet gaat om eisen met betrekking tot de toegang of uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn, maar om regels van ruimtelijke ordening die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen en daarop specifiek van invloed zijn. Artikel 2.12, onder b van het bestemmingsplan betreft een algemeen geformuleerde regel, die naar zijn aard op dezelfde wijze geldt voor personen die een dienstenactiviteit verrichten als voor particulieren. Het bestemmingsplan is daarom niet evident in strijd met de Dienstenrichtlijn.
      
      
    
    
      9.1.
      Volgens eisers is de Dienstenrichtlijn wel van toepassing en is de last onder dwangsom daarmee in strijd. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat er twee categorieën zijn waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is: eisen die uitdrukkelijk zijn gericht tot dienstverrichters en eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten specifiek van invloed zijn op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Ook gebruiksverboden kunnen als eis in de zin van het voorgaande worden aangemerkt. Volgens eisers gaat het in dit geval om een gebruiksverbod dat specifiek ziet op een dienstenactiviteit, namelijk bedrijfsmatige kamerverhuur van woningen. Niet-bedrijfsmatige kamerverhuur is, gelet op de definitiebepaling van ‘bedrijfsmatige kamerverhuur’, wel toegestaan onder de woonbestemming. De planregeling is daarmee gericht op de dienstverrichter en regelt specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit, bestaande uit het huisvesten van arbeidsmigranten. De dienstverrichter mag immers arbeidsmigranten niet huisvesten in woningen door middel van bedrijfsmatige kamerverhuur. Dit verbod op bedrijfsmatige kamerverhuur geldt daarmee niet op dezelfde wijze voor dienstverrichters als voor particulieren. Het oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 december 2022 en van 29 juni 2023 is daarom niet juist. Subsidiair is sprake van een eis die is gericht op iedereen, maar die gelet op het effect daarvan specifiek van invloed is op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Verweerder heeft de planregels ten onrechte niet getoetst aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. 
      
      
        
          Oordeel van de rechtbank
          
        
        10.	De rechtbank is in navolging van het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechters van deze rechtbank van oordeel dat deze planregels niet evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Zoals verweerder heeft toegelicht is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, gelet op overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank ziet geen reden om daar anders over te denken, gelet op het hiervoor onder overweging 7 geschetste toetsingskader. In dit geval is aan het perceel van eisers de bestemming "Wonen" toegekend. Daarvoor geldt dat het gebruik als woning anders dan voor één huishouden niet is toegestaan. Ingevolge de begripsbepaling van artikel 2.10.4 van de planregels van het bestemmingsplan wordt onder één huishouden verstaan: persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen. Deze planregels betreffen naar het oordeel van de rechtbank voorschriften inzake ruimtelijke ordening als bedoeld in overweging 9 van de Dienstenrichtlijn die geen beperking opleveren van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat deze niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is, maar door dienstverrichters in acht moet worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. Deze planregels bevatten ook geen kwantitatieve of territoriale beperkingen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. 
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank ziet in wat eisers in beroep naar voren hebben gebracht geen aanleiding om daar in deze procedure anders over te oordelen.  
    
    
      10.2.
      Uit de uitspraken van de Afdeling waarop eisers zich hebben beroepen volgt niet dat de Dienstenrichtlijn in dit geval wel van toepassing is, omdat geen sprake is van een vergelijkbare situatie als in deze zaak aan de orde is. In de ene zaak ging het om een planregel waarin seizoenarbeiders en arbeidsmigranten waren uitgesloten van logies bij bijvoorbeeld hotels en pensions en was niet in geschil dat de Dienstenrichtlijn daarop van toepassing is. In de andere zaak ging het om recreatiewoningen waarbij in het bestemmingsplan een gebruiksverbod was opgenomen, inhoudende dat huisvesting van arbeidsmigranten als strijdig met de bestemming werd beschouwd. Dit gebruiksverbod is volgens de Afdeling een eis waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. De planregel regelt specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit, omdat de dienstverrichter arbeidsmigranten niet mag huisvesten. In de zaak van eisers is bedrijfsmatige kamerverhuur op de bestemming Wonen niet toegestaan, maar deze planregel is anders dan in de door eisers genoemde uitspraken van de Afdeling het geval was niet alleen gericht op dienstverrichters, maar ook op particulieren. 
      
    
    
      10.3.
      Ook het standpunt van eisers dat de planregels weliswaar gericht zijn tot iedereen maar gelet op hun effecten specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit volgt de rechtbank niet. Volgens eisers is groepshuisvesting van arbeidsmigranten in woningen door de planregels uitgesloten. Het effect van de planregels is volgens hen dan ook dat het kamerverhuurverbod specifieke invloed heeft op de toegang tot of de uitoefening van de dienstenactiviteit bestaande uit het bedrijfsmatig huisvesten van arbeidsmigranten. Eisers hebben deze stelling naar het oordeel van de rechtbank echter niet aannemelijk gemaakt. Zoals hiervoor is overwogen worden personen die handelen als particulier immers ook geraakt door het kamerverhuurverbod.
      
      
        
          Is er sprake van evidente strijd met het vrij verkeer van werknemers?  
        
      
      
      
        11.	In artikel 45 van het VWEU is het vrij verkeer van werknemers geregeld. Dat houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
      
      
    
    
      11.1.
      Volgens verweerder zijn de voorschriften van het bestemmingsplan niet evident in strijd met artikel 45 van het VWEU. Uit de voorschriften van het bestemmingsplan blijkt namelijk dat de woningen met de bestemming ‘Wonen’ - onder meer - niet mogen worden gebruikt voor bedrijfsmatige kamerverhuur. Iedere vorm van bedrijfsmatige kamerverhuur - ongeacht de nationaliteit van de personen - is in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan. Het betreft een voorschrift dat voor iedereen geldt. Nu er in de voorschriften van het bestemmingsplan geen discriminatoir onderscheid wordt gemaakt is er van schending van artikel 45 van het VWEU geen sprake.
      
    
    
      11.2.
      
        Volgens eisers zijn de voorschriften van het bestemmingsplan wel in strijd met artikel 45 van het VWEU, omdat de planregels als indirect discriminerend moeten worden beschouwd. Eisers stellen, onder verwijzing naar een arrest van het Hof , dat het moet gaan om de mogelijkheid dat migrerende werknemers eerder worden getroffen dan nationale werknemers en niet zozeer om het daadwerkelijk eerder getroffen worden, als overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van de rechtbank van 1 december 2022. Volgens eisers is sprake van potentiële benadeling. Zij verwijzen daartoe naar het Rapport Roemer van 30 oktober 2020 en ‘de Routekaart naar goede huisvesting voor EU-migranten 2019’. Verweerder is hier in het bestreden besluit niet op ingegaan. Dat sprake is van indirecte discriminatie leiden eisers ook af uit de door hen overgelegde Woo-stukken. 
        
          Oordeel van de rechtbank
          
        
      
      12. De rechtbank is in navolging van het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van oordeel dat deze planregels evenmin evident in strijd zijn met het vrij verkeer van werknemers. Het vrij verkeer van werknemers als neergelegd in artikel 45 van het VWEU houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. De planregels worden zonder onderscheid van nationaliteit toegepast zodat geen sprake is van directe discriminatie. Ook is het niet evident dat hier sprake is van indirecte discriminatie of een indirecte belemmering. Daarbij is van belang dat het vrij verkeer van werknemers nader is uitgewerkt in de Verordening 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. In artikel 9 van deze Verordening zijn rechtstreeks werkende regels omtrent huisvesting van EU-arbeidsmigranten neergelegd. De betreffende planregels zijn niet met dit artikel in strijd. De rechtbank vindt het verder niet evident dat arbeidsmigranten als gevolg van de planregels dat een woning niet mag worden gebruikt door meer dan één huishouden daadwerkelijk worden belemmerd bij het gebruik maken van het vrij verkeer van werknemers. Niet is aannemelijk gemaakt dat arbeidsmigranten door de planregel geen gebruik (kunnen) maken van het vrij verkeer van werknemers om in Nederland te gaan werken. Daarbij geldt dat de planregel alleen betrekking heeft op bedrijfswoningen, woningen en wooneenheden, maar niet op andere plekken waar arbeidsmigranten met meerdere huishoudens kunnen wonen. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat er beleid wordt gevoerd dat erop is gericht om binnen de gemeente arbeidsmigranten te huisvesten in leegstaande kantoren en voormalige agrarische gebouwen. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat zij niet zonder nader onderzoek kan vaststellen dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan ‘Herziening begrippen’ in strijd is met artikel 45 van het VWEU. De planregel is daarom niet evident in strijd met artikel 45 van het VWEU en er is dan ook geen aanleiding om deze planregel onverbindend te verklaren. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat van een potentiële benadeling sprake is hebben eisers niet aannemelijk gemaakt. 
      
      13. Nu de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat in dit geval de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, laat de rechtbank de beroepsgronden van eisers voor zover die zien op artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn en het subsidiaire standpunt van verweerder hierover onbesproken.  
      
        Overtreding
      
      14. Zoals hiervoor is overwogen is niet in geschil dat het pand wordt gebruikt door meerdere huishoudens en is ook niet in geschil dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank gaat gelet op het voorgaande ervan uit dat het gebruiken van het pand door meer dan één huishouden een overtreding oplevert. Uitgangspunt is dat verweerder een beginselplicht tot handhaving heeft. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden: is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel? 
        
      
      
      15. De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel van belang is of er sprake is van een (1) toezegging, die (2) aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die houdt in (3) of de toezegging moet worden nagekomen, of dat er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan nakoming.
      
    
    
      15.1.
      Eisers voeren aan dat zij gelet op het beleid van 21 januari 2020 erop mochten vertrouwen dat verweerder niet tot handhavend optreden zou overgaan. Uit de aard van herstelsanctiebesluiten volgt dat op grond van het recht zoals dat gold ten tijde van het begaan van die gedraging moet worden beoordeeld of de gedraging die feitelijk aan het herstelsanctiebesluit ten grondslag is gelegd als overtreding moet worden gekwalificeerd. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. Eisers hebben zich in dit verband beroepen op een uitspraak van het CBB. Ten tijde van de door verweerder als overtreding aangemerkte gedraging gold het handhavingsbeleid van verweerder van 21 januari 2020. Op basis daarvan werd een beleid gevoerd waarbij als uitgangspunt gold ten aanzien van huisvesting van arbeidsmigranten op illegale en ongewenste locaties (zoals in woningen), dat niet werd gehandhaafd zolang er geen alternatieve locaties beschikbaar waren. Bij besluit van 20 december 2022 heeft verweerder het besluit van 21 januari 2020 ingetrokken en vervangen door een besluit waarmee een actief handhavingsbeleid wordt voorgestaan, zonder overgangsrecht of een compensatieregeling. De uitlating zoals opgenomen in het handhavingsbeleid van 21 januari 2020 komt op een redelijk denkend burger over dat pas wordt gehandhaafd als er iets aan de hand is. 
      
    
    
      15.2.
      Volgens verweerder moet het beleid worden toegepast zoals dat gold ten tijde van het besluit van 20 december 2022. Subsidiair stelt verweerder over het handhavingsbeleid van 21 januari 2021 dat dit alleen ziet op handhavend optreden op eigen initiatief en zonder dat om handhaving is verzocht. 
      
    
    
      15.3.
      De rechtbank overweegt dat voormelde uitspraak van het CBB van 10 oktober 2016 ziet op de vraag of een gedraging ten tijde van de constatering ervan als overtreding kan worden aangemerkt. In dit geval gaat het om een andere vraag, namelijk of eisers er op 8 december 2022, ten tijde van de constatering door verweerder van de gedraging (het strijdig gebruik) op mochten vertrouwen dat verweerder niet handhavend zou optreden. Op dat moment gold nog het oude beleid van 21 januari 2020. Zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling in voormelde uitspraak van 27 maart 2023 over dit handhavingsbeleid heeft overwogen, ziet het daarin opgenomen uitgangspunt, dat het actief inzetten op handhaving alleen in bijzondere omstandigheden plaatsvindt indien passende huisvesting is geregeld, alleen op handhavend optreden op eigen initiatief, zonder dat om handhaving is verzocht. Die situatie doet zich hier niet voor, nu verweerder handhavend is opgetreden naar aanleiding van een melding van omwonenden. Eisers konden aan het beleid van 21 januari 2020 niet de verwachting ontlenen dat (na een melding van overlast) niet zou worden gehandhaafd. De rechtbank ziet, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden: is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
      
      
      
        16.	Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat een gelijk geval als dat van eisers anders (gunstiger) is behandeld door verweerder.
      
      
    
    
      16.1.
      Volgens eisers handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In dit verband hebben eisers gewezen op de ongelijke behandeling ten opzichte van Oekraïense vluchtelingen die, bestaande uit meerdere huishoudens, zonder vergunning zijn gehuisvest in een woning aan de [straatnaam] te [plaats]. 
      
    
    
      16.2.
      Anders dan eisers stellen is verweerder van mening dat geen sprake is van een vergelijkbaar geval. 
      
    
    
      16.3.
      De rechtbank constateert dat eisers dit in bezwaar ook hebben aangevoerd en dat verweerder in het bestreden besluit uitgebreid heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank kan deze motivering van verweerder volgen. Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Overige bijzondere omstandigheden: concreet zicht op legalisatie
        
      
      
      
        17.	Volgens eisers bestaat concreet zich op legalisatie ondanks dat verweerder de omgevingsvergunning die zij hebben aangevraagd voor het legaliseren van kamerverhuur voor arbeidsmigranten op de betreffende locatie bij besluit van 21 september 2023 heeft geweigerd. Zij hebben immers bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Volgens eisers is het aannemelijk dat de vergunning alsnog zal worden verleend.  
      
      
    
    
      17.1.
      De rechtbank overweegt dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie nu niet in geschil is dat verweerder de omgevingsvergunning die eisers hebben aangevraagd voor het legaliseren van kamerverhuur voor arbeidsmigranten op de betreffende locatie bij besluit van 21 september 2023 heeft geweigerd. Dat eisers rechtsmiddelen hebben ingesteld tegen de geweigerde omgevingsvergunning, maakt niet dat hiermee concreet zicht op legalisatie ontstaat. Immers het feit dat de omgevingsvergunning is geweigerd impliceert al dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
      
      
        
          Gronden tegen de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen
        
      
      
      
        18.	Eisers hebben op 11 april 2023 een verzoek ingediend om verlenging van de begunstigingstermijn tot vier weken na het nemen van de beslissing op bezwaar. Verweerder heeft op 18 april 2023 afwijzend beslist op dit verzoek. Volgens eisers heeft verweerder ten onrechte de begunstigingstermijn niet verlengd, omdat het niet mogelijk is om op zo’n korte termijn alternatieve huisvesting voor de huidige bewoners van de [adres] te vinden. 
      
    
    
      18.1.
      Volgens verweerder hebben eisers niet met objectieve gegevens onderbouwd dat er geen alternatieve huisvesting voor arbeidsmigranten beschikbaar is. Daarom is er geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de begunstigingstermijn had moeten worden verlengd. De enkele omstandigheid dat eisers maatregelen hebben moeten nemen om de bewoners van de [adres] op een tijdelijke noodlocatie onder te brengen laat onverlet dat er aan eisers ruim voldoende tijd is gegeven om aan de lastgeving te voldoen.
      
    
    
      18.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast. Alleen in spoedeisende gevallen geldt het voorgaande niet. Van een dergelijk geval is hier geen sprake.
      
    
    
      18.3.
      In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een langere begunstigingstermijn was aangewezen, nu eisers niet met objectieve gegevens hebben onderbouwd dat er geen alternatieve huisvesting voor arbeidsmigranten beschikbaar was. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    19. Het beroep is ongegrond.
    
    20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, rechter, in aanwezigheid van mr.J.R. van Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 29 juni 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:10414. 
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2022:14759.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2023:10414.
  
  
     Zie de uitspraak van 27 maart 2023 van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), ECLI:NL:RVS:2023:1197.
  
  
     Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44. 
  
  
     Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266 en van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1751.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834.
  
  
     Zie het arrest van het Hof van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 124. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35, onder 5.6 en 5.7.
  
  
     Zie het arrest Visser Vastgoed, noot 11.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:369, onder 32.3.
  
  
     Zie de hiervoor aangehaalde uitspraken van de voorzieningenrechters van deze rechtbank van 29 juni 2023 en van 1 december 2022. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947.
  
  
     Zie artikel 2.10.2 van het Paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’ en de definitiebepaling van ’huishouden’ in artikel 2.10.4 van het Paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’. 
  
  
     Op grond van artikel 2.12, onder b, van de planregels van het Paraplubestemmingsplan ‘Herziening begrippen’. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2834.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2947.
  
  
     Vgl. de Afdeling in de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35.
  
  
     Arrest van het Hof van 15 december 2016, ECLI:EU:C:2016:955, r.o. 34.
  
  
    Zie de uitspraak van de rechtbank Zeeland — West-Brabant van 9 april 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:1821 en de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947.
  
  
     Zie het arrest van het Hof van 23 mei 1996, ECLI:EU:C:1996:206 (O’Flynn).
  
  
     Zie het arrest van het Hof van 15 december 2016, ECLI:EU:C:2016:955, r.o. 34.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2014.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1778.
  
  
     Uitspraak van het College van Beroep en Bedrijfsleven (CBB) van 10 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:309.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1795.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:606. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2643.