ECLI:NL:CBB:2026:120, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-03-2026, 24/788
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TEK – Vaststelling subsidie en terugvordering te veel betaald voorschot. De minister heeft voor de vaststelling een onjuiste bevoegdheidsgrondslag gebruikt. Er is sprake van een vaststelling conform verlening in de zin van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb en niet van een lagere vaststelling in de zin van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. De subsidievaststelling en de terugvordering van het voorshot zijn niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Beroep gegrond, de rechtsgevolgen blijven in stand.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/788
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2026 in de zaak tussen 
    
    
      
        
          [naam 1]
        , te [woonplaats] (vereniging)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. M.J.H. van der Burgt)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 2 juni 2023 (verleningsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de vereniging voor een subsidie op grond van de Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK) ingewilligd, en een voorschot verleend van € 6.628,32.
    
    
    
      Met het besluit van 16 mei 2024 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie van de vereniging vastgesteld op € 775,58 en het te veel betaalde voorschot van € 5.852,75 teruggevorderd. 
    
    
    
      Met het besluit van 1 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door de vereniging gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      De vereniging heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 28 januari 2026. Daaraan hebben [naam 2] namens de vereniging, en de gemachtigden van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1
      De vereniging heeft op grond van de TEK subsidie aangevraagd voor haar energiekosten. De TEK is in het leven geroepen in verband met de sterk gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Met de TEK nam de overheid tijdelijk een deel van de gestegen energiekosten over van ondernemingen uit het midden- en kleinbedrijf (mkb) waarbij de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. De TEK gold voor een periode van 14 maanden (van 1 november 2022 tot 31 december 2023).
    
    
      2.2
      
        In deze zaak moet het College beoordelen of de minister de subsidie van de vereniging mocht vaststellen op een bedrag van € 775,58. Omdat in het verleningsbesluit een maximaal subsidiebedrag is genoemd van € 18.938,07 heeft de minister de vaststelling gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van dat artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Bij de berekening van de maximale hoogte van de subsidie is de minister bij de verlening uitgegaan van modelprijzen over het jaar 2022. Bij de vaststelling heeft hij gebruikgemaakt van modelprijzen over 2023. In dat jaar bleken de energieprijzen te zijn gedaald, waardoor veel ondernemers niet de hoge energiekosten hoefden te betalen die bij de totstandkoming van de TEK waren voorzien. Voor veel ondernemers, waaronder de vereniging, is het gevolg daarvan dat zij een te hoog voorschot hebben ontvangen en dat voorschot naar aanleiding van de vaststelling (gedeeltelijk) moeten terugbetalen.
        3	De vereniging vindt de door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gehanteerde methode voor het vaststellen van de modelprijzen niet redelijk. Door de grote variatie in onder meer het type energiecontract, leverancier en looptijd benaderen de modelprijzen niet de prijzen die ondernemers in werkelijkheid vaak betaalden voor hun energie. Dat de minister in de fase van subsidieverlening met modelprijzen rekende zodat ondernemers snel geld op hun rekening konden krijgen, begrijpt de vereniging, maar dat argument geldt niet voor de vaststellingsfase, omdat de druk om aanvragen snel te behandelen er toen af was. De minister had dus ook naar de werkelijk betaalde energiekosten kunnen kijken, in plaats van naar modelprijzen. Tot slot is de vaststelling van de subsidie volgens de vereniging niet evenredig. Ondernemers hebben volgens de TEK recht op 50 procent van de subsidiabele kosten, maar gelet op de werkelijk gemaakte energiekosten komt de subsidie voor de vereniging nu neer op 13,5 procent. 
        
          Oordeel van het College
        
        
          De grondslag voor de vaststelling
        
      
      
    
    
      4.1
      Uit de tekst van het bestreden besluit blijkt dat de minister de vaststelling heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Hij is er daarbij van uitgegaan dat de subsidie in dit geval ‘lager wordt vastgesteld’ als bedoeld in dat artikel, omdat het bedrag genoemd in het vaststellingsbesluit lager is dan het bedrag genoemd in het verleningsbesluit. Zoals het College echter recent heeft geoordeeld, is die grondslag voor de vaststelling in dit soort situaties niet juist (zie de uitspraken van 4 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:589 en ECLI:NL:CBB:2025:590).
      
    
    
      4.2
      Een besluit tot verlening van subsidie bevat ofwel het bedrag van de subsidie ofwel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald (artikel 4:31, eerste lid, van de Awb). Als het besluit het bedrag van de subsidie niet vermeldt, dan moet dat besluit vermelden op welk bedrag de subsidie maximaal kan worden vastgesteld (artikel 4:31, tweede lid, van de Awb). In het verleningsbesluit van de vereniging is sprake van deze tweede situatie. Daarin staat immers:
      
      
        “Het subsidiebedrag dat u maximaal kunt krijgen bedraagt € 18.938,07.”
      
      
      
        Van dit bedrag heeft de vereniging een voorschot ontvangen van 35 procent (€ 6.628,32). In het verleningsbesluit staat daarnaast de volgende passage:
      
      
      
        “Het definitieve subsidiebedrag kan lager uitvallen, afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen in 2023. De energieprijzen waarmee ik de hoogte van uw subsidie definitief vaststel worden begin 2024 bekendgemaakt.”
      
      
      
        Het verleningsbesluit bevat vervolgens de berekeningswijze en noemt de bedragen en eenheden waarmee de maximale subsidie is berekend. Uit de bedragen waarmee is gerekend, blijkt dat dit de maximale referentieprijzen zijn die in artikel 3, tweede lid, van de TEK zijn genoemd. Het College stelt daarom vast dat het verleningsbesluit een besluit is als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb. Vanwege de in 2023 fors gedaalde energieprijzen wijkt het vastgestelde subsidiebedrag aanzienlijk af van deze maxima. In het vaststellingsbesluit is gerekend met de veel lagere referentieprijzen die in februari 2024 door het CBS zijn vastgesteld. Dat leidt (uiteraard) tot een lager subsidiebedrag. De berekeningswijze die de minister heeft gehanteerd bij de vaststelling is echter identiek aan die van de verlening. Er is daarom sprake van een vaststelling conform verlening in de zin van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb en niet van een lagere vaststelling in de zin van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb.
      
      
    
    
      4.3
      Omdat de minister een onjuiste bevoegdheidsgrondslag heeft gehanteerd in het bestreden besluit, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Hierna zal het College beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dat kan het geval zijn als de minister het subsidiebedrag op de juiste wijze heeft berekend en er geen andere redenen zijn om van het vastgestelde subsidiebedrag af te wijken.
      
      
        
          De berekening van de vaststelling
        
      
      
    
    
      5.1
      De berekeningswijze van de hoogte van de subsidie volgt uit de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK. Het College stelt vast dat de minister deze berekeningswijze zowel bij de verlening als bij de vaststelling heeft gebruikt. Anders dan de vereniging stelt, is bij de vaststelling dus niet met een andere berekeningswijze gerekend dan bij de toekenning. Daarbij is bij de vaststelling niet (zoals bij de verlening) uitgegaan van de maximale vergoeding per eenheid energie, maar van de referentieprijs 2023 zoals voorgeschreven in artikel 7 van de TEK. Ten tijde van de aanvraag en de toekenning was dus al bekend dat met deze referentieprijzen bij de vaststelling zou worden gerekend. Dat de subsidievaststelling wat het bedrag betreft lager uitvalt dan het maximale bedrag dat in de subsidieverlening was vermeld, is rechtstreeks terug te voeren op de in 2023 fors gedaalde energieprijzen. Daardoor vallen de referentieprijzen 2023 waarmee bij de vaststelling wordt gerekend, veel lager uit en dalen de subsidiabele kosten eveneens. Voor de vereniging betekent dit, dat in plaats van een referentieprijs voor elektriciteit van € 0,60 per kWh (waarvan 50 procent wordt vergoed) sprake is van een referentieprijs van € 0,01 per kWh (waarvan 50 procent wordt vergoed). Voor gas is er sprake van een referentieprijs van € 0,17 per m3 (waarvan 50 procent wordt vergoed) in plaats van een referentieprijs van € 1,- (waarvan 50 procent wordt vergoed). 
      
    
    
      5.2
      In zijn uitspraak van 13 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:3, vanaf 6.1) heeft het College het gebruik van de referentieprijzen van 2023 geaccepteerd. Het is de minister niet toegestaan te rekenen met andere prijzen dan de referentieprijzen van 2023. Wanneer met die bedragen wordt gerekend, is de uitkomst voor de vereniging inderdaad een te ontvangen subsidie van € 775,58. Het College oordeelt dat de berekening van de vaststelling correct is.
      
      
        
          Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      6.1
      De vereniging heeft een expliciet beroep gedaan op strijd met het evenredigheidsbeginsel door te stellen dat de veel lagere uitkomst in het vaststellingsbesluit in haar geval niet evenredig is. Op de zitting heeft zij daarnaast toegelicht dat het moeten terugbetalen van het voorschot ertoe heeft geleid dat de vereniging de contributies voor haar leden moest verhogen. Het College zal daarom zowel de evenredigheid van de vaststelling op € 775,58 als de evenredigheid van de terugvordering van € 5.852,75 beoordelen.
      
    
    
      6.2
      Zoals het College onder 4.2 heeft geoordeeld, had de minister de vaststelling moeten baseren op artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Dat is een gebonden bevoegdheid. In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden zozeer onevenwichtig is dat sprake is van onevenredig nadeel. De vereniging heeft aangevoerd dat de vastgestelde subsidie veel lager is dan de door haar werkelijk gemaakte kosten, en dat de vergoeding daardoor uitkomt op 13,5 procent in plaats van de in de TEK beoogde 50 procent. Het College oordeelt dat dit geen bijzondere omstandigheid is waarmee de vereniging zich onderscheidt van andere ondernemingen die te maken hebben gekregen met een lagere vaststelling. Bovendien gaat dit standpunt van de vereniging uit van een onjuiste lezing van de TEK, alleen al omdat die regeling niet is bedoeld om werkelijk gemaakte kosten (volledig of voor de helft) te vergoeden. De kosten die voor subsidie in aanmerking komen, worden bepaald op basis van modelprijzen (en niet op basis van werkelijk betaalde prijzen) en vervolgens wordt 50 procent van die subsidiabele kosten vergoed. Dat is, zoals het College onder 5.2 al heeft geoordeeld, in het geval van de vereniging ook gebeurd. Het College ziet daarom geen aanleiding om te oordelen dat de vaststelling onevenredig nadelig is.
      
    
    
      6.3
      De bevoegdheid om onverschuldigd betaalde voorschotten terug te vorderen, is een discretionaire bevoegdheid. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van besluiten gebaseerd op een discretionaire bevoegdheid moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of het bestreden besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.
      
    
    
      6.4
      Over de geschiktheid en noodzakelijkheid van de terugvordering van een subsidie(voorschot) heeft het College, in zaken over andere subsidieregelingen, al geoordeeld dat als een subsidie(voorschot) ten onrechte is betaald, terugvordering een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de ondernemingen waarvoor de subsidieregeling is bedoeld (zie onder meer de uitspraak van 28 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:156). Met betrekking tot de evenwichtigheid van de terugvordering heeft de vereniging op de zitting haar financiële positie toegelicht, maar het College ziet daarin onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister niet van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruik mocht maken. Dat de vereniging haar contributies heeft moeten verhogen, is geen omstandigheid die maakt dat de terugvordering onevenwichtig is. Bovendien biedt de minister ruime mogelijkheden tot het treffen van een betalingsregeling, waar de vereniging ook gebruik van maakt. De terugvordering van het voorschot is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        7	Het beroep is gegrond, omdat de minister de vaststellingsbevoegdheid in het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Het College zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het College ziet echter aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de minister de vaststelling op de juiste wijze heeft berekend en geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        draagt de minister op om het door de vereniging betaalde griffierecht van € 371,- te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek	w.g. T.D. Geldof
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:31
    
    1. De beschikking tot subsidieverlening vermeldt het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
    2. Indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, vermeldt zij het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    
    
      Artikel 4:46, eerste en tweede lid
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
    
    
      
        Regeling tegemoetkoming energiekosten
      
    
    
    
      Artikel 3
    
    1. Onverminderd het derde lid bedraagt de leveringsprijs, die een mkb-onderneming zelf dient te dragen, voor elektriciteit € 0,35 per kWh en voor gas € 1,19 per m3.
    2. De referentieprijs 2022 bedraagt voor elektriciteit € 0,59 per kWh en voor gas € 2,41 per m3.
    3. De referentieprijs 2023 voor elektriciteit en gas bedraagt, voor zover het in deze regeling gebruikt wordt, nooit meer dan € 0,95 per kWh geleverde elektriciteit respectievelijk € 3,19 per m3 geleverd gas.
    4. Voor de berekening van het voorschot, bedoeld in artikel 11, wordt voor elektriciteit een prijs gehanteerd van € 0,60 per kWh en voor gas € 2,00 per m3.
    5. De prijzen, bedoeld in het eerste en vierde lid, alsmede de maximum prijzen, bedoeld in het derde lid, zijn inclusief energiebelasting en opslag duurzame energie en exclusief omzetbelasting.
    
    
      Artikel 6
      De subsidie voor een mkb-onderneming of een groep bedraagt 50 procent van de subsidiabele kosten met een maximum van € 160.000.
    
    
    
      Artikel 7, eerste en tweede lid
    
    1. Voor subsidie komen in aanmerking de kosten voor de levering van elektriciteit of gas, die voortkomen uit een zakelijke energieleveringsovereenkomst met een leverancier, en voor zover deze bestaan uit:
    a. het verschil van de referentieprijs 2023 voor elektriciteit en de leveringsprijs voor elektriciteit, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het verschil van de standaardjaarafname en de standaardjaarinvoeding; of
    b. het verschil van de referentieprijs 2023 voor gas en de leveringsprijs voor gas, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het standaardjaarverbruik.
    2. In aanvulling op het eerste lid, komen de in dat lid bedoelde kosten voor subsidie in aanmerking voor zover die gaan over de periode vanaf 1 november 2022 tot en met 31 december  2023. De kosten, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, worden vermenigvuldigd met 14/12.