ECLI:NL:RBAMS:2026:1670, Rechtbank Amsterdam, 09-02-2026, AMS 24/7018 en 25/857
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de invordering van een verbeurde dwangsom en het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom. Eiser kan zich niet vinden in deze besluiten en heeft hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AMS 24/7018 en 25/857  
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2026 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Diemen, verweerder 
    (gemachtigde: [persoon] ).
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over de invordering van een verbeurde dwangsom en het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom. Eiser kan zich niet vinden in deze besluiten en heeft hiertegen beroep ingesteld.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
  
  
    Feiten en procesverloop
    
    
      3. Eiser is eigenaar en verhuurder van de bovenwoning aan de [adres] (hierna: de woning). Op 4 april 2023 hebben toezichthouders van verweerder een controle uitgevoerd in de woning. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een opnamerapport. Eén van de huurders heeft tijdens de controle verklaard dat vier van de vijf personen die ingeschreven staan op het adres in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP), er ook daadwerkelijk wonen en dat zij geen gezamenlijk huishouden vormen. Deze bewoner heeft verklaard zelf te slapen op de zolder. Vastgesteld is dat deze zolder alleen bereikbaar is via een vlizotrap en dat er geen vloerafscheiding aanwezig is ter plaatse van de trapsparing. Daarnaast hebben de toezichthouders vastgesteld dat in geen van de verkeersruimten een rookmelder aanwezig is.
    
    
    
      3.1.
      Naar aanleiding van deze constateringen heeft verweerder bij besluit van5 oktober 2023 een last onder dwangsom opgelegd, waarmee eiser is gelast om de volgende overtredingen op het perceel [adres] te beëindigen:
      
      - het laten bewonen van een woning door meer dan één huishouden (overtreding bestemmingsplan/Wabo, dwangsom € 10.000,-);
      
        
          het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten (overtreding Huisvestingsverordening/Huisvestingswet 2014, dwangsom € 5.000,-); 
        
        
          het niet aanwezig hebben van rookmelders (Overtreding Bouwbesluit 2012/Woningwet, dwangsom € 2.500,-), en;
        
        
          het aanwezig hebben van een vluchtroute (vlizotrap) die niet voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012/Woningwet (dwangsom € 2.500,-.).
        
      
      
    
    
      3.2.
      Op 13 maart 2024 heeft er opnieuw een controle in de woning plaatsgevonden en is er geconstateerd dat nog steeds dezelfde vier personen in de woning wonen, vier personen staan ingeschreven in de BRP, de woning in gebruik is als onzelfstandige woonruimte en de zolder wordt gebruikt als slaapkamer en dus in gebruik is als verblijfsruimte. Ook is de zolder nog steeds alleen te bereiken via een losse vlizotrap die de verkeersruimten blokkeert en is er geen trapbalustrade aangebracht. De rookmelders zijn wel geplaatst. 
      
      
        
          Invordering dwangsom uit 2023
        
      
      
    
    
      3.3.
      Omdat eiser de overtreding onder punt 3 van de last heeft beëindigd, maar de overige overtredingen niet, heeft verweerder op 16 mei 2024 besloten tot het invorderen van een dwangsom van € 17.500,-.
      
    
    
      3.4.
      Tegen dit besluit tot invordering heeft eiser bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar op 21 november 2024 ongegrond verklaard (bestreden besluit I).
      
      
        
          Nieuwe last onder dwangsom in 2024
        
      
      
    
    
      3.5.
      Omdat eiser de overige overtredingen niet heeft beëindigd, heeft verweerder bij besluit van 23 juli 2024 een nieuwe last onder dwangsom (met hogere dwangsommen) aan eiser opgelegd. De last strekt tot het beëindigen van de volgende overtredingen:
      
      
        
          het laten bewonen van een woning door meer dan één huishouden (overtreding Omgevingsplan/Omgevingswet (hierna: Ow, dwangsom € 20.000,-);
        
        
          het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten (overtreding Huisvestingsverordening/Huisvestingswet, dwangsom € 10.000,-); 
        
        
          het aanwezig hebben van een vluchtroute (vlizotrap) die niet voldoet aan de eisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl, dwangsom € 5.000,-.).
        
      
      
    
    
      3.6.
      Tegen dit besluit heeft eiser op 2 augustus 2024 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft ook dit bezwaar op 21 november 2024 ongegrond verklaard (bestreden besluit II).
      
    
    
      3.7.
      Vervolgens heeft eiser beroep ingesteld tegen beide besluiten op bezwaar van21 november 2024. De rechtbank heeft de beroepen op 17 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [persoon] (juridisch beleidsmedewerker bij team openbare orde, vergunning en handhaving).
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank beoordeelt of verweerder de bestreden besluiten op goede gronden heeft genomen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank zal hieronder eerst de invordering van de dwangsom uit 2023 behandelen en vervolgens de oplegging van de nieuwe last onder dwangsom.
    
    
    
      
        Standpunt eiser
      
    
    
    
      4.1.
      Eiser voert tegen beide bestreden besluiten dezelfde gronden aan, namelijk: 1) dat verweerder per e-mail met hem heeft gecommuniceerd terwijl hij daarvoor geen toestemming heeft gegeven, 2) dat hij in de bezwaarfase ten onrechte niet is gehoord, 3) dat hij door ziekte niet in staat was om tijdig op verweerder te reageren en 4) dat verweerder meerdere beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden. De schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is er volgens eiser in gelegen dat verweerder een te beperkte definitie van de term ‘huishouden’ hanteert en onvoldoende motiveert waarom hiervan in het geval van de huurders van eiser geen sprake zou zijn. Dat er meerdere personen op het adres zijn ingeschreven betekent niet dat sprake is van meerdere huishoudens. Volgens eiser woont er maar één huishouden in de woning. In de huurovereenkomst, die eiser heeft gesloten met één van de huurders, heeft hij per1 september 2023 opgenomen dat de huurder verplicht is de woning zelfstandig te bewonen. Ook is eiser met de huurder overeengekomen dat de zolder uitsluitend mag worden gebruikt als zolderruimte en de trap niet meer als vluchtroute mag worden gebruikt, waarmee ook deze overtreding volgens eiser is opgeheven. Als eigenaar, die niet in de woning woont, kan hij hier niet meer invloed op uitoefenen.
      
      
        
          Invordering dwangsom uit 2023
        
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat eiser voornamelijk gronden aanvoert die zich richten tegen het besluit waarmee de last onder dwangsom is opgelegd, in plaats van tegen de invorderingsbeschikking. De rechtbank stelt voorop dat deze procedure niet gaat over de vraag of de last onder dwangsom uit 2023 terecht is opgelegd, maar of verweerder mag overgaan tot invordering van die last. Tegen dat laatste besluit heeft eiser immers bezwaar gemaakt en vervolgens, na ongegrondverklaring van zijn bezwaar, beroep ingesteld. Bij een invorderingsbeschikking wordt niet opnieuw getoetst of de last onder dwangsom destijds terecht is opgelegd, maar alleen of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat niet aan de last is voldaan en om die reden tot invordering van de dwangsom kon overgaan. De gronden tegen het opleggen van de last zelf, zullen hieronder wel worden behandeld in het kader van de nieuwe last onder dwangsom, maar kunnen eiser dus niet baten als het gaat om de invordering van de last onder dwangsom uit 2023.
      
    
    
      4.3.
      Ten aanzien van de invordering overweegt de rechtbank dat uit het opnamerapport van de controle op 13 maart 2024 blijkt dat aan de situatie in de woning, behoudens de aangebrachte rookmelders, niets is veranderd. Eiser heeft dat niet betwist. Eiser heeft dus niet aan de last voldaan en de dwangsom is om die reden verbeurd. 
      
    
    
      4.4.
      Bij de belangenafweging in het kader van een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom, wordt aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht toegekend. Als dat niet zo zou zijn, dan zou dat afdoen aan het gezag dat uit moet gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hierin is vermeld dat een doelmatige handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. In dit geval doen dergelijke bijzondere omstandigheden zich niet voor. De rechtbank ziet ook geen grond voor het oordeel dat invordering onevenredig is in verhouding tot het doel dat ermee wordt gediend, zodat invordering achterwege moet blijven.
      
    
    
      4.5.
      Het beroep tegen het bestreden besluit 1 slaagt daarom niet.
      
      
        
          De nieuwe last onder dwangsom uit 2024
        
      
      
    
    
      4.6.
      Verweerder voert aan dat bij de controle uitgevoerd op 13 maart 2024 is vastgesteld dat er nog steeds vier personen in de woning wonen, terwijl woningdelen op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef onder a van de Ow en artikel 23.1 van het omgevingsplan slechts is toegestaan voor maximaal twee personen. Uit de BRP blijkt ook dat er de afgelopen jaren verschillende samenstellingen bewoners zijn geweest en er geen continuïteit is in de samenstelling. Aangezien ook niet is aangetoond of en hoe deze personen met elkaar verbonden zijn, is er nog steeds sprake van een overtreding. Ook ten aanzien van de zolderruimte is er volgens verweerder nog steeds sprake van een overtreding. In de zolderkamer staat een bed, een computer en zijn persoonlijke spullen aanwezig. Omdat er nog altijd vier personen in de woning verblijven, is het onwaarschijnlijk is dat er niemand meer op zolder slaapt. Hier komt bij dat door het gebruik van de zolder als verblijfsruimte, de vlizotrap nog steeds gebruikt wordt als vluchtroute. Ook dit levert een overtreding op. De last onder dwangsom is dus terecht opgelegd.
      
      
        
          Omgevingswet | één huishouden?
        
      
      
    
    
      4.7.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder a van de Ow, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Met de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege, dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. De regels van het (voormalig) bestemmingsplan ‘Centrum 2021’ maken onderdeel uit van het Omgevingsplan Diemen (het omgevingsplan). Het perceel heeft hierbinnen de enkelbestemming‘Wonen – 1’. De voor ‘Wonen’ bestemde gronden zijn onder andere bestemd voor woningen en woningdelen. Bij woningdelen geldt een maximum van twee personen per woning.
      
    
    
      4.8.
      Volgens artikel 1.65 van de planregels is een ‘woning’ een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Het begrip ‘huishouden’ is niet gedefinieerd in het omgevingsplan. Daarom moet worden uitgegaan van de uitleg van het begrip in het normale taalgebruik, waarbij kan worden aangesloten bij de definitie zoals deze is omschreven in Van Dale. Hierin wordt een huishouden omschreven als ‘één of meer personen die in vast verband samenleven’. Uit vaste rechtspraak volgt dat hierbij relevant zijn de mate van continuïteit in de samenstelling en de mate van onderlinge verbondenheid.
      
    
    
      4.9.
      Partijen zijn het erover eens dat er vier personen op het adres wonen. Deze personen staan niet allemaal vanaf hetzelfde moment ingeschreven in de woning en wonen er ook niet even lang. Uit het opnamerapport van de controle op 13 maart 2024 blijkt dat de woning is ingericht op een wijze die past bij woningdelen. Ook heeft één van de huurders verklaard dat nog steeds dezelfde vier personen in de woning wonen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat en hoe zijn huurders één huishouden zouden vormen of in een vast verband zouden samenleven (bijvoorbeeld omdat ze samen eten, boodschappen voor elkaar doen en op andere manieren zorg voor elkaar dragen etc.). Eiser heeft op de zitting wel gezegd ervan uit te gaan dat zijn huurders één huishouden vormen en dat hij hen die verplichting ook via de huurovereenkomst heeft opgelegd, maar dit zegt niets over de feitelijke situatie. Eiser heeft op de zitting gezegd dat hij daar geen zicht op heeft. Eiser heeft op de zitting ook aangevoerd dat het mogelijk is dat de huurders een relatie met elkaar hebben. Nog daargelaten dat eiser deze stelling niet heeft onderbouwd, doet dat gezien het hierboven geschetste juridische kader niet ter zake. Een relatie is geen voorwaarde voor een huishouden en personen die een relatie hebben, voeren niet zonder meer een gezamenlijke huishouden. Verweerder heeft dan ook kunnen concluderen dat de woning van eiser wordt gebruikt voor woningdelen door meer dan twee personen, zodat sprake is van overtreding van de Ow. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Huisvestingswet- en verordening | onzelfstandige woonruimten?
        
      
      
    
    
      4.10.
      Artikel 21, aanhef en onder c van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, derde lid van de Huisvestingsverordening bepalen dat het niet is toegestaan om zonder vergunning een zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimten. 
      
    
    
      4.11.
      Eiser heeft geen omzettingsvergunning. Aangezien er geen sprake is van één huishouden en uit de opnamerapporten van verweerder blijkt dat de kamers geen eigen toegang, geen eigen keuken en geen eigen toilet hebben, zijn deze ruimten aan te merken als onzelfstandige woonruimten. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Bbl | de vlizotrap
        
      
      
    
    
      4.12.
      Artikel 3.20 en artikel 3.15, eerste lid van het Bbl bepalen dat ter plaatse van de trapsparing een vloerafscheiding dient te worden geplaatst indien de zolder wordt gebruikt als verblijfsruimte en dat een vlizotrap niet voldoet als vluchtroute.
      
    
    
      4.13.
      Uit het opnamerapport van 13 maart 2024 blijkt dat de zolder nog steeds wordt gebruikt als verblijfsruimte en nog steeds alleen kan worden bereikt via de vlizotrap. Verweerder heeft toegelicht dat dit meerdere overtredingen van het Bbl oplevert. Zo voldoet de trap niet aan de voorgeschreven afmetingen, blokkeert deze de verkeersruimten, is er geen balustrade aanwezig en ontbreekt bij de rand van de vloer een afscheiding. Ook volgt uit het opnamerapport dat op de zolder een bureau staat en daar persoonlijke spullen aanwezig zijn op een wijze waaruit blijkt dat de zolder als verblijfsruimte wordt gebruikt. Eiser heeft dit niet onderbouwd betwist. Verweerder heeft dan ook kunnen concluderen dat sprake is van een overtreding van het Bbl. Dat eiser stelt dat hij met de huurder heeft afgesproken dat de zolder niet meer als verblijfsruimte mag worden gebruikt, maakt niet dat geen sprake was van een overtreding. Dat geldt ook voor het feit dat verweerder inmiddels bestuursdwang heeft toegepast en de zolder heeft dichtgezet. Ook in zoverre slaagt het beroep niet.
      
      
        
          Overtreder
        
      
      
    
    
      4.14.
      De stelling van eiser dat hij maar beperkte invloed heeft op de overtredingen en voldoende heeft gedaan om de overtreding op te heffen, begrijpt de rechtbank zo dat eiser zich op het standpunt stelt dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. 
      
    
    
      4.15.
      Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Volgens vaste jurisprudentie kan een overtreding ook worden toegerekend aan een persoon die de overtreding niet zelf heeft gepleegd, indien deze persoon als functioneel dader kan worden aangemerkt. Dit is – kort gezegd – het geval indien i) de persoon erover kon beschikken of de gedraging zou plaatsvinden en ii) de persoon heeft aanvaard (bijvoorbeeld door niet in te grijpen) dat de gedraging zou kunnen plaatsvinden. Onder dit laatste wordt mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de persoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Eiser is eigenaar van de woning. Nu het eigendomsrecht het meest omvattende recht is dat iemand op een zaak kan hebben, heeft eiser het in zijn macht om de overtreding te beëindigen. Ook deze beroepsgrond kan hem dus niet baten.
      
      
        
          Geen zienswijze
        
      
      
    
    
      4.16.
      Verder voert eiser aan dat hij in de gelegenheid gesteld had moeten worden om een zienswijze in te dienen over het opleggen van de last onder dwangsom.
      
    
    
      4.17.
      Het is juist dat eiser hiertoe in de gelegenheid gesteld had moeten worden en dat verweerder hem ten onrechte die gelegenheid niet heeft geboden. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit erkend, maar heeft dit gebrek gepasseerd omdat eiser hierdoor volgens verweerder niet in zijn belangen is geschaad.
      
    
    
      4.18.
      Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan een bestuursorgaan een gebrek in de besluitvorming passeren en het bestreden besluit in stand laten, als de belanghebbende door de schending niet is benadeeld. In het geval van eiser waren zijn standpunten, gezien de eerdere last onder dwangsom, al bij verweerder bekend. Bovendien heeft hij in de bezwaarprocedure – en  in beroep nogmaals – zijn standpunten uitgebreid naar voren kunnen brengen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder het gebrek in de besluitvorming heeft kunnen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
      
      
        
          Ziekte en wijze van communicatie
        
      
      
    
    
      4.19.
      Tot slot begrijpt de rechtbank dat eiser zich op het standpunt stelt dat verweerder hem onvoldoende gelegenheid heeft gegeven om zijn bezwaren naar voren te brengen omdat hij enige tijd ziek was en omdat er via de mail met hem werd gecorrespondeerd, terwijl hij hiervoor geen toestemming heeft gegeven.
      
    
    
      4.20.
      Eiser heeft niet onderbouwd gedurende welke periode hij ziek was en dat hij daardoor niet in staat was om zijn bezwaren naar voren te brengen. Uit de stukken blijkt juist dat eiser wel met verweerder heeft gecommuniceerd over zijn bezwaren. Dat eiser  onvoldoende gelegenheid heeft gehad om zijn bezwaren naar voren te brengen, kan de rechtbank dan ook niet volgen. Verder was communicatie per e-mail de gebruikelijke wijze van corresponderen tussen partijen, heeft eiser kennisgenomen van de e-mails en heeft hij zelf per e-mail gereageerd. Ook deze beroepsgronden kunnen eiser daarom niet baten. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. Mulder, rechter, in aanwezigheid vanmr.C.J. van ‘t Hoff, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2026.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     	Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115 en ABRvS 8 november 2023, 
    ECLI:NL:RVS:2023:4153.
  
  
     ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071 en ABRvS 31 mei 2023 
    ECLI:NL:RVS:2023:2067.
  
  
     	Hoge Raad van 23 februari 1954 (ECLI:NL:HR:1954:3; het IJzerdraad-arrest) en 8 
    december 2015 (ECLI:NL:HR:2015:3487).
  
  
     	Zie artikel 4:8 van de Awb.