Evaluatie Onderzoeksraad voor veiligheid; Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST133052
 2008-2009
 
 32 008 
 (
 R 1883
 )
 Evaluatie Onderzoeksraad voor veiligheid
 
 
 
 
 Nr. 
 1
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 30 juni 2009
 
 Conform artikel 83 van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid heeft
in het jaar 2008 een evaluatie van de Onderzoeksraad voor veiligheid plaatsgevonden.
Deze evaluatie was gericht op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de
raad. Een door mij ingestelde begeleidingscommissie onder voorzitterschap
van mevrouw drs. M. Sint, bestuursvoorzitter van de Isala Klinieken in Zwolle
heeft de evaluatie begeleid. Verder bestond de begeleidingscommissie uit de
volgende leden:
 • mevrouw drs. P. G. Boumeester, lid van de hoofddirectie van
de Nederlandse spoorwegen vanuit het bedrijfsleven;
 • mevrouw W. M. Verver, burgemeester van Schiedam, vanuit het bestuur;
 • de heer prof. dr. P. W. Tops, verbonden aan de Universiteit van
Tilburg, vanuit de wetenschap;
 • de heer drs. A. H. C. Annink, secretaris-generaal bij het ministerie
van Defensie vanuit het Rijk.
 
 Naar aanleiding van deze gehouden evaluatie van de raad stuur ik u de
volgende documenten:
 1. De brief met de aanbevelingen van de begeleidingscommissie
 2. De Rapportage evaluatie Onderzoeksraad voor veiligheid van het onderzoeksbureau
Lysias Consulting Group
 3. De reactie van de raad, kenmerk 08501273, op de onder 1 en 2 genoemde
documenten. Een en ander is in overeenstemming met artikel 7, lid 5, van het
Informatiestatuut Onderzoeksraad voor veiligheid.
 
 In algemene zin merk ik op dat ik grote waardering heb voor de wijze waarop
de raad vanaf de oprichting in februari 2005 de Onderzoeksraad voor veiligheid
(Ovv) heeft vorm gegeven. De Ovv heeft haar bestaansrecht als gezaghebbende
onderzoeksorganisatie op het gebied van de veiligheid onomstotelijk bewezen.
 
 De begeleidingscommissie «Evaluatie Onderzoeksraad voor veiligheid»
heeft naar mijn tevredenheid de raad op doelmatigheid en doeltreffendheid
geëvalueerd. Net zoals de raad in haar brief laat weten, kan ook ik mij
vinden in de aanbevelingen. De aanbevelingen sluiten volgens de raad aan op
al ingezette ontwikkelingen.
 
 Hieronder zal ik ingaan op de aanbevelingen van de begeleidingscommissie.
Ter wille van de leesbaarheid wordt mijn reactie telkens voorafgegaan door
de tekst van de aanbeveling zoals opgenomen in de brief van de commissie.
In mijn reactie zal ik behalve een inhoudelijk oordeel ook steeds aangeven
op wiens weg het ligt om gevolg te geven aan de aanbeveling. De onafhankelijke
positie van de raad brengt mee dat er sprake is van duidelijk te onderscheiden
verantwoordelijkheden.
 1. Scheiding met strafrechterlijk onderzoek
 
 «Ter waarborging van de onafhankelijke positie
van de Onderzoeksraad voor veiligheid adviseert de commissie u om de wettelijke
garanties dat onderzoekers niet opgeroepen kunnen worden als getuige uit te
breiden tot alle medewerkers van de raad en de door de raad ingehuurde deskundigen.»
 
 
 Deze aanbeveling betreft de wijze waarop in de wet de scheiding tussen
onderzoek door de Onderzoeksraad voor veiligheid (Ovv) en andere procedures
(zoals strafvorderlijke, tuchtrechtelijke en civielrechtelijke) is geregeld.
In de Rijkswet Ovv is onder meer bepaald dat de leden van de raad, de medewerkers
van het bureau van de raad, voor zover bij hun aanstelling als onderzoeker
aangewezen, en door de betrokken minister aangewezen deskundigen die voor
de duur van een onderzoek deel uitmaken van het bureau van de raad, niet kunnen
worden opgeroepen als getuige of deskundige (zie de artikelen 14, 32 en 69,
vierde lid van de Rijkswet Ovv). De commissie bepleit een uitbreiding van
deze wettelijke bescherming.
 
 Het feit dat de wetgever in de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid
aan leden van de raad en aan de onderzoekers in dienst van de raad wettelijke
garanties biedt om verschoond te blijven van medewerking aan strafvorderlijk
onderzoek, betekent niet dat het verschoningsrecht alleen hen toekomt. Het
feit dat de wetgever erkent dat er bepaalde grenzen aan de waarheidsvinding
kunnen worden gesteld, waarvan het respecteren van de geheimhoudingsplicht
van het klassieke kwartet van arts, notaris, advocaat en geestelijke er één
is, betekent namelijk niet dat de wet de kring van verschoningsgerechtigden
precies afbakent. In het gezaghebbende commentaar van Melai-Groenhuijsen op
het Wetboek van Strafvordering op art. 218 (aantekening 14) wordt daarover
het volgende opgemerkt:
 «Verschoningsgerechtigden zullen zich in de praktijk vaak bedienen
van medewerkers die in hun opdracht werken en daardoor onvermijdelijk kennis
krijgen van de zaken die hun werk- of opdrachtgever ook in rechte voor zich
mag houden. Te denken valt aan de secretaresse op het advocatenkantoor, de
notarisklerk en de soeur de charité die de geestelijk terzijde staat.
Ook door vererving en praktijkopvolging kunnen praktijkgegevens bij anderen
terecht komen. Het verschoningsrecht zou weinig zin hebben als die personen
wel verplicht zouden kunnen worden om in rechte te verklaren. Zij hebben daarom
een afgeleid verschoningsrecht. Voorts kan het gebeuren dat een verschoningsgerechtigde
anderen incidenteel om assistentie, hulp of bijstand moet vragen, waarbij
informatie moet worden verschaft die onder het verschoningsrecht valt. In
een dergelijk geval kan er sprake zijn van een gedeeld verschoningsrecht.
 Het afgeleide verschoningsrecht is in de rechtspraak erkend. Deze jurisprudentie
laat zich aldus samenvatten dat ieder die van een geheimhouder gegevens verkrijgt
die onder het verschoningsrecht vallen, terwijl deze verkrijging plaatsvond
in het kader van de uitoefening van de werkzaamheden van de geheimhouder,
een van die geheimhouder met betrekking tot die gegevens afgeleid verschoningsrecht
toekomt. Daarbij is er geen reden om aan te nemen dat dit alleen geldt indien
er sprake is van een dienstverband of iets dat daarmee gelijk moet worden
gesteld. De verkrijging in het kader van de uitoefening van de werkzaamheden
van de geheimhouder zal in ruime zin moeten worden verstaan.»
 Het is daarom niet nodig in de Rijkswet onderzoeksraad voor veiligheid
de kring van verschoningsgerechtigden uit te breiden. Onder omstandigheden
worden de door de commissie genoemde personen zo nodig beschermd door een
afgeleid verschoningsrecht.
 2. Wettelijke taakopdracht
 
 «Gelet op het maatschappelijk belang van onafhankelijke
onderzoeken van de raad en ter voorkoming van structurele veiligheidstekorten
adviseert de commissie u om de brede taakstelling in zijn huidige vorm te
handhaven.»
 
 
 Ik deel de mening van de begeleidingscommissie dat de brede taakstelling
en de onafhankelijke positie van de Ovv in zijn huidige vorm gehandhaafd moet
blijven.
 3. Beschikbaarstelling additionele middelen
 
 «Ter waarborging dat de raad over voldoende financiële
slagkracht beschikt, adviseert de commissie u om voor het beschikbaar stellen
van additionele (financiële) middelen procescriteria op te stellen in
combinatie met een afspraak over de reservevorming bij de Ovv. Een mogelijkheid
voor het toekennen van additionele middelen zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat
een specifiek onderzoek een onevenredig beslag legt op het jaarlijkse budget
van de raad, terwijl is voldaan aan voorwaarden met betrekking tot de kwaliteit
van het projectmatig werken (normering voor doorlooptijden en transparantie
van het Ovv onderzoeksproces) en het sturen op projectbeheersing door de Ovv.
De commissie adviseert u om de directeur-generaal Veiligheid van uw departement
met het opstellen van procescriteria en de verdere uitwerking te belasten.»
 
 
 Vanuit het oogpunt van kostenbeheersing in relatie tot de onafhankelijke
positie ben ik voornemens hierover afspraken te maken met de raad. Uitgangspunt
daarbij is dat de raad kan beschikken over voldoende financiële middelen
om lichte fluctuaties te kunnen opvangen in aantallen en omvang van onderzoeken.
De omvang van het vermogen van de raad moet in lijn zijn met afspraken die
rijksbreed gelden voor álle Zelfstandige Bestuursorganen. Aanvullend
zal ik met de raad afspraken maken in welke incidentele gevallen voor een
onderzoek additionele financiering beschikbaar kan worden gesteld. Mijn inzet
daarbij is dat het moet gaan om onderzoeken naar voorvallen met een zeer grote
maatschappelijk impact, zoals bijvoorbeeld de Vuurwerkramp in Enschede.
 4. De organisatie
 
 «De commissie ervaart de organisatieontwikkeling
van de raad als nog te intern gericht en beveelt de raad aan om de meerjaren
toekomstvisie over de taak van de raad te ontwikkelen. Wij adviseren om de
organisatieontwikkeling van «buiten» naar «binnen»
vorm te geven en voor de meerjaren visie van de raad het structurele
veiligheidstekort als basis te nemen.»
 
 
 Deze aanbevelingen van de begeleidingscommissie over de organisatie van
de raad, waaronder die inzake een meerjaren toekomstvisie, hebben de instemming
van de raad en stonden al bij de raad op de agenda. Wel heeft de raad mij
laten weten dat aansluiting bij het structurele veiligheidstekort daarbij
in die zin niet voor de hand ligt en dat risicoanalyses met betrekking tot
dergelijke tekorten volgens de raad niet kunnen dienen als criterium voor
de selectie van onderzoeken naar voorvallen (zie ook hierna onder punt 6).
Vooruitlopend op de totstandkoming van zijn meerjaren toekomstvisie, heeft
de raad mij aangegeven dan ook te kiezen voor een wat andere denkrichting,
volgens welke maatschappelijke verontrusting naar aanleiding van een voorval
een belangrijke legitimatie voor het doen van onderzoek vormt, en waarbinnen
de raad zich vooral wil richten op situaties waarin een derde partij verantwoordelijkheid
draagt voor de veiligheid van individuen (personenvervoer, detentie, zorginstellingen
en dergelijke). Overigens heeft de raad in een aantal situaties, op grond
van internationale regelgeving, een onderzoeksverplichting. Ik deel de aanbeveling
dat met de vorming van een meerjarenvisie het functioneren van de raad verder
kan verbeteren. Om als basis voor deze visie «maatschappelijke verontrusting»
te kiezen in plaats van het «structurele veiligheidstekort» heeft
mij instemming. Voorwaarde is wel dat het moet gaan om maatschappelijke verontrusting
die gerelateerd is aan het veiligheidsdomein van de raad.
 5. De bedrijfsvoering
 
 «In de afgelopen drie jaren heeft de raad verschillende
(beheer)instrumenten de organisatie binnen gehaald ter verbetering van een
transparante bedrijfvoering van de organisatie. De implementatie en sturing
(brede verspreiding binnen de organisatie) is daarbij achter gebleven. Daarnaast
ontbreekt hoogwaardig HRM beleid en het investeren in de competentie «leren»,
een instrument dat zeker bij de volgende levensfase van de organisatie niet
mag ontbreken. De commissie onderschrijft het belang van een goede implementatie
van de bedrijfsvoeringinstrumenten en in het bijzonder van het HRM beleid.»
 
 
 Deze aanbeveling richt zich primair op de raad zelf. Het is mij bekend
dat de raad hiermee al bezig is en ik zal de ontwikkelingen op dit punt met
belangstelling volgen.
 6. Referentiekader voor het selecteren van onderzoek
 
 «De commissie onderkent dat de raad een jonge
organisatie is en dat de raad een al genoemde, brede taakstelling kent. Niettemin
plaatst de commissie kritische kanttekeningen bij de manier waarop de keuzes
van de raad voor te onderzoeken onderwerpen tot stand komt en bij het ontbreken
van een referentiekader (van risicobeleidanalyses tot selectie van onderwerpen
en structurele veiligheidstekorten) voor het selecteren van die onderzoeken.
De commissie heeft een vergelijking getrokken tussen de brede taakstelling
van de raad en de ruime taak van een organisatie als het Openbaar Ministerie.
Deze laatste organisatie is er zelf toe overgegaan om criteria te ontwikkelen
teneinde binnen die ruime taakstelling te kunnen prioriteren en wel aan de
hand van meta-beeldanalyses (dreiging- en criminaliteit). Met deze normering
kan het OM uitleggen welke terreinen wel en welke niet worden aangepakt. De
commissie adviseert om de raad op een vergelijkbare manier meta-analyses op
hun taakvelden (structurele veiligheidstekorten) te laten maken op grond waarvan
in meerjarenplannen keuzes worden gemaakt over de terreinen die wel of geen aandacht krijgen. Zo wordt ook duidelijk wat de toegevoegde waarde
is van het onderzoek door de Ovv. De commissie acht het van belang dat de
Ovv niet teveel hooi op zijn vork neemt en ook negatieve keuzes durft te maken,
dus nee tegen een onderzoek zeggen als onvoldoende capaciteit, kennis of expertise
aanwezig of te organiseren is om het onderzoek goed uit te voeren. Anders
gaat het ten koste van de kwaliteit en wordt het normale werk ontwricht.»
 
 
 Deze aanbeveling richt zich primair op de raad zelf. De raad heeft laten
weten op zichzelf beschouwd de noodzaak te onderschrijven tot een bezinning
op, en explicitering van de wijze waarop de keuzes voor het onderzoek worden
gemaakt (zie ook onder punt 4). Bij de opmerkingen van de commissie over het
maken van meta-analyses van structurele veiligheidstekorten en de vergelijking
die op dat punt wordt gemaakt met de risico-analyses van het openbaar ministerie
plaatst de raad echter een kanttekening. De raad meent dat het maken van dergelijke
analyses buiten zijn reactieve taakstelling valt, en wijst er op dat de essentie
van zijn werk nu juist is gelegen in het naar buiten brengen van tekorten
die, voorafgaand aan het voorval dat uit die tekorten is voortgekomen, nog
niet voldoende bekend of onderkend waren.
 Ik deel de stelling van de raad niet dat deze een nadrukkelijk reactieve
taakstelling heeft. Naar mijn mening heeft de raad ook mogelijkheden om pro-actief
onderzoeken naar veiligheidstekorten uit te voeren als het gaat om een reeks
van kleine voorvallen (voorvallen zonder maatschappelijke impact). Ik ben
van mening dat een explicitering van de wijze waarop de keuzes voor het uitvoeren
van onderzoeken door de raad worden gemaakt een positieve uitwerking kan hebben
op de toegevoegde waarde van het onderzoek door de raad. Tevens komt dit ten
goede aan het binnen de financiële en organisatorische kaders uitvoering
geven aan de brede taakstelling van de onafhankelijke raad. Op welke wijze
deze explicitering voor het maken van keuzes plaatsvindt binnen de raad is
primair een aangelegenheid van de raad zelf. Ik zal de raad verzoeken mij
hierover nader te informeren.
 7. Professionalisering en strategische beleidsvorming
 
 a) «Zoals in het rapport van Lysias Consulting
Group overtuigend is weergeven, staat de raad – na de pioniersfase –
aan de vooravond van een volgende organisatorische levensfase. De Onderzoeksraad
voor veiligheid zal naar het oordeel van de commissie de slag moeten maken
van een jonge organisatie met een «ambachtelijke lijn» naar een
situatie van professionaliteit over de hele linie van de organisatie, zowel
van de leden, de buitengewone leden als van de onderzoekers. Daarom adviseren
wij om in de toekomst meer aandacht te besteden aan innovatie, strategische
beleidsvorming, beleidsformulering en kennisoverdracht. Gezien de opdracht
aan de raad vindt de commissie het daarnaast passend om meer aandacht te besteden
aan «leren van een onderzoek» en «evalueren van onderzoek»
als onderdelen van afweging van de raad om onderzoeken te starten. Ook pleit
de commissie voor het vergroten van de bruikbaarheid van aanbevelingen. Tegelijkertijd
adviseert de commissie om bij de start van de volgende organisatorische levensfase
van de raad de huidige «ambachtelijke» rol van de raad om te vormen
naar de rol van «constituerende leiding», waarbij het bureau van
de Ovv meer in positie komt om zich professioneel te ontwikkelen.»
 
 
 Deze aanbeveling richt zich primair op de raad zelf. Het is mij bekend
dat de raad hiermee al bezig is en ik zal de ontwikkelingen op dit punt met
belangstelling volgen. Overigens ben ik van mening dat de aandacht voor innovatie,
strategische beleidsvorming, beleidsformulering en kennisoverdracht,
maar ook «leren van een onderzoek» en «evalueren van onderzoeken»
ten goede kan komen aan een nog betere uitvoering van de taken van de raad.
 
 
 b) «Een punt van aandacht vindt de commissie
de relatie van de raad met de «oude sectoren» (transport) ten
koste van het vestigen van «naam en gezag» op nieuwe terreinen.
De commissie beveelt de raad aan om meer aandacht te besteden aan de communicatie
en de wisselwerking, zowel bij de oude sectoren als met de spelers op nieuwe
werkterreinen.»
 
 
 Deze aanbeveling richt zich primair op de raad zelf. Het is mij bekend
dat de raad hiermee al bezig is en ik zal de ontwikkelingen op dit punt met
belangstelling volgen.
 
 
 c) «Een tweede aandachtspunt is de positie van
geadresseerden van aanbevelingen van de raad. Naar analogie van de werkwijze
van de Nationale ombudsman geeft de commissie in overweging dat ook de raad «geadresseerden»
de gelegenheid biedt om voorafgaand aan de publicatie van het eindrapport
hun reactie te geven. Immers intensiever contact met betrokkenen en het delen
van bevindingen zullen positief bijdragen aan het draagvlak van aanbevelingen
van de raad, waardoor aanbevelingen (nog) sneller worden geïmplementeerd
en de veiligheid toeneemt.»
 
 
 Deze aanbeveling richt zich primair op de raad zelf. In dit verband is
het volgende van belang. De rol en betrokkenheid van partijen binnen het onderzoek
hebben in hun algemeenheid de blijvende aandacht van de raad. Het is echter
de stellige overtuiging van de raad dat het een verkeerde keuze zou zijn om
specifiek over de aanbevelingen van de raad voorafgaand overleg met partijen
te voeren. Een dergelijke vorm van overleg zou de raad mogelijk in een onderhandelingspositie
brengen, die afbreuk zou doen aan de positie van de raad zoals die door de
wetgever is vormgegeven. De essentie daarvan is dat de raad boven de partijen
staat; dat staat, volgens de raad, aan enige vorm van betrokkenheid van partijen
in het onderzoek niet in de weg, maar betekent wel dat de raad het onwenselijk
vindt om aan partijen als het ware een vorm van inspraak te geven ten aanzien
van het uiteindelijke oordeel van de raad. Ik zal met de raad overleggen welke
vorm van betrokkenheid van de verschillende partijen bij de uitvoering van
onderzoeken door de raad de meest optimale is, rechtdoend aan alle specifieke
verantwoordelijkheden. Daarbij ben ik van mening dat organisaties de kans
moeten hebben om zich voor te bereiden op de impact van de onderzoeksconclusies
en aanbevelingen van de raad.
 8. Positie buitengewone raadsleden:
 
 «Over de positie van de buitengewone raadsleden,
zoals verwoord in het rapport van Lysias Consulting Group, is het de commissie
opgevallen dat deze afwijkt van de oorspronkelijke bedoeling. De omvang van
de (permanente) raad is beperkt gehouden tot vijf leden, zogeheten generalisten.
De raad is multidisciplinair samengesteld, met kwaliteiten op de terreinen
van bestuurlijke en juridische expertise; maatschappij en politiek; gedragswetenschappen;
algemene techniek (waaronder defensie, met aantoonbare kennis van het militaire
vak «tot de club hebben behoord»). Om de raad te ondersteunen
met specifieke kennis, kwaliteitscontrole en draagvlak van de betreffende
sector maken ingevolge de wet ook buitengewone leden deel uit van de raad.
Zo kan de raad per onderzoek worden uitgebreid met een aantal buitengewoon
raadsleden, wegens hun bijzondere expertise inzake het te onderzoeken voorval
en de daaruit voortkomende aanbevelingen. In de wet is limitatief
bepaald in welke gevallen buitengewone raadsleden niet deelnemen aan beraadslagingen
van de raad. Dit betreffen over het algemeen bepalingen over de organisatie
van de Ovv en slaan niet op de onderzoeken en de aanbevelingen van de raad.
Naar onze mening betekent dit dat buitengewone leden die per onderzoek aan
de raad worden toegevoegd voor dat onderzoek deel uitmaken van de raad en
mede eindverantwoordelijk zijn. Buitengewone raadsleden nemen in die gevallen
deel aan de beraadslagingen van de raad over dat onderzoek, in het bijzonder
over de daaruit voorkomende aanbevelingen. De commissie adviseert u om de
huidige adviserende rol van de buitengewone raadleden om te vormen naar een
aan de raad deelnemende rol zoals in de wet is vastgelegd.»
 
 
 De raad heeft mij in een eerder stadium laten weten de praktijk rondom
de buitengewone raadsleden meer in lijn te willen brengen met de filosofie
van de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid. De raad heeft laten weten
de benoeming van buitengewone raadsleden in de toekomst te willen beperken
tot maximaal 10–12 buitengewone raadsleden. Bij de benoeming van deze
buitengewone raadsleden wil men enerzijds denken aan personen met grote deskundigheid
met betrekking tot een sector of anderzijds aan personen met grote deskundigheid
met betrekking tot het onderwerp veiligheid in het algemeen. Een dergelijk
aantal buitengewone raadsleden kan ook gemakkelijker deelnemen aan de beraadslagingen
van de raad. De raad zou in het algemeen naast de bestaande buitengewone raadsleden
zijn onderzoeken – per voorval – willen laten begeleiden door
specifieke (deskundige) begeleidingscommissies. Ik heb deze filosofie van
de raad eerder onderschreven.
 Binnen de context van de artikelen 6 en 7 van de Rijkswet Ovv ben ik van
mening dat de raad zelf aangeeft welke personen, buiten de vijf vaste leden
van de raad, over deskundigheid beschikken om als buitengewone raadsleden
te kunnen bijdragen aan het brede werkterrein van de raad. Indien ik de motivering
van de raad deel, zal ik deze leden (in overeenstemming met de betrokken vakminister)
voordragen voor benoeming bij Koninklijk Besluit. Voorop staat dat de kennis
en deskundigheid van de (buitengewone) raadsleden van de Onderzoeksraad voor
veiligheid in overeenstemming is met artikel 7, lid 3, van de Rijkswet Ovv
en zo bijdraagt aan de veiligheid binnen de samenleving.
 Gelet op de onafhankelijke positie van de raad ben ik van mening dat de
werkwijze tussen de vaste leden van de raad en de buitengewone leden om tot
aanbevelingen te komen, binnen de wettelijke kaders een aangelegenheid van
de raad zelf is. Dit betekent in ieder geval dat buitengewone raadsleden ten
aanzien van hun specifieke deskundigheid voor individuele of categorieën
voorvallen deelnemen aan de beraadslagingen van de raad. Ik zal hierover in
overleg met de raad treden.
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.