Wet ruimtelijke ordening; Nota naar aanleiding van het nader verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28916, nr. 14

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

15-09-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

28916 nr. 14

14-09-2005

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Algemeen2. Algemene lijnen en uitgangspunten van het wetsvoorstel3. Het beginsel van meest geschikte overheidsorgaan4. Het ruimtelijk beleidStructuurvisies verplicht stellenInhoudelijke aspecten structuurvisies5. Structuurvisies en regionale ruimtelijke vraagstukken6. Bestemmingsplanverplichting voor het gehele gemeentelijke
grondgebied7. Actualiteit van bestemmingsplannen8. De nieuwe bestemmingsplanprocedureAanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Awb9. Belangrijke vernieuwingenAndere rol voor de provincieBezwaar en beroep10. Projectbesluitmodule11. De uitvoerings- en handhavingsaspectenOndertekeningBIJLAGEBIJLAGE BIJ DE NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
INZAKE WETSVOORSTEL 28 916Schema vergelijking nul-regeling vs. conserverend bestemmingsplan
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28916Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 91 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 916Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening)nr. 14NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAGOntvangen 14 september 2005Met belangstelling heb ik kennis genomen van het nader verslag van de
vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
over haar verdere bevindingen inzake het bovenvermelde wetsvoorstel, zoals
dat luidt na de derde nota van wijziging. De commissie heeft daarbij mijn
nota naar aanleiding van het verslag1 betrokken.De nadere vragen en opmerkingen, waartoe het wetsvoorstel aanleiding heeft
gegeven, beantwoord ik in de door de commissie aangegeven opzet en volgorde.1. AlgemeenDe leden van de fracties van de PvdA, het CDA, de VVD en de SP uiten in
verschillende bewoordingen hun waardering over de wijze waarop het kabinet
met de derde nota van wijziging de wensen zoals die in het verslag van de
commissie waren opgenomen, heeft gehonoreerd. De aan het woord zijnde leden
wijzen daarbij met name op de verplichting tot het opstellen van een algemene
structuurvisie op alle overheidsniveaus en de betrokkenheid van de Tweede
Kamer bij het vaststellen van structuurvisies door het Rijk. De leden van
de fractie van de PvdA spreken verder hun dank uit over de heldere uiteenzetting
van de opvattingen van het kabinet in de nota naar aanleiding van het verslag.Ik ben verheugd dat de inbreng van de leden van de commissie zó
is vertaald in de derde nota van wijziging, dat de leden zich daarin duidelijk
herkennen.2. Algemene lijnen en uitgangspunten van het wetsvoorstelDe leden van de CDA-fractie zijn van mening dat de klantgerichtheid van
de overheid op vele terreinen moet worden versterkt, zo ook op het gebied
van de ruimtelijke ordening. Graag vernemen deze leden de visie van het kabinet
op de stelling dat ook de communicatie met de burgers/belanghebbenden in de
wet moet worden opgenomen met het doel deze communicatie te verbeteren.Op het terrein van de ruimtelijke ordening is voor de communicatie van
de overheid met de burger/belanghebbende reeds sedert 1965 in de WRO een duidelijke
plaats ingeruimd. Ook in het onderhavige wetsvoorstel zijn hiervoor in ruime
mate mogelijkheden opgenomen. Een belangrijke wijziging ten opzichte van de
huidige WRO is dat het onder de nieuwe Wro voor een burger mogelijk wordt
om een aanpassing van het bestemmingsplan te verzoeken. Een ieder die van
mening is dat het geldende bestemmingsplan wijziging behoeft, bijvoorbeeld
omdat het niet meer actueel is, omdat een bepaalde ontwikkeling mogelijk moet
worden gemaakt of omdat deze juist moet worden tegengegaan, kan bij de gemeente
een verzoek tot wijziging indienen. Onder de werking van de huidige WRO is
dit eveneens mogelijk maar kan een dergelijk verzoek eenvoudigweg geweigerd
worden zonder dat deze weigering in beroep kan worden aangevochten. Het besluit
tot vaststelling van het bestemmingsplan – en daarmee een weigering
tot vaststelling daarvan – staat nu op de negatieve lijst behorende
bij de Awb. Onder vigeur van de nieuwe Wro zal dit anders zijn. Bij de Invoeringswet
wordt het vaststellingsbesluit van de negatieve lijst Awb geschrapt. Daarmee
wordt ook een weigeringsbesluit voor beroep vatbaar. De gemeente zal dan voortaan
haar besluit op een verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan of een
wijziging hiervan moeten voorzien van een deugdelijke motivering. De positie
van de burger bij de ruimtelijke besluitvorming wordt hierdoor versterkt.Voor wat betreft de mogelijkheid, mee te praten over en in te spreken
op ontwerpplannen of -besluiten is in het wetsvoorstel zoveel mogelijk aangesloten
bij de algemene lijn van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met name de
daarin opgenomen uniforme openbare voorbereidingsprocedure die op 1 juli
2005 in werking is getreden. Slechts waar de (huidige) WRO-procedures een
andere, ruimhartiger regeling kenden, is in het wetsvoorstel expliciet een
aanvulling op of afwijking van de Awb opgenomen. Zo is bijvoorbeeld de mogelijkheid
om zienswijzen naar voren te brengen toegekend aan een ieder, terwijl de Awb
uitgaat van toekenning daarvan uitsluitend aan belanghebbenden.Bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is
de inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van een ontwerpplan niet
meer in de WRO geregeld. De algemene regeling van de inspraak heeft nu haar
grondslag gevonden in artikel 150 van de Gemeentewet. Dit artikel geeft de
mogelijkheid voor burgerparticipatie in de oriënterende fase voorafgaande
aan de voorbereiding van een ontwerpplan.Bij genoemde Aanpassingswet is overigens de zgn. actio popularis uit de
WRO vervallen. Dit betekent dat niet langer een ieder die eerder in de procedure
een zienswijze of een bedenking naar voren heeft gebracht beroepsgerechtigd
is, maar alleen diegene die als belanghebbende kan worden aangemerkt. Deze
situatie is in de Wro gehandhaafd.Naar mijn mening is met het beschrevene in de communicatie op het terrein
van de ruimtelijke ordening op afdoende wijze voorzien.De leden van de SP-fractie dringen aan op het opnemen van een uitgebreider
instrumentarium voor een doeltreffend grondbeleid in de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening. Afdeling 6.4 is naar hun mening tot nu toe veel te mager. De leden
vinden het positief dat het kabinet een verdere invulling wil geven aan deze
afdeling in de vorm van een separaat wetsvoorstel, maar zij vragen waarom
dit voorstel niet door middel van een nota van wijziging wordt geïntegreerd
in het onderhavige wetsvoorstel.Ik ben het geheel met deze leden eens dat Afdeling 6.4, zoals dat in het
wetsvoorstel is opgenomen, aan de magere kant is. In een versterking van deze
afdeling wordt voorzien door het recent ingediende voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie1. Deze leden zullen het met mij eens zijn dat dat wetsvoorstel
en de daarbij behorende memorie van toelichting een zodanige omvang
hebben dat indiening bij nota van wijziging tot een niet acceptabele vertraging
van het onderhavige wetsvoorstel zou leiden, terwijl de materie zich juist
heel goed leent voor afzonderlijke behandeling. Om deze reden van praktische
aard heb ik gekozen voor indiening van een afzonderlijk wetsvoorstel. Uiteraard
leidt aanvaarding van beide wetsvoorstellen tot de gewenste integratie.Deze leden suggereren voorts dat, aanvullend op andere instrumenten die
reeds zijn voorgesteld, in de wet de mogelijkheid wordt opgenomen om in bestemmingsplannen
de functie woningbouw in de voorschriften nader te differentiëren naar
financieringscategorie en prijsklasse. Dat is naar hun mening gewenst om de
positie van de ontwikkelaars in het sociale segment – corporaties en
wellicht ook bepaalde commerciële partijen – te versterken en grondspeculanten
de wind uit de zeilen te nemen. De sociale ontwikkelaars geven aan dat de
verwerving van betaalbare grond voor bouwprojecten één van de
grote knelpunten is om tot verhoging van de productie te komen. Niet voor
woningbouw geoormerkte grond, zo zeggen deze leden, blijkt in de praktijk
vrijwel altijd verworven te worden door ontwikkelaars die zich richten op
de bovenkant van de woningbouwmarkt, omdat deze veel meer kunnen betalen.
Door in ruimtelijke ordeningsplannen voorschriften op te nemen over het aandeel
sociale woningbouw (maar wellicht ook andere aspecten, zoals de spreiding)
wordt, naar de mening van deze leden, verzekerd dat voldoende betaalbare grond
beschikbaar komt. Dit instrument zou overigens ook gebruikt kunnen worden
om de bouw van voldoende woningen voor specifieke doelgroepen met een zwakke
positie op de woningmarkt af te dwingen. De leden van de SP-fractie denken
daarbij bijvoorbeeld aan de discussie over een hoger aandeel sociale huur
in randgemeenten van de grote steden, waar nog weinig schot in zit. Zij vragen
naar een reactie hierop.Het beleid op het terrein van sociale woningbouw leggen gemeenten vaak
vast in een volkshuisvestingsnota, dikwijls met percentages voor verschillende
locaties of typen van locaties. De vertaalslag van beleid naar (afdwingbare)
uitvoering vergt eigenlijk een koppeling naar bestemmingsplannen waarbij woningbouw
mogelijk wordt gemaakt. Daarom wordt van veel kanten, met name uit gemeentelijke
kring, gepleit voor het stellen van eisen ter zake van woningbouwcategorieën
in een bestemmingsplan. Deze eisen zijn niet alleen voor de desbetreffende
eigenaren in een gebied, maar ook voor eigenaren in andere locaties, en voor
woningzoekende, van belang. In het wetsvoorstel houdende wijziging van de
Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie wordt aan de suggestie
van de leden van de SP-fractie gehoor gegeven. Bij dat wetsvoorstel, dat nagenoeg
gelijktijdig met deze nota ter behandeling aan de Tweede Kamer is of wordt
aangeboden, zal in de Wro expliciet worden voorzien in de mogelijkheid om
uitvoerbaarheidsregels ter zake van woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan
en het projectbesluit op te nemen.Onder «uitvoerbaarheid» wordt verstaan de wijze waarop het
bestemmingsplan moet worden uitgevoerd. Hierdoor zullen in de toekomst differentiaties
naar doelgroepen uit het bestemmingsplan zijn af te leiden. Zo kunnen die
uitvoerbaarheidsregels aangeven welk percentage van de in het bestemmingsplan
voorziene woningbouw als sociale woningbouw dient te worden uitgevoerd, maar
ook welk percentage in particulier opdrachtgeverschap moet worden verwezenlijkt.
Ditzelfde geldt voor een projectbesluit, zeker als dit een wat royalere omvang
heeft, waardoor het verschillende woningbouwcategorieën kan omvatten.In het Besluit ruimtelijke ordening zullen ter uitvoering van deze wet
nadere regels omtrent die uitvoerbaarheid kunnen worden gegeven. Hierbij zouden
dan bijvoorbeeld bovengenoemde woningbouwcategorieën kunnen
worden aangemerkt als categorieën waaromtrent de gemeente regels kan
stellen bij het bestemmingsplan of het projectbesluit.In hoeverre centrumgemeenten bij omliggende gemeenten een beroep kunnen
doen op een hoger percentage sociale huurwoningen in bestemmingsplannen, zal
in hoge mate afhangen van de onderlinge verhoudingen. In dit verband is een
samenwerkingsverband een vruchtbare bodem om dergelijke acties goed onderling
te kunnen afstemmen en de daarmee gepaard gaande kosten te kunnen verevenen.3. Het beginsel van meest geschikte overheidsorgaanDe leden van de CDA-fractie zijn van mening dat in alle gevallen, tot
en met de vaststelling van de structuurvisie en/of het bestemmingsplan, de
minister van VROM de eerstverantwoordelijke minister moet zijn. Dit is dus
meer dan coördineren in het geval een andere minister het voortouw heeft.
In de nota naar aanleiding van het verslag betoogt het kabinet uitvoerig waarom
de rol van de Minister van VROM bij het realiseren van bestemmingsplannen
door het Rijk naast die van andere ministers moet blijven bestaan, en zich
in voorkomende gevallen zou moeten beperken tot die van coördinerend
minister. Deze leden vinden dit niet gewenst. In de praktijk zal altijd sprake
zijn van gedeelde verantwoordelijkheid. Zij achten het voor de hand te liggen
dat de Minister van VROM de regie voert over het proces van de structuurvisie,
terwijl de vakdepartementen medeverantwoordelijk blijven voor de inhoudelijke
aspecten van de besluitvorming. Dit betekent niet een superminister van VROM.
Zij vragen of de regering bereid is de wet volgens deze lijn uit te werken.
Zo nodig overwegen de leden van de CDA-fractie een amendement op dit punt
(artikelen 3.20, 3.26, 2.3).De leden van de SP-fractie zijn niet overtuigd door de antwoorden op eerdere
vragen van de leden van de CDA- en PvdA-fracties over de eindverantwoordelijkheid
van de Minister van VROM voor het nationaal ruimtelijk beleid. Formeel mag
het waar zijn dat de Minister van VROM door het medeondertekenen van sectorale
structuurvisies en bestemmingsplannen op initiatief van andere ministers een
vinger in de pap houdt, maar de praktijk uit het verleden toont aan dat ruimtelijke
plannen van andere ministeries toch vaak een ander accent leggen dan de integrale
ruimtelijke plannen van de Minister van VROM. De leden van de SP-fractie pleiten
ervoor om in alle gevallen de Minister van VROM het voortouw te geven bij
de voorbereiding en vaststelling van structuurvisies en bestemmingsplannen
op initiatief van de rijksoverheid.Het punt van de verantwoordelijkheid voor het op- en vaststellen van een
structuurvisie, dat de leden van de fracties van het CDA en de SP aan de orde
stellen, is – voorzover het een structuurvisie betreft die door het
Rijk wordt opgesteld voor grote projecten – uitvoerig aan de orde geweest
naar aanleiding van de discussie over het eindrapport van de Tijdelijke Commissie
Infrastructuurprojecten (TCI). Op 7 en 8 juni 2005 heeft het kabinet
hierover een debat gevoerd met de Tweede Kamer. Mede naar aanleiding van dit
debat heeft het kabinet, bij brief van de minister van Verkeer en Waterstaat
van 17 juni 20051 vervolgens nog een schriftelijke
reactie gegeven op dit punt.Ik onderschrijf de zienswijze van de leden van de CDA-fractie dat bij
het opstellen van structuurvisies in de praktijk sprake zal zijn van een gedeelde
verantwoordelijkheid van de Minister van VROM en de betreffende vakministers.
Dit laat echter onverlet dat er één minister verantwoordelijk
is voor het ruimtelijk beleid: de Minister van VROM. Dit uitgangspunt is als
volgt in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wro vertaald:• de Minister van VROM is altijd eerstverantwoordelijk voor het opstellen
van structuurvisies die betrekking hebben op de hoofdlijnen van de voorgenomen
ruimtelijke ontwikkelingen (artikel 2.3, eerste lid). In voorkomende gevallen
geschiedt dit in overeenstemming met de minister wie het mede aangaat;• indien een structuurvisie betrekking heeft op aspecten (deelonderwerpen)
van het ruimtelijk beleid die tot het beleidsterrein van aan andere minister
behoren, dan biedt het tweede lid van art. 2.3 de mogelijkheid dat de eerste
verantwoordelijkheid voor het vaststellen van een structuurvisie voor die
aspecten van het ruimtelijk beleid bij een sectorminister ligt. Indien dit
het geval is, is er te allen tijde sprake van een medeverantwoordelijkheid
van de Minister van VROM. De Minister van VROM is dus altijd medeondertekenaar
van deze categorie structuurvisies, hetgeen betekent dat deze structuurvisies
de instemming van de Minister van VROM vergen.De discussie draait mijns inziens om de vraag op welke wijze de Minister
van VROM, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid, invulling
geeft aan de medeverantwoordelijkheid bij structuurvisies voor bepaalde aspecten
van het ruimtelijk beleid die onder de eerste verantwoordelijkheid van een
sectorminister worden opgesteld. Hier kan ik kort en duidelijk over zijn:
ook in deze gevallen heeft de Minister van VROM de regie over de ruimtelijke
aspecten. Deze regierol heeft onder andere betrekking op het formuleren van
de ruimtelijke opgave, de ruimtelijke afwegingen die in een structuurvisie
aan de orde zijn en het bewaken van de samenhang met het nationaal ruimtelijk
beleid. Naast de regie op het proces levert de Minister van VROM ook de inhoudelijke
inbreng op genoemde punten. Dit alles betekent dat de Minister van VROM van
meet af aan actief betrokken is bij het opstellen van bedoelde structuurvisies.
Het gaat hierbij dan ook niet om een «stempel achteraf», maar
om een vroegtijdige en actieve rol, waarin de Minister van VROM de ruimtelijke
aspecten voor zijn rekening neemt. Deze regierol brengt in ieder geval ook
met zich mee dat de Minister van VROM bij aanvang van het opstellen van een
structuurvisie het betreffende Plan van Aanpak dient goed te keuren. Ook betekent
dit dat bij een politiek debat in uw Kamer over een structuurvisie, naast
de sectorminister voor sectorspecifieke zaken, de Minister van VROM aanspreekbaar
is op de ruimtelijke aspecten.Wat voorts de verdeling van verantwoordelijkheden betreft bij een bestemmingsplan
van het Rijk, wijs ik er op dat ingevolge artikel 3.20 een dergelijk bestemmingsplan
in beginsel wordt voorbereid en vastgesteld door de Minister van VROM.Is er sprake van toepassing van de Rijkscoördinatieregeling waarbij
een bestemmingsplan in combinatie met uitvoeringsbesluiten op andere dan VROM-beleidsterreinen
aan de orde is, dan heeft, afhankelijk van degene op wiens initiatief de coördinatieregeling
wordt toegepast, Onze Minister of Onze aangewezen Minister de rol van voortrekker.
Indien Onze aangewezen Minister de initiator is, dan is hij ingevolge artikel
3.26 belast met de voorbereiding van het bestemmingsplan. Hij kan echter niet
zelf maar uitsluitend samen met Onze Minister het bestemmingsplan vaststellen.
De verantwoordelijkheid voor het bestemmingsplan wordt dan gedeeld, in die
zin dat de Minister van VROM verantwoordelijk is voor de ruimtelijke afweging
en invulling en het bewaken van de samenhang met het nationaal ruimtelijk
beleid en de aangewezen minister verantwoordelijk is voor de sectorale aspecten
die in het plan ruimtelijk worden vertaald.4. Het ruimtelijk beleidStructuurvisies verplicht stellenDe leden van de PvdA-fractie hebben aangegeven verheugd te zijn dat structuurvisies
verplicht worden. Zij geven evenwel het kabinet in overweging in de wet aan
gemeenten de mogelijkheid te bieden van het maken van een structuurvisie af
te zien indien zich in ruimtelijk of functioneel opzicht nauwelijks veranderingen
zullen voordoen, e.e.a. onder goedkeuring van de provincie. Deze leden zijn
van mening dat dit recht doet aan de wens, de plankosten tot een minimum te
beperken, en dat een differentiatie mogelijk moet zijn. Deze leden ontvangen
graag een reactie hierop.Mijn eerste gedachten bij het kennis nemen van dit deel van de inbreng
van de leden van de PvdA-fractie gingen terug naar het wetgevingsoverleg dat
de commissie met mij had op 1 december 2003. Tijdens dat overleg bepleitten
meerdere woordvoerders, waaronder die van de PvdA-fractie, in de wet op te
nemen dat besturen verplicht zouden zijn structuur-visies vast te stellen.
Op basis hiervan en van het verslag van uw commissie, heb ik mij door een
meerderheid van Uw Kamer ervan laten overtuigen dat de regeling van de structuurvisies
zo aangepast moest worden dat alle overheidsniveaus zouden worden verplicht
tot het opstellen van een algemene structuurvisie. Zoals ik in mijn nota naar
aanleiding van het verslag heb laten weten, vind ik het belang van een structuurvisie
vooral erin gelegen dat daarmee brede bekendheid wordt gegeven aan de voornemens
van een overheidsorgaan hoe het om wil gaan met ruimteclaims, hoe het ontwikkelingen
wil sturen en welke ontwikkelingen het in een gebied juist niet wil. Als de
leden van de PvdA-fractie met mij de visie delen dat de structuurvisie voor
het desbetreffend bestuur de basis vormt voor afwegingen bij concrete ruimtelijke
beslissingen en voor de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten en
mede daarom wettelijk verplicht wordt gesteld, dan geldt dat toch ook voor
gebieden waarvoor op goede gronden is vastgesteld dat die niet voor transitie
in aanmerking komen. Ruimtelijk beleid wordt gevoerd voor het hele grondgebied,
welke kenmerken dat gebied ook draagt of welke typologie aan dat grondgebied
ook wordt gegeven. Dat geldt dus ook voor gebieden waarvan wordt vastgesteld
dat daarbinnen geen grote veranderingen mogen of zullen plaatsvinden.Ik merk overigens nog op dat gemeenten in de redactie van het wetsvoorstel,
zoals dat luidt na de derde nota van wijziging, een grote vrijheid hebben
om structuurvisies vorm en inhoud te geven. Ditzelfde geldt ook ten aanzien
van de actualiseringsfrequentie. Het is ook mogelijk dat een gemeente meer
structuurvisies opstelt, die gezamenlijk het gehele grondgebied van de gemeente
beslaan. De differentiatie die de leden van de PvdA-fractie aanbevelen, is
dus reeds mogelijk. In formele zin is derhalve een aanpassing van het wetsvoorstel,
zoals door die leden gesuggereerd, niet nodig. Geheel in strijd met de geest
en structuur van het wetsvoorstel en met het beleid van het kabinet, is het
voorstel van de leden van de PvdA-fractie om op dit onderdeel de figuur van
de provinciale goedkeuring te introduceren. Een wijziging in die zin in het
wetsvoorstel zou in strijd komen met het door een ruime meerderheid van de
Kamer onderschreven regeringsbeleid om goedkeuringsfiguren terug te dringen
en geen nieuwe te introduceren als de noodzaak daartoe niet overtuigend is
aangetoond.De leden van de SP-fractie zijn van oordeel dat niemand zit te wachten
op bemoeizucht, verstarring en een overdaad aan ambtelijk overleg als dit
het gevolg is of zou zijn van planhiërarchie. Toch denken de leden van
de SP-fractie dat het mogelijk is om een vorm van planhiërarchie door
te voeren zonder dat dit leidt tot een overmaat aan bureaucratie.
Deze leden stellen dat vooraf – in de wet of, wellicht nog beter, in
een AMvB – zou moeten worden aangegeven welke nationale c.q. provinciale
hoofdlijnen van beleid een dwingend kader vormen voor ruimtelijke plannen
op een lager niveau. In de ogen van genoemde leden gaat dat wat verder dan
de mogelijkheid tot juridische borging in de vorm van algemene regels, waar
de regering voor kiest.De leden van de SP-fractie onderkennen dat een planhiërarchie in
de zuivere vorm tot verstarring en onwenselijke bureaucratie zou leiden. Met
het oog daarop stellen zij voor dat bij of krachtens een wettelijke regeling
wordt aangegeven welke onderdelen van een structuurvisie de dwingende beleidskaders
voor de andere overheden vormen. Het wetsvoorstel voorziet in mijn ogen al
in een effectieve sturing op die onderdelen van het ruimtelijk beleid die
van provinciaal of nationaal belang worden geacht. In de structuurvisie wordt
mede aangegeven op welke wijze uitvoering zal worden gegeven aan het daarin
opgenomen beleid. Als wordt aangegeven dat voor een bepaald beleids-onderdeel
een verordening zal worden vastgesteld, kan een gemeente hiermee alvast rekening
houden.Inhoudelijke aspecten structuurvisiesDe leden van de CDA-fractie vragen aandacht voor de wijze waarop vorm
gegeven kan worden aan de doelstellingen ten aanzien van het vitaal platteland.
In het landelijk gebied (buitengebied) beëindigen steeds meer boeren
hun bedrijf, waarbij vaak het land wordt overgenomen door collega agrariërs,
en de boerderij zelf door mensen van «buiten». De ruimtelijke
status van die boerderij verandert daarmee: het is geen bedrijfswoning meer.
Dit brengt de continuïteit van de agrarische ontwikkelingen in het buitengebied
in gevaar. Deze leden vernemen graag de visie van het kabinet op de wijze
waarop landelijke regelgeving de gemeenten kan helpen om de agrarische ontwikkelingen
in het buitengebied te beschermen tegen het toenemend aantal burgerwoningen
in het buitengebied.Zoals ik bij andere gelegenheden al heb kenbaar gemaakt, erken ik de problemen
die gemeenten ondervinden met burgerbewoning in het buitengebied op het punt
van legalisatie of handhaving van het bestemmingsplan en stankregelgeving.
De problematiek van burgerwoningen in het buitengebied in relatie tot stank
raakt aan diverse discussies die verband houden met de verbetering van de
vitaliteit van het landelijk gebied, de rechtsgelijkheid voor de agrariërs
en de milieuregelgeving.Aanpak van dit probleem vraagt dan ook om een zorgvuldige benadering,
waarbij de ontwikkelingen in het generieke stankbeleid centraal staan. In
mijn ogen ligt de primaire lijn voor de oplossing van het vraagstuk in de
aanpassing van de wet- en regelgeving voor stank en niet zozeer in een toegespitste
regeling in of bij de Wro. Aan een wijziging van de stankregelgeving, die
het door de leden van de CDA-fractie gesignaleerde probleem moet wegnemen,
wordt momenteel gewerkt. Aan de Raad van State is ter advisering een wetsvoorstel
ter zake voorgelegd. Ik verwacht dat dat wetsvoorstel nog dit najaar bij de
Tweede Kamer kan worden ingediend.Voor de leden van de SP-fractie is het niet duidelijk hoe het wettelijk
kader daadwerkelijk een impuls kan geven aan de opgaven ten aanzien van woningbouw,
herstructurering, behoud van het open landschap en vitaliteit op het platteland.
Temeer omdat de regering geen voorstander is van planhiërarchie.In reactie op dit deel van de inbreng wil ik graag op het volgende wijzen.Een goede ruimtelijke ontwikkeling verlangt dat de overheid telkens alle
in het geding zijnde belangen met een ruimtelijke dimensie afweegt en de besluitvorming
over het ruimtegebruik zo inricht dat dit leidt tot een goede ruimtelijke
en maatschappelijke ordening. De impuls – om de woorden van de leden
van de SP-fractie te gebruiken – komt direct voort uit de eisen die
een dynamische samenleving steeds explicieter aan de overheid stelt. De overheid
zal op alle niveaus haar beleid zo moeten inrichten dat fysieke ruimte wordt
geboden en een duurzame ruimtelijke en sociale kwaliteit wordt gerealiseerd.Het gaat daarbij om voldoende ruimte voor maatschappelijke behoeften,
het behoud of de verbetering van het ruimtegebruik in termen van vitaliteit,
belevingswaarde en duurzaamheid en de zorg voor kwetsbare belangen, zoals
die van de sociaal zwakke groeperingen, natuur en milieu. Dit vergt een visie
op en een beschrijving van de voor het betrokken gebied wenselijk geoordeelde
ruimtelijke ontwikkeling. In het systeem van het wetsvoorstel is de structuurvisie
het beleidsdocument waarin deze beleidsvisie wordt neergelegd. De structuurvisie
bevat de doelstellingen van beleid en de wijze waarop dit beleid zal worden
gerealiseerd. Voor de uitvoering kan gebruik gemaakt worden van ontwikkelingsplanologie,
bestuursafspraken of convenanten, subsidies enz. en, indien gewenst, juridische
instrumenten in de vorm van regelgeving (amvb, provinciale verordening) die
in gemeentelijke bestemmingsplannen in acht moeten worden genomen, of van
een rijks- of provinciaal bestemmingsplan. Naar mijn oordeel biedt het wetsvoorstel
dan ook adequate bevoegdheden om het beleid ten aanzien van de door de leden
van de SP-fractie genoemde aspecten te realiseren.Het lijkt de leden van de SP-fractie daarnaast wenselijk om ook lokale
overheden instrumenten te geven om beter te sturen, bijvoorbeeld door de bestemming
woningbouw te differentiëren.Zoals ik in onderdeel 2 van deze nota in antwoord op soortgelijke vragen
van deze leden heb gesteld, zal bij het wetsvoorstel inzake de grondexploitatie
in de Wro worden voorzien in de mogelijkheid voor lokale overheden om te sturen
in woningbouwcategorieën. Ik wil daarnaar verwijzen.De leden van de SP-fractie hebben vastgesteld dat de regering geen voorstander
is van inhoudelijke wettelijke eisen aan een structuurvisie en dat zij hoogstens
vormvereisten wil opnemen in een algemene maatregel van bestuur. Deze leden
onderschrijven dat er een redelijke mate van beleidsvrijheid moet zijn en
blijven voor de lagere overheden. Anderzijds vinden zij het als voorstanders
van een lichte vorm van planhiërarchie voor de hand liggen dat lagere
overheden wel worden verplicht om de richtinggevende uitspraken op een hoger
planniveau uit te werken in hun structuurvisie.Dit onderdeel van de inbreng van de leden van de SP-fractie ligt in dezelfde
lijn als hetgeen zij hierboven bij dit onderdeel, onder Structuurvisies verplicht stellen, hebben aangetekend. Ik verwijs
kortheidshalve naar de aldaar door mij gegeven reactie.5. Structuurvisies en regionale ruimtelijke vraagstukkenDe leden van de CDA-fractie vragen het kabinet zijn visie te geven op
de bevoegdheden en mogelijkheden voor het voeren van ruimtelijk beleid door
de Wgr-plusgebieden. Indien de Wgr-plusgebieden dezelfde bevoegdheden hebben
als de gemeenten, ontstaat er feitelijk een vierde laag die ruimtelijk beleid
mag voeren. Een bestemmingsplan bindt de burger. Dit kan verstrekkende consequenties
voor die burger hebben. De leden van de genoemde fractie vragen zich af of
het kabinet hun mening deelt, dat slechts een direct gekozen democratisch
orgaan de legitimiteit heeft om bestemmingsplannen en structuurvisies vast
te stellen.Bij het voorstel voor de Wijzigingswet Wgr-plus is gekozen voor een intergemeentelijke
samenwerking, zij het een bijzondere vorm, die door de wetgever wordt bepaald –
zowel naar bestuursvorm als naar takenpakket. De keuze voor een intergemeentelijke
bestuursvorm impliceert dat aan het intergemeentelijk openbaar lichaam bij
wet een bepaald taken- en bevoegdhedenpakket wordt opgedragen dat noodzakelijk
is om de problemen en behoeften van de grootstedelijke regio's effectief te
kunnen aanpakken. Voor een goed RO-beleid op dit regionale niveau kan in mijn
ogen de bevoegdheid tot het vaststellen van structuurvisies en bestemmingsplannen
niet worden gemist. Het is goed te bedenken dat ook onder de huidige WRO de
bestaande zeven regio's regionale structuurplannen moeten maken waaraan bestemmingsplannen
worden getoetst.De betekenis van het voorstel voor de Wijzigingswet Wgr-plus voor de Wro
is, onder voorbehoud en in afwachting van een nadere inhoudelijke standpuntbepaling
door de Tweede en Eerste Kamer, neergelegd in een overzicht, vervat in bijlage
2 bij de nota naar aanleiding van het verslag met betrekking tot genoemd wetsvoorstel.
Deze bijlage is, in geactualiseerde vorm, ook gevoegd bij de memorie van antwoord
aan de Eerste Kamer.1 Uitgangspunt bij het opstellen
van dat overzicht is geweest de overgang van bevoegdheden naar het regiobestuur
zoals besproken in de memorie van toelichting op het voorstel voor de Wijzigingswet
Wgr-plus. Daarmee worden de bevoegdheden voor de te onderscheiden bestuurslagen
ten aanzien van de verschillende onderwerpen inzichtelijk gemaakt en wordt
dubbel werk voorkomen.Op verschillende plaatsen in die memorie is van de overgang van bevoegdheden
op ruimtelijke ordeningsgebied gewag gemaakt. Het gaat dan om de volgende
punten:• Een regiobestuur is verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening
op haar grondgebied voorzover het gaat om regionale (binnenregionale) belangen
(provincie voor bovenregionale belangen). Alle regiobesturen stellen regionale
structuurvisies vast.• Gemeenten kunnen hun gemeentelijke bestemmingsplanbevoegdheid voor
specifieke projecten of vraagstukken aan de plusregio overdragen.• De huidige zeven regio's krijgen rechtstreeks de bestemmingsplanbevoegdheid
en de bevoegdheid tot het toepassen van de coördinatieregeling ten behoeve
van specifieke regionale projecten geattribueerd. De provincies behouden hun
bevoegdheden om de provinciale, i.c. de bovenregionale belangen te kunnen
waarmaken.• Provincies kunnen de bestemmingsplanbevoegdheid en de bevoegdheid
tot toepassing van de coördinatieregeling ten behoeve van specifieke
regionale projecten delegeren naar een (nieuw) regiobestuur. De provincies
behouden hun bevoegdheden om de provinciale, i.c. de bovenregionale belangen
te kunnen waarmaken.• Voor de zeven thans bestaande regio's delegeren provincies de met
de «binnenregionale belangen» verbonden verordenende- en aanwijzingsbevoegdheden
aan de betrokken plusregio in het belang van een goede ruimtelijke ordening
op het regionaal niveau. De provincies blijven hierbij verantwoordelijk voor
het in het delegatiebesluit concretiseren van de inhoudelijke taken en verantwoordelijkheden
waarvoor de regio de gedelegeerde bevoegdheden uitoefent. De provincie kan
daarbij de beleidsregels aangeven, waarbinnen de bevoegdheid gebruikt moet
worden. De bevoegdheid tot het maken van verordeningen en het geven van aanwijzingen
voor het grondgebied van de regio blijft voor zaken die de bovenregionale
samenhang betreffen, bij de provincie.• De concrete invulling van het onderscheid regionaal-bovenregionaal wordt in het delegatiebesluit vastgesteld. Bij de voorbereiding van
het delegatiebesluit overlegt de provincie met de desbetreffende plusregio
over de inhoud van het besluit, in casu de concrete invulling van het onderscheid
regionaal-bovenregionaal in de taakverdeling tussen provincie en regio. Een
geschil hieromtrent wordt aan de Minister van VROM voorgelegd en de provincie
neemt het oordeel van de Minister van VROM over in het delegatiebesluit (aansluitend
aan de regeling van delegatie in de Awb).De leden van de CDA-fractie oordelen dat, indien de Wgr-plusgebieden dezelfde
bevoegd-heden hebben als de gemeenten, er feitelijk een vierde laag ontstaat
die ruimtelijk beleid mag voeren. Dit thema is bij de behandeling van het
wetsvoorstel Wgr-plus in de Tweede Kamer uitgebreid aan de orde geweest. Daarbij
is de navolgende lijn door het kabinet uitgezet en in de betreffende Kamerstukken
terug te vinden.Bezien we problematiek waarvoor de Wgr-plusregio's zich gesteld zien,
dan kan worden vastgesteld dat deze vooral het fysiekruimtelijke overheidsdomein
betreft, waarmee – hoe belangrijk ook – slechts een deel van het
totale gemeentelijke taken- en bevoegdhedenpakket is gemoeid. Voor dat deel
is een gezamenlijke aanpak nodig van de betrokken gemeenten op het schaalniveau
van de plusregio. Het toekennen van bevoegdheden aan de bestuursorganen van
een Wgr-plusregio om die ruimtelijke vraagstukken op te lossen behoeft, zoals
Minister van BZK in zijn beantwoording op daarover gestelde vragen tijdens
de behandeling van dat wetsvoorstel heeft aangegeven1, niet tot de conclusie te leiden dat er een vierde bestuurslaag wordt
geïntroduceerd. Pas indien het algemeen bestuur van een openbaar lichaam
gelet op de omvang van het takenpakket van dat openbaar lichaam moet worden
beschouwd als algemeen vertegenwoordigend orgaan, is een rechtstreekse verkiezing
van dat orgaan aan de orde (artikel 4 Grondwet). Telkens zal de wetgever moeten
nagaan of de omvang en inhoud toegekende taken- en bevoegdhedenpakket met
zich brengt dat het algemeen bestuur van het openbaar lichaam een zo zware
en algemene bestuurstaak heeft dat van een algemeen vertegenwoordigend orgaan
moet worden gesproken. Is dat het geval dan is rechtstreekse verkiezing aan
de orde. Zou die conclusie overigens ten aanzien van een samenwerkingsverband
moeten worden getrokken, dan rijst de vraag of het openbaar lichaam wel in
stand kan blijven. Het houden van rechtstreekse verkiezingen verdraagt zich
immers niet goed met het afgeleide karakter van een samenwerkingsverband,
dat wordt gedragen door en vormgegeven vanuit de deelnemende gemeenten. Dan
zou moeten worden besloten tot de instelling van een openbaar lichaam op grondslag
van artikel 134 Grondwet, maar daarmee zou de band met de gemeenten worden
doorgesneden met alle gevolgen van dien. Die band acht het kabinet essentieel.De vraag is of de hierboven aangeduide, aan de plusregio toe te delen,
bevoegdheden, meer in het bijzonder het vaststellen van structuurvisies en
bestemmingsplannen, zouden nopen tot de conclusie dat het algemeen bestuur
door middel van directe algemene verkiezingen zou moeten worden samengesteld.
Het kabinet oordeelt op grond van het bovenstaande van niet. Ik merk in dit
kader overigens op dat ook volgens de huidige WRO het algemeen bestuur een
regionaal structuurplan moet vaststellen en dat het de bevoegdheid heeft algemeen
verbindende regels vast te stellen, zoals de huisvestingsverordening.Na aanvaarding van het onderhavige wetsvoorstel kan het kabinet de voorbereiding
van de Invoeringswet Wro afronden die het mogelijk moet maken dat de nieuwe
Wro over enige tijd daadwerkelijk in werking treedt. Het wetsvoorstel Invoeringswet
Wro zal voorstellen bevatten voor de invulling van het hoofdstuk 5 «Intergemeentelijke
samenwerking in stedelijke gebieden», meer in het bijzonder
de bevoegdheden van de bestuursorganen van de Wgr-plusgebieden. Het kabinet
gaat ervan uit dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel voor de Invoering van
de Wro volwaardig wenst te behandelen en dat dan alle aspecten van die wet
in hun volle omvang worden beoordeeld en dus ook de regeling van de bevoegdheden
van de regiobesturen terzake van de ruimtelijke ordening.In verband met een desbetreffende toezegging van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer bereidt het kabinet momenteel
een notitie voor waarin, gegeven de Wgr en de Wgr-plus, de democratische legitimatie
centraal zal staan. Die notitie zal naar verwachting nog dit kalenderjaar
aan de Kamer worden aangeboden.6. Bestemmingsplanverplichting voor het gehele gemeentelijke
grondgebiedDe leden van de PvdA-fractie kunnen de regering volgen in de gedachte
om in de nieuwe Wro een bestemmingsplanplicht te introduceren voor het gehele
gemeentelijke grondgebied. Van oudsher is het bestemmingsplan immers het instrument
dat duidelijkheid biedt aan burgers en bedrijven en dus ook rechtszekerheid
biedt.De praktijk is dat het bestemmingsplan in gebieden met de nadruk op beheer
en beheersing functioneert als een beheersinstrument: de aanwezige bestemmingen
en het gebruik daarvan worden positief en gedetailleerd bestemd. Het gaat
daarbij vaak om bestaand stedelijk gebied waar geen grootschalige ingrepen
te verwachten zijn of voorzien worden. Deze bestemmingsplannen zijn doorgaans
dus niet meer dan een wettelijke bevestiging van de bestaande situatie. Overigens
onderschrijven zij volledig de noodzaak om ook bestaande beheersmatige situaties
van een wettelijke titel te voorzien. De materiële werking van het bestemmingsplan
in beheersmatige gebieden met weinig dynamiek, laat zich volgens hen als volgt
samenvatten: de bestaande situatie is het uitgangspunt, dan wel wordt vastgelegd.
Voor flexibiliteit in de vorm van kleine aanpassingen kan worden teruggevallen
op algemene verordeningen of regelingen of is de beslissing (gedelegeerd)
aan het college van burgemeester en wethouders. In die situaties is naar de
mening van deze leden de betekenis van het bestemmingsplan vooral gelegen
in het vastleggen van de bestaande situatie. Naar hun overtuiging moet dit
ook op een eenvoudiger en veel goedkopere manier georganiseerd kunnen worden.
Daar waar in beheersmatige gebieden toch ingrijpende veranderingen nodig dan
wel gewenst zijn zal hoe dan ook een nieuw bestemmingsplan gemaakt moeten
worden, al dan niet vooraf gegaan door een projectprocedure. Zij stellen daarom
de zogeheten 0-regeling (nul-regeling) voor en lichten dit hierna uitgebreid
toe.De regeling biedt volgens hen gemeenten de mogelijkheid om voor beheersmatige
gebieden te volstaan met het vaststellen dat de bestaande situatie in wezen
behouden blijft, met dien verstande dat voor mineure aanpassingen de bijgebouwenregeling
of een lokale verordening als kader dient. De duidelijkheid en rechtszekerheid
die zo'n nul-regeling biedt is dezelfde als die van een gedetailleerd op beheersing
gericht bestemmingsplan, aldus de hier aan het woord zijnde leden. Zo'n plan
legt in wezen op een omslachtige en kostbare manier hetzelfde vast als deze
nul-regeling: de bestaande situatie is het uitgangspunt, voor kleine aanpassingen
voorziet een plaatselijke verordening, voor grotere wijzigingen zal een projectprocedure
gevolgd moeten worden, al dan niet uitmondend in een bestemmingsplan (of een
nieuwe nul-regeling).Deze leden delen dus de conclusie van het kabinet dat «met een conserverend
bestemmingsplan hetzelfde kan worden bereikt». Dat is voor hen ook precies
de reden om met het voorstel te komen. Het kabinet geeft aan in de nota naar
aanleiding van het verslag dat de meerwaarde niet wordt ingezien. De meerwaarde
is volgens genoemde leden vooral gelegen in het terugdringen
van onnodige plankosten, en dus een terugdringen van de administratieve lasten,
zonder daarvoor rechtszekerheid, duidelijkheid en flexibiliteit in te hoeven
leveren.In de nota naar aanleiding van het verslag geeft het kabinet, aldus deze
leden, aan dat bestemmingsplannen waaraan nauwelijks iets gewijzigd hoeft
te worden, na tien jaar eenvoudig «verlengd» kunnen worden. Deze
leden zien dit vooral als een bevestiging van de opvatting dat een bestemmingsplan
in dergelijke situaties geen meerwaarde heeft en enkel de bestaande situatie
vastlegt. Juist in die situaties is volgens hen de nul-regeling een bruikbaar
en veel goedkoper alternatief.In hiervoor genoemde nota wordt gewezen op het feit dat het voorstel nieuwe
en extra vragen oproept, wie beslist wanneer en waarover? Naar de overtuiging
van deze leden is het allereerst aan de gemeenten zelf om hierover te beslissen.
Eventueel zou het besluit van gemeenten om voor bepaalde gebieden de nul-regeling
te laten gelden ter goedkeuring aan gedeputeerde staten kunnen worden voorgelegd.
De extra procedurele last is dus zeer beperkt. De vraag is huns inziens echter
of deze stap nodig is en het niet gewoon een voor bezwaar en beroep vatbaar
besluit van de gemeente zelf kan zijn aangezien in gebieden waarop de nul-regeling
ten onrechte van toepassing is verklaard majeure veranderingen altijd aan
een projectprocedure onderhevig zullen zijn waarmee alsnog de nodige rechtsbescherming
wordt geboden.De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd of er juridische belemmeringen
zijn om gemeenten het instrument van de nul-regeling in handen te geven zoals
omschreven in hun voorstel en zo ja, wat dan die juridische belemmeringen
zijn en op welke wijze die uit de weg geruimd kunnen worden.Ik constateer dat de leden van de PvdA-fractie met mij van oordeel zijn
dat voor het gehele gemeentelijke grondgebied een planologisch regime dient
te gelden. Dit zorgt immers, zoals deze leden ook aangeven, voor duidelijkheid
en rechtszekerheid.Zoals deze leden weten, ben ik een groot voorstander van vermindering
van het aantal regels en van de administratieve lasten. De ideeën omtrent
een nul-regeling lijken mij op het eerste gezicht te passen in dit streven
naar verminderde regeldruk.Om het voorstel van de leden van de PvdA-fractie voor een nul-regeling
optimaal en in de juiste context te kunnen beoordelen, zal ik trachten aan
te geven hoe een dergelijke regeling er in de praktijk uit zal zien. Dit maakt
een vergelijking mogelijk tussen enerzijds de voorgestelde nul-regeling en
anderzijds het conserverende bestemmingsplan zoals dat door het wetsvoorstel
in zijn huidige vorm mogelijk wordt gemaakt. Door middel van deze vergelijking
hoop ik een helder beeld te kunnen schetsen van de eventuele voor- en/of nadelen
van introductie van het instrument van de nul-regeling.Om een zo constructief mogelijke invulling te kunnen geven aan deze vergelijking,
heb ik een aantal kernelementen van een mogelijke nul-regeling en het bestemmingsplan
onderscheiden, te weten inhoud, procedure, looptijd en rechtsbescherming.
Aan elk van deze elementen zal ik aandacht besteden. Volledigheidshalve wijs
ik erop dat buitenplanse flexibiliteit hierbij buiten beschouwing is gelaten.• InhoudEen nul-regeling zal in elk geval een aantal onderdelen dienen te bevatten
die duidelijk aangeven om welk gebied het gaat en hoe dat gebied op een bepaald
moment is ingericht. In elk geval dient sprake te zijn van een gebiedsbegrenzing
(op welk gebied heeft de nul-regeling betrekking) en van begripsomschrijvingen
(wat wordt verstaan onder de in de regeling gebruikte begrippen). De nul-regeling kan in de optiek van de leden van de PvdA-fractie gekarakteriseerd
worden als een «vastlegging van het bestaande gebruik van gebouwen en
gronden». Het idee is immers dat de planologische situatie zoals die
zich voordoet op een bepaald «nul-moment» in kaart wordt gebracht
en vastgelegd. In een nul-regeling dienen bovendien voorschriften of beperkingen
te worden opgenomen ten aanzien van het gebruik van de grond en van opstallen
en de toelaatbaarheid van werken. Als laatste onderdeel noem ik de flexibiliteit,
in de betekenis van mogelijkheden tot geringe afwijking (in het geval van
de nul-regeling:«binnen-regelingse» flexibiliteit).• ProcedureEen nul-regeling zal volgens een bepaalde procedure dienen te worden voorbereid
en vastgesteld. Het ligt in de rede een nul-regeling voor te bereiden met
toepassing van artikel 150 van de Gemeentewet (gemeentelijke inspraakverordening).
Dit artikel, zoals dat sinds 1 juli 2005 luidt, voorziet in voorbereiding
van gemeentelijk beleid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(u.o.v.) van Afdeling 3.4 Awb en regelt onder meer de participatie van burgers.
Het is naar mijn mening zeer belangrijk, dat rechten van de burger zoals die
worden gewaarborgd door de u.o.v., bij de totstandkoming van de nul-regeling
in acht worden genomen. In Afdeling 3.4 Awb is voorts voorzien in een regeling
met betrekking tot overleg met andere overheden. Bij de voorbereiding van
een nul-regeling zal dit overleg dus ook dienen plaats te vinden.• LooptijdEen nul-regeling biedt, zoals de leden van de PvdA-fractie aangeven, het
voordeel dat de regeling niet na een bepaalde periode behoeft te worden geactualiseerd
of nader te worden bezien. Slechts zodra een ingreep noodzaakt tot toepassing
van een projectbesluit of een bestemmingsplan wordt de nul-regeling voor het
betrokken gebied vervangen.• RechtsbeschermingEen nul-regeling kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift
als bedoeld in artikel 8:2 Awb, en is in die hoedanigheid niet voor beroep
vatbaar. Dit is alleen anders indien expliciet bepaald is dat de regeling
wél voor beroep vatbaar is.Gevolg van het niet voor beroep vatbaar zijn van de nul-regeling is dat
een burger die bezwaar heeft tegen (de inhoud van) zo'n regeling deze niet
rechtstreeks bij de rechter kan aanvechten. Er is slechts indirect beroep
mogelijk door middel van het aanvechten van een op de nul-regeling gebaseerd
besluit, waarbij de regeling zelf mede ter discussie wordt gesteld. Er is
dan sprake van een «toets in de toekomst», die afhankelijk is
van een concreet geval. Dit zorgt dus voor onzekere, afgeleide rechtsbescherming
op een laat tijdstip.Ook voor het (conserverende) bestemmingsplan zal ik deze kernelementen
bezien.• InhoudIn het wetsvoorstel wordt geregeld dat voor het gehele grondgebied van
een gemeente een bestemmingsplan dient te worden vastgesteld. Dit kan één
groot plan zijn, het kunnen echter ook meerdere bestemmingsplannen zijn. In
elk geval dient duidelijk te zijn op welk gebied het plan betrekking heeft:
het betrokken gebied moet duidelijk begrensd zijn. De in een plan gehanteerde
begrippen zullen moeten worden omschreven, zodat geen discussie kan ontstaan
welke invulling daaraan kan worden gegeven (begripsomschrijvingen maken dus onderdeel uit van een bestemmingsplan). Een conserverend bestemmingsplan
kan gekarakteriseerd worden als een laag-dynamisch plan dat de bestemmingen
vastlegt overeenkomstig het bestaande gebruik. Bij een dergelijk plan behoeft
geen rekening te worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen, omdat deze
zich naar verwachting niet zullen voordoen.In een bestemmingsplan dienen voorschriften of beperkingen te worden opgenomen
ten aanzien van het gebruik van de grond en van opstallen en de toelaatbaarheid
van werken. Bij het vaststellen van een plan kan tenslotte bepaald worden
dat in een aantal gevallen de mogelijkheid bestaat om van het plan af te wijken.
Het gaat hierbij om de zogenoemde «binnenplanse» flexibiliteit.• ProcedureOp de vaststelling van een bestemmingsplan is ingevolge artikel 3.8 van
het wetsvoorstel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.) van
Afdeling 3.4 Awb van toepassing, met dien verstande dat bij de voorbereiding
wordt voorzien in zienswijzen door een ieder. Dit houdt in dat ook andere
overheden zienswijzen kunnen indienen. De vaststellende overheid dient de
naar voren gebrachte zienswijzen mee te nemen bij de verdere voortgang van
de procedure. Honoreert zij de zienswijzen niet, dan zal daar een goede motivering
aan ten grondslag moeten liggen. Ook als een zienswijze wél wordt overgenomen,
zal dit dienen te worden gemotiveerd. De u.o.v. vereist voorts dat overleg
met andere, betrokken, overheden over het vast te stellen plan plaatsvindt.Op de verlenging van een bestemmingsplan is een eenvoudiger procedure
van toepassing (artikel 3.1, derde lid, van het wetsvoorstel) dan bij de vaststelling.
Dit houdt in dat artikel 3.8, eerste lid, onder c en e, van het wetsvoorstel
op deze verlenging niet van toepassing is.• LooptijdHet bestemmingsplan, of dat nu conserverend van aard is of niet, heeft
een looptijd van tien jaar. Na tien jaar dient te worden bezien of er aanleiding
is voor vaststelling van een nieuw bestemmingsplan dan wel voor verlenging
van de looptijd van het geldende plan. Als geoordeeld wordt dat het vigerende
plan nog steeds actueel is, zal voor dit laatste worden gekozen. De verlenging
houdt in dat de looptijd van dat plan met tien jaar wordt verlengd. Deze verlenging
kan plaatsvinden telkens als men van oordeel is dat de inhoud van dat plan
nog in overeenstemming is met de situatie ter plekke, met andere woorden als
men het plan nog actueel acht. Dit zal bij laag-dynamische gebieden, waar
in de regel sprake is van conserverende bestemmingsplannen, veelal het geval
zijn.• RechtsbeschermingZoals hierboven al aangegeven, kan de burger die bezwaren heeft tegen
(de inhoud van) het plan, deze tijdens de bestemmingsplanprocedure door middel
van zienswijzen kenbaar maken.Na vaststelling zal een bestemmingsplan ter toetsing aan de rechter kunnen
worden voorgelegd. Tegen dit plan kan namelijk ingevolge artikel 8.2, eerste
lid, sub a, van het wetsvoorstel beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Ingevolge het tweede lid van dat artikel dient de Afdeling
binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn op dit beroep te beslissen.Dit zorgt voor rechtszekerheid: na het doorlopen van deze procedure weet
men waar men aan toe is; het bestemmingsplan is dan onherroepelijk.Hierboven heb ik kort verschillende elementen van de door de leden van
de PvdA-fractie voorgestelde nul-regeling, alsmede van het conserverende bestemmingsplan
doorlopen.In een bijlage bij deze nota naar aanleiding van het nader verslag heb
ik deze kernelementen van de nul-regeling naast diezelfde elementen van het
conserverende bestemmingsplan voor een goed overzicht nog eens in een schema
gezet.Bij vergelijking van de nul-regeling met het (conserverende) bestemmingsplan
waarin het wetsvoorstel voorziet, kom ik tot de volgende conclusies.De nul-regeling zal voor wat betreft de elementen inhoud en procedure
in hoge mate gelijk zijn aan het conserverende bestemmingsplan. Er zijn twee
verschillen:• De nul-regeling behoeft niet, zoals het bestemmingsplan, elke tien
jaar te worden geactualiseerd. Dit is een voordeel waarop de leden van de
PvdA-fractie in hun bijdrage de aandacht hebben gevestigd.• De nul-regeling kent slechts indirect en op een onbepaald tijdstip
rechtsbescherming tegen de regeling. De leden van de PvdA-fractie doen in
het nader verslag een suggestie om dit punt te ondervangen, namelijk door
het besluit van een gemeente om voor een nul-regeling te kiezen voor beroep
vatbaar te laten zijn.Voor de intentie van het voorstel van de leden van de PvdA-fractie ben
ik niet ongevoelig. Dit heeft mij op nieuwe gedachten gebracht. Ik heb echter
bedenkingen ten aanzien van het middel dat deze leden voorstaan. De conclusies
op grond van de hierboven geschetste vergelijking rechtvaardigen volgens mij
de introductie van een nieuw instrument in het wetsvoorstel naast het (conserverende)
bestemmingsplan niet voldoende. Zij geven mij ook uit een oogpunt van deregulering
onvoldoende aanleiding voor toevoeging van een extra instrument aan het in
de Wet ruimtelijke ordening voorgestelde planningstelsel. Het feit dat er
twee soorten regelingen voor het gebruik van de grond naast elkaar zouden
kunnen gaan gelden, roept de vraag op welk instrument in welke situatie dient
te worden gebruikt. Verschil van mening over de toepassing van een van beide
instrumenten zou ter toetsing aan de rechter kunnen worden voorgelegd. Dit
leidt tot een door mij ongewenst geachte toename van de belasting van de rechterlijke
macht.Introductie van de nul-regeling zal mijns inziens niet alleen kunnen leiden
tot verwarring, omdat er twee instrumenten naast elkaar komen te staan, maar
zal ook leiden tot extra regels. Immers een conserverend bestemmingsplan is
en blijft toch een bestemmingsplan, waarop alle bepalingen van het bestemmingsplan
in principe van toepassing zijn. Voor de nul-regeling zal echter apart dienen
te worden bepaald welke bepalingen daarop van toepassing zijn. Extra regels
zijn in dat geval dus onvermijdelijk.Er zijn derhalve praktische belemmeringen die aan een positieve benadering
van de door de leden van de PvdA-fractie voorgestelde nul-regeling in de weg
staan.Wel wil ik een procedurele verlichting in het wetsvoorstel opnemen voor
de gevallen waarin een actualiseringsbehoefte ten aanzien van het geldende
bestemmingsplan ontbreekt. Ik wil de verlengingsprocedure hiertoe verder vereenvoudigen.
Ik stel voor de bij het verlengingsbesluit voorgetelde uit het wetvoorstel
te schrappen. Dit betekent dat een gemeente die van oordeel is dat het geldende
plan nog uitstekend voordoet aan de ter plaatse gevoelde ruimtelijke behoefte,
zonder meer kan besluiten tot verlenging van de actualiseringstermijn zonder
de voorbereidingsprocedure met toepassing van afdeling 3.4 Awb te doorlopen.Dit zal bij uitstek opportuun zijn in die gevallen waarin sprake is van
laag-dynamische gebieden, en dus conserverende bestemmingsplannen. Ik denk
hierbij niet alleen aan binnenstedelijke bestemmingsplannen, waarop de leden
van de PvdA-fractie met name het oog hebben, maar evenzeer aan natuurgebieden
en andere buitengebieden.Op het verlengingsbesluit is dan wel afdeling 3.7 van de Awb van toepassing;
het zal dus deugdelijk moeten worden gemotiveerd. Ook zijn de artikelen 3:40,
3:42 en 3:45 van de Awb van toepassing. Het besluit zal dus voor de inwerkingtreding
moeten worden bekendgemaakt; kennisgeving van het besluit zal in een van overheidswege
uitgegeven dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad moeten worden gepubliceerd,
en hierbij moet melding worden gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken
en beroep in te stellen. Hier is in artikel 3.1, derde lid, nog aan toegevoegd
dat het besluit tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en dat het langs
elektronische weg wordt verzonden. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat,
net als bij de vaststelling van een bestemmingsplan, een ieder hiervan kennis
kan nemen. Als tegen een dergelijke verlenging beroep wordt ingesteld zal,
omdat bij de voorbereiding van dat verlengingsbesluit afdeling 3.4 van de
Awb niet is toegepast, voorafgaande aan dat in te stellen beroep eerst een
bezwarenprocedure moeten worden doorlopen. Gehandhaafd is het beroep op de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als eerste en enige instantie
(artikel 8.2, eerste lid, onder b). Volledigheidshalve wijs ik er op dat de
gemeente overigens zelf kan besluiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van toepassing te verklaren op een verlengingsbesluit.De voorgestelde vereenvoudiging van de verlengingsmogelijkheid van de
actualiserings-termijn leidt tot kostenbesparing en voorkomt onnodig werk.
Mocht tegen het einde van de verlengde actualiseringstermijn blijken dat alle
bestemmingen en bijbehorende regels nog steeds actueel moeten worden geoordeeld,
dan kan opnieuw een verlenging met tien jaar uitkomst bieden. De huidige situatie
dat een bestemmingsplan zonder enige nadere oordeelsvorming over de actualiseringsnoodzaak
decennialang wordt gehanteerd, zoals thans nog wel gebeurt bij komverordeningen
of rooilijnvoorschriften op grondslag van de Woningwet 1901, die ingevolge
de Overgangswet Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting sedert 1965 als bestemmingsplannen
zijn aangemerkt, is in mijn optiek onwenselijk en wordt aldus voorkomen.Met deze aanpassing van het wetsvoorstel meen ik aan de vraag van de leden
van de PvdA-fractie naar een eenvoudiger en goedkoper regeling voor laag-dynamische
gebieden tegemoet te zijn gekomen.Overigens wil ik in dit verband opmerken dat ik niet uitsluit dat in de
praktijk het aantal werkelijk als laag dynamisch aan te merken gebieden gering
zal zijn, omdat vaak sprake zal zijn van gewijzigde inzichten op het gebied
van geluid, lucht, externe veiligheid, archeologie en dergelijke, met een
ruimtelijke relevantie. Is dit het geval dan zal een gemeente bij haar voornemen
tot verlenging met die nieuwe inzichten rekening moeten houden. In de regel
zal dan niet kunnen worden volstaan met een simpele verlenging maar zullen
de desbetreffende bestemmingen en de daarbij behorende regels heroverwogen
moeten worden. Tenslotte merk ik hierbij op dat het voorgestelde systeem van
verlenging in de praktijk alleen acceptabel is bij overeenkomstig dit wetsvoorstel
vastgestelde bestemmingsplannen. In de Invoeringswet zal dit moeten worden
vastgelegd.De leden van de PvdA-fractie hebben tenslotte nog de volgende vraag gesteld.
Stel dat minimaal de helft van bestaand stedelijk gebied voor de nul-regeling
in aanmerking komt en de kosten per bestemmingsplan tussen de € 50 000
en € 100 000 bedragen (advies, materiaal en personele inzet)
en dat de helft van de bestemmingsplannen na tien jaar «verlengd»
wordt. Zij vragen of het kabinet binnen bandbreedtes kan aangeven wat de mogelijk te besparen plankosten zijn indien de nul-regeling wordt
ingevoerd. Met andere woorden: hoeveel bestemmingsplannen hoeven jaarlijks
niet meer gemaakt te worden?In het proces van het voorbereiden en vaststellen van een conserverend
bestemmingsplan kan een aantal kostencomponenten worden onderscheiden. Ik
onderscheid in dit verband drie soorten kosten:• Inventarisatie- of voorbereidingskosten. Dit zijn de kosten van
inventarisatie van de bestaande situatie, voorafgaande aan het opstellen van
een bestemmingsplan.• Formuleringskosten. Dit zijn de kosten die gepaard gaan met het
juridisch vastleggen van de mogelijkheden van gebruik van de grond en opstallen,
de kosten dus voor het daadwerkelijk opstellen van een bestemmingsplan.• Procedurekosten. Dit zijn de kosten van vaststelling van een bestemmingsplan,
alsmede van de procedurele stappen die voor en na de vaststelling van het
plan gevolgd dienen te worden.Als ik uitga van een «beginsituatie nul» waarbij nog geen
bestemmingsplan of nul-regeling geldt, constateer ik het volgende. Zowel voor
het opstellen van een conserverend bestemmingsplan als voor het opstellen
van een nul-regeling dient onderzoek te worden verricht. De inventarisatie-
of onderzoekskosten zullen voor beide instrumenten nagenoeg gelijk liggen.Ook de formuleringskosten zullen nagenoeg tot geheel gelijk liggen. Immers,
voor beide instrumenten dient een regeling te worden opgesteld. Dit is voor
een nul-regeling niet anders dan voor een bestemmingsplan.De procedurekosten zullen in eerste instantie ook gelijk liggen, daar
beide regelingen de u.o.v. ingevolge Afdeling 3.4 Awb zullen moeten doorlopen.
Vanuit de «beginsituatie nul» gezien, zullen de kosten elkaar
dus weinig ontlopen.In het wetsvoorstel zoals dat na de derde nota van wijziging luidt, dient
een bestemmingsplan eens in de tien jaar te worden geactualiseerd. Dit kan
betekenen dat een geheel nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld, maar ook
een (eenvoudige) verlenging van de actualiseringstermijn van het geldende
plan behoort tot de mogelijkheden. In het geval van een laag-dynamisch gebied,
waar zich geen of nauwelijks ontwikkelingen voordoen, zal deze laatste optie
voor de hand liggen. De verlenging van het plan zal echter ook kosten met
zich meebrengen, namelijk de procedurekosten. Deze kosten bedragen naar schatting
ongeveer 25 tot 30% van de totale kosten van een plan.Als uitgegaan wordt van een «kostprijs» van € 100 000
per bestemmingsplan, en de actualiseringsverplichting zoals die in het wetsvoorstel
na de derde nota van wijziging is opgenomen, wordt dus na de aanvankelijke
periode van tien jaar € 25 000 bespaard als niet verlengd behoeft
te worden (25% van € 100 000). In dit opzicht is sprake van
een kostenvoordeel van de nul-regeling, omdat deze níet na tien jaar
verlengd behoeft te worden. Echter, ditzelfde kostenvoordeel wordt behaald
met de door mij hierboven voorgestelde aanpassing van het wetsvoorstel. Doordat
in voorkomende gevallen het conserverende bestemmingsplan een looptijd van
langer dan tien jaar heeft, wordt ook hier na de aanvankelijke tien jaar een
bedrag van € 25 000 per tien jaar bespaard.De leden van de PvdA-fractie geven in hun vraag aan dat zij zeker de helft
van het bestaand stedelijk gebied in aanmerking vinden komen voor een nul-regeling.Ik merk hierbij op dat 90% van het Nederlandse grondgebied zich buiten
de bebouwde kom bevindt. Het stedelijk gebied beslaat dus 10% van het Nederlandse grondgebied. Deze leden hebben dus per saldo het oog op
slechts 5% van het Nederlandse grondgebied (de helft van bestaand stedelijk
gebied).Bedacht moet overigens ook worden dat in specifieke te beschermen stedelijke
gebieden, zoals beschermde stads- en dorpsgezichten, een ter bescherming van
dit gezicht strekkend bestemmingsplan vereist is. Met een nul-regeling kan
in dergelijke gevallen dus niet worden volstaan.7. Actualiteit van bestemmingsplannenDe leden van de VVD-fractie hebben nog eens aangegeven veel waarde te
hechten aan de mogelijkheid tot het verbinden van fatale gevolgen aan termijnen
die worden genoemd in de Wro. Het is volgens hen een veelgehoorde klacht van
burgers dat overheidsorganen besluiten voor zich uit schuiven, juist ook op
het terrein van de ruimtelijke ordening. Zij vinden het door mij gebruikte
argument dat met fatale termijnen terughoudend moet worden omgegaan met het
oog op de initiatiefwet Wolfsen-Luchtenveld overtuigend. Zij vragen het kabinet
daarom het wetsvoorstel met betrekking tot de fatale termijnen nog eens tegen
het licht te houden en daarbij nader uit te werken wat de gevolgen zijn van
de twee voorwaarden die de Raad van State stelt, namelijk dat een besluit
van rechtswege expliciet moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin
van artikel 1:3 Awb, en dat de regeling moet voorzien in een verplichting
tot kennisgeving daarvan.Allereerst wil ik erop wijzen dat in het kader van de in voorbereiding
zijnde regeling van de omgevingsvergunnning de effecten van overschrijding
van beslistermijnen nader worden bezien. Voor wat betreft de Wro ben ik reeds
eerder, na onderzoek naar aanleiding van eerder door deze leden gestelde vragen
ter zake, tot de slotsom gekomen dat het wetsvoorstel geen reële verdere
ruimte biedt voor de opneming van meer fatale termijnen dan die welke het
wetsvoorstel reeds bevat.Ik noem allereerst de artikelen of onderdelen van artikelen, die fatale
termijnen voor bestuursorganen bevatten, met een korte aanduiding van de gevolgen
die termijnoverschrijding heeft:• 3.1, tweede lid: rechten voor bepaalde besluiten zijn niet langer
verschuldigd;• 3.7, vijfde lid: het beschermingsregime dat bij een voorbereidingsbesluit
behoort, komt te vervallen;• 3.8, eerste lid, onder e, en 3.8, tweede en derde lid: via de Invoeringswet
Wro zal in de Woningwet worden opgenomen dat de aanhoudingsplicht van bouwvergunningen
vervalt;• 3.8c, diverse onderdelen: navenante sancties als hierboven in artikel
3.8 voor bestemmingsplannen opgenomen, gelden voor projectbesluiten;• 3.8e: opschorting, en vervolgens vervallen, van bevoegdheid om
rechten te heffen;• 3.26, zesde lid: de Eerste en Tweede Kamer worden geacht met het
besluit te hebben ingestemd;• 4.1, vierde lid, en 4.3, derde lid: het beschermingsregime dat
bij een voorbereidingsbesluit behoort, komt te vervallen;• 7.6, eerste lid: overgang intrekkingsbevoegdheid naar minister;• 7.7, eerste lid: overgang handhavingsbevoegdheid naar minister.Ik constateer alsdan dat aan termijnoverschrijding van in al deze artikelen
opgenomen termijnen rechtsgevolgen zijn verbonden. Het wetsvoorstel voorziet
dus al op een groot aantal plaatsen in een sanctie op termijnoverschrijding.De overige in het wetsvoorstel opgenomen termijnen zijn zogenaamde termijnen
van orde. Dat wil zeggen dat sprake is van een wettelijk voorgeschreven
termijn, aan de overschrijding waarvan de wet geen sanctie verbindt.Ik wijs in dit verband echter op artikel 6:2 van de Awb. Ingevolge dit
artikel is de schriftelijke weigering om een besluit te nemen of het niet
tijdig nemen van een besluit voor beroep vatbaar.Als gezegd is thans een wettelijke regeling van de omgevingsvergunning
in voorbereiding. Een aantal van de nu nog in het onderhavige wetsvoorstel
voor de Wro opgenomen besluiten zal onder het regime van de toekomstige Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht worden gebracht. Blijkens het desbetreffende
voorontwerp gaat het hierbij om de aanleg- en de sloopvergunning en voorts
om verzoeken tot tijdelijke of tot permanente ontheffing van een bestemmingsplan,
alle vier beschikkingen op aanvraag.In dat voorontwerp is als voorlopig uitgangspunt ten aanzien van het effect
van overschrijding van termijnen genomen dat bij besluiten bij de voorbereiding
waarvan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb
is gevolgd, niet wordt voorzien in een positieve beschikking van rechtswege,
maar in een financiële sanctie door te korten op de verschuldigde rechten.
Bij besluiten bij de voorbereiding waarvan dat niet is gebeurd zal in een
vergunning van rechtswege worden voorzien. Voor de keuze om bij de voorbereiding
van een beschikking wel of niet de procedure van afdeling 3.4 Awb te volgen
is onder meer van belang of het gaat om een gebonden beschikking dan wel om
uitoefening van een discretionaire bevoegdheid, die voor derden gevolgen kan
hebben. Aandachtspunt hierbij zijn ook de mogelijke onomkeerbare gevolgen
van bepaalde besluiten. Ik ben van mening dat als aan overschrijding van de
termijn van de bovengenoemde beschikkingen omtrent vergunning of ontheffing
een rechtsgevolg, anders dan eerder genoemde appellabiliteit op grond van
de Awb, dient te worden verbonden, dat rechtsgevolg beter in samenhang met
vergelijkbare beschikkingen en termijnstellingen kan worden bezien. Ik wil
dan ook graag de ontwikkeling op het gebied van het omgevingsrecht afwachten
en de discussie ter zake in dat kader voeren. Thans wil ik voor de vier bovengenoemde
categorieën de huidige lijn die in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wro
is opgenomen, handhaven.Wat betreft verzoeken om vaststelling/wijziging van een bestemmingsplan
of de afgifte van een projectbesluit merk ik ten slotte het volgende op. Het
kenmerkende verschil tussen een aanvraag om een vergunning of ontheffing en
deze aanvragen is, dat de eerste betrekking hebben op een beschikking (voor
een individueel geval, dus), waarbij getoetst kan worden aan een planologisch
kader, terwijl de tweede betrekking hebben op de vaststelling of wijziging
van het planologisch kader zelf (en meestal geen beschikking zijn, maar een
besluit van algemene strekking).In de kern moet een dergelijke aanvraag op dezelfde wijze worden bezien
als een aanvraag tot aanpassing van een gemeentelijke bouw- of marktverordening,
een provinciale verordening, een algemene maatregel van bestuur of een wet.
Het bestemmingsplan strekt immers ter regulering van gedrag (i.c. het gebruik
van de grond en de opstallen) ter bescherming van alle – soms zeer strijdige –
belangen die daarin zijn verdisconteerd. Het plan is met vele waarborgen voor
rechtszekerheid en rechtsbescherming voor de burger tot stand gekomen. Alleen
al op grond van deze overweging acht ik het zeer onwenselijk om voor deze
categorie van besluiten in het geval van een termijnoverschrijding een fictief
positief besluit in de Wro op te nemen. Ik teken nog aan dat bovengenoemd
artikel 6:2 Awb ook hier zijn zegenrijke functie kan vervullen.De leden van de VVD-fractie vragen ook aandacht voor een ander onderdeel
van de bestemmingsplanprocedure. Het vaststellen van een voorbereidingsbesluit
brengt met zich, dat een aanhoudingsplicht ontstaat ten aanzien van aanvragen
voor bouwvergunningen. Het wetsvoorstel voorziet niet in een mogelijkheid
voor het doorbreken van deze (uit het voorbereidingsbesluit voortvloeiende)
aanhoudingsplicht. Deze leden zijn van mening, dat het ontbreken van deze
mogelijkheid kan leiden tot vertraging. Zij vragen of het kabinet van mening
is dat de Wet ruimtelijke ordening zou moeten voorzien in een mogelijkheid
tot het doorbreken van aanhoudingsplichten en zo ja, welke mogelijkheden hiervoor
worden gezien.Ik ben met deze leden van mening dat het wenselijk is dat wordt voorzien
in de mogelijkheid van doorbreking van de aanhoudingsplicht ten aanzien van
een beslissing op bouwaanvragen. Voor de aanlegvergunning is in het onderhavige
wetsvoorstel al voorzien in een regeling terzake. In artikel 3.11, vijfde
lid, zoals dit volgens de hierbij gaande nota van wijziging is vernummerd,
is geregeld dat met doorbreking van de aanhoudingsplicht een aanlegvergunning
kan worden verleend als de aanvraag een werk of de werkzaamheid betreft ten
aanzien waarvan een projectbesluit, een tijdelijke ontheffing of een ontheffing
voor zogenaamde kruimelgevallen aan de orde is. Bij de Invoeringswet, die
de gevolgen van de Wet ruimtelijke ordening, na aanvaarding, voor andere wetten
zal regelen, zal in een soortgelijke regeling voor bouwvergunningen in de
Woningwet worden voorzien.De leden van de SP-fractie onderschrijven tot mijn genoegen de in de tweede
nota van wijziging opgenomen financiële prikkel om gemeenten te stimuleren
hun bestemmingsplannen tijdig te actualiseren. Zij wijzen er echter op dat
aanvragers van een vergunning die niet past in het vigerende plan toch gedupeerd
kunnen worden door een lakse gemeente, waarbij zij een concreet voorbeeld
noemen. Zij merken op dat de suggestie van de leden van de PvdA-fractie om
in dergelijke gevallen een schadeclaim jegens de gemeente mogelijk te maken
hun te ver gaat, maar zij zien hier nog wel een knelpunt.De burger die iets wil realiseren in afwijking van het bestemmingsplan,
was en blijft afhankelijk van de medewerking van het gemeentebestuur bij zijn
plannen. Anders dan onder de huidige WRO is het echter mogelijk om zonder
actie van de gemeente (het nemen van een voorbereidingsbesluit of het ter
inzage leggen van een ontwerp-bestemmingsplan) toch een verzoek tot het nemen
van een projectbesluit bij de gemeenteraad in te dienen. Tegen afwijzing ingevolge
artikel 3.8d van een dergelijke aanvraag kan men bezwaar en beroep aantekenen.Verder zou ik de effecten van de nieuwe sanctie willen afwachten voordat
ik van een knelpunt zou willen spreken.8. De nieuwe bestemmingsplanprocedureAanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure
AwbDe leden van de CDA-fractie vragen het kabinet om een reactie op de door
IPO en VNG gemaakte kanttekening betreffende de coördinatie van de Wet
ruimtelijke ordening en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Awb. Deze leden vragen of dit moet leiden tot aanvulling of aanpassing van
het voorliggende wetsontwerp en/of andere wetten.Met ingang van 1 juli 2005 is de Aanpassingswet uniforme openbare
voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Hierbij is wijziging gebracht
in de gang van zaken rond het beroep in twee instanties. Indien een besluit
is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(u.o.v.), gaat aan een hiertegen ingesteld beroep niet langer een bezwaarprocedure
vooraf. Besluiten die niet met toepassing van de u.o.v. zijn voorbereid, maar
met de eenvoudige procedure van hoofdstuk 4 Awb, moeten, als daartegen beroep
wordt ingesteld, wel eerst een bezwarenprocedure doorlopen voordat beroepen
daartegen in behandeling worden genomen.Bij de Aanpassingswet is naar analogie van de thans in de huidige WRO
geldende procedures voor vrijstelling op de voorbereiding van een besluit
omtrent ontheffing en het projectbesluit de u.o.v. van toepassing verklaard.De door IPO en VNG gemaakte kanttekening betreft het punt dat bij een
aanvraag omtrent bouwvergunning die gepaard is gegaan met een ontheffing of
met een projectbesluit, de besluitvorming omtrent de bouwvergunning gelijktijdig,
en in samenhang, plaatsvindt met toepassing van de u.o.v. voor de ontheffing
of het projectbesluit. Indien echter de bouwvergunningaanvraag losstaand van
de ontheffing of het projectbesluit wordt ingediend doorloopt deze niet de
u.o.v., maar slechts de eenvoudige procedure. De bouwvergunningprocedure kent
in alle gevallen voorafgaand aan het beroep in twee instanties een bezwarenprocedure
maar de ontheffing en het projectbesluit, waarvoor de u.o.v. is voorgeschreven,
kennen alleen een beroep in twee instanties. VNG en IPO achten deze benadering
wetstechnisch onelegant en complex en zij vrezen voor problemen in de uitvoering.
Bovendien wordt huns inziens gebroken met de beoogde uniformerende werking
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aangezien er een uitzondering wordt
gecreëerd op de systematiek van genoemde wet.Het door IPO en VNG gesignaleerde probleem is gelegen in de omstandigheid
dat het besluit op een aanvraag om bouwvergunning als zodanig niet met toepassing
van afdeling 3.4 Awb wordt voorbereid. Het probleem wordt verholpen door de
toepassing van de coördinatieregeling, neergelegd in artikel 3.21. Samenlopende
aanvragen (om ontheffing of om een projectbesluit enerzijds, en om een bouwvergunning
anderzijds) worden dan daadwerkelijk in alle stadia gezamenlijk behandeld.
Of de coördinatieregeling kan worden toegepast zal in eerste aanleg een
zaak zijn van de aanvrager zelf en in voorkomend geval van de gemeente die
in overleg met de aanvrager wellicht kan bevorderen dat dergelijke aanvragen,
indien apart ingediend, gevoegd kunnen worden en dan gezamenlijk worden voorbereid,
met toepassing van de u.o.v. Ingevolge artikel 3:10 Awb kan de gemeente overigens
ook besluiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op bepaalde aanvragen
om bouwvergunning van toepassing te verklaren.Overigens zal artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet in het kader van
de Invoeringswet nog nader worden bezien.9. Belangrijke vernieuwingenAndere rol voor de provincieDe leden van de CDA-fractie zien dat naar aanleiding van het vervallen
van de goedkeuring van het bestemmingsplan door gedeputeerde staten in de
nu voorliggende voorstellen een maatschappelijke discussie op gang is gekomen.
Er worden suggesties gedaan om deze goedkeuring voorlopig te handhaven en
een zodanige bepaling op te nemen dat deze goedkeuring na een evaluatie van
de nieuwe wet na bijvoorbeeld vijf jaar alsnog zou kunnen vervallen. Het omgekeerde
wordt ook als mogelijkheid genoemd. Deze leden vragen of in de wet een facultatieve
provinciale goedkeuringsbevoegdheid opgenomen zou kunnen worden. Zij denken
hierbij bijvoorbeeld aan de mogelijkheid dat provincies in hun provinciale
verordening, gericht op de bestemmingsplannen voor gemeenten, opnemen
dat onder strikte voorwaarden gemeenten het bestemmingsplan ter goedkeuring
moeten voorleggen aan gedeputeerde staten. Het gaat hierbij in hun ogen wel
om een maatregel die niet generiek gekozen mag worden. Die leden denken dan
aan situaties, zoals regionale afstemming van ruimtelijke ontwikkelingen,
die het wenselijk maken dat het bestuur van de provincie dit instrument in
handen krijgt.In het wetsvoorstel is gekozen voor een duidelijk onderscheid tussen de
verantwoordelijkheden van de verschillende overheden, waarbij elke bestuurslaag
de beschikking krijgt over bevoegdheden om zijn eigen verantwoordelijkheid
waar te maken. De leden van de CDA-fractie merkten eerder in het verslag op,
dat zij zich kunnen vinden in het vervallen van de provinciale goedkeuring.
Ik ben blij met deze ondersteuning. Een zwakke plek in het wetsvoorstel heb
ik toen op hun voorstel aangevuld. De provincies (en het Rijk) zullen immers:• tijdens de bestemmingsplanprocedure beoordelen of het ontwerp-plan
aansluit bij, dan wel adequaat rekening houdt met, het provinciale of rijksbeleid
dan wel met de ruimtelijk relevante belangen van provincie of Rijk ten aanzien
van het in het plan begrepen gebied;• de bevoegdheid hebben om in een algemene regeling vooraf randvoorwaarden
of kwaliteitseisen te stellen waaraan bestemmingsplannen dienen te voldoen;• een aanwijzing kunnen geven, en• de bevoegdheid hebben om zelf een bestemmingsplan vast te stellen.Het nieuw op te stellen Besluit ruimtelijke ordening zal verder, zoals
thans, bewerkstelligen dat een gemeente waar nodig bij de voorbereiding van
een bestemmingsplan bestuurlijk overleg pleegt. Het ligt voor de hand dat
de opvattingen van de provincie over de in het geding zijnde provinciale belangen
in dat bestuurlijk overleg met de gemeente naar voren worden gebracht. Tijdens
dat bestuurlijk overleg zullen gedeputeerde staten zonodig wijzen op de ter
zake relevante kaders, die zijn vastgelegd in een of meer algemeen verbindende
voorschriften, en eventuele nadere opvattingen over de gevolgen van het desbetreffende
bestemmingsplan voor het regionaal of provinciaal planologisch beleid naar
voren brengen. Zou blijken dat een gemeente een bestemmingsplan wenst vast
te stellen dat niet harmonieert met de geëxpliciteerde provinciale belangen,
dan weet de gemeente dat de provincie zelf de mogelijkheden heeft om te interveniëren,
zodat alsnog het provinciale planologische beleid kan worden gerealiseerd.Om deze reden heb ik fundamenteel bezwaar tegen een vorm van facultatieve
goedkeuring zoals de leden van de CDA-fractie als eventuele mogelijkheid opperen.
In dit oordeel word ik overigens gesteund door het IPO en de VNG.De leden van de CDA-fractie doen een suggestie die kan worden aangeduid
met «negatieve aanwijzing». Deze leden ontlenen die gedachte aan
voorstellen, die leven in de kring van IPO en VNG. Zij verzoeken die suggestie
te onderzoeken en deze te vergelijken met de hiervoor genoemde «kan»
bepaling. Verder vragen zij het kabinet op dit punt met een concreet voorstel
te komen.Hierboven schetste ik de op dit moment in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden
van de provincies om het provinciaal ruimtelijk beleid te effectueren. Mede
dankzij de door mij gewaardeerde inzet van provincies en gemeenten bij het
doordenken van het nieuwe instrumentarium van het wetsvoorstel in de praktijk,
heb ik met hen geconstateerd dat de in het wetsvoorstel geboden provinciale
interventiemogelijkheden aan het slot van een bestemmingsplanprocedure niet
altijd effectief of efficiënt zijn. Een fictief voorbeeld kan dat verduidelijken.Stel dat in een provincie een intensief afwegingsproces heeft plaatsgevonden
over een locatiekeuze van een regionaal bedrijventerrein waar ruimte moet
zijn voor bedrijven in de zware milieucategorieën. Aan het slot
van dat proces ziet een gemeente aankomen dat de keuze komt te vallen op een
industriegebied waar de betreffende gemeente kleinschaliger en meer milieuvriendelijker
bedrijven had gewild en waarnaast zij ook woningbouw zou willen realiseren.
Om haar eigen plannen te effectueren brengt de gemeente een bestemmingsplan
in procedure waarbij woningbouw en andere gevoelige bestemmingen mogelijk
worden aan de rand van het beoogde industrieterrein. Met voorbijgaan aan de
door de provincie ingebrachte zienswijze dat die beoogde bestemming in strijd
is met het provinciaal ruimtelijk beleid, besluit de gemeenteraad toch door
te zetten en stelt het bestemmingsplan ongewijzigd vast.In het bevoegdhedenstelsel van het wetsvoorstel, zoals het nu luidt, zou
de provincie een aanwijzing kunnen overwegen, inhoudende dat de gemeente het
bestemmingsplan zodanig moet aanpassen dat de door de provincie beoogde functie
van het industrieterrein kan worden geëffectueerd. Het is dan evenwel
de vraag of de gemeenteraad die aanwijzing zomaar zou opvolgen. Ervan uitgaande
dat dit niet het geval is, rest de provincie vervolgens nog (slechts) de mogelijkheid
om zelf een bestemmingsplan vast te stellen voor het industrieterrein en de
daaromheen liggende omgeving. In een dergelijke situatie komt de provincie
ongewild in een positie dat zij een keuze moet gaan maken uit de vele mogelijke
bestemmingen die het «bufferzonegebied» kan krijgen. Zij begeeft
zich dan op het terrein van de lokale ruimtelijke ordening. Los van de vraag
of dat volgens het wetsvoorstel kan, wordt de provincie dan – zoals
het IPO omschrijft – in de gemeentelijke belangenafweging gezogen. Mede
op basis hiervan ben ik tot de conclusie gekomen dat voor met dit voorbeeld
vergelijkbare situaties de provinciale bestemmingsplanbevoegdheid verder gaat
dan noodzakelijk is maar ook dat de (proactieve) aanwijzing, zoals nu in het
wetsvoorstel opgenomen, onvoldoende effectief is.Gehoor gevend aan het verzoek van de leden van de CDA-fractie, heb ik
besloten de reeds in het wetsvoorstel opgenomen figuur van de aanwijzing te
verbeteren door met zoveel woorden deze negatieve aanwijzing, die ik liever
als «reactieve aanwijzing» zou willen
aanduiden, hieronder te begrijpen. Met die aanpassing van het wetsvoorstel
wordt aan gedeputeerde staten de mogelijkheid geboden om indien een (onderdeel
van een) vastgesteld bestemmingsplan strijdig is met een geëxpliciteerd
provinciaal belang, dat bestemmingsplan of het desbetreffende onderdeel daarvan
niet in werking te laten treden. Bij toepassing daarvan blijft het vigerende
bestemmingsplan op dit punt gewoon van kracht. De gemeente behoudt dan overigens
de mogelijkheid om met inachtneming van die aanwijzing haar lokale verantwoordelijkheid
voor een goede ruimtelijke ordening in te vullen en waar te maken. Met de
VNG en het IPO verwacht ik dat deze aanwijzingsvorm voor veel situaties een
effectief middel is binnen de al in het wetsvoorstel voorziene interventiemogelijkheden.
De waarborgen voor een correct gebruik van deze bevoegdheid liggen in de vereiste
motivering, die doorgaans reeds daaraan voorafgaand in het bestemmingsplanproces
op tafel is gekomen.De voordelen van deze aanpassing ten opzichte van een «facultatieve
goedkeuring» zijn mijns inziens evident. Een besluit omtrent goedkeuring
zal altijd extra tijdsbeslag betekenen in de totstandkomingsprocedure van
het bestemmingsplan. Een besluit omtrent goedkeuring betreft zonder meer het
gehele plan. Hier doet een eventuele facultatieve uitoefening van de goedkeuringsbevoegdheid
niet aan af. De reactieve aanwijzing belemmert de totstandkoming van het plan
als zodanig niet; de versnelling van de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan
blijft gehandhaafd.De reactieve aanwijzing beperkt zich tot het desbetreffende gedeelte van
het plan; slechts dit gedeelte wordt van inwerkingtreding uitgesloten. Voor
dit gedeelte blijft het eerdere bestemmingsplan van kracht. Het is dan aan
de gemeente om te beoordelen of zij dit zo wil laten of dat zij alsnog op
de betrokken grond nieuwe bestemmingen of nieuwe bestemmingsregels
wil vaststellen. Kenmerk van de reactieve aanwijzing is dat zij incidenteel
en alleen in specifieke situaties zal worden gebruikt.Ik verwacht dat deze aanpassing van het wetsvoorstel verder bewerkstelligt
dat het Rijk en de provincies hun bevoegdheid om een bestemmingsplan vast
te stellen minder vaak behoeven in te zetten en dat die bevoegdheid wordt
aangewend voor die situaties waarin de inhoudelijke en procedurele regie voor
de planologische regeling tot de verantwoordelijkheid van die hogere instanties
wordt gerekend. Daarmee versterkt het voorstel het adagium uit de Nota Ruimte
«decentraal wat kan, centraal wat moet». Bovendien worden de administratieve
lasten voor de gemeenten hierdoor zoveel mogelijk beperkt.Bezwaar en beroepDe door de leden van de CDA-fractie gewenste bekorting van de termijn
voor bezwaren komt in het wetsvoorstel tot zijn recht, zo verklaren zij. Deze
leden willen dat de belanghebbenden daarbij ook tijdig worden betrokken. Zij
moeten zich bij de desbetreffende overheidsinstantie vanaf het moment dat
er een procedure voor bijvoorbeeld een herziening van een structuurvisie of
de toepassing van een projectprocedure of voor de aanpassing van een bestemmingsplan
wordt gestart, op een «attenderingslijst» kunnen laten plaatsen,
waarbij deze leden nog aantekenen dat het hier om de geldende belanghebbenden
gaat. Op de dag vóórdat de bezwarentermijn gaat lopen krijgen
de mensen op de attenderingslijst per post of e-mail een melding van de start
en duur van de termijn en van de manier waarop men kennis kan nemen van het
voorgenomen besluit. Deze leden vragen of het kabinet bereid is een dergelijke
benadering in de wet op te nemen.Voordat ik concreet antwoord op de gestelde vraag wil ik een paar vermoedelijke
misverstanden, die uit de vraagstelling zouden kunnen worden opgemaakt, ophelderen.
Uit de vraagstelling leid ik af dat de leden van de CDA-fractie ervan uit
gaan dat de totstandkoming van een structuurvisie langs een bepaalde vaste
procedure, met de in dit verband nogal zware waarborgen die de Awb daaraan
verbindt, verloopt. Echter, slechts indien een structuurvisie onderwerpen
bevat die het opstellen van een strategische milieubeoordeling vergen, zal
na aanvaarding en inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot wijziging van
de Wet milieubeheer in verband met de richtlijn nr. 2001/43/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende
de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's
(PbEG L 197) (milieu-effectrapportage plannen) bij het opstellen van het milieueffectrapport
de daarbij behorende voorbereidingsprocedure ingevolge de Wet milieubeheer
doorlopen moeten worden.Voor andere structuurvisies geldt dit niet. Ten aanzien van deze andere
structuurvisies heb ik herhaaldelijk uiteengezet dat ik een dergelijke procedure
niet wenselijk acht. Mijn antwoord moet dus in dat licht worden gelezen. Dit
laat overigens onverlet dat de gemeente of provincie zelf kan bepalen dat
artikel 150 van de Gemeentewet onderscheidenlijk artikel 147 van de Provinciewet
van toepassing zal zijn op de voorbereiding van de structuurvisie.In hun vraag spreken de leden van de CDA-fractie over «geldende»
belanghebbenden. Helemaal duidelijk is de vraagstelling op dat punt niet,
maar ik houd het ervoor dat zij ervoor pleiten dat alleen belanghebbenden
die ook werkelijk aan de wettelijke vereisten voldoen op de door hen voorgestane
«attenderingslijst» zouden moeten worden geplaatst. Op dat punt
heb ik – los van de opstelling van de lijst zelf – aarzelingen.
Ik zou willen voorkomen dat de uitvoerende dienst reeds bij het opstellen
van een dergelijke lijst, dus aan het begin van de procedure, zou moeten beoordelen
wie wel en wie niet als belanghebbende in de zin van de wet kan
worden aangemerkt. Anders gezegd: aan de al dan niet plaatsing op de lijst
zou een belanghebbende geen rechten voor de rest van de procedure moeten kunnen
ontlenen.Omgekeerd zou ik er ook moeite mee hebben als fouten bij het plaatsen
op de lijst (het feit dat iemand ten onrechte niet, of niet juist –
met een foutief adres bijvoorbeeld – daarop is vermeld), consequenties
voor de verdere procesgang zouden kunnen hebben. Als voor een dergelijke lijst
zou worden gekozen zou die naar mijn mening louter als een ondersteunende,
extra service aan de burger moeten worden opgezet. Extra bestuurlijke lasten
ten gevolge van een dergelijke service zou ik willen voorkomen.Een derde onduidelijkheid in de vraagstelling is het moment, en de wijze
waarop aan de belanghebbenden kenbaar zou moeten worden gemaakt dat zij in
de gelegenheid worden gesteld om zich op de lijst aan te melden.Op grond hiervan meen ik stellig dat opvolging van de door genoemde leden
gesuggereerde attentielijst tot ongewenste juridische effecten en tot verhoging
van administratieve lasten voor de gemeenten zal leiden.10. ProjectbesluitmoduleDe leden van de CDA-fractie memoreren dat zij uit diverse delen van het
land berichten krijgen dat tijdelijk gebruik ten behoeve van evenementen door
gemeentebesturen niet meer wordt toegestaan. Dit vloeit voort uit een uitspraak
van de Raad van State uit 2002 waarbij goedkeuring wordt onthouden aan een
gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan om een locatie voor maximaal
20 dagen te bestemmen als evenemententerrein. De Raad van State heeft deze
periodieke, gedeeltelijk afwijkende bestemming niet willen goedkeuren in een
gebied dat als geheel de ruimtelijke bestemming van «agrarisch kernrandgebied»
heeft. Op diverse plaatsen in Nederland is sprake van zomerfeesten, oogstfeesten,
schuttersfeesten en meestal wordt hiervoor gebruik gemaakt van een zogenoemd
evenemententerrein. Een evenemententerrein heeft in veel gevallen een andere
bestemming en wordt gedurende het hele jaar ook volgens die bestemming gebruikt.
Het gaat daarbij ook om bijvoorbeeld landbouwgrond. Door de uitspraak van
de Raad van State dreigt een traditie van soms vele honderden jaren verloren
te gaan. Het is feitelijk het afbreken van cultuurhistorisch belangrijk gebruik.
Om toch het gewenste doel te bereiken moet een artikel 19 procedure gestart
worden met alle kosten van dien. De leden van de CDA-fractie vragen het kabinet
met een praktische en werkbare oplossing te komen voor dit probleem. Deze
oplossing moet wellicht in de wet worden opgenomen om op die manier te komen
tot het beschermen van evenementen die gedurende vele jaren onderdeel uit
maken van cultuur-historische eigenheid van betreffende gemeenten en regio.
Gedacht kan daarbij worden aan een vorm van tijdelijk gebruik voor slechts
enkele dagen (inclusief voorbereiding en ontmantelen).Zonder op de achtergronden van de door de leden van de CDA-fractie in
het algemeen aangeduide casus in te gaan, wil ik graag een nadere toelichting
geven op het vraagstuk van het tijdelijk afwijken van een in een bestemmingsplan
opgenomen bestemming met bijbehorende regels.Het wetsvoorstel bevat met artikel 3.15 een voorziening die burgemeester
en wethouders de mogelijkheid biedt met het oog op de voorziening in een tijdelijke
behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing te verlenen van een bestemmingsplan.
Dit artikel ziet met name op incidentele omstandigheden en gevallen waarin
tijdelijk een ander gebruik van de grond noodzakelijk of aangewezen is dan
in gevolge de bestemming of de met het oog daarop gestelde regels is toegestaan.
Voorbeelden daarvan zijn opgenomen in de artikelsgewijze toelichting van de
Memorie van toelichting. In de lijn van de jurisprudentie van
het huidige artikel 17 WRO is deze wettelijke bevoegdheid niet bedoeld om
met een zekere regelmaat op een bepaalde plek activiteiten toe te staan die
naar hun aard of uitstraling een planologische impact hebben. Indien aan een
bepaalde plek een maatschappelijke functie wordt toegekend voor het met een
bepaalde regelmaat houden van bijvoorbeeld kermissen, popconcerten of feesten,
is niet sprake van een tijdelijke behoefte maar van een permanente behoefte
aan tijdelijke activiteiten. Mede gelet op de invloed op de omgeving van dergelijke
activiteiten en dus de planologische relevantie daarvan acht ik het dan ook
gewenst dat over de toekenning van de bestemming «manifestatieterrein»,«feestterrein»
of «kermisterrein» aan een bepaald grondstuk van de gemeente een
maatschappelijke concensus bestaat. De bestemmingsplanprocedure is daarvoor
bij uitstek geschikt. Technisch kan dat geschieden door dat grondstuk expliciet
die exclusieve bestemming te geven dan wel daaraan een dubbelbestemming te
geven, die het houden van evenementen mede omvat.Een andere regeling voor het (eventueel tijdelijk) afwijken van een bestemmingsplan
bevat het wetsvoorstel met artikel 3.6, waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid
dat bij een bestemmingsplan aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid
kan worden toegekend om met in achtneming van de in het plan vastgelegde regels
ontheffing kunnen verlenen van gebruiksbepalingen. Aan zo'n ontheffing kunnen
burgemeester en wethouders beperkingen of voorschriften verbinden. Bij het
vaststellen van een bestemmingsplan zal de raad mede in de overwegingen moeten
betrekken of daarin een regeling wordt opgenomen voor het houden van evenementen.Naar mijn opvatting biedt het wetsvoorstel adequate mogelijkheden voor
evenementen en evenementsterreinen en om festiviteiten die al vele jaren onderdeel
uitmaken van cultuurhistorische eigenheid van bepaalde gemeenten en regio's
planologisch in te passen. Mocht in de toekomst blijken dat behoefte is aan
een andere en meer generieke regeling voor het verlenen van ontheffingen van
bestemmingsplannen voor evenementen, dan biedt artikel 3.16 van het wetsvoorstel
de mogelijkheid om daartoe bij algemene maatregel van bestuur een voorziening
te treffen. Daartoe zie ik op dit moment geen aanleiding.De leden van de SP-fractie onderschrijven de wenselijkheid om de figuur
van het projectbesluit in de wet op te nemen, ter aanvulling op de normale
bestemmingsplanprocedure. Zij vrezen echter dat de verplichting om het projectbesluit
op te nemen in het bestemmingsplan wel tot hoge extra kosten zal leiden, ook
al stelt het kabinet dat dubbele rechtsbescherming en dubbele onderbouwende
studies worden uitgesloten.De productie van bestemmingsplannen is desondanks een kostbare zaak, het
is dus aannemelijk dat gemeenten worden opgezadeld met hoge extra kosten indien
elk projectbesluit verwerkt moet worden in het bestemmingsplan. Als het aantal
projectbesluiten in de toekomst in dezelfde orde van grootte ligt als het
aantal artikel 19 WRO procedures nu, gaat het voor middelgrote gemeenten om
enkele tientallen procedures per jaar. Deze leden vragen hoe het kabinet de
uitvoeringskosten van deze figuur heeft vastgesteld.Ik wijs er allereerst op dat de gemeente zelf de keuze heeft om de uitvoering
van een bepaald project, dat in strijd is met een geldend bestemmingsplan,
te laten lopen via een projectbesluit en een daaropvolgende (partiële)
aanpassing van het bestemmingsplan of direct via een aanpassing van het betrokken
gedeelte van het bestemmingsplan. Zij heeft dus ook zelf in eerste aanleg
het kostenvraagstuk, waarvoor de leden van de SP-fractie de aandacht vragen,
in de hand.De kosten van een projectbesluit zelf en die van een daarmee overeenkomende
directe wijziging van het bestemmingsplan zullen elkaar niet veel ontlopen.
Aan de toepassing van beide instrumenten zal enig onderzoek vooraf moeten
gaan, beide zullen moeten worden vastgelegd, de beoogde bestemmingen zullen
moeten worden aangegeven op kaarten, in analoge of digitale vorm, en worden
voorzien van bijbehorende regels, en beide zullen voor hun totstandkoming
de u.o.v. moeten doorlopen. Het is voor mij dan ook nog steeds de vraag of
gemeenten of projectontwikkelaars in de praktijk niet de voorkeur zullen blijken
te geven aan een directe aanpassing van het bestemmingsplan in plaats van
een getrapte procedure van het projectbesluit, gevolgd door de implementatie
hiervan in het bestemmingsplan.Het enige wat bij een projectbesluit kan ontbreken maar wat dan later
in de hierop volgende aanpassing van het bestemmingsplan moet worden opgenomen,
zijn regels omtrent het beheer van het project. Dit is dan ook het enige onderdeel
met betrekking tot het project waaromtrent bij de implementatie in het bestemmingsplan
nog discussie kan ontstaan of zienswijzen kunnen worden ingediend. Het ligt
in de rede, dat naarmate die beheersregels dichter blijven bij de omschrijving
van het beoogde doel en de voorgenomen functie van het project, er minder
discussie over die beheersregels zal ontstaan en deze dus minder aanleiding
zullen geven tot extra hoge voorbereidings- en procedurekosten.Als in een bepaald plangebied in een jaar tijd verschillende projectbesluiten
zijn genomen kunnen deze tezamen in één procedure in het bestemmingsplan
worden ingepast.Bovendien wijs ik in dit verband op artikel 3.8e, tweede lid. Ter voorkoming
van bestuurslasten en uit een oogpunt van proceseconomie is daar bepaald dat
onder de aangegeven omstandigheden de aanpassing van het desbetreffende gedeelte
van het bestemmingsplan samen kan gaan met een 10-jaarlijkse actualisering
van het bestemmingsplan. Van extra kosten is in een dergelijk geval geen sprake.Gaat het om een samenstel van projectbesluiten of om een projectbesluit
dat een aantal samenhangende projecten bevat, dan zal onder de in genoemd
artikellid aangegeven omstandigheden de implementatie van dat project of die
projecten in het bestemmingsplan in één keer gelijktijdig in
plaats van stuk voor stuk kunnen plaats vinden. De extra kosten van implementatie
van dat project of die projecten in het bestemmingsplan kunnen dan over het
totale aantal worden omgeslagen.11. De uitvoerings- en handhavingsaspectenDe leden van de CDA-fractie vinden handhaving van ruimtelijk beleid belangrijk.
Dit schept voor de burger duidelijkheid en bevordert de rechtsgelijkheid.
Deze leden zijn van oordeel dat iedere overheidslaag verantwoordelijk is voor
de handhaving van het eigen ruimtelijke beleid en vinden daarom dat het zogeheten
«gat van Weerselo» dient te worden gedicht. Zij menen verder dat
de provincie op grond van haar ruimtelijke ordeningstaak bij juridische procedures
moet worden erkend als belanghebbende bij de handhaving. De leden van de CDA-fractie
vragen zich af of het voorliggende wetsontwerp hierin voorziet en of het kabinet
anders alsnog bereid is met een voorstel hiertoe te komen.In antwoord op deze vraag merk ik op dat ik gaarne een precisering aanbreng
in de beschrijving van deze leden van de verdeling van de verantwoordelijkheden
op het terrein van de handhaving van de regels die uit een oogpunt van een
goede ruimtelijke ordening zijn gesteld. In het voorstel van wet is de lijn
gekozen dat burgemeester en wethouders in beginsel zijn belast met de zorg
voor de handhaving van deze regels, van welk bestuursorgaan deze regels ook
afkomstig zijn. Uiteraard zullen provincie en Rijk vanuit de zorg voor de
aan hen in de Wro toevertrouwde belangen erop attent zijn dat burgemeester
en wethouders bij de uitoefening van hun handhavingstaak provinciale en nationale
belangen mede zullen betrekken. In zoverre dragen zowel het Rijk
als de provincie verantwoordelijkheid voor de handhaving. Daarvan dient dan
het toezicht op de uitvoering en de handhaving, het zogenaamde tweedelijns
toezicht, te worden onderscheiden. Dat toezicht is specifiek aan de bij besluit
van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
aangewezen ambtenaren toegewezen.Het probleem waarop deze leden doelen, betreft niet zozeer het toezicht,
als wel de mogelijkheid voor het college van gedeputeerde staten om als belanghebbende
op te komen voor de aan hem toevertrouwde belangen. In de uitspraak in de
zaak over een handhavingskwestie die speelde in de gemeente Weerselo, werden
gedeputeerde staten door de Afdeling bestuursrechtspraak onder de huidige
WRO niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de
Awb aangemerkt. De Afdeling sprak uit dat «met betrekking tot de besluitvorming
inzake het verzoek om toepassing van bestuursdwang van appellanten sub 2 (gedeputeerde
staten van Overijssel) niet kan worden gezegd dat de belangen in geding hun
als zodanig zijn toevertrouwd. Het innemen van een ander standpunt zou betekenen
dat de bevoegdheidsverdeling tussen gedeputeerde staten en burgemeester en
wethouders zoals de wetgever die in de WRO heeft neergelegd, zou worden doorkruist.»
Aangezien er in de zaak-Weerselo geen twijfel over kon bestaan dat bij het
verzoek om handhaving van het bestemmingsplan in geding belangen meespeelden
die gedeputeerde staten zich, mede blijkens het streekplan, hadden aangetrokken,
was dat enkele feit voor de Afdeling kennelijk niet doorslaggevend om aan
te nemen dat gedeputeerde staten als belanghebbende in de zin van artikel
1:2, tweede lid, Awb moesten worden aangemerkt. De Afdeling betrok in de rechterlijke
toets blijkbaar ook de totale bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad
en gedeputeerde staten.Ik wil voorop stellen dat ik de wens van de leden van de CDA-fractie onderschrijf,
dat gedeputeerde staten in rechte als belanghebbende moeten kunnen worden
beschouwd bij de handhaving van een bestemmingsplan – zij het dat ik
dit belanghebbende-zijn, anders dan deze leden aangeven, expliciet zou willen
beperken tot de gevallen waarin belangen aan de orde zijn die als provinciale
ruimtelijke belangen moeten worden aangemerkt. Verder ben ik van oordeel dat
de Wro veel sterker dan de WRO aan gedeputeerde staten de mogelijkheid biedt
om zelf ruimtelijk beleid ook in juridische vormen om te zetten, waarbij het
criterium immer is, dat het toegekende instrumentarium alleen wordt aangewend
voor de behartiging van provinciale ruimtelijke belangen. Oppervlakkig beschouwd
zou er geen reden zijn om aan te nemen dat de rechter ook onder de nieuwe
wet nog een uitspraak als in de zaak-Weerselo zou doen. Echter, niet kan worden
uitgesloten dat de Afdeling nog immer van oordeel zou zijn dat de bevoegdheidsverdeling
in de Wro – ook hier – tussen gedeputeerde staten en burgemeester
en wethouders wordt doorkruist door gedeputeerde staten als belanghebbende
in een handhavingsaangelegen-heid aan te merken. Om dit te voorkomen heb ik
in de nota van wijziging, die bij deze nota is gevoegd, een bevoegdheid voor
gedeputeerde staten opgenomen om aan burgemeester en wethouders een verzoek
te doen tot het nemen van handhavingsmaatregelen indien bij de te handhaven
ruimtelijke regels provinciale ruimtelijke belangen in het geding zijn. Burgemeester
en wethouders zijn verplicht op dat verzoek te beslissen. Een rechtsingang
voor gedeputeerde staten is daarmee zeker gesteld.Overigens zal de bestuurlijke werkgroep-Alders in november 2005 haar advies
over de inrichting en werking van het interbestuurlijk toezicht geven. Het
kabinet zal zich daarna beraden over zijn standpunt terzake en de consequenties
daarvan voor de verschillende interbestuurlijke toezichts-arrangementen.De leden van de CDA-fractie hebben voorts gevraagd of het kabinet bereid
is een bepaling in de wet op te nemen die het mogelijk maakt om technische
en/of procedurele fouten in ruimtelijke plannen hangende de procedure voor
de rechter te kunnen herstellen. Zij verwijzen daarbij naar de motie Koopmans-De
Krom, en de voorstellen van de Minister van Justitie, de zogenoemde lusbepaling.In antwoord op deze vraag wil ik onderstrepen dat ik reeds in de nota
naar aanleiding van het verslag mijn positieve benadering van dit punt heb
aangegeven. Ik heb daar geschreven dat ik de acties van mijn ambtgenoot van
Justitie op dit terrein vooralsnog graag zou willen afwachten. Dit blijft
nog steeds mijn invalshoek, en dat is ook wel mogelijk, aangezien het nog
even zal duren voordat dit wetsvoorstel in werking kan treden. Van de zijde
van het departement van Justitie is vernomen dat de verwachting is dat een
wetsvoorstel waarin de «bestuurlijke lus» mede zal zijn vervat,
begin 2006 kan worden ingediend. In dat licht opteer ik niet voor het ontwerpen
van een regeling in de Wro. Nog afgezien van de onaantrekkelijkheid van een
specifieke regeling voor de ruimtelijke ordening die dan te gelegener tijd
weer op één lijn zou moeten worden gebracht met de algemene
regeling, kost het ontwerpen van die regeling ook de nodige tijd. Daardoor
treedt een vertraging op in de behandeling van dit wetsvoorstel en derhalve
ook in het verdere proces voor de Invoeringswet. Zeker is, dat een specifieke
regeling die ook gedegen bezien en becommentarieerd is door de VNG en het
IPO, niet snel beschikbaar kan komen.De leden van de SP-fractie vragen of de nieuwe wet een oplossing biedt
voor het probleem van de verjaring bij het constateren van gebruik in afwijking
van de officiële bestemming, dit naar aanleiding van eerdere vragen van
de SGP-fractie met betrekking tot de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Op dit moment is een gemeente die te laat achter een vorm van illegaal gebruik
komt, gedwongen om dit gebruik te gedogen. Zij vragen met name of de wet op
dit punt niet expliciet zou moeten regelen dat er in de toekomst geen sprake
kan zijn van verjaring.Dienaangaande merk ik op dat de bestaande situatie minder somber is dan
deze leden doen voorkomen. Gemeenten komen niet door een simpel tijdsverloop,
maar meestal door eigen nalaten in de positie dat zij niet langer kunnen optreden.
Een goede handhaving vergt een goede periodieke controle. Daarmee kunnen de
meeste illegale situaties binnen redelijke termijn worden geconstateerd. Was
constatering niettemin in redelijkheid niet mogelijk dan treft de gemeente
geen blaam en is van een gedogen geen sprake.Vervolgens is het de taak van de gemeente om van haar handhavingsbevoegdheden
gebruik te maken. Laat een gemeente na constatering van de illegale situatie
na handhavend op te treden, dan kan daarmee naar de betrokken persoon of instantie
die het in zijn macht heeft om deze situatie op te heffen, de schijn worden
gewekt dat de gemeente de overtreding niet belangrijk vindt. Na een zeker
tijdsverloop – nog daargelaten dat ook expliciete uitlatingen van de
zijde van de gemeente daaraan kunnen bijdragen – ontstaat dan de situatie
dat gemeente geen of zeer beperkte mogelijkheden heeft om handhavingsmiddelen
in te zetten. In de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn de hoofdlijnen
ten aanzien van dit verspelen van recht getrokken.Aan de VROM-inspectie is in het wetsvoorstel het tweedelijnstoezicht toebedeeld,
met gebruikmaking waarvan het peil van de handhaving bij de individuele gemeenten
kan worden gecontroleerd, en bij ernstige vormen van achterstallige handhaving
kan worden ingegrepen. Het wetsvoorstel kent daarvoor de ministeriële
vorderingsbevoegdheid, in artikel 7.6.In het licht hiervan ben ik geen voorstander van een wettelijke voorziening
als gevraagd door deze leden.De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,S. M. DekkerBIJLAGEBIJLAGE BIJ DE NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
INZAKE WETSVOORSTEL 28 916Schema vergelijking nul-regeling vs. conserverend bestemmingsplanNul-regeling (planologische basisverordening) Conserverend bestemmingsplan  Inhoud • Gebiedsbegrenzing • Begripsomschrijving •
Vastlegging van bestaande gebruik en functies van gebouwen en gronden •
Voorschriften/beperkingen mogelijk t.a.v. gebruik van de grond en van opstallen
en de toelaatbaarheid van werken • Mogelijkheden tot afwijking (flexibiliteit)Inhoud • Gebiedsbegrenzing • Begripsomschrijving •
Vastlegging van de bestemming overeenkomstig het bestaande gebruik •
Voorschriften/beperkingen mogelijk t.a.v. gebruik van de grond en van opstallen
en de toelaatbaarheid van werken • Mogelijkheden tot afwijking (flexibiliteit)   Procedure • Op basis van artikel 150 Gemeentewet:
Afdeling 3.4 Awb: uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.). Onder
andere een regeling voor overleg met andere overheden Procedure • Afdeling 3.4 Awb: uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(u.o.v.). Onder andere een regeling voor overleg met andere overheden  Looptijd • Looptijd kan variabel zijnLooptijd • Looptijd van tien jaar +
(tel- kens) verlenging voor tien jaar   Rechtsbescherming • Niet voor beroep
vatbaar (want: verordening, artikel 8:2 Awb), tenzij expliciet is bepaald
dat het wel voor beroep vatbaar isDe leden van de
PvdA-fractie stellen voor het besluit om een nul-regeling te laten gelden
een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit van de gemeente te laten zijn. •
«Toets in de toekomst»: tegen de verordening is niet direct beroep
mogelijk, wél indirect via het op de verordening gebaseerde besluit:
rechtszekerheid later Rechtsbescherming •
Beroep bij Raad van State • RechtszekerheidXNoot1Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 12.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nrs. 1–3.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 283, nr. 31.XNoot1Kamerstukken I 2004/05, 27 008 en 29 532 C, blz. 20–22.XNoot1Tweede Kamer, 2003–2004, 29 532, nr. 6. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28916-14.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl