Gemeentelijke herindeling van Twente; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 19992000-26353, nr. 177

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

23-02-2000

Eerste Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

26353 nr. 177

22-02-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave 1. Inleiding2. Bestuurlijke inrichting van het stedelijk gebiedInleidingVragenAanvulling op argumentatieBestuurlijke concepten3. Bandstad als ruimtelijk concept3.1. Algemene karakteristiek van Twente3.2. Ruimtelijke inrichting van het stedelijk gebiedStreekplan 1966Duurzame ontwikkelingStedelijk knooppuntStedelijke netwerkenStimuleren en sturen van ontwikkelingen4. Bandstad als één gemeente5. Stedenband als kader voor samenwerking5.1. Versterking van het bestuur en de positie van de
stedenVitaliteit van stedenGrotestedenbeleid5.2. Grenzen aan samenwerkingBestuurlijke hoofdstructuurRol van de provincie6. Datum van herindeling7. Gevolgen van uitstel8. De toekomst van TwenteInleidingEen nieuwe lokale identiteitEen netwerk voor de regioOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26353Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 94 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 353Gemeentelijke herindeling van Twentenr. 177NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 22 februari 2000Inhoudsopgave 1.Inleiding12.Bestuurlijke inrichting
van het stedelijk gebied23.Bandstad
als ruimtelijk concept6 3.1.Algemene karakteristiek van Twente6 3.2.Ruimtelijke inrichting van het stedelijk gebied7 4.Bandstad als één
gemeente135.Stedenband als kader voor samenwerking 165.1.Versterking van
het lokaal bestuur en de positie van de steden17 5.2.Grenzen aan samenwerking20 6.Datum van herindeling23 7.Gevolgen van uitstel 248.De toekomst van Twente251. InleidingHet doet mij genoegen hierbij de nota naar aanleiding van het verslag
van 14 september 1999 met betrekking tot het wetsvoorstel tot gemeentelijke
herindeling van Twente (kamerstukken I, 1998/99, 26 353) te kunnen aanbieden.
Uit het feit dat de leden van een aantal fracties nadere vragen hadden, heb
ik de conclusie getrokken dat de Eerste Kamer ten aanzien van het onderhavige
wetsvoorstel een bewuste keuze voor een verdere inhoudelijke verdiepingsslag
ten aanzien van de beoordeling en afweging van argumenten heeft willen maken.
Daardoor kon de effectuering van de gemeentelijke herindeling van Twente per
1 januari 2000 geen doorgang vinden, met als evident nadeel dat de betrokken
gemeenten hierdoor nog langer in onzekerheid verkeren. Ik stel het op prijs
het diepgaande inhoudelijke debat over dit wetsvoorstel en de uitgangspunten
en argumenten, die hieraan ten grondslag liggen, met de Eerste Kamer schriftelijk
en mondeling (plenair) te kunnen voeren. Dat de beantwoording langer heeft
geduurd dan aanvankelijk was voorzien is – afgezien van argumenten in
de sfeer van ambtelijke belasting en werkdruk – mede het gevolg van
het feit dat er nadere (ambtelijke en politieke) sonderingen hebben plaatsgevonden
die de nodige tijd hebben gevergd. Ik vraag daarom begrip voor de – ook in mijn ogen – wat late
beantwoording, die – naar ik hoop – de degelijkheid ten goede
is gekomen. Overigens ben ik de Eerste Kamer dankbaar voor de waardering die
bleek voor de memorie van antwoord die ik op 24 augustus 1999 aanboodDe nader gestelde vragen – gecombineerd met mijn diepe overtuiging
van de noodzaak van deze gemeentelijke herindeling in het algemeen en de vorming
van Twentestad in het bijzonder – verdienen een indringende beantwoording.
De verschillende aspecten die bij de vragen over het stedelijke gebied van
Twente aan de orde komen, dragen een nieuwe dynamiek in zich, waardoor weer
andere en soms nieuwe gezichtspunten over de herindeling van Twente naar voren
komen. Aangezien de nadere vragen zich voornamelijk toespitsten op de positie
van de gemeenten Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en de rol van de provincie
Overijssel vond ik het noodzakelijk met de colleges van burgemeester en wethouders
van deze direct betrokken gemeenten en het college van gedeputeerde staten
van de provincie Overijssel te overleggen alvorens de beantwoording af te
ronden.Overigens constateer ik dat geen der leden van de diverse fracties in
het verslag van 14 september 1999 een blijk van afwijzing van het wetsvoorstel
gaven. Dit gegeven interpreteer ik als een wens tot voortzetting van het schriftelijk
debat waarbij op basis van een uitwisseling van argumenten de leden van de
verschillende fracties hun definitieve standpunt over het wetsvoorstel zullen
innemen. Daarom spreek ik de hoop en de verwachting uit dat de beantwoording
van de nadere vragen de leden voldoende aanknopingspunten geeft om, mét
de regering en de Tweede Kamer, de noodzaak en de wenselijkheid van dit wetsvoorstel
te onderkennen. Gelet ook op het belang van dit wetsvoorstel voor alle Twentse
gemeenten en de provincie Overijssel is het noodzakelijk dat binnen afzienbare
termijn tot een afronding van de besluitvorming over het wetsvoorstel tot
gemeentelijke herindeling van Twente kan worden gekomen. Mede naar aanleiding
van nader overleg en nieuwe studie ben ik – ook met het oog op de toekomst –
meer overtuigd geraakt van de noodzaak van aanvaarding van dit wetsvoorstel.De opzet van deze nota is als volgt. In paragraaf 2 wordt ingegaan
op de verschillende concepten voor de bestuurlijke inrichting van het stedelijk
gebied van Twente. Hierbij komen de door de leden van de diverse fracties
aangedragen mogelijke alternatieve oplossingsrichtingen voor de bestuurlijke
inrichting van het centraal stedelijk gebied aan de orde. Er wordt daarbij
een onderscheid gemaakt tussen de Bandstad als een ruimtelijk en als een bestuurlijk
concept. In paragraaf 3 wordt een uitgebreide beschouwing gegeven over
de Bandstad als ruimtelijk concept. Binnen het bestuurlijke concept van de
Bandstad kunnen weer twee varianten worden onderscheiden, namelijk de Bandstad
als één gemeente (paragraaf 4) en de Bandstad als kader
voor samenwerking (paragraaf 5). In dit laatste geval wordt de term «Stedenband»
gebruikt. Paragraaf 6 betreft de beantwoording van de vraag van de Vaste
Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Hoge Colleges
van Staat inzake de datum van herindeling en de passage daarover in de memorie
van antwoord. Paragraaf 7 gaat onder meer in op de gevolgen van het uitstel
van de datum van effectuering van de herindeling voor de betrokken gemeenten.
Paragraaf 8 bevat een aantal concluderende overwegingen over de toekomst
van Twente.2. Bestuurlijke inrichting van het stedelijk gebiedInleidingIn het lezenswaardige boekje «De lange weg naar Twente»1 worden – op zo nu en dan licht ironische
wijze – het bijzondere karakter van Twente, de Twentenaren, de unieke
positie in het Oosten met het vervagen van de (Duitse) grens en de plannen
voor de vernieuwing van het bestuur door de jaren heen beschreven. Het boekje
werd geschreven in het vooruitzicht van de komst van de regio- c.q. stadsprovincie
Twente. De bedoelde weg bleek uiteindelijk en op het laatste moment, net als
de andere bestuurlijke vernieuwingsvoorstellen, niet begaanbaar. Daarom is
met het voorliggende wetsvoorstel de optimale weg gekozen naar een toekomstig
Twente.Centraal element in de herordening van de bestuurlijke (krachts)verhoudingen
die met het wetsvoorstel tot gemeentelijke herindeling van Twente worden beoogd –
en dat ook de meeste aandacht heeft getrokken – is het onderdeel vorming
van Twentestad. Hoewel het op zich begrijpelijk is dat veel belangstelling
naar dit onderdeel uitgaat, moet in aanmerking worden genomen dat versterking
van zowel het stedelijk als het landelijk gebied van Twente integraal, dat
wil zeggen in samenhang, onderdeel uitmaken van dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel
is immers bedoeld als een alternatief voor de stadsprovincie die de schaal
van geheel Twente omvatte. Dat was en is de expliciet uitgesproken opvatting
van de Tweede Kamer.De samenhangende benadering van zowel het stedelijke als het landelijke
gebied was destijds – en is nu nog steeds – de basis voor de voorstellen
tot verandering van de bestuurlijke organisatie in Twente. Ik herinner nog
eens aan de variantennota voor gemeentelijke herindeling van Twente (bijlage
3 bij het wetsvoorstel) van de provincie Overijssel waar in de hoofdstukken
2, 3 en 4 een uitgebreide beschrijving wordt gegeven van die (nieuwe) samenhang
tussen de steden en het platteland in Twente. Dit was in het maatschappelijk
en bestuurlijk kader van het herindelingsproces. Daarnaast bestaan er tal
van rapporten in het kader van de vorming van de Dubbelstad, de vorming van
de regioprovincie en de evaluatie van het Regionaal Openbaar Lichaam Twente,
die alle ingaan op de samenhang tussen het stedelijk en het landelijk gebied.Het enige alternatief voor het bestuur in dit gebied is nu: een sterk
bestuur in de steden én in het landelijk gebied, noodzakelijk om de
ruimtelijke, economische en maatschappelijke opgaven die voor héél
Twente gelden doeltreffend en doelgericht te kunnen aanpakken. Er ontstaan
in geheel Twente nieuwe bestuurlijke verhoudingen, nieuwe evenwichten, zoals
ze eerder in de memorie van antwoord zijn genoemd. Dat raakt niet alleen Twentestad,
maar de hele regio en daarmee het totale wetsvoorstel. Daarom kan een oplossing
voor het stedelijk gebied niet geïsoleerd worden gezien, zeker omdat
één van de uitgangspunten in de vernieuwing van de bestuurlijke
organisatie juist betrekking heeft op de versterking van de positie van de
steden in relatie tot hun – eveneens versterkte – omgeving. Ik
kom later uitgebreider op dit punt terug.In de visie van de regering is de essentie van het wetsvoorstel dan ook
om voor nu en in de toekomst een evenwichtiger afweging tussen de verschillende
waarden en belangen, die in het hele gebied spelen, zowel in de stedelijke
als in de niet-stedelijke sfeer, tot stand te brengen. De keuze op welke wijze
die evenwichtiger afweging c.q. versterking dan vervolgens vorm kan worden
gegeven is in 1997 door de Tweede Kamer ten aanzien van het kabinetsstandpunt
Bestuurlijk eindperspectief kaderwetgebieden reeds gemaakt en indringend verdedigd,
namelijk via gemeentelijke herindeling. Omdat ik achter die keuze tot herindeling
sta, hecht ik er in het bijzonder aan om de achtergronden van die keuze verder
uiteen te zetten, zeker nu de leden van de fractie van de PvdA, gesteund door
de leden van de fracties van VVD, D66 en het lid van de OSF, nader geïnformeerd
wilden worden over andere mogelijkheden met betrekking tot de inrichting van
het stedelijk gebied, mede gebaseerd op het concept van de «Bandstad»
en de «Stedenband». VragenNaar aanleiding van de passage in de memorie van antwoord over de Bandstad
vroegen de leden van de fractie van de PvdA en de leden van de fracties van
VVD, D66 en het lid van de OSF, zich af hoe de Bandstad zowel een mogelijkheid
voor de zeer lange termijn kan zijn als een concept dat richting geeft aan
de ontwikkelingen die zich in het heden afspelen. Als in de regio een «nieuw
evenwicht» in de bestuurlijke verhoudingen is ontstaan, is het volgens
deze leden onwaarschijnlijk dat er nog verder energie en aandacht gestoken
zal worden in de Bandstad-gedachte, met als gevolg dat het risico bestaat
dat men de ontwikkelingen niet stuurt en stimuleert maar er achteraan loopt.
Na bestudering van de situatie in de regio constateerden deze leden dat, feitelijk
gezien, er in het gebied al sprake is van een stedelijke agglomeratie Enschede,
Hengelo, Borne en Almelo. Niet alleen in economisch opzicht, maar ook ecologisch,
ruimtelijk, sociaal en cultureel. Voorts kwam bij deze leden de vraag op of
het mogelijk zou zijn de regering te volgen in de afwijzing van een Bandstad,
maar tegelijkertijd wel vorm te geven aan een Stedenband waarbij de deelnemende
gemeenten elk zelfstandig kunnen blijven, maar in een juridisch regime van
sterk gecoördineerde samenwerking worden geplaatst. In dit verband vroegen
de genoemde leden of andere mogelijkheden dan fusie tussen de gemeenten op
draagvlak, haalbaarheid en effectiviteit onderzocht waren of op korte termijn
te onderzoeken zijn. Ook werd de vraag gesteld of er, analoog aan de staatsvorming
meer «federale» of «confederale» constructies denkbaar
zijn die het perspectief van de langetermijnontwikkelingen verbinden met feitelijke
trends in het gebied. Bij deze laatste vragen sloten ook de leden van de fractie
van GroenLinks zich aan.Aanvulling op argumentatieOpgemerkt wordt dat ik in de memorie van antwoord heb getracht een zelfstandige
en zo volledig mogelijke beschouwing te wijden aan de argumenten omtrent de
herindeling in Twente en met name omtrent de totstandkoming van Twentestad.
Steeds is benadrukt dat een samenstel van argumenten bepalend is geweest voor
de vraag of de samenvoeging van gemeenten of het zelfstandig blijven van gemeenten
en de vorming van Twentestad wenselijk en noodzakelijk is. Er is getracht
dat vraagstuk vanuit verschillende inhoudelijke invalshoeken te schetsen,
te weten:– de maatschappelijke dynamiek;– de stedelijke en ruimtelijke ontwikkeling;– de knooppuntfunctie;– de Europese en internationale en ontwikkelingen.Ook andere, meer specifiek bestuurlijke, invalshoeken zijn bij de argumentatie
in de memorie van antwoord voor Twentestad naar voren gebracht: de Dubbelstad,
waarvan de besturen van beide gemeenten in begin jaren negentig een groot
en welhaast gepassioneerd voorstander waren, het herindelingsbeleid als alternatief
voor de stadsprovincie en bovenal de instelling van één centrumgemeente
als trekker voor de regio. Uiteraard acht ik dit – net als zij toen
waren (en nu nog sterker) – krachtige en overtuigende argumenten voor
de samenvoeging van Borne, Enschede en Hengelo tot Twentestad. Zoals bekend
was met een ruime(re) financiële bejegening van dat voorstel Twentestad
nu al enkele jaren een feit.Bij de beantwoording van de vragen die nu zijn gesteld is het echter mogelijk
dat er een sterke nadruk op sommige voors en tegens van bepaalde oplossingsrichtingen
voor het stedelijk gebied komt te liggen. Dat is enerzijds onvermijdelijk
om een adequate en geactualiseerde reactie op de aangedragen vragen en standpunten
te geven. Anderzijds moet in aanmerking worden genomen dat er wellicht een
té eenzijdig beeld zou kunnen ontstaan als alleen de voor- en nadelen
van mogelijke bestuurlijke veranderingen, die zijn afgewogen,
zouden worden besproken en de aandacht alleen op het stedelijk gebied van
Twente is gericht. Hierdoor ontstaat het risico dat andere argumenten die
de gemaakte keuze voor herindeling en voor Twentestad ondersteunen, uit het
beeld raken ten detrimente van een kwaliteitsdebat over de voorgestelde herindeling.Aan herhaling van de memorie van antwoord is uiteraard geen behoefte.
De beantwoording in deze nota moet dan ook worden gezien als een aanvulling
op de argumentatie die reeds in de memorie van toelichting en memorie van
antwoord uiteen is gezet. Voortdurend is mijn benadering geweest om te kiezen
voor een inhoudelijke beoordeling van de vraagstukken, waarbij een vooral
toekomstgerichte visie op het lokaal bestuur, de positie van de steden en
gemeentelijke herindeling centraal staan. Deze elementen zullen daarom ook
in de beantwoording van de nadere vragen een prominente plaats (blijven) innemen.
Mijns inziens moet namelijk de vraag óf en hoe men wil komen tot een
versterking van het (stedelijk) lokaal bestuur bij de overwegingen ten aanzien
van de bestuurlijke inrichting van Twente centraal staan.Bestuurlijke conceptenHoewel mijnerzijds de integraliteit en samenhang van een oplossing voor
de bestuurlijke inrichting van het stedelijk en het landelijk gebied van Twente
wordt benadrukt, geven de vragen van de genoemde fracties mij aanleiding de
beantwoording ervan te concentreren op het centraal stedelijk gebied van Twente.
Bij nadere bestudering van de vragen komt naar voren dat de term «Bandstadgedachte»,
die door de leden van de genoemde fracties van de Eerste Kamer is aangehaald
en door mij is gebruikt in de memorie van toelichting en memorie van antwoord,
oorspronkelijk naam heeft gekregen als ruimtelijk concept in de streekplannen
die al vanaf 1966 (!) door de provincie Overijssel zijn gelanceerd. De
term «Bandstad» is bijna terloops naar voren gebracht, ook tijdens
de provinciale herindelingsprocedure. In deze betekenis is de Bandstad bedoeld
als een bestuurlijke notie waarbinnen in feite weer twee verschillende betekenissen
kunnen worden onderscheiden:– Bandstad als één gemeente;– Bandstad als kader voor samenwerking.Meerdere bestuurlijke concepten voor het stedelijk gebied van Twente zijn
uiteraard denkbaar. Elk voorstel moet dan ook zorgvuldig worden bekeken en
afgewogen. Dat is in het verleden al verschillende keren gedaan. Er zijn natuurlijk
allerlei bestuurlijke modellen in omloop (geweest), zoals daar zijn: de provincie
Twente, de regioprovincie Twente, vrijwillige samenwerking, herindeling, Dubbelstad,
agglomeratiegemeente etc. De afgelopen dertig jaar laat de discussie over
de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie zien dat deze varianten aan
de orde zijn geweest. Bij het onderhavige wetsvoorstel is door twee van de
drie betrokken gemeenten, de provincie, de regering en de Tweede Kamer –
na zoveel lange jaren en na een vaak moeilijke afweging – gekozen voor
de vorming van Twentestad en de versterking van Almelo via grenscorrecties.
Het is daarom bijzonder ongelukkig en ongewenst om aan het einde van dit lange
besluitvormingstraject het uiteindelijk gekozen en door velen gedragen –
en uiteraard zoals gebruikelijk door anderen weer bestreden – concept
van gemeentelijke herindeling geheel opnieuw ter discussie te stellen. Met
deze voortzetting van het debat – zonder eind – wordt mijns inziens
geen recht gedaan aan de vele inhoudelijke keuzes en beslissingen die op verschillende,
democratisch gelegitimeerde bestuurlijke niveaus de afgelopen jaren zijn gemaakt.
Dat neemt niet weg dat ik de levensvatbaarheid en de duurzaamheid van een
andere bestuurlijke configuratie van het stedelijk gebied van Twente, zoals
de genoemde leden dat hebben aangedragen, aan een nadere beschouwing wil onderwerpen. Daarvoor is het van belang eerst een verheldering van de term «Bandstad»
te geven. Het eerste deel van de vragen van de genoemde fracties had immers
betrekking op de term «Bandstad» als aanduiding van een ruimtelijk
concept. Vervolgens gingen de nadere vragen over de Bandstad als bestuurlijk
concept in twee verschillende betekenissen. Ik definieer de term «Bandstad»
als een aanduiding van gefuseerde gemeenten die tezamen een nieuw bestuur
vormen voor het (grotere) bestuurlijk gebied. Voorts gingen de nadere vragen
over de mogelijkheid voor vormen van samenwerking binnen het geheel van de
Bandstadgemeenten maar met behoud van de zelfstandige gemeenten. Hiervoor
wordt in dit verband de term «Stedenband» gebruikt.3. Bandstad als ruimtelijk concept3.1. Algemene karakteristiek van Twente«Er ligt tussen Dinkel en Regge een land, ons
schone en nijvere Twente», zo luiden de eerste regels van het
Twentse volkslied. Aan het bijzondere Twentse landschap, de cultuurhistorische
betekenis hiervan en vooral de verbondenheid van Twentenaren met hun omgeving
is menige beschouwing gewijd. Noordoost- en Zuid-Twente worden in de gebiedsbeschrijvingen
van de beleidsnota Belvedere1 als volgt omschreven:
«Op de flanken van de stuwwallen en op de dekzandruggen
is vanaf de Vroege Middeleeuwen door een langdurig stabiel landbouwsysteem
een essen- en kampenlandschap ontstaan. De essen vormden de open akkercomplexen
rond de esdorpen en -gehuchten of lagen meer verspreid in de vorm van kleine
eenmansessen of kampen. Ze hadden functionele en ruimtelijke relaties met
de graslanden in de beekdalen en de heidevelden op de veengronden en arme
zandgronden. In het grootste deel van het gebied wordt het landschap gekenmerkt
door een zeer sterke en gave kleinschalige afwisseling van graslandpercelen
en akkertjes (eenmansessen) of kampen, bosjes, een dicht patroon van houtwallen
en kleine beeklopen. De bijzondere waarde van dit gebied wordt bepaald door
de zeer grote concentratie van landgoederen, historische buitenplaatsen en
parken die het landschap domineren».Bevatten deze zinnen al het geheim van Twente, in 't Gastenbeukske2 is dat geheim nog op een andere wijze beschreven: «Wat is dan het geheim van Twente? De kleinschaligheid van het boerenland?
De oude gebruiken die bewaard bleven? De charme van de sterke glooiingen van
het noordoostelijke en zuidwestelijke stuwwallengebied met aan de voet de
verstilde bronbosjes, waar de 60 Twentse beekjes worden geboren tussen goudveil
en vergeet-me-nietjes? De oude sagen die sinds eeuwen door generaties Twenten
aan elkaar worden doorgegeven? De 40 000 oude grafmonumenten rond zo
menig bewaard gebleven middeleeuws watermolenrad?»Een ieder wordt vervolgens uitgenodigd dat te gaan ontdekken. Die ontdekkingstocht
leidt langs de mooiste plekken in Twente en wijst op typisch Twentse zaken
als de witte wieven en paasvuren. Onderneemt men die ontdekkingstocht op een
ander niveau, dan stuit men op het volgende: een groeiende bevolking en nieuwe
technologische, maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven in onze samenleving,
die een groot beroep doen op de schaarse ruimte en de kwalitatieve invulling
daarvan. Op plaatsen waar deze ruimte extra kwetsbaar is qua natuurwaarden,
landschappelijke schoonheid of cultuurhistorie zijn deze ontwikkelingen en
opgaven niet zelden een bedreiging voor het landschap vormen. De toenemende
kwantitatieve en kwalitatieve ruimtewensen hebben immers directe invloed op
het (deels nog aanwezige) contrast tussen stad en platteland. En dat laat
zich vooral in Twente gelden. Het openbaar bestuur in Nederland heeft de taak en de opdracht die ontwikkelingen
te begeleiden, te sturen, te stimuleren of soms om te buigen. Rijksnota's
over de ruimtelijke ordening, streekplannen, (intergemeentelijke of regionale)
structuurplannen en bestemmingsplannen vormen de instrumenten waarmee het
openbaar bestuur in staat wordt gesteld ten aanzien van de invulling van de
openbare ruimte die taak en opdracht te vervullen.In lijn met het voorgaande moet worden gewezen op het feit dat de provincie
Overijssel in het ontwerp-streekplan Overijssel 2000, dat in oktober 1999
door provinciale staten is vastgesteld, constateert dat er in Twente sprake
is van een «spannende relatie tussen enerzijds het ontwikkelen en anderzijds
het koesteren». Veel opgaven in Twente vragen volgens de provincie om
bijzondere aandacht: de economische ontwikkeling in relatie tot de bedrijvigheid,
de demografische ontwikkeling, de sterke mate van verstedelijking in het stadsgewest,
het regionale openbaar vervoer, de ruime aanwezigheid van kroonjuwelen, de
ingewikkelde watersystemen en de structuur van de landbouw. Met verstedelijking
worden alle functies bedoeld die voortkomen uit een stedelijke samenleving:
woningbouw, bedrijvigheid, drinkwaterwinning, afvalzuivering, energievoorziening,
verkeer en vervoer, en recreatie.Al deze opgaven en de aanwezige spanning daartussen, zij het in de loop
der jaren met verschillende intensiteit, vormen het centrale onderwerp van
de ruimtelijke nota's en het overheidsbeleid. Om vervolgens vanuit de maatschappelijke
en ruimtelijke ontwikkelingen een bestuurlijke vertaalslag te (kunnen) maken,
is het mijns inziens van belang nader in te gaan op de passages over het stedelijk
gebied van Twente in de verschillende ruimtelijke nota's, zowel op rijks-,
provinciaal als intergemeentelijk niveau, door de jaren heen. Daaruit zal
blijken dat er steeds een constante en consequente lijn in het ruimtelijk
beleid is geweest en dat het, gelet op de opgaven voor de komende periode,
dringend nodig is de bestuursstructuur hieraan aan te passen.Het gebied rond de Twentse steden Enschede, Hengelo en Almelo wordt in
ruimtelijke nota's aangemerkt als het stadsgewest «de Stedenband Twente».
Kenmerkend voor dit stadsgewest is de bandstedelijke structuur waarbij Enschede
en Hengelo binnen dit ruimtelijke concept het zwaartepunt in de rij c.q. band
van verstedelijkte kernen vormen. Die stedenrij, die loopt van Wierden via
Almelo, Borne en Hengelo naar Enschede kent een grote diversiteit aan stedelijke
functies. Er bevindt zich zo'n 60% van de totale Twentse werkgelegenheid en
er woont ongeveer de helft van de Twentse bevolking. Deze stedenrij is dan
ook de grootste stedelijke concentratie in Nederland buiten de Randstad en
vormt onderdeel van een stedelijk netwerk in het noorden en in het oosten
van het land en in het aangrenzende deel van Duitsland.Als belangrijkste centra in dit gebied kunnen verder worden onderscheiden:
Arnhem/Nijmegen, de stedendriehoek Deventer/Apeldoorn/Zutphen, Groningen en
de Duitse steden Osnabrück en Münster. Het hoeft dan ook geen verbazing
te wekken dat juist Enschede/Hengelo, centraal gelegen in dit grotere Europese
stedelijke netwerk, is aangewezen als stedelijk knooppunt en dat dit één
van de belangrijkste argumenten is voor de vorming van Twentestad. Twentestad
biedt de voorwaarden voor de verdere ontwikkeling en positionering van dit
(internationale) knooppunt.3.2. Ruimtelijke inrichting van het stedelijk gebiedVoor een beter zicht op de hierboven geschetste ruimtelijke lijnen van
de stedenrij en van het stedelijk knooppunt Enschede/Hengelo in Twente en
de gedachten die onder andere hierover in het recente ontwerp-streekplan Overijssel
2000 zijn neergelegd, is het van belang eerst even terug te gaan in
de historie. De ruimtelijke begrippen waarmee de situatie van«Stedenband»
of «Bandstad» wordt aangeduid, zijn namelijk niet van recente
datum. Door de jaren heen zijn wel tendenties zichtbaar: een schaalvergroting
van zowel de verstedelijking als de groene ruimte en de ontwikkeling van de
stad naar stedelijke concentratie (stadsgewest, knooppunt, netwerk).Streekplan 1966Bij de analyse van de mogelijkheden en de wenselijkheden voor de toekomstige
ruimtelijke ontwikkeling in Twente, constateerde de provincie Overijssel al
ruim 30 jaar geleden allereerst dat de sociaal-ruimtelijke structuur van de
drie steden en de door spoorlijnen daarmee verbonden verstedelijkte kernen
als gevolg van de bevolkingsgroei, de verkeersontwikkeling en het schaalvergrotingsproces
een sterk integrerende invloed kent. Vervolgens werden door de provincie de
begrippen «Stedenband» en «Bandstad» in dit streekplan
geïntroduceerd: «De steden Enschede en Hengelo
groeien met Borne, Delden, Glanerbrug, Lonneker en Boekelo uit tot één
agglomeratie. Wierden, Aadorp en Mariaparochie-Harbrinkhoek gaan steeds meer
één agglomeratie vormen met Almelo. Tussen deze twee agglomeraties
is in verband met de frequente economische, sociale en culturele relaties
het verkeer en vervoer omvangrijker dan elders in Twente. De spectaculaire
groei van het verkeer eist vooral hier goede verkeersverbindingen. Deze werken
op hun beurt weer stimulerend op de verdere intensivering van de onderlinge
relaties tussen deze agglomeraties en de groei daarvan. Deze agglomeraties
groeien daardoor geleidelijk uit tot één langgerekt stedelijk
gebied, dat hier wordt aangeduid met de naam Stedenband», aldus
de provincie in 1966.1De provincie zag een ontwikkeling waarbij ook de kernen in de nabijheid
van de stedenband steeds minder als afzonderlijke eenheden kunnen worden gezien,
maar waar door de onderlinge verwevenheid de stedelijke kernen (dus zowel
de stedenband als de kernen daaromheen zoals Goor, Rijssen, Vriezenveen en
Oldenzaal) met elkaar integreren. De provincie sprak vervolgens in hetzelfde
streekplan «de verwachting en wens uit dat, gelet
op de te verwachten bevolkingsgroei, de behoefte aan ruimte en de processen
van schaalvergroting, de stedenband op den duur zou uitgroeien tot een stad
met meerdere kernen, dus tot een polycentrische Bandstad. Zo kan men de stedenband
zien als een Bandstad in wording».2Hiermee kwam deze term voor het eerst als ruimtelijk-planologisch
concept naar voren. Opgemerkt wordt dat dit streekplan bedoeld was voor de
periode 1965–1985 en dat in het plan een grote verscheidenheid aan planologische
begrippen werd gebruikt, zoals stedenband, Bandstad, gespreide stad, stadsgewest,
(de)concentratiemodel en schakelstadmodel.Duurzame ontwikkelingIn 1985 kwam er een nieuw streekplan voor de provincie Overijssel, waarin
ten aanzien van Twente het volgende stond: «Gelet
op de gevolgen van de trek uit de steden en andere negatieve aspecten van
verstedelijking wordt versterking van de positie van de steden nagestreefd.
Daartoe wordt in dit streekplan een centraal stedelijk gebied onderkend. Dit
centraal stedelijk gebied is het gebied dat door zijn ruimtelijke structuur
en door de relaties tussen de kernen in het gebied samenhangend functioneert
en zich samenhangend ontwikkelt.»Opgemerkt wordt dat dit gebied al een grotere omvang had dan die welke
in het streekplan van 1966 werd beschreven. Het betrof hier het gebied van
Glanerbrug, Enschede, Delden, Hengelo, Borne, Almelo, Wierden tot Vriezenveen.
In de jaren daarna beperkte de provincie Overijssel zich niet meer tot een
analyse van de sociaal-ruimtelijke structuur en een beschrijving van de voortschrijdende
integrerende stedelijke ontwikkelingen in Twente, maar wilde zij
nadrukkelijk een bepaald beleid in de Stedenband voeren. In het streekplan
Twente 1990 koos de provincie, in navolging van het rijksbeleid, voor een
concentratiebeleid van wonen, werken en voorzieningen in de stedenrij, mede
ter realisering van milieu- en mobiliteitsdoelstellingen. Duurzame ontwikkeling
van de stedenrij stond hierbij voorop en het openbaar vervoernetwerk in de
regio werd als een structurerend uitgangspunt voor de stedelijke ontwikkeling
gehanteerd.De provincie Overijssel gaf bij de partiële streekplanherziening
van het Stadsgewest Twente in 1996 vervolgens het begrip Stedenband en Bandstad
(dus een beperkter gebied dan het centraal stedelijk gebied van 1985) een
plaats, onder andere met het oog op het stimuleren van hoogwaardige openbaar
vervoersverbindingen, zoals de zogenaamde Agglolijn. Dat werd in deze partiële
streekplanherziening als volgt verwoord: «Het accent
bij de regionale ontwikkeling ligt dus op de bundeling van wonen, werken,
en voorzieningen in het stadsgewest: naast de ontwikkeling van de «economische
motorfunctie» van het stedelijk knooppunt moet deze bundeling bijdragen
tot het beperken van (de groei van) de (auto)mobiliteit. Het bandstad-concept
waarbij de stedelijke ontwikkeling geconcentreerd rond de as Wierden–Almelo–Borne–Hengelo–Enschede(–Gronau)
wordt gedacht, biedt goede mogelijkheden om de rol van het openbaar vervoer
te versterken».1De bandstedelijke ontwikkeling is ook nadrukkelijk als uitgangspunt gehanteerd
bij het gezamenlijk opstellen van de Intergemeentelijke Structuurschets Enschede/Hengelo,
waarin ook een deel van het grondgebied van de gemeente Borne is opgenomen
en in deze schets als volgt uiteengezet:– uitbreidingen van steden en kleinere suburbane
kernen in de bandstad moeten zoveel mogelijk langs de centrale railas gesitueerd
worden; de locatiekeuzen voor woningen, bedrijven en voorzieningen moeten
binnen de invloedssfeer van deze agglolijn worden gesitueerd;– nieuwe ontwikkelingen met een groot aanbod
aan mobiliteit moeten rond bestaande en nieuwe haltes worden geconcentreerd;– binnen de invloedssfeer van de bestaande en
de nieuwe haltes moet de woningdichtheid en arbeidsintensiteit hoog zijn;– het handhaven van de ecologische verbindingszones
tussen de steden en de kleinere kernen; deze dienen tevens als groene geledingszones
van het stedelijk gebied.2Anders gezegd, in de ruimtelijke visie van de provincie Overijssel en
ook in de (toenmalige) visie van de beide steden is de bestaande stedelijke
(openbaar vervoer) en landschappelijke (stuwwal, bekensystemen, landgoederen)
hoofdstructuur het uitgangspunt voor de verdere ontwikkeling. De provincie
Overijssel wil die ontwikkeling duurzaam vormgeven. Daarom is prioriteit gelegd
bij het versterken van de bestaande steden en het benutten van verdichtingsmogelijkheden
om daarmee de suburbanisatie en negatieve gevolgen voor natuur en landschap
tegen te gaan. Derhalve is, en ik acht dat voor de beeldvorming een belangrijk
gegeven, de Bandstad niet bedoeld om het stedelijk gebied van Twente geheel
aan elkaar te laten groeien, maar om een stedelijke groene zone te ontwikkelen
met ecologische verbindingszones.Stedelijk knooppuntBinnen dit stadsgewestelijke ruimtelijke concept vervult het stedelijk
knooppunt Enschede/Hengelo een essentiële rol, zowel in kwantitatief
als in kwalitatief opzicht. In de Intergemeentelijke Structuurschets Enschede/Hengelo
wordt dit ook wel de tweekernenstructuur genoemd. Het knooppunt heeft een
taakstelling wat betreft de opvang van de eigen én regionale
behoefte aan wonen en werken. Daarnaast concentreren zich veel voorzieningen
in dit knooppunt, hetgeen weer eisen stelt aan de bereikbaarheid. Het stedelijkknooppuntenbeleid
moet ook gezien worden als een prioriteitenbeleid voor voorzieningen en investeringen
om tot ontwikkeling van de centrumfunctie van de regio te komen.Als de aandacht verder wordt gericht op de ruimtelijke structuur van het
gebied rond Enschede en Hengelo staat hier het concept van de compacte stad
centraal. Evenals bij het bandstadprincipe geldt ook bij het principe van
de compacte stad het uitgangspunt van duurzame ontwikkeling. De bestaande
ruimte in het stedelijk gebied van de twee kernen moet maximaal worden benut
door met betrekking tot woningbouw en bedrijven in relatief hoge dichtheden
te bouwen. Tegelijkertijd wordt zorg gedragen voor het behoud en waar mogelijk
versterking van de landschappelijke en ecologische waarden c.q. het leefmilieu
in het stedelijk knooppunt. Deze ontwikkelingen op het gebied van zowel verstedelijking
als natuur en milieu bieden weer goede mogelijkheden om te werken aan een
hoogwaardig openbaar vervoer. Zowel bij het bandstadprincipe als het bij compactestadprincipe
spelen overwegingen op het gebied van milieu en mobiliteit dus een doorslaggevende
rol om te kiezen voor deze ruimtelijke concepten.Stedelijke netwerkenIn de memorie van antwoord is reeds kort ingegaan op de analyses en de
perspectieven die in de Startnota Ruimtelijke Ordening 1999 ten aanzien van
stedelijke netwerken in het algemeen en de vorming hiervan in Twente in het
bijzonder zijn geschetst. In deze Startnota is de stad (opnieuw) als uitgangspunt
genomen voor het te hanteren ruimtelijke ordeningsbeleid, dat later dit jaar
in de 5e Nota Ruimtelijke Ordening in uitgewerkte vorm zal worden
aangeboden. Vorig jaar was de term «netwerkstad» nog in zwang.
Inmiddels wordt op rijksniveau gesproken over «stedelijke netwerken».
Als basis voor het concept van stedelijke netwerken is eerst gekeken naar
de zogenoemde groene en grijze netwerken in een gebied. Deze benadering gaat
ervan uit dat de ruimte in Nederland kan worden afgepeld in een aantal lagen
c.q. netwerken. De nota «Visie Stadslandschappen»1 geeft onder andere een voorbeeld van de karakteristiek van Twente
voor wat betreft die eerste laag, namelijk de groene netwerken:«De combinatie van stad en groen is een bijzondere
kwaliteit van de stedenband Twente die bepalend is voor de identiteit van
het gebied. Deze kwaliteit heeft ook een economische betekenis: het maakt
het gebied tot een aantrekkelijk woonmilieu. Het is van groot belang om ervoor
te zorgen dat verdere stedelijke ontwikkelingen een bijdrage leveren aan die
kwaliteit. Het belangrijkste landschappelijke kenmerk van de stedelijk netwerk
van Twente is dat het op een helling is gelegen. Dit betekent dat het water,
zowel bovengronds als ondergronds, van oost naar west door het gebied stroomt.
Dit gegeven biedt aanknopingspunten om stedelijke en landelijke ontwikkelingen
te integreren en om te differentiëren tussen de verschillende steden».In deze groene benadering wordt met de landschappelijke ondergrond (watersystemen,
bodem) meer rekening gehouden bij de inrichting van het stedelijk en het landelijk
gebied. De zogenoemde grijze netwerken van een gebied zijn gelegen in de infrastructurele
verbindingen, zoals wegen, waterwegen, havens, spoorlijnen en stations. Als
derde laag c.q. netwerk kan men de bebouwing en de open ruimte onderscheiden.
De groene en grijze netwerken met de plaatselijke kenmerken en de samenhang
met de wijdere omgeving worden als steeds bepalender beschouwd voor de invulling
van de derde laag: een duurzame ontwikkeling van de stedelijke functies en
de ruimtelijke structuur. Dan wordt dus ook zichtbaar dat problemen
zich niet voordoen op het schaalniveau van de stad, maar op een ander niveau,
dat van het netwerk in een gebied.De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
heeft op 18 januari jl. tijdens een nieuwjaarsbijeenkomst van de ANWB de term
«stedelijke netwerken» toegelicht. Stedelijke netwerken zijn zijns
inziens economisch-geografische zones die ruimtelijk de vorm aannemen van
een netwerk van compacte steden. De economische groei en de bijbehorende stijgende
ruimteclaims vragen om een bundeling rond grote knooppunten. Een stedelijk
netwerk bestaat uit verschillende centra en infrastructurele knooppunten.
Bewoners wonen en werken vaak op verschillende plekken in het gebied en het
is van belang dat zo'n netwerk een compleet aanbod aan woningen, werk en infrastructuur
heeft. Maar in dit netwerk hoeft niet elk van die compacte steden afzonderlijk
die compleetheid van functies en voorzieningen voor alle bewoners na te streven.
Als voorwaarden om een dergelijk netwerk te realiseren noemde de minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dat de steden niet
met elkaar concurreren en dat de steden goed met elkaar verbonden zijn via
een geïntegreerd systeem van openbaar vervoer.Naar aanleiding van de visies zoals geschetst in de Startnota Ruimtelijke
Ordening heeft de provincie Overijssel ook haar gedachten omtrent «stedelijke
netwerken» en «netwerkstad» bepaald. In het ontwerp-streekplan
Overijssel 2000 heeft de provincie aangegeven het concentratiebeleid van bevolking,
woningbouw, werkgelegenheid en voorzieningen in de steden te willen voortzetten.
Ook wil men nader inhoud geven aan de ontwikkelingsmogelijkheden van het stadsgewest
Twente als «netwerkstad». De provincie streeft in samenwerking
met de Twentse steden en de Regio Twente naar een aanwijzing van «Twente
netwerkstad» als project in het kader van de 5e nota.Het concept van netwerkstad c.q. stedelijk netwerk biedt naar de mening
van de provincie voor zowel de provincie als de gemeenten aanknopingspunten
voor een kwaliteitssprong, zodat de steden en kernen elkaar aanvullen en gezamenlijk
trachten een hoog niveau aan bedrijvigheid, voorzieningen en woonmilieu's
te bieden met zorg voor de landschappelijke en natuurlijke waarden in het
gebied. De provincie meldt voorts in dit recent vastgestelde streekplan dat
door de hoge verstedelijkingsdruk in het stadsgewest Twente enkele drempels
moeten worden genomen: de sturing van woon- en werklocaties, de schaal van
maatschappelijke verbanden en van het regionale verkeers- en vervoersstelsel,
het niveau van de culturele, maatschappelijke en winkelvoorzieningen, de tegenstelling
stad–platteland en de bestuurlijke grenzen. Binnen dit netwerk wil de
provincie weer bijzondere aandacht aan de verdere invulling en ontwikkeling
van het stedelijk knooppunt Enschede/Hengelo schenken.1Dat neemt niet weg dat binnen het functioneren als één stedelijk
gebied nadrukkelijk verschillen zijn te constateren, die hun doorwerking c.q.
bestuurlijke vertaling hebben gehad in het voorliggende wetsvoorstel. Het
wetsvoorstel is dan in feite ook een logische bestuurlijke aanpassing van
een reeds bestaande situatie en een situatie die in de toekomst verder gestalte
krijgt. Het noordwestelijk deel met Almelo en Wierden is gelegen in een relatief
opener landschap dan het zuidoostelijke deel waarbij Enschede en Hengelo een
sterke functionele en ruimtelijke samenhang vertonen. Dit laatste was destijds,
in 1988, mede de aanleiding om beide steden gezamenlijk als stedelijk knooppunt
aan te wijzen. En dan is er nog het buffergebied tussen Borne en Almelo dat
als ecologische schakel tussen het noordoostelijke en zuidwestelijke deel
van Twente fungeert. Vanuit deze invalshoek is het duidelijk dat de steden
en de kernen hun eigen karakter, kenmerken en functie binnen het stadsgewest
hebben. Om die redenen èn omdat de vorming van één gemeente
in het stedelijk gebied van Twente bestaande uit vijf gemeenten
volgens het Bandstad-concept als een tè vergaande bestuurlijke ingreep
kan worden gezien, is gekozen voor de vorming van Twentestad enerzijds en
versterking door middel van grenswijzigingen van Almelo anderzijds.Stimuleren en sturen van ontwikkelingenKijkt men verder dan de ruimtelijke inrichting van Nederland, dan kan
men constateren dat de hiervoor beschreven ontwikkelingen zich ook op een
ander schaalniveau voordoen, namelijk in het Europa van de regio's. Ook hierbij
is zichtbaar dat door schaalvergroting en regionale specialisatie het patroon
van stedelijke functies verandert. De stad en haar omgeving maken onderdeel
uit van een samenstel van steden, die weer kunnen uitgroeien tot een samenhangende
structuur, een metropool. Met het verder geleiden van het proces van stedelijke
netwerkvorming wordt opnieuw een pleidooi gevoerd voor de beleidsopgaven die
ook in het stedelijk gebied van Twente zo manifest zijn: concentratie van
verstedelijking, behoud van open landschappen en efficiënt grondgebruik.
Eén van de uitgangspunten van het Rijk en ook de provincie Overijssel
bij de voorstellen tot vernieuwing van de bestuurlijke organisatie is immers
de kwaliteit en vitaliteit van de steden. Ik kom daarop later uitgebreider
terug.Aan mijn beschouwingen over de hierboven genoemde begrippen (Stedenband,
Bandstad, knooppunt, stedelijk netwerk) voeg ik nog het volgende toe. In 1999
zijn enkele nota's uitgebracht waarin toekomstvisies op Twente worden gegeven.
Genoemd worden de nota «Twente Parkstad, kwaliteit in rood en groen»
van de Overijsselse Ontwikkelingsmaatschappij, die vervaardigd is in opdracht
van een groep Twentse gemeentebestuurders en ondernemers. Ook de Regio Twente
heeft van zich laten horen door middel van de nota «Ruimte voor kwaliteit»,
die als leidraad kan dienen voor de Twentse bijdrage voor de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening en het nieuwe Streekplan Twente. Tenslotte heeft de Kamer van Koophandel
de nota «Parkway-A1» uitgebracht. Een ieder gebruikt zijn eigen
begrippen, maar inhoudelijk gezien liggen de nota's dicht bij elkaar. In alle
gevallen acht men het van groot belang dat de mogelijkheden van de regio optimaal
worden benut door bedrijven, woningen en voorzieningen te concentreren in
het stedelijk gebied, zodat het kleinschalige en kwetsbare coulissenlandschap
behouden kan blijven. Welk begrip men ook hanteert, de centrale vraag is mijns
inziens of de binnen deze kaders ontvouwde ontwikkelingen kunnen worden gestuurd
en gestimuleerd en of er geen bestuurlijke belemmeringen zijn.Anders gezegd, beziet men de plannen en voornemens op het gebied van de
ruimtelijke ordening, die in toenemende mate worden gerelateerd aan bestaande
stromen, structuren en netwerken, kortom aan de landschappelijke, infrastructurele
en maatschappelijke realiteit in een gebied, dan komt onvermijdelijk ook de
bestuurlijke component c.q. de sturingsvraag in beeld: hoe worden die ontwikkelingen
gestimuleerd, gestuurd en uitgevoerd en op welke bestuurlijke belemmeringen
stuit men daarbij?De leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA, D66 en het lid van de OSF
veronderstelden in hun bijdragen dat door het nieuwe evenwicht in de bestuurlijke
verhoudingen na herindeling de nieuwe ontwikkelingen waarschijnlijk niet gestuurd
zouden worden. Naar mijn mening is de situatie zo, dat door de barrière
van bestuurlijke grenzen in het stedelijk gebied juist nu onvoldoende energie
en aandacht wordt gestoken in de gezamenlijke verantwoordelijkheid die gemeenten
hebben voor de uitwerking en invulling van de bandstedelijke ontwikkelingen.
In het licht van de hiervoor gegeven schets van de ruimtelijke ontwikkelingen
door de jaren heen zal ik deze stelling nader uitwerken.Zowel in de memorie van antwoord als in het bovenstaande is een schets
gegeven van de opgaven in het gebied, de reeds bestaande (ruimtelijke) structuur en de sterke samenhang van de drie steden. Dit zijn de positieve
elementen waarvoor een bestuurlijke aanpassing van de grenzen noodzakelijk
is. Er zijn ook bedreigingen van waaruit dezelfde redenering kan worden doorgetrokken.
Met name de concurrentie tussen Hengelo en Enschede, die vanuit bestuurlijk
oogpunt een negatieve uitwerking heeft, en de onnodige en kostbare overlap
van voorzieningen in de Twentse steden staan nu een evenwichtige ontwikkeling
in de weg. In de memorie van antwoord is er reeds op gewezen dat bij de huidige
bestuurlijke inrichting de benutting van de beschikbare ruimte, de keuzes
van de woningbouw- en bedrijfslocaties dan wel de meest wenselijke kwalitatieve
invulling daarvan wordt doorkruist door – ogenschijnlijk tegengestelde –
belangen van de verschillende gemeenten. Evenzo geldt dit voor het beleid
rond diverse voorzieningen waarin nu sub-optimale keuzes worden gemaakt, die
als geheel niet leiden tot een verbetering van de positie van de steden in
Twente. Als met name Hengelo en Enschede zich op dezelfde wijze als thans
geschiedt afzonderlijk blijven ontwikkelen, zodat er een overaanbod van voorzieningen
of van woon- en werklocaties ontstaat, heeft dit inefficiënt ruimtegebruik
en per saldo kwaliteitsverlies van het woon-, werk- en leefmilieu tot gevolg.
En bij de uitwerking en invulling van bandstedelijke ontwikkelingen staan
juist een duurzamer en meer economisch gebruik van de grond, bescherming van
waardevolle natuur- en landschapswaarden en kwaliteitsimpulsen voorop. Mét
het ontstaan van een nieuw bestuurlijk evenwicht worden daarentegen de voorwaarden
geschapen voor een gezonde ontwikkeling van het totale gebied. Een duurzame
bestuurlijke krachtenbundeling in het noordwesten (Almelo versterkt met grenscorrecties)
en in het zuidoosten (Twentestad) van het stedelijke gebied, zoals in het
voorliggende wetsvoorstel is opgenomen, zorgt voor de adequate uitvoering
van het gedachtegoed dat achter het ruimtelijke concept van de Bandstad schuilgaat.De mening van de leden van de fractie van de PvdA, ondersteund door leden
van andere fracties, dat bandstedelijke ontwikkelingen met de vorming van
Twentestad niet worden gestuurd of gestimuleerd, deel ik, gezien het bovenstaande,
dan ook niet. Het tegenovergestelde is naar mijn opvatting aan de orde. Uiteraard
moet veel aandacht en energie worden gestoken in het bestendigen en vormgeven
van de nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het gebied na de herindeling. Maar
naast bijvoorbeeld het nadenken over de bestuursfilosofie van de nieuwe gemeente
hoort daarbij mijn inziens ook het ontwikkelen van een visie van de nieuwe
gemeente in relatie met het omliggend gebied, die vanuit inhoudelijke gezichtspunten
de opgaven en problemen vertaalt in de noodzakelijke en gewenste uitdagingen
en ontwikkelingen.4. Bandstad als één gemeenteIn de vorige paragraaf is aangegeven hoe de Bandstadgedachte vanuit ruimtelijke
inzichten in de afgelopen jaren een bepaalde ontwikkeling heeft ondergaan
en op welke wijze die gedachte nu wordt ingevuld en welke belemmeringen daarbij
optreden. Ik heb mijn uiteenzetting daaromtrent al besloten met het globaal
schetsen van de aanleiding en de noodzaak van aanpassing van de bestuurlijke
eenheden in het stedelijk gebied van Twente. Wanneer nu de aandacht wordt
gevestigd op de Bandstad als bestuurlijk fenomeen, komt dit allereerst tot
uitdrukking in de betekenis van één gefuseerde gemeente.De term «Bandstad» is in de memorie van toelichting en memorie
van antwoord gebruikt om aan te geven dat de vorming van één
gemeente op het niveau van Almelo–Borne–Hengelo–Enschede,
waarbij deze gemeenten dus hun zelfstandigheid verliezen, een perspectief
op de zéér lange termijn zou kunnen zijn. Destijds is daarbij
als argumentatie gebruikt dat de Bandstadgedachte vooral is ontwikkeld om
de sociaal-economische en ruimtelijke ontwikkeling van Twente in de toekomst
langs deze stedelijke as te laten plaatsvinden. Extra argument
is dat Almelo tot op heden een aparte en zelfstandige positie binnen het stedelijk
gebied van Twente inneemt en dat Almelo ook niet betrokken is bij het stedelijk
knooppunt, het concept waarop de vorming van Twentestad mede is gebaseerd.
Deze argumentatie is nog steeds van kracht. Men spreekt bij dit concept dan –
zoals de leden van de fractie van de PvdA in hun bijdrage stelden –
van een agglomeratiegemeente. Bij dit concept vanéén stedelijk
bestuur op het niveau van de Bandstad is een aantal kanttekeningen te plaatsen
die, alles afwegende, tot een afwijzing van dit bestuursconcept door de betrokken
gemeenten, de provincie Overijssel, de regering en de Tweede Kamer hebben
geleid. Hieronder wordt de argumentatie voor de afwijzing van de Bandstad
als één gemeente in vijf punten uiteen gezet.Ten eerste is in het Beleidskader gemeentelijke herindeling van 1995 door
het vorige kabinet nadrukkelijk gesteld dat de uitgangspunten voor gemeentelijke
herindeling er niet toe moeten leiden dat centrumgemeenten uitgroeien tot
zéér grootschalige agglomeratiegemeenten, dat wil zeggen dat
alle gemeenten die een min of meer aaneengesloten stedelijk gebied vormen
zouden moeten worden samengevoegd. Om redenen van consistentie en continuïteit
van beleid is genoemd herindelingsbeleid, nader verbijzonderd in de Beleidsnotitie
gemeentelijke herindeling, getiteld «Krachtige gemeenten» (kamerstukken
I, 1998/99, 25 655, nr. 102), het geactualiseerde uitgangspunt voor de
beoordeling van herindelingsvoorstellen. De regering acht het niet noodzakelijk
en bovendien ongewenst om van deze geschetste lijn af te wijken, nog afgezien
van het feit dat voor een dergelijke constructie de politieke ruimte en intentie
op de verschillende bestuurlijke niveaus niet aanwezig is.Ten tweede is de afwijzing van één Bandstadgemeente ook
gelegen in het feit dat er voor de vorming van één stedelijk
bestuur, een herindeling van minstens vier gemeenten, in het geheel geen bestuurlijk
draagvlak in het gebied bestaat. De Bandstadgemeente is destijds niet in de
provinciale variantennota of het herindelingsplan opgenomen, maar is slechts
als idee tijdens het overleg op grond van de Wet arhi geopperd.Alleen de gemeente Borne heeft in het herindelingsproces een voorkeur
voor deze optie uitgesproken. Hierbij zijn door de gemeente twee voorwaarden
gesteld. Een Bandstad heeft de voorkeur als het, ten eerste, zou komen tot
een afwijzing van de regioprovincie en als, ten tweede, zelfstandigheid niet
mogelijk zou blijken te zijn. Ook nu nog vindt het gemeentebestuur van Borne
dat Twentestad geldt als een aanloop naar de Bandstadgemeente, onder de voorwaarde
dat elementen van bestuurlijke vernieuwing in dit concept ingebracht worden.
Bij de drie andere gemeenten en bij de provincie Overijssel kan deze variant
niet op steun rekenen en al evenmin in de Tweede Kamer. Men ziet de Bandstadgemeente,
evenals de regering, hoogstens als een ver weg liggend perspectief in plaats
van een alternatief voor Twentestad. Overigens wordt gemeld dat de gemeente
Hengelo in het overleg als bedoeld in de Wet arhi van 10 december 1996 de
vorming van Twentestad afwijst, maar wèl uitspreekt dat, als het college
van gedeputeerde staten mocht besluiten tot een dergelijk vernieuwingsmodel,
het de gemeente beter lijkt om het dan meteen goed te doen en een Bandstad
(inclusief Almelo en Wierden) te vormen.1In het overleg dat ik op 8 december 1999 met de gemeentebesturen van de
gemeenten Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en het provinciebestuur heb gevoerd,
bleek dat de vorming van één Bandstadgemeente op de korte termijn
bij de gemeenten, behalve bij de gemeente Borne, niet op enige instemming
kan rekenen.Aangezien het idee van de Bandstadgemeente in het hele herindelingsproces geen rol van betekenis heeft gespeeld en er geen bestuurlijk
draagvlak voor dit alternatief bestaat, acht ik het, vanuit zorgvuldigheidsoverwegingen
met betrekking tot de arhi-procedure en mede gezien de belangrijke rol en
de verantwoordelijkheid van de provincie bij herindelingsprocessen, niet opportuun
om dit idee nu weer naar voren te halen.Een derde reden voor afwijzing van de Bandstad is het feit dat in het
debat met de Tweede Kamer reeds is aangegeven dat het uiteraard een ieder
vrij staat zijn gedachten over nieuwe bestuurlijke constructies te ontwikkelen,
maar dat er reeds een keuze is gemaakt. En die keuze is niet zonder slag of
stoot tot stand gekomen, daar is zo'n dertig jaar discussie over de bestuurlijke
organisatie aan vooraf gegaan. Aan de Tweede Kamer is medegedeeld dat ik om
inhoudelijke redenen dan ook niet bereid ben een studie naar de mogelijkheden
en onmogelijkheden van de Bandstad te verrichten. De versterking van Almelo
via grenscorrecties én de vorming van Twentestad bieden voor de lange
termijn adequate oplossingen voor de strategische opgaven en voor de stedelijke
en regionale problematiek. Wanneer wordt gesproken over de lange termijn wordt
bedoeld – en dat is een algemeen uitgangspunt in het herindelingsbeleid –
dat oplossingen voor minstens 25 jaar voldoende moeten zijn. Dat is mijn inziens
hier zonder twijfel het geval. Een verdere ontwikkeling van het stedelijk
gebied tot een Bandstadgemeente wordt niet uitgesloten, maar het is niet opportuun
om over de mogelijke bestuurlijke structuur op deze wel zeer lange termijn
nu reeds uitspraken te doen, terwijl er nu een duidelijke en verantwoorde
keuze voorligt.Ten vierde is het in herindelingsvoorstellen gebruikelijk om te kijken
naar de maatschappelijke verwevenheid en op welke wijze die in verband kan
worden gebracht met de mogelijke vorming van de Bandstadgemeente. In de memorie
van toelichting en de memorie van antwoord is reeds gewezen op de sterke maatschappelijke
verwevenheid tussen Enschede, Hengelo en Borne, én de aparte positie
van Almelo binnen het stadsgewest Twente. Dit is ook steeds één
van de argumenten geweest om te komen tot de vorming van Twentestad. Het betrekken
van Almelo bij een bestuurlijke Bandstad is namelijk ook vanuit deze invalshoek
niet voor de hand liggend. Wanneer de ruimtelijke interactiepatronen tussen
de steden onderling in beschouwing worden genomen, bestaat Twentestad al wel
en de Bandstad nog niet. Ter onderbouwing van deze conclusie wordt onder meer
verwezen naar een recent uitgebracht rapport over de maatschappelijke verwevenheid
tussen de Twentse steden.1 Dit rapport is op
21 september 1999 ook naar de Eerste Kamer gezonden en maakt die verwevenheid
via een drietal benaderingen zichtbaar.In de eerste benadering wordt uiteengezet dat het CBS in juni 1999 in
een nota op basis van statistische gegevens heeft geconcludeerd dat Enschede,
Hengelo, Oldenzaal, Losser en Borne deel uitmaken van het stadsgewest Twente.
Almelo en Wierden vallen buiten de door het CBS gehanteerde statistische criteria.
In de tweede benadering hebben de onderzoekers verschillende interactiestromen
(koop-, pendel- en migratiestromen en openbaar vervoersvoorzieningen) onderzocht.
De conclusie daaromtrent op pagina 15 van het rapport luidt dat deze stromen
tussen Hengelo en Enschede van beduidend grotere omvang zijn dan die tussen
Enschede en Almelo of tussen Hengelo en Almelo. De derde benadering signaleert
dat, naast het bedrijfsleven, ook instellingen en organisaties zich op een
andere, grotere ruimtelijke schaal (gaan) manifesteren. Deze ontwikkelingen
blijken zich ook in Twente voor te doen en worden gestaafd door de analyses
in het rapport. Ook hier blijkt dat er sterke verbanden bestaan tussen Enschede
en Hengelo en dat Almelo een aparte positie in Noordwest-Twente inneemt. De
twee laatste benaderingen stemmen in hun conclusies overeen met
de eerder uitgebrachte CBS-analyses dat de maatschappelijke verwevenheid tussen
Enschede en Hengelo het sterkst is en dat de relaties met Almelo van bescheidener
omvang zijn.Ook in de verschillende rapporten over de Dubbelstad en de evaluatie van
het Regionaal Openbaar Lichaam Twente1 is beschreven
dat Enschede, Hengelo en Borne inmiddels praktisch aan elkaar zijn gegroeid
en nu al als één woningmarkt,één arbeidsmarkt,
één verzorgingsgebied en één verkeersgebied fungeren.
Enschede en Hengelo vormen dus al een feitelijke stedelijke concentratie,
terwijl dat niet het geval is bij de combinatie Enschede–Hengelo–Borne–Almelo.
De provincie Overijssel heeft het door het Rijk aangewezen stedelijk knooppunt
Enschede/Hengelo dan ook een bovenregionale functie toegekend voor een gebied
groter dan Twente, waaronder het aangrenzende Gelderse en Duitse buitengebied.
Almelo daarentegen heeft een regionale functie voor met name het noordelijke
deel van Twente.De vorming van één Bandstadgemeente spoort in die zin dan
ook niet met de invulling van de knooppuntgedachte.Voorts wordt erop gewezen dat het provinciaal beleid erop gericht is de
groene buffer in het gebied tussen Almelo en Borne in voldoende omvang te
handhaven, terwijl er anderzijds naar wordt gestreefd de ruimtelijke samenhang
van Enschede en Hengelo te versterken door een weloverwogen keuze van uitbreidingsrichtingen.
In dit gebied wordt dus vooral gestreefd naar het tot stand brengen van hoogwaardige
verstedelijking. Uiteraard dient dit te gebeuren met de nodige aandacht en
zorg voor de kwaliteiten van de landelijke gebieden zoals Driene en Twekkelo.
Juist in dit zuidelijke deel van de voorgestelde gemeente Twentestad met zijn
nauwe functionele samenhangen, met kwetsbare buitengebieden, met grote ontwikkelingen
op het terrein van mobiliteit en verstedelijking en waar ook nog eens de ruimte
voor locatiekeuzen beperkt is, is deze complexe opgave bij uitstek gebaat
met eenheid in bestuurlijk opereren.Een vijfde punt ten aanzien van de vorming van de Bandstadgemeente is
het volgende. Als men uitsluitend een ruimtelijke invalshoek voor het bestuursconcept
van het stedelijk gebied zou kiezen zou zelfs de nu aangeduide Bandstad niet
logisch zijn, maar zouden ook Vriezenveen, Wierden en Oldenzaal in beeld kunnen
komen. Ik ben er geen voorstander van om alleen vanuit deze ruimtelijke invalshoek
te redeneren. Integendeel. Het herindelingsbeleid, zoals ik dat uiteen heb
gezet in de Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling, gaat uit van een samenstel
van argumenten en criteria om via herindeling tot versterking van het (lokaal
bestuur) te komen. En ook de regering heeft, geredeneerd vanuit een ruimtelijke,
economische én maatschappelijke visie op de ontwikkeling van Twente
als geheel, niet gekozen voor het geïsoleerd volgen van de ruimtelijke
ontwikkelingen. Er zou hiermee ook een te sterke tegenstelling tussen stad
en platteland ontstaan.Alles afwegende acht ik de vorming van een Bandstadgemeente niet noodzakelijk,
niet wenselijk en van weinig toegevoegde waarde ten opzichte van de keuze
die nu voor het stedelijk gebied is gemaakt.5. Stedenband als kader voor samenwerkingHet tweede bestuurlijke concept, waarop de vragen van de leden van enkele
fracties betrekking hadden, betreft de Stedenband als kader voor samenwerking.
De leden van de fracties van PvdA, VVD, D66, GroenLinks en het lid van de
OSF vroegen zich af of het niet mogelijk is vorm te geven aan een Stedenband
waarbij de deelnemende gemeenten zelfstandig kunnen blijven maar in een juridisch
regime van sterk gecoördineerde samenwerking worden geplaatst. Gegeven mijn eerdere opmerkingen in de inleiding over verschillende bestuurlijke
concepten voor het stedelijk gebied van Twente en de beslissingen die daaromtrent
door de provincie Overijssel, de regering en de Tweede Kamer zijn genomen,
mag het duidelijk zijn dat de oplossingsrichting die de genoemde leden aandroegen
niet door de regering wordt gedeeld. In de memorie van antwoord is reeds een
korte schets van de geschiedenis van de bestuurlijke reorganisatie in Twente
opgenomen. Inmiddels mag bekend worden verondersteld dat de Kaderwet bestuur
in verandering bedoeld was als een tijdelijke voorziening, waarna door de
regering en de Tweede Kamer een keuze is gemaakt tussen de vorming van een
stadsprovincie en gemeentelijke herindeling. Het door de genoemde leden aangedragen
alternatief, dat hier kortheidshalve wordt aangeduid als samenwerking binnen
de Stedenband in plaats van de vorming van Twentestad èn – naar
ook wordt aangenomen – in plaats van de versterking van Almelo via grenscorrecties.Ik heb er desalniettemin behoefte aan mijn visie over dit alternatief
van samenwerking uiteen te zetten en mijn keuze voor de herindeling c.q. de
vorming van Twentestad te betrekken bij dit alternatief.5.1. Versterking van het bestuur en de positie van de
stedenVitaliteit van stedenMet het verschijnen van het rapport van de commissie-Montijn1 kwam in 1989 de problematiek van de grote steden op de bestuurlijke
en politieke agenda. Eén van de conclusies van dat rapport was dat
de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) voor de oplossing van de grootstedelijke
en regionale problematiek in de (groot)stedelijke gebieden tekort schoot en
dat een aanpassing van de bestuurlijke grenzen noodzakelijk was. Nadien is
op alle bestuurlijke niveaus een intensief proces in gang gezet dat gericht
was op de versterking van het bestuur in (groot)stedelijke gebieden. Zowel
op landelijk, provinciaal als op lokaal niveau werd voortdurend getracht de
inhoud centraal te laten staan en van hieruit voorstellen tot versterking
van het bestuur te doen.Nadrukkelijk werd daarbij enerzijds aandacht gevraagd voor de cumulatie
van problemen waar de grote steden mee geconfronteerd werden. Anderzijds was
het beleid erop gericht ook de kansen van de grote steden optimaal te benutten.
Een scala aan instrumenten, beleid en financiën, werd bedacht en ingezet
om tot een versterking van de positie van de grote steden te komen. Genoemd
hierbij worden het grotestedenbeleid van het Rijk en de herverdeling van het
Gemeentefonds. Onderdeel van dit beleid was ook de vernieuwing van de bestuurlijke
organisatie, waarbinnen dezelfde lijn als bij het totale beleid voor de steden
is te zien. Namelijk, de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie is er
aan de ene kant op gericht om problemen en knelpunten op te lossen. Aan de
andere kant is het voorwaardenscheppend en bedoeld om kansen te grijpen.Aan dit beleid van bestuurlijke vernieuwing gaf de provincie Overijssel
in het Beleidsprogramma 1995-1999 een belangrijk vervolg. Zeer nadrukkelijk
koos de provincie voor een versterking van het lokale bestuur. Men wilde een
actieve bijdrage leveren om te komen tot een democratischer, inzichtelijker,
meer naar buiten gericht, efficiënter openbaar bestuur. Naast de vraag
op welke wijze deze versterking van het lokale bestuur kon worden bereikt,
stonden de door de provincie geformuleerde kernvragen centraal. Welke zijn
de grote bestuurlijke vraagstukken van de steden in Twente? Is een verandering
van de bestuursstructuur daarvoor wenselijk en noodzakelijk?Uiteindelijk is door de Tweede Kamer in 1996 besloten de vorming van een
stads- c.q. regioprovincie Twente in Overijssel af te wijzen en te streven
naar sterke gemeenten in de provincie via taakverdeling, schaalaanpassing,
het convenant grotestedenbeleid en uitvoering van plattelandsvernieuwing.
Binnen het herindelingsproces was vervolgens de versterking van de positie
van de grote steden – en daarmee is dit betoog begonnen – één
van de voornaamste uitgangspunten. Gelet dus op de consistente lijn die ten
aanzien van de positie van de steden in Twente voortdurend is gevolgd, moet
mijns inziens bij de mogelijkheid van samenwerking via de Stedenband, ook
nadrukkelijk de vraag worden gesteld of daarmee een versterking van het lokaal
bestuur en in het bijzonder van de positie van de grote steden zal plaatsvinden.Bij het formuleren van een antwoord op deze vraag wordt de argumentatie
aangehaald die de regering eerder heeft gebruikt. De afgelopen jaren is steeds
betoogd dat door de samenballing van functies en activiteiten de grote(re)
steden bij uitstek de motoren voor de Nederlands economie vormen. Voortdurend
is op rijksniveau de inhoudelijke samenhang en verwevenheid van functies,
met name in de verstedelijkte gebieden, benadrukt. Vervolgens heeft de regering
meerdere malen moeten constateren en concluderen dat in de stedelijke gebieden
dikwijls in onvoldoende mate sprake is van een inhoudelijke samenhangende
aanpak en een bestuurlijke doelgerichte samenwerking. Dit kan deels verklaard
worden door de complexiteit van de op te lossen vraagstukken, deels door het
onvoldoende gebruik (willen) maken van instrumenten die leiden tot bindende
beslissingen, maar ook ten dele door evidente belangentegenstellingen tussen
gemeenten in eenzelfde stedelijk gebied.1 Intergemeentelijke
samenwerking in stedelijke gebieden zal dus in de visie van de regering in
deze gevallen vaker een verzwakking dan een versterking van de positie van
het lokaal bestuur én de steden inhouden, hetgeen in haar ogen een
ongewenste en ongezonde ontwikkeling is.Kijkend naar de situatie in Twente, moet vastgesteld worden dat de gemeenten
Hengelo en Almelo die een model van intergemeentelijke samenwerking voor ogen
zien, deze argumentatie niet (hebben) kunnen ontkrachten. Weliswaar wordt
de bereidheid om constructief mee te werken aan een samenwerkingsmodel door
beide gemeenten in moties van de gemeenteraden en in brieven gericht aan de
Eerste Kamer en aan mij uitgesproken. Echter, zoals reeds eerder in beschreven
in de memorie van toelichting en in de memorie van antwoord zijn de ongezonde
vormen van concurrentie in het stedelijk gebieden – een voorbeeld van
negatieve samenwerking tussen gemeenten – en de totstandkoming van sub-optimale
voorzieningen enkele van de belangrijkste argumenten voor de vorming van Twentestad.
Ook in het overleg dat ik met de gemeentebesturen in december 1999 heb gevoerd,
is gebleken dat concrete gedachten over die samenwerking of een uitwerking
van het «1-2-3-evenwichtsmodel» van de gemeente Hengelo ontbreken.2 De gemeenten Hengelo en Almelo zien primair een verruiming
van het eigen grondgebied naast intergemeentelijke samenwerking als een versterking
van de eigen positie.Twee zaken vallen mij hierbij op. Ten eerste wordt door geen van de gemeenten
gesproken over het leveren van een bijdrage aan de oplossing van de regionale
en (groot)stedelijke problematiek. Dit vormt en vormde voor de regering echter
één van de belangrijke toetsingscriteria bij de voorstellen
tot bestuurlijke vernieuwing in het gebied. In 1997 werd door het toenmalige
kabinet in het Bestuurlijk eindperspectief kaderwetgebieden (kamerstukken
II, 1996/97, 25 287, nr. 1) geconcludeerd dat met name voor de ruimtelijk-economische
ontwikkelingen een sterk bevoegd gezag nodig is om een samenhangende aanpak
van het te voeren beleid te waarborgen. De vorming van een stadsprovincie
met het beoogde substantiële takenpakket werd, gezien de aard en zwaarte
van de problematiek, als een te zwaar middel beschouwd.De gemeenten Hengelo en Almelo zitten op een ander spoor en beogen de uitbreiding van het eigen grondgebied. Mijns inziens gaat het veeleer
om de vraag wat voor het stedelijk gebied als geheel van belang is en welk
bestuursmodel een adequaat alternatief voor de stadsprovincie kan bieden.
Dat uitgangspunt is immers ook nadrukkelijk de uitkomst van de discussies
over de bestuurlijke toekomst van de kaderwetgebieden, zoals met name in het
overleg met de Tweede Kamer is vastgelegd.Ten tweede kan bij de standpuntbepaling van de gemeenten Hengelo en Almelo
de vraag worden gesteld of het doel van beide gemeenten, namelijk versterking
van de eigen positie, beter en eerder bereikt wordt via het samenwerkingsmodel
dan via Twentestad, en een versterkt Almelo. Anders dan in het eerste deel
van deze nota, waarin het accent lag op de verschillende aspecten van de ruimtelijke
inrichting van het stedelijk gebied van Twente, gaat het hierbij om doelstellingen
als: economische ontwikkeling in het algemeen, benutting van de economische
potenties in het stedelijk gebied, ambities in het grotestedenbeleid, en de
meerwaarde die Twentestad hierbij kan bieden.In de memorie van antwoord heb ik bij het begin van het betoog over de
vorming van Twentestad de cruciale vraag gesteld of de gemeenten Hengelo,
Enschede en Borne afzonderlijk in staat zijn om aan de opgaven van maatschappelijke
dynamiek te voldoen. Onder die opgaven versta ik onder meer de opvang van
de bevolkingsgroei in woningbouw, werkgelegenheid, infrastructurele en andere
maatschappelijke voorzieningen. Aangegeven is dat naar de mening van de regering,
gezien de gunstige ligging van Hengelo bij infrastructurele voorzieningen,
een geïsoleerde gebiedsuitbreiding van Hengelo zou leiden tot een neerwaartse
spiraal voor Enschede. De Twentse regio, waarvan Hengelo en Enschede in veel
opzichten de economische motor vormen, zou er dan per saldo op achteruit gaan.
Hieraan kan het volgende worden toegevoegd. Uitgaande van een stedelijke netwerkbenadering,
zoals in paragraaf 3 beschreven, is het van belang voor de economische
ontwikkeling en de ruimtelijke inrichting aanknopingspunten te vinden bij
de bestaande verkeers- en vervoersmogelijkheden in een gebied. Hengelo beschikt
hiervoor, zoals gezegd, over een goede uitgangspositie. Echter, dat zou de
economische ontwikkeling in Enschede belemmeren, hetgeen leidt tot een onevenwichtige
verdeling van de lasten en de lusten in het gebied. Deze ontwikkeling is bij
de vorming van Twentestad niet aan de orde. Vanuit de optiek van de versterking
van de positie van het lokaal bestuur en de steden bieden samenwerkingsvormen
geen oplossing voor de grootstedelijke en regionale problematiek, maar dient
er een samenballing van bestuurskracht plaats te vinden.GrotestedenbeleidAls gesproken wordt over de vitaliteit en kwaliteit van de steden is het
ook van belang de plannen rond het grotestedenbeleid erbij te betrekken. Gekeken
naar de ambities van de steden Enschede en Hengelo, zoals die zijn verwoord
in de Meerjaren Ontwikkelings Programma's ten behoeve van de in december 1999
ondertekende maatwerkconvenanten grotestedenbeleid, zijn deze voor een groot
deel beperkt tot de gemeentegrenzen. Beide steden gaan hoofdzakelijk uit van
de eigen stedelijke mogelijkheden waardoor de mogelijkheden die zich op regionale
schaal bevinden onderbelicht en onbenut blijven. Echter, beide steden zijn
in hun huidige positie en in hun potenties grotendeels complementair. In de
Meerjaren Ontwikkelings Programma's van beide steden worden deze nuances zichtbaar.1 Enschede beschouwt zichzelf als de centrumgemeente
in een Euregionaal verzorgingsgebied met een accent op wetenschappelijke en
onderwijsinstellingen en kennisintensieve bedrijvigheid. De gemeente Hengelo
legt de nadruk op de rol in «verbindingen» die de stad kan spelen
gelet op de verschillende transportassen (water, weg , spoor), het
kernwinkelapparaat, de technische opleidingsinstituten en enkele grote bedrijven
binnen haar grenzen.De beide gemeenten hebben ieder voor zich vanuit het gemeentelijk perspectief
een meerjarenprogramma voor de invulling en uitwerking van het grotestedenbeleid
ontwikkeld. Echter, het regionale perspectief ten aanzien van de versterking
van de potenties komt in de meerjarenprogramma's onvoldoende tot uitdrukking.
Daar valt nu mijns inziens juist een duurzame meerwaarde te bereiken. Beide
gemeenten beschouwen zichzelf als hét centrum van Twente. Enschede
wordt zo gezien, Hengelo wil zo gezien worden. De titel van de recent uitgebrachte
nota voor stedelijke herstructuering aan de zuidkant van het station in Hengelo
getuigt hiervan: «Hart van Zuid: een nieuw hart voor Twente».1Met het feit dat de steden voor zichzelf een prominente rol zien weggelegd,
verwijst naar respectabele ambities. Maar de blik moet ook verder worden gericht,
naar de omgeving en over de gemeentegrenzen heen. De bestuurlijke vertaling
van deze posities en van de complementariteit van beide steden loopt echter
in de bovenlokale (Twente-)paragraaf in de Meerjaren Ontwikkelings Programma's
uiteen. Enschede is van mening dat samenwerking een onvoldoende zwaar middel
is om de ambities en potenties van beide steden te benutten. Hengelo daarentegen
is, zoals bekend, een andere mening toegedaan. Het profileren en opereren
als een eenheid met de vereiste slagkracht in het stedelijk gebied Twente,
met de gedachte dat door een combinatie van de twee steden, die in hoge mate
complementair zijn, de ambities sneller en beter gerealiseerd kunnen worden,
is (helaas) niet aanwezig.Hierbij kan ook een vergelijking worden getrokken met de argumentatie
zoals die is gebruikt bij de vraag of de steden afzonderlijk in staat zijn
om aan de opgaven van maatschappelijke dynamiek te voldoen. Als beide steden
de ruimte wordt gegeven de ambities van het grotestedenbeleid afzonderlijk
te vervullen, zal de gemeente Enschede waarvan de keerzijde van de stedelijke
ontwikkelingsdynamiek groter is en die zich in een minder gunstige uitgangspositie
bevindt, aanzienlijk meer moeten investeren om hetzelfde resultaat als de
gemeente Hengelo te bereiken. Deze energie kan niet gebruikt worden voor andere
zaken. Ook in die zin heeft samenvoeging van beide steden met Borne een aanzienlijke
meerwaarde voor de eigen ambities en voor de regio boven – uiteindelijk –
altijd vrijblijvende samenwerkingsconstructies.Tot nu is het accent in deze nota gelegd op de vraag hoe diverse maatschappelijk,
economische en ruimtelijke ontwikkelingen bestuurlijk het beste kunnen worden
gestuurd en uitgevoerd. Samenwerking biedt daarvoor mijns inziens onvoldoende
perspectieven. Bovendien zijn er zekere grenzen aan de samenwerking op zich
die de hiervoor uitgezette visies ondersteunen.5.2. Grenzen aan samenwerkingVrijwilligheid en vrijblijvendheidHet probleem met de gesuggereerde oplossing van de weg van een samenwerkingsmodel
is naar mijn mening niet alleen gelegen in een ongewenste invulling van de
positie van het stedelijk bestuur. De kern van de zaak wordt mijns inziens
treffend verwoord door de gemeente Hengelo zelf, bijvoorbeeld in de eerder
genoemde brochure inzake het 1-2-3-model op pagina 11, namelijk: «Bij gemeentelijke samenwerking draait het om de gezindheid, daar waar
duidelijk voordelen ontstaan gezamenlijk iets aan te pakken».
En zo wordt in de officiële Hengelose reactie op hoofdlijnen bij de memorie
van antwoord op pagina 3 gesteld: «Geen enkele gemeente
kan over de eigen gemeentegrenzen heen regeren en dat zou door de andere gemeenten
ook nooit op prijs worden gesteld». Even verder wordt op dezelfde pagina gezegd: «Waar een wil
is, kan iedere samenwerking lukken».Het grote manco van intergemeentelijke samenwerking in stedelijke gebieden
waar de ontwikkelingen en problemen een grote samenhang vertonen, en dat geldt
dus niet alleen voor Twente, is de vrijwilligheid en vrijblijvendheid, ook
wanneer de samenwerking genormeerd zou worden in een sterker juridisch kader.
De grondslag voor het denken over bestuurlijke vernieuwing is gelegen in deze
constatering van de commissie-Montijn, waaraan reeds eerder is gerefereerd.
Het regeringsbeleid is er al deze jaren consistent op gericht geweest intergemeentelijke
samenwerking te beschouwen als een hulpstructuur bij functionele c.q. uitvoerende
taken. Bij verdelende en sturende taken biedt samenwerking geen zekerheden,
omdat de wil tot samenwerken zijn grenzen kent. De zojuist aangehaalde standpunten
van de gemeente Hengelo geven daar blijk van. Autonome gemeenten stellen namelijk
hun eigen prioriteiten. Zij behartigen vooral de belangen die op hun territoir
spelen en dat is te begrijpen, omdat de gekozen gemeentebestuurders primair
aangesproken zullen worden op de wijze waarop zij rekening houden met lokale
wensen en noden. Samenwerkingsconstructies gebaseerd op vrijwilligheid hebben
hun nut als er geen deels of volledig tegengestelde belangen zijn. Of in andere
woorden gezegd: als er voor alle partijen voordelen te behalen zijn. Maar
wat gebeurt er als er moeilijke, dus vaak impopulaire, beslissingen moeten
worden genomen in situaties van sterk divergerende opvattingen en belangen
tussen de betrokken gemeenten? Wat als de negatieve effecten van beleid over
meerdere gemeenten gespreid zouden moeten worden? Wat levert samenwerking
voor een resultaten op als er geen win-win-situaties kunnen worden geschapen?
Indien één gemeente dwarsligt, kunnen noodzakelijke en ingrijpende
maatregelen niet worden getroffen. Bij tegengestelde belangen is de (vrijwillige)
samenwerking al snel improductief, traag en vaak kwetsbaar, omdat men te veel
en te vaak afhankelijk is van de goede wil van (een van) de betrokken partijen.
Veel overleg en slepende procedures om tot goedkeuring in de verschillende
gemeenteraden te komen is niet wat de regering voor ogen staat bij een daadkrachtig,
integraal, democratisch en slagvaardig stedelijk bestuur, dat juist in dit
gebied zo hard nodig is.De geringe afstemming in het huidige stedelijk gebied en de totstandkoming
van sub-optimale voorzieningen hebben inmiddels laten zien waartoe dat de
afgelopen jaren in Twente heeft geleid en waar de problemen aangepakt moeten
worden. Een recent voorbeeld is het feit dat de gemeente Enschede onlangs
de Usseleres heeft aangewezen als een toekomstig bedrijventerrein, terwijl
dit besluit volgens betrokkenen in de regio anders was uitgevallen als men
op regionaal niveau had gekeken naar de kwantitatieve en kwalitatieve ruimte
voor bedrijven. Het is aannemelijk dat dan elders in Twente geschiktere en
minder kwetsbare gebieden voor de vestiging van bedrijven waren gekozen.Bestuurlijke hoofdstructuurTerecht wezen de leden van de fractie van de PvdA al in hun bijdrage in
het voorlopig verslag van 6 juli 1999 op het feit dat intergemeentelijke samenwerking
nogal eens betekent dat ambtelijke processen in de plaats treden van het democratische
bestuur. Intergemeentelijke samenwerking op belangrijke beleidsterreinen als
ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer of economische ontwikkeling leidt
tot een onheldere taakverdeling en een ondoorzichtig en ondemocratisch bestuur.
Een duidelijke regie- en aanspreekfunctie ontbreekt, terwijl de integrale
afweging nog steeds in gebreke blijft. Voor zowel volksvertegenwoordigers
als burgers is het buitengewoon moeilijk inzicht in deze processen te krijgen,
laat staan hierop invloed uitoefenen. Hulpstructuren hebben een nuttige functie
in aanvulling op de bestuurlijke hoofdstructuur. Maar wanneer gemeenten
hun regisserende en uitvoerende rol niet effectief (meer) kunnen vervullen
en de beleidsbeslissende verantwoordelijkheid wordt verschoven naar hulpstructuren
die een sturende positie ten opzichte van de gemeenten gaan innemen, ziet
de regering dit als een uitholling van de bestuurlijke hoofdstructuur. Zij
heeft juist de afgelopen jaren gestreefd naar een versterking van die bestuurlijke
hoofdstructuur en het herstel van het primaat van de politiek. Structurele
en integrale beslissingen als de planning, verdeling en sturing van zaken
op het gebied van wonen, werken, verkeer en vervoer en voorzieningen moeten
niet in ondoorzichtige, niet-direct democratisch gelegitimeerde gremia worden
genomen.Juist op essentiële onderdelen geeft men bij samenwerkingsvormen
dan de regie en de bestuurskracht uit handen. Dat is een ontwikkeling die
recht ingaat tegen het rijks- en provinciale beleid waarin juist wordt gestreefd
naar een versterking van het stedelijk bestuur.Overigens doet zich ten aanzien van dit aspect een tweeslachtigheid in
de standpuntbepaling voor. De gemeente Hengelo heeft in het open overleg van
10 december 1996 gezegd dat «Het samenwerkingsverband
tussen de Twentse gemeenten zich moet beperken tot doe-taken. Voor experimenten
en nieuwe bestuursconstructies is dan naar de opvatting van de gemeente geen
plaats. Rijk, provincie en gemeenten zijn dan de aangewezen bestuurslagen».1 Eén van de redenen waarom de vorming van Twentestad
is voorgesteld is het feit dat het niet gaat om een mogelijk gebrek aan samenwerking
in doe-taken. Want in het algemeen zijn bij doe-taken veel minder conflicterende
belangen in het geding, met het al eerder genoemde nadeel van de marginalisering
van het politieke primaat. Twentestad is mede beoogd om de bestuurlijke en
beslissende afstemming en coördinatie van de ruimtelijke en economische
ontwikkeling in een sterk samenhangend c.q. aan elkaar gegroeid gebied veilig
te stellen. Dat ligt op een ander niveau – namelijk dat van de politiek –
dan de uitvoering van doe-taken.Rol van de provincieMen zou tegen het voorgaande kunnen inbrengen dat de provincie als direct
democratisch gelegitimeerd bestuursorgaan in dit samenwerkingsmodel een coördinerende
en regisserende rol is toebedacht. Reeds eerder is gemeld dat de provincie
Overijssel heel nadrukkelijk ervoor heeft gekozen de rol en de positie van
het lokaal bestuur in het algemeen en de centrumsteden in het bijzonder te
versterken. Kortom, de verantwoordelijkheden daar te leggen waar ze thuishoren.
Dat is een visie en een houding die ik van harte ondersteun. Bij de beoogde
herindeling is het geenszins de bedoeling dat Twentestad alle bovenlokale
taken en coördinatie voor het stedelijke gebied van Twente of voor geheel
Twente op zich zal nemen. De provinciale regiefunctie voor bepaalde bovenlokale
vraagstukken blijft bestaan en zal ook veelal nodig zijn. Maar waar het de
provincie Overijssel en mij om gaat, is – en dat is ook al aangegeven
in de memorie van antwoord – dat de huidige situatie in het stedelijk
gebied (dus zonder de voorgestelde versterking van het lokaal bestuur) noopt
tot een zodanig interveniërende rol van de provincie, zodat die op een
aantal punten zal leiden tot een centralisatie van taken die naar hun aard
op lokaal niveau behoren te worden uitgevoerd. De provincie zou zich dan met
allerlei details op lokaal niveau en in een sterk verstedelijkt gebied moeten
bemoeien, hetgeen niet past bij de positie van een middenbestuur. Ik wijs
die rol van de provincie af. Hierbij refereer ik ten eerste aan de passage
over de positie van de provincie in de nota Inrichting en Functioneren Binnenlands
Bestuur (kamerstukken II, 1998/99, 26 422, nr. 1). Ten tweede verwijs ik hiervoor
naar het recente advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur over de rol
en de taak van de provincie als middenbestuur.1 Ook de provincie Overijssel vindt dit gezien haar voorkeur voor een
versterking van het lokaal bestuur, geen alternatief. Voor een stevige, betekenisvolle
regiefunctie van de provincie zouden bepaalde taken en beslissingsbevoegdheden
(en de daarbij behorende financiële middelen en invloed) dan ook naar
dat bestuursniveau moeten worden overgedragen. Enige bereidheid daartoe heb
ik echter in de standpunten niet kunnen bespeuren. Daarnaast zou dit ook in
strijd zijn met een andere ontwikkeling die in Twente op dit moment aan de
gang is, namelijk de herverdeling van de taken van het Regionaal Openbaar
Lichaam Twente, na expiratie aldaar van de Kaderwet bestuur in verandering.
De meeste taken waar het hier om gaat worden nu juist overgedragen aan de
gemeenten, terwijl de intergemeentelijke samenwerking wordt beperkt tot doe-taken,
zoals afvalverwerking, beheer van recreatieparken en de gezondheidszorg.Gezien het bovenstaande is mijn conclusie dat de grenzen die inherent
zijn aan samenwerking een tweede argument vormen tegen een samenwerkingsmodel
als alternatief voor de voorgestelde herindeling.6. Datum van herindelingDe commissie verklaarde onaangenaam verrast te zijn door de in de memorie
van antwoord genoemde datum waarop het voorstel zou moeten zijn afgehandeld
om per 1 januari 2000 in werking te kunnen treden. Volgens de commissie, die
daarbij verwees naar de artikelen V 11 en V 12 van de Kieswet, had het wetsvoorstel
voor een tijdige inwerkingtreding niet uiterlijk op 14 september (zoals in
de memorie van antwoord vermeld), maar op 7 september 1999 moeten zijn afgehandeld.
De commissie vroeg een reactie.De commissie beschreef in haar verslag niet expliciet op welke wijze zij
heeft berekend dat het wetsvoorstel vóór 7 september jl. behandeld
had moeten zijn om tijdig in werking te kunnen treden. Uit de verwijzing naar
de artikelen V 11 en V 12 van de Kieswet kan echter worden afgeleid, dat het
verschil van interpretatie omtrent de juiste datum samenhangt met de wijze
waarop deze bepalingen worden toegepast. In de memorie van antwoord is als
datum waarop in het onderhavige geval de herindelingsverkiezingen uiterlijk
(hadden) moeten plaatsvinden, woensdag 1 december 1999 genoemd. Indien de
commissie beoogde aan te geven dat de toelating van de betrokken raadsleden,
gelet op de beroepstermijn van zes dagen (artikel V 14 van de Kieswet), niet
onherroepelijk kan zijn op 1 januari 2000 indien het besluit tot toelating
zou worden genomen op de uiterste datum die op grond van artikel V 12 kan
worden vastgesteld, dan is dat op zich een juiste constatering. Gebruikmakend
van deze bevoegdheid konden bijvoorbeeld op 1 december 1993 herindelingsverkiezingen
plaatsvinden in het noordoostelijk deel van Noord-Brabant.Echter, op grond van artikel 56, tweede lid, van de Wet algemene regels
herindeling bepalen gedeputeerde staten van de betrokken provincie vóór
welke datum het onderzoek van de geloofsbrieven van de als gevolg van een
herindelingsverkiezing benoemde raadsleden dient plaats te vinden. Indien
nodig wordt door gedeputeerde staten een kortere termijn tussen stemming en
toelating bepaald dan de termijn, genoemd in artikel V 12 van de Kieswet.
Daartegen bestaat ook geen bezwaar. De in de Kieswet vastgelegde termijnen
voor de vaststelling van de uitslag, de benoeming als raadslid en de aanvaarding
van die benoeming maken het mogelijk om enige tijd voor het verstrijken van
de in artikel V 12 van de Kieswet genoemde termijn de geloofsbrieven te onderzoeken
en over de toelating te besluiten. Daarbij is de medewerking van alle betrokkenen
echter onontbeerlijk en dient een nauwkeurig gepland scenario te worden gevolgd.Het had evenwel de voorkeur van de regering om, mede in verband met de termijn die aan de gemeenten moet worden gegund voor het onderzoek
van de geloofsbrieven, het wetsvoorstel reeds op 7 september met de Kamer
te kunnen bespreken. Het verschil is derhalve gelegen in het feit dat op grond
van de Kieswet de toelating uiterlijk op de zevenentwintigste dag na de stemming
dient plaats te vinden. Hetgeen zou betekenen een aanvaarding van het wetsvoorstel
op 7 september 1999. Terwijl op grond van de Wet algemene regels herindeling
deze termijn door gedeputeerde staten kan worden verkort. Derhalve was aanvaarding
op 14 september 1999 mogelijk.7. Gevolgen van uitstelNaar aanleiding van diverse brieven die aan mij gezonden zijn en overige
signalen heb ik mij laten informeren over mogelijke nadelen van het feit dat
de herindeling niet per de beoogde datum van 1 januari 2000 zou worden gerealiseerd.
Hiertoe zijn ambtelijk gesprekken gevoerd met diverse gemeentesecretarissen
van de meer landelijke gemeenten (Holten en Rijssen, Goor, Markelo, Diepenheim,
Ambt Delden en Stad Delden, Vriezenveen en Den Ham en Ootmarsum, Denekamp
en Weerselo). Hoewel het gegeven dat de herindeling niet per 1 januari 2000
kon ingaan, afhankelijk van de politieke stellingname in het herindelingsproces,
overal anders wordt beleefd, is de belangrijkste boodschap die is meegegeven dàt er binnen afzienbare termijn een beslissing
moet worden genomen. Alle gemeenten wensen dat er een einde komt aan de slepende
periode van onzekerheid en onduidelijkheid waarin zij verkeren en die in feite
al begonnen is met de aankondiging van herindeling door de provincie in 1994/1995 –
of nog eerder – met het proces van bestuurlijke vernieuwing in 1990.
Die onzekerheid werkt op alle denkbare gebieden, zowel beleidsmatig als organisatorisch,
verlammend. De wens tot een spoedige afronding van de besluitvorming wordt
breed gedeeld. Op 11 oktober 1999 is hierover bijvoorbeeld een motie in de
raad van de Regio Twente aangenomen, die in afschrift ook aan de Eerste Kamer
is gezonden.Het is verheugend te constateren dat de gemeenten (met uitzondering van
de gemeente Hengelo) hun wettelijke verantwoordelijkheid hebben genomen en
in meer of mindere mate reeds begonnen zijn met de inhoudelijke en organisatorische
voorbereidingen voor de herindeling. Deze werkzaamheden zijn door alle betrokken
gemeenten echter vòòr de zomer van 1999 opgeschort gelet op
de onzekerheid – mede veroorzaakt door de kabinetscrisis (mei/juni 1999) –
die opschorting van de behandeling van het voorstel in de Eerste Kamer met
zich meebracht. Een belangrijk door de betrokkenen gegeven signaal acht ik
het feit dat er weliswaar verantwoordelijkheden zijn genomen, maar dat er
veelal problemen ontstaan door de lange duur van het proces en de toenemende
onzekerheid. De volgende effecten werden onder andere door de betrokken gemeente(n)
genoemd.Door de lange duur van behandeling van het wetsvoorstel gaan gemeenten
lang uitgestelde zaken (waartoe juist was besloten met het oog op de verwachte
herindeling) nu alsnog aanpakken met het risico dat de belangen van de nieuw
te vormen gemeenten uit het oog worden verloren.Ten aanzien van het personeel is de algemene beleidslijn in gemeenten
dat gedurende het herindelingsproces de formatie niet structureel wordt uitgebreid
of opgevuld (alleen inhuren van externe krachten of op basis van tijdelijke
aanstelling); inmiddels is deze lijn door alle gemeenten verlaten. Tijdelijke
aanstellingen (moeten) worden omgezet in vaste aanstellingen. Hierdoor ontstaan
bij de herindeling problemen bij de inpassing van personeel. Met het oog op
de vorming van de nieuwe gemeente zijn in veel gevallen lange termijn investeringen
(bijvoorbeeld automatisering, gemeentehuis, organisatie-ontwikkeling, zwembad)
en belangrijke beleidsmatige keuzes in nieuwe beleidsplannen uitgesteld. Door de toenemende onzekerheid neemt de bereidheid deze zaken op termijn
te zetten af. Er ontstaan solitaire acties van gemeenten met alle financiële
risico's van dien.In het algemeen kan geconstateerd worden dat de politiek-bestuurlijke
verhoudingen binnen de gemeenten en tussen de gemeenten in toenemende mate
onder druk (zijn) komen te staan. De samenwerking komt op onderdelen in de
knel. En zaken waarover de indruk zou kunnen worden gewekt dat het een legitimatie
voor de herindeling geeft, worden achterwege gelaten. Ook werd geconstateerd
dat gemeenten alleen willen samenwerken als ze er profijt van hebben (win-win-situaties).
Hoewel een aantal van de genoemde effecten in processen van gemeentelijke
herindeling onontkoombaar zijn, onderstrepen de gegeven signalen de noodzaak
op korte termijn duidelijkheid te scheppen over de bestuurlijke toekomst van
de gemeenten in Twente.De geschetste gevolgen van het uitstel van de beoogde herindeling zijn
ook tussen de gemeenten Borne, Enschede en Hengelo merkbaar. Er is in de vorige
paragraaf reeds gewezen op de kwestie van de bestemming van de Usseleres voor
bedrijfsvestiging. Een ander voorbeeld is het recente meningsverschil tussen
Hengelo en Borne over de zeggenschap van de nieuwe wijk Bornsche Maten. Deze
wijk moet voor de gemeenten in gezamenlijkheid voorzien in de woningbehoefte
van Hengelo en Borne. De gemeente Hengelo gaat ervan uit dat de wijk binnen
haar grenzen komt te liggen als de herindeling niet doorgaat. De zeggenschap
over de nieuwe wijk wordt nu al door Hengelo opgeëist, hetgeen een druk
legt op de samenwerking met Borne.Als laatste voorbeeld kan het al dan niet voortbestaan van de Regio Twente,
met onder meer de uitoefening van de taken ingevolge de Kaderwet bestuur in
verandering, worden genoemd. Er is in december 1999 een groot verschil van
mening ontstaan tussen de stedelijke en landelijke gemeenten en tussen de
stedelijke gemeenten onderling over de vraag of de regionale samenwerking
volgens eerdere afspraken (het zogenoemde Bolota-traject, zie hiervoor de
memorie van antwoord) nu moet worden afgebouwd. In het overleg met de gemeenten
heb ik de betrokkenen ook expliciet naar een uitleg van deze situatie gevraagd.
Bij de uiteenzetting van de gemeentelijke standpunten is mij eens te meer
duidelijk geworden dat de regionale samenwerking in Twente rafelig is geworden
en dat er dringend behoefte is aan duidelijkheid over de toekomstige bestuurlijke
situatie. Dit wetsvoorstel strekt daartoe.8. De toekomst van TwenteInleidingBij aanvaarding van het wetsvoorstel – zo is de opvatting van de
regering – zijn de bestuurlijke randvoorwaarden geschapen voor de ontwikkeling
van een krachtig, levensvatbaar en toekomstgericht Twente. Twente is een regio
met een rijke historie, vanaf 1 januari 2001 gedragen door twaalf krachtige
gemeenten. De zes nieuwe gemeenten van deze twaalf bouwen – op basis
van bestaande geuren en kleuren – elk voor zich aan een nieuwe identiteit
met respect voor het historisch gegroeide. Het zijn nieuwe gemeenten die stevig
voor de lokale zaak staan, vanuit een positie van kracht, zelfbewustzijn en
gelijkwaardigheid, maar ook in staat zijn volop medeverantwoordelijkheid te
nemen voor de regio als geheel, net als de zes andere Twentse gemeenten waarin
geen herindeling heeft plaatsgevonden.De toekomst van Twente stond centraal in het gesprek dat ik in december
1999 heb gevoerd met de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten
Enschede, Hengelo, Almelo en Borne en met het college van gedeputeerde staten
van Overijssel. Ik achtte het van belang om met deze gemeenten en de provincie
nader van gedachten te wisselen over de algemene situatie van
Twente, de samenwerkingssituatie, het draagvlak voor verschillende bestuursconcepten
en de toekomstbestendigheid hiervan. Overheersend is de conclusie –
bij alle verscheidenheid en accenten in standpunten – dat de urgentie
om nu op korte termijn duidelijkheid te bieden over de bestuurlijke oplossing
zéér hoog is. Evenals bij de meer landelijke gemeenten werkt
de onduidelijkheid over een oplossing op een verlammende manier door in de
bestuurlijke verhoudingen en op beleidsmatig terrein. Na jaren van discussie
is een afronding van dit al te veel te langslepende dossier over bestuurlijke
vernieuwing in Twente dringend gewenst. Op dit punt bestaat er geen verschil
van opvatting tussen de Twentse gemeenten. Geschrokken ben ik– hoezeer
ook begrijpelijk – van de groeiende afkeer van de (lome) besluitvorming
in «Den Haag», zoals dat wordt genoemd.De eenheid van Twente is zeker bestuurlijk gezien in het geding. Natuurlijk
verschillen de gedachten over «de staat van Twente» en het benutten
van kansen ook in Europees en internationaal perspectief en over de bestuurlijke
oplossing daarvoor. Maar vaststaat dat Twente aan de voorspoedige economische
ontwikkeling in Nederland eigenlijk nog onvoldoende deel heeft. Er zijn de
majeure regionale en stedelijke problemen, zoals onder andere het gebrek aan
hoogwaardige arbeid, de naweeën van het banenverlies in het verleden,
het wegtrekken van jonge mensen na afronding van de opleiding, naast de slechte
bereikbaarheid van de steden en het achterblijven van infrastructurele voorzieningen
in de regio in vergelijking met de Randstad, het uitwaaieren van bedrijven
over het landelijk gebied en het gemiddeld (te lage) inkomens- en opleidingsniveau.In bovengenoemd overleg is nogmaals duidelijk geworden dat het bij voortduring
onvoldoende lukt om de gemeentegrensoverstijgende dimensie van Twente vorm
te geven (inbreng in de 5e nota Ruimtelijke Ordening, nieuwe investeringen,
grotestedenbeleid, Euregio etc.). De bestuurlijke organisatie van de regio
sluit niet aan op de wenselijke aanpak van de problemen en de potenties van
het gebied. De gedachten over de wijze waarop een nieuwe bestuursstructuur
zou kunnen bijdragen aan deze zaken verschillen in hoge mate: ordineren of
coördineren. Ik kan tot geen andere conclusie komen dan dat op korte
termijn de nodige bestendigheid en duurzaamheid in het bestuurlijk weefsel
van Twente moet worden aangebracht, ter versterking van het lokaal bestuur
en de positie van de steden: Twentestad, een vergroot Almelo via grenscorrecties
en krachtige landelijke gemeenten.Een nieuwe lokale identiteit«De afronding van een herindelingsproject zou
de aftrap moeten zijn voor een nieuwe ronde in de kwaliteitszorg in de gemeente
en niet gezien moeten worden als het einde van een net gespeelde wedstrijd». Dat staat te lezen in het rapport «Gemeenten in ontwikkeling»
van prof. dr. Th.A.J. Toonen e.a. van september 1998. Ik roep deze aanbeveling
graag in herinnering, opdat de bestuurlijke potenties en creativiteit in Twente
daar kunnen worden gericht op de verwezenlijking van constructieve doelen.
Een primaire doelstelling van elk van de nieuwe gemeenten zal moeten zijn:
de ontwikkeling van een vernieuwend bestuur op weg naar nieuwe identiteit(en).
Een nieuwe identiteit ontstaat niet vanzelf. Identiteiten zijn geen vaste
gegevenheden; zij zijn aan verandering onderhevig. Mensen nemen meerdere identiteiten
tegelijk aan en al die identiteiten worden bewust of onbewust, zowel door
individuen zelf als door hun omgeving, gevormd. Op deze en andere zaken rond
het belangwekkende thema «identiteitsmanagement» wordt ingegaan
in het recente essay «Gemeente, gemeenschap en territoriaal zelfbeheer»,
dat in mijn opdracht is vervaardigd1 en dat de
Eerste Kamer recent is toegezonden. Ik onderstreep het belang
van een bewust op identiteitsmanagement gericht beleid van de nieuwe gemeenten.
Daarbij hoort ook een bezinning op de vraag of en in welke vorm er behoefte
bestaat aan binnengemeentelijke decentralisatie . In een tweede essay dat
in mijn opdracht is vervaardigd onder de titel «De wisselwerking tussen
gemeente en gemeenschap»1 en dat de Eerste
Kamer eveneens onlangs is toegezonden, wordt nader op deze vraag ingegaan.
In het essay wordt gewaarschuwd tegen het te onverhoopt instellen van wijk-
of dorpsraden. Het instellen van dergelijke raden zal immers tot een complexer
bestuur (kunnen) leiden. Indien men daartoe toch overgaat – en daar
kunnen zeer goede redenen voor zijn–, is het essentieel dat er bij burgers,
dorps- en wijkraadsleden en de gemeenteraad geen misverstanden ontstaan over
bevoegdheden en positie. Beide essays zijn inmiddels onder andere ook toegezonden
aan alle gemeenten en provincies.Een netwerk voor de regioAlle Twentse gemeenten hebben zoals gezegd vanuit een (nieuwe) krachtige
positie tevens een verantwoordelijkheid voor de regio als geheel. En dat geldt
niet alleen voor Twente, maar straks samen met de nieuw te vormen gemeenten
in West-Overijssel, ook voor het gehele gebied van Overijssel. Op veel terreinen
bestaat er geen vaste afbakening van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden
tussen de drie bestuursniveaus en kan deze ook niet bestaan. Dat zo zijnde
is er samenspel nodig tussen gemeenten, provincie en Rijk. In de nieuwe situatie
ontstaan mogelijkheden om een concrete invulling te geven aan moderne concepten
als netwerkvorming, horizontalisering en decentrering. Enkele concrete voorbeelden
van actuele beleidsthema's die slechts in samenspel tussen de diverse overheden
en (groepen van) burgers tot bevredigende resultaten kunnen leiden zijn:– het integratiebeleid minderheden («Kansen krijgen, kansen
pakken»);– de zgn. sluitende aanpak inzake werkloosheid («Nationaal
Actieplan Werkgelegenheid»);– de ontwikkeling en herstructurering van bedrijfsterreinen (Tender
Investeringsprogramma's Provincies);– de geïntegreerde aanpak van geweld op straat (Actieprogramma
«Geweld op straat» in het kader van het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl);– het beleid inzake de relatie tussen cultuurhistorie en ruimtelijke
inrichting («Belvedere»);– het beleid inzake plattelandsvernieuwing en jeugd, zoals dat wordt
voorgesteld in het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl.Tot slot, de toekomst wacht niet en laat zich – gelukkig –
niet in alle aspecten voorspellen. De ontwikkelingen zijn complex, maar voorkomen
moet worden dat het bestuur daarop niet is voorbereid. De toekomstbeelden
worden gedomineerd door globalisering, informatisering, mobiliteit, migratie,
emancipatie en schaalvergrotingprocessen in veel sectoren in onze samenleving.
De burger wordt welvarender, veeleisender, beter opgeleid, individualistischer
en doet een nog groter beroep op de schaarse ruimte in Nederland. Uitgaande
van die ontwikkeling kan de maatschappelijke koers nog veel kanten op gaan,
maar voor een democratie is het van levensbelang een zo goed mogelijk inzicht
te hebben in wat het openbaar bestuur voor opgaven te wachten staat, zicht
te krijgen op wat er in de omgeving speelt en in te spelen op die veranderingen.
Op de geschetste toekomstbeelden moet het lokaal bestuur worden afgestemd.
Binnen de bestaande bestuurlijke structuren moeten de zwakheden geïdentificeerd
en opgelost worden en de sterke punten meer kansen krijgen. Met andere woorden:
het openbaar bestuur moet nieuwe hechtpunten creëren. Daarin ligt de
kern van de zaak: het openbaar bestuur moet de samenleving in haar dynamiek
(kunnen) accommoderen. Met Twentestad en de overige herindelingen
in de provincie Overijssel worden dergelijke nieuwe oriëntatiekaders
aangebracht, die naast een streekeigen vooral een duurzame, democratische
en transparante bestuurlijke oplossing voor de opgaven en problemen van het
stedelijk gebied en landelijke gebied zijn.In de memorie van antwoord van augustus 1999 heb ik de dringende noodzaak
tot bestuurlijke vernieuwing in Twente aangegeven. Met name voor een beoordeling
van het onderdeel Twentestad heb ik de overwegingen en verwachtingen benadrukt
die mijns inziens van vitaal belang zijn. In de memorie van antwoord heb ik
destijds gezegd dat mijn overtuiging van de noodzaak en wenselijkheid van
dit wetsvoorstel – en dan met name het onderdeel Twentestad –
te maken heeft met de visie die men heeft op de ontwikkeling van het gebied
en de daarop toegesneden bestuurlijke organisatie. Ook heb ik toen –
en dat doe ik nog steeds – onderstreept dat het toekomstgericht denken,
het redeneren vanuit het perspectief van duurzaamheid en het inspelen op nieuwe
ontwikkelingen – juist ook ten aanzien van bestuurlijke grenzen –
voor mij de leidraad bij de verdediging van dit wetsvoorstel vormen. In deze
nota heb ik dan ook de nadruk op juist deze vier aspecten gelegd.Na een langdurige wisseling van argumenten en visies en door vele betrokkenen
is het nu van belang – met name voor de inwoners van Twente –
tot een besluit te komen. Twente moet zich nu kunnen richten op de uitdagingen
die voor de deur staan. Er is in de brede discussie over het bestuurlijk eindperspectief
van de gebieden die vallen onder de Kaderwet bestuur in verandering ten aanzien
van Twente een keuze gemaakt voor gemeentelijke herindeling als alternatief
voor de stadsprovincie. Alternatieven waren denkbaar, maar zijn gewogen en
te licht bevonden door de provincie Overijssel, de regering en de Tweede Kamer.Ik zie uit naar een vruchtbare gedachtewisseling in en met de Eerste Kamer
over de bestuurlijke toekomst van Twente.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,A. PeperXNoot1De eerder verschenen stukken inzake dit wetsvoorstel zijn gedrukt onder
EK nrs. 238 t/m 238c, vergaderjaar 1998–1999.XNoot1W.P. Timmers, De lange weg naar Twente: observaties
van een immigrant, Boekhandel Broekhuis, Enschede, 1996.XNoot1Cultuurhistorie en ruimtelijke inrichting (Belvedere), kamerstukken II,
1998/99, 26 663.XNoot2Stichting Hotel Overleg Twente, 't Gastenbeukske,
Van der Schaaf, Enschede, 1998.XNoot1 Provincie Overijssel, Streekplan Overijssel,
1966, t/m 27.XNoot2Idem.XNoot1Provincie Overijssel, Partiële streekplanherziening
Stadsgewest Twente, 1996, p. 16.XNoot2B&W van Enschede, Hengelo en Borne, Intergemeentelijke
Structuurschets Enschede/ Hengelo, 1996, p. 26.XNoot1Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Discussienota Visie Stadslandschappen (hoofdrapport), 1995 en zie
ook Beleidsvoornemens op het gebied van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
brief minister met Balans Visie Stadslandschappen (VSL), kamerstukken II,
1995/96, 24 140, nr. 32.XNoot1Zie hiervoor onder andere: Provincie Overijssel, Ontwerp-streekplan
2000+, oktober 1999, hoofdstuk 2, hoofdstuk 3, hoofdstuk 4, paragraaf 4.1.1.2
(de stadsgewesten), paragraaf 4.5.1.(Twente: stadsgewest en stedelijk
knooppunt).XNoot1Provincie Overijssel, Herindelingsplan Twente,
1997, p. 49 (bijlage 4 bij het wetsvoorstel).XNoot1I&O Research, Maatschappelijke verwevenheid tussen
de Twentse steden: een ruimtelijke analyse van de interactie tussen Enschede,
Hengelo en Almelo, Enschede, 1999.XNoot1Zie hiervoor onder andere: Buitendijk Management Consultants, Twente, de noodzaak van een keuze, Almere, 1996; Regio
Twente, Nota standpunt bepaling regioprovincie,
1996; Twijnstra Gudde Management Consultants, Dubbelstad
Enschede/Hengelo: hoofdlijnen van beleid, 1993; De gemeenten Enschede
en Hengelo, De meerwaarde van Enschede/Hengelo als gefuseerde
Dubbelstad, 1993.XNoot1Externe Commissie Grote Stedenbeleid, Grote steden,
grote kansen, 1989, uitgave: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.XNoot1Kaderwet bestuur in verandering, kamerstukken II, 1992–1993, 23
048, nr. 3, p. 6 en 7.XNoot2College van B&W Hengelo, Het model een, twee, drie: de gemeenten,
de intergemeentelijke samenwerking en de regisserende provincie, 1999.XNoot1Gemeente Enschede, Maatwerkconvenant Grotestedenbeleid
Enschede 2000–2004, 1999. Gemeente Hengelo, Stadsvisie 2010, Meerjaren Ontwikkelings Programma Hengelo, 1999.XNoot1Stuurgroep Hart van Zuid, Perspectievennota Hart van
Zuid: een nieuw hart voor Twente, Hengelo 1999.XNoot1Provincie Overijssel, Herindelingsplan Twente,
1997, p.49 (bijlage 4 bij het wetsvoorstel).XNoot1Raad voor het Openbaar Bestuur, Het bestuurlijk kraakbeen, december 1999.XNoot1Instituut voor Publiek en Politiek. Amsterdam, Gemeente,
gemeenschap en territoriaal zelfbeheer, 1999. Uitgave: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.XNoot1SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, De wisselwerking tussen gemeente en gemeenschap, Den Haag.
1999. Uitgave: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19992000-26353-177.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl