Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27029, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

09-03-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

27029 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamVoorwoordSAMENVATTINGInleidingSturingDoorwerkingBestemmingsplannenHandhaving van ruimtelijke regelgevingBesluitvormingsprocedures en rechtsbescherming1. INLEIDINGKarakter, doel en opbouw van de notaAanleiding voor een fundamentele herzieningSpeerpunten van de fundamentele herzieningRelatie met de Vijfde Nota over de Ruimtelijke OrdeningRelatie met omgevingsbeleidRelatie met andere wetgevingstrajectenLeeswijzer2. STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENINGInleidingSturing in de Wet op de Ruimtelijke OrdeningVeranderingen in bestuurspraktijk en regelgevingEen andere benadering van de sturingRuimtelijke samenhangRuimtelijke plannen en de leefomgevingDe actualiteit van ruimtelijke plannenBestuurlijk instrumentarium in de WROBestuurlijk instrumentarium buiten de WROHandhaving van ruimtelijk beleidDiscussie3. EFFICIËNTE EN EFFECTIEVE DOORWERKING VAN RUIMTELIJK
BELEIDNationaal en provinciaal ruimtelijk beleid in pkb's en
streekplannenTempo, duidelijkheid en politiekStrategisch beleid versus juridisch bindend beleidVerschillende rollen: verschillende instrumentenEfficiënte en effectieve doorwerking van zwaarwegend
ruimtelijk beleid van Rijk en provinciesDoorwerking van juridisch bindende onderdelen van rijks-
en provinciaal beleidSelectieve planhiërarchieBestemmingsplanbevoegdheid voor Rijk en provinciesDe uitwerking van een bestemmingsplanbevoegdheid voor
Rijk en provincies in de WRORijks- en provinciaal voorbereidingsbesluitDiscussie4. BESTEMMINGSPLANNENHet bestemmingsplan in de praktijkDe functie van het bestemmingsplanStrategische visie en beheerBestemmingsplan en omgevingsbeleidBestemmingsplannen en milieukwaliteitseisenBestemmingsplan in relatie tot stedelijke vernieuwingBestemmingsplan en bouwenBestemmingsplanverplichting gehele grondgebied en actualiteit
bestemmingsplanNieuwe maatregelen ten behoeve van de actualiteit van
het bestemmingsplanEenvoudige herzieningsprocedure (bij ongewijzigd beleid)Sancties op niet tijdig actualiseren van bestemmingsplannenDigitale bestemmingsplannenMaatregelen ten behoeve van de actualiteit van het bestemmingsplan
in de wet van 1985Discussie5. HANDHAVING VAN RUIMTELIJKE REGELGEVINGInleidingToezicht op de burgerProblemen en voorstellen tot verbeteringToezicht op de gemeenteVarianten voor toezicht op de gemeenteToezicht op gemeenten op basis van het hiërarchische
bestuursmodelToezicht op gemeenten in handen van één
bestuursorgaanVerdergaande maatregelenWettelijke maatregelen ter bevordering handhavingsniveau
gemeentenDiscussie6. BESLUITVORMINGSPROCEDURES EN RECHTSBESCHERMINGInleidingEen overzichtelijke wetVereenvoudigde en gestroomlijnde besluitvormingsproceduresAfstemming op de Algemene wet bestuursrechtGeen onnodige procedureverschillenVereenvoudiging en versnellingProcedures voor provinciale omgevingsplannenInzichtelijke en transparante rechtsbeschermingTijdelijke referendumwetDiscussieSchematische weergave van de voorstellen Hoofdstuk 3:
Adequate doorwerking Hoofdstuk 4: Verstevigen positie bestemmingsplan Hoofdstuk 5: Handhaving: toezicht door de gemeente Hoofdstuk 5: Handhaving: toezicht op de gemeente Hoofdstuk 6: Besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27029Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 132 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 029Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordeningnr. 2NOTA Voorwoord3    Samenvatting4    Inleiding4 Sturing4  Doorwerking4 Bestemmingsplannen5  Handhaving van ruimtelijke
regelgeving6  Besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming6    1.Inleiding7 Karakters,
doel en opbouw van de nota7  Aanleiding voor een fundamentele herziening7  Speerpunten van de fundamentele herziening9  Relatie met de Vijfde
Nota over de Ruimtelijke Ordening10  Relatie met omgevingsbeleid10 Relatie met andere wetgevingstrajecten11 Leeswijzer11    2.Sturing in de Ruimtelijke Ordening12 Inleiding12  Sturing in de Wet op de Ruimtelijke
Ordening12  Veranderingen in bestuurspraktijk en regelgeving13  Een andere benadering
van de sturing14  Ruimtelijke samenhang15 Ruimtelijke plannen en de leefomgeving15  De actualiteit van ruimtelijke plannen16  Bestuurlijk instrumentarium
in de WRO17  Bestuurlijk instrumentarium buiten de WRO18  Handhaving van ruimtelijk
beleid18 Discussie19    3.Efficiënte en
effectieve doorwerking van ruimtelijk beleid20 Nationaal en provinciaal ruimtelijk beleid in pkb's en streekplannen20 Tempo, duidelijkheid en politiek20  Strategisch beleid versus juridisch
bindend beleid21  Verschillende rollen: verschillende instrumenten23  Efficiënte en
effectieve doorwerking van zwaarwegend ruimtelijk beleid van Rijk en provincies24  Discussie28   4.Bestemmingsplannen29 Het bestemmingsplan in de praktijk29  De
functie van het bestemmingsplan29  Strategische visie en beheer30 Bestemmingsplan en omgevingsbeleid30 Bestemmingsplannen en milieukwaliteitseisen31 Bestemmingsplan in relatie tot stedelijke vernieuwing32 Bestemmingsplan
en bouwen32 Bestemmingsplanverplichting gehele grondgebied en actualiteit bestemmingsplan32  Nieuwe maatregelen ten behoeven van de actualiteit van het bestemmingsplan33  Maatregelen ten behoeven van de actualiteit van het bestemmingsplan
in de wet van 198535  Discussie35    5.Handhaving van ruimtelijke regelgeving36 Inleiding36 Toezicht op de burger36  Toezicht op de gemeente37  Varianten
voor toezicht op de gemeente38 Verdergaande maatregelen39  Wettelijke
maatregelen ter bevordering handhavingsniveau gemeenten39 Discussie40    6.Besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming41 Inleiding41  Een overzichtelijke wet41  Vereenvoudigde en gestroomlijnde besluitvormingsprocedures41  Inzichtelijke en
transparante rechtsbescherming43  Tijdelijke referendumwet44 Discussie44  Schematische weergave van de voorstellen45  Hoofdstuk 3: Adequate
doorwerking45 Hoofdstuk 4: Verstevigen positie bestemmingsplan45  Hoofdstuk 5: Handhaving: toezicht door de gemeente46 Hoofdstuk 5: Handhaving:
toezicht op de gemeente46 Hoofdstuk 6: Besluitvormingsprocedures
en rechtsbescherming46VoorwoordVanuit het Parlement is de wens geuit de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(WRO) fundamenteel te herzien. De aanleiding voor dit verzoek is onder meer
gelegen in het advies van de Raad van State op het inmiddels aanvaarde wetsvoorstel
inzake de gemeentelijke projectbesluitvorming (verzelfstandiging van artikel
19 WRO). De Raad stelde vast dat de WRO door de vele wijzigingen in de loop
der tijd onoverzichtelijk en slecht leesbaar is geworden.Enkele belangrijke problemen moeten worden aangepakt. De onduidelijke
verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, vermindering van de ruimtelijke
samenhang, de afgezwakte rol van het bestemmingsplan en een te ingewikkelde
rechtsbescherming zijn daar voorbeelden van. Deze opvatting is ook naar voren
gebracht door tal van organisaties, die constateren dat de wet «niet
meer bij de tijd is».Deze nota bevat mogelijke uitgangspunten bij een fundamentele herziening
van de WRO. Het is een eerste belangrijke stap op weg naar een nieuwe wet
en geeft een richting aan. Bij de opstelling van de nota is vanaf de zomer
van 1999 intensief overleg met deskundigen gevoerd.Het overleg met het Parlement zal, op basis van de voorliggende nota,
het komende jaar kunnen plaatsvinden. De nota is ook bedoeld om de discussie
over de herziening van de WRO in breder verband te voeren. Daarvoor zal de
vakwereld worden geraadpleegd en zullen gebruikers van de wet in staat worden
gesteld hun mening te geven. Elementen uit deze discussie kunnen aan de orde
komen in het overleg met het Parlement.Het is de bedoeling, op basis van het gevoerde overleg nog in het jaar
2001 een wetsvoorstel in te dienen.Den Haag, februari 2000J. P. Pronk SAMENVATTINGInleidingIn 1965 trad de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in werking.
Sindsdien zijn allerlei wijzigingen doorgevoerd, met als laatste hoogtepunt
de wijziging van artikel 19 in een zelfstandige projectprocedure voor gemeenten.
Dit heeft geleid tot een wet die in veel voorziet, maar tegelijkertijd behoorlijk
ingewikkeld en onoverzichtelijk is geworden. De Raad van State spreekt zelfs
van «een lappendeken»; de Tweede Kamer sluit zich bij deze opvatting
aan. Daarom heeft het kabinet besloten tot een fundamentele herziening van
deze wet.SturingRuimtelijke afwegingen worden op verschillende schaalniveaus gemaakt.
Elke bestuurslaag heeft daarbij zijn eigen verantwoordelijkheden. De WRO van
1965 gaat uit van de gedachte, dat de door Rijk en provincies geformuleerde
inrichtingsprincipes min of meer als vanzelf hun weg vinden naar het gemeentelijke
bestemmingsplan. Maar er zijn ontwikkelingen die er voor zorgen dat dat niet
altijd even soepel en snel gebeurt.Zo zijn de verhoudingen tussen bestuursorganen verzakelijkt, waardoor
de belangen sterker tegenover elkaar kunnen komen te staan. Inschakeling van
de rechter bij geschillen tussen overheden is steeds meer een normale zaak.
Dat geldt ook voor de verhoudingen tussen overheid en burger. Daarnaast hebben
schaalvergroting van ruimtelijke ontwikkelingen, toenemende economische dynamiek
en technologische ontwikkelingen gevolgen voor de wijze van besluitvorming
over ruimtelijke inrichting: het moet dikwijls sneller, maar ook beter en
integraler, waardoor het ingewikkelder is geworden. Bovendien is niet altijd
meer duidelijk, wie waarvoor verantwoordelijk is.De sturing in de ruimtelijke ordening behoeft daarom verbetering en dient
aan te sluiten op de wisselende rollen die Rijk, provincie en gemeente in
de ruimtelijke beleidsvoering spelen. De WRO dient te voorzien in instrumenten
die passen bij die wisselende rollen. Er is behoefte aan een eenvoudiger stelsel
met een goede verdeling van de verantwoordelijkheden over de verschillende
overheidslagen en een duidelijke doorwerking van het rijks- en provinciaal
beleid.DoorwerkingEen belangrijk uitgangspunt bij de organisatie van de ruimtelijke ordening
moet zijn dat de bevoegdheden op het juiste niveau komen te liggen. Dat niveau
is bij voorkeur het laagste niveau waarop alle effecten van een besluit overzien
kunnen worden. Toezicht zal dan in minder sterke mate nodig zijn. Daardoor
ontstaat er meer vrijheid om het beleid naar eigen inzicht in te vullen. Soms
echter is het nodig dat bevoegdheden door Rijk of provincies worden opgepakt.Voor zwaarwegend beleid van Rijk en provincies is het namelijk van belang
dat de doorwerking soepel en snel tot stand komt. Daarvoor bestaan diverse
mogelijkheden. Omdat een planologische kernbeslissing (pkb) en een streekplan
nu geen duidelijk onderscheid maken tussen visionaire uitspraken en uitspraken
die juridisch bindend zijn, is het voor de andere overheden vaak moeilijk
te bepalen welke onderdelen voor Rijk en provincies echt belangrijk zijn en
wat ze daarmee mogen of moeten. Daarom wordt voorgesteld een scheiding mogelijk
te maken tussen een strategische rijks- en provinciale nota en een juridisch
bindende pkb of streekplan. De nota schetst hoofdlijnen en voornemens, de
pkb of het streekplan bevat juridisch bindende uitspraken en volgt
een zwaardere procedure. Dat bevordert de inhoudelijke duidelijkheid voor
derden, geeft een positieve impuls aan de snelheid van totstandkoming van
een politiek gedragen visie en geeft de pkb en het streekplan uiteindelijk
een veel markantere sturingsfunctie.Naast de mogelijkheid van een dergelijke splitsing worden verschillende
instrumenten voorgesteld ter bevordering van de doorwerking, die afhankelijk
van de specifieke beleidssituatie kunnen worden ingezet.Allereerst kunnen Rijk en provincies besluiten zelf investeringsprojecten
te realiseren. Het gaat dan om belangrijke, grote projecten van nationaal
of provinciaal belang. Voor het Rijk is, als aanvulling op de reeds bestaande
regelingen van Tracé- en Luchtvaartwet, inmiddels een rijksprojectenprocedure
in voorbereiding. Deze maakt het mogelijk een project van begin tot eind aan
zich te trekken. Er is dan geen sprake van afhankelijkheid van provincie en
gemeente. Voor de provincie wordt voorgesteld een vergelijkbare procedure
in te voeren; daarmee is het systeem voor wat betreft projectbesluitvorming
compleet.Voor het realiseren van een tijdige doorwerking van juridisch bindende
onderdelen van het beleid wordt het instrument van selectieve planhiërarchie
voorgesteld. Daar is immers in de huidige situatie, maar ook ná invoering
van de concrete beleidsbeslissing, nog geen voorziening voor getroffen. Dit
houdt in dat provincies en gemeenten dan – op straffe van sancties –
verplicht zijn hun ruimtelijk beleid binnen een voorgeschreven termijn in
overeenstemming te brengen met de pkb respectievelijk het streekplan. Daarnaast
wordt voor Rijk en provincies de mogelijkheid gecreëerd om hun zwaarwegend
beleid zelf in een bestemmingsplan vast te leggen. Tenslotte gaat het om de
mogelijkheid voor Rijk en provincies een voorbereidingsbesluit te nemen. Daardoor
kunnen ongewenste ontwikkelingen in een bepaald gebied acuut bevroren worden.BestemmingsplannenIn het ruimtelijke planstelsel is en blijft het bestemmingsplan het document
waarin beslissingen met juridisch bindende consequenties voor overheid en
burgers samenkomen. Zo'n plan verenigt onder meer twee belangrijke functies
in zich, te weten de rechtszekerheidsfunctie en de ontwikkelingsfunctie.Voor beide functies is het van groot belang dat het bestemmingsplan actueel
is. Het verschaft immers de juridische basis voor het bestuur, de lokale overheid,
de burgers en het bedrijfsleven voor wat wel en niet mag en voor wat zal worden
ontwikkeld. Het streven is er dan ook op gericht zo veel mogelijk maatregelen
te treffen om de actualiteit te bevorderen. Hierbij wordt gedacht, naast hernieuwde
aandacht voor de maatregelen die de wetgever al in 1985 heeft ingevoerd, aan
de invoering van een eenvoudige actualiteitsverklaring bij ongewijzigd beleid,
een eenvoudiger herzieningsprocedure, maar ook aan sancties op het niet tijdig
actualiseren van het bestemmingsplan na verstrijking van de termijn van tien
jaar. Voorts zullen wettelijke belemmeringen voor het gebruik van mogelijkheden
op het gebied van informatie- en communicatietechnologie (ICT), bijvoorbeeld
digitalisering van bestemmingsplannen, worden weggenomen, waardoor het actualiseren
eenvoudiger wordt. Handhaving van ruimtelijke regelgevingHandhaving is het sluitstuk van de ruimtelijke ordening. Het achterwege
blijven of gebrekkig uitvoeren van handhaving kan er toe leiden dat zich ruimtelijk
ongewenste ontwikkelingen voordoen. Dit vergt dat de gemeente, de primaire
handhaver van het bestemmingsplan, haar taken op dit terrein goed moet kunnen
uitoefenen. Dit betekent dat zowel het gemeentelijk apparaat als de instrumenten
ten behoeve van een effectieve handhaving optimaal moeten zijn.Soms zijn de beschikbare instrumenten niet toereikend. Dat komt met name
voor in situaties waarin overtredingen ernstige of onomkeerbare gevolgen met
zich meebrengen. Nagegaan wordt in hoeverre het strafrecht, en met name aansluiting
bij de Wet op de economische delicten (WED), uitkomst kan bieden.Qua bevoegdheden en verplichtingen van de gemeente kan ook een en ander
worden verbeterd. Zo kunnen de bevoegdheden van gemeentelijke toezichthouders
worden uitgebreid. In het bijzonder valt te denken aan verruimde bevoegdheden
om terreinen en opstallen (met uitzondering van de woning) te betreden, zodat
vaker en gemakkelijker een overtreding kan worden geconstateerd.Het toezicht op de gemeente moet zodanig zijn, dat in alle gevallen een
goede handhaving gewaarborgd is. Twee alternatieven zijn hierbij mogelijk.Allereerst kan aansluiting gezocht worden bij het concept van de bestuurshiërarchie:
de provincie kijkt toe op de wijze waarop gemeenten het ruimtelijk beleid
handhaven en het Rijk houdt in de gaten of de provincies hun toezichthoudende
taak naar behoren vervullen.Een andere mogelijkheid is dat het toezicht op de gemeente bij ofwel het
Rijk ofwel de provincie komt te liggen. De voorkeur gaat in dat geval uit
naar de provincie.Voor de invulling en aanscherping van het toezicht op de gemeente wordt
gedacht aan extra verplichtingen voor de gemeente op het punt van rapportage
over het gevoerde handhavingsbeleid. In dit kader wordt ook overwogen sancties
in te voeren; doet de gemeente haar werk niet goed of onvoldoende, dan moet
de mogelijkheid bestaan tijdelijk bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke
ordening bij de gemeente weg te nemen. Besluitvormingsprocedures en rechtsbeschermingEen wet behoort duidelijk en overzichtelijk te zijn. Bij deze herziening
wordt dan ook gestreefd naar een leesbare wet, overzichtelijke procedures
en een transparante rechtsbescherming. Afstemming op de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) is daarbij het uitgangspunt. Procedures zullen naar aanleiding daarvan
worden gestroomlijnd en vereenvoudigd, terwijl de betrokkenheid van burgers
op het punt van inspraak en rechtsbescherming wordt gewaarborgd. Tenslotte
wordt aandacht besteed aan de verschillende procedures voor provinciale omgevingsplannen. 1. INLEIDINGDe Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) raakt uit balans
en is onvoldoende toegesneden op de eisen die in de praktijk aan behoorlijke
wetgeving worden gesteld. De Raad van State noemt de WRO zelfs een «lappendeken».
Deze discussienota bevat voorstellen om de WRO fundamenteel te herzien en
draagt oplossingen aan om de wet bij de tijd te brengen. Tevens worden voorstellen
gedaan voor versterking van de ruimtelijke samenhang, alsmede voor verbetering
van het instrumentarium voor een effectievere en efficiëntere doorwerking
en handhaving van het ruimtelijk beleid.Deze nota is de basis voor discussie met de Tweede
Kamer, met de gebruikers van de WRO en met deskundigen op het gebied van het
ruimtelijk bestuursrecht. In de zomer van 2000 wordt op basis van deze discussie
de balans opgemaakt en wordt het wetgevingstraject gestart. Het is de bedoeling
om nog in deze kabinetsperiode een wetsvoorstel in te dienen.Karakter, doel en opbouw van de notaDeze nota bevat een visie op de positionering van de WRO als het primair
wettelijk kader voor de ruimtelijke beleidsvoering. Diverse adviezen, rapporten
en publicaties op het gebied van bestuursrecht, overheidssturing en ruimtelijke
planning zijn bij het opstellen van de discussienota van belang geweest1. Daarnaast is op weg naar deze discussienota gesproken
met vertegenwoordigers uit de wetenschap, het openbaar bestuur en de praktijk2. Deze nota pretendeert niet volledig te zijn en geeft
geen antwoord op alle beleidsmatige, procesmatige en bestuurlijke ontwikkelingen
die in de ruimtelijke ordening gaande zijn. Deze nota bevat voorstellen om
de belangrijkste zaken aan te pakken waaraan met een herziening van de WRO
kan worden bijgedragen. Tevens geeft deze nota een visie op sturing in de
ruimtelijke ordening.In de eerste helft van 2000 dient deze nota als basis voor een discussie
met de Tweede Kamer, andere overheden en deskundigen uit de wetenschap en
de praktijk. In de tweede helft van 2000 zal vervolgens het wetgevingstraject
worden gestart, zodat een wetsvoorstel in 2001 voor advies naar de Raad van
State kan worden gezonden. Afhankelijk van de voortgang kan in deze kabinetsperiode
een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend.Aanleiding voor een fundamentele herzieningBij de behandeling van de meest recente wijziging van de WRO, met als
centraal element de verzelfstandiging van artikel 19, hebben leden van de
Tweede Kamer hun zorg uitgesproken over de versnippering van het ruimtelijk
planningstelsel en het ontbreken van de samenhang tussen projecten en plannen3. De Raad van State heeft daarnaast opgemerkt dat de WRO
een lappendeken is geworden4. Preciezer beschouwd
doelt de Raad op tekortkomingen van de WRO op het gebied van wetgevingskwaliteit.
In het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer over de wenselijkheid van een
fundamentele herziening van de WRO is de Kamer toegezegd om voorstellen voor
een fundamentele herziening van de wet te doen5.Er is dan ook veel veranderd op het gebied van de ruimtelijke ordening.
De complexiteit en het schaalniveau van ruimtelijke vraagstukken nemen toe.
Steeds meer belangen en inhoudelijke aspecten worden meegewogen in de ruimtelijke
planning. Voor het realiseren van ruimtelijk beleid werkt de overheid meer
samen met particuliere partners. De besluitvorming over ruimtelijke
investeringen en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de betrokken
bestuursorganen worden ingewikkelder. Dat vraagt om een samenhangend beleid
op basis van beleidsnota's die met elkaar in overeenstemming zijn, maar ook
om adequate wetgeving.Deze ontwikkelingen zijn overigens niet uniek voor de ruimtelijke planning.
Zij manifesteren zich ook op de beleidsterreinen van onder andere milieu,
verkeer en vervoer, onderwijs en wonen. In het verlengde van deze maatschappelijke
ontwikkelingen zijn diverse rapporten en adviezen verschenen over het functioneren
van het ruimtelijk planningstelsel in Nederland1.
In hoofdstuk twee wordt ingegaan op deze adviezen.In wisselwerking met deze maatschappelijke ontwikkelingen is ook het bestuursrecht
in beweging. Er is een reeks wettelijke maatregelen getroffen met als doel
de doortastendheid van de besluitvorming over investeringsprojecten en de
doorwerking van ruimtelijk provinciaal en rijksbeleid te verbeteren2. Deze maatregelen betekenen in een aantal opzichten een
trendbreuk in het denken over de principes die ten grondslag liggen aan de
WRO.Nieuw is bijvoorbeeld de mogelijkheid om een ruimtelijke afweging ten
behoeve van een project te maken, los van streekof bestemmingsplannen. Nieuw
is ook dat op rijks- en provinciaal niveau een voor andere bestuursorganen
juridisch bindende beslissing kan worden genomen (de concrete beleidsbeslissing).
In de WRO was het tot voor kort gebruikelijk dat juridisch bindende beslissingen
met betrekking tot het ruimtelijk beleid alleen werden genomen op gemeentelijk
niveau.Meer in algemene zin wordt al enkele jaren gestreefd naar een harmonisatie
van regelgeving. Dit heeft geleid tot de inwerkingtreding van verschillende
tranches van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat heeft belangrijke gevolgen
voor de procedures van totstandkoming van ruimtelijke plannen en andere besluiten
ingevolge de WRO, alsmede voor mogelijkheden voor bezwaar en beroep voor burgers
bij ruimtelijke besluitvorming. Deskundigen op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht hebben onlangs
diverse publicaties uitgebracht die betrekking hebben op de noodzaak voor
een herziening van de WRO.Uit de op verzoek van de minister van VROM uitgebrachte verkennende notitie
van prof.mr. D.A. Lubach blijkt een – juridische –
bezinning van de WRO gewenst. Hierin worden drie typen vraagstukken onderscheiden3:1. vraagstukken en aanbevelingen die te maken hebben met fundamentele
keuzen met betrekking tot het ruimtelijke planningsysteem van de WRO, c.q.
sturingsvraagstukken. De WRO maakt bijvoorbeeld geen principiële keuze
met betrekking tot de centralisatietendens voortvloeiende uit (de eerder genoemde)
schaalvergroting. Ook bevat de wet onvoldoende voorzieningen om het ruimtelijk
relevante sectorale beleid integraal af te wegen en is de koppeling met omgevingswetgeving
zwak;2. vraagstukken die voortvloeien uit algemene bestuursrechtelijke veranderingen.
Hij refereert hiermee aan onder andere de invoering van de Algemene wet bestuursrecht;3. vraagstukken die betrekking hebben op specifieke regelingen in de WRO.Prof.mr. N.S.J. Koeman en dr. J. de Ridder hebben recentelijk een preadvies uitgebracht voor
de Vereniging voor Bouwrecht4. De Ridder stelt
dat de planfiguren in het huidige stelsel overbelast zijn omdat ze veel verschillende
functies moeten combineren. Het alternatief dat hij in zijn preadvies heeft
onderzocht vervangt de cumulatie van functies inéén planfiguur
door scheiding van functies en toekenning van enkelvoudige functies in afzonderlijke
(rechts)figuren. Koeman pleit voor een duidelijker verdeling van – juridische –
verantwoordelijkheden. Zo zou er één planfiguur voor meer bestuurslagen gebruikt kunnen worden. Rijk en provincies zouden bijvoorbeeld óók
een bestemmingsplan moeten kunnen vaststellen. Daarnaast blijft behoefte bestaan
aan projectprocedures, op rijks-, maar ook op provinciaal en gemeentelijk
niveau.In zijn proefschrift1 stelt dr. A.G. Bregman
vooral de concrete beleidsbeslissing centraal. Daarbij hoort de besluitvorming
over planologische reserveringen voor zowel plannen alsprojecten zijns inziens
in de WRO. Deze besluitvorming dient dan ook een zo integraal mogelijk karakter
te hebben.Speerpunten van de fundamentele herzieningDe geschetste ontwikkelingen hebben een breed karakter, dat wil zeggen
dat de gevolgen niet alleen merkbaar zijn in de ruimtelijke ordening, maar
ook op veel andere beleidsterreinen met betrekking tot de fysieke leefomgeving.
Dat vraagt om een brede aanpak die verder strekt dan alleen wetgeving. Wetgeving
kan immers nooit toereikend zijn om de veelvormige werkelijkheid volledig
te dekken2. Pogingen om deze complexe werkelijkheid
in wetgeving te regelen, leiden tot een overbelast en onwerkbaar stelsel.
De fundamentele herziening van de WRO richt zich dan ook op die problemen
die met wetgeving zijn op te lossen of te verbeteren. Met betrekking tot die
herziening vestigt deze nota de aandacht op de volgende punten.In de eerste plaats verdient de versterking van de ruimtelijke samenhang meer aandacht bij zowel de beleidsvoering van
één bestuursorgaan, als bij horizontale en verticale samenwerking
tussen overheden. Veel inspanningen van de laatste jaren waren erop gericht
om verbetering en versterking van projectwetgeving voor ruimtelijke investeringsprojecten
tot stand te brengen. Dit gaat soms ten koste van de aandacht voor planvorming
en de afstemming van plannen tussen de verschillende bestuursniveaus. Het
is nu tijd om de weegschaal weer meer in evenwicht te brengen, zonder de winst
die op het gebied van projectbesluitvorming is geboekt teniet te doen. Met
name de herpositionering van het bestemmingsplan verdient daarbij bijzondere
aandacht.Ten tweede vraagt de noodzakelijke vertaling van het ruimtelijk beleid
van Rijk en provincies in dat van de zogenoemde lagere overheden de aandacht.
Deze doorwerking van het ruimtelijk beleid komt onvoldoende van de grond.
Het is van belang dat, wanneer een effectieve en efficiënte doorwerking van ruimtelijk beleid gewenst is, de wet hiervoor de
juiste en adequate instrumenten biedt. Ook verbetering van de handhaving verdient in dit licht de aandacht. Dit geldt voor zowel
nationaal, provinciaal als gemeentelijk ruimtelijk beleid. Daarbij wordt,
zoals ook aangegeven in de Startnota ruimtelijke ordening3, het uitgangspunt gehanteerd dat beslissingen dienen te worden genomen
op het bestuursniveau waar zij thuishoren. Het is dan ook belangrijk om de
verantwoordelijkheden van gemeenten, provincies en Rijk ten aanzien van de
ruimtelijke ordening duidelijker in de WRO te markeren. Uiteraard zullen daarbij
extra financiële en bestuurlijke lasten zo veel mogelijk worden vermeden.In de derde plaats voldoet de WRO niet meer waar het gaat om wetgevingskwaliteit.
Een wet moet een heldere opbouw hebben en goed leesbaar zijn voor alle gebruikers,
zowel professionals als burgers. Als gevolg van de hiervoor geschetste ontwikkelingen
is de WRO herhaaldelijk gewijzigd. Hierdoor is de wet onoverzichtelijk geworden.
Hij wordt zelfs een lappendeken genoemd. Dit vraagt om consistente, overzichtelijke
en eenvoudiger en snellere procedures, met inbegrip
van een goederechtsbescherming. Het streven naar een dergelijke vereenvoudiging zal vooral
gericht zijn op een betere aansluiting van de WRO op de Awb. Daarnaast is
het belangrijk om vanuit dit perspectief nog eens te kijken naar bestuurslasten
die voortvloeien uit onnodige detaillering van regelgeving. Belangrijke trefwoorden
zijn rechtmatigheid, doeltreffendheid, handhaafbaarheid, onderlinge afstemming,
eenvoud en duidelijkheid.Uit het voorgaande volgen zes speerpunten voor de fundamentele herziening
van de Wet op de Ruimtelijke Ordening:1. de versterking van de positie van het bestemmingsplan;2. een goede rechtsbescherming;3. eenvoudiger en snellere procedures;4. een goede samenhang in de ruimtelijke belangenafweging;5. een effectieve doorwerking van ruimtelijk beleid wanneer dat nodig
is, en6. een adequate handhaving van het ruimtelijk beleid.Dit betekent dat enkele zaken niet in dít traject aan de orde komen.
Niet alles kan tegelijkertijd worden aangepakt. Op dit moment worden enkele
onderwerpen in andere trajecten onderzocht. Het gaat om het grondbeleid, de
integratie van de milieu-effectrapportage (MER) in de WRO en de uitbouw van
de WRO met financiële sturingsinstrumenten. Het grondbeleid wordt separaat
in een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) onder de loep genomen.1 Hieronder vallen vraagstukken met betrekking tot grondexploitatie,
kostenverhaal door gemeenten, voorkeursrecht en onteigening. Financiële
uitvoeringsinstrumenten zoals bodemsaneringsgelden, convenanten, publiek-private
samenwerkingscontructies (PPS) en dergelijke blijven onderdeel van het bestuurlijk
traject in het kader van de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Evenmin
zal sprake zijn van integratie van alle ruimtelijk relevante sectorwetgeving
in de WRO. Mochten deze trajecten gedurende de herziening van de WRO leiden
tot concrete voorstellen voor aanpassing van die wet, dan zal daarmee in het
wetgevingstraject, voorzover mogelijk en relevant, rekening worden gehouden.Relatie met de Vijfde Nota over de Ruimtelijke OrdeningIn de zomer van 2000 wordt deel 1 van de pkb van de Vijfde Nota over de
Ruimtelijke Ordening uitgebracht. De herziening van de WRO zal echter nog
niet van kracht zijn op het moment dat de pkb-procedure voor de Vijfde Nota
moet zijn afgerond. Dat betekent dat voor de totstandkoming van de Vijfde Nota het huidige wettelijk kader maatgevend is. Voor
de implementatie van het nationaal ruimtelijk
beleid, zoals dat wordt geformuleerd in de Vijfde Nota, zal de herziene WRO
wél van belang zijn. De wettelijke instrumenten die worden ontwikkeld
met de fundamentele herziening moeten kunnen bijdragen aan de vorm en de uitvoering
van het beleid van de Vijfde Nota.Relatie met omgevingsbeleidDe ruimtelijke ordening is sterk gerelateerd aan vraagstukken van leefbaarheid,
duurzaamheid en milieu. Dat vraagt kortom om invulling van het begrip hoogwaardige leefomgeving. In de praktijk wordt al ervaring
opgedaan met een meer integrale aanpak2. Het
ministerie van VROM stimuleert deze ontwikkelingen en zoekt derhalve naar
een passend instrumentarium, overigens met behoud van de specifieke toetsingskaders
per beleidsterrein.In het wetgevingstraject zal worden bekeken op welke wijze het ruimtelijke-ordeningsbeleid
en het daarbij behorende instrumentarium een relatie heeft met het beleid
inzake de bescherming van het milieu en het tot de uitvoering daarvan strekkende
instrumentarium. Relatie met andere wetgevingstrajectenEen goede afstemming met lopende wetgevingstrajecten is belangrijk. Voor
de afstemming van procedures wordt gewezen op de voorgestelde samenvoeging
van de procedures van afdeling 3.4 en 3.5 in de Algemene wet bestuursrecht,
een belangrijke actie uit het regeerakkoord. Eveneens is een start gemaakt
met het MDW-project «Harmonisatie planprocedures1. Dit project beoogt aanbevelingen te formuleren voor een betere onderlinge
afstemming van wettelijke en ruimtelijke relevante planprocedures. Het MDW-project
richt zich derhalve niet op het stelsel van de WRO als zodanig, maar op (het
gebrek aan) samenhang tussen plannen over de ruimtelijke ordening, milieu,
verkeer en vervoer, waterhuishouding, landbouw, natuurbeheer, enzovoorts.
Vanzelfsprekend is hier een sterke samenhang met enkele speerpunten, zoals
die hiervoor zijn geformuleerd.Ten aanzien van projectbesluitvorming op gemeentelijk niveau is de recente
wijziging van artikel 19 WRO tot een zelfstandige projectprocedure een belangrijk
uitgangspunt2. Voorts is het voorstel tot wijziging
van de WRO voor de invoering van een rijksprojectenprocedure relevant3. Ook aan dit wetsvoorstel wordt in het regeerakkoord
prioriteit toegekend, met het oog op de stroomlijning van besluitvorming over
ruimtelijke investeringsprojecten onder regie van het Rijk. Tot slot zijn
de wetsvoorstellen inzake de Tracéwet en de herziening van de Luchtvaartwet
een punt van aandacht4.LeeswijzerIn hoofdstuk twee wordt de visie op sturing in de ruimtelijke ordening
uiteengezet en de rol van de WRO daarin. In hoofdstuk drie worden voorstellen
gedaan om tekortkomingen op het vlak van doorwerking van ruimtelijk beleid
weg te nemen. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier specifiek ingegaan op de
rol van bestemmingsplannen. In hoofdstuk vijf worden de voorstellen toegelicht
om de handhaving op gemeentelijk, provinciaal en nationaal niveau te verbeteren,
om dan met de vereenvoudiging van besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming
af te sluiten in hoofdstuk zes. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met een opsomming
van de belangrijkste discussiepunten. 2. STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENINGRuimtelijke afwegingen worden in onze gedecentraliseerde
eenheidsstaat op verschillende schaalniveaus door verschillende bestuurslagen
gemaakt. Dit vergt samenhang tussen de beleidsvoering van de verschillende
bestuurslagen.Uit het oogpunt van sturing zal de herziening van de
Wet op de Ruimtelijke Ordening worden gericht op een duidelijker afbakening
van de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende bestuursniveaus
en een versterking van de samenhang tussen hun beleidsvoering. Sturingsinstrumenten
moeten hieraan zijn aangepast, evenals de mogelijkheden tot handhaving van
het ruimtelijk beleid.InleidingDe kerntaak van de ruimtelijke ordening is de integrale afweging van ruimtelijke
belangen. Er moet worden gekozen tussen verschillende, vaak tegenstrijdige
ruimteclaims, zoals wonen, werken, water, natuur, recreatie, landbouw en infrastructuur.
Voor het maken van die afweging is een heldere visie op de inrichting van
de leefomgeving nodig. Hiermee wordt een ruimtelijke samenhang gecreëerd
die functioneel, duurzaam, vitaal en gevarieerd is en die een menselijke schaal
heeft met een eigen, aantrekkelijk karakter.Ruimtelijke afwegingen worden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat
op verschillende schaalniveaus door verschillende bestuurslagen gemaakt. Het
ruimtelijk planningstelsel in Nederland, zoals dat in 1965 in de Wet op de
Ruimtelijke Ordening is vastgelegd, gaat er van uit dat de drie bestuursniveaus
eigen autonome taken en bevoegdheden hebben, dat er coördinatie nodig
is voor de samenhang en afstemming van het ruimtelijk beleid tussen en binnen
de bestuurslagen, maar dat de besluitvorming over de ruimtelijke inrichting
zich vervolgens op een betrekkelijk harmonische wijze voltrekt.In de praktijk is er echter een veelheid van ruimtelijke of ruimtelijk
relevante plannen en procedures ontstaan. De aard en de rol van ruimtelijke
plannen – dat geldt met name voor het gemeentelijke bestemmingsplan –
is niet meer wat de wetgever destijds voor ogen stond. In de verticale lijn
wordt de doorwerking van ruimtelijk beleid van Rijk naar provincies en van
provincies naar gemeenten als minder vanzelfsprekend ervaren. Er zijn noodgedwongen
nieuwe interventiemechanismen ontwikkeld. Daarnaast spelen ruimtelijke vraagstukken
zich in toenemende mate af op een schaalniveau dat de gebruikelijke bestuurlijke
grenzen overschrijdt. Tenslotte is ook de handhaving van eenmaal zorgvuldig
vastgesteld beleid, neergelegd in plannen, een toenemend probleem geworden.Sturing in de Wet op de Ruimtelijke OrdeningIn de huidige wettelijke systematiek verloopt de sturing als volgt. Het
Rijk geeft de kaders voor het ruimtelijk beleid aan door de gewenste ruimtelijke
inrichting van ons land in hoofdlijnen in een planologische kernbeslissing
(pkb) vast te leggen. Deze kaders worden vervolgens nader afgewogen bij de
vaststelling van provinciale streekplannen. De provincie speelt als middenbestuur
een belangrijke rol in de afstemming van beleid tussen de drie bestuursniveaus.
Zij heeft tot taak het ruimtelijk beleid van het Rijk (waaronder ook sectorale
pkb's) in het streekplan te integreren en het streekplan af te stemmen met
ruimtelijk relevant omgevingsbeleid, zoals milieu, water, verkeer en vervoer.
Het streekplanbeleid wordt daarna door de gemeente geconcretiseerd in het
enige plan dat overheid én burgers rechtstreeks juridisch
bindt: het bestemmingsplan. Op basis van dit plan wordt het beleid uiteindelijk
uitgevoerd.Om ervoor te zorgen dat het bestemmingsplan past binnen (en zeker niet
strijdig is met) het ruimtelijk beleid van provincies en Rijk, is in het wettelijk
systeem voorzien in de goedkeuring door de provincies van bestemmingsplannen
en in het vereiste van een verklaring van geen bezwaar bij vrijstellingen
van die plannen. Als sluitstuk van de doorwerking bevat de wet interventie-instrumenten.
Indien zich tussen de overheden een conflict over de gewenste ruimtelijke
ontwikkelingsrichting voordoet, kan de doorwerking van rijksbeleid of provinciaal
beleid in gemeentelijke plannen worden afgedwongen. De wet van 1965 kende
al de aanwijzing voor zowel het Rijk als de provincies. Nadien werden ook
de ministeriële aanwijzing, het vervangingsbesluit en de «nimby-regeling»
in de wet opgenomen.Kenmerkend voor de huidige systematiek is dat het tempo van de doorwerking
van het beleid wordt bepaald door een cyclus van elkaar opvolgende plannen
en dat in principe alles op elk bestuursniveau opnieuw kan worden afgewogen.
De wijziging van de WRO die op 3 april 2000 in werking treedt, brengt in dat
laatste verandering. Het wordt dan voor Rijk en provincies mogelijk een zogenoemde
concrete beleidsbeslissing in pkb, respectievelijk streekplan op te nemen.
Het gaat daarbij om een volledig afgewogen juridisch bindende beleidsuitspraak.
Dit houdt in dat andere overheden bij de vaststelling van hun ruimtelijke
plannen een dergelijke uitspraak in acht moeten nemen.Veranderingen in bestuurspraktijk en regelgevingDe huidige bestuurscultuur is niet meer vergelijkbaar met die uit de jaren
vijftig en zestig. In de afgelopen jaren is de verhouding tussen de overheden
onderling verzakelijkt en afstandelijker geworden. Ook de relatie tussen overheden
en burgers is gewijzigd. Klassieke inspraak heeft plaats gemaakt voor een
actieve participatie van burgers en maatschappelijke en private partijen in
de ruimtelijke besluitvorming. Belangenconflicten worden daarbij veel explicieter
en steeds vaker met inschakeling van de rechter ter discussie gesteld. Voorts
zijn de economische dynamiek en de technologische ontwikkeling, alsmede de
daarmee gepaard gaande investeringsbehoefte, aanzienlijk toegenomen. Hierdoor
werd het noodzakelijk het tempo van de ruimtelijke besluitvorming te verhogen.Veel vraagstukken spelen zich bovendien op een hoger schaalniveau af.
De internationale invloed op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland is
groot. Talrijke besluiten op Europees niveau hebben – zonder dat ruimtelijke
ordening tot de competentie van de Europese Unie behoort – gevolgen
voor het nationaal ruimtelijk beleid van de lidstaten. Ook moeten ruimtelijke
vraagstukken steeds vaker vanuit een regionaal perspectief benaderd worden.Om tegemoet te komen aan deze ontwikkelingen is de ruimtelijke regelgeving
sinds 1965 herhaaldelijk gewijzigd. In de jaren tachtig lag het accent vooral
op versnelling van de totstandkoming van ruimtelijke plannen en op versteviging
van de planvorming op het niveau van Rijk en provincies1. Daarnaast werd ingezet op een versterking van de ontwikkelingsfunctie
van het gemeentelijke bestemmingsplan2. In de
jaren negentig werd, onder invloed van de noodzaak van grootschalige ruimtelijke
investeringen, versnelling vooral gezocht in specifieke procedures voor de
besluitvorming over projecten3. Die procedures
kregen gestalte in de WRO zelf en in ruimtelijk relevante sectorregelgeving.
Er vond een accentverschuiving plaats van plannen naar projecten. Maar het
betekende ook een verschuiving in bestuurlijke zin. Beslissingen
over de locatie van grootschalige, gemeentegrensoverschrijdende projecten
werden geconcentreerd op het bestuursniveau dat daarvoor primair verantwoordelijk
is, waarbij echter in de meeste gevallen de uiteindelijke – juridische –
effectuering op gemeentelijk niveau gehandhaafd bleef. De besluitvorming over
de aanleg van rijks- en spoorwegen, zoals die in de Tracéwet is geregeld,
vormt hiervan een voorbeeld. Een ander voorbeeld is de introductie van het
regionaal structuurplan in de zogenaamde Kaderwetgebieden.De wettelijke regeling van projectprocedures heeft de ruimtelijke ordening
en ruimtelijk relevante sectorbesluitvorming beter hanteerbaar gemaakt voor
de bestuurspraktijk. Dat geldt ook voor een adequate projectprocedure op het
gemeentelijk niveau. In de wijziging van de WRO die binnenkort in werking
treedt, staat het daarvoor bedoelde nieuwe artikel 19 centraal.Als gevolg van deze ontwikkelingen heeft het ruimtelijk plan, met name
het bestemmingsplan, als allesomvattend sturingsinstrument aan betekenis ingeboet.
Omdat het bestemmingsplan, een exclusief gemeentelijk instrument, in juridische
zin wel steeds de basis is gebleven voor de uitvoering van het beleid –
ook dat van Rijk en provincies, met uitzondering van enkele ruimtelijke investeringsbeslissingen –
is daarmee ook de afbakening van bestuurlijke verantwoordelijkheden minder
helder geworden.Een andere benadering van de sturingOver de gewijzigde rollen van Rijk, provincies en gemeenten en over de
nieuwe sturingsambities zijn de afgelopen jaren diverse adviezen, rapporten
en publicaties verschenen. Zonder volledig te zijn, moeten in dit verband
vooral de adviezen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
genoemd worden, met name het advies over «Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek»1. De WRR stelt dat de decentrale opzet van de WRO een
effectieve aanpak van regionale en nationale opgaven bemoeilijkt. De verticale
coördinatie – wanneer nationale doelstellingen lokaal moeten worden
gerealiseerd – was van oudsher al lastig, maar verliest verder aan effectiviteit
door veranderende gezagsverhoudingen tussen de bestuursniveaus. Volgens de
WRR is daarom een samenhangende visie op de inrichting van Nederland nodig,
met een bijbehorende variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden.
De kern van dat laatste is dat verantwoordelijkheden scherper moeten worden
onderscheiden en dat problemen moeten worden aangepakt waar zij zich voordoen.
Dat kan betekenen dat enerzijds een zwaardere rol voor Rijk en provincies
is weggelegd en anderzijds meer nadruk op de rol van al dan niet samenwerkende
gemeenten komt te liggen.Ook de andere adviesraden van de regering onderschrijven de noodzaak van
een integrale visie op de samenhang tussen welvaart, welzijn, economie, ruimtelijke
inrichting, volksgezondheid en milieudoelstellingen. Deze visie moet evenwel
niet tot stand komen via generieke ruimtelijke concepten voor heel Nederland.
Specifieke lokale situaties vragen om verschillende oplossingen en sturingsconcepten,
aldus de WRR. De Sociaal-Economische Raad (SER) voegt daar aan toe dat het
belangrijk is om voor de oplossing van ieder vraagstuk voor de ruimtelijke
inrichting telkens het daartoe meest geschikte bestuurlijke niveau te kiezen2.Een open dialoog en samenwerking met de samenleving dienen bij het ontwikkelen
van gebieden en projecten volgens de WRR centraal te staan. De VROM-raad constateert
dat de meest geschikte sturing verschilt naar de aard van het vraagstuk en
per fase van het besluitvormingsproces3. Er is niet één meest geschikte sturingsfilosofie voor alle
vraagstukken en fasen van beleid. De VROM-raad stelt daarbij dat open planprocessen
zinvol zijn, maar niet afdoen aan de eindverantwoordelijkheid van de overheid
voor het halen van politiek geaccordeerde doelen.De veranderde maatschappelijke en bestuurlijke verhoudingen hebben geleid
tot het formuleren van de navolgende uitgangspunten voor een nieuwe sturingsfilosofie
in de Startnota ruimtelijke ordening 19991:– een open aanpak van de beleidsontwikkeling;– verantwoordelijkheden op het juiste bestuursniveau;– afspraken met toetsbare resultaatverplichtingen;– een adequaat en slagvaardig instrumentarium;– effectieve monitoring en handhaving.Voorts wordt in de Startnota geconstateerd, dat het ruimtelijk beleid
in een dynamische en internationaal georiënteerde economie moet kunnen
omgaan met onzekerheid en zich wijzigende omstandigheden. Dat betekent flexibiliteit
in conceptvorming, ruimte voor beleid van onderop en ruimte om in te spelen
op economische dynamiek en technologische ontwikkelingen.Niet alle elementen van deze sturingsfilosofie kunnen en hoeven verankerd
te worden in de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Maar op een aantal essentiële
punten behoeft de wet herziening. Ruimtelijke samenhang moet weer beter gewaarborgd
worden. De planologische verantwoordelijkheden en bevoegdheden behoren op
een evenwichtiger manier te worden verdeeld; het geven van meer beleidsruimte
aan gemeenten voor het eigen beleid en een efficiënte doorwerking van
het beleid van Rijk en provincies maken daar onderdeel van uit. De WRO is
dan beter toegesneden op de wisselende rollen die Rijk, provincies en gemeenten
heden ten dage in de ruimtelijke beleidsvoering spelen.Ruimtelijke samenhangPlannen zijn in de ruimtelijke ordening onmisbaar. Ruimtelijke planvorming
biedt als geen ander instrument de mogelijkheid om op de verschillende bestuursniveaus
vanuit een gebiedsgericht perspectief de verschillende ruimteclaims op een
democratisch gelegitimeerde wijze tegen elkaar af te wegen en vervolgens keuzen
te maken. Eenmaal tot stand gekomen, vormt het plan voor het bestuur het vertrekpunt
voor de afweging van elke concrete ruimtelijke beslissing. Voor anderen maakt
het kenbaar tegen welke achtergrond ruimtelijke beslissingen worden genomen.
Het ruimtelijk plan is tevens bij uitstek het instrument voor de afstemming
van ruimtelijke beleidsvoering op de verschillende bestuursniveaus.Het is in de praktijk geen eenvoudige opgave om de bedoeling van het ruimtelijke
planstelsel waar te maken. Het ruimtelijke planstelsel is niet meer het enige
planningsysteem dat zich richt op de fysieke omgeving. In de loop van de jaren
zijn verschillende andere planstelsels ontstaan. Maar belangrijker is, dat
het tempo van planvorming nauwelijks gelijke tred kan houden met het tempo
waarin maatschappelijke ontwikkelingen zich voltrekken. Nieuwe, onvoorziene
ruimteclaims leiden er in de praktijk gemakkelijk toe dat een discrepantie
ontstaat tussen de in een ruimtelijk plan neergelegde ontwikkelingsrichting
en de werkelijkheid.Ruimtelijke plannen en de leefomgevingVoorbeelden van plannen op het gebied van de fysieke leefomgeving –
naast ruimtelijke plannen – zijn plannen voor milieubeleid, waterhuishouding
en verkeer en vervoer. De samenloop van deze plannen wordt met name
manifest op provinciaal niveau. Om meer afstemming te krijgen tussen de betrokken
beleidsterreinen hebben enkele provincies geëxperimenteerd met het integreren
van dergelijke plannen in één omgevingsplan. Dat blijkt in de
praktijk een ingewikkelde opgave te zijn. Allereerst hebben de verschillende
beleidsterreinen een eigen karakter. Bovendien is niet elk onderdeel van –
bijvoorbeeld – het provinciaal milieubeleid ook ruimtelijk relevant
en vice versa.Het is belangrijk dit streven naar integratie te faciliteren. De vereisten
voor totstandkoming van de verschillende plannen zijn thans in de WRO, de
Wet milieubeheer en dergelijke niet eenduidig geregeld. Die procedurele belemmeringen
zullen weggenomen worden. In hoofdstuk zes wordt hier verder op ingegaan.
De beleidsmatig gewenste integratie van het omgevingsbeleid kan op provinciaal
niveau het best gestalte krijgen in een strategisch document. Dit document
moet de basis vormen voor het (juridisch) bindende, van vormvoorschriften
voorziene, ruimtelijk plan.Ook op gemeentelijk niveau bestaat de behoefte om het ruimtelijk beleid
te bezien in samenhang met de eerder genoemde beleidssectoren. Gemeenten werken
steeds meer met integrale strategische visies op de meest gewenste ontwikkelingen
in een gebied, waarbij water, milieu, verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening
en andere van belang zijnde aspecten in de beschouwingen worden betrokken.
Dit streven naar een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving
is een goede ontwikkeling. Het blijft echter noodzakelijk, dat de consequenties
hiervan voor het ruimtelijk beleid herkenbaar blijven en daarom uiteindelijk
in bestemmingsplannen worden vastgelegd. In hoofdstuk vier wordt op de functie
van het bestemmingsplan – ook in relatie tot andere documenten –
uitvoerig ingegaan.De actualiteit van ruimtelijke plannenHet is een illusie te veronderstellen dat een ruimtelijk plan het tempo
van de maatschappelijke ontwikkelingen in alle gevallen kan bijhouden. Dat
is ook niet nodig in alle gevallen. Het gaat er vooral om dat het ruimtelijk
plan zijn functie als breed afwegingskader voor concrete ruimtelijke beslissingen
kan vervullen, ook wanneer besloten wordt tot een ontwikkeling die niet in
het plan is voorzien. Het is dan belangrijk om zo'n onvoorzien project af
te zetten tegen de voor het gehele plangebied vastgelegde visie. Om die reden
is in de verschillende wettelijke maatregelen ten behoeve van projectbesluitvorming
dan ook voorzien in een directe of indirecte relatie met ruimtelijke plannen1. De recente wijziging van de WRO, waarmee de gemeentelijke
projectprocedure wordt geïntroduceerd, kent weliswaar geen vormvoorschriften
voor de ruimtelijke onderbouwing van een project, maar onder een goede ruimtelijke
onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan
verstaan. Indien zo'n plan er niet is, zal in ieder geval ingegaan moeten
worden op de relatie met het vigerend bestemmingsplan.Een ruimtelijk plan kan deze functie als referentiekader voor concrete
ruimtelijke beslissingen evenwel alléén waarmaken, indien de
daarin neergelegde visie voldoende aanknopingspunten biedt om in te spelen
op de feitelijke ontwikkelingen in het gebied. Het plan moet dus bij de tijd
zijn. En die actualiteit moet zowel betrekking hebben op het beleid van het
bestuursniveau dat het plan vaststelt, als op de afstemming met het beleid
van andere overheden. Ook daarvoor worden verderop in deze nota (hoofdstuk
vier) voorstellen gedaan. Bestuurlijk instrumentarium in de WRODe hiervoor genoemde maatschappelijke en bestuurlijke veranderingen hebben
ertoe geleid dat de rollen van Rijk, provincies en gemeenten in de ruimtelijke
beleidsvoering zijn gewijzigd. Rijk en provincies hebben voor bepaalde onderdelen
van het ruimtelijk beleid een veel bepalender rol dan in het verleden, zowel
ten aanzien van het realiseren van projecten als ten aanzien van het conserveren
of bestemmen van bepaalde gebieden. Rijksinfrastructuur, grote woningbouwlocaties,
het Groene Hartbeleid, het beleid inzake de ecologische hoofdstructuur en
militaire oefenterreinen zijn hiervan voorbeelden.Voor de doorwerking van dergelijk beleid zijn Rijk en provincies nu afhankelijk
van het tempo waarin de plancyclus van op elkaar volgende plannen zich voltrekt.
Bovendien verliest het beleid aan kracht omdat ieder bestuursniveau alles
opnieuw gaat afwegen. Dit heeft tot gevolg dat de doorwerking van dergelijk
beleid stagneert en dat ruimtelijke ontwikkelingen die daarmee in strijd zijn,
ongestoord doorgang kunnen vinden. De WRO moet daarom voorzien in adequate
instrumenten ten behoeve van een scherpere sturing van dit soort beleid.De instrumenten waarover Rijk en provincies in de huidige WRO beschikken
om die scherpere sturing te bewerkstelligen, passen niet bij de huidige rolopvattingen
van Rijk en provincies. De aanwijzing en nimby-regeling zijn – zoals
eerder in dit hoofdstuk aangegeven – instrumenten, die het sluitstuk
vormen van de traditionele doorwerkingslijn, waarbij in beginsel toch de andere
overheden verantwoordelijk zijn voor de uitwerking en uitvoering van het rijks-
en provinciaal beleid. Zij kunnen daarom pas worden ingezet indien zich ten
aanzien van de traditionele doorwerking conflicten voordoen. Bovendien worden
dergelijke instrumenten in de bestuurspraktijk terughoudend gebruikt.1In hoofdstuk drie worden daarom voorstellen ontwikkeld voor een effectiever
wettelijk instrumentarium, dat Rijk en provincies de mogelijkheid biedt scherper
te sturen in díe gevallen, waarin zij een bepalende rol dienen te spelen
in de ruimtelijke beleidsvoering. Deze instrumenten dienen ter vervanging van het huidige interventie-instrumentarium. Het gaat
daarbij om alternatieven voor dit instrumentarium die meer recht doen aan
het principe van besluitvorming op het juiste bestuursniveau en die Rijk en
provincies de mogelijkheid bieden om bestuurlijk maatwerk te leveren afhankelijk
van de specifieke beleidssituatie. Voor díe beleidssituaties, waarin
Rijk of provincies weliswaar scherpe bindende kaders willen stellen, maar
de invulling en uitvoering van het betreffende beleid nadrukkelijk willen
overlaten aan de andere overheden, is (selectieve) planhiërarchie een
middel. Dit komt erop neer dat Rijk of provincies aan de betrokken overheid
die dat beleidsonderdeel moet invullen en uitvoeren, een juridisch bindende
instructie geven. In beleidssituaties waarin Rijk en provincies er zélf
voor willen zorgen dat hun beleid op een burgers en overheid bindende wijze
wordt vastgelegd, is het verschuiven van de bestemmingsplanbevoegdheid een
mogelijkheid. Voor het gebruik maken van die bevoegdheid zou de WRO wel in
voorwaarden moeten voorzien. Voor een efficiënte organisatie van de besluitvorming
over ruimtelijke investeringsprojecten (tot en met een gecoördineerde
vergunningverlening) die Rijk en provincies van begin tot eind onder eigen
regie willen realiseren, is reeds een rijksprojectenprocedure in voorbereiding.
De provincies zouden over een soortgelijke procedure voor provinciale projecten
moeten kunnen beschikken. In acute beleidssituaties zouden Rijk en provincies
moeten kunnen beschikken over een rijks- en provinciaal voorbereidingsbesluit,
dat snel kan worden ingezet.2Bij het voorzien in effectieve instrumenten voor Rijk en provincies ter
vervanging van de bestaande interventie-instrumenten hoort onlosmakelijk dat
Rijk en provincies zich in andere beleidssituaties meer terugtrekken en meer
ruimte geven aan andere overheden. Dat komt erop neer dat daar waar het Rijk
meer op afstand staat, provincies en gemeenten ruimte krijgen om het beleid
te differentiëren en toe te snijden op de specifieke regionale en lokale
omstandigheden. Dat meer ruimte bieden kan gestalte krijgen door een herbezinning
óp of vereenvoudiging ván de thans in de WRO verankerde toezichtsrelaties.
In de hoofdstukken drie en vijf wordt hieraan aandacht besteed.Bestuurlijk instrumentarium buiten de WROVoor het sturen in de ruimtelijke beleidsvoering is meer nodig dan het
instrumentarium van de WRO. Het gaat daarbij om financiële en andere
middelen, bestuurlijke afspraken over bijvoorbeeld coproductie van ruimtelijk-economische
investeringen, uitvoeringsconvenanten en dergelijke die noodzakelijk zijn
om het beleid te effectueren. In dit verband wordt ook gewezen op de afspraken
in het bestuursakkoord nieuwe stijl.1 Het ontwikkelen
van deze maatregelen is en blijft onderdeel van het voorbereidingsproces van
beleid en vergt geen maatregelen in het kader van de fundamentele herziening
van de WRO. Een ander belangrijk uitvoeringsinstrument vormt de publiek-private
samenwerking (PPS). Ten aanzien daarvan wordt de laatste tijd vaak gepleit
voor een wettelijke regeling. Het gaat daarbij in het bijzonder om de wettelijke
mogelijkheid om civielrechtelijke afspraken tussen overheden en marktpartijen
in publiekrechtelijke zin in procedure te brengen. Het doel daarvan zou zijn
ervoor te zorgen dat dergelijke civielrechtelijke afspraken op een adequate
en zorgvuldige wijze tot onderwerp worden ván of ingebed worden ín
de publieke ruimtelijke besluitvormingsprocedures. Gelet op de veelvormigheid
van dergelijke afspraken en de plaats daarvan in het plannings- en uitvoeringsproces
(begin of einde van het traject) is het de vraag of een dergelijke wettelijke
verankering wenselijk en opportuun is. Een wettelijke verankering kan het
voor PPS benodigde maatwerk frustreren. Naar de wenselijkheid van een wettelijke
regeling zoals boven omschreven zal onderzoek worden uitbesteed.Tenslotte is het van cruciaal belang om te onderkennen dat voor een efficiënte
en effectieve doorwerking van zwaarwegend rijks- en provinciaal beleid het
tijdig voorzien in de benodigde financiële en andere maatregelen een
absolute voorwaarde is.Handhaving van ruimtelijk beleidHet sluitstuk in de ruimtelijke beleidsvoering is de handhaving. Voor
de sturingsmogelijkheden van de overheid is dit een belangrijk onderdeel.
In het huidige stelsel vervullen de gemeenten hierin een cruciale rol. Zij
hebben tot taak er op toe te zien dat burgers, bedrijfsleven en overheden
een gebied gebruiken in overeenstemming met het bindend vastgelegd beleid.
Uiteraard is niet alleen de sturing van het beleid, maar ook de rechtszekerheid
van de burgers daarmee gediend. De gemeente beschikt thans over ontoereikende
instrumenten om die taak in alle gevallen goed uit te voeren. In het kader
van de fundamentele herziening zullen aanvullende wettelijke instrumenten
worden voorgesteld.Handhaving van plannen betekent niets méér of minder dan
het bewerkstelligen van een correcte uitvoering van langs democratische weg
vastgesteld beleid. Daarom is het eveneens noodzakelijk het toezicht op het
gemeentelijk handhavingsbeleid beter in de WRO te markeren. Op deze en andere voornemens met betrekking tot de handhaving wordt, zoals gezegd,
in hoofdstuk vijf nader ingegaan.DiscussieDe belangrijkste boodschap van dit hoofdstuk is dat de WRO dient te voorzien
in instrumenten die passen bij de rollen die Rijk, provincies en gemeenten
in de huidige ruimtelijke beleidsvoering dienen te spelen. Vergeleken met
de huidige situatie zal sprake moeten zijn van een eenvoudiger stelsel met
een goede verdeling van de sturing over de verschillende overheidslagen en
een heldere doorwerking van het rijks- en provinciaal beleid.Dit komt er enerzijds op neer dat provincies en gemeenten meer ruimte
moeten krijgen om hun eigen beleid vorm te geven op een wijze die aansluit
bij de specifieke regionale of lokale situatie. Dit betekent dat de toezichtsrelaties
in de WRO vereenvoudigd en wellicht op onderdelen moeten worden geschrapt.
De boodschap van dit hoofdstuk sluit aan bij het gedachtegoed van de WRR als
vastgelegd in het eerder genoemde advies «Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek».
Anderzijds betekent het dat Rijk en provincies door middel van efficiënte
instrumenten scherper moeten kunnen sturen in díe beleidssituaties,
waarvoor zij specifiek verantwoordelijk zijn. Die sturing kan zich zowel concentreren
op ruimtelijke plannen als op ruimtelijke investeringsprojecten. De daarvoor
benodigde instrumenten voor Rijk en provincies dienen ter vervanging van het
bestaande instrumentarium (aanwijzing en dergelijke) voor doorwerking en interventie. 3. EFFICIËNTE EN EFFECTIEVE DOORWERKING VAN RUIMTELIJK
BELEIDVerantwoordelijkheid op het juiste bestuursniveau betekent
dat de WRO enerzijds voorziet in instrumenten voor Rijk en provincies voor
een adequate doorwerking van hun zwaarwegend ruimtelijke beleid. Anderzijds
betekent het dat instrumenten die de beleidsvrijheid van gemeenten onnodig
belemmeren, zullen worden heroverwogen bij de herziening.Nationaal en provinciaal ruimtelijk beleid in pkb's en
streekplannenHet ruimtelijk beleid van Rijk en provincies wordt momenteel in het algemeen
in zijn geheel in pkb's respectievelijk streekplannen neergelegd. Die plannen
bevatten een heel palet aan uitspraken die variëren van wervende ruimtelijke
concepten tot en met het aangeven van gewenste locaties. Al die uitspraken,
hoe verschillend in zwaarte ook, doorlopen één procedure. De
betekenis van de verschillende soorten uitspraken voor andere overheden moet
blijken uit de wijze van formulering in pkb of streekplan en de kwalificatie
die het plan aan sommige uitspraken geeft. Bepaalde uitspraken worden aangemerkt
als «van wezenlijk belang zijnde beslissingen» (de zogenaamde
gele passages). Voor andere overheden zijn hier geen juridische gevolgen aan
verbonden. In bestuurlijke zin hebben dergelijke uitspraken echter wel degelijk
consequenties; andere overheden worden verondersteld daarmee serieus rekening
te houden. Wanneer de gewijzigde WRO op 3 april 2000 in werking treedt, kunnen
aan dit scala van uitspraken in pkb's en streekplannen «concrete beleidsbeslissingen»
worden toegevoegd. Aan dergelijke beslissingen – over bijvoorbeeld bufferzones
en restrictief beleid – zijn wél expliciete juridische gevolgen
verbonden. Andere overheden moeten deze beslissingen bij de eerstvolgende
planherziening in hun plannen opnemen. Aan deze wijze van vastleggen van ruimtelijk
beleid van Rijk en provincies kleven bezwaren.Tempo, duidelijkheid en politiekEen eerste bezwaar is dat het palet aan uitspraken in pkb's en streekplannen
het voor andere overheden niet eenvoudig maakt om te weten wat er van hen
wordt verwacht. Alleen de status van een concrete beleidsbeslissing is duidelijk.
In het geval van de overige uitspraken is veelal sprake van discrepantie tussen
de wettelijke status ervan en het bestuurlijk gewicht dat daaraan door andere
overheden moet worden verbonden. Het is van belang die discrepantie weg te
nemen en álle uitspraken waar andere overheden zich nu alleen in bestuurlijke
zin aan dienen te houden, in de toekomst van een passende juridische status
te voorzien.Een tweede bezwaar is dat het tempo van totstandkoming van nationaal en
provinciaal ruimtelijk beleid wordt bepaald door de zwaarste schakel daarin,
te weten het vastleggen van concrete en zwaarwegende beleidsuitspraken. Dergelijke
beleidsuitspraken vergen nu eenmaal een zeer intensieve voorbereiding en een
zorgvuldig debat met betrokken overheden én burgers. Bovendien vergen
zij meestal een milieueffectrapport. Een dergelijke intensieve voorbereiding
die voor de totstandkoming van concrete en zwaarwegende beleidsuitspraken
noodzakelijk is, legt soms een te zware claim op het tempo van totstandkoming
van de strategische onderdelen van het ruimtelijk beleid van Rijk en provincies.
Waar dat nodig is, moet het mogelijk zijn strategisch rijks- en provinciaal
beleid sneller tot stand te brengen. Nog een bezwaar is dat de pkb-procedure over het algemeen niet in een
vroegtijdig en open debat met de Tweede Kamer voorziet. Het debat met de Tweede
Kamer is pas aan de orde ná het uitbrengen van het in deel 3 vervatte
kabinetsstandpunt. Dat standpunt is bereikt op basis van uitvoerig overleg
met alle betrokken partijen en reacties van burgers. Dit beperkt de ruimte
voor een open debat tussen kabinet en Tweede Kamer. Het is wenselijk de mogelijkheid
te scheppen in een eerder stadium met de Tweede Kamer overeenstemming te bereiken
over de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid van het Rijk.De hier geschetste bezwaren kunnen worden weggenomen door het ruimtelijk
beleid van Rijk en provincies niet per definitie in zijn geheel in pkb's en
streekplannen neer te leggen en, waar nodig, met separate documenten te werken.Een rijks- of provinciale nota is uitstekend geschikt voor de vastlegging
van strategisch rijks- en provinciaal beleid. De pkb en het streekplan worden
dan vervolgens gereserveerd voor het vastleggen van zwaarwegend én
juridisch bindend beleid. De pkb en het streekplan krijgen dan een ander karakter
dan nu gebruikelijk is. Een dergelijke aanpak wordt hieronder verder uitgewerkt.Het blijft ook mogelijk om strategisch rijks- en provinciaal beleid samen
met een pkb of streekplan (herziening) als één document uit
te brengen. De keuze voor het al dan niet werken met separate documenten wordt
bepaald door de inhoud van het door Rijk of provincies te ontwikkelen ruimtelijk
beleid en de daarvoor te nemen maatregelen.Strategisch beleid versus juridisch bindend beleidRuimtelijke concepten, wenselijke streefbeelden, ontwikkelingsrichtingen
en ruimtelijke perspectieven zijn kenmerkende elementen van strategisch beleid.
Voor de vastlegging van dergelijk beleid waarbij procedure- en vormvoorschriften
geen rol spelen, is een rijks- of provinciale nota een uitstekend middel.
Daarnaast leent een dergelijke nota zich goed voor het op hoofdlijnen beschrijven
van beleidsmaatregelen die Rijk of provincies noodzakelijk achten. Eveneens
kan in een rijks- of provinciale nota worden ingegaan op de wijze waarop die
maatregelen zullen worden geïmplementeerd, wie daarvoor verantwoordelijk
is en welke beleidsmaatregelen in aanmerking komen om – op korte termijn
of in een later stadium – in pkb of streekplan, danwel via een projectenprocedure
in een juridisch bindende vorm te worden vastgelegd of uitgewerkt.Wanneer het Rijk ervoor kiest zijn strategisch ruimtelijk beleid niet
in pkb-kader, maar in een rijksnota neer te leggen, moet die nota overeenkomstig
het poldermodel in goed overleg met de betrokken overheden en (maatschappelijke)
organisaties worden voorbereid. Direct na vaststelling van een rijksnota door
het kabinet zal deze aan de Tweede Kamer ter bespreking worden aangeboden.
De Tweede Kamer zal haar oordeel geven over de rijksnota en daarmee over de
hoofdlijnen van het nationaal ruimtelijk beleid. Een belangrijk onderdeel
van het debat zal de voorstellen van het kabinet betreffen voor díe
onderdelen van het rijksbeleid die in aanmerking komen om in de pkb in juridisch
bindende vorm te worden vastgelegd. Na het debat met de Tweede Kamer heeft
de rijksnota de status van politiek gedragen kabinetsbeleid inzake de ruimtelijke
ordening.De onderdelen van het rijksbeleid die in het debat met de Tweede Kamer
zijn aangemerkt als beleid waarvoor het Rijk specifiek verantwoordelijk is,
worden vervolgens uitgewerkt en in juridisch bindende vorm vastgelegd. Voor
gebiedsgericht beleid waar nationale keuzevraagstukken aan de orde zijn
kan de pkb-procedure worden doorlopen. Dat beleid dient vervolgens op een
effectieve en efficiënte wijze door te werken in het beleid van andere
overheden. Het instrument pkb krijgt hiermee een veel markantere, selectieve
sturingsfunctie. Voor projecten van nationaal belang kan de rijksprojectenprocedure
worden ingezet. Een derde mogelijkheid is dat – binnen de kaders van
een nationale strategische visie – een gebiedsontwikkeling onder provinciale
regie wordt uitgewerkt. Daarbij is er ruimte voor samenwerking tussen overheden
in de vorm van bestuursovereenkomsten (complementair bestuur). Naar gelang
de aard van het probleem, de beleidscontext en de schaal kunnen specifieke
samenwerkingsverbanden tot stand komen en geschikte besluitvormingsprocedures
worden gekozen.Splitsing tussen strategisch beleid in een rijksnota en juridisch bindend
beleid in de pkb is ook bruikbaar voor ruimtelijk relevant sectorbeleid. Evenals
nu het geval is bij de totstandkoming van ruimtelijk relevant sectorbeleid,
zal de minister van VROM voor zowel het strategische als het juridisch bindende
ruimtelijk relevante sectorbeleid medeverantwoordelijk zijn.Ook de provincie kan gebruik maken van de mogelijkheid om strategisch
en juridisch bindend beleid in aparte documenten vast te leggen. De provinciale
nota waarin het strategisch beleid wordt verankerd, zal op een vergelijkbare
wijze als de rijksnota moeten worden voorbereid en door Provinciale Staten
worden vastgesteld. Het streekplan wordt dan gereserveerd voor het juridisch
bindend provinciaal beleid.Het werken met separate documenten biedt de mogelijkheid om in een vroeg
stadium van de beleidsvorming politiek commitment te
verkrijgen over de hoofdlijnen van het rijks- en provinciaal beleid. Bovendien
geeft het werken met separate documenten duidelijkheid over de status van
het daarin neergelegde beleid en de betekenis daarvan voor andere overheden
en beleidspartners. Tenslotte biedt deze werkwijze de mogelijkheid om de verankering
van de juridisch bindende beleidsmaatregelen in pkb of streekplan naar inhoud
en tijd beter toe te snijden op de concrete beleidssituatie. Het werken met
separate documenten kan aan de hand van een voorbeeld worden geïllustreerd.
De ruimtelijke implicaties van de wens om het energiebeleid meer te concentreren
op de ontwikkeling van schone energiebronnen, zoals windenergie, kan in strategische
zin in een rijksnota over ruimtelijk beleid worden vastgelegd. Dat maakt het
mogelijk om eerst een politiek debat te voeren over het principe van schone
energiebronnen en de gevolgen daarvan in ruimtelijke zin. Indien daaromtrent
politieke consensus bestaat, kan de uitwerking van dat beleid gestalte krijgen
in concrete locaties voor windturbineparken die in juridisch bindende zin
worden verankerd in een pkb, in streekplannen of projectbesluiten. Dit kan
bijvoorbeeld afhankelijk zijn van het type gebied en de omvang van het windturbinepark.De keuze voor het al dan niet werken met separate documenten is een politieke
beslissing die onder meer zal worden bepaald door de inhoud van het door Rijk
of provincies te ontwikkelen ruimtelijk beleid. Indien wordt gekozen voor
het vastleggen van het beleid in separate documenten, kunnen deze onafhankelijk
van elkaar en in de tijd gezien gespreid worden opgesteld. Het is echter ook
mogelijk om beide documenten parallel tot stand te laten komen. Een belangrijke
factor voor de te kiezen werkwijze is of het gaat om het voortzetten of actualiseren
van reeds in gang gezet beleid of om het ontwikkelen van nieuw beleid. Met
name in het laatste geval zal behoefte bestaan aan een strategische visie
op het ruimtelijk beleid van Rijk en provincies. Zo'n strategische visie kan dan, zonder gebruikmaking van een langdurige pkb-procedure, sneller
tot stand komen.Verschillende rollen: verschillende instrumentenRijk en provincies vervullen bij de implementatie van hun strategisch
en juridisch bindend ruimtelijk beleid verschillende rollen. Voor een belangrijk
deel van het ruimtelijk beleid van Rijk respectievelijk provincie geldt dat
de uitwerking en uitvoering ervan wordt overgelaten aan de provincie respectievelijk
de gemeente. Het verdient aanbeveling provincies en gemeenten voor de uitvoering
van dergelijk beleid meer beleidsruimte te geven door het toezicht daarop
terughoudender te hanteren en mogelijk zelfs achterwege te laten.Voor bepaalde onderdelen van het ruimtelijk beleid evenwel achten Rijk
en provincies zich specifiek verantwoordelijk. Voor díe onderdelen
hebben zij een beleidsbepalende rol die juridisch bindend moet worden verankerd.
Daarbij kunnen zich verschillende situaties voordoen. Kort gezegd kan onderscheid
worden gemaakt tussen de wens van Rijk of provincies om onder eigen regie
projecten te realiseren, de wens om bepaalde gebieden te ontwikkelen en de
wens gebieden te beschermen. Voor die onderscheiden beleidssituaties zijn,
zoals in het vorige hoofdstuk is opgemerkt, verschillende instrumenten nodig.Allereerst wordt ingegaan op de beleidsbepalende rol van Rijk of provincies
bij ruimtelijke investeringsprojecten die zij van begin tot eind onder eigen
regie willen uitvoeren. Voor dergelijke besluitvorming beschikt het Rijk reeds
over diverse wettelijke instrumenten. De Tracéwet en de Luchtvaartwet
regelen de besluitvorming over de aanleg van rijkswegen, spoorwegen en hoofdvaarwegen,
respectievelijk de aanleg en het gebruik van luchtvaartterreinen. Deze wetten
bevatten een specifieke op het beleidsterrein toegesneden besluitvormingsprocedure,
waarbij afwegingen ten aanzien van ruimtelijke ordening, milieu en verkeer
en vervoer geïntegreerd worden bekeken. Voor beide wetten loopt een wijzigingsprocedure.
Voor rijksprojecten die nietonder het bereik van
de Tracéwet en de Luchtvaartwet vallen, is een wijziging van de huidige
WRO in voorbereiding die voorziet in de zogenoemde rijksprojectenprocedure.
Deze procedure is bedoeld voor de besluitvorming over projecten die in het
nationaal ruimtelijk beleid of in sectorwetgeving zijn aangemerkt als rijksproject.
De rijksprojectenprocedure kan ook worden ingezet voor de besluitvorming over
projecten die – bijvoorbeeld – voortvloeien uit particulier initiatief,
maar die nog niet in nationaal beleid of wetgeving zijn aangekondigd.Met deze wettelijke regelingen beschikt het Rijk over adequate instrumenten
voor de doorwerking van investeringsprojecten in de ruimtelijke beleidsvoering.
Wanneer de rijksprojectenprocedure ook in de herziene WRO een plaats krijgt,
zijn voor de besluitvorming over dergelijke projecten wat het Rijk betreft
geen aanvullende of alternatieve voorzieningen nodig. In de fundamentele herziening
van de wet zullen evenwel ook provincies de mogelijkheid moeten krijgen om
provinciale projecten onder eigen regie te kunnen realiseren. Daarbij kan
gedacht worden aan een procedure vergelijkbaar met de rijksprojectenprocedure.Uit het oogpunt van inzichtelijkheid en eenvoud van wetgeving kan op langere
termijn worden overwogen om de besluitvorming over alle projecten, ongeacht
het beleidsterrein, in één wettelijke regeling onder te brengen.
Het is evenwel ongewenst de fundamentele herziening van de WRO te belasten
met een dergelijke technisch ingrijpende wetgevingsoperatie waarvoor uit beleidsmatig
oogpunt geen directe aanleiding is. Vervolgens gaat het om beleid waarin Rijk en provincies een bepalende
rol willen spelen bij de ontwikkeling van gebieden. Een voorbeeld van dergelijk
beleid is het aanwijzen van gebieden voor natuurontwikkeling die cruciaal
zijn voor de ecologische hoofdstructuur. Om te voorkomen dat zich ontwikkelingen
in en rondom die gebieden voltrekken die de gewenste natuurontwikkeling belemmeren,
zijn adequate instrumenten nodig om dergelijke gebieden tijdig planologisch
veilig te stellen. Projectenprocedures bieden daarvoor geen oplossing; dat
vergt een ander type instrument.De specifieke verantwoordelijkheid van Rijk of provincies bij de ontwikkeling
van gebieden kan zich ook manifesteren in het aanwijzen van locaties. Voorbeelden
hiervan zijn: op provinciaal niveau het aanwijzen van een locatie voor afvalverwerking
ter uitvoering van het provinciaal afvalstoffenbeleid en op rijksniveau het
aanwijzen van een locatie voor een baggerspeciedepot om tijdig te kunnen beginnen
met het uitdiepen van rijkswateren en havens van nationaal belang. Het controversiële
karakter van dit laatste voorbeeld onderstreept te meer de behoefte aan een
ander doorwerkingsinstrumentarium dan de huidige WRO biedt.Rijk en provincies kunnen zich tenslotte ook specifiek verantwoordelijk
achten voor de bescherming van (onderdelen van) bepaalde gebieden. Te denken
valt aan open ruimten waar een restrictief verstedelijkingsbeleid geldt, of
aan te beschermen waardevolle cultuurlandschappen, zoals «slagenlandschappen»
in de Zuid-Hollandse waarden en de kleinschalige «coulissenlandschappen»
in de Achterhoek en Twente. Een effectieve en efficiënte doorwerking
van de voor deze gebieden beoogde bescherming is noodzakelijk om te voorkomen
dat de specifieke kwaliteiten van deze gebieden verloren gaan.Een eerste wettelijke maatregel voor een adequate doorwerking van het
hiervoor beschreven gebiedsgericht rijks- en provinciaal beleid in de ruimtelijke
beleidsvoering wordt genomen in de gewijzigde WRO die op 3 april 2000 in werking
treedt. Uitspraken zoals het aanwijzen van natuurontwikkelingsgebieden, een
locatie voor afvalverwerking of een baggerspeciedepot, het aanwijzen van waardevolle
cultuurlandschappen en dergelijke kunnen dan door Rijk of provincies in pkb
of streekplan worden gekwalificeerd als een «concrete beleidsbeslissing».
Aan zo'n beslissing zijn juridische gevolgen verbonden, te weten dat die beslissing
bij de eerstvolgende herziening van streek- en/of bestemmingsplannen onverkort
moet worden overgenomen. Voor de beoogde adequate doorwerking van dergelijk
rijks- of provinciaal beleid is deze wettelijke maatregel evenwel niet voldoende,
omdat daarmee nog niet is geregeld op welke termijn de noodzakelijke planaanpassingen
gerealiseerd moeten zijn. De fundamentele herziening van de wet zal daarvoor
de instrumenten moeten aanreiken. Die instrumenten moeten zijn toegesneden
op verschillende situaties.Efficiënte en effectieve doorwerking van zwaarwegend
ruimtelijk beleid van Rijk en provinciesDoorwerking van juridisch bindende onderdelen van rijks-
en provinciaal beleidIn de lijn van deze discussienota begint effectieve en efficiënte
doorwerking van zwaarwegend ruimtelijk beleid van Rijk en provincies met het
juridisch bindend vastleggen daarvan. Dat vergt een zorgvuldige procedure
voor de voorbereiding en de totstandkoming. Een rijks- of provinciale nota
voldoet daar niet aan. De pkb en het streekplan die door middel van een zorgvuldige
procedure tot stand komen, voldoen wél aan die eis. Vastlegging van juridisch bindend beleid stelt ook hoge eisen aan de motivering
daarvan. Rijk en provincies zullen bij de voorbereiding van pkb's en streekplannen
steeds zorgvuldig moeten afwegen welke onderdelen van hun beleid direct zullen
moeten doorwerken in het beleid van andere overheden. Zij moeten aantonen
dat de verantwoordelijkheid voor die beleidsonderdelen daadwerkelijk op nationaal
en provinciaal niveau thuishoort en dat het daarom noodzakelijk is die beleidsonderdelen
juridisch bindend te verankeren. Dit dwingt tot selectiviteit.Voorts kan juridisch bindend rijks- of provinciaal beleid alleen goed
doorwerken, indien dat helder en eenduidig is geformuleerd. Daarnaast dient
duidelijk te worden beschreven welke stappen binnen welke termijn door wie
dienen te worden gezet. Dit vergt een behoorlijke mate van concreetheid in
de formulering. Voor bepaalde operationele en locatiegebonden beleidsuitspraken
zal het nodig zijn dat een milieu-effectrapport wordt gemaakt. Voor beheerssituaties
zal dit laatste vaak niet noodzakelijk zijn. Voorzover de uitvoering en toepassing
van dit beleid onevenredige nadelige gevolgen heeft voor burgers en andere
overheden, zullen Rijk of provincies tenslotte een voorziening moeten treffen
(nadeelcompensatie of schadevergoeding).In gevallen waarin Rijk of provincies onderdelen van het beleid bindend
hebben vastgelegd en vinden dat de uitvoering ervan ook hun verantwoordelijkheid
is, moet de WRO ook de instrumenten bieden waarmee zij die verantwoordelijkheid
kunnen waarmaken. De hierna beschreven instrumenten kunnen daarvoor worden
ingezet. Het opnemen van deze instrumenten in de wet biedt de mogelijkheid
om te kiezen en maatwerk te leveren, afhankelijk van de inhoud van een concrete
beleidsbeslissing. Een instrument hiervoor is (selectieve) planhiërarchie.
Een ander instrument is de mogelijkheid voor Rijk en provincies om voortaan
hun zwaarwegend beleid zelf op een voor burgers en overheid juridisch bindende
wijze vast te leggen. Allereerst wordt ingegaan op selectieve planhiërarchie.Selectieve planhiërarchieHet uitgangspunt bij selectieve planhiërarchie is dat provincies
en gemeenten verplicht zijn hun ruimtelijk beleid binnen een in de pkb en
het streekplan voorgeschreven termijn in overeenstemming te brengen met de
juridisch bindende onderdelen van de pkb en het streekplan. Een voorbeeld
van zo'n juridisch bindende instructie is het opnemen van een bebouwingscontour
in een pkb. Van de betrokken provincies en gemeenten wordt dan verwacht dat
zij binnen een door het Rijk voorgeschreven termijn deze contour in hun eigen
ruimtelijk beleid vastleggen. Selectieve planhiërachie borduurt voort
op de concrete beleidsbeslissing zoals die per 3 april 2000 in de WRO wordt
opgenomen. Daaraan wordt dan toegevoegd binnen welke termijn de planaanpassingen
moeten plaatsvinden en de condities waaronder dat moet gebeuren. De termijn
kan dan worden toegesneden op de aard en de reikwijdte van de betreffende
beleidsuitspraak en de voor de doorwerking daarvan benodigde werkzaamheden.
De WRO zal hiervoor de wettelijke basis moeten verschaffen.Bij planhiërarchie hoort een vorm van toezicht op de naleving ervan.
De streek- en bestemmingsplannen waarin de juridisch bindende instructie van
het Rijk is vastgelegd, dienen wat die onderdelen betreft te worden goedgekeurd.
Het afgeven van een verklaring van geen bezwaar is daarvoor een lichtere variant.
Deze vorm van toezicht op de doorwerking van zwaarwegend rijks- respectievelijk
provinciaal beleid betekent dat toezicht op de overige onderdelen van die
plannen tot een minimum beperkt of zelfs achterwege kan blijven. Dat laatste
komt tegemoet aan de wens om, waar rijks- of provinciaal beleid
niet specifiek in het geding is, overheden meer ruimte te bieden.Het sluitstuk van planhiërarchie is dat in de WRO wordt voorzien
in sancties op het niet nakomen van de wettelijke verplichting tot aanpassing
van het beleid binnen de daarvoor in de pkb en het streekplan aangegeven condities
en termijnen. Daarbij kan worden gedacht aan het buiten werking stellen van
de betreffende onderdelen van het provinciaal of gemeentelijk beleid. Dat
betekent dat de pkb respectievelijk het streekplan als toetsingskader geldt
voor de goedkeuring van bestemmingsplannen respectievelijk de verlening van
vergunningen.Belangrijk punt van aandacht is tenslotte dat de rechtsbescherming in
een selectief planhiërarchisch systeem efficiënt en zorgvuldig wordt
georganiseerd. Uitgangspunten daarbij zijn, dat de rechtsbescherming wordt
geconcentreerd op het bestuursniveau dat de principiële ruimtelijke beslissing
bindend vastlegt en dat wordt voorkomen dat steeds opnieuw hetzelfde besluit
bij de rechter kan worden aangevochten.Bestemmingsplanbevoegdheid voor Rijk en provinciesBij dit instrument gaat het er ten principale om dat Rijk en provincies
hun zwaarwegend beleid kunnen vastleggen op een wijze die overheid en burgers
rechtstreeks bindt. Ook de huidige WRO maakt dat mogelijk. Rijk en provincies
kunnen de bestemmingsplanbevoegdheid op basis van de huidige wet hanteren
indien een gemeente weigert gevolg te geven aan een aanwijzing van Rijk of
provincies. In dat geval kunnen Rijk of provincies de ingevolge de aanwijzing
benodigde aanpassing van het bestemmingsplan zelf ter hand nemen. Fundamenteel
anders in dit voorstel is evenwel dat Rijk en provincies de bestemmingsplanbevoegdheid
niet achteraf, maar op het juiste moment en zonder tussenschakeling van de
gemeente kunnen hanteren.Het rechtstreeks door het Rijk vastleggen van een onderdeel van het rijksbeleid,
dat bindend is voor overheden en burgers, is reeds te vinden in de bij de
Eerste Kamer aanhangige wijziging van de Tracéwet en in de in voorbereiding
zijnde rijksprojectenprocedure. Die wetsvoorstellen voorzien er namelijk in
dat een door het Rijk vastgesteld tracé- of projectbesluit van rechtswege
doorwerkt in het gemeentelijk bestemmingsplan. Ook het wetsvoorstel «Reconstructiewet
concentratiegebieden» bevat een dergelijke constructie. Het door Provinciale
Staten vastgestelde reconstructieplan werkt rechtstreeks door in het gemeentelijk
bestemmingsplan.In welke beleidssituatie en in welke vorm (globaal of concreet) Rijk of
provincies de bestemmingsplanbevoegdheid zoals die hier is bedoeld, zullen
hanteren, zal afhangen van het concrete geval. Een voorbeeld uit de huidige
beleidspraktijk waar een bestemmingsplanbevoegdheid voor het Rijk een nuttige
functie had kunnen vervullen, is de casus Onderbanken. Het gaat daarin om
het obstakelvrij houden van de aanvliegroute van het NAVO-vliegveld Geilenkirchen.
De hoogte van de bomen van de aangrenzende Schinveldse bossen in de gemeente
Onderbanken hindert het invliegen van AWACS-toestellen die op dit vliegveld
zijn gestationeerd. Rijk en gemeente zijn al jaren in discussie over de bestemmingsplanwijziging
die voor een onbelemmerd vliegverkeer noodzakelijk is. Een bestemmingsplanbevoegdheid
voor het Rijk zou hier uitkomst kunnen bieden. Daarmee zou het Rijk van begin
af aan zijn specifieke verantwoordelijkheid voor het obstakelvrij houden van
deze aanvliegroute hebben kunnen markeren. Bovendien zou die bestemmingsplanbevoegdheid
voor het Rijk niet alleen ingezet kunnen worden ten behoeve van het veilig
invliegen, maar ook voor compenserende natuurbestemmingen. Een ander
voorbeeld kan zijn het door het Rijk zelf tot op bestemmingsplanniveau uitwerken
van bestemmingen in en rond de Waddenzee, waarbij het Rijk deze bestemmingen
tevens zelf in bestemmingsplan(nen) vastlegt.De uitwerking van een bestemmingsplanbevoegdheid voor
Rijk en provincies in de WROAan de introductie van de bestemmingsplanbevoegdheid voor Rijk en provincies
in de WRO zijn consequenties verbonden, die nader moeten worden uitgewerkt
en besproken met deskundigen uit wetenschappelijke kring en de praktijk. Een
dergelijke bevoegdheid is bedoeld voor díe beleidssituaties waarin
het nodig is dat Rijk en provincies hun beleid zelf uitwerken tot op het bestemmingsplanniveau.
In de WRO zullen voorwaarden moeten worden opgenomen voor het gebruik maken
van een dergelijke bevoegdheid. Daarbij zal de uitkomst van de discussie met
de Tweede Kamer over de inzet van de rijksprojectenprocedure aanknopingspunten
kunnen bieden.Een volgende vraag verbonden aan het verschuiven van de bestemmingsplanbevoegdheid
is of Rijk en provincies dan ook bouw- en aanlegvergunningen moeten verlenen,
alsmede de verlening van vrijstelling ingevolge artikel 19 voor hun rekening
moeten nemen. Het ligt voor de hand de artikel 19-bevoegdheid in handen van
Rijk of provincies te geven. Het gaat daarbij immers om het toestaan van ruimtelijke
ontwikkelingen in afwijking van door Rijk of provincies voor burgers en overheid
vastgestelde bindende kaders. Ditzelfde argument pleit er overigens voor de
verantwoordelijkheid voor de handhaving van rijks- en provinciale bestemmingsplannen
bij Rijk en provincies te leggen. Het gaat er in dat geval om ervoor te zorgen
dat er geen ontwikkelingen plaatsvinden in strijd met de door Rijk of provincies
vastgelegde bestemmingen.Een andere vraag die in overleg met deskundigen uit de wetenschap en de
praktijk moet worden besproken, is welk bestuursorgaan moet worden belast
met de herziening van dergelijke bestemmingsplannen. Tenslotte moet worden
bezien hoe de rechtsbescherming bij het gebruik van deze bevoegdheid efficiënt
en zorgvuldig kan worden ingericht. Op het eerste gezicht lijkt het voldoende
de rechtsbescherming te koppelen aan de bestemmingsplanprocedure, ongeacht
welk bestuursorgaan hiervoor verantwoordelijk is.Rijks- en provinciaal voorbereidingsbesluitInstrumenten zoals planhiërarchie en de bevoegdheid voor Rijk en
provincies om hun beleid zelf op een voor burgers en overheid juridisch bindende
wijze vast te leggen, bieden geen oplossing voor het geval dat Rijk of provincies
het noodzakelijk achten om een bepaald gebied terstond te vrijwaren van bepaalde
ontwikkelingen. In situaties zoals het tegengaan van bouwontwikkelingen in
het winterbed van de grote rivieren moet het mogelijk zijn – vooruitlopend
op de noodzakelijke aanpassing van het bestemmingsplan – die ontwikkelingen
acuut te bevriezen. Voor dergelijke gevallen dient de WRO te voorzien in bevoegdheden
voor Rijk en provincies om acuut een voorbereidingsbesluit te nemen. Een voorwaarde
voor de toepassing van die bevoegdheid is dat Rijk of provincies het betreffende
gebied duidelijk begrenzen. DiscussieIn dit hoofdstuk zijn concrete voorstellen gedaan voor instrumenten voor
een effectieve en efficiënte doorwerking van het ruimtelijk beleid. De
voorstellen betreffen:– het scheppen van juridische duidelijkheid over de status van beleidsuitspraken
op rijks- en provinciaal niveau;– de mogelijkheid om een splitsing aan te brengen tussen strategisch
beleid en juridisch bindend beleid in separate documenten (rijks- en provinciale
nota versus pkb en streekplan) en de daaraan verbonden mogelijkheid om strategisch
en juridisch bindend beleid gelijktijdig dan wel na elkaar vast te leggen;– het voorzien in instrumenten die aansluiten bij het principe van
de verantwoordelijkheden op het juiste niveau en die afhankelijk van de inhoud
van het rijks- of provinciaal beleid op maat kunnen worden ingezet (rijks-
en provinciale projectenprocedure, juridisch bindende instructie/planhiërachie,
in de WRO geclausuleerde bestemmingsplanbevoegdheid voor Rijk en provincies,
rijks- en provinciaal voorbereidingsbesluit);– het minimaliseren en eventueel afschaffen van toezicht van Rijk
en provincies op díe onderdelen van het ruimtelijk beleid van andere
overheden waarin geen specifiek rijks- of provinciaal belang in het geding
is. 4. BESTEMMINGSPLANNENHet bestemmingsplan speelt in het gemeentelijk ruimtelijk
beleid een belangrijke rol die versterking nodig heeft. Daartoe is het van
belang dat bestemmingsplannen actueel en gebiedsgericht zijn. Ook uit een
oogpunt van rechtszekerheid dient het bestemmingsplan actueel te zijn. Gebiedsgerichtheid
kan bereikt worden door een goede aansluiting te vinden met overkoepelende
strategische gebiedsvisies zowel vanuit ruimtelijke belangen alsook vanuit
bijvoorbeeld belangen van milieuhygiëne, leefbaarheid en natuur en landschap.
Op die wijze kan ook een relatie gelegd worden met – gebiedsgerichte –
milieukwaliteitseisen. Tot slot is het wenselijk om de uitvoeringsgerichtheid
van bestemmingsplannen verbeteren.Het bestemmingsplan in de praktijkHet bestemmingsplan heeft verschillende functies. Dit hoofdstuk gaat vooral
in op de volgende twee functies: beheer (rechtszekerheid) en gebiedsontwikkeling.
In de praktijk heeft het bestemmingsplan vooral de beheers- en rechtszekerheidsfunctie
goed waar kunnen maken. Lastiger blijkt het bestemmingsplan te gebruiken als
ontwikkelingsinstrument voor een meer strategisch gebiedsgericht beleidskader
voor de lange termijn. Daarbij komt dat in de afgelopen jaren naast ruimtelijk
beleid ander – sectoraal – omgevingsbeleid met ruimtelijke implicaties
is ontwikkeld. Het meest in het oog springt het beleid voor het milieu en
de leefomgeving. Dit dwingt gemeenten om een samenhangende visie op een gebied
te ontwikkelen, die als kapstok fungeert voor de afzonderlijke bestemmingsplannen.Ook blijkt in de praktijk dat maatschappelijke ontwikkelingen sneller
gaan dan in een bestemmingsplan redelijkerwijs kan worden voorzien. Dit vereist
een instrument om daarop te kunnen inspelen. In de komende wetswijziging van
de WRO wordt in zo'n instrument voorzien, namelijk het nieuwe artikel 19 met
als toetsingscriterium een goede ruimtelijke onderbouwing. Bezien zal worden
hoe het begrip «een goede ruimtelijke onderbouwing» – eventueel
aan de hand van onderzoek – in de komende jaren in de bestuurspraktijk
en in de jurisprudentie wordt ingevuld. Indien op termijn blijkt dat de invulling
van dit begrip aanleiding geeft voor nadere wettelijke maatregelen, zal daarin
in de herziening worden voorzien.Tenslotte zijn veel bestemmingsplannen niet actueel. Kennelijk nemen gemeenten
de tienjaarlijkse herzieningsplicht niet serieus. Uit het oogpunt van rechtszekerheid
en waarborgen van ruimtelijke samenhang op het bestemmingsplanniveau is dat
ongewenst.De functie van het bestemmingsplanZoals eerder in deze nota aangegeven, is een samenhangend ruimtelijk beleid
op alle bestuursniveaus van wezenlijk belang. Het bestemmingsplan is het sluitstuk
van alle ruimtelijke plannen. Het is het belangrijkste instrument om het gewenste
beleid voor de leefomgeving uiteindelijk planologisch te vertalen en bindend
vast te leggen. Dit moet plaatsvinden in de vorm van een samenhangende, uitvoerbare
en handhaafbare ruimtelijke visie op de inrichting en het gebruik van het
gemeentelijk grondgebied. In het ruimtelijke planstelsel is en blijft het
bestemmingsplan het laatste en enige document waarin beslissingen met juridisch
bindende consequenties voor burgers samenkomen. Het bestemmingsplan verschaft
uiteindelijk de juridische basis voor het bestuur, de lokale overheid, burgers
en bedrijfsleven voor wat wel en niet mag. Het bestemmingsplan biedt ook het
kader voor de doorwerking van rijks- en provinciaal beleid in
het gebruik van de dagelijkse leefomgeving. Daarnaast biedt het bestemmingsplan
mede de grondslag tot aanwijzing van gronden tot de uitvoering van het voorkeursrecht,
alsmede de grondslag voor onteigening. Om deze redenen blijft het bestemmingsplan
een onmisbare schakel in het handhaven van beleid. Waarbij er overigens een
grote verscheidenheid van bestemmingsplannen naar inhoud en karakter waarneembaar
is. Dit hangt onder meer samen met de aard en de omvang van het gebied en
de doelstellingen die worden nagestreefd. Bepalend voor de vormgeving van
het bestemmingsplan is ook het detailniveau waarop gemeenten het grondgebruik
in het daarbij betrokken gebied willen regelen.Strategische visie en beheerBij de voorbereiding van deze discussienota is door verschillende gesprekspartners
gepleit voor een splitsing van de ontwikkelings- en beheersfuncties van het
bestemmingsplan in twee verschillende documenten.Duidelijk is het belang van overkoepelende strategische visies voor de
ontwikkeling van het gemeentelijk grondgebied. Soms vinden deze hun neerslag
in structuurplannen, soms in omgevingsplannen, soms in structuurvisies of
structuurschetsen. Ook het intergemeentelijk structuurplan kan een dergelijke
functie vervullen, mede voor de ruimtelijke onderbouwing van de nieuwe artikel
19-vrijstellingen. De onderdelen van deze visie zouden dan wel herkenbaar
vertaald moeten worden in onderliggende bestemmingsplannen ter uitvoering
van deze visie en ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing van afzonderlijke
projectbesluiten die bijvoorbeeld op basis van een vrijstelling tot stand
komen. Met andere woorden: deze strategische documenten zijn richtinggevend
voor bestemmingsplannen, maar ook voor andere ruimtelijk relevante of sectorale
besluiten (bijvoorbeeld milieuvergunningen). Daarbij kunnen strategische ruimtelijke
documenten goed worden afgestemd op strategische documenten en plannen voor
milieu, waterhuishouding, verkeer en vervoer en natuur. Vooralsnog wordt niet
overwogen om een wettelijk verplichte scheiding aan te brengen tussen strategische
documenten als ontwikkelingsinstrument en bestemmingsplannen als beheersinstrument.
Daarbij kan overigens ook nu al op gemeentelijk niveau een – duidelijke –
scheiding aangebracht worden tussen strategisch beleid enerzijds en voor burgers
en bedrijven juridisch bindend beleid anderzijds. Met andere woorden: indien
de gemeente wenst te werken met een dergelijk «tweedocumentenmodel»
is dat mogelijk. Het is in dat opzicht aan de gemeente om de meest gewenste
inzet van de verschillende instrumenten te bepalen.Om als bestemmingsplan bovengenoemde functies te kunnen vervullen, is
het wel noodzakelijk dat bestemmingsplannen actueel zijn. Later in dit hoofdstuk
worden hiertoe voorstellen tot verbetering gedaan.Bestemmingsplan en omgevingsbeleidDe verhouding tussen strategische visies en het bestemmingsplan speelt
ook een rol bij het vastleggen van omgevingsbeleid. Steeds meer gemeenten
werken met een integrale strategische visie op de meest gewenste ontwikkelingen
in een gebied, waarbij verschillende aspecten van het omgevingsbeleid in de
beschouwing worden betrokken. In het stedelijke-vernieuwingsbeleid heeft het
Rijk gekozen voor een model waarin het gemeentebestuur, om in aanmerking te
komen voor het Investeringsbudget voor Stedelijke Vernieuwing (ISV), gevraagd
wordt een ontwikkelingsprogramma op te stellen. Een dergelijke gemeentelijke (integrale) visie op toekomstige ontwikkelingen vormt eveneens een
belangrijk element bij de decentralisatie van het milieubeleid1.Zo'n strategische visie biedt de mogelijkheid de samenhang in het ruimtelijke
beleid en andere aanverwante beleidssectoren, waaronder het beleid voor milieu,
waterhuishouding, bedrijventerreinen en verkeer en vervoer, zichtbaar te maken.
De visie schetst het omgevingsbeleid dat in principe geldt voor het hele grondgebied
van de gemeente.Indien een gemeente een dergelijke visie heeft opgesteld, kan deze goed
dienen als ruimtelijke onderbouwing van projecten die tot stand gebracht worden
onder het nieuwe artikel 19 WRO. Een strategische visie biedt ook een basis
voor het gemeentelijke milieubeleid. De visie vormt tevens input voor het
bestemmingsplan. In het bestemmingsplan zal een nadere uitwerking van de visie
in de gewenste ontwikkelingen voor dat specifieke gebied moeten plaatsvinden.Bestemmingsplannen en milieukwaliteitseisenHet bestemmingsplan is toetsingskader voor initiatieven met een ruimtelijke
component. Het bestemmingsplan heeft daarmee ook een belangrijke functie voor
het bereiken van de gewenste milieukwaliteit: het is het kader waarbinnen
milieuverstorende en -gevoelige activiteiten en bestemmingen ten opzichte
van elkaar worden gesitueerd. Voor een goede doorwerking van wettelijke milieukwaliteitseisen
die een gebiedsgerichte relevantie hebben (bijvoorbeeld ter zake van de veiligheid,
de lokale luchtkwaliteit of geluid) kunnen actuele bestemmingsplannen een
nuttige functie vervullen. Omdat tot nu toe een verplichting tot het vaststellen
van bestemmingsplannen binnen de bebouwde kom ontbreekt en bestemmingsplannen
niet tijdig worden geactualiseerd, is er een lacune in de doorwerking van
de milieukwaliteitseisen, die krachtens de Wet milieubeheer worden vastgesteld.
Dit is ook van belang voor de doorwerking van bepaalde milieukwaliteitseisen
uit EG-richtlijnen. Het is de bedoeling om onder meer met de herziening van
de WRO deze knelpunten nadrukkelijk in de beschouwing te betrekken. Een bestemmingsplanverplichting
voor het gehele grondgebied van de gemeente kan een oplossing zijn. In het
verdere wetgevingstraject zullen ook andere, voor de doorwerking van milieukwaliteitseisen
in aanmerking komende instrumenten in de beschouwingen worden betrokken.Een effectieve en efficiënte doorwerking van gebiedsgerichte milieukwaliteitseisen
dient zo goed mogelijk te worden gewaarborgd. Dat stelt natuurlijk hoge eisen
aan de wijze waarop de milieukwaliteitseisen worden geformuleerd. Allereerst
zullen die eisen zodanig geformuleerd moeten worden dat overname of ruimtelijke
vertaling in het bestemmingsplan op een eenduidige en eenvoudige wijze mogelijk
is. Dit geldt zowel voor milieukwaliteitseisen die door Rijk of provincies
worden vastgesteld als voor milieukwaliteitseisen die een gemeente binnenkort
zelf mag vaststellen, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid.Ten tweede geldt dat de milieukwaliteitseisen (voorzover de internationale
regelgeving dat toelaat) ruimte moeten laten voor de betrokken overheden om
binnen het bestemmingsplan de uiteenlopende belangen, die bij het gebruik
van de in het plan begrepen gronden zijn betrokken, zorgvuldig af te wegen
en in een onderling harmonisch verband te brengen. Bestemmingsplan in relatie tot stedelijke vernieuwingIn de praktijk blijkt regelmatig dat de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan
in gebieden waar belangrijke planologische ontwikkelingen zijn te verwachten,
te wensen overlaat. Het gewicht dat in de praktijk in veel gevallen aan het
bieden van rechtszekerheid wordt gehecht, gaat nogal eens ten koste van de
flexibiliteit, waardoor de ontwikkelingsfunctie van het plan in het gedrang
komt. Gemeenten zouden er goed aan doen de mogelijkheden die de WRO sinds
1985 biedt op het punt van ontwikkelingsgerichtheid, beter te benutten. Dit
laat echter onverlet, dat de uitvoeringsgerichtheid van het bestemmingsplan
nog verder kan worden versterkt. Met het oog hierop wordt overwogen om in
de WRO de mogelijkheid te geven om – op een vergelijkbare wijze als
het stadsvernieuwingsplan krachtens de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing
(Wsdv) kent – aan het bestemmingsplan een uitvoeringsschema te verbinden.
De juridische vormgeving daarvan hangt ook samen met de toekomst van de Wsdv.
Na de inwerkingtreding van de Wet stedelijke vernieuwing verdwijnt het financieel
instrumentarium uit de Wsdv en blijven de planningsinstrumenten, zoals het
stadsvernieuwingsplan en de leefmilieuverordening over. Op dit moment wordt
onderzocht hoe deze instrumenten, met name het stadsvernieuwingsplan en het
daaraan verbonden uitvoeringsschema, in de praktijk functioneren. Aan de hand
van dit onderzoek wordt in het kader van de fundamentele herziening bezien
of deze instrumenten kunnen worden overgeheveld naar de WRO en zo ja, in welke
vorm.Bestemmingsplan en bouwenDe keuze voor het bestemmingsplan als het centrale instrument voor het
bereiken van ruimtelijke samenhang en van rechtszekerheid voor bestuur en
burgers houdt in dat het bestemmingsplan het primaire toetsingskader zal blijven
voor de verlening van bouw- en aanlegvergunningen. Burgers moeten er op kunnen
rekenen dat aanvragen om een bouwvergunning voor percelen waar het bestemmingsplan
bebouwing toestaat – mits de aanvragen ook voldoen aan de eisen van
het Bouwbesluit, de bouwverordening en in voorkomende gevallen het welstandsbeleid –
zullen worden gehonoreerd. Er is dan ook geen aanleiding tot heroverweging
van deze principiële relatie tussen WRO en Woningwet. De bouwvergunning
moet worden verleend, indien het bestemmingsplan zich daar niet tegen verzet.In dit verband doet zich wel de vraag voor of het wenselijk is dat onbenutte
bouwtitels in bestemmingsplannen tot in lengte van jaren blijven gelden. De
ervaringen met – bijvoorbeeld – het beleid voor het behoud van
open ruimten heeft echter geleerd, dat het in de praktijk heel lastig is bestaande
bouwtitels ongedaan te maken, ondanks het feit dat deze bouwtitels jarenlang
niet zijn benut en derhalve klaarblijkelijk niet in een reële behoefte
voorzien. Bezien wordt in hoeverre aanvullende regelgeving noodzakelijk is.
Artikel 59 van de Woningwet (intrekken, omzetten of vervallen van de bouwvergunning)
biedt hiervoor wellicht aanknopingspunten.Bestemmingsplanverplichting gehele grondgebied en actualiteit
bestemmingsplanDe huidige WRO stelt het bestemmingsplan niet verplicht voor de bebouwde
kom; wel daarbuiten. Juist in het stedelijk gebied is een breed gedragen integrale
visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen gewenst. Deze visie moet
de ruimtelijke afweging bevatten van en duurzame perspectieven bieden voor
met name het wonen, de economische vitaliteit, de milieukwaliteit, verkeer
en vervoer en voor het welzijn en de volksgezondheid. Het spreekt vanzelf dat deze visie op democratische wijze tot stand komt
en wordt vastgelegd in een plan waarvan niet zonder meer kan worden afgeweken.
Het bestemmingsplan is daarvoor bij uitstek geschikt. In dat plan worden immers
de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen juridisch bindend vastgelegd en daarmee
wordt aan burgers en bedrijfsleven (rechts)zekerheid geboden.Aan het verplicht stellen van het bestemmingsplan voor ook de bebouwde
kom zijn financiële en organisatorische consequenties verbonden. Daarbij
dient evenwel te worden aangetekend dat de meeste gemeenten reeds beschikken
over bestemmingsplannen voor hun bebouwde kom.Gelet op het bovenstaande is het gewenst een wettelijke bestemmingsplanverplichting
voor de bebouwde kom in overweging te nemen en voor het in procedure brengen
van het wetsvoorstel tot besluitvorming hierover te komen.Voorts dient het bestemmingsplan «bij de tijd» te zijn en
zo goed mogelijk aan te sluiten op de actuele ruimtelijke ontwikkelingen in
het gebied. Het moet ook rekening houden met de eisen die daaraan door Rijk
en provincies worden gesteld, zoals bijvoorbeeld restrictief beleid, milieukwaliteitseisen,
stedelijke vernieuwing en dergelijke. Uit dit oogpunt is het zorgelijk, dat
het actualiseren van bestemmingsplannen bij gemeenten geen hoge prioriteit
heeft. Indien een tijdige actualisering van bestemmingsplannen op grote schaal
achterwege blijft, dreigen de wezenlijke functies van het instrument verloren
te gaan en is het risico van ad-hocplanologie groot. De inzet van de fundamentele
herziening is dan ook om een pakket aan maatregelen te treffen waarmee wordt
bewerkstelligd dat gemeenten werk maken van het actueel houden van hun bestemmingsplanbestand.Nieuwe maatregelen ten behoeve van de actualiteit van
het bestemmingsplanGelet op de hardnekkigheid van de problematiek van verouderde bestemmingsplannen,
is het noodzakelijk dat gemeenten worden aangespoord hun bestemmingsplannen
«bij de tijd» te houden. Daarbij kan gedacht worden aan wettelijke
maatregelen die het herzien van bestemmingsplannen (in technische zin) vereenvoudigen,
alsmede aan maatregelen waarbij het accent ligt op sancties bij niet-nakoming
van de «actualiseringsplicht».Eenvoudige herzieningsprocedure (bij ongewijzigd beleid)In de praktijk komt het vaak voor dat bestemmingsplannen, die de geldigheidstermijn
van tien jaar hebben overschreden, qua inhoud nog steeds goed aansluiten bij
de specifieke situatie van het gebied en het door gemeenten en andere overheden
daarvoor gewenste beleid. In dergelijke gevallen zou het voor gemeenten mogelijk
moeten zijn de actualiteit van die plannen op eenvoudige wijze opnieuw te
bevestigen. Ook in algemene zin is het wenselijk te bezien of de bestemmingsplanprocedure
vereenvoudigd kan worden. Hiervoor zou de WRO voorzieningen moeten treffen.
Aandachtspunt daarbij is de wijze waarop burgers, provincie en Rijk in zo'n
procedure worden betrokken.Sancties op niet tijdig actualiseren van bestemmingsplannenIn de afgelopen jaren zijn verschillende mogelijkheden geopperd voor het
sanctioneren van het niet nakomen van de tienjaarlijkse herzieningsplicht.
Voorbeelden daarvan zijn het rigoureus afsnijden van de toepassing van artikel
19 WRO, het van rechtswege na tien jaar laten vervallen van het bestemmingsplan,
alsmede het vervallen van de mogelijkheid om leges te heffen.
Aan deze maatregelen zijn echter meer nadelen dan voordelen verbonden. Deze
leiden ertoe dat ofwel de burgers worden gestraft voor de nalatigheid van
de gemeente, ofwel het gebied vogelvrij wordt. Wettelijke sancties op het
niet nakomen van de tienjaarlijkse herzieningsplicht moeten dan ook in een
andere richting worden gezocht. Het gaat daarbij om maatregelen die zich richten
op het nalatige bestuur en geen nadelige gevolgen hebben voor burgers. Daarbij
kan worden gedacht aan het korten op leges of het opleggen van boetes. Voor
de effectiviteit van dergelijke sancties is van belang dat het financiële
nadeel dat de gemeente daarvan ondervindt, uitstijgt boven de kosten die gemaakt
moeten worden voor het herzien van het bestemmingsplan.Bij sancties van meer ingrijpende aard kan worden gedacht aan maatregelen
die ingrijpen in de bestaande bevoegdheden. Een mogelijkheid hiertoe is dat
de gemeente, totdat zij het betreffende bestemmingsplan heeft geactualiseerd,
geen bouwof aanlegvergunningen mag afgeven, zonder dat er eerst toestemming
is verkregen van Gedeputeerde Staten.Een andere mogelijkheid bij het niet nakomen van de tienjaarlijkse herzieningsplicht
is om de bestemmingsplanbevoegdheid voor het betreffende gebied over te hevelen
naar de provincie. Gelet op het belang van actuele bestemmingsplannen is het
gewenst dat in het kader van de fundamentele herziening van de WRO de discussie
over dit soort bestuurlijke maatregelen wordt gevoerd.Digitale bestemmingsplannenDe digitalisering van bestemmingsplannen kan de toegankelijkheid van bestemmingsplannen
voor burgers en andere belanghebbenden vergroten. Digitaliseren biedt derhalve
voordelen in de serviceverlening naar de burger. Met een druk op de knop wordt
zichtbaar wat wel en niet is toegestaan.Daarnaast kan digitalisering de actualiteit van bestemmingsplannen bevorderen.
Digitaliseren maakt het actualiseren van bestemmingsplannen in technische
zin gemakkelijker. Het is eveneens mogelijk hieraan andere gemeentelijke registraties
voor het betreffende plangebied of registraties betreffende aangrenzende gebieden
te koppelen. Uitwisseling met andere gemeenten voor regionale informatie wordt
hiermee eveneens vergemakkelijkt. De verwachting is dat ook de goedkeuring
van bestemmingsplannen hiermee kan worden versneld. De toezending van het
bestemmingsplan van de gemeente aan de provincie en vice versa kan door middel
van een eenvoudige handeling plaatsvinden. Digitalisering van bestemmingsplannen
heeft tenslotte ook voordelen voor de doorwerking van rijks- en provinciaal
beleid. De bestemmingsplannen zijn dan beter te monitoren en eenvoudiger aan
te passen.De WRO en het Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) zijn echter niet
toegesneden op digitale vormgeving van bestemmingsplannen. De authenticiteit
van de juridische status van een bestemmingsplan wordt met de neerlegging
op papier vereenzelvigd. De mogelijkheid van digitalisering van bestemmingsplannen
vergt dan ook enige voorschriften in het Bro. Het gaat daarbij – bijvoorbeeld –
om bepalingen over de authenticiteit en rechtsgeldigheid van digitale bestemmingsplannen.
In dit verband kan worden aangesloten bij de voorbereidingen die in het kader
van de Algemene wet bestuursrecht worden getroffen om het nemen van besluiten,
zoals vergunningen en bestemmingsplannen en dergelijke, langs elektronische
weg mogelijk te maken. Bepalingen over het ter inzage leggen van bestemmingsplannen
moeten worden aangevuld. Digitalisering van bestemmingsplannen
laat uiteraard onverlet, dat de betreffende stukken ook schriftelijk ter beschikking
moeten kunnen worden gesteld.Maatregelen ten behoeve van de actualiteit van het bestemmingsplan
in de wet van 1985Tot slot zijn de wijziging van de WRO en de herziening van het Bro in
1985 van belang. Die wijzigingen waren mede bedoeld om de actualiteit van
bestemmingsplannen te bevorderen. Uit dat oogpunt is de bestemmingsplanprocedure
vergaand vereenvoudigd en is in de regelgeving meer ruimte geboden om het
bestemmingsplan beter in overeenstemming met de specifieke situatie van het
gebied in te richten. De WRO biedt sinds 1985 ruime mogelijkheden voor meer
globale bestemmingsplannen, met uitwerkingsbevoegdheden. De toepassing van
deze mogelijkheden in het bestemmingsplan leidt ertoe dat bestemmingsplannen
qua inhoud minder snel verouderen. Gewenste ruimtelijke ontwikkelingen worden
op deze wijze niet door onnodige detaillering beperkt. De tienjaarlijkse herzieningsplicht
houdt in die situatie voor gemeenten niet veel meer in dan een herbevestiging
van de actualiteit van het plan. Een globale inrichting van bestemmingsplannen
maakt het ook mogelijk bestemmingsplannen voor een groter gebied op te stellen.
Op deze wijze kan het aantal bestemmingsplannen worden gereduceerd, hetgeen
het actueel houden van het bestemmingsplanbestand vereenvoudigt.Uit de evaluatie van genoemde wetswijziging is echter gebleken, dat de
in 1985 geboden wettelijke mogelijkheden nog lang niet volop worden benut.
Vanwege de voordelen die deze voor de actualiteit van bestemmingsplannen kunnen
hebben, worden deze mogelijkheden in deze discussienota nogmaals onder de
aandacht gebracht.Ook bij de parlementaire behandeling van de recente wijziging van de WRO
is de actualiteit van bestemmingsplannen nadrukkelijk aan de orde geweest.
Dit heeft ertoe geleid, dat het verlenen van vrijstellingen ex artikel 19
WRO is gekoppeld aan het naleven van de herzieningsplicht (art. 33 WRO). Vrijstelling
ex artikel 19 WRO kan in beginsel alleen plaatsvinden, indien het bestemmingsplan
waarvan vrijstelling wordt verleend, niet ouder is dan tien jaar. Vrijstelling
is ook mogelijk indien Gedeputeerde Staten hebben aangegeven dat het bestemmingsplan
nog tien jaar kan gelden of indien de gemeente aantoonbare stappen heeft gezet
op weg naar actualisering van het bestemmingsplan. Deze wettelijke maatregelen
zullen waarschijnlijk eveneens de actualiteit van bestemmingsplannen bevorderen.DiscussieIn dit hoofdstuk zijn concrete voorstellen geformuleerd voor het verstevigen
van de positie van het bestemmingsplan. Het gaat vooral om:– wettelijke voorzieningen voor het vereenvoudigen van de procedure
voor het bestemmingsplan in het algemeen, alsmede voor het eenvoudig bevestigen
van de actualiteit van een bestemmingsplan;– wettelijke maatregelen voor het tijdig actualiseren van bestemmingsplannen,
zonder dat burgers hiervan nadeel ondervinden;– het bezien van de wenselijkheid van een wettelijke bestemmingsplanverplichting
voor het gehele gemeentelijke grondgebied;– doorwerking milieukwaliteitseisen in bestemmingsplannen;– verbetering van de uitvoeringsgerichtheid van bestemmingsplannen
door middel van een uitvoeringsschema in relatie tot de toekomst van de Wet
op de stads- en dorpsvernieuwing;– herbezinning op onbenutte bouwtitels. 5. HANDHAVING VAN RUIMTELIJKE REGELGEVINGHandhaving is het sluitstuk van de ruimtelijke ordening.
Het achterwege blijven of gebrekkig uitvoeren van handhaving kan er toe leiden
dat zich ruimtelijk ongewenste ontwikkelingen voordoen. Dit vergt dat de gemeente,
de primaire handhaver van het bestemmingsplan, haar taken op dit terrein goed
moet kunnen uitoefenen. Dat betekent dat zowel het gemeentelijke apparaat
als de instrumenten ten behoeve van een effectieve handhaving optimaal moeten
zijn. Ook het toezicht op de gemeente moet zodanig zijn, dat in alle gevallen
een goede handhaving gewaarborgd is.InleidingZoals in hoofdstuk twee is geconstateerd, is handhaving in de ruimtelijke
ordening van groot belang. Het is noodzakelijk dat burgers en bestuursorganen
zich aan de wettelijke voorschriften van de WRO en haar uitvoeringsregelingen
houden en het is belangrijk dat bestemmingsplanbepalingen worden nageleefd.
Gebeurt dit niet, dan komt de ruimtelijke kwaliteit van ons land in gevaar.Daarom is toezicht noodzakelijk. Toezicht op de burger en toezicht op
de uitvoerende bestuursorganen. De wet voorziet hierin, maar het kan beter,
effectiever en efficiënter.Toezicht op de burgerIn ons huidige stelsel is de gemeente verantwoordelijk voor vaststelling
van het bestemmingsplan. Het is het enige juridisch bindende plan voor burgers
en overheden. Het toezicht op de naleving door de gebruikers van de ruimtelijke
regelgeving ligt bij dat bestuursorgaan. De gemeente is daarnaast ook het
bevoegd gezag voor het verlenen van bouw- en aanlegvergunningen, geeft vrijstellingen
en beschikt over wettelijke sanctiemiddelen bij overtreding van de regels.
Deze situatie moet ook zo blijven. Zij sluit aan op het bestuursrechtelijke
principe dat het voor bindende besluiten bevoegde gezag ook de handhaver is.Indien de bestemmingsplanbevoegdheid zou verschuiven naar een ander bestuursorgaan,
zal ook de handhaving ervan aan dat andere bestuursorgaan toekomen. In hoofdstuk
drie zijn ten aanzien van de vraag wie bestemmingsplanbevoegd moet zijn, enkele
van de huidige situatie afwijkende voorstellen gedaan.Problemen en voorstellen tot verbeteringHet toezicht op de naleving door de burger van de ruimtelijke regelgeving
laat in een aantal gemeenten te wensen over. Dat heeft verschillende oorzaken.Allereerst kan dat liggen aan het ontbreken van een goed beleid of een
adequate organisatie van de handhaving. Is dat het geval, dan zal dat moeten
worden aangepakt. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt daarop terug gekomen.Er liggen ook oorzaken in de instrumentele sfeer. Hoewel gemeenten zijn
uitgerust met vergaande bestuursrechtelijke bevoegdheden1, lukt het niet altijd om overtredingen van bestemmingsplanvoorschriften
op een effectieve en efficiënte manier aan te pakken.Een belangrijke oorzaak hiervoor is dat de instrumenten niet toereikend
zijn voor alle gevallen, dan wel niet altijd voldoende effect kunnen sorteren.
Vooral overtredingen die ernstige of onomkeerbare gevolgen met zich meebrengen,
ondersteunen deze conclusie. De voor de gemeente beschikbare instrumenten
zijn namelijk uitsluitend gericht op herstel in de oorspronkelijke
rechtssituatie. Alhoewel dit altijd het eerste doel moet zijn bij handhaving
door een gemeente, is herstel niet altijd mogelijk. Een overtreding van bestemmingsplanvoorschriften
met onomkeerbare gevolgen is bijvoorbeeld het rooien van houtwallen die in
het bestemmingsplan zijn aangeduid als landschappelijk of cultuurhistorisch
waardevol. Door dit soort van overtredingen worden deze waarden onherstelbaar
teniet gedaan. Ook voor overtredingen die zich telkens weer herhalen, zijn
de bestaande gemeentelijke instrumenten niet altijd effectief en efficiënt.
De praktijkervaring rond de bestrijding van permanente bewoning van recreatiewoningen
is hier een voorbeeld van.Genoemde situaties leiden tot voldongen feiten. Slechts de mogelijkheid
van een strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie en het vervolgens
opleggen van een substantiële boete door de strafrechter, zou in die
situaties nog enig soelaas bieden.Met het ministerie van Justitie wordt overleg gevoerd over de vraag of
overtredingen van bestemmingsplannen als een economisch delict in de zin van
de Wet op de economische delicten kunnen worden aangemerkt. In dat geval zou
een geldboete kunnen worden opgelegd, die gerelateerd kan worden aan het door
de overtreder behaalde financiële voordeel, waardoor wellicht een hogere
drempel voor potentiële overtreders wordt opgeworpen.In geval een overtreding van een bestemmingsplan als een economisch delict
kan worden aangemerkt, zal het ministerie van Justitie in overleg met alle
betrokkenen verder bezien of het wenselijk is de strafrechtelijke transactiebevoegdheid
in handen van het bestuur als een nieuw handhavingsinstrument voor het ruimtelijk
ordeningsrecht te introduceren. Dat is afhankelijk van de resultaten van de
ervaringen die de betrokken bestuursorganen en het Openbaar Ministerie in
de verschillende proefprojecten zullen opdoen met de strafrechtelijke transactie
op het terrein van het milieu.Deze resultaten zullen bovendien van pas komen bij de totstandkoming van
een mogelijke regeling van de bestuurlijke boete voor overtredingen van bestemmingsplannen.
Daarom zal de invoering van deze instrumenten niet zijn beslag krijgen bij
de fundamentele herziening van de WRO.Tenslotte schieten de bevoegdheden van de gemeentelijke toezichthouders
tekort. Op dit moment hebben zij op grond van de WRO bijvoorbeeld alleen toegang
tot terreinen en niet tot opstallen, terwijl dat laatste voor het constateren
van overtredingen soms wel noodzakelijk is. Bekeken moet worden of het mogelijk
is in de WRO een grondslag op te nemen voor het door het gemeentebestuur aanwijzen
van gemeentelijke toezichthouders in de zin van artikel 5.11 van de Algemene
wet bestuursrecht. Daarbij moet worden bezien welke bevoegdheden op grond
van de Awb aan deze toezichthouders kunnen worden toegekend, in het bijzonder
de bevoegdheid om zo nodig elke plaats (met uitzondering van woningen) te
betreden.Toezicht op de gemeenteNiet alleen toezicht op burgers en andere uitvoerders in de ruimtelijke
ordening is van belang, ook ten aanzien van de gemeente zelf moet worden nagegaan
of zij zich op juiste wijze van haar taken op het gebied van de ruimtelijke
ordening kwijt. Zo heeft de gemeente de verplichting om een bestemmingsplan
voor het buitengebied vast te stellen en moeten vastgestelde bestemmingsplannen
actueel gehouden worden. Verder verleent of weigert de gemeente bouw- en aanlegvergunningen
en beslist zij over vrijstellingen van het bestemmingsplan. Tenslotte dient
de gemeente erop toe te zien dat er in haar gebied geen activiteiten
van burgers, bedrijven, overheden of organisaties plaats vinden die in strijd
zijn met de voorschriften van het bestemmingsplan of die afwijken van verleende
vergunningen of vrijstellingen. Bij strijdige situaties heeft de gemeente
de beginselplicht om hiertegen handhavend op te treden.De gemeente moet deze taken met verve aanpakken. Daarin moet niet te veel
verschil ontstaan tussen de verschillende gemeenten: de WRO en de krachtens
deze wet uitgevaardigde voorschriften dienen door iedereen correct te worden
toegepast. Om die reden is het noodzakelijk dat door een ander bestuursorgaan
wordt toegezien op de wijze waarop de gemeente haar taken en bevoegdheden
hanteert en hoe de gemeente in geval van strijdige situaties haar beginselplicht
tot handhaving vervult.Varianten voor toezicht op de gemeenteHet thans in de WRO verankerde artikel 52, eerste lid, onder c, biedt
voor toezicht op de gemeente een aantal aanknopingspunten. Over de wijze van
invulling van dit artikel bestaan in de praktijk evenwel verschillende opvattingen.Zo heeft de Algemene Rekenkamer er op gewezen dat dit artikel er toe noopt,
dat de minister van VROM er via zijn inspecties op dient toe te zien dat álle
ruimtelijke procedures zorgvuldig worden doorlopen, ook in incidentele en
kleine gevallen.Daarnaast bestaat er, mede door ontwikkelingen in de jurisprudentie1, onduidelijkheid in de handhavingspraktijk over de positie
en mogelijkheden van de provincies bij het toezicht op gemeenten. Gelet hierop
is het noodzakelijk dat een en ander beter in de WRO wordt vastgelegd. De
volgende varianten voor verbeteringen zijn denkbaar.Toezicht op gemeenten op basis van het hiërarchische
bestuursmodelBij het toezicht op gemeenten kan aansluiting bij de bestuurshiërarchie
een logische stap zijn. In dat geval kijken de provincies toe op de wijze
waarop de gemeenten het ruimtelijk beleid handhaven, en houdt het Rijk in
de gaten of de provincies hun toezichthoudende taak naar behoren vervullen.
Voor het geval dat de provincies hun taak verwaarlozen, zal in de wet voor
het Rijk dan expliciet een voorziening moeten worden getroffen. Als bijvoorbeeld
blijkt dat een gemeente de WRO structureel verwaarloost en de betreffende
provincie hiertegen geen actie onderneemt, moet het Rijk in deze situatie
immers kunnen ingrijpen.In dit model past ook dat het Rijk, bij nalatigheid van de provincie,
over de mogelijkheid moet beschikken om in concrete situaties handhaving van
bestemmingsplanvoorschriften bij de gemeente af te dwingen, als deze situaties
in strijd zijn met het nationaal ruimtelijk beleid. In deze situatie zijn
er meer toezichthouders, maar is er wel een belangrijke rol voor de provincie
weggelegd.Toezicht op gemeenten in handen van één
bestuursorgaanHet toezicht op de uitvoering van de WRO door gemeenten kan in beginsel
ook in handen van één bestuursorgaan worden gelegd. Daarbij
zal dan een keuze gemaakt moeten worden tussen Rijk en provincie. Het verdelen
van de toezichtrol kan namelijk verwarrend zijn.Het neerleggen van het toezicht op de uitvoering van de WRO bij het Rijk
sluit aan bij de huidige WRO (art. 52, eerste lid, onder c) en bij de taakvervulling
van de inspecties van de ruimtelijke ordening op het gebied van
toezicht. De keuze voor het Rijk heeft evenwel een centraliserende werking
en stelt het toezicht op behoorlijke afstand van de gemeente.De provincie vervult daarentegen reeds een belangrijke rol in ons decentrale
stelsel van ruimtelijke ordening. Zij maakt streekplannen en heeft een cruciale
rol bij de beoordeling van bestemmingsplannen en projecten in het kader van
de toepassing van artikel 19 WRO. Het neerleggen van het toezicht op gemeenten
bij de provincie sluit dan ook goed bij deze ruimtelijke-ordeningstaken aan.Daarnaast ziet de provincie in ons bestuursstelsel ook in zijn algemeenheid
toe op de uitvoering door gemeenten van medebewindstaken. Het algehele toezicht
op de gemeenten bij de uitvoering van haar ruimtelijke-ordeningstaken past
hierin. Het komt dan te liggen bij het bestuursorgaan dat naar alle waarschijnlijkheid
het beste zicht heeft op de gemeentelijke praktijk.Deze argumenten overziend, zou de voorkeur in deze variant uit kunnen
gaan naar aansluiting van het toezicht op ons decentrale stelsel en dus naar
overheveling van deze taak naar de provincies. Daarbij zullen de mogelijkheden
van toezicht door de provincies op basis van de huidige gemeentewet mede betrokken
worden1.Verdergaande maatregelenIn de handhavingspraktijk wordt regelmatig gevraagd om nog verdergaande
maatregelen. Rijk of provincies zouden in concrete situaties ook rechtstreeks
moeten kunnen ingrijpen en voor correctieve acties richting overtredende burger
niet afhankelijk moeten zijn van de medewerking van de gemeente en in beroep
de rechter. Voor verdergaande maatregelen bestaat in de huidige situatie evenwel
geen noodzaak.De toepassing van bestemmingsplanvoorschriften is een zaak tussen burger
en bevoegd gezag, in dit geval de gemeente. Daarbij moet de burger hoe dan
ook op de gemeente kunnen varen en niet los van de gemeente kunnen worden
geconfronteerd met een rechtstreeks ingrijpen in zijn rechtssituatie door
een andere overheid (provincies of Rijk), los van de gemeente en zonder tussenkomst
van de rechter. Afgezien van nog nader te onderzoeken mogelijkheden van de
gemeentewet, moet deze situatie zo blijven. In hoofdstuk drie is voorgesteld
om ook het Rijk en de provincies de mogelijkheid te geven om bestemmingsplannen
vast te stellen. Het gaat daarbij om beleid waarvoor Rijk of provincies specifiek
verantwoordelijk zijn. In dat geval zijn Rijk en provincies als «planvaststeller»
bevoegd rechtstreeks in te grijpen in concrete situaties.Wettelijke maatregelen ter bevordering handhavingsniveau
gemeentenIn het begin is geconstateerd dat een gebrekkig gemeentelijk handhavingsbeleid
of een niet-adequate gemeentelijke organisatie oorzaak kunnen zijn van een
tekortschietend toezicht door gemeenten. Uit onderzoek blijkt dat dit voorkomt
en dat het nodig is om wettelijke prikkels in te voeren om dergelijke gemeenten
op een adequaat handhavingsniveau te brengen. Daarbij kan aan de volgende
zaken worden gedacht.Het invoeren van een verplichting voor de gemeenteraad om met een zekere
regelmaat een rapportage vast te stellen over het gevoerde handhavingsbeleid,
kan leiden tot een politieke en openbare gedachtewisseling over het gevoerde
beleid en aanzetten tot acties ter verbetering. Op basis van de rapportage
kan de gemeente zo nodig door de toezichthouder op het gevoerde handhavingsbeleid
worden aangesproken. Een andere mogelijkheid ligt in de bestuurlijke sfeer: het tijdelijk wegnemen
van bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening bij een gemeente,
indien bij herhaling blijkt dat zij haar ruimtelijke-ordeningstaken enbevoegdheden
beneden de maat uitvoert en voorstellen tot verbetering desondanks niet worden
opgevolgd. Een voordeel van een dergelijke overheveling van gemeentetaken
naar het toezichthoudende bestuursorgaan is, dat het niet de burger is die
hier nadeel van ondervindt, maar het gemeentebestuur zelf.DiscussieIn dit hoofdstuk zijn concrete voorstellen geformuleerd voor de verbetering
van de handhaving door de gemeente en het toezicht hierop door provincie en
Rijk. De belangrijkste voorstellen betreffen:– een keuze tussen twee varianten van toezicht, te weten toezicht
in aansluiting op het bestuurshiërarchische model (provincie ziet toe
op de gemeente, Rijk ziet toe op de provincie) of toezicht door slechts één
toezichthouder (de provincie);– wettelijke prikkels om gemeenten op een adequaat handhavingsniveau
te brengen. 6. BESLUITVORMINGSPROCEDURES EN RECHTSBESCHERMINGEen wet behoort duidelijk en overzichtelijk te zijn.
Bij de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gestreefd naar
een leesbare wet, overzichtelijke procedures en een transparante rechtsbescherming.
Afstemming op de Algemene wet bestuursrecht is daarbij het uitgangspunt.InleidingIn hoofdstuk één is reeds vermeld dat de vele wijzigingen
die in de loop der jaren om verschillende redenen in de WRO zijn aangebracht,
de duidelijkheid en coherentie van de wet behoorlijk hebben aangetast. De
Raad van State en de verschillende fracties van de Tweede en Eerste Kamer
hebben hierover opgemerkt dat de WRO een lappendeken is geworden. Een juridische
check van de WRO is dan ook op zijn plaats.Deze juridische herijking leent zich echter niet voor een uitgebreide
inhoudelijke beschouwing in deze discussienota, omdat de wet hierop nog uitgebreid
moet worden nagelopen. Bovendien is een en ander ook afhankelijk van de discussie
over deze nota en de voorgestelde wijzigingen in de WRO. Vandaar de beperking
tot een beschrijving van de onderdelen die samenhangen met de behoefte aan
duidelijkheid in de wet.Een overzichtelijke wetHieronder wordt vooral verstaan het verbeteren van de structuur alsmede
het meer toegankelijk en leesbaar maken van de WRO. Ook moeten de diverse
plan- en besluitvormingsprocedures die in de WRO zijn opgenomen, zo veel mogelijk
onafhankelijk van elkaar leesbaar zijn.Een voorbeeld van onduidelijkheid in de structuur van de WRO is de opzet
van afdeling 3, «Bestemmingsplannen». Die afdeling begint met
het bestemmingsplan als instrument. Vervolgens worden de mogelijkheden voor
wijziging, uitwerking en vrijstelling van het bestemmingsplan aangegeven.
Pas daarna komt de procedure voor de totstandkoming van het bestemmingsplan
zelf aan de orde. Dat is niet logisch.Ook worden in de wet verschillende bewoordingen gebruikt, terwijl hetzelfde
wordt bedoeld. In de wet wordt bijvoorbeeld afwisselend gesproken over «nationaal
ruimtelijk beleid» en over «regeringsbeleid inzake de ruimtelijke
ordening».Vereenvoudigde en gestroomlijnde besluitvormingsproceduresAfstemming op de Algemene wet bestuursrechtEen belangrijk speerpunt bij de verbetering van de besluitvormingsprocedures
is een betere afstemming op andere wetten, met name op de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). De WRO is weliswaar in het kader van de totstandkoming van de verschillende
tranches van de Awb aan die wet aangepast, maar blijkt nog steeds verschillende,
meer of minder ingrijpende, afwijkingen daarvan te bevatten.Die afwijkingen betreffen voornamelijk de totstandkoming van ruimtelijke
plannen en de rechtsbescherming daarbij. Tevens wijkt de WRO af op het punt
van de termijnen voor het ter inzage liggen van (ontwerp)plannen, de wijze
waarop burgers daarop kunnen reageren, de wijze van bekendmaking en de mogelijkheden
voor het indienen van bezwaar en beroep. Een concreet voorbeeld is dat burgers
alleen schriftelijk hun zienswijzen tegen ontwerpplannen kunnen indienen,
terwijl de Awb het mogelijk maakt dat ook mondeling te doen. In het kader van de fundamentele herziening is, zoals ook in het regeerakkoord
vermeld, de procedure van de Awb het uitgangspunt. Met overigens een voorbehoud
voor díe gevallen waarbij aanpassing aan de Awb voor de (procedures
van de) ruimtelijke ordening echt problemen oplevert.Een belangrijk aandachtspunt is of, en zo ja in hoeverre, aanpassing aan
de Awb leidt tot een verlenging van de procedures voor de totstandkoming van
plannen. Indien termijnen als gevolg hiervan worden verlengd, is het belangrijk
ernaar te streven elders in de procedure van de totstandkoming van een plan
tijd te besparen. Wat betreft deze en andere wijzigingen met betrekking tot
de openbare voorbereidingsprocedures van besluiten, is het voornemen van de
regering om de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 en de uitgebreide
openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Awb te integreren
het uitgangspunt (zie Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb die
inmiddels voor advies is voorgelegd aan de Raad van State).Geen onnodige procedureverschillenVan wezenlijk belang is het voorkomen en opheffen van onnodige procedureverschillen.
Ter illustratie: de procedure van afdeling 3.4 van de Awb is van toepassing
op de voorbereiding van een pkb, een bestemmingsplan, de «buitenplanse»
vrijstellingen (artikelen 17 en 19 WRO) en aanlegvergunningen. De procedures
voor de totstandkoming van een streekplan, een (regionaal) structuurplan en
de uitwerking of wijziging van een bestemmingsplan zijn daarentegen uitgeschreven
in de WRO zelf. Voorts is ten aanzien van de artikelen 15 en 16 («binnenplanse»
vrijstelling) en 44 en 49 WRO (aanlegvergunning en schadevergoeding) hoofdstuk
vier van de Awb van toepassing. Daarbij geldt dat bij elke koppeling aan de
afdeling 3.4 van de Awb expliciete uitzonderingen zijn gemaakt. Bekeken wordt
of deze procedureverschillen, gelet op de aard van de te nemen besluiten,
gerechtvaardigd zijn.Voorts zijn er onnodige procedureverschillen bij vrijstellingen enerzijds
en bestemmingsplannen zelf anderzijds. Zo wordt bij (totstandkoming van) het
bestemmingsplan dwingend voorgeschreven dat publicatie in de Staatscourant
moet geschieden, dat ter visie legging gedurende drie uren buiten werktijd
moet plaatsvinden en dat mondelinge toelichting op ingediende bezwaren mogelijk
is, terwijl dit alles bij een projectprocedure niet verplicht is. Deze op
het eerste gezicht detaillistische verschillen maken het er voor een belanghebbende
niet inzichtelijker op en het vergroot de kans op procedurele fouten van de
gemeentelijke overheid.Vereenvoudiging en versnellingVoorts wordt bezien in hoeverre het mogelijk is te komen tot een vereenvoudiging
en versnelling van de totstandkoming van besluiten op grond van de WRO. Dit
kan onder meer worden bereikt door een heroverweging van de wijze van toezicht
(bijvoorbeeld verklaring van geen bezwaar in plaats van goedkeuring). Een
tweede mogelijkheid is het zo veel mogelijk stroomlijnen van procedures. Een
voorbeeld hiervan is het wegnemen van de procedurele verschillen tussen de
bestemmingsplanprocedure en de procedure van artikel 19 WRO. Daarbij kan aansluiting
worden gevonden bij de regelingen in de Awb en in de Wet milieubeheer.Procedures voor provinciale omgevingsplannenTot slot wordt aandacht besteed aan de verschillende procedures voor provinciale
omgevingsplannen. Zoals reeds in hoofdstuk twee is vermeld,zijn
er naast het streekplan inmiddels enkele andere provinciale plannen voorgeschreven
die een sterke relatie hebben met de ruimtelijke kwaliteit in de provincie.
Alle genoemde plannen gaan direct of indirect over de kwaliteit van de fysieke
leefomgeving inclusief natuur.Op dit moment is er afstemming («haasje over») geregeld op
het provinciale niveau tussen het streekplan, het provinciale milieubeleidsplan,
het provinciale plan voor de waterhuishouding en het provinciale plan voor
het verkeer en vervoer. In de wetgeving die de basis vormt voor deze plannen
(WRO, Wet milieubeheer, Wet op de Waterhuishouding en de Planwet Verkeer en
Vervoer) is bepaald dat in deze plannen aangegeven moet worden in hoeverre
het desbetreffende beleid is afgestemd op, dan wel leidt tot aanpassing van,
de andere plannen. Het provinciale milieubeleidsplan, het plan voor het verkeer
en vervoer en het plan voor de waterhuishouding kunnen evenwel geen (essentiële)
onderdelen van het streekplan wijzigen, zonder dat een herziening van het
streekplan in procedure wordt gebracht. Dit geldt overigens ook voor het streekplan
in relatie tot de andere plannen.Voor deze verschillende plannen wordt bezien in hoeverre het mogelijk
is om de procedurele verschillen te verminderen, zodat de onderlinge afstemming
bevorderd kan worden. Het MDW-project «Harmonisatie Planprocedures»
kan hiervoor aanknopingspunten bieden. Daarbij wordt vooral gedacht aan verbeteringen
in procedures voor de totstandkoming, inspraakmogelijkheden, rechtsbescherming
en doorwerking van rijksbesluiten. Zo is alleen op het provinciale plan voor
het verkeer en vervoer de procedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing
verklaard, terwijl de voorbereidingsprocedure van de andere plannen in de
desbetreffende wet is uitgeschreven. Bezien zal worden in hoeverre voor alle
plannen de procedure van de Awb van toepassing kan worden verklaard.Het herzieningsritme van de plannen kan wellicht dichter bij elkaar gebracht
worden. Voorts zijn er verschillen in bezwaaren beroepsprocedures tegen een
aanwijzing van het Rijk om een plan op te stellen of te herzien. Ook kennen
de genoemde plannen verschillen in juridische status en in de doorwerking
naar plannen van de gemeente. Tenslotte wordt bezien in hoeverre het mogelijk
is om zowel in de WRO als in sectorwetgeving zo veel mogelijk uit te gaan
van hetzelfde begrippenkader en terminologie. Het uitgangspunt dat, gelet
op het procedurele karakter van de WRO, de verschillende juridische toetsingskaders
voor deze plannen in de desbetreffende wetgeving staan, blijft daarmee overigens
onaangetast. Bij het streven naar heldere en eenvoudige procedures staan een
zorgvuldige inspraak en rechtsbescherming voor de burger voorop.Inzichtelijke en transparante rechtsbeschermingGeconstateerd wordt dat er, onder meer bij de Tweede Kamer, zorg bestaat
over de betrokkenheid van burgers bij de totstandkoming van besluiten op grond
van de WRO en de mogelijkheden van beroep hiertegen. Tijdens de mondelinge
behandeling in de Tweede Kamer van wetsvoorstel 25 311 hebben verschillende
fracties aandacht gevraagd voor de verbetering van de inspraak en de rechtsbescherming.
Daarbij is het vooral van belang om te voorkomen dat er sprake is van repeterende
inspraak over hetzelfde, hetgeen de overzichtelijkheid van de procedure niet
ten goede komt. Gestreefd dient te worden naar eenvoudige, heldere en snelle
procedures.De karakterisering van de WRO als lappendeken geldt zeker ook voor de
afstemming van de regeling van de inspraak op die van de rechtsbescherming. De wet kent veel verschillen tussen de regeling van bezwaar,
beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en beroep
bij de rechtbank voor vergelijkbare ruimtelijke besluiten.De systematiek van inspraak en rechtsbescherming zou, meer dan nu het
geval is, toegesneden moeten worden op het verschillende karakter van de besluiten
op basis van de WRO. Daarbij vormt de systematiek van de Awb een aanknopingspunt.
Het gaat met name om het afstemmen van de verschillende inspraakregelingen
met betrekking tot een en hetzelfde besluit. Daarmee is niet gezegd dat deze
vormen van inspraak niet naast elkaar zouden kunnen bestaan, maar wel moet
worden voorkomen dat er sprake is van «inspraak op inspraak»,
waardoor besluitvormingsprocedures onnodig opgerekt (kunnen) worden. Zo is
het denkbaar een vergelijkbare regeling als bij milieuvergunningen in te voeren.
Indien een procedure op grond van afdeling 3.5 van de Awb is doorlopen, behoeft
geen bezwaarschriftenprocedure gevolgd te worden, maar kan rechtstreeks beroep
ingesteld worden. Overwogen kan worden om ook bij uitwerkingen, wijzigingen
en vrijstellingen van het bestemmingsplan een trechterwerking toe te passen:
in beginsel moet reeds eerder in de procedure tijdig actie zijn ondernomen
om ontvankelijk te zijn in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. Deze aanpak leidt tot meer transparantie, vereenvoudiging
en mogelijk bekorting van procedures en werkt inzichtelijker voor burgers
en andere belanghebbenden.Tijdelijke referendumwetTenslotte nog een enkele opmerking over de tijdelijke referendumwet. Het
desbetreffend wetsvoorstel wordt binnenkort aan de Raad van State gezonden
om advies. Het wetsvoorstel strekt onder meer tot «referendabelheid»
van het bestemmingsplan, behoudens een in dat plan opgenomen verplichte doorwerking
van bovengemeentelijk beleid. Het betreft hier een raadgevend correctief referendum.
Dit betekent dat bij een afwijzende uitkomst van het referendum de gemeenteraad
zich zal beraden omtrent het al dan niet voortzetten van de bestemmingsplanprocedure.
De raad heeft dan de keuze tussen intrekking van het door de raad vastgestelde
bestemmingsplan of voortzetting van de goedkeuringsprocedure door Gedeputeerde
Staten.De referendumprocedure als zodanig laat de bestemmingsplanprocedure onverlet,
dat wil zeggen dat inbrengen van bedenkingen bij Gedeputeerde Staten tegen
het vastgestelde plan onafhankelijk is van het al dan niet houden van een
referendum en de mogelijke opschorting van het goedkeuringsmoment. Bij het
stroomlijnen van de verschillende planprocedures van de WRO zal uiteraard
met de vereisten van de tijdelijke referendumwet rekening worden gehouden.DiscussieIn dit hoofdstuk is ingegaan op besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming.
Voorstellen ter verbetering van de wet op dit terrein betreffen:– afstemming van de WRO op de Algemene wet bestuursrecht;– opheffen onnodige procedureverschillen;– vereenvoudiging en versnelling van procedures;– inzichtelijke en transparante rechtsbescherming zonder herhaling
van zetten. Schematische weergave van de voorstellen Hoofdstuk 3:
Adequate doorwerking Instrument/VoorstellenProjectenprocedure Rijk en provincie Selectieve planhiërarchie (bindende
instructie) Bestemmingsplanbevoegdheid
Rijk en provincies Voorbereidingsbesluit
voor Rijk en provincieWat houdt het instrument in? Rijk
en provincie voeren bepaalde projecten van begin tot eind onder eigen regie
uit provincies en gemeenten zijn verplicht juridisch
bindende onderdelen van pkb of streekplan binnen een bepaalde termijn in eigen
beleid over te nemenRijk en provincies kunnen
hun zwaarwegend beleid zelf direct in een bestemmingsplan vastleggen Rijk en provincie kunnen terstond ongewenste ontwikkelingen
een halt toeroepen Bijzonderheden een provinciale projectprocedure is nieuw mogelijk toezicht: – op vertaalslag
van bindende onderdelen in streek- en bestemmingsplan sancties bij nalatigheid: –
buiten werking stellen van onderdelen van streek- of bestemmingsplan uitwerking: – procedurele wettelijke
voorwaarden moeten worden opgenomen (voorkomen willekeur) – vergunningen
vrijstellingverlening, handhavings- en herzieningsbevoegdheid regelen opmerkingen: – bevoegdheid bestaat
ook nu, maar alleen inzetbaar in combinatie met een aanwijzingVoorbeelden – aanleg rijkswegen en spoorwegen, aanleg en gebruik luchtvaartterreinen –
aanleg windturbineparken– opnemen van rode
en groene contouren in pkb of streekplan– casus gemeente Onderbanken (aanvliegroute) – bestemmingen in
en rond Waddenzee – tegengaan
bebouwing in winterbed van grote rivieren – bevriezen intensieve veehouderij
i.v.m. varkenspest Huidige WRO Rijk: – Tracéwet (wijziging
in voorbereiding) – Luchtvaartwet (wijziging i.v.b.) – rijksprojectenprocedure
in WRO (i.v.b.) Voor Rijk en provincies: –
doorwerking van ruimtelijke beleid wordt verondersteld via opeenvolgende plannen
van verschillende overheden, echter zonder tijdslimiet – sancties zijn
aanwijzing, vervanging en nimby Rijk en provincies
kunnen nu alleen een aanpassing van het bestemmingsplan afdwingen via een
aanwijzing of een vervangingsbesluitvoorbereidingsbesluit
is nu voorbehouden aan de gemeente. Rijk en provincies zijn daarvan afhankelijk Wat kan verdwijnen? voor Rijk en provincies: – aanwijzing en vervangingsbesluit –
nimby voor Rijk en provincies: –
alle vormen van toezicht op/toetsing van beleid waar geen specifiek rijks-
of provinciaal belang in het geding is voor Rijk en provincies: – aanwijzing en vervangingsbesluit –
nimby voor Rijk en provincie: –
koppeling aan aanwijzing Actualiteit
bestemmingsplannenVersterken rol bestemmingsplan   Hoofdstuk 4: Verstevigen positie bestemmingsplan Instrument/VoorstellenActualiteit bestemmingsplannenVersterken rol bestemmingsplan Wat
houdt het voorstel in? – actualiteitsverklaring –
eenvoudige herzieningsprocedure – mogelijke sancties op niet tijdig
actualiseren wenselijkheid bestemmingsplanplicht
ook verplicht voor bebouwde kom Huidige WRO – op
het niet herzien van bestemmings- en structuurplannen binnen tien jaar staan
geen sancties (vanaf 3 april 2000: art. 19 vrijstellingsprocedure is
zwaarder bij verouderd bestemmingsplan) art 10:
bestemmingsplan alleen verplicht voor gebied buiten de bebouwde kom Bijzonderheden mogelijke sancties: – toestemming van de provincie bij
vergunningverlening – overhevelen bestemmingsplanbevoegdheid– ongewenste ontwikkelingen kunnen
zo beter worden geweerd – bestemmingsplan kan zodoende als voertuig
dienen voor omgevingsbeleid, zoals het opnemen van milieu-kwaliteitseisenHoofdstuk 5: Handhaving: toezicht door de gemeente Instrument/VoorstellenBestemmingsplanovertredingen
eventueel koppelen aan WEDToegangsbepalingen
voor gemeenteambtenaren verruimenVerbetering
gemeentelijk handhavingsniveau Wat
houdt het instrument in? de mogelijkheid om in
ernstige of onomkeerbare situaties substantiële strafrechtelijke boetes
(WED) op te leggenambtenaren kunnen voor het constateren
van overtredingen elke plaats (m.u.v. woningen) betreden door wettelijke prikkels gemeenten aanzetten tot een hoger niveau van handhaving Huidige
WRO– geen koppeling WED –
boetes (max. f 25 000) bij overtredingen jurisprudentie art. 64: alleen toegang tot terreinen en niet tot opstallen geen expliciete wettelijke regeling in WROBijzonderheden  moet grondslag in WRO voor worden opgenomen (in de zin
van art. 5.11 Awb) mogelijke maatregelen: –
invoering van een rapportage plicht – mogelijk beperken r.o.-bevoegdheden
gemeente bij stelselmatig niet handhavenHoofdstuk 5: Handhaving: toezicht op de gemeente Instrument/Voorstellen (Opties)Toezicht laten aansluiten bij het bestuurshiërarchische
modelToezicht in handen van één
bestuursorgaan Wat houdt het instrument
in? de provincie ziet toe op de gemeente en het
Rijk ziet toe op de provincie dat óf Rijk
óf provincie verantwoordelijk is voor toezicht op de gemeente Bijzonderheden– een centrale rol in het toezicht
voor de provincie – bevoegdheid voor Rijk jegens gemeente alleen indien
de provincie nalaat goed toe te zien  Huidige WRO – toezicht op gemeenten en provincies uitsluitend door
RijkHoofdstuk 6: Besluitvormingsprocedures en rechtsbescherming Instrument/VoorstellenAfstemming op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)Inzichtelijkere en transparantere rechtsbescherming Wat houdt het instrument in? afwijkingen in WRO stroomlijnen met de Awb: –
algemene procedureverschillen opheffen; – vereenvoudiging; – versnelling
besluitvorming; – vermindering procedurele verschillen sectorplannen – voorkomen repeterende inspraak
(«inspraak op inspraak»); – afstemmen rechtsbescherming
op inspraak Huidige WRO huidige wet
is door vele wijzigingen slecht leesbaar en ontoegankelijk Bijzonderheden – Awb is uitgangspunt, tenzij aanpassing van WRO echt problemen oplevert –
aandacht voor voorkomen verlenging procedures gekeken wordt naar: – verbetering inspraak door burgers –
stroomlijnen rechtsbescherming – tijdelijke referendum wetXNoot1Zie onder meer: Lubach, D. A. , De Wet op de Ruimtelijke
ordening, een verkennende notitie,Rijksplanologische Dienst, Den
Haag, 1998. Ridder, J. de, N. S. J. Koeman, Naar een hernieuwd
ruimtelijk planningstelsel?,Publicatie voor de Vereniging voor Bouwrecht,
nr. 27, Kluwer, Deventer, 1999. SER, Commentaar op de Startnota
ruimtelijke ordening en de Perspectievennota Verkeer en Vervoer,Sociaal-Economische
Raad, Den Haag, 1999. VROM-raad, De sturing van een duurzame
samenleving, advies over de sturing van het leefomgevingsbeleid, VROM-raad,
Den Haag, 1998. VROM-raad, Sterk en mooi platteland,
VROM-raad, Den Haag, 1999. WRR, Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, rapporten aan de regering, nr. 53, Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid,
Den Haag, 1998.XNoot2Naast verschillende ambtelijke overleggen met VNG, IPO en verschillende
departementen, is een drietal zogenoemde group-decision
room bijeenkomsten georganiseerd op 30 mei, 4 juni en 12 juli 1999
bij het ministerie van VROM. Hierbij waren medewerkers en bestuurders aanwezig
van verschillende overheden, adviesbureaus en universiteiten, en werd gebrainstormd
en gediscussieerd over wensen ten aanzien van een herziening van de WRO.XNoot3TK, vergaderjaar 1997–1998, 25 311, nr. 6 e.v.; TK, vergaderjaar
1998–1999, 26 200 XI, nr. 51.XNoot4Raad van State, advies over het voorstel tot wijziging van de WRO met
betrekking tot de uitbouw van artikel 19 tot een zelfstandige projectprocedure
d.d. 17 januari 1997, kamerstukken II 1996–1997, 25 311, A, punt
1.XNoot5Algemeen overleg over het kabinetsstandpunt inzake de wenselijkheid van
een eventuele fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening,
d.d. 28 januari 1999, TK, vergaderjaar 1998-1999, 26 200 XI, nr. 51.XNoot1Zie voetnoot 1 op p. 7.XNoot2Voorbeelden hiervan zijn de Tracéwet, het «nimby-wetje»,
i.e. verbetering van de mogelijkheid voor de minister van VROM om in te grijpen
in een bestuurlijke impasse tussen Rijk en gemeenten, de introductie van de
vervangingsbevoegdheid van de minister van VROM bij de tot standkoming van
bestemmingsplannen, de Kaderwet bestuur in verandering, de herziene Ontgrondingenwet
(zand, klei, grindwinning, e.d.). Voorbeeld is ook de recente wijziging van
de WRO (voorstel 25 311) met als belangrijk onderdeel de zelfstandige
gemeentelijke projectbesluitvormingsprocedure. In voorbereiding zijn nog de
rijksprojectenprocedure en herziening van de Luchtvaartwet.XNoot3Lubach, D. A. , De Wet op de Ruimtelijke Ordening,
een verkennende notitie, Rijksplanologische Dienst, Den Haag, 1998.
Deze notitie is eind 1998 naar de Tweede Kamer gezonden (zie brief aan de
Tweede Kamer: TK 1998–1999, 26 200 Xl en 25 311, nr. 41).XNoot4Ridder, J. de, N. S. J. Koeman, Naar een hernieuwd
ruimtelijk planningstelsel?, Publicatie voor de Vereniging voor Bouwrecht,
nr. 27, Kluwer, Deventer, 1999.XNoot1Bregman, A. G. , Ruimtelijke plancoördinatie en
projectbesluitvorming. Naar maatwerk zonder versnippering, proefschrift,
Rijksuniversiteit Groningen, Groningen, 1999.XNoot2Ridder, J. de, De WRO in de wolken, over een alternatief planningstelsel
in de ruimtelijke ordening, p. 18, in: J. de Ridder en N. S. J. Koeman, Naar een hernieuwd planningstelsel?, Publicatie van de
Vereniging voor Bouwrecht, nr. 27, Kluwer, Deventer, 1999.XNoot3VROM, EZ, LNV en V&W, De Ruimte van Nederland;
Startnota ruimtelijke ordening 1999, Rijksplanologische dienst, Den
Haag, 1999.XNoot1In het kabinet is afgesproken dat ernaar zal worden gestreefd dat het
resultaat van het IBO medio 2000 gelijktijdig met deel 1 van de pkb voor de
Vijfde Nota beschikbaar zal zijn.XNoot2In dit verband wordt gewezen op de ontwikkeling van het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing (ISV). Ook voor het landelijk gebied wordt gewerkt
aan een dergelijke regeling. Eveneens wordt gediscussieerd over hoe om te
gaan met milieukwaliteitseisen in de ruimtelijke ordening. Verder wordt er
op regionaal niveau al enige tijd geëxperimenteerd met een integrale
aanpak in ROM-gebieden (Ruimtelijke Ordening en Milieu) en het integreren
van streek-, waterhuishoudings- en milieubeleidsplannen in provinciale omgevingsplannen
(POP's).XNoot1MDW: marktwerking, de regulering en wetgevingskwaliteit. Zie ook de brief
van de minister van Economische Zaken en de minister van Justitie van 24 maart
1999 onder verwijzing naar het Plan van Aanpak MDW II, TK 1998-1999, 24 036,
nr. 108.XNoot2Wet van 1 juli 1999, houdende de wijziging van de Wet op de Ruimtelijke
ordening, Stb. 1999, 302.XNoot3Het wetsvoorstel tot wijziging van de WRO voor de invoering van een rijksprojectenprocedure
wordt begin 2000 bij de Tweede Kamer ingediend.XNoot4De nota's van wijziging inzake de herziening van de Tracéwet (wetsvoorstel
26 343) zijn naar de Tweede Kamer gezonden. Over de herziening van de
Luchtvaartwet tot de wet Luchtverkeer is inmiddels het advies van de Raad
van State ontvangen. De voorstellen voor de Tracéwet en de Luchtvaartwet
bevatten nagenoeg dezelfde regeling en opzet als de rijksprojectenprocedure
in de WRO.XNoot1De wijziging van de WRO in 1985 betrof – onder meer – een
aanzienlijke versnelling van de bestemmingsplanprocedure, de introductie van
de pkb-procedure en een efficiëntere inrichting van het aanwijzingsinstrument.XNoot2In 1985 zijn bepalingen die detaillering van bestemmingsplannen in de
hand werkten, uit het Besluit op de ruimtelijke ordening geschrapt. Daarnaast
is een voorlichtingscampagne gevoerd over de manier waarop de ontwikkelingsfunctie
van het bestemmingsplan kan worden versterkt («Bestemmen met beleid»).XNoot3Tracéwet, nimby-regeling (artikel 40 en 41 WRO), pkb over grote
projecten (artikel 39 WRO), herziene Ontgrondingenwet, Kaderwetbestuur in
verandering, wetsvoorstel Rijksprojectenprocedure in WRO, e.d.XNoot1WRR, Besluiten over grote projecten, 1994 en Ruimtelijke
ontwikkelingspolitiek, rapporten van de regering, nr. 53, Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag, 1998.XNoot2SER, Commentaar op de Startnota ruimtelijke ordening
en de Perspectievennota Verkeer en Vervoer,Sociaal-Economische Raad,
Den Haag, 1999.XNoot3VROM-raad, De sturing van een duurzame samenleving, Den Haag, 1998 en Sterk en mooi platteland, Den
Haag, 1999.XNoot1VROM, EZ, LNV en V&W, De Ruimte van Nederland;
Startnota ruimtelijke ordening 1999, Rijksplanologische dienst, Den
Haag, 1999.XNoot1De Tracéwet, de Luchtvaartwet en de ontgrondingenwet kennen bijvoorbeeld
een structuurschema als uitgangspunt voor de procedure.XNoot1Doorgaans wordt dit geweten aan het feit dat deze instrumenten in de Nederlandse
bestuurscultuur worden beschouwd als een «ultimum remedium». De
verklaring kan echter ook worden gezocht in het feit dat de baten van het
gebruik van deze bevoegdheden niet opwegen tegen de bestuurlijke en politieke
inspanning ervan.XNoot2Het huidige rijks- en provinciale voorbereidingsbesluit kan alleen worden
genomen in combinatie met het geven van een aanwijzing.XNoot1Bestuursakkoord nieuwe stijl: Overheden van de toekomst, Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Vereniging Nederlandse Gemeenten,
Interprovinciaal overleg, Den Haag, 1999.XNoot1Hiertoe zijn diverse beleidstrajecten in gang gezet (waaronder het project
Modernisering Instrumentarium Geluidhinderbeleid, Investeringsbudget Stedelijke
Vernieuwing en Beleidsvernieuwing Bodemsanering).XNoot1Zoals het kunnen toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een last
onder dwangsom. Overtredingen van bestemmingsplanvoorschriften kunnen in beginsel
ook strafrechtelijk worden vervolgd.XNoot1Zie uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5
maart 1999 (Weerselo). Zie in dit verband ook: Teunissen, J. M. H. F. , Provinciebestuur
machteloos bij overtreding bestemmingsplannen?, in: de Gemeentestem, 17 september 1999.XNoot1Bij de te maken keuze zal de relatie met de organisatie van de handhaving
van nauw gerelateerde beleidsterreinen mede in de beschouwingen worden betrokken. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27029-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl