Controle van aangiften inkomstenbelasting particulieren; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30575, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

22-05-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30575 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGConclusiesAanbevelingenReactie staatssecretaris van FinanciënNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Achtergrond1.2 Doel en probleemstelling van het onderzoek1.3 Onderzochte problematiek: het controleproces1.4 Afbakening van het onderzoek1.5 Opbouw rapport2 AANSTURING VAN DE CONTROLE2.1 Inleiding2.2 Wijzigingen in de aansturing2.3 Centrale aansturing door de landelijke regie2.4 Conclusie3 UITVOERING VAN DE CONTROLE3.1 Inleiding3.2 Interne eisen aan de vastleggingOpvolging van de vastleggingseisenReconstrueerbaarheid van de controles3.3 Inzicht in de kwaliteit van de controle3.3.1 FIX-onderzoeken3.3.2 Interne controles3.4 Realisatie beoogd correctiepercentageStreefpercentageRealisatieTabel 3.1 Ontwikkeling realisatie correctiepercentageProductiedoelstelling3.5 Inzicht in juistheid en volledigheid aangifteselectie3.5.1 Juistheid van de selectie van aangiftenSteekproefManagementinformatie over correctiesDoeltreffendheid risicogerichte aanpak3.5.2 Volledigheid van de selectie van aangiften3.6 Conclusie4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN4.1 ConclusiesAansturing van de controleUitvoering van de controle4.2 AanbevelingenAansturing van de controleUitvoering van de controle5 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER5.1 Reactie staatssecretaris van FinanciënOpzet van het controlebeleidCentrale aansturingVastlegging van de controlesInzicht in de uitvoering van controlesTot slot5.2 Nawoord Algemene RekenkamerLITERATUURBIJLAGE 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingenBIJLAGE 2Rechtmatigheidsonderzoek 2005Conclusie en aanbevelingen Algemene RekenkamerReactie minister van FinanciënNawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 3Lijst van gebruikte afkortingen en begrippen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30575Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 257 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 575Controle van aangiften inkomstenbelasting particulierennr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding71.1Achtergrond7 1.2Doel en probleemstelling van het
onderzoek8 1.3Onderzochte problematiek: het controleproces9 1.4Afbakening van het onderzoek121.5Opbouw rapport12    2Aansturing van de controle132.1Inleiding13 2.2Wijzigingen in de aansturing13 2.3Centrale aansturing door de landelijke
regie14 2.4Conclusie15   3Uitvoering van de controle163.1Inleiding16 3.2Interne eisen aan de vastlegging16 3.3Inzicht in de kwaliteit van de
controle18 3.3.1FIX-onderzoeken18 3.3.2Interne controles19 3.4Realisatie beoogd correctiepercentage193.5Inzicht in juistheid en volledigheid
aangifteselectie203.5.1Juistheid van de selectie van
aangiften203.5.2Volledigheid van de selectie
van aangiften233.6Conclusie23    4Conclusies en aanbevelingen244.1Conclusies244.2Aanbevelingen25    5Reactie staatssecretaris en nawoord Algemene Rekenkamer275.1Reactie staatssecretaris van Financiën275.2Nawoord Algemene Rekenkamer28   Literatuur30   Bijlage 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen31   Bijlage 2Rechtmatigheidsonderzoek 200532   Bijlage 3Lijst van gebruikte afkortingen en begrippen34SAMENVATTINGBij het heffen en innen van belastingen maakt de Belastingdienst gebruik
van gegevens die de belastingplichtigen zelf moeten verstrekken. Dit maakt
belastingheffing gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Om er toch
voor te zorgen dat er geen belastingontvangsten worden misgelopen hanteert
de Belastingdienst een risicogerichte aanpak bij de controle van de aangiften
inkomstenbelasting particulieren.De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar die controle. We hebben
onderzocht of de manier waarop de Belastingdienst de controles aanstuurt ertoe
leidt dat belastingplichtigen in gelijke gevallen op dezelfde manier worden
behandeld (rechtsgelijke behandeling). We zijn verder nagegaan of de Belastingdienst
door de uitvoering van het controlebeleid optimale belastingontvangsten kan
waarborgen.ConclusiesDe opzet van het controlebeleid beoordelen wij als positief. Wij concluderen
echter wel dat de Belastingdienst nog onvoldoende zekerheid heeft of de uitvoering
van de controle van aangiften inkomstenbelasting particulieren conform beleid
plaatsvindt. Dit komt door tekortkomingen in de aansturing en onvoldoende
inzicht in de uitvoering van de aangiftecontrole.De centrale aansturing van de belastingkantoren, die de controle van aangiften
uitvoeren, was weliswaar verbeterd ten opzichte van eerdere jaren maar nog
onvoldoende ten tijde van het onderzoek. Hierdoor zijn verschillen ontstaan
in de wijze waarop kantoren de aangiften over 2003 hebben gecontroleerd. Door
deze verschillen kan de Belastingdienst de rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen
niet waarborgen.Verder constateren wij dat de Belastingdienst onvoldoende inzicht heeft
in de resultaten van de controles, waardoor de risicogerichte aanpak niet
optimaal geëvalueerd kan worden. Daarnaast voldoet de vastlegging van
controles in veel gevallen niet aan de eisen die de Belastingdienst daar zelf
aan stelt. Hierdoor heeft de dienst onvoldoende inzicht in de kwaliteit van
de uitvoering van de controles. Omdat de Belastingdienst in veel gevallen
niet na kan gaan hoe de controles zijn uitgevoerd weet de dienst niet zeker
of ze geen belastingontvangsten zijn misgelopen.AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt de staatssecretaris van Financiën
aan om de centrale aansturing van de controle te versterken door meer aandacht
te besteden aan het tijdig en eenduidig communiceren van beleidsbeslissingen.
Daarnaast zou de staatssecretaris van Financiën ervoor moeten zorgen
dat de vastlegging van de controle sterk verbetert. Wij bevelen de staatssecretaris
aan erop toe te zien dat de vastleggingseisen worden nageleefd. Ten slotte
bevelen wij de staatssecretaris aan het inzicht dat hij heeft in de uitvoering
te verbeteren door de huidige instrumenten die hij hiervoor heeft in onderlinge
samenhang te evalueren.Reactie staatssecretaris van FinanciënDe staatssecretaris van Financiën heeft op 3 mei 2006 gereageerd
op het onderzoek. De staatssecretaris heeft laten weten de conclusies van
het rapport op hoofdlijnen te delen. Verder zegt hij toe de aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer op te zullen volgen en de uitkomsten van het onderzoek te zullen gebruiken voor het versterken van de controleaanpak
bij andere activiteiten van de Belastingdienst.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer beschouwt de wijze waarop de staatssecretaris van
Financiën omgaat met de conclusies en aanbevelingen van het rapport als
positief en constructief. We zijn verheugd dat de staatssecretaris onze aanbevelingen
op zal volgen en zal gebruiken voor het versterken van de controleaanpak bij
andere activiteiten van de Belastingdienst. Wij zullen zijn plannen en activiteiten
op dat gebied met belangstelling volgen.Rechtmatigheidsonderzoek 2005De uitkomsten van dit onderzoek zijn
meegenomen in de oordeelsvorming in ons Rapport bij het
Jaarverslag 2005; Ministerie van Financiën (IXB), dat op 17 mei
2006 is verschenen (Algemene Rekenkamer, 2006).* Daarnaast is in het rechtmatigheidsonderzoek
2005 een verdiepend dossieronderzoek uitgevoerd naar de interne kwaliteitstoets
FIX. In het rechtmatigheidsonderzoek
2005 stellen wij vast dat de Belastingdienst in circa de helft van de gevallen
geen onderbouwing heeft voor haar fiscale besluiten over inkomstenbelasting
particulieren. Daarnaast stellen wij vast dat er belangrijke verschillen in
de wijze van onderzoek en de score van de bevindingen in de interne kwaliteitstoets
van de Belastingdienst zijn tussen vier onderzochte regio’s. Op basis van bovenstaande bevindingen
komen wij tot de conclusie dat het beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik
(M&O-beleid) in 2005 ontoereikend was. Wij bevelen de minister aan om de dossierinstructies
en de richtlijnen voor interne kwaliteitstoets te herbeoordelen op nut en
noodzaak en na eventuele aanpassing op naleving door de Belastingdienst toe
te zien. De minister van Financiën
stemt in zijn reactie op ons Rapport bij het Jaarverslag
 2005; Ministerie van Financiën (IXB) in belangrijke mate in
met onze bevindingen en aanbevelingen en doet daarbij de nodige toezeggingen.
De minister deelt niet ons oordeel over de ontoereikendheid van het M&O-beleid
over inkomstenbelasting particulieren. Wij hebben ons oordeel gehandhaafd.* Alle rapporten die wij op verantwoordingsdag hebben gepubliceerd
zijn te vinden op www.rekenkamer.nl.1 INLEIDING1.1 AchtergrondBij het heffen en innen van belastingen maakt de Belastingdienst gebruik
van gegevens die de belastingplichtigen zelf moeten verstrekken. Dit maakt
belastingheffing gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O).
Om toch zo veel mogelijk belastingontvangsten te verkrijgen zal de Belastingdienst
misbruik en oneigenlijk gebruik moeten voorkomen en bestrijden. De Belastingdienst
dient daarbij een rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen te bevorderen.
Voor een rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen en voor optimale
ontvangsten is toereikend M&O-beleid nodig. We spreken van toereikend
M&O-beleid wanneer al het mogelijke is gedaan om een rechtsgelijke behandeling
van belastingplichtigen te bevorderen en het mislopen van ontvangsten te voorkomen.De Algemene Rekenkamer heeft in het verleden verschillende onderzoeken
uitgevoerd naar M&O-beleid bij de Belastingdienst (Algemene Rekenkamer,
1998, 1999, 2001 en 2003). We keken daarbij vooral naar de opzet van het beleid.
Uit het onderzoek M&O-beleid Particulieren
bleek dat er een zekere spanning bestond tussen de centrale aansturing van
de aangiftecontrole en de decentrale uitvoering ervan. Op centraal niveau
beschikte de Belastingdienst niet over voldoende informatie om op passende
wijze te kunnen bijsturen. Naar aanleiding van deze onderzoeken kondigden
wij aan in volgende onderzoeken meer aandacht te besteden aan de werking van
het M&O-beleid bij de Belastingdienst.Met het nu voorliggende onderzoek naar de controle van aangiften inkomstenbelasting
particulieren hebben we de werking van het M&O-beleid onderzocht. Daarbij
hebben we ons geconcentreerd op één onderdeel van het M&O-beleid:
het controlebeleid.De Belastingdienst hanteert een risicogericht
controlebeleid. Dat betekent dat er niet op basis van willekeurige steekproeven
aangiften worden geselecteerd voor controle, maar dat vooraf wordt bepaald
wat de grootste M&O-risico’s zijn voor dat specifieke belastingjaar
en op welke risico’s de Belastingdienst aangiften wil selecteren voor
controle. In ons onderzoek hebben we onder meer beoordeeld in hoeverre deze
risicogerichte aanpak vruchten afwerpt: is zij doeltreffender dan een aselecte
aanpak?Bij het beoordelen van de uitvoering van het controlebeleid voor aangiften
inkomstenbelasting particulieren zijn we ook nagegaan of de Belastingdienst
zorgt voor een rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen. «Rechtsgelijke
behandeling» houdt in dat gelijke gevallen op gelijke wijze worden behandeld.1 De Belastingdienst heeft rechtsgelijkheid verankerd in
het uitgangspunt van eenheid in beleid en uitvoering.De minister van Financiën is primair verantwoordelijk voor het algemene
fiscale beleid en de uitvoering van belastingwetgeving. In de brief Taakomschrijving staat dat de staatssecretaris van Financiën
binnen de grenzen van het door de minister van Financiën vastgestelde
beleid belast is met de fiscale aangelegenheden en alle aangelegenheden die
de Belastingdienst betreffen, waaronder de aan de Belastingdienst gelieerde
uitvoeringsorganisatie ter uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen
(Ministerie van Financiën, 2003).De Belastingdienst is verantwoordelijk voor de inrichting én de
uitvoering van de heffing, controle en inning van de rijksbelastingen inclusief
de douanerechten. De belastingkantoren voeren de controle van de aangiften
uit.We hebben bij dit onderzoek gekozen voor de controle van aangiften inkomstenbelasting
particulieren vanwege de maatschappelijke relevantie van deze belasting. Voor
de inkomstenbelasting 2003 waren ruim 6,5 miljoen particulieren belastingplichtig.
De Belastingdienst kreeg over dat jaar dus ruim 6,5 miljoen aangiften te verwerken.Zoals blijkt uit het Beheersverslag Belastingdienst 2005 ontving de dienst
in 2005 € 3,1 miljoen aan inkomstenbelasting, dit bedrag omvat zowel
de ontvangsten voor particulieren als ondernemers. Dit bedrag is gering, omdat
de verschuldigde inkomstenbelasting wordt verrekend met de eerder ingehouden
loon- en dividendbelasting. Daarnaast worden aftrekposten en diverse heffingskortingen
in mindering gebracht op de inkomstenbelasting. Dit leidt vaak tot aanslagen
met een per saldo negatief bedrag (Belastingdienst, 2006).De resultaten van dit onderzoek zijn ook toepasbaar op andere belastingen
en taken waar de Belastingdienst een vergelijkbare methode van controleren
gebruikt als bij de inkomstenbelasting particulieren. Het gaat om de belastingheffing
over winstinkomen en toeslagen.Dit onderzoek sluit aan bij de aanbevelingen van het congres van Europese
rekenkamers (EUROSAI) van 2 juni 2005 in Bonn. Dat congres had als thema «audit
of public revenues». In de slotverklaring van het congres wordt aanbevolen
dat nationale rekenkamers aandacht besteden aan het onderzoeken van de ontvangsten
van het Rijk.1.2 Doel en probleemstelling van het onderzoekHet controlebeleid dat de Belastingdienst hanteert voor de controle van
aangiften inkomstenbelasting particulieren is geënt op een risicogerichte
aanpak en moet leiden tot optimale belastingontvangsten en rechtsgelijke behandeling
van belastingplichtigen. Om te weten of de risicogerichte aanpak inderdaad
optimale ontvangsten oplevert en of er sprake is van rechtsgelijkheid, moet
de Belastingdienst zeker weten of het controlebeleid goed wordt uitgevoerd.Wij willen met dit onderzoek bijdragen aan het verbeteren van de uitvoering
van het controlebeleid voor de inkomstenbelasting particulieren en eventueel
voor andere belastingen waarvoor de Belastingdienst eenzelfde manier van controleren
gebruikt. Ons onderzoek moet hiertoe inzicht geven in de uitvoering van het
controlebeleid, geconstateerde tekortkomingen duidelijk benoemen, verklaringen
geven voor deze tekortkomingen en aanbevelingen formuleren waarmee de tekortkomingen
weggenomen kunnen worden.Verder zijn de resultaten van het onderzoek meegenomen in de beoordeling
van het beleidsartikel 1 Belastingen in ons Rapport bij
het Jaarverslag 2005; Ministerie van Financiën (IXB), dat is
gepubliceerd op 17 mei 2006 (Algemene Rekenkamer, 2006).De probleemstelling van ons onderzoek luidt als volgt: leidt de aansturing
en uitvoering van het controlebeleid voor de aangiften inkomstenbelasting
particulieren tot rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen en tot
optimale ontvangsten?Om die vraag te kunnen beantwoorden zijn we nagegaan of de Belastingdienst
controleert volgens het opgestelde controlebeleid en welke resultaten de controle
oplevert. 1.3 Onderzochte problematiek: het controleprocesFiguur 1 geeft het controleproces aangiften inkomstenbelasting particulieren
weer.1De Belastingdienst werkt, zoals hiervoor vermeld, met een risicogerichte
aanpak voor het controleren van aangiften inkomstenbelasting particulieren.
Binnen deze aanpak maakt de Belastingdienst jaarlijks een risicoselectie:
aan het eind van een belastingjaar bepaalt de Belastingdienst op welke M&O-risico’s
de aangiften over dat jaar geselecteerd en gecontroleerd moeten worden.De aangifteselectie gebeurt door geautomatiseerde systemen. Wanneer de
aangiften bij de Belastingdienst binnen komen, worden ze door een selectiemodule
getoetst op hun risicoprofiel. De selectiemodule maakt gebruik
van de opgestelde risicoselectie en van informatie over de belastingplichtige
ten aanzien van onder meer inkomen en vermogen (contra-informatie).De risicovolle aangiften worden geselecteerd voor controle,1 de overige aangiften worden geautomatiseerd verwerkt: de belastingplichtige
ontvangt in dat geval een definitieve aanslag die overeenkomt met de aangifte.De controle van de risicovolle aangiften gebeurt handmatig. De medewerkers
van de belastingkantoren maken hierbij gebruik van aanvullende informatie
die ze opvragen bij de belastingplichtige en beschikbare contra-informatie
van onder andere banken, gemeenten en verzekeringsmaatschappijen.Als uit de controle blijkt dat de aangifte niet correct was, ontvangt
de belastingplichtige een definitieve aanslag met correctie. Als de aangifte
wel goed was ontvangt de belastingplichtige een definitieve aanslag die overeenkomt
met de aangifte.De landelijke regie stuurt en coördineert de controle van de aangiften
bij de belastingkantoren.Het controleproces van belastingaangiften bestrijkt veel tijd. Voor de
geselecteerde risicovolle aangiften kan bijna twee jaar zitten tussen het
jaar waarop de aangifte betrekking heeft en het opleggen van een definitieve
aanslag. Figuur 2 geeft het tijdpad weer van de controleperiode die de Algemene
Rekenkamer onderzocht heeft.1.4 Afbakening van het onderzoekHet proces van de controle van aangiften inkomstenbelasting particulieren
loopt van de binnenkomst van de aangiften tot het uiteindelijk opleggen van
een definitieve aanslag. Wij hebben ons bij het onderzoek naar de uitvoering
van het controlebeleid voor de inkomstenbelasting particulieren gericht op
de aansturing van het controleproces, de risicoselectie, de aangifteselectie
en de handmatige controle van geselecteerde aangiften.De aansturing van het controleproces, de risicoselectie en de aangifteselectie
hebben we onderzocht aan de hand van gesprekken en documentenanalyse. De handmatige
controle van de aangiftes hebben we onderzocht door dossieronderzoek. In het
dossieronderzoek zijn 433 aangiftecontroles beoordeeld. We zijn daarbij nagegaan
in hoeverre de uitgevoerde controles en de resultaten daarvan in de dossiers
vastgelegd waren en dus gevolgd konden worden.In het onderzoek staat de uitvoering van het controlebeleid voor de aangiften
inkomstenbelasting particulieren 2003 centraal. De controle van de aangiften
over 2003 vond plaats in de periode oktober 2004 tot en met september 2005.Wij hebben onderzoek gedaan van september 2005 tot februari 2006. Het
controleproces van de Belastingdienst over het jaar 2003 was toen nagenoeg
afgerond.1.5 Opbouw rapportOm te weten of de risicogerichte aanpak goed werkt en of er sprake is
van rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen en van optimale belastingontvangsten,
moet de Belastingdienst zeker weten dat zijn controlebeleid goed wordt uitgevoerd.
We hebben onderzocht of de Belastingdienst die zekerheid heeft.We zijn nagegaan of de manier waarop de Belastingdienst de controle van
de aangiften aanstuurt leidt tot rechtsgelijke behandeling (zie hoofdstuk
2). Daarnaast zijn we nagegaan of de vastlegging van de controles zodanig
is dat de Belastingdienst kan nagaan of het controlebeleid goed wordt uitgevoerd
en of dit leidt tot optimale ontvangsten (zie hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4
staan onze conclusies en de aanbevelingen die wij naar aanleiding van dit
onderzoek doen aan de staatssecretaris van Financiën. De staatssecretaris
van Financiën heeft op 3 mei 2006 schriftelijk gereageerd op het
onderzoek. Deze reactie is in samengevatte vorm1
opgenomen in hoofdstuk 5, samen met het nawoord van de Algemene Rekenkamer.Dit rapport bevat verder drie bijlagen. In bijlage 1 staat een overzicht
van de belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen. In bijlage
2 hebben wij passages opgenomen over inkomstenbelasting particulieren uit
ons Rapport bij het Jaarverslag 2005; Ministerie van Financiën
(IXB), dat is gepubliceerd op 17 mei 2006 (Algemene Rekenkamer,
2006). In bijlage 3 staan de gebruikte afkortingen.2 AANSTURING VAN DE CONTROLE2.1 InleidingWe zijn met dit onderzoek onder meer nagegaan of het controlebeleid dat
de Belastingdienst hanteert bij de controle van aangiften inkomstenbelasting
particulieren leidt tot rechtsgelijke behandeling
van belastingplichtigen. We hebben daarvoor onderzocht hoe de Belastingdienst
de uitvoering van de controles aanstuurt. Is de centrale aansturing zodanig
dat de verschillende belastingkantoren dezelfde risico’s op dezelfde
manier controleren? Als het ene belastingkantoor bepaalde risico’s niet
controleert terwijl een ander kantoor dat wel doet is er geen sprake van eenheid
in beleid en uitvoering en is daarmee de rechtsgelijke behandeling niet gewaarborgd.Wij komen in dit hoofdstuk tot de conclusie dat de Belastingdienst goede
maatregelen heeft getroffen om de centrale aansturing van de decentrale uitvoering
te versterken, maar dat er nog ruimte is voor verbetering. Met de instelling
van de zogenoemde landelijke regie is er meer eenheid in beleid en uitvoering
gekomen. Echter, doordat deze landelijke regie besluiten niet altijd tijdig
en eenduidig heeft doorgegeven aan de verschillende belastingkantoren, zijn
verschillen ontstaan in de wijze waarop door de kantoren is gecontroleerd
over belastingjaar 2003.In de hiernavolgende paragrafen leggen we uit hoe we tot deze conclusie
zijn gekomen. We gaan eerst in op de veranderingen die de Belastingdienst
heeft ondergaan (§ 2.2). Vervolgens beschrijven we de centrale aansturing
door de landelijke regie, die halverwege de controleperiode die we hebben
onderzocht is ingesteld (§ 2.3). We sluiten dit hoofdstuk af met
een conclusie (§ 2.4).2.2 Wijzigingen in de aansturingDe Belastingdienst is in 2003 overgegaan op een nieuwe organisatiestructuur.
Voor die tijd bestond de Belastingdienst uit ongeveer 90 belastingkantoren
die waren ondergebracht in drie doelgroepgerichte directies: «Particulieren», «Ondernemingen»
en «Grote ondernemingen». In 2003 is het aantal belastingkantoren
teruggebracht naar 48 en ondergebracht in dertien belastingregio’s,
vier douaneregio’s en een kantoor «Massale processen».De overstap naar de regiostructuur heeft aansturing van de controle aangiften
inkomstenbelasting particulieren verlegd van de directie Particulieren naar
de belastingregio’s zelf, die op hun beurt worden aangestuurd door een
eigen collegiaal bestuur. Uit gesprekken die wij hebben gevoerd met medewerkers
van de Belastingdienst bleek, dat in deze nieuwe manier van aansturen onduidelijkheid
bestond over de verantwoordelijkheid voor het controleproces. Er was behoefte
aan centrale coördinatie en aan een aanspreekpunt voor regio-overstijgende
vragen. Het gebrek aan centrale aansturing en coördinatie bracht risico’s
met zich mee voor de rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen. Zo
konden de belastingregio’s tot op zekere hoogte zelf bepalen hoe ze
hun capaciteit inzetten. Het kwam voor dat belastingkantoren die te weinig
capaciteit hadden voor het aantal handmatig te controleren aangiften, zelf
bepaalden welke aangiften ze eerst zouden controleren en welke niet, of alleen
dan als daar toch nog capaciteit voor zou zijn. Hierdoor traden er tussen
de regio’s verschillen op in wat er gecontroleerd werd:
sommige risico’s werden in de ene regio wel en in de andere regio niet
gecontroleerd.Om de verschillen in de controles bij de belastingregio’s tegen
te gaan heeft de Belastingdienst in de loop van 2005 een aantal maatregelen
genomen. Zo zijn in de tweede helft van 2005 drie belastingregio’s aangewezen
die bevoegd zijn om regio-overstijgende beslissingen te nemen over het controleproces
inkomstenbelasting particulieren. Dit gebeurt in samenspraak met de centrale
eenheden van de Belastingdienst, zoals het Centrum voor Proces- en Productontwikkeling
en de eenheid Centrale Administratie. Daarnaast heeft de Belastingdienst in
april 2005 de landelijke regie ingesteld, waar we in de volgende paragraaf
dieper op ingaan.2.3 Centrale aansturing door de landelijke regieDe Belastingdienst heeft de landelijke regie ingesteld om de aansturing
en coördinatie van de controle van geselecteerde aangiften te verbeteren
en daarmee de rechtsgelijke behandeling beter te waarborgen. De landelijke
regie moet ervoor zorgen dat alle belastingregio’s dezelfde risico’s
gedurende dezelfde periode controleren. Verder kan de landelijke regie de
voorraad nog te controleren aangiften verdelen over de verschillende regio’s
en kantoren. Op die manier kan per regio of kantoor het aantal te controleren
aangiften worden afgestemd op de beschikbare capaciteit. Als een bepaalde
regio niet in staat is de aangiften te verwerken, kunnen deze door de landelijke
regie worden uitgezet bij een andere regio, die wel over voldoende capaciteit
beschikt.De taken van de landelijke regie worden uitgevoerd door een kerngroep
die bestaat uit drie belastingregio’s ondersteund door twee andere regio’s.
Deze belastingregio’s bereiden de vergaderingen en besluitvorming van
de landelijke regie voor.De overige belastingregio’s zijn niet direct betrokken bij de besluitvorming
en de voorbereiding daarvan. Uit ons onderzoek bleek dat de informatie die
zij, tijdens de door ons onderzochte periode, van de landelijke regie ontvingen
niet altijd tijdig en eenduidig was. Door misverstanden over besluiten van
de landelijke regie zijn er verschillen ontstaan tussen de belastingregio’s
die we hebben onderzocht.Zo heeft één van de onderzochte kantoren de controle van
risico’s die gerelateerd zijn aan een rubriek in de aangifte (bijvoorbeeld
aftrek giften, aftrek premie lijfrente, buitengewone uitgaven ziektekosten,
eigen woning), een risicorubriek, niet gecontroleerd door de aangiften die
op basis van deze rubriek waren geselecteerd voor handmatige controle ten
onrechte automatisch af te doen met een definitieve aanslag conform aangifte.
Ook zijn enkele kantoren doorgegaan met het controleren van een bepaalde risicorubriek
nadat de landelijke regie had aangegeven dat daarmee gestopt moest worden.Deze verschillen in wat de belastingregio’s hebben gecontroleerd
vormen een risico voor de rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen.
De Belastingdienst verwacht deze risico’s voldoende te beheersen voor
de controle van de aangiften over 2004 die momenteel wordt uitgevoerd. De
landelijke regie is dan gedurende de gehele controleperiode operationeel,
en niet slechts tijdens een deel daarvan zoals in het geval van de controle
van de aangiften over 2003. Bovendien gebruikt de landelijke regie voor de
controle van de aangiften over 2004 een speciale applicatie voor het vrijgeven
van aangiften voor handmatige controle, de applicatie Printer Lokaal Op Prioriteit
(PLOP). Met deze applicatie kunnen belastingregio’s niet
langer zelf bepalen welke risicovolle aangiften ze wanneer gaan controleren,
maar wordt dat op landelijk niveau bepaald.2.4 ConclusieDe Belastingdienst heeft in 2005 de centrale aansturing van de controle
van aangiften inkomstenbelasting particulieren versterkt, onder meer door
het instellen van de landelijke regie. Deze maatregel stelt de Belastingdienst
in staat de risico’s voor de rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen
beter te beheersen. Die risico’s waren ontstaan door het wegvallen van
de landelijke coördinatie van de controle van aangiften door de directie
Particulieren.De landelijke regie is in april 2005 ingesteld, halverwege de periode
waarin de aangiften over 2003 werden gecontroleerd. Ze is dus slechts in een
deel van de door ons gecontroleerde periode actief geweest. In die korte periode
heeft de landelijke regie zijn rol nog niet volledig waar kunnen maken en
constateerden we nog risico’s voor de rechtsgelijke behandeling van
belastingplichtigen.Desondanks zijn wij positief over het instellen van de landelijke regie.
We zien nog wel mogelijkheden tot verbetering van de communicatie over besluiten
van de landelijke regie, vooral wat tijdigheid en eenduidigheid betreft.Om de risico’s voor rechtsongelijkheid nog verder in te dammen heeft
de Belastingdienst inmiddels de nieuwe applicatie PLOP in gebruik genomen.3 UITVOERING VAN DE CONTROLE3.1 InleidingZoals uiteengezet in hoofdstuk 1 hanteert de Belastingdienst bij de controle
van aangiften inkomstenbelasting een risicogerichteaanpak.
Uiteraard is het voor de dienst van belang om te weten of deze aanpak in de
praktijk goed werkt: zorgen de geselecteerde risico’s voor betere resultaten
in termen van correctieresultaten (correctiepercentage en correctiebedragen)?
Is dit niet het geval dan moeten de risico’s opnieuw worden geïdentificeerd
en geprioriteerd.Om jaarlijks de geselecteerde M&O-risico’s te kunnen evalueren
en een onderbouwde afweging te kunnen maken van de M&O-risico’s
voor het volgende belastingjaar moet de Belastingdienst inzicht hebben in
de resultaten van de controle. Goede informatie daarover is dus van belang.Voor het inzicht in de kwaliteit van de controles is een gedegen, uniforme vastlegging ervan cruciaal. Alleen aan de hand
van kwalitatief goede controledossiers kan de Belastingdienst nagaan of een
controle goed is uitgevoerd. Wanneer de Belastingdienst onvoldoende zekerheid
heeft over de kwaliteit weet de dienst ook niet zeker of ze geen ontvangsten
misloopt.Tegen deze achtergrond zijn we nagegaan of de Belastingdienst centraal
toereikende informatie tot zijn beschikking heeft over de uitvoering van de
aangiftecontroles door de belastingkantoren. Wij komen in dit hoofdstuk tot
de conclusie dat de medewerkers van de belastingkantoren zich wat de vastlegging
van de aangiftecontroles betreft niet houden aan de eisen die de Belastingdienst
daaraan zelf stelt. Het blijkt aan de hand van de huidige dossiervorming niet
mogelijk om na te gaan of en hoe de medewerkers van de belastingkantoren de
controle van aangiften inkomstenbelasting particulieren hebben uitgevoerd
en hoe ze ertoe zijn gekomen een aangifte al dan niet te corrigeren. Dit betekent
dat de Belastingdienst onvoldoende inzicht heeft in de daadwerkelijke uitvoering
van de controle van aangiften. Hierdoor weet de Belastingdienst niet zeker
of het controlebeleid leidt tot optimale ontvangsten en kan de dienst de risicogerichte
aanpak slechts beperkt evalueren.In de hiernavolgende paragrafen bespreken we de bevindingen die tot deze
conclusie leiden. Om te beginnen staan we stil bij de instructies die de Belastingdienst
zelf hanteert voor de verslaglegging van de aangiftecontrole, en bij de wijze
waarop deze instructies in de praktijk worden opgevolgd (§ 3.2).
Vervolgens bespreken we in hoeverre de Belastingdienst inzicht heeft in de
kwaliteit van de aangiftecontroles (§ 3.3). Aansluitend kijken we
of de Belastingdienst voldoet aan de eigen doelstelling voor het opleggen
van correcties op de aangiften (§ 3.4). Ten slotte komt aan de orde
in hoeverre de Belastingdienst inzicht heeft in de juistheid en de volledigheid
van de selectie van risicovolle belastingaangiften (§ 3.5). We sluiten
dit hoofdstuk af met een conclusie (§ 3.6).3.2 Interne eisen aan de vastleggingDe Belastingdienst bepaalt centraal hoe de inkomstenbelastingaangiften
van particulieren behandeld moeten worden. Dit gebeurt onder meer door:• algemene instructies;• behandelprogramma’s en aanvullende instructies voor specifieke
doelgroepen (bijvoorbeeld de doelgroep «Premieaftrek lijfrente»)
en• instructies voor de vastlegging van de controle.Voor het controleren van «reguliere risico’s» (dit zijn
M&O-risico’s die niet bij een specifieke doelgroep horen) wordt
steeds meer gebruik gemaakt van standaard vragenbrieven die elektronisch worden
aangemaakt en naar belastingplichtigen worden gestuurd. In deze brieven zijn
standaardvragen opgenomen over het verstrekken van aanvullende informatie,
zoals specificaties en betalingsbewijzen.Opvolging van de vastleggingseisenWij hebben in dit onderzoek vooral gekeken naar de instructies voor de
vastlegging van de aangiftecontrole, en naar de wijze waarop deze in de praktijk
worden toegepast.Wij hechten belang aan een ordelijke en controleerbare vastlegging van
controles van aangiften, omdat daarmee vastgesteld kan worden of de controles
zijn uitgevoerd conform het vigerende controlebeleid en met het vereiste kwaliteitsniveau.
Verder stelt een ordelijke en controleerbare vastlegging de Belastingdienst
ook in staat om de controle van aangiften van belastingplichtigen op efficiënte
wijze over te dragen aan andere medewerkers en aan andere belastingkantoren:
het maakt flexibele bedrijfsvoering mogelijk.De eisen die de Belastingdienst stelt aan de vastlegging komen overeen
met de eisen die de Algemene Rekenkamer hiervoor hanteert.1Uit ons onderzoek blijkt echter dat deze interne instructies voor de vastlegging
vaak niet worden opgevolgd: in driekwart van de door ons onderzochte gevallen
voldeed de vastlegging van de controle niet aan de eisen. Zo ontbrak vaak
belangrijke informatie in het dossier, zoals een verplichte nota van aanslagregeling
waarin de medewerker duidelijk moet aangeven welke beslissing hij heeft genomen,
welke stappen hij heeft gezet en op basis van welke informatie hij de beslissing
heeft genomen. Verder ontbrak vaak correspondentie met de belastingplichtige
en aanvullende informatie die de belastingplichtige heeft toegestuurd, zoals
specificaties, betalingsbewijzen en ook documenten die meerjarig van belang
zijn, zoals verzekeringspolissen.Reconstrueerbaarheid van de controlesOp basis van de beschikbare informatie in de geautomatiseerde systemen
van de Belastingdienst hebben we gekeken of de uitgevoerde controles reconstrueerbaar
waren. Het bleek dat bij de helft van de door ons onderzochte aangiftecontroles
niet vast te stellen was hoe de controle was uitgevoerd. In de helft van de
onderzochte gevallen bestond dus, door het ontbreken van essentiële informatie
in het dossier, geen zekerheid over de kwaliteit van de controle.Wanneer zulke gegevens zich niet in het dossier bevinden, is onbekend
of en hoe met belastingplichtige is gecommuniceerd. Het is niet vast te stellen
of de belastingplichtige om aanvullende informatie is gevraagd en of deze
is opgestuurd. Het ontbreken van correspondentie en stukken die gedurende
een langere periode van belang zijn heeft ook gevolgen voor het controleren
van toekomstige aangiften van dezelfde belastingplichtige. Immers, stukken
moeten dan nogmaals worden opgevraagd of stukken worden niet meegewogen, terwijl
ze wel van belang kunnen zijn.Door het ontbreken van informatie in de dossiers bleek het soms ook lastig
om vast te stellen of een aangifte überhaupt wel was gecontroleerd.Dit betrof gevallen waarin géén correctie of boete was opgelegd.
Zonder aanvullende dossierstukken bleek niet vast te stellen of de afhandeling
voortvloeide uit een controle van de aangifte, en zo ja, op welke gronden
besloten was tot het niet opleggen van een correctie of boete.3.3 Inzicht in de kwaliteit van de controleDe Belastingdienst toetst de kwaliteit van de uitgevoerde controles van
belastingaangiften op verschillende manieren. In de eerste plaats maakt de
dienst gebruik van de «fiscale kwaliteitsindex» (FIX): een meetinstrument
om de kwaliteit van de toepassing van wet- en regelgeving te bepalen op landelijk
en regionaal niveau. In de tweede plaats wordt de kwaliteit van de uitvoeringsprocessen
getoetst door middel van interne controles.3.3.1 FIX-onderzoekenHet meetinstrument FIX is ontwikkeld om op landelijk niveau – en
inmiddels ook op regionaal niveau – inzicht te geven in de kwaliteit
van de rechtstoepassing door met behulp van een standaardinstructie de kwaliteit
van de controle van aangiften te onderzoeken.1Op basis van een landelijke instructie worden scores gegeven per onderzocht
fiscaal item (i.e. per gecontroleerd risico van aangifte). Een van die scores
is «niet te controleren». Het gaat hierbij om gevallen waar blijkt
dat de verslaglegging over een gecontroleerd risico onvoldoende duidelijk
is om de fiscaal-technische kwaliteit ervan te kunnen beoordelen.De beoordeling van de geselecteerde fiscale items vindt plaats op basis
van de informatie in de controledossiers (centraal opgeslagen in het Elektronisch
Documentensysteem ELDO) en op basis van de aanvullende informatie die beschikbaar
is, zoals gegevens over inkomsten en vermogen van de belastingplichtigen.Wij hebben in ons eigen onderzoek, zoals vermeld in § 3.2, vastgesteld
dat driekwart van de door ons onderzochte aangiftecontroles niet geheel voldeed
aan de interne eisen voor vastlegging, en dat van de helft van de gecontroleerde
aangiften niet vast te stellen was hoe de beslissing over de afhandeling van
de aangifte tot stand was gekomen.De Belastingdienst komt op basis van het eigen FIX-onderzoek in de eerste
helft van 2005 tot een heel andere conclusie. De Belastingdienst constateert
dat niet driekwart maar minder dan eenderde van de onderzochte gecontroleerde
risico’s niet voldoet aan de eisen, en dat niet de helft, maar 9%
van de onderzochte risico’s niet te volgen is.Het is de vraag waar het grote verschil tussen onze bevindingen en die
van de Belastingdienst vandaan komt. De gevolgde methode van onderzoek kan
het verschil slechts zeer ten dele verklaren.2Naar ons oordeel is het verschil ontstaan (a) doordat de criteria voor
de oordeelsvorming die in FIX-onderzoeken worden gehanteerd niet voldoende
richting geven (FIX-scores blijken in de praktijk verschillend te kunnen worden
geïnterpreteerd) en (b) doordat bij het uitvoeren van de FIX-onderzoeken
vooral aandacht wordt besteed aan de procedurele eisen aan de vastlegging
en niet aan de kwaliteit van de vastlegging (als een nota van aanslagregeling
aanwezig is telt dat als voldoende, terwijl de kwaliteit van deze nota en
de onderbouwende stukken voor de beslissing niet worden meegewogen in de beoordeling).Het probleem dat wij hier signaleren wordt overigens door de Belastingdienst
onderkend. De Belastingdienst heeft besloten om met ingang van het FIX-onderzoek
2006 meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van de verslaglegging van
de controles.In het rechtmatigheidsonderzoek over 2005 heeft de Algemene Rekenkamer
nader onderzoek gedaan naar de uitvoering van FIX-onderzoeken. De resultaten
van dit onderzoek staan vermeld in ons Rapport bij het Jaarverslag 2005; Ministerie van Financiën (IXB), dat
op 17 mei 2006 is verschenen (Algemene Rekenkamer, 2006). Een samenvatting
daarvan staat in bijlage 2 van dit rapport.3.3.2 Interne controlesDe Belastingdienst voert landelijk interne controles uit om vast te stellen
of de minimumnormen voor kwaliteit in de diverse processen worden gerealiseerd.
De landelijke interne controles bestaan uit een generiek deel, dat voor alle
belastingkantoren gelijk is, en een specifiek deel, dat het betreffende kantoor,
afhankelijk van de geldende situatie (risico’s), zelf kan invullen.Voor de kwaliteitstoets op de aangiftecontroles is een aantal procedurele
controles voorgeschreven (functiescheiding bijvoorbeeld). Daarnaast maakt
aanvullend gegevensgericht onderzoek deel uit van de (in de administratieve
organisatie vastgelegde) standaardwerkwijze: op aangeven van de leiding van
een belastingkantoor moet steekproefsgewijs een inhoudelijke beoordeling van
de kwaliteit van de aangiftecontrole worden uitgevoerd.De in het onderzoek betrokken belastingkantoren voeren het aanvullend
gegevensgerichte onderzoek niet uit als onderdeel van de landelijke interne
controle, omdat ze daarvoor de FIX-onderzoeken gebruiken of eigen interne
controles gericht op de kwaliteit van de aangiftecontrole en het functioneren
van medewerkers. Als reden voor het uitvoeren van eigen interne controles
of plannen daaromtrent gaven de betrokken kantoren aan dat de FIX-onderzoeken
niet diep genoeg gaan voor het toetsen van de vastlegging van de uitgevoerde
controles van aangiften. Vastlegging is echter een belangrijke voorwaarde
om de kwaliteit van de controle te kunnen toetsen. Verder gaven de kantoren
aan dat de landelijke interne controles zich ook vooral richten op de procedures
rondom het controleproces en niet op de inhoud van het proces zelf.Het toetsen van de inhoudelijke kwaliteit van de controle van aangiften
inkomstenbelasting particulieren varieert door bovenstaande redenen per kantoor.
Hierdoor kan ook de zekerheid over de kwaliteit van de uitvoering van controles
variëren per kantoor.3.4 Realisatie beoogd correctiepercentageDe Belastingdienst maakt intern afspraken over de te leveren prestaties
bij de aangiftecontrole. Het «correctiepercentage» is hierbij
een centrale prestatie-indicator: bij welk aandeel van het totaal aantal definitieve
aanslagen wordt een correctie opgelegd? Hiervoor is een streefcijfer vastgelegd
in het gezamenlijke prestatiecontract tussen het directoraat-generaal van
de Belastingdienst en de collegiale besturen van de regionale eenheden van
de Belastingdienst.1 Het correctiepercentage
is ook opgenomen als prestatie-indicator voor beleidsartikel 1, Belastingen, in begrotingshoofdstuk IXB Financiën.StreefpercentageVoor de jaren 2004 en 2005, de periode waarin de aangiften over 2003 zijn
behandeld,2 streefde de Belastingdienst een correctiepercentage
van 7,5% na. In de begroting voor 2005 geeft de Belastingdienst aan
dat door de «... uitstroom van personeel en de geplande verschuiving
in het toezicht van relatief eenvoudig administratief toezicht naar zwaardere
materiële onderzoeken (...) het aantal onderzoeken iets zal dalen. Dat
leidt mogelijk tot lagere correctiepercentages, maar tegelijkertijd wel tot
meer substantiële correcties.»RealisatieUit managementinformatie van de Belastingdienst blijkt dat de Belastingdienst
als geheel, maar ook de door ons bezochte belastingregio’s, de norm
voor het aantal te corrigeren aangiften in 2005 niet halen. Ook in vergelijking
met voorgaande jaren is het gerealiseerde correctiepercentage lager, zoals
onderstaande tabel laat zien.Tabel 3.1 Ontwikkeling realisatie correctiepercentage 2002200320042005Correctiepercentage8,06,97,55,0Bron: Beheersverslagen Belastingdienst (Belastingdienst, 2005 en 2006).De Belastingdienst geeft zelf in de begroting voor 2005 vooruitlopend
op de realisatie al een verklaring voor het lage cijfer over 2005 door te
wijzen op de bezuinigingen en het verleggen van de aandacht in de controle
van inkomstenbelasting particulieren naar de controle van (onder meer) winstposten.De controle van de aangiften 2003 vond vooral plaats in het jaar 2005.
De realisatie van het correctiepercentage voor de inkomstenbelasting particulieren
is in 2005 lager dan de streefwaarde van 7,5%, namelijk 5%.
In ons onderzoek hebben we hiervoor enkele verklarende factoren gevonden.
Het gaat om de volgende knelpunten, die invloed hebben gehad op de capaciteit
die beschikbaar was voor het controleren van de aangiften over 2003:• Door technische problemen met geautomatiseerde systemen startte
de controle van de aangiften over 2003 later. Vanwege het project «Toeslagen»1 kon vervolgens de controleperiode niet verlengd worden.
Per saldo leidde dit tot een verkorte controleperiode.• Beschikbare capaciteit voor het controleren van aangiften is deels
ingezet voor bijstand bij de loketten en aan de telefoon vanwege het project «Toeslagen».• Beschikbare controlecapaciteit is daarnaast ook ingezet voor andere
administratieve taken, zoals voor de voorlopige teruggave.• Bij sommige kantoren is door andere bijzondere lokale of regionale
omstandigheden een extra beslag op de capaciteit gelegd.• De behandelduur van de doelgroep was ingeschaald als standaard,
ofwel gemiddeld één uur per aangifte. In de praktijk bleek dit
niet op te gaan, vanwege de hoge aantallen waarbij een navordering en een
boete opgelegd moest worden.ProductiedoelstellingBovenstaande knelpunten zijn ook een verklaring voor het feit dat de «productiedoelstelling»
voor het jaar 2005 niet is gerealiseerd. Van het geplande aantal controles
is 94,7% uitgevoerd, dit betekent dat circa 47 000 geplande controles
van aangiften niet zijn uitgevoerd.Naar ons oordeel levert het niet-halen van de productiedoelstelling risico’s
op voor het verwezenlijken van optimale ontvangsten.3.5 Inzicht in juistheid en volledigheid aangifteselectie3.5.1 Juistheid van de selectie van aangiftenDe Belastingdienst toetst de juistheid van de selectie van risicovolle
aangiften aan de hand van een jaarlijks uitgevoerde steekproef en aan de hand
van managementinformatie over opgelegde correcties en de bijbehorende
correctiebedragen. We bespreken beide bronnen van informatie hieronder.De steekproef geeft niet alleen informatie over de juistheid van de aangifteselectie,
maar ook over de doeltreffendheid van een risicogerichte controleaanpak. In
ons dossieronderzoek hebben we daar ook aandacht aan besteed. Op de doeltreffendheid
van de risicogerichte aanpak gaan we aan het eind van deze paragraaf in.SteekproefDe «steekproef inkomstenbelasting», die halverwege de jaren
negentig is ingevoerd, is één van de belangrijkste onderzoeksinstrumenten
van de Belastingdienst. De aangiften die in de steekproef vallen worden integraal
gecontroleerd. De resultaten van de controle van steekproefposten dienen als
input voor de selectie van risico’s die in het jaar daarop extra aandacht
vragen. Op deze manier wordt de steekproef gebruikt om jaarlijks de selectie
van M&O-risico’s voor de aangiftecontrole te valideren. Verder dient
de steekproef om jaarlijks een betrouwbare schatting te verkrijgen van het
correctiepotentieel.Aan deze validerende en taxerende functies van de steekproef zit echter
wel een voorwaarde vast: de resultaten ervan moeten in de periode november-december
beschikbaar zijn om meegenomen te kunnen worden in de risicobepaling voor
het eerstkomende belastingjaar. Wij hebben vastgesteld dat voor het belastingjaar
2003 en eerdere jaren deze planning niet is gehaald. Daardoor konden de resultaten
voor het aanscherpen van de selectiemodule pas gebruikt worden voor de aangifteselectie
van het jaar daarop (twee belastingjaren verder).De Belastingdienst heeft ons desgevraagd laten weten dat het weliswaar
een gemis is dat de steekproefresultaten later beschikbaar komen, maar dat
er in het risicoprofiel van de aangiften inkomstenbelasting particulieren
en in het aangiftegedrag van de belastingplichtigen niet zo veel is veranderd.
Volgens de Belastingdienst kan dit afgeleid worden uit de steekproefresultaten
van eerdere jaren, waaruit blijkt dat het aantal correcties per risicorubriek
redelijk stabiel is.Managementinformatie over correctiesOm te bepalen hoe effectief de selectie van M&O-risico’s in
een bepaald belastingjaar is geweest, moet de Belastingdienst inzicht hebben
in de resultaten van de handmatige controle van de aangiften over dat jaar:
het aantal behaalde correcties en de bijbehorende correctiebedragen. Aan de
hand van die cijfers kan in het eerstvolgende belastingjaar de beperkte capaciteit
die beschikbaar is voor handmatige controle zo effectief mogelijk, op de belangrijkste
risico’s, worden ingezet.De Belastingdienst beschikt op lokaal en landelijk niveau over de behaalde
correctieresultaten per risicorubriek. Aan elke risicorubriek zijn één
of meer risico’s verbonden. De beperking van deze informatie is dat
zij slechts op niveau van rubrieken evaluatiemogelijkheden biedt en niet op
risiconiveau. Zo bestaan er voor de risicorubriek buitengewone uitgaven ziektekosten
meer soorten M&O-risico’s (bijvoorbeeld: belastingplichtige heeft
geen uitgaven gedaan aan ziektekosten, maar trekt deze toch af; belastingplichtige
trekt te veel aan ziektekosten af; belastingplichtige trekt kosten af die
niet als ziektekosten opgevoerd mogen worden). Als de Belastingdienst wil
weten welke risico’s binnen de rubriek ziektekosten «goed scoren»
en welke niet, is daarvoor onvoldoende informatie aanwezig. Een andere beperking
aan de managementinformatie is dat de correctieresultaten niet met zekerheid
kunnen worden gekoppeld aan een risicorubriek, omdat de resultaten ook kunnen
voortvloeien uit correcties op andere rubrieken of uit verschuivingen
van de ene belastingbox naar de andere.Op dit moment kan er op landelijk niveau en lokaal niveau nog geen overzicht
worden gemaakt van de gerealiseerde correcties per risico.De Belastingdienst heeft ons laten weten dat deze beperking ondervangen
wordt door de verschillende risico’s binnen een rubriek te rangschikken,
waarbij de gerealiseerde correctie wordt gekoppeld aan het risico met de hoogste
prioriteit. Dit levert naar ons oordeel echter nog steeds geen realistisch
beeld op. Om de selectiemodule te verfijnen en te zorgen voor een effectieve
inzet van de beperkte controlecapaciteit op de kantoren, is het nodig dat
er een direct verband kan worden gelegd tussen het controleresultaat en een
specifiek risico.De Belastingdienst heeft ons laten weten de beschikbare informatie te
gebruiken voor het verfijnen van de selectiemodule. Volgens de dienst is de
risicoselectie de afgelopen jaren niet voldoende gestructureerd aangepakt.
Sinds de invoering van de landelijke regie (zie hoofdstuk 2) lijkt hierin
meer lijn te komen. De Belastingdienst is op dit moment bezig met het verder
verbeteren van het inzicht in de resultaten van de controle op het niveau
van de individuele risico’s.Doeltreffendheid risicogerichte aanpakDe Belastingdienst kan niet alle aangiften inkomstenbelasting particulieren
controleren, vanwege de omvang van het aantal aangiften (circa 6,5 miljoen)
en de beperkte capaciteit waarover de Belastingdienst beschikt. Om de schaarse
controlecapaciteit effectief in te kunnen zetten hanteert de dienst een risicogerichte
aanpak in plaats van een aanpak op basis van willekeurige steekproeven.In dit onderzoek zijn we nagegaan of de risicogerichte controleaanpak
van de Belastingdienst doeltreffend is. Hiervoor hebben we de resultaten van
risicogerichte aanpak afgezet tegen (a) de analyse van de resultaten van de
jaarlijkse steekproef, en (b) de resultaten die men van tevoren van de risicogerichte
aanpak verwachtte.Wij hebben geconstateerd dat gemiddeld 44% van de aangiften die
we in ons onderzoek hebben betrokken, is gecorrigeerd. Om dit percentage te
kunnen vergelijken met een niet-risicogerelateerde controleaanpak hebben we
gebruik gemaakt van de analyse van de resultaten van de jaarlijkse steekproef
die de Belastingdienst uitvoert (zie hierboven). In deze analyse maakt de
Belastingdienst een onderscheid in de correctieresultaten voor risico’s
waarop de aangiften in dat jaar geautomatiseerd geselecteerd worden en de
correctieresultaten voor overige risico’s waarop dat jaar geen aangiften
zijn geselecteerd. Als de risico’s waarop aangiften dat jaar geselecteerd
worden hoger scoren dan de overige risico’s, dan kan gesteld worden
dat de risicogerichte aanpak doeltreffend is. Immers als aangiften alleen
via een steekproef gecontroleerd waren, zouden de resultaten lager zijn dan
bij de gehanteerde risicogerichte aanpak.Uit de analyse van de steekproefresultaten over belastingjaar 2003 blijkt
dat voor drie van de vier door ons onderzochte risicorubrieken van de aangiften
over 2003 de geselecteerde risico’s leidden tot een beter correctieresultaat
dan de overige risico’s. Dit is een indicatie dat de risicogerichte
aanpak beter werkt dan een steekproefsgewijze aanpak. Aan de analyse van de
steekproefresultaten van de Belastingdienst kleeft echter wel een nadeel.Het is namelijk mogelijk dat een correctie ten onrechte gekoppeld wordt
aan een risicorubriek. Hierdoor lijkt het of controle op die specifieke risicorubriek tot resultaat leidt, terwijl de correctie een andere
rubriek betreft (zie ook hierboven, onder managementinformatie).Wij hebben de uitkomsten van de analyse van de Belastingdienst voor één
risicorubriek, de landelijke doelgroep «Premieaftrek lijfrenten»,
naast de verwachtingen gelegd. Hieruit blijkt dat de gerealiseerde resultaten
(correctiepercentage en gemiddelde correctiebedragen) overeenkomen met de
verwachtingen en deze zelfs overstijgen.Op basis van de beschikbare informatie van de Belastingdienst en ons eigen
onderzoek is het aannemelijk dat de risicogerichte aanpak van de Belastingdienst
beter werkt dan een aanpak waarbij een aselecte steekproef van aangiften wordt
gecontroleerd.3.5.2 Volledigheid van de selectie van aangiftenDe Belastingdienst hanteert een selectiemodule om de risicovolle aangifteposten
te selecteren. Deze selectiemodule wordt getest alvorens deze in gebruik wordt
genomen. De test van de selectiemodule richt zich in de praktijk vooral op
de juistheid (is de aangifte terecht geselecteerd?) en niet op de volledigheid
(zijn er aangiften ten onrechte niet geselecteerd?).De Belastingdienst heeft naar eigen zeggen inzicht in de volledigheid
van de selectiemodule via onder andere signalen uit de controle van aangiften
door belastingkantoren. De Belastingdienst kan op basis van deze informatie
aanvullende maatregelen nemen om de aangifteselectie bij te kunnen sturen.
Een andere methode om inzicht te krijgen in de volledigheid is het vergelijken
van de resultaten van de steekproef met de gerealiseerde correctieresultaten.
De resultaten van de steekproef zijn, zoals vermeld in § 3.5.1,
te laat beschikbaar om deze rol te kunnen vervullen.3.6 ConclusieDe wijze waarop de Belastingdienst de kwaliteit van de controle van aangiften
onderzoekt levert onvoldoende betrouwbare informatie op.Bovendien blijkt de zekerheid over de kwaliteit van de uitvoering van
controles te kunnen variëren per belastingkantoor. Ofschoon de Belastingdienst
zelf al maatregelen heeft getroffen om het inzicht in de kwaliteit van de
aangiftecontroles te verbeteren, zijn er extra maatregelen nodig. Zo zullen
de verschillende kwaliteitstoetsen op elkaar afgestemd moeten worden en zal
de toepassing van deze toetsinstrumenten verbeterd moeten worden. Ook zal
de informatievoorziening over de resultaten van de controle verbeterd moeten
worden om de risicogerichte aanpak beter te kunnen evalueren.Op basis van de beschikbare informatie en het uitgevoerde onderzoek komen
wij tot de conclusie dat de risicogerichte aanpak beter werkt dan een aanpak
waarbij een aselecte steekproef van aangiften wordt gecontroleerd. De Belastingdienst
zal wél meer aandacht moeten besteden aan het waarborgen van de volledigheid
van het selecteren van risicovolle aangiften.4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN4.1 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer heeft in dit onderzoek de uitvoering van het controlebeleid
voor de inkomstenbelasting particulieren onderzocht. We zijn daarbij nagegaan
of de centrale aansturing door de Belastingdienst zodanig is dat de verschillende
belastingkantoren dezelfde risico’s op dezelfde manier controleren.
Daarnaast hebben we onderzocht of de Belastingdienst toereikende informatie
tot zijn beschikking heeft over de uitvoering van de aangiftecontroles op
regionaal niveau.Aansturing van de controleHet controlebeleid voor de inkomstenbelasting particulieren is geënt
op een risicogerichte aanpak, waarbij de Belastingdienst met behulp van geautomatiseerde
systemen risicovolle aangiften selecteert en controleert. De opzet van het
controlebeleid beoordelen wij als positief. Zo blijkt uit het onderzoek dat
de risicogerichte aanpak van de Belastingdienst betere resultaten laat zien
dan een steekproefsgewijze aanpak.Verder constateren we dat de Belastingdienst maatregelen heeft getroffen
om de risico’s voor de rechtsgelijke behandeling, die voortkomen uit
gebrekkige aansturing na de reorganisatie van 2003, beter te beheersen.De getroffen maatregelen hebben er weliswaar toe geleid dat de centrale
aansturing en coördinatie van de controle van aangiften is versterkt,
maar de maatregelen hebben nog niet voldoende gewerkt voor de controle van
aangiften over 2003. Hierdoor zijn verschillen opgetreden in wat belastingkantoren
hebben gecontroleerd en hoe ze dat hebben gedaan. Deze verschillen brengen
risico’s voor de rechtsgelijke behandeling met zich mee.Uitvoering van de controleOm de controle van aangiften goed aan te kunnen sturen en te blijven leren
van eventuele tekortkomingen in het controlebeleid is het van belang om inzicht
te hebben in de kwaliteit en de resultaten van de aangiftecontrole.De Belastingdienst beschikt over een aantal instrumenten om daar inzicht
in te verkrijgen. In opzet voldoen deze instrumenten volgens ons. We hebben
ook de werking van deze instrumenten beoordeeld. Daarvoor hebben we de vastlegging
van de controle van aangiften onderzocht en deze bleek onvoldoende: driekwart
van de onderzochte dossiers voldoet niet aan de eisen die de Belastingdienst
er zelf aan stelt en in de helft van de gevallen is niet vast te stellen hoe
de controle heeft plaats gevonden.Deze cijfers wijken af van de resultaten uit de onderzoeken naar de kwaliteit
van de rechtstoepassing die de Belastingdienst zelf uitvoert (FIX-onderzoeken):
in het laatst uitgevoerde onderzoek beoordeelt de Belastingdienst 9%
van de onderzochte risico’s als niet navolgbaar.De Algemene Rekenkamer concludeert op basis hiervan dat de Belastingdienst
onvoldoende zekerheid heeft of de handmatige controle van aangiften verloopt
volgens het opgestelde controlebeleid en met het gewenste kwaliteitsniveau.
Dit beperkt de mogelijkheden van de Belastingdienst om de uitvoering van de
controles op een juiste manier bij te sturen.De Algemene Rekenkamer constateert op basis van de managementinformatie
van de Belastingdienst en naar aanleiding van eigen onderzoek, dat de Belastingdienst
bij de aangiften over 2003 minder controles heeft uitgevoerd
dan was voorzien. De verklaring hiervoor ligt in de controlecapaciteit die
door problemen met automatisering en andere prioriteiten, zoals het project «Toeslagen»,
onder druk is komen te staan. Hierdoor loopt de Belastingdienst het risico
dat belastingontvangsten worden gemist.Verder constateren we dat de Belastingdienst niet beschikt over inzicht
in de resultaten van controles per geselecteerd risico. De Belastingdienst
voert jaarlijks een steekproef uit op de aangiften inkomstenbelasting particulieren,
om de toegepaste risicoselectie te evalueren en te valideren. De resultaten
van deze steekproef komen vanwege capaciteitsproblemen te laat beschikbaar
om meegenomen te kunnen worden bij het bepalen van de risicoselectie van het
volgend jaar.Wij constateren ten slotte dat de Belastingdienst bij het testen van de
geautomatiseerde selectie van aangiften nog onvoldoende aandacht besteedt
aan de volledigheid van de selectie.Door bovenstaande tekortkomingen in de aansturing, de uitvoering van het
controlebeleid en het inzicht in deze uitvoering ontstaan risico’s voor
de rechtsgelijke behandeling van belastingplichtigen en voor het genereren
van optimale belastingontvangsten. Ook automatiseringsproblemen en bezuinigingen
hebben ertoe geleid dat de zekerheid over een goede uitvoering van de controle
van aangiften inkomstenbelasting particulieren over 2003 onder druk is komen
te staan.4.2 AanbevelingenDe Belastingdienst zou volgens de Algemene Rekenkamer een aantal maatregelen
moeten treffen om de ontstane risico’s voor de rechtsgelijke behandeling
en optimale ontvangsten te reduceren. We bevelen de staatssecretaris van Financiën
aan om een aantal concrete stappen te zetten om de centrale aansturing en
coördinatie van controles verder te verbeteren en meer zekerheid te krijgen
over de uitvoering van het controlebeleid. Hieronder zetten we op een rij
welke stappen dat volgens ons zijn:Aansturing van de controle• zorgen voor een tijdige en eenduidige informatievoorziening van
de landelijke regie naar de belastingregio’s.Uitvoering van de controle• jaarlijks testen van de volledigheid van de geautomatiseerde selectie
van risicovolle aangiften;• duidelijkere richtlijnen opstellen over hoe dossiers beoordeeld
moeten worden in de FIX-onderzoeken;• het doel en de toepassing van de FIX-onderzoeken, de landelijke
interne controles en lokale interne controles in onderlinge samenhang evalueren,
met het oog op reductie van overlap en het versterken van inzicht in de kwaliteit
van de rechtstoepassing;• eisen opstellen voor de vastlegging van aangiftecontrole op basis
van een risicoanalyse en een kosten-batenanalyse;• toetsen of de medewerkers van de Belastingdienst zich houden aan
de vastleggingseisen;• zorgen voor inzicht in de resultaten van de uitgevoerde controles
op het niveau van de risico’s.De in ons onderzoek geconstateerde tekortkomingen zijn gerelateerd aan
de risicogerichte aanpak van de Belastingdienst, een aanpak die ook wordt
toegepast bij andere belastingen en ook voor de inkomensafhankelijke toeslagen.
Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan om de uitkomsten van
dit onderzoek ook te gebruiken voor het versterken van de controleaanpak bij
andere activiteiten van de Belastingdienst.5 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe staatssecretaris van Financiën heeft op 3 mei 2006 gereageerd
op het rapport. Hierna volgt een samenvattende weergave van die reactie. De
integrale reactie van de staatssecretaris is te vinden op onze website, www.rekenkamer.nl.5.1 Reactie staatssecretaris van FinanciënDe staatssecretaris van Financiën spreekt zijn complimenten uit voor
het rapport. Hij geeft aan dat hij de conclusies van het rapport op hoofdlijnen
deelt. Verder is de staatssecretaris tevreden dat de Algemene Rekenkamer de
opzet van het controlebeleid voor de inkomstenbelasting particulieren als
positief beoordeelt en aangeeft dat de risicogerichte aanpak van de Belastingdienst
beter werkt dan een aanpak waarbij een aselecte steekproef van aangiften wordt
gecontroleerd.De staatssecretaris gaat in zijn reactie verder in op de onderstaande
punten en geeft daarbij aan hoe hij met het rapport zijn voordeel zal doen:• onze constatering dat de Belastingdienst nog onvoldoende zekerheid
heeft of de uitvoering van de controle van aangiften inkomstenbelasting conform
beleid plaatsvindt;• de tekortkomingen in de centrale aansturing;• onze aanbeveling om de vastlegging van controles te verbeteren;• onze opmerking dat het inzicht in de uitvoering kan worden verbeterd
door de huidige instrumenten in onderlinge samenhang te evalueren.Opzet van het controlebeleidDe staatssecretaris merkt op dat het te laat beschikbaar komen van de
resultaten van de steekproef voor de risicoselectie van het volgende jaar
minder ernstig is dan het zich in eerste aanleg doet aanzien. Hij geeft hierbij
aan dat de resultaten van de steekproefposten door de jaren heen een stabiel
beeld laten zien en het systematisch op risico’s «afgrazen»
van nieuwe wetgeving een helder beeld oplevert van de in de aangiften aanwezige
risico’s. Verder geeft hij aan dat de risico’s die in de regio’s
bij de klantbehandeling worden gesignaleerd via de risicodatabase nog kunnen
worden toegevoegd aan de landelijk te beoordelen risico’s.De staatssecretaris zegt toe dat de Belastingdienst in 2006 zal bezien
welke verbeteringen mogelijk zijn voor het waarborgen van de volledigheid
van de selectie van risicovolle aangiften. Verder geeft de staatssecretaris
aan dat hij met het project Complexiteitreductie een verbetering van de zogenoemde
productiebesturing nastreeft. Dit project heeft een lange doorlooptijd.Centrale aansturingVoor wat betreft de centrale aansturing geeft de staatssecretaris aan
dat hij verwacht dat de getroffen maatregelen over 2006 beter zullen functioneren.
Hij zegt toe hierop toe te zien, en in het bijzonder op de communicatie van
beleidsbeslissingen. De staatssecretaris merkt wel op dat het niet altijd
is te voorkomen dat belastingkantoren incidenteel doorgaan met het controleren
van een risicorubriek, nadat de landelijke regie heeft aangegeven dat daarmee
gestopt moet worden.Vastlegging van de controlesDe staatssecretaris geeft aan dat de Belastingdienst ook zelf heeft vastgesteld
dat aangiftecontrole regelmatig niet wordt vastgelegd in overeenstemming
met door de Belastingdienst zelf gestelde eisen. Verder merkt hij op dat de
Belastingdienst heeft vastgesteld dat een beweging ten goede is te onderkennen,
vooral door versterkte managementaandacht.De staatssecretaris zegt toe de inspanningen op dit gebied te intensiveren
en over 2006 de eisen voor de vastlegging van aangiftecontrole op basis van
risicoanalyse en kosten-batenoverwegingen opnieuw te bezien. Hierbij zal als
uitgangspunt gelden dat het doel van de vastlegging primair ligt in een juiste
klantbehandeling in de toekomst. Bescheiden met een belang voor toekomstige
beoordelingen moeten in enigerlei vorm in het dossier zijn terug te vinden.
Voor bescheiden met slechts een belang voor het jaar zelf moet een afweging
worden gemaakt tussen het nut van de vastlegging en de ervoor te verrichten
inspanningen.De staatssecretaris zegt toe vanaf 2006 meer aandacht te besteden
aan het toetsen of de medewerkers van de Belastingdienst zich houden aan de
vastleggingseisen.De staatssecretaris onderschrijft niet zonder meer dat de kwaliteit van
FIX-onderzoeken ter discussie staat vanwege het ontbreken van vastleggingen.
Hij geeft aan dat medewerkers die de interne kwaliteitsonderzoeken doen in
sommige gevallen kunnen concluderen dat de aangifte correct is behandeld,
ondanks dat vastlegging ontbreekt. De staatssecretaris illustreert dit met
een voorbeeld van de controle van giftenaftrek.Hij geeft verder aan dat er uiteraard situaties te bedenken zijn en in
het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar voren zijn gekomen, waarbij
de vastlegging voor een goede beoordeling wel van belang is. De staatssecretaris
zegt toe de richtlijnen voor de beoordeling van dossiers binnen de FIX-onderzoeken
waar nodig te verduidelijken. Verder zegt hij toe dat de Belastingdienst de
aanbeveling «het doel en de toepassing van de FIX-onderzoeken, de landelijke
interne controles in onderlinge samenhang te evalueren» zal opvolgen
en hierop vervolgens nieuw beleid zal maken.Inzicht in de uitvoering van controlesDe staatssecretaris zegt toe de risicobeheersingsorganisatie opdracht
te geven om te onderzoeken op welke wijze inzicht in de resultaten van controles
per geselecteerd risico kan worden gegeven. Daarbij zal een afweging worden
gemaakt tussen het gewenste resultaat en de daarvoor te verrichten (automatiserings)inspanning,
inclusief kosten.Tot slotDe staatssecretaris zegt toe de uitkomsten van het onderzoek te zullen
gebruiken voor het versterken van de controleaanpak bij andere activiteiten
van de Belastingdienst.5.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer beschouwt de wijze waarop de staatssecretaris van
Financiën omgaat met de conclusies en aanbevelingen van het rapport als
positief en constructief. We zijn verheugd dat de staatssecretaris onze aanbevelingen
op zal volgen en zal gebruiken voor het versterken van de controleaanpak bij
andere activiteiten van de Belastingdienst. Wij zullen zijn plannen en activiteiten
op dat gebied met belangstelling volgen.LITERATUURAlgemene Rekenkamer (1998). MenO-beleid Vennootschapsbelasting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 647, nrs. 1–2.
Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (1999). MenO-beleid Particulieren. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 710, nrs. 1–2.
Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2001). MenO-beleid Douane.
Brief aan de minister van Financiën, in afschrift aan de Tweede Kamer,
8 mei 2001.Algemene Rekenkamer (2003). MenO-beleid Belastingdienst. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 790, nrs. 1–2.
Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2006). Rapport bij het Jaarverslag
2005; Ministerie van Financiën (IXB). Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 94 054, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Belastingdienst (2005). Beheersverslag Belastingdienst
2004. Den Haag: Ministerie van Financiën. Bijlage bij Tweede
Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800 IXB, nr. 19.Belastingdienst (2006). Beheersverslag Belastingdienst 2005. Den Haag:
Ministerie van Financiën. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
30 300 IXB, nr. 34.Ministerie van Financiën (2003). Taakomschrijving
Staatssecretaris van Financiën. Brief d.d. 23 juni 2003.
Kenmerk: WJB 2003-0411 M. Den Haag: Ministerie van Financiën.BIJLAGE 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingenOnderwerpConclusieAanbevelingReactie staatssecretaris AlgemeenDe in het onderzoek geconstateerde tekortkomingen zijn gerelateerd aan de
risicogerichte aanpak van de Belastingdienst. Een aanpak die ook wordt toegepast
bij andere belastingmiddelen en voor de inkomensafhankelijke toeslagen.De Algemene Rekenkamer beveelt de staatssecretaris
van Financiën aan om de uitkomsten van dit onderzoek ook te gebruiken
voor het versterken van de controleaanpak bij andere activiteiten van de Belastingdienst.De staatssecretaris zegt toe deze aanbeveling
op te zullen volgen. Centrale aansturingLandelijke regie is een positieve stap voorwaarts,
maar informatievoorzie- ning moet beter.Zorg voor tijdige en eenduidige informatie.De staatssecretaris zal erop toezien dat de getroffen maatregelen over 2006
beter zullen werken. Inzicht in uitvoeringIn de praktijk te weinig aandacht voor testen volledigheid van aangifteselectieJaarlijks testen van de volledigheid
van de aangifteselectie.De staatssecretaris
zegt toe in 2006 te bezien welke verbeteringen mogelijk zijn. Het oplossen
van de problemen in de automatisering neemt hij mee in het strategische project
Complexiteitreductie, dat een lange doorlooptijd zal hebben. Toepassing
FIX-onderzoeken schiet tekort door onduidelijke richtlijnen.Stel duidelijkere richtlijnen op over hoe dossiers
beoordeeld moeten worden in de FIX-onderzoeken.De staatssecretaris zegt toe de richtlij- nen waar
nodig te verduidelijken.  Verschillende
instrumenten zorgen voor variatie in de zekerheid over de kwaliteit van de
uitvoering per kantoor.Evalueer het doel en de toepas- sing van de FIX-onderzoeken, de landelijke
interne controles en lokale interne controles in onderlinge samenhang.De staatssecretaris zegt toe de evaluatie uit
te voeren en hierop nieuw beleid te maken. Vastlegging
controles is onvoldoende.Stel eisen
op voor de vastlegging van aangiftecontrole op basis van een risicoanalyse
en een kosten-batenanalyse. Toets of de medewerkers van de Belastingdienst
zich houden aan de vastleggingseisen.De staatssecretaris zegt toe over 2006 de vastleggingseisen opnieuw te bezien
op basis van risicoanalyse en kosten-batenoverwegingen. Verder zegt hij toe
vanaf 2006 meer aandacht te geven aan het toetsen of medewerkers zich
houden aan de vastleggingseisen.  Informatie over resultaten
per risico ontbreekt nog.Zorg voor inzicht in
de resultaten van de uitgevoerde controles op het niveau van de risico’s.De staatssecretaris zegt toe te laten onderzoeken
hoe het inzicht in de resultaten van controles per geselecteerd risico ingevuld
kan worden. Hierbij zal een afweging gemaakt worden tussen het gewenste resultaat
en de daarvoor te verrichten inspanning (inclusief kosten).BIJLAGE 2Rechtmatigheidsonderzoek 2005De tekortkomingen in de vastlegging van de uitgevoerde controles van aangiften
inkomstenbelasting particulieren en in het inzicht in de kwaliteit van de
uitgevoerde controles zijn meegenomen in de oordeelsvorming in ons Rapport bij het Jaarverslag 2005; Ministerie van Financiën
(IXB), dat op 17 mei 2006 is verschenen (Algemene Rekenkamer,
2006).1 Daarnaast is in het rechtmatigheidsonderzoek
2005 ook een verdiepend dossieronderzoek uitgevoerd naar de interne kwaliteitstoets
FIX.Conclusie en aanbevelingen Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de fiscale besluiten
over de inkomstenbelasting van particulieren van belastingjaar 2003 deugdelijk
zijn onderbouwd. Deze besluiten zijn door de Belastingdienst genomen tussen
november 2004 tot en met september 2005.In ongeveer de helft van de gevallen heeft de Algemene Rekenkamer geen
onderbouwing aangetroffen in de dossiers en/of in bestanden van de Belastingdienst.
Doordat de fiscale besluiten niet deugdelijk onderbouwd zijn, kan de Belastingdienst
niet in staat worden geacht om de kwaliteit van deze besluiten vast te stellen
en zo te leren van eventuele fouten. De ontoereikende dossiervorming brengt
het risico van ondoelmatigheid met zich mee, omdat in volgende jaren documenten
dubbel opgevraagd moeten worden en/of opnieuw beoordeeld moeten worden of
een aftrekpost moet worden gecorrigeerd.De Algemene Rekenkamer heeft ook onderzocht of de interne toets op de
fiscale kwaliteit van de besluiten voldoende betrouwbare stuur- en verantwoordingsinformatie
genereert. Dat onderzoek is uitgevoerd op de belastingmiddelen inkomstenbelasting
particulieren en loonbelasting. De Algemene Rekenkamer heeft hierbij belangrijke
verschillen in de wijze van onderzoek en de score van de bevindingen vastgesteld
tussen vier onderzochte regio’s.Op basis van de bevindingen over de dossiervorming en de interne kwaliteitstoets
van de Belastingdienst komt de Algemene Rekenkamer voor de inkomstenbelasting
particulieren tot het oordeel dat het M&O-beleid voor de inkomstenbelasting
particulieren ontoereikend is. De mogelijkheid om te leren van fouten is een
belangrijk criterium voor de toereikendheid van het M&O-beleid. Door het
ontoereikende beleid ontstaat onzekerheid over de rechtmatigheid van de belastingontvangst
inkomstenbelasting particulieren. De Algemene Rekenkamer heeft de besluiten
zelf niet gecontroleerd en derhalve niet vastgesteld dat er onjuiste besluiten
zijn genomen door de Belastingdienst.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om de dossierinstructies te herbeoordelen
op nut en noodzaak en er vervolgens op toe te zien dat deze worden nageleefd.
Voor de interne kwaliteitstoets beveelt de Algemene Rekenkamer aan om doel
en toepassing te verduidelijken en periodiek vast te stellen dat de Belastingdienst
hiernaar handelt.Reactie minister van FinanciënDe Algemene Rekenkamer heeft op 2 mei 2006 de reactie van de minister
van Financiën op haar onderzoek ontvangen. Hieronder volgt een samenvatting
van zijn reactie.De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat het M&O-beleid ontoereikend
is. De minister is van mening dat deze conclusie niet getrokken kan worden.
De opmerkingen van de Algemene Rekenkamer richten zich vooral
op de procesmatige werking van het controlebeleid en niet op andere elementen
van het M&O-beleid, zoals beleidsvoorbereiding, wet- en regelgeving, voorlichting
en sanctiebeleid. Voor een goede beoordeling van het M&O-beleid is het
naar de mening van de minister nodig ook de andere elementen te wegen.De minister van Financiën deelt de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de beheersmaatregelen rond de inkomstenbelasting over 2005 onvoldoende
gewerkt hebben. De Belastingdienst heeft hierop in 2005 al een aantal maatregelen
getroffen en zal voor 2006 bezien of deze toereikend zijn. Daarnaast zullen
de dossierinstructies en de richtlijnen voor het toetsen van de kwaliteit
worden herbeoordeeld op nut- en noodzaak en zal bezien worden op welke wijze
de naleving van deze instructies en richtlijnen door de Belastingdienst het
best geborgd kan worden.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van Financiën
in belangrijke mate instemt met de bevindingen en aanbevelingen en daarbij
de nodige toezeggingen doet.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat in circa de helft van de
onderzochte gevallen de onderbouwing van de fiscale besluiten ontbreekt en
de interne fiscale kwaliteitstoets ernstige gebreken vertoont. Wij zijn door
de ernst van de gebreken en het belang van goede dossiervorming en interne
fiscale kwaliteitstoets van mening dat er sprake is van ontoereikend M&O-beleid.
Wij zijn verheugd met de toezegging van de minister over de dossiervorming
en de interne fiscale kwaliteitstoets.BIJLAGE 3Lijst van gebruikte afkortingen en begrippenELDOElektronisch Documentensysteem
In deze applicatie dienen de medewerkers van de Belastingdienst elektronisch
de controle van de aangiften inkomstenbelasting particulieren vast te leggen
evenals de relevante documentatie op te nemen.   FIXFiscale Kwaliteitsindex De Belastingdienst
verricht een kwaliteitstoets op een geselecteerd aantal uitgevoerde controles
van aangiften aan de hand van een standaard vragenlijst.  M&O-beleidBeleid dat erop gericht
is misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan   PLOPPrinter Lokaal op Prioriteit Een
applicatie waarmee geselecteerde risicovolle aangiften vrijgegeven kunnen
worden voor handmatige controle.  VTVoorlopige teruggaveXNoot1De Algemene Rekenkamer verstaat in dit onderzoek onder rechtsgelijkheid:
gelijke controle van aangiften (hoe je controleert) en een gelijke kans op
controle (wat je controleert).XNoot1Figuur 1 geeft de situatie weer vanaf de eerste maanden van 2004 tot en
met september 2005. Dit is de periode die de Algemene Rekenkamer heeft onderzocht.
In die periode deden belastingplichtigen aangifte over 2003 en controleerde
de Belastingdienst deze aangiften.XNoot1Uit de ruim 6,5 miljoen aangiften inkomstenbelasting particulieren over
2003 selecteerde de Belastingdienst ongeveer 975 000 risicovolle aangiften.
Overigens legt de Belastingdienst (indien de aangifte daar aanleiding toe
geeft) voorlopige aanslagen op voordat de aangiften getoetst worden op hun
risicoprofiel.XNoot1De integrale tekst van de reactie is na te lezen op de website van de
Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl.XNoot1Concreet komen de eisen die Belastingdienst stelt aan de vastlegging van
de aangiftecontrole erop neer dat onder andere de volgende documenten moeten
worden vastgelegd: een nota waarin de uiteindelijke beslissing en de onderbouwing
van die beslissing staat vermeld, correspondentie met belastingplichtigen
en documenten met meerjarige betekenis, zoals verzekeringspolissen. Deze documenten
dienen opgeslagen te worden in een elektronisch dossier.XNoot1Het FIX-onderzoek levert één van de strategische kengetallen
op voor het jaarverslag van het Ministerie van Financiën en voor het
beheersverslag van de Belastingdienst. Het beheersverslag van de Belastingdienst
komt jaarlijks uit en bevat informatie over de bedrijfsvoering van de Belastingdienst,
aanvullend op de informatie die het jaarverslag van het Ministerie van Financiën
hierover geeft (bij beleidsartikel 1, «Belastingen»). Daarnaast
is het FIX-onderzoek ook een belangrijk instrument voor de Auditdienst Financiën;
deze steunt bij het afgeven van de verklaring over de rechtmatigheid van de
belastingontvangsten onder meer op de uitkomsten van de FIX-onderzoeken.XNoot2De Belastingdienst controleert in de FIX-onderzoeken per aangifte alle
risico’s waarop de aangifte is geselecteerd, terwijl wij controles hebben
beoordeeld van aangiften die op één risico waren geselecteerd.
In de FIX-onderzoeken kan het dan voorkomen dat een risico dat niet controleerbaar
is, wegvalt in de totale beoordeling tegen één of meer risico’s
die wel controleerbaar zijn. In de praktijk komt dit echter niet vaak voor,
omdat de Belastingdienst de meerderheid van de aangiften inkomstenbelasting
particulieren selecteert en controleert op één risico.XNoot1In dit prestatiecontract worden de belangrijkste prestatie-indicatoren
opgenomen, die ook moeten aansluiten bij de outputindicatoren in de begroting
en het Jaarverslag van begrotingshoofdstuk IXB Financiën en het Beheersverslag
van de Belastingdienst.XNoot2Het betreft de periode oktober 2004 tot en met september 2005.XNoot1De taken van de Belastingdienst zijn uitgebreid met het uitbetalen van
inkomensafhankelijke toeslagen. Het gaat hier om de kinderopvangtoeslag (implementatie
per 1 januari 2005), de huur- en de zorgtoeslag (implementatie per 1 januari
2006).XNoot1Alle rapporten die wij op Verantwoordingsdag hebben gepubliceerd zijn
te vinden op www.rekenkamer.nl. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30575-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl