Rapport van de Algemene Rekenkamer "ICT politie 2010"
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2010-2011
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 
 29 350
 
 ICT bij de politie
 
 
 Nr. 10
 RAPPORT 2010
 
 
 Inhoudsopgave
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 blz
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 DEEL 1: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN
						BESTUURLIJKE REACTIES
 
 
 
 5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 Over dit onderzoek
 
 
 
 7
 
 
 
 
 1.1
 
 
 Aanleiding
 
 
 7
 
 
 
 
 1.2
 
 
 Onderzoeksopzet
 
 
 7
 
 
 
 
 1.3
 
 
 Over de basisvoorzieningen
 
 
 8
 
 
 
 
 1.4
 
 
 Over het politiebestel
 
 
 9
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 Conclusies en
						aanbevelingen
 
 
 
 11
 
 
 
 
 2.1
 
 
 Reconstructie besluitvorming basisvoorzieningen
 
 
 12
 
 
 
 
 2.2
 
 
 Stand van zaken IT-governance
 
 
 17
 
 
 
 
 2.2.1
 
 
 Organisatie
 
 
 17
 
 
 
 
 2.2.2
 
 
 Strategie
 
 
 21
 
 
 
 
 2.2.3
 
 
 Architectuur
 
 
 23
 
 
 
 
 2.2.4
 
 
 Overige sturings- en beheersingsaspecten IT-governance
 
 
 25
 
 
 
 
 2.2.5
 
 
 Externe verantwoording
 
 
 27
 
 
 
 
 2.2.6
 
 
 Extern toezicht
 
 
 27
 
 
 
 
 2.3
 
 
 Stand van zaken basisvoorzieningen
 
 
 29
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 Bestuurlijke reacties en nawoord
						Algemene Rekenkamer
 
 
 
 33
 
 
 
 
 3.1
 
 
 Bestuurlijke reacties
 
 
 33
 
 
 
 
 3.1.1
 
 
 Reactie minister van VenJ
 
 
 33
 
 
 
 
 3.1.2
 
 
 Reactie Korpsbeheerdersberaad
 
 
 34
 
 
 
 
 3.1.3
 
 
 Reactie Raad van Korpschefs
 
 
 36
 
 
 
 
 3.2
 
 
 Nawoord Algemene Rekenkamer
 
 
 37
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overzicht conclusies en
						aanbevelingen
 
 
 
 39
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 DEEL 2:
						ONDERZOEKSBEVINDINGEN
 
 
 
 43
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 Inleiding
 
 
 
 45
 
 
 
 
 1.1
 
 
 Achtergrond: actuele ontwikkelingen politiebestel
 
 
 45
 
 
 
 
 1.2
 
 
 Leeswijzer
 
 
 46
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 Reconstructie
						besluitvorming
 
 
 
 47
 
 
 
 
 2.1
 
 
 Voorgeschiedenis basisvoorzieningen
 
 
 47
 
 
 
 
 2.1.1
 
 
 ICT-systemen na invoering regionaal politiebestel 1993
 
 
 47
 
 
 
 
 2.1.2
 
 
 Operatie «Bestek 2001–2005»
 
 
 47
 
 
 
 
 2.1.3
 
 
 Samenwerkingsvoorziening en samenwerkingsafspraken
 
 
 49
 
 
 
 
 2.1.4
 
 
 «Wenkend Perspectief»
 
 
 51
 
 
 
 
 2.2
 
 
 Aansturing en toezicht ICT politie
 
 
 52
 
 
 
 
 2.2.1
 
 
 Aansturing ICT politie door Kbb en RHC/RKC
 
 
 52
 
 
 
 
 2.2.2
 
 
 Voorziening tot samenwerking Politie Nederland
 
 
 54
 
 
 
 
 2.2.3
 
 
 Toezicht minister
 
 
 56
 
 
 
 
 2.3
 
 
 Invoering Basisvoorziening Handhaving
 
 
 58
 
 
 
 
 2.3.1
 
 
 Aansturing project BVH
 
 
 59
 
 
 
 
 2.3.2
 
 
 Projectinitiatiefase BVH
 
 
 60
 
 
 
 
 2.3.3
 
 
 Implementatie van BVH
 
 
 64
 
 
 
 
 2.3.4
 
 
 Rapport Software Improvement Group over kwaliteit software
						BVH
 
 
 67
 
 
 
 
 2.3.5
 
 
 Gebruik BVH en gevolgen
 
 
 70
 
 
 
 
 2.3.6
 
 
 Kosten BVH
 
 
 73
 
 
 
 
 2.4
 
 
 Invoering Basisvoorziening Opsporing
 
 
 75
 
 
 
 
 2.4.1
 
 
 Aanpassen Recherche Basis Systeem
 
 
 75
 
 
 
 
 2.4.2
 
 
 Aansturing project BVO
 
 
 76
 
 
 
 
 2.4.3
 
 
 Projectinitiatiefase BVO
 
 
 76
 
 
 
 
 2.4.4
 
 
 Implementatie van BVO
 
 
 78
 
 
 
 
 2.4.5
 
 
 Gebruik BVO en gevolgen
 
 
 78
 
 
 
 
 2.4.6
 
 
 Kosten BVO
 
 
 79
 
 
 
 
 2.4.7
 
 
 SUMM-I.T.
 
 
 80
 
 
 
 
 2.5
 
 
 Invoering Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
 
 
 81
 
 
 
 
 2.5.1
 
 
 Besluit ontwikkeling en invoering BVCM
 
 
 81
 
 
 
 
 2.5.2
 
 
 Aansturing project BVCM
 
 
 82
 
 
 
 
 2.5.3
 
 
 Fase 1: Projectinitiatie BVCM (januari 2006 – december
						2006)
 
 
 83
 
 
 
 
 2.5.4
 
 
 Fase 2: Project Realisatie BVCM (1 december 2006 –
						1 februari 2008)
 
 
 84
 
 
 
 
 2.5.5
 
 
 Fase 3: Project Implementatie BVCM (1 februari 2008 –
						15 maart 2010)
 
 
 85
 
 
 
 
 2.5.6
 
 
 Gebruik BVCM
 
 
 89
 
 
 
 
 2.5.7
 
 
 Kosten BVCM
 
 
 91
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 Stand van zaken
						IT-governance
 
 
 
 93
 
 
 
 
 3.1
 
 
 Componenten IT-governance
 
 
 93
 
 
 
 
 3.2
 
 
 Interne sturing
 
 
 94
 
 
 
 
 3.2.1
 
 
 Organisatie en financiële sturing
 
 
 94
 
 
 
 
 3.2.2
 
 
 Informatie- en ICT-strategie
 
 
 101
 
 
 
 
 3.2.3
 
 
 Architectuur
 
 
 109
 
 
 
 
 3.2.4
 
 
 Richtlijnen, procedures en standaarden
 
 
 110
 
 
 
 
 3.3
 
 
 Interne beheersing
 
 
 112
 
 
 
 
 3.3.1
 
 
 Risicomanagement
 
 
 112
 
 
 
 
 3.3.2
 
 
 Managementrapportages
 
 
 115
 
 
 
 
 3.3.3
 
 
 Audits
 
 
 117
 
 
 
 
 3.4
 
 
 Externe verantwoording
 
 
 120
 
 
 
 
 3.5
 
 
 Extern toezicht
 
 
 123
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 
 
 Stand van zaken
						basisvoorzieningen
 
 
 
 126
 
 
 
 
 4.1
 
 
 Basisvoorziening Handhaving
 
 
 126
 
 
 
 
 4.1.1
 
 
 Functionaliteit
 
 
 126
 
 
 
 
 4.1.2
 
 
 Beheer
 
 
 127
 
 
 
 
 4.1.3
 
 
 Doorontwikkeling
 
 
 128
 
 
 
 
 4.2
 
 
 Basisvoorziening Opsporing
 
 
 128
 
 
 
 
 4.2.1
 
 
 Functionaliteit
 
 
 129
 
 
 
 
 4.2.2
 
 
 Beheer en gebruik
 
 
 129
 
 
 
 
 4.2.3
 
 
 Doorontwikkeling
 
 
 130
 
 
 
 
 4.3
 
 
 Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
 
 
 130
 
 
 
 
 4.3.1
 
 
 Functionaliteit
 
 
 130
 
 
 
 
 4.3.2
 
 
 Beheer
 
 
 131
 
 
 
 
 4.3.3
 
 
 Doorontwikkeling
 
 
 132
 
 
 
 
 4.4
 
 
 BlueView / Basisvoorziening Informatie
 
 
 132
 
 
 
 
 4.4.1
 
 
 BlueView
 
 
 132
 
 
 
 
 4.4.2
 
 
 Basisvoorziening Informatie
 
 
 133
 
 
 
 
 4.5
 
 
 Gebruiksvriendelijkheid en bruikbaarheid BVH, BVO en
						BVCM
 
 
 133
 
 
 
 
 4.5.1
 
 
 Over gebruiksvriendelijkheid van software
 
 
 134
 
 
 
 
 4.5.2
 
 
 Onderzoeksmethode
 
 
 135
 
 
 
 
 4.5.3
 
 
 Resultaten algemeen
 
 
 137
 
 
 
 
 4.5.4
 
 
 Resultaten BVH en Aangifte via Intranet
 
 
 138
 
 
 
 
 4.5.5
 
 
 Resultaten BVO
 
 
 145
 
 
 
 
 4.5.6
 
 
 Resultaten BVCM
 
 
 151
 
 
 
 
 4.5.7
 
 
 Samenvatting bevindingen gebruiksvriendelijkheid
 
 
 158
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 1
 
 
 
 
 Methodologische
						verantwoording
 
 
 
 160
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 2
 
 
 
 
 Chronologisch overzicht relevante
						gebeurtenissen
 
 
 
 162
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 3
 
 
 
 
 Overzicht complexiteiten
						ICT-projecten
 
 
 
 168
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 4
 
 
 
 
 Regionale indeling
						politie
 
 
 
 170
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 5
 
 
 
 
 Organisatie en aansturing ICT
						politie 2002-medio 2006
 
 
 
 171
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 6
 
 
 
 
 Organisatie en aansturing ICT
						politie medio 2006–2010
 
 
 
 172
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 7
 
 
 
 
 Regionale verzorgingsgebieden
						vtsPN
 
 
 
 173
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 8
 
 
 
 
 Besturingsmodel
						basisvoorzieningen
 
 
 
 174
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Gebruikte afkortingen
 
 
 
 175
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Literatuur
 
 
 
 177
 
 
 
 
 
 
 
 
 DEEL
 1:
 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES
 
 
 
 
 1
 OVER DIT ONDERZOEK
 
 
 
 1.1
 Aanleiding
 
 Op wens van de Tweede Kamer heeft de minister van Veiligheid en
				 Justitie (VenJ) de Algemene Rekenkamer op 16 november 2010 verzocht een
				 onderzoek te doen naar de ICT 
				 1 ICT: Informatie- en Communicatie
						Technologie. bij de politie, in het bijzonder de Basisvoorziening
				 Handhaving (BVH) en de Voorziening tot Samenwerking Politie Nederland
				 (vtsPN).
 Aanleiding voor het verzoek was een overleg in de Tweede Kamer
				 over de politie op 15 november 2010. Verschillende Kamerleden stelden vragen
				 over de besluitvorming rond de invoering van BVH, omdat politieagenten veel
				 klachten hebben over dit informatiesysteem. In het licht van de vorming van een
				 nationale politie heeft de minister ons verzocht niet alleen de besluitvorming
				 rond de invoering van BVH te onderzoeken, maar ook de risico’s en knelpunten
				 verbonden aan andere ICT-systemen en de IT-governance van de politie. Deze
				 ICT-systemen zijn voornamelijk in beheer bij vtsPN.
 Wij hebben de minister op 23 november 2010 laten weten zijn
				 verzoek om een onderzoek te honoreren (Algemene Rekenkamer, 2010).
 
 VtsPN is op 1 juli 2006 opgericht en stelt onder andere
					 ICT-voorzieningen beschikbaar aan de politie via zes regionale
					 verzorgingsgebieden en één landelijk verzorgingsgebied. 
					 2 Zie de tabel in § 1.4 en de daarbij behorende
						 voetnoot. De ICT-voorzieningen die onder de
					 standaarddienstverlening vallen, worden gefinancierd via een vaste bijdrage van
					 de politiekorpsen. Voor additionele dienstverlening ontvangen de politiekorpsen
					 afzonderlijke facturen. Over 2010 bedroegen de netto baten van vtsPN € 466,5
					 miljoen en de netto exploitatielasten € 474 miljoen, met als gevolg een
					 negatief netto exploitatieresultaat van € 7,5 miljoen. Per 31 december 2010
					 werkten er 2 440 fte bij vtsPN, waarvan 167 externen.
 Bron: Jaarverslag 2010 vtsPN.
 
 
 
 
 1.2
 Onderzoeksopzet
 
 In onze brief van 23 november 2010 aan de minister van VenJ
				 hebben we in onze onderzoeksopzet onderscheid gemaakt tussen:
 
 
 •
 de besluitvorming die heeft geleid tot de ontwikkeling en
						invoering van de BVH;
 
 
 •
 de risico’s en knelpunten die verbonden zijn aan de
						ICT-systemen van de politie.
 
 
 Die aanpak hebben we vertaald in een probleemstelling, met de
				 volgende hoofdvragen van het onderzoek:
 
 
 1.
 Is de besluitvorming die heeft geleid tot de ontwikkeling
						en invoering van de basisvoorzieningen (in het bijzonder BVH) adequaat verlopen
						en zo nee, welke oorzaken liggen daaraan ten grondslag?
 
 
 2.
 Welke risico’s en knelpunten zijn verbonden aan de
						IT-governance en de ICT-systemen (in het bijzonder de basisvoorzieningen) van
						vtsPN en de politiekorpsen?
 
 
 Met de beantwoording van deze hoofdvragen streven we ernaar
				 lessen te formuleren die van waarde zijn voor de toekomstige ontwikkeling van
				 de ICT binnen de politieorganisatie.
 Met IT-governance bedoelen we de gezamenlijke
				 verantwoordelijkheid van het bestuur en management van de organisatie en de
				 toezichthouder(s) voor de interne sturing en beheersing van, de externe
				 verantwoording over en het toezicht op de ICT-voorziening. 
				 3 Voor een nadere toelichting op de componenten van
						IT-governance verwijzen we naar deel 2, § 3.1. De politiekorpsen en vtsPN, waar we de IT-governance
				 onderzoeken, zijn rechtspersonen met een wettelijke taak die (inmiddels) vallen
				 onder het toezicht van het Ministerie van VenJ.
 
 In hoofdstuk 2 van dit deel 1 formuleren we onze
					 belangrijkste conclusies en aanbevelingen en geven we een korte onderbouwing
					 daarvan. Om een meer compleet beeld te geven, hebben we een uitvoeriger
					 weergave van de bevindingen opgenomen in deel 2 van dit rapport.
 Hoofdstuk 3 van deel 1 bevat de reacties van de minister van
					 VenJ, het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Korpschefs op een conceptversie
					 van dit rapport en het nawoord van de Algemene Rekenkamer.
 
 Voor een beknopte toelichting van de onderzoeksmethode
				 verwijzen we naar bijlage 1. Op onze website
				 www.rekenkamer.nl is een uitgebreide methodologische
				 verantwoording te vinden. In het kader van dit onderzoek hebben we overigens
				 geen zelfstandig onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van (financiële)
				 verantwoordingsinformatie.
 
 
 
 1.3
 Over de basisvoorzieningen
 
 Bij de politie zijn verschillende ICT-systemen in gebruik,
				 waaronder de zogenoemde basisvoorzieningen. Naast de BVH zijn dat de
				 Basisvoorziening Opsporing (BVO), de Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
				 (BVCM) en BlueView/Basisvoorziening Informatie (BVI).
 De BVH is een informatiesysteem dat politieagenten gebruiken
				 ter ondersteuning van hun handhavingstaken. Met dit systeem kunnen bijvoorbeeld
				 meldingen worden geregistreerd, aangiftes worden verwerkt en incidenten worden
				 afgehandeld. Politieagenten gebruiken BVH voor de eenvoudige zaken, waaronder
				 kleine opsporingsonderzoeken, zoals kleine diefstallen en inbraken. Het systeem
				 wordt ook gebruikt voor sturings-, informatie- en
				 ondersteuningsdoeleinden.
 BVO is een informatiesysteem dat wordt gebruikt om de
				 informatiehuishouding en informatiedeling in het opsporingsproces te
				 ondersteunen. BVO omvat een gegevensbank waarin informatie over
				 opsporingsonderzoeken en specifiek benoemde opsporingsdoelen wordt opgeslagen.
				 BVO wordt gebruikt voor de zwaardere opsporingszaken, zoals moord of
				 drugshandel. Hoewel er geen vaste regels voor gelden, kan als vuistregel worden
				 aangehouden dat voor onderzoeken die langer duren dan 40 uur, of waarbij
				 voorlopige hechtenis aan de orde is, BVO wordt gebruikt. Opsporingsonderzoeken
				 starten vaak op basis van een incident dat geregistreerd wordt in BVH.
 BVCM is een geautomatiseerd systeem waarmee de planning en
				 activiteiten van de politie gestandaardiseerd in roosters kunnen worden
				 vastgelegd en verwerkt. Daarnaast registreren medewerkers hun tijdsbesteding in
				 BVCM. BVCM is dus zowel een plannings- als een verantwoordingssysteem en moet
				 leiden tot een verbeterde inzet van de politie en tot meer «rust» in de
				 roosters.
 BlueView is een informatiesysteem dat is opgezet om informatie
				 te kunnen opvragen uit verschillende gegevensverzamelingen (waaronder gegevens
				 uit de BVH en BVO). De werking ervan is vergelijkbaar met een zoekmachine op
				 internet. Een verdere aanvulling in dit kader is de BVI. Dit is een systeem dat
				 nog in ontwikkeling is en is bedoeld om uiteenlopende gegevens van
				 verschillende bronnen te combineren om vervolgens gericht te zoeken naar
				 politie-informatie.
 
 
 
 1.4
 Over het politiebestel
 
 De minister van VenJ (voorheen de minister van Binnenlandse
				 Zaken en Koninkrijksrelaties) draagt de ministeriële verantwoordelijkheid voor
				 het politiebestel. De korpsbeheerders 
				 4 Voor de 25 regionale politiekorpsen is de
						korpsbeheerder een burgemeester uit de regio en voor het Korps landelijke
						politiediensten (KLPD) is de minister de korpsbeheerder. zijn in het huidige bestel bestuurlijk verantwoordelijk
				 voor het beheer van de 26 politiekorpsen, waaronder het beheer van de ICT en
				 het bestuur van vtsPN. De minister heeft een toezichthoudende rol.
 
 Ons onderzoek speelt tegen de achtergrond van een hervorming
					 van het politiebestel. De minister van VenJ werkt aan de vorming van een
					 nationale politie met één landelijk korps. De minister heeft daartoe in april
					 2011 een kwartiermaker en beoogd korpschef voor het landelijke korps
					 aangesteld. De huidige structuur met korpsbeheerders en korpschefs van de 26
					 korpsen zal verdwijnen. Het korpsbeheerdersberaad (Kbb) zal ook geen rol meer
					 spelen als bestuur van vtsPN. Er zijn transitieafspraken gemaakt met als gevolg
					 dat de minister op 1 mei 2011 de bestuurlijke zeggenschap voor vtsPN heeft
					 overgenomen van de korpsbeheerders.
 Per 1 oktober 2010 is een landelijke Chief Information Officer (CIO) benoemt die zich onder
					 andere richt op de formulering van de vraag naar ICT en het stellen van
					 prioriteiten daarin. Ook in het komende nieuwe politiebestel heeft hij een
					 belangrijke rol in de aansturing van de ICT bij de politie.
 
 De volgende tabel geeft een overzicht van de huidige 25
				 politieregio’s, de zes regionale verzorgingsgebieden 
				 5 Verzorgingsgebieden zijn computercentra van vtsPN die
						ICT-diensten verlenen aan de aangesloten korpsen. Naast de zes regionale
						verzorgingsgebieden, kent vtsPN ook een verzorgingsgebied Land waar applicaties
						zijn geïnstalleerd die vanuit één locatie beschikbaar worden gesteld voor
						alle korpsen, zoals BVCM. van vtsPN en de beoogde toekomstige indeling van het
				 landelijke politiekorps in tien regionale eenheden (zie ook bijlage 4).
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Huidige 25
								politieregio’s
 
 
 
 
 Verzorgingsgebied
								vtsPN
 
 
 
 
 Toekomstige 10 regionale
								eenheden
 
 
 
 
 
 
 
 Noord-Holland-Noord
 
 
 Noordwest
 
 
 Noord-West-Holland
 
 
 
 
 Kennemerland
 
 
 
 
 Zaanstreek-Waterland
 
 
 
 
 Amsterdam-Amstelland 
 
 
 Amsterdam
 
 
 
 
 Flevoland
 
 
 Midden 
								1Het KLPD valt onder verzorgingsgebied
									 Midden. In de boogde nieuwe structuur van het politiebestel zullen de taken van
									 het KLPD ondergebracht worden in één of meer landelijke eenheden.
 
 
 Flevoland-Utrecht
 
 
 
 
 Gooi en Vechtstreek
 
 
 
 
 Utrecht
 
 
 
 
 Noord- en Oost-Gelderland
 
 
 Noordoost
 
 
 Oost-Nederland
 
 
 
 
 Gelderland-Midden
 
 
 
 
 Gelderland-Zuid
 
 
 
 
 Twente
 
 
 
 
 IJsselland
 
 
 
 
 Groningen
 
 
 Noord-Nederland
 
 
 
 
 Fryslân
 
 
 
 
 Drenthe
 
 
 
 
 Haaglanden
 
 
 West
 
 
 Haaglanden
 
 
 
 
 Hollands Midden 
 
 
 
 
 Rotterdam-Rijnmond
 
 
 Zuidwest
 
 
 Rotterdam-Rijnmond
 
 
 
 
 Zuid-Holland-Zuid 
 
 
 
 
 Midden- en West-Brabant
 
 
 Zuid
 
 
 Zeeland-West-Brabant
 
 
 
 
 Zeeland 
 
 
 
 
 Brabant-Noord
 
 
 Oost-Brabant
 
 
 
 
 Brabant-Zuid-Oost 
 
 
 
 
 Limburg-Noord
 
 
 Limburg
 
 
 
 
 Limburg-Zuid
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
 
 Algemeen beeld
 De politie heeft de afgelopen tien jaar weinig vooruitgang
				geboekt bij het structureel oplossen van de knelpunten in de ICT bij de
				politie. We zien dat knelpunten die begin deze eeuw bestonden zich nog steeds
				voordoen. De complexe organisatie en aansturing van de ICT bij de politie en de
				wijze waarop actoren hun rol vervullen maken dat het nog steeds ontbreekt aan
				een eenduidige landelijke informatiehuishouding. De korpsbeheerders hadden
				onvoldoende bestuurlijke grip, de korpschefs hielden vast aan de eigen
				werkprocessen en hebben hun medewerkers onvoldoende voorbereid op de invoering
				van de basisvoorzieningen, en het toezicht door de minister schoot tekort. De
				basisvoorzieningen BVH en BVO zijn niet toekomstvast, matig gebruiksvriendelijk
				en niet eenduidig ingevoerd. Er bestaan 26 verschillende versies van BVH en zes
				verschillende varianten van BVO. Ook de inrichting van de zes regionale
				verzorgingsgebieden van vtsPN is nog niet geharmoniseerd. Dit algemene beeld
				betekent dat de ICT het werk van de politie nog niet naar behoren ondersteunt.
				Ook leidt dit tot hoge beheerskosten, waardoor de ruimte voor vernieuwing
				beperkt is.
 Inhoudelijke uitdagingen
 De minister van VenJ en de politie staan op dit moment voor de
				uitdaging om bovenstaande knelpunten aan te pakken, parallel aan het omvormen
				van het huidige regionale bestel naar een nationaal bestel. De uitdaging is om
				de hervorming van het politiebestel te benutten om met prioriteit de
				organisatie en aansturing van de ICT te vereenvoudigen en daardoor krachtiger
				te maken. Om een goed fundament te leggen voor de vernieuwing van de
				basisvoorzieningen moet ook prioriteit gegeven worden aan harmonisatie van
				processen en de reductie van administratieve belasting. De overgang van zes
				regionale verzorgingsgebieden en het verzorgingsgebied Land naar één centraal
				verzorgingsgebied is de meest urgente uitdaging op het terrein van de
				ICT-infrastructuur van de politie.
 Culturele uitdagingen
 
 Naast structurele aanpassingen zullen ook veranderingen in de
				 cultuur nodig zijn. De geconstateerde problemen rond de ICT bij de politie
				 vinden namelijk voor een deel hun oorzaak of worden versterkt door de cultuur
				 binnen de politie. De afstand tussen besluitvormers over ICT en de werkvloer is
				 groot en daardoor heeft de agent de afgelopen jaren niet centraal gestaan. Dit
				 heeft het vertrouwen van agenten in de ICT aangetast. Er zijn ook spanningen te
				 signaleren tussen actoren(groepen), een «wij<>zij» cultuur en soms een
				 gebrek aan vertrouwen, bijvoorbeeld tussen bestuur en directie van vtsPN,
				 korpschefs en directie van vtsPN, korpsbeheerders en korpschefs en tussen
				 minister en korpschefs en korpsbeheerders.
 Ook is er spanning tussen regionale autonomie en
				 samenwerkingsbereidheid. Nakoming van gezamenlijke besluiten is niet
				 vanzelfsprekend, omdat (gepercipieerd) korpsbelang en concernbelang kunnen
				 conflicteren.
 
 Hieronder geven wij antwoord op de hoofdvragen uit onze
				probleemstelling. We formuleren daarbij ook lessen en aanbevelingen voor de
				aanpak van de knelpunten in de ICT bij de politie en geven daarbij aan voor wie
				de aanbevelingen primair zijn bedoeld. Bij de adressering van onze
				aanbevelingen hebben we ingespeeld op de beoogde wijzigingen in het
				politiebestel. Voor de aanbevelingen putten we zowel uit onze bevindingen over
				de stand van zaken ten aanzien van de IT-governance en de basisvoorzieningen
				als uit onze reconstructie 
				6 Zie bijlage 2 voor een chronologisch overzicht van de
					 relevante gebeurtenissen. en analyse van de besluitvorming die heeft geleid tot de
				ontwikkeling en invoering van de basisvoorzieningen. In bijlage 3 hebben we ter
				aanvulling een overzicht opgenomen dat is gebaseerd op een model dat we hebben
				gepresenteerd in ons rapport Lessen uit ICT-projecten – deel A (Algemene
				Rekenkamer, 2007). Het overzicht illustreert het spanningsveld rond
				ICT-projecten door drie verschillende «complexiteiten» te onderscheiden. Het
				overzicht kan helpen om ordening aan te brengen in de uitdagingen waar de
				politie voor staat bij de aanpak van de ICT.
 
 
 2.1
 Reconstructie besluitvorming basisvoorzieningen
 
 Conclusies
 Besluitvorming niet adequaat
				 verlopen
 De besluitvorming over het invoeren van de basisvoorzieningen
				 bij de politie is niet adequaat verlopen. De besluitvorming stond onder
				 (externe) druk vanuit de Tweede Kamer en van de minister van Binnenlandse Zaken
				 en Koninkrijksrelaties (BZK). Mede door het ontbreken van een eenduidige visie
				 op de te realiseren informatiehuishouding kon de politie moeilijk met deze druk
				 omgaan. Met de samenwerkingsafspraken van medio 2007 tussen ministers en
				 korpsbeheerders, legden de korpsen zich vast op harde mijlpalen voor de
				 invoering van de basisvoorzieningen. Op de achtergrond speelde daarbij de
				 dreiging van een nationale politie als deze samenwerkingsafspraken niet
				 gerealiseerd zouden worden. Door vertragingen in het invoeringsproces van de
				 basisvoorzieningen en de onderlinge afhankelijkheden daarin, bouwden de
				 samenwerkingsafspraken veel tijdsdruk op. Daardoor stuurden korpsbeheerders en
				 korpschefs vooral op de planning en werd de kwaliteit en bruikbaarheid
				 (functionaliteit) van de systemen naar de achtergrond gedrongen.
 Gemaakte keuzes BVH en BVO niet
				 toekomstvast
 De gemaakte keuzes rond de BVH en BVO, vooral de keuze om deze
				 basisvoorzieningen op basis van verouderde systemen te realiseren, bieden geen
				 reële basis voor vernieuwing en zijn daarmee niet toekomstvast.
				 Overeenstemming over de functionaliteit van BVH werd daarbij gecompliceerd,
				 omdat de korpsen wilden vasthouden aan de eigen inrichting van werkprocessen.
				 De beslissing om via een stapsgewijze benadering de ICT bij de politie te
				 vernieuwen is een pragmatische keuze geweest en vooral ingegeven door het
				 stranden van de voorgaande strategie om tot een eenduidige
				 informatiehuishouding te komen (de operatie «Bestek 2001–2005» van de
				 Regieraad ICT Politie, 2001). De keuze voor bestaande ICT-systemen als basis
				 voor BVH en BVO is nauwelijks onderbouwd. Zo zijn alternatieven niet
				 transparant afgewogen en zijn er geen integrale kosten-/batenanalyses (business cases) gemaakt. Bij de besluitvorming bestond dus
				 geen volledig beeld van de kosten van ontwikkeling en invoering van de
				 basisvoorzieningen en de latere beheerslasten. Verder constateren we
				 tekortkomingen in het projectmanagement. De risico’s die voortvloeien uit de
				 gemaakte keuzes en de invoeringssrisico’s zijn onvoldoende in beeld gebracht
				 en voor zover risico’s bekend waren onvoldoende beheerst.
 Gebruiksvriendelijkheid en
				 functionaliteit minder dan verwacht
 Technische, organisatorische en financiële beperkingen hebben
				 geleid tot minder functionaliteit en minder gebruiksvriendelijkheid van de
				 basisvoorzieningen dan was verwacht door de gebruikers, korpschefs en
				 korpsbeheerders. De landelijke stuurgroepen en de directie van vtsPN hebben
				 daarover en over de daarmee samenhangende risico’s onvoldoende
				 gecommuniceerd. Dit heeft het draagvlak voor ICT-projecten bij de politie
				 ondergraven. Ter compensatie van de minder dan verwachte functionaliteit en
				 gebruiksvriendelijkheid, hebben korpsen op eigen initiatief gezocht naar
				 alternatieven en deze her en der ook in gebruik genomen.
 Bevindingen
 Aansturing ICT bij de
				 politie
 De korpsbeheerders zijn bestuurlijk verantwoordelijk voor de
				 ICT bij de politie en dus ook voor de besluitvorming rond de basisvoorzieningen
				 (zie ook § 2.2.1 en deel 2, § 2.2). In het kader van ons onderzoek hebben
				 we geconstateerd dat de aansturing van de ICT bij de politie in het algemeen
				 problematisch is geweest. In het afgelopen decennium is de aansturing een
				 aantal keer aangepast, maar structurele verbeteringen blijven uit (zie deel 2,
				 § 2.2). De minister wijst in 2004 het voorstel van de korpsbeheerders af om
				 de verantwoordelijkheid voor de ICT-aanbodorganisatie te nemen en vervolgens
				 worstelen de korpsbeheerders verder met de in hun ogen ingewikkelde
				 ICT-portefeuille. Ze maken zich voor het dragen van hun bestuurlijke
				 verantwoordelijkheid afhankelijk van de portefeuillehouder ICT uit hun midden,
				 van de directie van de landelijke ICT-organisaties 
				 7 De Coöperatie Informatiemanagement Politie U.A.
						(CIP), de ICT Service Coöperatie Politie, Justitie en Veiligheid U.A. (ISC) en
						later vtsPN. en van de korpschefs. Het bestuur van vtsPN dat in 2009
				 is aangetreden neemt maatregelen om meer grip te krijgen en die maatregelen
				 beginnen inmiddels effect te krijgen (zie deel 2, § 3.4).
 De korpschefs hebben formeel alleen een adviserende rol ten
				 aanzien van vtsPN, maar hebben materieel veel invloed op de besluitvorming rond
				 de basisvoorzieningen. Zo zijn korpschefs voorzitters van de landelijke
				 stuurgroepen die de basisvoorzieningen in moeten voeren in opdracht van de Raad
				 van Hoofdcommissarissen (RHC) en vtsPN. De korpschefs hebben hun medewerkers
				 onvoldoende voorbereid op de invoering van de basisvoorzieningen en op de
				 consequenties die dat heeft voor het werkproces.
 Besluitvorming
				 basisvoorzieningen
 Het besluit om basisvoorzieningen in te voeren is verankerd in
				 het strategisch document «Wenkend Perspectief» (zie § 2.2.2 en deel 2,
				 § 2.1.4 en § 3.2.2). Het uitgangspunt van Wenkend Perspectief (2006) is om
				 eerst te standaardiseren en te uniformeren, onder andere door het landelijk
				 invoeren van één systeem voor het proces handhaven en één voor het proces
				 opsporen, om vervolgens te kunnen vernieuwen. De keuze voor een stapsgewijze
				 vernieuwing via het invoeren van basisvoorzieningen is een reactie op het
				 stranden van de operatie «Bestek 2001–2005». Dit heeft het vertrouwen
				 aangetast van de politiekorpsen in de landelijke ICT-organisaties die het
				 Bestek 2001–2005 moesten uitvoeren. Dit gebrek aan vertrouwen werkt nog door
				 naar vtsPN die op 1 juli 2006 werd opgericht. De landelijke ICT-organisaties
				 moeten in een lastig spanningsveld met vele vragende partijen functioneren en
				 kunnen moeilijk hiermee omgaan, mede door gebrek aan regie op de vraagarticulatie
				 en de prioritering daarvan.
 
 Ten tijde van Wenkend Perspectief zijn er drie ICT-systemen
					 voor het proces handhaven (Xpol, het Bedrijfsprocessen Systeem (BPS) en
					 Genesys) en twee ICT-systemen voor het proces opsporen (het Recherche Basis
					 Systeem (RBS) en Octopus). In Wenkend Perspectief is de keuze gespecificeerd
					 voor de systemen die als grondslag moeten worden gebruikt voor de
					 basisvoorzieningen handhaving (Xpol) en opsporing (RBS), inclusief de exacte
					 versie van de database. Een onderbouwing voor deze keuze is niet gegeven. Er is
					 vooraf geen functionele en technische vergelijking gemaakt tussen de
					 basissystemen voor de BVH en er is ook geen integrale kosten-batenanalyse
					 uitgevoerd, die zicht kan geven op de verwachte kosten en baten gedurende de
					 levenscyclus van de basisvoorzieningen (business
					 case). De aanname in Wenkend Perspectief dat de beheerskosten lager
					 zouden zijn dan de beheerskosten voor de bestaande systemen kon zo niet
					 onderbouwd worden. Juist het verlagen van de beheerskosten was nodig om
					 vervolgens de basisvoorzieningen te kunnen vernieuwen. Inmiddels is duidelijk
					 dat dit niet gerealiseerd is. In Wenkend Perspectief is ook niet helder gemaakt
					 hoe de invoering van de basisvoorzieningen als tussenstap zal fungeren naar
					 verdere vernieuwing.
 Ten slotte bevat Wenkend Perspectief geen analyse van de
					 belangrijkste risico’s. ISC heeft een impactanalyse opgesteld naar aanleiding
					 van Wenkend Perspectief en onder andere gewaarschuwd voor de ambitieuze
					 planning, ook omdat de technische ICT-infrastructuur in de zes regionale
					 verzorgingsgebieden nog goed moest worden ingericht. De impactanalyse is in mei
					 2006 gepresenteerd voor de Board 
					 8 Een board is een vergadering van enkele leden van
						 de RHC/RKC op een deelterrein. ICT van de RHC. De Board ICT trekt uit de impactanalyse
					 geen conclusies voor de gekozen richting in Wenkend Perspectief. Deze
					 impactanalyse is niet voorgelegd aan de RHC en het Kbb.
 
 
 Het invoeren van de basisvoorzieningen is in handen gegeven
					 van landelijke stuurgroepen in opdracht van de korpschefs en vtsPN. De
					 landelijke stuurgroepen hebben de belangrijkste besluiten genomen en zouden de
					 korpschefs (via de voorzitters van de stuurgroepen) en de korpsbeheerders (via
					 de directie van vtsPN) hierover moeten informeren.
 Bij het uitwerken van Wenkend Perspectief in Project
					 Initiatie Documenten (PID’s) en bij de latere invoering stuitten de
					 landelijke stuurgroepen op technische, organisatorische en financiële
					 beperkingen. Mede daardoor heeft er geen uniforme implementatie plaatsgevonden
					 van BVH en BVO en zijn er concessies gedaan aan de functionaliteit en
					 gebruiksvriendelijkheid. Bij de besluitvorming over het PID van BVH is ervoor
					 gekozen om de werkprocessen niet vooraf te harmoniseren. Bij BVO kon door
					 technische beperkingen het maken van het proces verbaal en het procesdossier
					 niet als functionaliteit toegevoegd worden. Om dit te compenseren hebben
					 sommige korpsen op eigen initiatief licenties aangeschaft voor een ander
					 systeem (SUMM-I.T.). Zonder centrale aansturing heeft de leverancier dit
					 systeem in samenwerking met enkele korpsen verder ontwikkeld en is het
					 inmiddels uitgegroeid tot een mogelijk vervangend systeem voor BVO (zie deel 2,
					 § 2.4.7 en § 4.2.3).
 De door de stuurgroepen aangebrachte beperkingen in de
					 basisvoorzieningen strookten niet met de verwachtingen bij de gebruikers,
					 korpschefs en korpsbeheerders en dit heeft het draagvlak voor en het gebruik
					 van de basisvoorzieningen aangetast. De landelijke stuurgroepen en de directie
					 van vtsPN hebben hierover onvoldoende gecommuniceerd.
 
 Externe onderzoeken, die zijn verricht voorafgaande aan of
				 gedurende de invoering van de basisvoorzieningen, hebben gewezen op risico’s,
				 waarvoor de landelijke stuurgroepen en vtsPN onvoldoende beheersmaatregelen
				 hadden getroffen. Zo is gewezen op de risico’s van het scheiden van het
				 technisch opleveren van de basisvoorzieningen, waaronder het ontwerpen,
				 programmeren en testen van software (het informatiekundige deel, ofwel
				 «I»-deel) en de organisatorische aspecten van de invoering, waaronder het
				 opleiden van medewerkers (het organisatiedeel, ofwel het «O»-deel).
 Invoering basisvoorzieningen
 De planning voor het invoeren van de basisvoorzieningen is
				 onderdeel geworden van de samenwerkingsafspraken van 2007 tussen de
				 korpsbeheerders en de ministers van BZK en Justitie. De korpsbeheerders legden
				 zich daarmee vast op harde mijlpalen, omdat het niet realiseren ervan zou
				 leiden tot het voortzetten van de behandeling van een wetsvoorstel om een
				 nationale politie in te voeren. De Tweede Kamer verhoogde de druk op de
				 planning door het belang van de samenwerkingsafspraken te benadrukken en te
				 verzoeken om een onafhankelijke toets op het realiseren van de
				 samenwerkingsafspraken. De korpsbeheerders en korpschefs hebben zich vervolgens
				 vooral laten leiden door het politieke gewicht van het realiseren van de
				 invoeringsplanning en minder door het belang van gebruiksvriendelijke en
				 bruikbare systemen voor de ondersteuning van de werkprocessen van de politie.
				 De implementatie van BVH, BVO en BVCM is wel conform de samenwerkingsafspraken
				 gerealiseerd vóór het einde van 2009.
 De beoogde invoering van BVH in het eerste korps Limburg-Zuid
				 heeft eind 2007 grote problemen veroorzaakt. Dit leidde tot uitstel van
				 implementaties en het wisselen van de projectleiding. De technische
				 infrastructuur in de verzorgingsgebieden bleek onvoldoende uniform voor het
				 uitrollen van een eenduidige basisvoorziening handhaving en opsporing. Op dit
				 risico was al bij de start van het invoeringstraject gewezen. Voor BVH heeft
				 dit ertoe geleid dat in feite 26 varianten geïnstalleerd zijn (één per
				 korps) en voor BVO zes varianten (één per regionaal verzorgingsgebied). BVCM
				 daarentegen is eenmaal geïnstalleerd op het landelijke verzorgingsgebied (VG
				 Land).
 De nieuwe projectleider BVH van vtsPN liet de
				 Software Improvement Group (SIG) in 2008 onderzoek
				 doen naar de kwaliteit van de software van BVH. Eind 2010 ontstond ophef in de
				 Tweede Kamer over het rapport van SIG, omdat velen er tot dan toe geen kennis
				 van hadden genomen. In het volgende kader schetsen we kort onze reconstructie
				 van de gang van zaken rond dit rapport.
 
 
 Rapport Software Improvement Group (SIG)
 
 Op 13 februari 2008 geeft de projectleider BVH van vtsPN aan
					 SIG de opdracht voor een onderzoek naar de kwaliteit van de software van BVH.
					 Het rapport is gedateerd op 25 juni 2008. SIG concludeert dat de kwaliteit van
					 de losse systeemonderdelen van BVH met enkele uitzonderingen redelijk tot goed
					 is. Het systeem als geheel is volgens SIG echter van zeer lage kwaliteit en
					 slecht te onderhouden. Op 10 september 2008 staat het rapport op de agenda van
					 de landelijke stuurgroep BVH, maar de behandeling wordt doorgeschoven. Op
					 26 november 2008 vergadert het dagelijks bestuur Kbb. De korpsbeheerder
					 Limburg-Zuid heeft van zijn assistent het SIG-rapport meegekregen en brengt het
					 rapport ter sprake in de rondvraag. De plaatsvervangend algemeen directeur van
					 vtsPN licht desgevraagd toe om welk onderzoek het gaat en meldt dat de
					 landelijke stuurgroep de uitkomsten nog moet bespreken. De voorzitter van het
					 Kbb stelt voor het rapport voor een volgende vergadering van het dagelijks
					 bestuur te agenderen. Deze schets van de gang van zaken tijdens de vergadering
					 van het dagelijks bestuur van 26 november 2008 berust op verklaringen van de
					 betrokkenen. In de notulen van deze vergadering is hiervan geen vastlegging te
					 vinden. De landelijke stuurgroep behandelt het SIG-rapport op 3 december 2008.
					 De voorzitter van de stuurgroep vraagt de directie van vtsPN het Kbb te
					 informeren. Dit wordt op de actiepuntenlijst van de landelijke stuurgroep
					 gezet. De directie van vtsPN heeft het rapport hierna niet aan het Kbb
					 aangeboden.
 
 Kosten basisvoorzieningen
 Een vergelijking van de budgetten met de gerealiseerde kosten
				 van de BVH, BVO en BVCM is opgenomen in de volgende tabel (zie ook deel 2,
				 § 2.3.6, § 2.4.6 en § 2.5.7).
 
 Kosten basisvoorzieningen (bedragen x € 1
					 miljoen)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BVH
 
 
 BVO
 
 
 BVCM
 
 
 
 
 
 
 Kostenraming bij start ontwikkeling en invoering
 
 
 (2007)
 
 
 16,2
 
 
 (2007)
 
 
 12,6
 
 
 (2006)
 
 
 17,1 
							 1 PID fase 2 (bij aanvang ontwikkeling),
								 inclusief voorlopige raming implementatiekosten.
 
 
 
 
 Kostenrealisatie tot en met invoering
 
 
 (2010)
 
 
 39,1
 
 
 (2008)
 
 
 11,0
 
 
 (2010)
 
 
 19,9
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Raming beheerskosten per jaar
 
 
 
 6,0
 
 
 
 6,5
 
 
 
 4,0
 
 
 
 
 
 Bij deze tabel tekenen we aan dat een belangrijk deel van de
				 kosten, zoals voor de implementatie in de korpsen en de kosten van eigen
				 personeel, niet in de ramingen en dus ook niet in dit overzicht is verwerkt. De
				 totale kosten vallen dus aanzienlijk hoger uit dan in de tabel aangegeven. Voor
				 BVCM geldt dat de kostenramingen fasegewijs zijn opgesteld. Het besluit om te
				 starten met de ontwikkeling van het systeem is dus genomen zonder een compleet
				 beeld te hebben van de kosten voor alle fasen van het project. Dit geldt ook
				 voor de kosten van doorontwikkeling tot de volledige versie van BVCM, die eind
				 2010 werden geraamd op € 23,3 miljoen. De doorontwikkeling van BVCM is
				 vanwege de hoge kosten voorlopig stopgezet, waardoor verwachtingen niet zijn
				 waargemaakt.
 Gevolgen invoeren
				 basisvoorzieningen
 De invoering van de basisvoorzieningen heeft, vooral door de
				 introductie van BlueView, een impuls gegeven aan het delen van informatie
				 tussen korpsen. Via BlueView kunnen gegevens uit onder andere BVH en BVO
				 geraadpleegd worden. We zien in dit verband echter ook negatieve gevolgen van
				 de invoering van BVH en BVO, vanwege de matige gebruiksvriendelijkheid van deze
				 systemen. Evenals de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV, 2010) hebben
				 we aanwijzingen dat agenten BVH mijden of incidenten «lichter» classificeren,
				 zodat ze met een boete afgedaan kunnen worden en derhalve niet geregistreerd
				 hoeven te worden in BVH. Er zijn verder nadelige effecten waarneembaar voor de
				 beleidsinformatie van de korpsen en voor de criminaliteitsstatistieken. Deze
				 effecten zijn echter moeilijk in kwantitatieve termen uit te drukken. Van het
				 Openbaar Ministerie hebben we gegevens gekregen over het aantal zaken dat per
				 maand per korps aan het Openbaar Ministerie is aangeleverd. Uit onze analyse
				 kan worden afgeleid dat de invoering van BVH mogelijk effect heeft gehad op de
				 daling van het aantal zaken dat aan het OM is gestuurd, maar dat vermoedelijk
				 ook andere factoren hierbij een rol spelen. Voor BVO geldt dat de volledigheid
				 van de invoer van gegevens een punt van zorg is, vanwege de
				 gebruiksonvriendelijkheid van het systeem. Naast de onvolledige invoer kan het
				 delen van opsporingsinformatie in de praktijk ook belemmerd worden door
				 informatie in BVO met een (te) hoog autorisatieniveau op te slaan.
 Aanbevelingen
 Minister van VenJ en
				 kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps
 
 
 •
 Stel landelijke uniforme kaders vast voor de besluitvorming
						over ICT-projecten, met onder andere vergelijkingen van alternatieve systemen
						en kosten-/batenanalyses als verplichte elementen.
 
 
 •
 Organiseer via de landelijke CIO dat de hand wordt gehouden
						aan landelijke kaders en prioriteiten en perk de mogelijkheden voor ongeleide
						decentrale initiatieven in.
 
 
 •
 Werk op basis van een heldere strategische koers, waardoor
						tegenwicht geboden kan worden aan externe druk. Houd de regie over de
						ontwikkelingen van ICT-systemen in handen door interne verdeeldheid binnen de
						politie tegen te gaan en via de landelijke CIO heldere prioriteiten te
						stellen.
 
 
 VtsPN en
				 stuur-/projectgroepen
 
 
 •
 Versterk het risicomanagement en zorg voor meer
						communicatie over (de beheersing van) projectrisico’s naar management en
						bestuurlijk verantwoordelijken.
 
 
 •
 Investeer in deskundigheid op het terrein van
						projectmanagement en het opstellen van business cases.
 
 
 
 
 
 2.2
 Stand van zaken IT-governance
 
 In deze paragraaf geven we antwoord op de vraag welke
				 risico’s en knelpunten zijn verbonden aan de IT-governance van vtsPN en de
				 korpsen.
 Onder IT-governance verstaan we de gezamenlijke
				 verantwoordelijkheid van het bestuur en management van de organisatie en de
				 toezichthouder(s) voor:
 
 
 •
 de interne sturing van de ICT-voorziening;
 
 
 •
 de interne beheersing van de ICT-voorziening;
 
 
 •
 de externe verantwoording over de ICT-voorziening;
 
 
 •
 het externe toezicht op de ICT-voorziening.
 
 
 In deel 2 van dit rapport geven we in § 3.1 een nadere
				 toelichting op deze componenten.
 Achtereenvolgens behandelen we in dit kader de organisatie (§
				 2.2.1), de strategie (§ 2.2.2) en de architectuur (§ 2.2.3) voor de ICT van
				 de politie. Daarna behandelen we de knelpunten en risico’s rond de overige
				 aspecten van de interne sturing en beheersing (§ 2.2.4). Tot slot gaan we in
				 op de onderdelen externe verantwoording (§ 2.2.5) en extern toezicht (§
				 2.2.6).
 
 
 2.2.1
 Organisatie
 
 Conclusies
 Landelijke sturing ICT
					 ingewikkeld
 De organisatie van de ICT bij de politie is ingewikkeld,
					 omdat landelijke sturing rekening moet houden met regionale autonomie en een
					 groot aantal actoren. Daardoor is de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de
					 gezamenlijke korpsbeheerders voor de inrichting van de ICT bij de politie en
					 als bestuur van vtsPN nauwelijks te dragen. Ondanks formele doorzettingsmacht,
					 is er sprake van bestuurlijk onvermogen om structurele en duurzame vooruitgang
					 te boeken. De voorgenomen hervorming van het politiebestel kan helpen om grip
					 te krijgen op de ICT bij de politie, maar leidt niet automatisch tot een
					 oplossing van de door ons geconstateerde problemen. De korpschefs hebben te
					 weinig initiatieven ontplooid om eerst werkprocessen te harmoniseren om de
					 functionaliteit, de implementatie en het gebruik van de basisvoorzieningen
					 doelmatiger te maken. Bovendien hebben de korpschefs de kosten van de invoering
					 van de basisvoorzieningen in hun korpsen onvoldoende inzichtelijk gemaakt,
					 omdat bijvoorbeeld de kosten van tijdsbesteding door eigen personeel, zoals
					 voor het trainen en opleiden van politiemensen 
					 9 De opleidingsinspanning voor BVH ramen we op
						 ongeveer 162 000 dagen, ofwel ongeveer 635 mensjaar (zie § 2.3.6).
						 , buiten beeld bleven.
 Bedrijfsvoeringsproblemen vtsPN
					 hardnekkig
 De directie van vtsPN is er onvoldoende in geslaagd om een
					 gezonde ICT-organisatie in te richten en professioneel in te spelen op de
					 diverse vraag vanuit de korpsen en andere opdrachtgevers. Na het aantreden van
					 een nieuw bestuur in 2009 en directiewisselingen bij vtsPN zijn verbeteringen
					 bereikt in de bedrijfsvoering, maar de problemen zijn omvangrijk en
					 hardnekkig.
 Aanstelling landelijke CIO belangrijke
					 stap
 De aanstelling van een landelijke CIO per 1 oktober 2010 is
					 een belangrijke stap om de vraag naar ICT beter te articuleren en prioriteiten
					 te stellen. Het mandaat van de landelijk CIO ten aanzien van de
					 aanbodorganisatie en het ICT-budget is beperkt.
 Bevindingen
 Bestuurlijke grip
 De problemen rond de aansturing van de ICT bij de politie
					 kennen een lange geschiedenis. Eind vorige eeuw groeit het besef dat
					 samenwerking tussen politiekorpsen wenselijk is om een samenhangende en
					 toekomstvaste politiële informatiehuishouding te realiseren. In 2004 vraagt
					 het Kbb de minister van BZK of hij de verantwoordelijkheid voor de aanbodzijde
					 van de ICT op zich wil nemen, omdat de korpsbeheerders de ICT-portefeuille als
					 lastig ervaren. De minister wil dat niet, omdat dit een inbreuk zou zijn op het
					 overigens decentrale karakter van het beheer van de politie. In oktober 2005
					 besluiten de korpsbeheerders tot beheersmatige samenwerking in vtsPN, waarvan
					 zij collectief het bestuur vormen. Het bestuur van vtsPN twijfelt, blijkens de
					 notulen van het bestuur, zelf aan de mate waarin het «in control» is (zie
					 deel 2, § 2.2.1). De korpsbeheerders achten de kwaliteit van de aangeleverde
					 stukken onder de maat en er is een groot gebrek aan transparantie en overzicht
					 over lopende ICT-projecten.
 Het Kbb heeft verder ervaren dat de autonomie van de korpsen
					 een hindernis kan zijn. Het Kbb beschikt over weinig machtsmiddelen om als
					 collectief medewerking van korpsen af te dwingen, bijvoorbeeld als het gaat om
					 het realiseren van de samenwerkingsafspraken met de ministers. De autonomie van
					 de korpsen ziet het Kbb ook terug in het blijven maken van eigen afspraken met
					 (de verzorgingsgebieden van) vtsPN, ofschoon dat niet de bedoeling is. Diverse
					 malen is in het Kbb gesproken over de afsluiting van convenanten met de korpsen
					 om hen aan gemaakte afspraken te binden, maar daar is het nooit van
					 gekomen.
 De minister van VenJ heeft het voornemen het politiebestel om
					 te vormen, zodat hij eenduidig verantwoordelijk wordt voor het beheer van de
					 politie, waaronder de ICT bij de politie (zie deel 2, § 1.1). In het
					 Uitvoeringsprogramma Nationale politie van 31 maart 2011 heeft de minister van
					 VenJ (2011a) aangekondigd halfjaarlijks aan de Tweede Kamer te rapporteren over
					 de voortgang in de vorming en opbouw van de nationale politie.
 Korpschefs
 De korpschefs hebben ten aanzien van vtsPN vooral een
					 adviserende rol. De RHC/RKC adviseert bijvoorbeeld over de begrotingen, (ICT-)
					 jaarplannen en andere strategische documenten van vtsPN. Het Kbb constateert in
					 2007 teleurgesteld dat de adviezen vaak negatief zijn. De korpschefs waren
					 verantwoordelijk voor de organisatorische implementatie van de
					 basisvoorzieningen, waaronder het verzorgen van opleidingen en het in gebruik
					 nemen van de applicatie in de 26 politiekorpsen (het organisatiedeel, ofwel het
					 «O»-deel). Zoals vermeld in § 2.1, hebben de korpschefs hun medewerkers
					 onvoldoende voorbereid op de invoering van de basisvoorzieningen en op de
					 consequenties daarvan voor de werkprocessen. Ook hebben zij te weinig
					 initiatieven ontplooid om eerst werkprocessen te harmoniseren om de
					 functionaliteit, de implementatie en het gebruik van de basisvoorzieningen
					 doelmatiger te maken. Bovendien hebben de korpschefs de kosten van de invoering
					 van de basisvoorzieningen in hun korpsen onvoldoende inzichtelijk gemaakt,
					 omdat bijvoorbeeld de kosten van tijdsbesteding door eigen personeel, zoals
					 voor het trainen en opleiden van politiemensen, buiten beeld bleven.
 Verzorgingsgebieden vtsPN
 VtsPN heeft een centrale rol bij de ontwikkeling en het
					 beheer van ICT-voorzieningen voor de politie. De zeven verzorgingsgebieden (zes
					 regionale en één landelijke) van vtsPN leveren ICT-diensten aan de korpsen.
					 De organisatie in verzorgingsgebieden houdt verband met de samenvoeging begin
					 deze eeuw van de verschillende computercentra van de korpsen. Elk van de
					 verzorgingsgebieden had hierbij te maken met een «erfenis» aan apparatuur,
					 platformen en applicaties. Dit heeft geleid tot belangrijke onderlinge
					 verschillen in de inrichting van de verzorgingsgebieden, waarmee rekening
					 gehouden moet worden bij het uitrollen van landelijk uniforme applicaties,
					 zoals de basisvoorzieningen.
 Begin 2010 zijn ICT-problemen ontstaan in het
					 verzorgingsgebied Noordoost, die mede zijn terug te voeren op de inrichting van
					 de verzorgingsgebieden. Een recent uitgevoerd onderzoek van Het
					 Expertisecentrum (HEC, 2011a) heeft uitgewezen dat het alsnog uniformeren van
					 de zes regionale verzorgingsgebieden zulke grote inspanningen en investeringen
					 vergt dat overschakeling op een landelijke infrastructuur de voorkeur
					 verdient.
 Organisatie vraag- en
					 aanbodfunctie
 Tot de instelling van een landelijke CIO in oktober 2010,
					 omvatten de taken van vtsPN zowel de vraag- als de aanbodzijde van de ICT. De
					 korpsen waren in dit model verantwoordelijk voor het formuleren van de vraag
					 naar informatiesystemen en ICT-voorzieningen. Omdat in de praktijk bleek dat
					 dit model onvoldoende functioneerde, is in 2010 besloten de vraagfunctie anders
					 in te richten en zijn de 26 korpsbeheerders overgegaan tot de aanstelling van
					 een landelijk CIO. Deze heeft het mandaat voor de vraagzijde, maar niet voor de
					 aansturing van de aanbodorganisatie. Ook heeft de landelijke CIO geen
					 budgetrecht voor de ICT-bestedingen (zie deel 2, § 3.2.1). De landelijke CIO
					 heeft voor 2011 een projectinventarisatie laten uitvoeren van 450 projecten bij
					 vtsPN en op basis daarvan uiteindelijk 18 projecten voor uitvoering
					 aangemerkt.
 Financiële sturing
 De financiële sturing van vtsPN heeft vanaf de oprichting
					 van deze organisatie kritische reacties van de korpschefs opgeroepen bij de
					 advisering over begrotingen en jaarplannen. De hoogte van de kosten en de
					 verdeling tussen standaarddiensten en additionele diensten zijn daarbij
					 voorname kwesties. De begrotingen van vtsPN voor 2007 en 2009 hebben een
					 negatief advies gekregen van de korpschefs. De begrotingen voor 2008 en 2010
					 hebben weliswaar een positief advies, maar met de nodige zorgpunten en
					 kanttekeningen. De knelpunten blijken een taai of een terugkerend karakter te
					 hebben, bijvoorbeeld op het terrein van standaardisering en
					 kostenbeheersing.
 Het inzicht in de ICT-kosten van de politie wordt belemmerd
					 doordat een eenduidige definitie van ICT-kosten ontbreekt. In ons onderzoek
					 naar de ICT bij de politie in 2003 hebben we dit ook al geconstateerd (zie deel
					 2, § 3.2.1). Een extern bureau heeft de ICT-kosten voor de politie over 2009
					 becijferd op € 770 miljoen, waarvan € 520 miljoen is toe te rekenen aan
					 vtsPN. Het bureau wijst overigens op de onzekerheid van deze bedragen.
 Voor een verantwoorde besluitvorming moeten bij de start van
					 een project niet alleen de kosten van ontwikkeling en investeringen bekend
					 zijn, maar ook de kosten voor exploitatie, beheer en onderhoud. De vertaling
					 daarvan in de meerjarenbegroting van vtsPN heeft echter in het verleden weinig
					 aandacht gekregen, waardoor de exploitatie- en beheerskosten van systemen
					 geleidelijk een steeds groter deel van de begroting van vtsPN zijn gaan beslaan
					 en de ruimte voor ontwikkeling navenant minder is geworden.
 Aanbevelingen
 Minister van VenJ
 
 
 •
 Vereenvoudig de organisatie en aansturing van de ICT bij
						 de politie en zorg voor een heldere afbakening van taken en
						 verantwoordelijkheden rond de ICT in het beoogde nieuwe politiebestel.
 
 
 •
 Maak de korpschef van het beoogde landelijke korps
						 verantwoordelijk voor de ICT bij de politie en voor vtsPN, respectievelijk het
						 te vormen Politie Diensten Centrum (PDC).
 
 
 •
 Betrek de ontwikkelingen in de ICT bij de politie bij de
						 aangekondigde halfjaarlijkse rapportages aan de Tweede Kamer over de voortgang
						 in de vorming en opbouw van de nationale politie.
 
 
 Minister van VenJ en
					 kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps
 
 
 •
 Benut de voorgenomen hervorming van het politiebestel om
						 ook ongewenste culturele aspecten aan te pakken. Houd bij benoemingen van
						 leidinggevenden rekening met de gewenste cultuur en wijs op de voorbeeldrol van
						 leidinggevenden.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk
					 politiekorps
 
 
 •
 Breng de landelijke CIO onder in de korpsleiding en
						 versterk op die manier zijn formele positie ten aanzien van het ICT-budget en
						 de aansturing van de aanbodorganisatie.
 
 
 •
 Versterk de financiële sturing door centraal
						 prioriteiten te stellen in ICT-projecten, -systemen en -voorzieningen. Zorg
						 voor een uniforme registratie van ICT-kosten 
						 10 Zie bijvoorbeeld de publicatie van de Algemene
								Rekenkamer (2011) over open standaarden en opensourcesoftware (pagina
								9). en vereenvoudig de financiering van de
						 basisdienstverlening door de bekostiging daarvan centraal te regelen en niet
						 via doorbelastingen aan korpsonderdelen.
 
 
 •
 Communiceer regelmatig met gebruikers over wat zij wel en
						 wat zij niet mogen verwachten en bereid medewerkers voldoende voor op wat van
						 hen verwacht wordt.
 
 
 
 
 
 2.2.2
 Strategie
 
 Conclusies
 Strategie leidt niet tot toekomstvaste
					 keuzes
 De vormgeving van de BVH en BVO, zoals vastgelegd in de
					 strategie Wenkend Perspectief, was geen toekomstvaste keuze. Het landelijk
					 uitrollen van in de kern verouderde systemen biedt geen platform voor
					 innovatie, terwijl die suggestie wel is gewekt. De discussie over de inrichting
					 van de basisvoorzieningen zal opnieuw gevoerd moeten worden. Vanaf het begin
					 van deze eeuw is dat de derde keer, na de operatie Bestek 2001–2005 en
					 Wenkend Perspectief 2006–2010. We constateren dat uit het stranden van de
					 operatie Bestek 2001–2005 onvoldoende lering is getrokken om deze situatie te
					 voorkomen.
 Strategievorming gebrekkig
 Het proces van strategievorming is gebrekkig. De
					 verschillende strategieën richten zich teveel op het «hoe» (de techniek) en
					 niet op het «wat» (de functionaliteit). De (functionele behoeften van)
					 ketenpartners en de werkvloer komen in de strategie te weinig tot uitdrukking.
					 De consistentie van de strategiedocumenten in de tijd laat te wensen over,
					 waardoor de koers onduidelijk is.
 Plannen te ambitieus
 Het plan van aanpak voor de komende drie jaar, zoals
					 geschetst door het Kbb in maart 2011, lijkt te ambitieus in relatie tot wat de
					 afgelopen jaren is gepresteerd. Een complicatie daarbij is dat het plan van
					 aanpak parallel aan de wijzigingen in het politiebestel doorgevoerd zou moeten
					 worden. Er is niet voldaan aan de randvoorwaarden voor het realiseren van het
					 plan van aanpak en we betwijfelen of daar binnen de gestelde termijn aan
					 voldaan kan worden. Eerdere pogingen om deze randvoorwaarden te creëren zijn
					 namelijk niet succesvol geweest.
 Bevindingen
 In het kader van ons onderzoek hebben we aandacht besteed aan
					 de volgende informatie-en ICT-strategieën 
					 11 Voor nadere informatie over deze strategieën
						 verwijzen we naar deel 2, § 3.2.2.:
 
 
 •
 Wenkend Perspectief (de strategische visie op politieel
						 informatiemanagement en –technologie 2006–2010);
 
 
 •
 ICT-strategie voor de Nederlandse Politie
						 2009–2014;
 
 
 •
 Informatiestrategie Politie 2010–2015;
 
 
 •
 ICT-strategie Nederlandse Politie 2011–2015.
 
 
 Wenkend perspectief
 Voor de periode 2006–2010 vormt Wenkend Perspectief de
					 grondslag om te komen tot een samenhangende architectuur en landelijke
					 basisvoorzieningen voor de politie. In plaats van zich te richten op de
					 «wat»-vraag, geeft Wenkend Perspectief vooral invulling aan de «hoe»-vraag.
					 In Wenkend perspectief is de keuze neergelegd om de basisvoorzieningen BVH en
					 BVO te ontwikkelen op basis van verouderde systemen. De invoering van BVH en
					 BVO zou het fundament moeten leggen voor verdere vernieuwing van de systemen
					 voor handhaving en opsporing. De verouderde techniek van de systemen die ten
					 grondslag liggen aan BVH en BVO zorgt ervoor dat deze basisvoorzieningen dit
					 fundament niet kunnen bieden.
 ICT-strategie Nederlandse Politie
					 2009–2014
 De directie van vtsPN richt zich met de ICT-strategie
					 2009–2014 vooral op innovatie. Deze strategie is opgesteld zonder dat een
					 landelijke informatiestrategie is geformuleerd en dus zonder een duidelijke
					 formulering van de functionele behoeften (het «wat») vanuit het politieveld.
					 De ondernemingsraad van vtsPN heeft in een advies over deze
					 strategie aangegeven dat deze ernstig tekortschiet. In een tweede versie van de
					 ICT-strategie zijn wel de uitgangspunten van de inmiddels geformuleerde
					 informatiestrategie opgenomen, maar een duidelijke koppeling tussen de
					 ICT-strategie en de informatiestrategie ontbreekt.
 Informatiestrategie
					 2010–2015
 De informatiestrategie 2010–2015 is opgesteld in opdracht
					 van de RKC. In de informatiestrategie ontbreekt een duidelijke koppeling met de
					 bedrijfsstrategie van de politie en met de ICT-strategie.
 De informatiestrategie stelt dat de politie geen goede
					 ervaring heeft met grote projecten, vanwege de complexiteit van de
					 politieorganisatie en de geringe ervaring bij vtsPN. Daarom is de strategie
					 erop gericht om de einddoelen voor 2015 te realiseren via kleine tussenstappen
					 (het «hoe»). De strategie specificeert overigens niet wat deze einddoelen
					 zijn (het «wat»).
 ICT-strategie 2011–2015
 De ICT-strategie 2011–2015 is opgesteld namens de directie
					 van vtsPN en onderscheidt elf deelstrategieën die overwegend zijn geschreven
					 vanuit technologische mogelijkheden. De bijdrage aan de informatiestrategie en
					 daarmee aan de functionele behoeften is nauwelijks toegelicht.
 Consistentie
					 strategiedocumenten
 Een vergelijking in de tijd van de verschillende
					 strategiedocumenten die vanaf Wenkend Perspectief zijn verschenen, laat zien
					 dat de uitgangspunten, ICT-uitdagingen, competentiegebieden, kernpunten,
					 richtinggevende principes, speerpunten, keuzes en fasering telkens
					 anders zijn. Hoewel er terugkerende elementen zijn, zoals de zorg over de
					 betaalbaarheid, zit er geen consistente lijn in de documenten.
 Gateway review Informatie- en
					 ICT-strategie
 Vanwege zijn toekomstige beheersverantwoordelijkheden, wil de
					 minister van Veiligheid en Justitie zich er graag van verzekeren dat de
					 strategieën op het gebied van informatievoorziening en ICT juist en haalbaar
					 zijn. De minister en de korpsbeheerders hebben daarom besloten een
					 Gateway-review 
					 12 Een Gateway-review is een uit Engeland afkomstige
						 reviewmethodiek met een doorlooptijd van enkele dagen, waarbij onafhankelijke
						 deskundigen een project of programma in een cruciale fase doorlichten.
						 te laten uitvoeren op de Informatie-strategie
					 2010–2015 en de ICT-strategie 2011–2015. Deze review heeft begin 2011
					 plaatsgevonden (zie deel 2, § 3.2.2). Het review team is onder andere van
					 oordeel dat de samenhang tussen informatie- en ICT-strategie op papier nog
					 beperkt is. De gewenste situatie in de ICT-strategie staat volgens het
					 reviewteam zover af van de huidige situatie dat deze afstand zeker niet binnen
					 de aangegeven tijd overbrugbaar zal zijn.
 
 Het Kbb heeft, naar aanleiding van de uitkomsten van de
						gateway-review, op 4 februari 2011 besloten de ICT-strategie 2011–2015 niet
						vast te stellen en toe te werken naar een alternatief. Op 25 maart 2011 heeft
						het Kbb besloten om een concreet plan van aanpak op te laten stellen voor de
						komende drie jaar, gebaseerd op twee sporen:
 
 
 1.
 binnen drie jaar komen tot een vernieuwde
							 ICT-organisatie/-infrastructuur, van waaruit centraal de
							 ICT-basisvoorzieningen geleverd worden;
 
 
 2.
 de huidige ICT-functionaliteiten in de zeven
							 verzorgingsgebieden onder een strak continuïteitsregime brengen en stapsgewijs
							 overbrengen naar het nieuwe centrale datacenter, dan wel stopzetten.
 
 
 
 Het besluit van het Kbb van 25 maart 2011 is onder andere
					 gebaseerd op een rapport van HEC (2011b) van 7 maart 2011 over de uitwerking
					 van de ICT-strategie Politie 2011–2013. HEC stelt in dit rapport vier
					 randvoorwaarden voor het slagen van de voorgestelde strategie, te weten:
 
 
 •
 intensieve samenwerking;
 
 
 •
 heldere ICT-governance;
 
 
 •
 professionalisering van ICT-management en
						 –competenties;
 
 
 •
 beheersing van het hiervoor genoemde tweede spoor.
 
 
 De eerstgenoemde twee randvoorwaarden zijn ook al
					 geformuleerd in de strategie van Wenkend Perspectief.
 Aanbevelingen
 Kwartiermaker/korpschef landelijk
					 politiekorps
 
 
 •
 Leg de regie op het strategievormingsproces ten aanzien
						 van informatie- en ICT-strategie in handen van de landelijke CIO.
 
 
 •
 Houd bij de strategievorming de volgorde aan van
						 organisatiestrategie, informatiestrategie en dan pas ICT-strategie.
 
 
 •
 Ontwikkel voor de komende jaren een plan van aanpak
						 waarin niet alles tegelijkertijd in hoog tempo aan wordt gepakt, maar geef een
						 duidelijke prioritering aan. Geef voorrang aan het creëren van de
						 noodzakelijke voorwaarden om het plan te kunnen realiseren.
 
 
 
 
 
 2.2.3
 Architectuur
 
 Conclusies
 Toepassing architectuurprincipes is
					 problematisch
 Tijdens de operatie Bestek 2001–2005 (zie § 2.1.2)
					 speelde informatiearchitectuur 
					 13 Onder informatiearchitectuur verstaan we een
						 samenhangende visie op taken, processen, informatievoorziening en
						 ICT-dienstverlening, die geldt voor de gehele organisatie en waar alle
						 organisatieonderdelen aan gebonden zijn. een belangrijke rol, maar is de politie er niet in
					 geslaagd te komen tot een realisatie daarvan in de vorm van een samenhangende
					 informatievoorziening voor de politie. VtsPN heeft in de afgelopen jaren
					 gewerkt aan het opstellen van enkele architectuurdocumenten, maar op een enkele
					 uitzondering na zijn ze nog niet vastgesteld. De architectuurdocumenten hebben
					 in de praktijk geen belangrijke rol gespeeld als kaders voor de besluitvorming
					 over en uitvoering van ICT-projecten bij vtsPN. De toepassing van
					 architectuurprincipes blijkt een probleem. Een voorwaarde voor de implementatie
					 van een landelijke architectuur voor ICT-voorzieningen is de standaardisatie
					 van bedrijfsprocessen. Uit ons onderzoek blijkt dat deze standaardisatie nog
					 niet is bereikt.
 Regie op decentrale ontwikkeling
					 nodig
 Door lacunes in de centrale regie op ICT-projecten, hebben
					 ICT-systemen die niet passen binnen de architectuur (zoals SUMM-I.T.) op
					 ongeleide wijze kunnen doordringen in de politieorganisatie.
 «Co-creatie» als samenwerkingsvorm tussen korpsen en vtsPN,
					 kan een goede basis zijn om op decentraal niveau te experimenteren en te
					 ontwikkelen, mits binnen vaste architectuurkaders.
 Bevindingen
 In de beginjaren van deze eeuw is in het kader van de
					 Bestekoperatie 2001–2005 een informatiearchitectuur voor de Nederlandse
					 politie opgesteld, maar deze is niet gerealiseerd. Het stranden van de Bestekoperatie
					 2001–2005 heeft een belangrijke invloed gehad op de strategievorming en het
					 denken over architectuur vanaf 2005 (zie ook deel 2, § 3.2.3).
 
 Het uitgangspunt van Wenkend Perspectief is dat de
						bestaande ICT-componenten binnen één architectuur geïntegreerd worden.
						Standaardisatie van bedrijfsprocessen is daarbij ondersteunend. Uit ons
						onderzoek blijkt dat deze standaardisatie nog niet is bereikt.
 Ondanks het streven naar één architectuur, biedt Wenkend
						Perspectief ruimte aan de politiekorpsen voor aanvullende
						ontwikkelingsactiviteiten. Daarvoor is de constructie van «co-creatie»
						bedacht (zie deel 2, § 3.2.2). De activiteiten van de korpsen moeten wel
						passen binnen de vastgestelde strategie en architectuur.
 
 VtsPN heeft de afgelopen jaren gewerkt aan het opstellen van
					 enkele architectuurdocumenten. In de meeste gevallen hebben deze documenten nog
					 een conceptstatus. In de praktijk spelen de architectuurdocumenten geen
					 belangrijke rol bij de activiteiten van vtsPN.
 In de praktijk blijken architectuurprincipes lastig te
					 handhaven, bijvoorbeeld omdat vtsPN om moet gaan met een erfenis aan moeilijk
					 uit te faseren oudere applicaties, die niet gebaseerd zijn op eenduidige
					 architecturen en/of gegevensmodellen. Ook kunnen er ontwikkelingen spelen
					 buiten de directe invloedssfeer van vtsPN, die uiteindelijk niet zijn in te
					 passen in een overkoepelende architectuur bij vtsPN, zoals ongecoördineerde
					 decentrale ontwikkeling of acquisitie van systemen, zoals SUMM-I.T. (zie deel
					 2, § 2.4.7).
 Begin 2011 is een rapport verschenen van HEC (2011) over de
					 architectuur- en infrastructuurprocessen binnen vtsPN. HEC concludeert dat deze
					 processen verkeren in een impasse, omdat architectuur niet een sleutelrol heeft
					 in de organisatie. VtsPN is naar de mening van het HEC ver verwijderd van het
					 noodzakelijke «werken onder architectuur». Dit betekent dat vtsPN niet
					 opereert vanuit een samenhangende visie op processen, informatievoorziening en
					 ICT-dienstverlening.
 Aanbevelingen
 Kwartiermaker/korpschef landelijk
					 politiekorps en landelijk CIO
 
 
 •
 Stel architectuurprincipes voor de ICT bij de politie
						 vast en sluit daarbij zoveel mogelijk aan op de werkprocessen, de ketenpartners
						 en algemene overheidsstandaarden op ICT-terrein.
 
 
 •
 Handhaaf de architectuurprincipes, maar houd binnen die
						 principes ruimte voor innovatie en (decentrale) experimenteermogelijkheden en
						 stuur daarop om ongeleide projecten te voorkomen.
 
 
 
 
 
 2.2.4
 Overige sturings- en beheersingsaspecten
						IT-governance
 
 Conclusies
 Duurzame verbetering IT-governance
					 nodig
 Het overkoepelende beeld van de overige aspecten van de
					 sturing en beheersing van de IT-governance is dat vtsPN aan de meeste
					 onderdelen wel aandacht besteedt, maar dat de structuur en een consistente
					 goede werking nog verbetering behoeft. Het volwassenheidsniveau kan over de
					 hele linie (verder) omhoog. Een belangrijk aandachtspunt is het waarborgen van
					 de duurzaamheid van verbeteringen, omdat we vaststellen dat dezelfde of
					 soortgelijke tekortkomingen steeds blijven terugkeren.
 Overgang naar één verzorgingsgebied
					 niet doorgezet
 De inrichting van de verzorgingsgebieden van vtsPN en de
					 installatie van applicaties bij de verzorgingsgebieden zijn verschillend. Dat
					 maakt het ICT-beheer kwetsbaar en inefficiënt. Het voornemen om over te gaan
					 naar één verzorgingsgebied is niet doorgezet.
 Bevindingen
 Richtlijnen, procedures en standaarden
					 (zie ook deel 2, § 3.2.4)
 We constateren dat de vtsPN richtlijnen of procedures heeft
					 geformuleerd voor relevante (onderdelen van) ICT-processen. Zo hanteert vtsPN
					 compliance-richtlijnen, die circa 400 richtlijnen
					 omvatten voor onder andere de ontwikkeling en het beheer van systemen,
					 informatiebeveiliging, testprotocollen, beheer en audits. Mede doordat de
					 verzorgingsgebieden verschillend zijn ingericht, heeft elk verzorgingsgebied
					 van vtsPN eigen serviceniveauovereenkomsten met de korpsen. De kwaliteit van
					 deze overeenkomsten varieert. In het algemeen maakt de verschillende inrichting
					 van de verzorgingsgebieden het ICT-beheer kwetsbaar en inefficiënt. Plannen
					 die in de startfase van vtsPN bestonden om over te gaan naar één
					 verzorgingsgebied zijn niet doorgezet (zie deel 2, § 2.2.2).
 Risicomanagement (zie ook deel 2, §
					 3.3.1)
 Risicomanagement is over het algemeen nog onvoldoende
					 ontwikkeld bij vtsPN. Het vindt ad hoc en versnipperd plaats. In 2007 is wel
					 een plan opgesteld, maar dat is nooit geïmplementeerd. Tussen 2007 en 2010
					 heeft vtsPN herhaaldelijk aangegeven te streven naar verbetering en te werken
					 aan een uniform risicomanagementsysteem. De vooruitgang op dit punt is echter
					 beperkt geweest. Een structurele aanpak van risicomanagement ontbreekt
					 vooralsnog. In jaarplannen, begrotingen en jaarverslagen van vtsPN komen
					 risico’s summier aan de orde. Bij vergelijking in de tijd zien we dezelfde
					 risico’s terugkomen, zoals de sanering van de applicatieportefeuille,
					 beheersing van projecten, verhouding tussen intern en extern personeel,
					 licentiebeheer en financiële sturing, waaronder kostenbeheersing,
					 taakstellingen en bezuinigingen.
 In maart 2010 heeft een extern bureau de resultaten van een
					 risicoanalyse gepresenteerd, die in opdracht van de directeur van vtsPN was
					 verricht. Het bureau hanteert als uitgangspunt dat integraal risicomanagement
					 onderdeel behoort te zijn van de interne beheersing van een organisatie.
					 Volgens de analyse heeft vtsPN in 2007 een plan van aanpak voor
					 risicomanagement opgesteld, maar niet in de praktijk geïmplementeerd. Het
					 risicomanagement vond ad hoc en versnipperd plaats. Uit een onderzoek van de
					 interne auditdienst van vtsPN uit september 2009 waren al vergelijkbare
					 bevindingen naar voren gekomen.
 Managementrapportages (zie ook deel 2,
					 § 3.3.2)
 VtsPN kent verschillende vormen van managementrapportages,
					 maar een heldere eenduidige structuur ontbreekt. VtsPN centraal werkt samen met
					 verzorgingsgebied Zuid aan een standaardisering van prestatie-indicatoren voor
					 de verzorgingsgebieden. Het opstellen van rapportages is arbeidsintensief.
					 Verzorgingsgebied Zuid levert mede om die reden geen maandelijkse rapportages
					 op over het serviceniveau.
 Het algemene beeld dat uit de geanalyseerde
					 managementrapportages naar voren komt is wisselend, zowel per verzorgingsgebied
					 als tussen de verzorgingsgebieden. Een terugkerend element in de rapportages is
					 dat de continuïteit van het functioneren zich in de gevarenzone bevindt.
					 Moeilijk is te reconstrueren welke besluiten of acties volgen op
					 managementrapportages, omdat daar geen systematische vastlegging van
					 plaatsvindt.
 Audits (zie ook deel 2, §
					 3.3.3)
 VtsPN beschikt over een interne auditdienst, maar gezien de
					 omvang van vtsPN is dit een vrij kleine dienst. De auditdienst plant haar
					 onderzoeken op basis van risicoanalyse, maar die is niet op papier vastgelegd.
					 Er is geen sprake van een stelselmatige afdekking van alle relevante
					 werkprocessen en dus evenmin van een afdekking van alle relevante ICT-processen
					 binnen vtsPN. Er is geen Audit Committee. Incidenteel wordt een rapport aan het
					 (dagelijks) bestuur voorgelegd.
 De door ons geanalyseerde rapporten van de interne
					 auditdienst of van externen wijzen op verschillende (ernstige) tekortkomingen
					 in de processen en/of bedrijfsvoering. De auditdienst volgt niet systematisch
					 of de aanbevelingen van audits worden opgevolgd.
 Projectaudits zijn niet voorgeschreven, maar bij de projecten
					 van de basisvoorzieningen BVH, BVO en BVCM wel in verschillende stadia
					 toegepast. Een eenduidig beeld van de organisatie van de kwaliteitsborging
					 ontbreekt.
 Bij vtsPN is niet voorzien in een stelselmatige audit van de
					 beheersmaatregelen bij de regionale verzorgingsgebieden. Incidenteel vinden wel
					 onderzoeken plaats, bijvoorbeeld na verstoringen, zoals in 2010 hebben gespeeld
					 bij het verzorgingsgebied Noordoost.
 Aanbevelingen
 Kwartiermaker/korpschef landelijk
					 politiekorps, landelijk CIO en vtsPN
 
 
 •
 Zet met prioriteit de al langer bestaande voornemens door
						 om van de zeven verzorgingsgebieden over te gaan naar één centraal
						 verzorgingsgebied.
 
 
 Landelijk CIO en vtsPN
 
 
 •
 Stel een verbeterplan op voor de IT-governance bij vtsPN,
						 gericht op het stelselmatig verhogen van het volwassenheidsniveau (inclusief
						 systematische toepassing) van onder andere richtlijnen, procedures,
						 standaarden, risicomanagement en managementrapportages.
 
 
 •
 Waarborg verbeteringen door in een dekkende planning
						 periodieke audits uit te (laten) voeren en zorg voor een organisatiebrede
						 structuur om de opvolging van aanbevelingen te bewaken.
 
 
 
 
 
 2.2.5
 Externe verantwoording
 
 Conclusie
 Externe verantwoording over knelpunten
					 ICT summier
 De jaarverslagen van de Nederlandse politie en van vtsPN
					 geven geen systematisch en compleet beeld van de risico’s en knelpunten rond
					 de ICT bij de politie.
 Bevindingen
 In de door het Ministerie van BZK uitgebrachte jaarverslagen
					 Nederlandse politie over 2008 en 2009 komen ICT en de (problemen bij de)
					 invoering van de basisvoorzieningen slechts summier aan de orde. De
					 jaarverslagen van de korpsen gaan uitvoeriger in op de ervaren problemen met de
					 invoering van de BVH. Negen van de 26 korpsen maken in hun jaarverslagen over
					 2009 melding van de grote inspanningen om de BVH in te voeren, van
					 productieverlies en van verstoringen in managementinformatie.
 De jaarverslagen van vtsPN over 2007 tot en met 2010 gaan ook
					 in op (de invoering van) de basisvoorzieningen, maar een uitvoerige toelichting
					 op de knelpunten ontbreekt. De omvang en ernst van de problemen komen daardoor
					 niet tot uitdrukking (zie ook deel 2, § 3.4).
 Het jaarverslag van vtsPN over 2010 gaat in op de
					 interventies die in dat jaar zijn gestart om de bedrijfsvoering te verbeteren
					 en op de vruchten die deze interventies beginnen af te werpen. Het beeld dat de
					 bedrijfsvoering verbetering laat zien, komt ook naar voren uit het rapport van
					 de extern accountant over 2010 en uit het onderzoek dat een extern bureau begin
					 2011 heeft verricht met het oog op de overdracht van de financiële
					 bedrijfsvoering door het Kbb aan het ministerie. De accountant geeft in zijn
					 rapportage overigens aan dat een verbetering van de interne bedrijfsvoering
					 weliswaar zichtbaar wordt, maar aandacht blijft vragen.
 Aanbeveling
 Kwartiermaker/korpschef landelijk
					 politiekorps en vtsPN
 
 
 •
 Neem in de (bedrijfsvoeringsparagrafen van de)
						 jaarverslagen een systematisch en compleet beeld op van de risico’s en
						 knelpunten in de informatievoorziening en ICT, inclusief de getroffen beheersmaatregelen.
 
 
 
 
 
 2.2.6
 Extern toezicht
 
 Conclusies
 Toezicht ministerie schoot
					 tekort
 Het toezicht vanuit het Ministerie van BZK (inmiddels
					 Veiligheid en Justitie) schoot tekort en was teveel op afstand. Het toezicht
					 van het ministerie was onduidelijk en versnipperd georganiseerd. Bovendien is
					 het ministerie uitgegaan van een onjuiste en te beperkte visie op de
					 toezichtverantwoordelijkheid ten opzichte van vtsPN (zie ook deel 2, § 2.2.3
					 en § 3.5).
 Bevindingen
 Op basis van de Politiewet is de minister ten aanzien van
					 samenwerkingsvoorzieningen zoals vtsPN, verantwoordelijk voor het toezicht
					 op:
 
 
 •
 het financieel beheer;
 
 
 •
 het doelmatig en effectief beheer;
 
 
 •
 een goede taakuitvoering van de
						 samenwerkingsvoorzieningen.
 
 
 Om het toezicht verder vorm te geven heeft de minister van
					 BZK in juni 2006 een Referentiekader VtS Politie Nederland vastgesteld. Het
					 ministerie heeft dit referentiekader echter in de praktijk niet toegepast. Het
					 ministerie was ervan op de hoogte dat in de loop van 2008 binnen het bestuur
					 van vtsPN is gesproken over problemen in de bedrijfsvoering van vtsPN. De
					 voorzitter van het bestuur van vtsPN stuurde hierover op 20 april 2009 een
					 brief aan de minister van BZK, waarin hij onder andere de financiële problemen
					 bij vtsPN benoemt. Deze signalen vormden mede de aanleiding om de
					 Rijksauditdienst een onderzoek te laten doen naar het toezicht op vtsPN.
					 Samenvattend komt de auditdienst tot de conclusie dat het toezicht op vtsPN op
					 de onderdelen financieel beheer en doelmatige bedrijfsvoering tekortschiet. De
					 ministeriële verantwoordelijkheid wordt dus niet goed ingevuld. Ook is er bij
					 het ministerie sprake van vervlechting van de toezichthoudende taak met taken
					 op het gebied van advisering en bekostiging, waardoor er een risico is dat de
					 onafhankelijkheid van het toezicht onder druk komt te staan. De
					 toezichtmedewerkers maken namelijk onderdeel uit van de beleidsdirectie en
					 geven ook adviezen aan het object van toezicht: de politieregio’s.
 De Rijksauditdienst heeft in 2010 ook een kritisch rapport
					 uitgebracht over het toezicht van de minister op de politiekorpsen. De
					 auditdienst signaleerde in dit rapport risico’s als gevolg van een te
					 beperkte invulling van het toezicht.
 Voor de toekomst worden veranderingen en intensiveringen in
					 het toezicht voorzien als gevolg van de hervorming van het huidige
					 politiebestel. Het is de bedoeling een managementinformatiesysteem te
					 ontwikkelen dat beter is toegerust op het identificeren en kwantificeren van
					 risico’s en het vaststellen van beheersmaatregelen. Daarnaast wordt het
					 toezicht door de IOOV mogelijk geïntensiveerd.
 Aanbevelingen
 Minister van VenJ
 
 
 •
 Geef in het nieuwe politiebestel een heldere en complete
						 invulling aan de ministeriële verantwoordelijkheid, in het bijzonder voor het
						 toezicht op de politie.
 
 
 •
 Versterk de capaciteit en deskundigheid bij het
						 Ministerie van VenJ om taken en rol binnen het nieuwe politiebestel waar te
						 kunnen maken.
 
 
 •
 Bouw bij het ministerie een krachtige toezichtorganisatie
						 op voor het toezicht op het financieel beheer, de doelmatigheid en
						 effectiviteit van het beheer en de goede taakuitvoering (onder andere van
						 vtsPN).
 
 
 •
 Positioneer het toezicht op (de ICT bij) de politie
						 onafhankelijk van DG Veiligheid.
 
 
 •
 Overweeg de instelling van een Audit Committee voor de
						 nieuwe politieorganisatie.
 
 
 
 
 
 
 2.3
 Stand van zaken basisvoorzieningen
 
 In deze paragraaf geven we antwoord op de vraag welke
				 risico’s en knelpunten zijn verbonden aan de basisvoorzieningen.
 Conclusies
 Verwachtingen rond basisvoorzieningen
				 niet waargemaakt
 De verwachtingen die met Wenkend Perspectief zijn gewekt over
				 de basisvoorzieningen zijn niet waargemaakt. De BVH en BVO hebben slechts een
				 beperkte bijdrage geleverd aan een eenduidige informatiehuishouding, het
				 gemakkelijker delen van informatie en een efficiënter beheer van ICT-systemen.
				 Ook vormen BVH en BVO geen goede opstap voor verdere innovatie. Er zijn
				 verschillende versies van de basisvoorzieningen geïnstalleerd (zes voor BVO en
				 26 voor BVH) en belangrijke koppelingen tussen de basisvoorzieningen zijn niet
				 geleverd.
 Beperkingen in gebruik en
				 gebruiksvriendelijkheid
 De werkprocessen zijn onvoldoende geharmoniseerd, de
				 gebruiksvriendelijkheid scoort matig, de administratieve belasting is hoog en
				 het gebruik van de basisvoorzieningen is nog onvoldoende, onder andere door
				 gebruik van alternatieve systemen. Belangrijke oorzaken hiervan zijn
				 onvoldoende standaardisering van de technische infrastructuur in de
				 verzorgingsgebieden van vtsPN, de matige kwaliteit van de software van de
				 basisvoorzieningen en het onvoldoende betrekken van gebruikers bij het
				 ontwikkelen van de basisvoorzieningen.
 Basisvoorziening
				 Handhaving
 Functionele en technische
				 aspecten
 Omdat BVH op een bestaand systeem voor basispolitiezorg is
				 gebaseerd (Xpol), zijn de eindgebruikers van het systeem niet intensief
				 betrokken bij de ontwikkeling ervan. Een directe betrokkenheid van
				 eindgebruikers, in dit geval van agenten in de basispolitiezorg, kan
				 gebruiksonvriendelijke of inefficiënte elementen in het systeem aan het licht
				 brengen. Omdat alle agenten in Nederland de BVH gebruiken, kunnen kleine
				 verbeteringen in de efficiency al snel grote effecten hebben op landelijke
				 schaal. Ook ketenpartners zijn bij de vormgeving van de huidige structuur en
				 inrichting van de BVH beperkt betrokken. Dit betekent onder andere dat bij de
				 opzet van BVH nauwelijks rekening is gehouden met de aanlevering van informatie
				 aan ketenpartners in digitale vorm.
 De BVH draagt slechts in beperkte mate bij aan een uniformering
				 van de applicaties van de politie. De BVH-database maakt gebruik van specifieke
				 gegevensmodellen en coderingen, die niet of in beperkte mate aansluiten op
				 andere applicaties van de politie. Dit maakt het lastig om gegevens tussen
				 verschillende programma’s uit te wisselen. Tussen BVH en BVO bestaat geen
				 digitale koppeling, waardoor gegevens die al zijn ingevoerd in BVH opnieuw
				 ingevoerd moeten worden in BVO, als ook een registratie daarin nodig is.
 Omdat elk korps een eigen database heeft, is BVH 26-maal
				 geïnstalleerd, verdeeld over de zes verzorgingsgebieden van vtsPN.
 Onderhoud
 De systeemarchitectuur van BVH is gebaseerd op een grote
				 diversiteit aan deels schaarse en verouderde technologieën op alle niveaus
				 (hardware, besturingssystemen, programmeertalen, communicatieprotocollen en
				 gebruikersinterfaces). De complexiteit van BVH, de gebruikte technologische
				 platforms, de vele koppelingen en de verschillende implementaties op
				 regioniveau, maken dat relatief eenvoudig onderhoud aan de BVH al snel uitloopt
				 op grootscheepse en kostbare operaties.
 Gebruiksvriendelijkheid
 De gebruiksvriendelijkheid van BVH wordt als matig
				 gekwalificeerd. BVH sluit slecht aan bij de taken die ermee moeten worden
				 verricht, hoofdzakelijk vanwege omslachtigheid en ondoorgrondelijkheid van het
				 systeem. Lange responstijden 
				 14 De responstijd is de tijd tussen een actie van de
						gebruiker en de (voltooide) reactie van het systeem. komen vaak voor en sommige responsetijden zijn zeer lang.
				 Medewerkers hebben daardoor sneller de neiging de taken op te geven of fouten
				 te accepteren.
 Als onderdeel van BVH is de satelliet AVI (Aangifte Via
				 Intranet) 
				 15 Aangifte via Intranet is een applicatie waarmee
						agenten veelvoorkomende incidenten snel en eenvoudig kunnen registreren en
						afhandelen; niet te verwarren met de faciliteiten voor burgers om via internet
						aangifte te doen. beoordeeld. AVI heeft een goede gebruiksvriendelijkheid
				 voor de medewerkers en gunstige responstijden.
 Vernieuwing
 Volgens de strategie Wenkend Perspectief zou de fase van
				 standaardisatie en harmonisatie van de basisvoorzieningen de opstap vormen naar
				 een vernieuwing en verbetering van onder andere de BVH. Daartoe is het nog niet
				 gekomen. Het uitblijven van (een uitzicht op) deze vernieuwing heeft
				 bijgedragen aan de teleurstelling in het politieveld over de BVH. De
				 verwachtingen die in het politieveld op dit punt bestonden zijn niet
				 waargemaakt. Ten tijde van ons onderzoek was de politie zich aan het beraden
				 over de eventuele vernieuwing van de BVH. Dat betekent dat opnieuw discussie
				 zal ontstaan over de inrichting van de uniforme informatiehuishouding van de
				 politie. Ook zal daarbij de vraag gaan spelen of opnieuw voor een afzonderlijke
				 basisvoorziening voor handhaving en opsporing gekozen zal moeten worden of voor
				 een oplossing waarbij handhaving en opsporing meer geïntegreerd benaderd
				 zullen worden.
 Voor meer informatie over de BVH verwijzen we naar deel 2,
				 § 2.3 en § 4.1.
 Basisvoorziening
				 Opsporing
 Functionele en technische
				 aspecten
 Zoals in § 2.3.2 aangegeven voorziet BVO niet in een directe
				 koppeling met BVH. BVO mist een zogeheten productiefunctie om documenten en
				 dossiers te genereren. Dit heeft tot gevolg dat daarvoor andere producten
				 worden gebruikt (BVH, SUMM-I.T. of Office-applicaties).
 Door duplicaties in het programma is BVO lastig te beheren en
				 te onderhouden. Gedetailleerde documentatie omtrent de opbouw van het systeem
				 ontbreekt. RBS, het bestaande systeem waar BVO op is gebaseerd, is ongeveer 25
				 jaar oud en de ontwikkeling van het systeem is bevroren. RBS is afhankelijk van
				 niet (langer) courante technologieën.
 Uit de interviews die wij in het kader van ons onderzoek hebben
				 gehouden, komt naar voren dat de volledigheid van de invoer van gegevens in BVO
				 nog een punt van zorg is. Informatiedeling kan in de praktijk ook worden
				 belemmerd door de informatie in BVO met een (te) hoog autorisatieniveau op te
				 slaan. Sommige korpsen hebben monitoringinstrumenten ontwikkeld om oneigenlijk
				 gebruik van autorisaties of coderingen die informatiedeling beperken, tegen te
				 gaan.
 Gebruiksvriendelijkheid
 De gebruiksvriendelijkheid van BVO wordt net als die van BVH
				 als matig gekwalificeerd. BVO sluit slecht aan bij de kerntaken van het
				 recherchewerk, te weten het koppelen en leggen van relaties en zoeken naar
				 gegevens. Responstijden langer dan één seconde, die als hinderlijk worden
				 ervaren, komen vaak voor of duren zeer lang. Net als bij BVH heeft de
				 gebruiksonvriendelijkheid van BVO een nadelige invloed op de administratieve
				 belasting van de gebruikers.
 Vernieuwing BVO
 Het voornemen bestaat om BVO goeddeels te laten vervangen door
				 SUMM-I.T., mede gelet op de gebruikersvriendelijkheid van dit laatste systeem.
				 De leverancier van SUMM-I.T. is een klein bedrijf, waardoor deze leverancier
				 flexibel, maar ook kwetsbaar is. Voor vtsPN is daarom overname van het bedrijf
				 door een grotere speler een belangrijke voorwaarde. Bij de afsluiting van ons
				 onderzoek (begin 2011) bleek daarvan echter nog geen sprake van te zijn.
 Voor meer informatie over de BVO verwijzen we naar deel 2, §
				 2.4 en § 4.2.
 Basisvoorziening
				 Capaciteitsmanagement
 Functionele en technische
				 aspecten
 BVCM is een pakket van een externe leverancier en als zodanig
				 is het niet gebaseerd op de architectuurprincipes van vtsPN.
 
 Een aantal korpsen gebruikt BVCM voornamelijk als
					 urenregistratiesysteem. De medewerkers registreren hun uren in BVCM en dat
					 verloopt zonder grote problemen.
 Sommige korpsen maken naast BVCM gebruik van
					 spreadsheetapplicaties, omdat de planners menen dat de voorbereiding van de
					 roosters daarmee soepeler verloopt. De invoer in spreadsheets is dan vaak een
					 eerste stap. Daarna wordt de informatie alsnog ingevoerd in BVCM. Dat gebeurt
					 handmatig, een geautomatiseerde koppeling is er niet. Enkele korpsen gebruiken
					 naast BVCM het pakket Beleidsmodule Capacity Management. VtsPN ondersteunt dat
					 pakket niet.
 
 Onderhoud
 De externe leverancier van BVCM heeft een sleutelrol bij het
				 beheer van de huidige applicatie en bij de eventuele doorontwikkeling
				 daarvan.
 Voor (onderhouds)releases is de politie afhankelijk van de
				 externe leverancier. Dergelijke releases zijn noodzakelijk door wijzigingen in
				 (arbeidsrechtelijke) wet- en regelgeving.
 Gebruiksvriendelijkheid
 De gebruiksvriendelijkheid van BVCM is goed als het gaat om
				 urenverantwoording. Het programma levert weinig problemen op en de medewerkers
				 zijn er tevreden over. Als het gaat om roosteren en het onderhouden van een
				 rooster, is de gebruiksvriendelijkheid van BVCM matig. BVCM heeft hiervoor een
				 lage taakgeschiktheid, sluit onvoldoende aan op de planningstaken, wat leidt
				 tot onnodige administratieve belasting. De complexiteit van de taak stelt zeer
				 hoge eisen aan de software, die BVCM slechts ten dele waarmaakt.
 Vernieuwing /
				 doorontwikkeling
 Bij de introductie van BVCM is in het vooruitzicht gesteld dat,
				 na de implementatie van de basisversie van BVCM (CMS-basaal) bij de korpsen, de
				 nog ontbrekende functionaliteit zou worden ontwikkeld. De landelijke CIO heeft
				 onlangs aangegeven welke ICT-projecten prioriteit krijgen. Daarbij heeft hij
				 ervoor gekozen de geplande doorontwikkeling van BVCM stop te zetten. Wel zullen
				 noodzakelijke onderhoudsreleases worden uitgebracht.
 Capaciteitsmanagement moet in veel korpsen nog worden ingericht
				 of verbeterd. Verschillende werkwijzen van korpsen bemoeilijken een eventuele
				 verdere doorontwikkeling van BVCM.
 Voor meer informatie over de BVCM verwijzen we naar deel 2, §
				 2.5 en § 4.3.
 BlueView /
				 basisvoorziening Informatie
 Uit onderzoek van IOOV en uit ons onderzoek komt naar voren dat
				 het systeem BlueView weinig problemen in het gebruik oplevert en in het
				 algemeen positieve reacties uit het veld oproept. Het systeem BVI was ten tijde
				 van ons onderzoek nog in ontwikkeling. Voor meer informatie over BlueView/BVI
				 verwijzen we naar deel 2, § 4.4.
 Aanbevelingen
 Kwartiermaker/korpschef landelijk
				 politiekorps, landelijk CIO en vtsPN
 
 
 –
 Harmoniseer en standaardiseer met prioriteit de
						werkprocessen en werk eerst de plannen uit voor de beperking van onnodige
						administratieve lasten en de vereenvoudiging van regels, alvorens de
						functionele wensen te formuleren voor de vernieuwing van de basisvoorzieningen.
						Zorg ook vooraf voor heldere en vastgestelde strategische en
						architectuurkaders.
 
 
 –
 Stel de werkprocessen en de agent centraal. De optimale
						ondersteuning van de agent moet centraal staan vanuit oogpunt van effectiviteit
						en efficiency. Betrek daartoe de werkvloer bij het vernieuwingsproces.
 
 
 –
 Zorg dat alle basisvoorzieningen landelijk geïnstalleerd
						kunnen worden en tref daarvoor de nodige voorzieningen in de
						infrastructuur.
 
 
 –
 Houd de huidige basisvoorzieningen operationeel, zolang
						gewerkt wordt aan de (voorbereiding van de) vernieuwing van de systemen, en
						verricht noodzakelijk onderhoud. Investeer niet verder in grote ingrepen die
						slechts een beperkte levensduur zullen hebben. Voer wel kleine wijzigingen door
						die de gebruiksvriendelijkheid snel kunnen verbeteren (quick
						wins).
 
 
 –
 Zolang de huidige basisvoorzieningen operationeel zijn, is
						het van belang dat de korpsleiding blijft sturen op het (correcte) gebruik van
						deze systemen.
 
 
 –
 Zorg voor een reëel verwachtingspatroon door de werkvloer
						beter te informeren over de plannen rond de basisvoorzieningen.
 
 
 
 
 
 
 3
 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
 
 Eind mei 2011 hebben de minister van VenJ, het Kbb en de RKC
				gereageerd op een conceptversie van dit rapport. In § 3.1 vatten we deze
				reacties samen. De volledige reacties zijn te vinden op onze website
				www.rekenkamer.nl. Ons nawoord is te vinden in §
				3.2.
 
 
 3.1
 Bestuurlijke reacties
 
 
 
 3.1.1
 Reactie minister van VenJ
 
 Met een brief van 26 mei 2011 reageerde de minister van VenJ
					 op het conceptrapport. De minister geeft in zijn brief aan dat hij de reacties
					 van de landelijke CIO, de algemeen directeur van vtsPN en de kwartiermaker van
					 de nationale politie heeft meegenomen in zijn reactie. Hij stelt vast dat in
					 het rapport lessen uit het verleden zijn getrokken en dat heldere aanbevelingen
					 voor de toekomst zijn gedaan.
 In zijn reactie op de conclusies en aanbevelingen geeft de
					 minister aan dat eind jaren 90 de toenmalige minister van BZK het initiatief
					 heeft genomen om één landelijke informatiehuishouding bij de Nederlandse
					 politie te realiseren binnen het regionale politiebestel. Als belangrijke
					 positieve stappen ziet hij de invoering van de basisvoorzieningen, de vorming
					 van een landelijke ICT-organisatie, de benoeming van een landelijke CIO en de
					 gemeenschappelijke Europese aanbesteding van technische ICT-voorzieningen. Het
					 doel van één informatiehuishouding is volgens hem echter niet bereikt, en
					 daar is zijn inzet wel op gericht. Er moet nog een aanzienlijk aantal stappen
					 worden gezet, totdat de ICT-ondersteuning van de taakuitvoering adequaat is, de
					 beschikbare informatie wordt gedeeld en dezelfde systemen worden gebruikt. De
					 oorzaken van het slechts gedeeltelijk slagen van deze plannen zijn volgens de
					 minister nog onvoldoende weggenomen. Hij noemt de vorming van een nationale
					 politie een belangrijke voorwaarde voor het kunnen realiseren van één
					 informatiehuishouding. Het standaardiseren van de werkprocessen is een vereiste
					 om te komen tot één informatiehuishouding.
 De minister onderschrijft de opvatting dat ook verandering
					 van de cultuur nodig is. Het laten prevaleren van het gezamenlijke belang boven
					 het individuele belang is ook een belangrijke voorwaarde. De minister beschouwt
					 de realisatie van één informatiehuishouding als een ingrijpende technische,
					 organisatorische en culturele verandering. Hij kiest bij de voorbereiding van
					 deze verandering voor zorgvuldigheid boven snelheid.
 
 De minister vindt onze aanbevelingen helder en meent dat
						zij zullen bijdragen aan het tot stand komen van één landelijke
						informatiehuishouding. Belangrijke aanbevelingen zijn volgens hem:
 
 
 •
 doorzetten van de overgang van zeven
							 verzorgingsgebieden naar één centraal verzorgingsgebied;
 
 
 •
 versterken van de positie van de landelijke CIO ten
							 aanzien van het ICT-budget en de aansturing van de aanbodorganisatie;
 
 
 •
 vasthouden aan een heldere strategische koers;
 
 
 •
 de hand houden aan landelijke kaders en principes en
							 inperken van de mogelijkheden voor ongeleide initiatieven;
 
 
 •
 vaststellen van architectuurprincipes en zo veel
							 mogelijk aansluiten op werkprocessen, ketenpartners en standaarden;
 
 
 •
 harmoniseren en standaardiseren van de
							 werkprocessen.
 
 
 
 De minister geeft aan dat hij werkt aan het opstellen van een
					 plan van aanpak voor de vernieuwing van de ICT bij de politie. Hij heeft de
					 Tweede Kamer toegezegd om haar direct na de zomer hierover te informeren. Onze
					 aanbevelingen sluiten volgens de minister aan op zijn plannen en voorstellen.
					 Hij neemt bij de nadere uitwerking hiervan de aanbevelingen over.
 Onze conclusie dat het toezicht van de minister heeft
					 tekortgeschoten, plaatst de minister in de bestuurlijke context van het
					 (overwegend decentrale) regionale bestel, zoals dat in de afgelopen jaren heeft
					 gefunctioneerd. Hij geeft aan dat hij sinds de overname van de vtsPN per 1 mei
					 2011 de regie op het ICT-dossier aan zich heeft getrokken. De minister zal
					 gelijktijdig met de vormgeving van de nationale politie voorstellen doen voor
					 het toezicht, waaronder ICT. Hij zal bij de uitwerking van de voorstellen onze
					 aanbevelingen overnemen.
 
 
 
 3.1.2
 Reactie Korpsbeheerdersberaad
 
 Met een brief van 27 mei 2011 reageerde het Kbb op het
					 conceptrapport. In zijn reactie geeft het Kbb aan dat het dagelijks bestuur van
					 vtsPN dat begin 2009 aantrad, al snel constateerde dat de problemen bij vtsPN
					 groot waren. Volgens het Kbb heeft het voorgaande bestuur ten aanzien van de
					 sturing op vtsPN te lang vertrouwd op de leiding van de vtsPN en op de
					 betrokkenheid van de korpschefs bij de ontwikkeling van de basisvoorzieningen.
					 In die periode was ook de toezichtsrol van het departement onvoldoende
					 ingevuld. Het Kbb wijst erop dat de (plaatsvervangend) directeur-generaal
					 Veiligheid en de (plaatsvervangend) directeur-generaal Rechtshandhaving van het
					 Ministerie van VenJ (en voorheen de Ministeries van respectievelijk BZK en
					 Justitie) bij alle vergaderingen van het bestuur als adviseur aan tafel hebben
					 gezeten.
 Het Kbb geeft verder aan dat te laat bij alle partijen het
					 besef lijkt te zijn gekomen dat de problemen bij vtsPN niet meer konden worden
					 toegeschreven aan opstartproblemen van een nieuwe organisatie. In de loop van
					 2008 kwamen er steeds meer signalen, mede op aangeven van de korpschefs, dat
					 een en ander mis was bij vtsPN. Het Kbb geeft aan dat het nieuwe dagelijks
					 bestuur meteen vanaf de start heeft ingegrepen en de problemen bij vtsPN in
					 april 2009 bij de toenmalige minister van BZK heeft gemeld. Volgens het Kbb
					 zijn nu de effecten te zien van de getroffen maatregelen. Het Kbb heeft aan de
					 minister aangegeven dat het tij begint te keren en dit is volgens het Kbb ook
					 geconcludeerd door externe partijen.
 Wat het SIG-rapport betreft, geeft het Kbb aan dat het
					 toenmalige dagelijks bestuur eind 2008 aan de directie van vtsPN heeft gevraagd
					 dit rapport, dat slechts op toevallige wijze bij één van de leden van het
					 bestuur onder de aandacht was gekomen, te agenderen voor een volgende
					 vergadering van het dagelijks bestuur. Dit gebeurde in de laatste vergadering
					 van dat bestuur. Deze afspraak is niet in het verslag van de betreffende
					 vergadering gekomen. Het nieuwe dagelijks bestuur, dat in januari 2009 aantrad,
					 was volgens het Kbb dan ook niet op de hoogte van deze afspraak en heeft het
					 betreffende rapport ook nooit gezien.
 Het Kbb geeft aan dat de ingezette verbetertrajecten nu
					 structureel moeten worden gewaarborgd in de organisatie. Het is van belang dat
					 de minister als nieuwe bestuurder hier stevig op stuurt. Het Kbb meent dat er
					 voldoende capaciteit en deskundigheid bij de minister georganiseerd zal moeten
					 worden om hem in zijn rol als eindverantwoordelijke voor de ICT van de politie
					 te kunnen ondersteunen. Het Kbb ondersteunt onze aanbeveling om een krachtige
					 toezichtorganisatie in te richten die los van het Directoraat-generaal
					 Veiligheid wordt georganiseerd.
 Het Kbb schetst vervolgens de context waarin de
					 korpsbeheerders hun rol hebben vervuld. Terugkijkend constateert het Kbb dat te
					 weinig tijd is genomen voor het complexe traject om de oude organisaties die
					 opgingen in vtsPN, samen te voegen.
 Ten aanzien van de basisvoorzieningen geeft het Kbb aan dat
					 de overgang naar dezelfde systemen een belangrijke stap is geweest. Het Kbb
					 deelt onze analyse dat, onder druk van minister en Tweede Kamer, het toenmalige
					 bestuur te veel heeft gestuurd op het realiseren van de planning en te weinig
					 op de kwaliteit. Volgens het Kbb is de huidige BVH over de houdbaarheidsdatum
					 heen. Volgens het Kbb zijn er twee opties: de huidige BVH doorontwikkelen of
					 een nieuw systeem ontwikkelen. Gezien de forse bezuinigingen van het vorige
					 kabinet op de politie en met name op de ICT, is volgens het Kbb de financiële
					 ruimte voor innovatie op ICT-gebied (zeer) klein. Een keuze voor een nieuw
					 systeem betekent dat andere ICT-ontwikkelingen niet door kunnen gaan. Het is
					 volgens het Kbb aan de minister als nieuwe bestuurder van vtsPN om hierin de
					 knoop door te hakken.
 Het Kbb constateert dat ons onderzoek naar de gevolgen van de
					 invoering van de basisvoorzieningen voor de veiligheidscijfers onvoldoende
					 harde informatie oplevert om conclusies te kunnen trekken. Het Kbb pleit voor
					 nader onderzoek hiernaar.
 Wat onze aanbevelingen betreft, geeft het Kbb aan dat in het
					 nieuwe politiebestel zeer duidelijk moet zijn wie waarvoor verantwoordelijk is.
					 Het Kbb adviseert de minister heel duidelijk te zijn over de
					 verantwoordelijkheidrelaties tussen minister en nationale korpschef, tussen
					 nationale korpschef, CIO en directeur vtsPN/PDC en tussen het landelijke en het
					 regionale niveau.
 Het belang van de rol van de CIO is volgens het Kbb evident.
					 Het Kbb heeft er niet voor gekozen om de CIO ook te laten sturen op de
					 ICT-aanbodorganisatie, omdat het Kbb van mening is dat dit onduidelijkheid
					 schept in de verantwoordelijkheden.
 Tot slot geeft het Kbb aan dat er voor de komende jaren een
					 plan van aanpak moet worden gemaakt waarin zeer terughoudend wordt omgegaan met
					 de invoering van nieuwe ICT-ontwikkelingen. Volgens het Kbb is het zaak dat de
					 minister het pad blijft volgen dat het huidige bestuur heeft ingezet om het
					 huis op orde te brengen. De minister moet niet toegeven aan de druk van binnen
					 en buiten om, naast de investeringen die nodig zijn in de basisvoorzieningen,
					 ook in andere ICT-innovatie voor de politie te investeren. Volgens het Kbb is
					 hiervoor de financiële ruimte niet aanwezig.
 
 
 
 3.1.3
 Reactie Raad van Korpschefs
 
 Met een brief van 25 mei 2011 reageerde de Raad van
					 Korpschefs op het conceptrapport. De RKC geeft aan dat het rapport over een
					 periode van een decennium een goed inzicht geeft in de complexiteit van en de
					 sturing op de politieorganisatie. De RKC benadrukt dat de vigerende wet- en
					 regelgeving een grote impact heeft gehad op de ICT bij de politie en dat
					 diversiteit en versnippering in verantwoordelijkheden, sturing en inrichting
					 inherent zijn aan het decentrale politiebestel. Volgens de raad heeft de
					 politie desondanks de afgelopen jaren hard gewerkt aan standaardisatie van
					 werkprocessen. De RKC en voorheen de Raad van Hoofdcommissarissen heeft
					 meermalen initiatieven genomen om de versnipperde ICT meer eenvormig en
					 eenduidig te organiseren. Daarbij wordt onder meer gewezen op de uitvoering van
					 Werkend Perspectief en de invoering van de basisvoorzieningen, binnen de
					 beperkte mogelijkheden van het decentrale bestel. De RKC heeft ook het
					 initiatief genomen voor een verbeterde sturing namens de korpsen op de
					 vraagkant door de introductie van een landelijke CIO. Op grond hiervan deelt de
					 RKC niet de conclusie over het gebrek aan harmonisatie van werkprocessen. Ook
					 is de RKC het niet eens met de conclusie dat de politie er in de periode
					 2001–2005 niet in geslaagd is te komen tot realisatie van een samenhangende
					 informatievoorziening.
 De RKC acht de politiek-bestuurlijke complexiteit goed
					 geschetst in het rapport. Volgens de raad is onder grote politieke druk een
					 hoger tempo geëist van implementatie van de basisvoorzieningen, dan
					 inhoudelijk verantwoord was. Ook ontstonden tijdens het traject hogere
					 verwachtingen dan op basis van de planvorming en de besluitvorming bij de start
					 gerechtvaardigd was. De financiële ruimte voor vernieuwing werd steeds
					 beperkter, terwijl de ontevredenheid bij gebruikers en daarmee de behoefte aan
					 versnelde innovatie toenam. De technische infrastructuur is volgens de RKC
					 onvoldoende snel geharmoniseerd en gestandaardiseerd. De beheerskosten voor de
					 techniek en infrastructuur namen fors toe, terwijl tegelijkertijd moest worden
					 gesneden in het ICT-budget, vanwege bezuinigingen door de rijksoverheid.
 
 Volgens de RKC schetst het rapport het beeld van een
						tweedeling tussen het bestuur van vtsPN en de korpsen. Daarmee zouden we naar
						de mening van de raad voorbijgaan aan de verantwoordelijkheid van de
						korpsbeheerders, zowel als individu voor het eigen korps als in het collectief
						van het Kbb. De complexiteit voor de korpsbeheerders wordt volgens de RKC
						veroorzaakt door de cumulatie van drie rollen in één persoon:
 
 
 •
 de regionale verantwoordelijkheid voor een korps;
 
 
 •
 de landelijke verantwoordelijkheid in het collectief
							 van het Kbb;
 
 
 •
 de verantwoordelijkheid in het bestuur van vtsPN.
 
 
 
 De RKC stelt dat de korpschefs de laatste vijf tot zes jaar
					 buiten beeld zijn geweest in de besturing van de ICT. Adviezen van de RKC aan
					 het bestuur van vtsPN zijn volgens de raad niet overgenomen en, zoals ons
					 rapport vermeld, als «negatief» geduid.
 De RKC is het niet eens met de stelling in het rapport dat
					 het landelijk uitrollen van in de kern verouderde systemen geen platform biedt
					 voor innovatie. Volgens de RKC is innovatie in technische zin wel mogelijk.
					 Daarnaast geeft de raad aan dat in de besluitvorming in de RHC/RKC en het Kbb
					 steeds helder is geweest dat het bij de basisvoorzieningen om «kale
					 varianten» zou gaan en dat pas na harmonisering en standaardisering de fase
					 van innovatie zou aanbreken.
 Volgens de RKC zou de mate van betrouwbaarheid van de
					 politiecijfers in de basisvoorzieningen, in tegenstelling tot de suggestie in
					 het rapport, niet in het geding zijn.
 Wat onze aanbevelingen betreft, vindt de RKC dat de komst van
					 een nationale politie kansen biedt voor echte herstructurering, in plaats van
					 suboptimalisatie. Volgens de RKC geven onze aanbevelingen een logisch antwoord
					 op de geconstateerde knelpunten in het verleden. Volgens de RKC zijn de
					 aanbevelingen echter te eenvoudig om een antwoord te geven op de geschetste
					 problematiek en complexiteit.
 De RKC adviseert de minister zeer duidelijk te zijn over de
					 verantwoordelijkheidsrelaties tussen de minister en de nationale korpschef,
					 tussen nationale korpschef, CIO en directeur vtsPN/PDC en tussen het landelijke
					 en regionale niveau. Volgens de raad kan van de afgelopen jaren vooral geleerd
					 worden dat het noodzakelijk is volstrekte helderheid in verantwoordelijkheden
					 te hebben en deze met overtuiging uit te dragen.
 Tot slot merkt de RKC op dat we terecht opmerkingen maken
					 over de matige gebruiksvriendelijkheid van de basisvoorzieningen. De raad mist
					 echter aanbevelingen over hoe de gebruiksvriendelijkheid in de toekomst een
					 plaats zou moeten krijgen in de besturing en besluitvorming.
 
 
 
 
 3.2
 Nawoord Algemene Rekenkamer
 
 De minister van VenJ
 Wij delen de analyse van de minister dat er in het verleden
				 initiatieven zijn ontplooid om tot één landelijke informatiehuishouding te
				 komen, maar dat dit doel nog niet is bereikt. We stellen vast dat de minister
				 bij de uitwerking van zijn plan van aanpak voor de vernieuwing van de ICT bij
				 de politie onze aanbevelingen overneemt. Hij heeft daarbij oog voor de
				 noodzakelijke cultuurverandering bij de politie, waaronder het laten prevaleren
				 van het gezamenlijke belang boven het individuele belang. Onduidelijk is nog
				 hoe de minister de aanbevelingen zal uitwerken in zijn plan van aanpak. Ons
				 oordeel over de implementatie van onze aanbevelingen in dit plan melden we zo
				 nodig aan de Tweede Kamer. Ook blijven wij de ontwikkelingen volgen rond de ICT
				 bij de politie, tegen de achtergrond van de vorming van een nationale politie.
				 Ook hierover rapporteren we zo nodig aan de Tweede Kamer.
 Wat het ministeriële toezicht betreft, blijven wij van oordeel
				 dat dit, ook in de context van het overwegend decentrale bestel, tekort heeft
				 geschoten. We constateren dat de minister onze aanbevelingen voor de
				 versterking van het toezicht overneemt.
 Het Korpsbeheerdersberaad
 We stellen vast dat het Kbb in hoofdlijnen instemmend reageert
				 op de analyse in ons rapport. Het Kbb plaatst kanttekeningen bij onze conclusie
				 over de gevolgen van de invoering van de basisvoorzieningen op de
				 veiligheidscijfers. Dit geldt ook voor de mate waarin de
				 verantwoordelijkheidsverdeling in het nieuwe bestel is uitgewerkt.
 Met het Kbb stellen we vast dat ons onderzoek geen harde
				 kwantitatieve informatie heeft opgeleverd over de gevolgen van de invoering van
				 de basisvoorzieningen voor de veiligheidscijfers. Dit aspect hebben we in ons
				 onderzoek de nodige aandacht gegeven. Daaruit blijkt dat kwantitatieve gegevens
				 niet voorhanden zijn. Daarom zien wij geen toegevoegde waarde in nader
				 onderzoek.
 Het Kbb stelt over de governance van de ICT dat in het nieuwe
				 bestel zeer duidelijk moet zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Het Kbb geeft
				 aan dat de aanbevelingen in ons rapport in dit verband nog onvoldoende
				 duidelijkheid bieden. In onze aanbevelingen doen we een aantal concrete
				 suggesties voor de IT-governance in het nieuwe bestel. We beschouwen het als
				 een taak van de minister om dit op basis van ons rapport verder uit te
				 werken.
 De Raad van Korpschefs
 De RKC constateert dat de ICT bij de politie gecompliceerd is.
				 Deze constatering delen wij. In ons rapport geven we ook aan dat de politie in
				 het verleden initiatieven heeft ontplooid om tot meer eenvormigheid te komen.
				 We onderstrepen echter ons oordeel dat deze initiatieven nog onvoldoende
				 resultaten hebben opgeleverd.
 
 Wij herkennen ons niet in de kanttekeningen die de RKC
					 plaatst bij enkele van onze conclusies.
 
 
 •
 Wat de kanttekening betreft dat we voorbij zouden zijn
						 gegaan aan de verantwoordelijkheid van de korpsbeheerders, wijzen we onder
						 andere op § 2.1 en § 2.2.1 van deel 1. Hierin besteden we uitvoerig
						 aandacht aan de verantwoordelijkheid van de korpsbeheerders. We constateren
						 daar dat de bestuurlijke grip onvoldoende is geweest, zij het dat er sinds 2009
						 verbeteringen zijn doorgevoerd.
 
 
 •
 We blijven van mening dat het landelijk uitrollen van in
						 de kern verouderde systemen geen platform biedt voor innovatie. De door de RKC
						 genoemde mogelijkheid van innovatie in technische zin, zou in feite neerkomen
						 op (gedeeltelijke) nieuwbouw. Hierdoor is er geen sprake meer van vernieuwing
						 op basis van het bestaande platform voor de basisvoorzieningen.
 
 
 •
 Wat de betrouwbaarheid van de politiecijfers betreft,
						 concluderen wij niet dat de in de basisvoorzieningen vastgelegde gegevens
						 onbetrouwbaar zijn. Wel hebben we aanwijzingen dat de gegevens onvolledig
						 kunnen zijn, omdat bijvoorbeeld agenten een registratie in BVH trachten te
						 vermijden. Hoewel moeilijk te kwantificeren, zijn er ook aanwijzingen dat de
						 aanlevering van beleidsinformatie vanuit de basisvoorzieningen voor problemen
						 heeft gezorgd (zie § 2.3.5).
 
 
 
 Wij zien dan ook geen aanleiding om deze oordelen te
				 herzien.
 Verder vinden we dat de minister en de korpsleiding van het
				 beoogde landelijke politiekorps het voortouw moeten nemen om onze aanbevelingen
				 verder uit te werken. Wij onderschrijven de visie van de RKC dat een heldere
				 verantwoordelijkheidsverdeling binnen het beoogde nieuwe politiebestel daarbij
				 cruciaal is.
 Tot slot wijzen we wat de gebruiksvriendelijkheid van de
				 basisvoorzieningen betreft op onze aanbevelingen om de werkprocessen en de
				 agent centraal te stellen en de werkvloer te
				 betrekken bij het vernieuwingsproces van de basisvoorzieningen.
 
 
 
 
 OVERZICHT CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 §
 
 
 Conclusies
 
 
 Aanbevelingen
 
 
 Voor wie
 
 
 
 
 
 
 2.1
 
 
 De besluitvorming over de invoering van de
							 basisvoorzieningen is niet adequaat verlopen. De keuze voor bestaande systemen
							 als basis voor BVH en BVO is nauwelijks onderbouwd: alternatieven zijn niet
							 transparant afgewogen, integrale kosten-batenanalyses (business cases) zijn niet gemaakt en risico’s zijn
							 onvoldoende in beeld gebracht en/of beheerst. Korpsen hebben op eigen
							 initiatief naar alternatieven gezocht en deze her en der ook in gebruik
							 genomen.
 
 
 Stel landelijke uniforme kaders vast voor de
							 besluitvorming over ICT-projecten, met onder andere vergelijkingen van
							 alternatieve systemen en kosten-batenanalyses als verplichte elementen.
 
 
 Minister VenJ en kwartiermaker/korpschef landelijk
							 politiekorps
 
 
 
 
 Organiseer via de landelijk CIO dat de hand wordt
							 gehouden aan landelijke kaders en prioriteiten en perk mogelijkheden voor
							 ongeleide initiatieven in. 
 
 
 
 
 Investeer in deskundigheid op het terrein van
							 projectmanagement en opstellen business cases.
 
 
 VtsPN en stuur-/projectgroepen
 
 
 
 
 De besluitvorming over de basisvoorzieningen stond
							 onder (externe) druk, waar de politie moeilijk mee om kan gaan.
 
 
 Werk op basis van een heldere strategische koers,
							 waardoor tegenwicht geboden kan worden aan externe druk. Hou regie door interne
							 verdeeldheid tegen te gaan, te communiceren met de omgeving en via de landelijk
							 CIO heldere prioriteiten te stellen.
 
 
 Minister VenJ en kwartiermaker/korpschef landelijk
							 politiekorps
 
 
 
 
 De landelijke stuurgroepen en de directie van vtsPN
							 hebben onvoldoende gecommuniceerd over de minder dan verwachte functionaliteit
							 en gebruiksvriendelijkheid van de basisvoorzieningen en over de daarmee
							 samenhangende risico’s. 
 
 
 Versterk risicomanagement en zorg voor meer
							 communicatie over (de beheersing van) projectrisico’s naar management en
							 bestuurlijk verantwoordelijken.
 
 
 VtsPN en stuur-/projectgroepen
 
 
 
 
 2.2.1
 
 
 De organisatie ICT bij de politie is ingewikkeld, mede
							 door regionale autonomie en het grote aantal actoren. De bestuurlijke
							 verantwoordelijkheid van de gezamenlijke korpsbeheerders voor de inrichting van
							 de ICT en als bestuur van vtsPN is nauwelijks te dragen. De korpschefs hebben
							 te weinig initiatieven ontplooid om eerst werkprocessen te harmoniseren om de
							 functionaliteit, de implementatie en het gebruik van de basisvoorzieningen
							 doelmatiger te maken. Bovendien hebben de korpschefs de kosten van de invoering
							 van de basisvoorzieningen in hun korpsen onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
 
 
 Vereenvoudig de organisatie en aansturing van de ICT
							 bij de politie en zorg voor een heldere afbakening van taken en
							 verantwoordelijkheden rond de ICT in het beoogde nieuwe politiebestel.
 
 
 Minister VenJ
 
 
 
 
 Maak de korpschef van het beoogde landelijke korps
							 verantwoordelijk voor de ICT bij de politie en vtsPN, respectievelijk PDC.
 
 
 
 
 Betrek de ontwikkeling in de ICT bij de politie bij de
							 aangekondigde halfjaarlijkse rapportages aan de Tweede Kamer over de voortgang
							 in de vorming en opbouw van de nationale politie.
 
 
 
 
 Benut de voorgenomen hervorming van het politiebestel
							 om ook ongewenste culturele aspecten aan te pakken. Houd bij benoemingen van
							 leidinggevenden rekening met de gewenste cultuur en wijs op de voorbeeldrol van
							 leidinggevenden.
 
 
 Minister VenJ en kwartiermaker/korpschef landelijk
							 politiekorps
 
 
 
 
 Een landelijk CIO is aangesteld, maar zijn mandaat ten
							 aanzien van de aanbodorganisatie en het ICT-budget is beperkt.
 
 
 Breng de landelijke CIO onder in de korpsleiding en
							 versterk op die manier zijn formele positie ten aanzien van het ICT-budget en
							 de aansturing van de aanbodorganisatie.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps
 
 
 
 
 De directie van vtsPN is er onvoldoende in geslaagd om
							 een gezonde ICT-organisatie in te richten en professioneel in te spelen op de
							 diverse vraag.
 
 
 Versterk de financiële sturing door centraal
							 prioriteiten te stellen in ICT-projecten, -systemen en -voorzieningen. Zorg
							 voor een uniforme registratie van ICT-kosten en vereenvoudig de financiering
							 van de basisdienstverlening door de bekostiging centraal te regelen en niet via
							 doorbelastingen aan de korpsonderdelen.
 
 
 
 
 
 Communiceer regelmatig met gebruikers over wat zij
								wel en wat zij niet mogen verwachten en bereid medewerkers voldoende voor op
								wat van hen verwacht wordt.
 
 
 
 
 2.2.2
 
 
 De vormgeving van de basisvoorziening is niet
							 toekomstvast, waardoor opnieuw discussie gevoerd moet worden over de inrichting
							 van de basisvoorzieningen.
 
 
 Leg de regie op het strategievormingsproces ten aanzien
							 van de informatie- en ICT-strategie in handen van de landelijke CIO.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps
 
 
 
 
 Het proces van strategievorming is gebrekkig en teveel
							 gericht op het «hoe» en niet op het «wat». Ketenpartners en werkvloer komen
							 te weinig tot uitdrukking.
 
 
 Houd bij de strategievorming de volgorde aan van
							 organisatiestrategie, informatiestrategie en dan pas ICT-strategie.
 
 
 
 
 Het plan van aanpak, zoals geschetst door het Kbb in
							 maart 2011, lijkt te ambitieus in relatie tot wat de afgelopen jaren is
							 gepresteerd. Aan randvoorwaarden voor het realiseren van het plan van aanpak is
							 niet voldaan.
 
 
 Ontwikkel een plan van aanpak voor de komende jaren met
							 een duidelijke prioritering. Geef voorrang aan het creëren van noodzakelijke
							 randvoorwaarden om het plan te kunnen realiseren.
 
 
 
 
 2.2.3
 
 
 Architectuurdocumenten hebben in de praktijk geen
							 belangrijke rol gespeeld als kader voor de besluitvorming over en uitvoering
							 van ICT-projecten bij vtsPN.
 
 
 Stel architectuurprincipes vast en sluit daarbij zoveel
							 mogelijk aan op de werkprocessen, de ketenpartners en algemene
							 overheidsstandaarden op ICT-terrein.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps en
							 landelijk CIO
 
 
 
 
 Co-creatie kan een goede basis zijn om op decentraal
							 niveau te experimenteren, maar daarbij is centrale regie nodig ter voorkoming
							 van ongeleide projecten.
 
 
 Handhaaf architectuurprincipes, maar houd binnen die
							 principes ruimte voor innovatie en (decentrale) experimenteermogelijkheden en
							 stuur daarop om ongeleide projecten te voorkomen.
 
 
 
 
 2.2.4
 
 
 De inrichting van de verzorgingsgebieden van vtsPN is
							 verschillend. Dat maakt het ICT-beheer kwetsbaar en inefficiënt.
 
 
 Zet de overgang van zeven verzorgingsgebieden naar
							 één centraal verzorgingsgebied door.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps,
							 landelijk CIO en vtsPN
 
 
 
 
 De structuur en consistente goede werking van de
							 IT-governance bij vtsPN behoeft verbetering.
 
 
 Stel een verbeterplan voor de IT-governance bij vtsPN
							 op.
 
 
 Landelijk CIO en vtsPN
 
 
 
 
 Het waarborgen van de duurzaamheid van verbeteringen in
							 de IT-governance is een belangrijk aandachtspunt.
 
 
 Waarborg verbeteringen door in een dekkende planning
							 periodieke audits uit te (laten) voeren en zorg voor een structuur om de
							 opvolging van aanbevelingen te bewaken.
 
 
 
 
 2.2.5
 
 
 De jaarverslagen van de Nederlandse politie en vtsPN
							 geven geen systematisch en compleet beeld van de risico’s en knelpunten rond
							 de ICT bij de politie.
 
 
 Neem in de (bedrijfsvoeringsparagrafen van de)
							 jaarverslagen een systematisch en compleet beeld op van risico’s en
							 knelpunten in de informatievoorziening en ICT, inclusief de getroffen
							 beheersmaatregelen.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps en
							 vtsPN
 
 
 
 
 2.2.6
 
 
 Het toezicht vanuit het ministerie schoot tekort en was
							 teveel op afstand.
 
 
 Geef in het nieuwe politiebestel een heldere en
							 complete invulling aan de ministeriële verantwoordelijkheid, in het bijzonder
							 voor het toezicht op de politie.
 
 
 Minister VenJ
 
 
 
 
 Versterk de capaciteit en deskundigheid bij het
							 ministerie om taken en rol binnen het nieuwe politiebestel waar te kunnen
							 maken.
 
 
 
 
 Bouw bij het ministerie een krachtige
							 toezichtorganisatie op. 
 
 
 
 
 Positioneer het toezicht op (de ICT bij) de politie
							 onafhankelijk van DG Veiligheid.
 
 
 
 
 Overweeg de instelling van een Audit Committee voor de
							 nieuwe politieorganisatie.
 
 
 
 
 2.3
 
 
 De werkprocessen zijn onvoldoende geharmoniseerd, de
							 gebruiksvriendelijkheid van de basisvoorzieningen scoort matig en de
							 administratieve belasting is hoog.
 
 
 Harmoniseer en standaardiseer met prioriteit de
							 werkprocessen en werk eerst de plannen uit ter beperking van onnodige
							 administratieve lasten en vereenvoudiging van regels, alvorens functionele
							 wensen voor de vernieuwing van de basisvoorzieningen te formuleren. Zorg vooraf
							 voor heldere en vastgestelde strategische en architectuurkaders.
 
 
 Kwartiermaker/korpschef landelijk politiekorps,
							 landelijk CIO en vtsPN
 
 
 
 
 Stel de werkprocessen en de agent centraal. Betrek de
							 werkvloer bij het vernieuwingsproces.
 
 
 
 
 Er zijn verschillende versies van de basisvoorzieningen
							 geïnstalleerd en belangrijke koppelingen tussen de basisvoorzieningen zijn
							 niet geleverd. De technische infrastructuur in de verzorgingsgebieden van vtsPN
							 is onvoldoende gestandaardiseerd.
 
 
 Zorg dat alle basisvoorzieningen landelijk
							 geïnstalleerd kunnen worden en tref daarvoor de nodige voorzieningen in de
							 infrastructuur.
 
 
 
 
 Houd de huidige basisvoorzieningen operationeel zolang
							 gewerkt wordt aan de vernieuwing. Voer wel kleine wijzigingen door die de
							 gebruiksvriendelijkheid snel kunnen verbeteren (quick
							 wins).
 
 
 
 
 Het gebruik van de basisvoorzieningen is nog
							 onvoldoende, onder andere door gebruik van alternatieve systemen.
 
 
 Blijf sturen op (correct) gebruik van de huidige
							 basisvoorzieningen, zolang deze operationeel zijn.
 
 
 
 
 Gebruikers worden onvoldoende betrokken bij het
							 ontwikkelen van de basisvoorzieningen.
 
 
 Zorg voor een reëel verwachtingspatroon
							 door de werkvloer beter te informeren over de plannen rond de
							 basisvoorzieningen. 
 
 
 
 
 
 Uit de reactie van de minister van VenJ (zie § 3.1.1) blijkt
				dat de minister alle aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer overneemt en zal
				uitwerken in zijn plan van aanpak voor de vernieuwing van de ICT bij de
				politie.
 
 
 
 
 
 DEEL
 2:
 ONDERZOEKSBEVINDINGEN
 
 
 
 
 1
 INLEIDING
 
 Naar wens van de Tweede Kamer heeft de minister van Veiligheid en
				Justitie (VenJ) de Algemene Rekenkamer op 16 november 2010 verzocht een
				onderzoek te doen naar de ICT bij de politie, in het bijzonder de BVH en vtsPN.
				Wij hebben de minister op 23 november 2010 laten weten zijn verzoek om een
				onderzoek te honoreren (Algemene Rekenkamer, 2010).
 In de inleiding van deel 1 lichten we het onderwerp van onderzoek
				en de onderzoeksopzet toe. Hieronder staan we kort stil bij de actuele
				ontwikkelingen in het politiebestel.
 
 
 1.1
 Achtergrond: actuele ontwikkelingen politiebestel
 
 Dit onderzoek naar de ICT bij de politie speelt tegen de
				 achtergrond van belangrijke aanpassingen in het politiebestel. Met een brief
				 van 14 december 2010 heeft de minister van VenJ (2010) de Tweede Kamer
				 hierover geïnformeerd. De brief bevat zijn uitwerking op hoofdlijnen van de
				 afspraken in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Verhagen om tot een
				 nationale politie te komen. Hij zal dit wettelijk regelen via een wijziging van
				 een in 2006 bij de Tweede Kamer ingediend wetsvoorstel voor vaststelling van
				 een nieuwe politiewet.
 In zijn brief kondigt de minister aan dat er één landelijk
				 politiekorps komt. De bestaande politiekorpsen en vtsPN zullen opgaan in dit
				 landelijke korps. Het landelijk politiekorps wordt een rechtspersoon en de
				 minister van VenJ zal verantwoordelijk zijn voor het beheer. Het landelijke
				 korps zal bestaan uit tien regionale eenheden en één of meer landelijke
				 eenheden die belast zijn met de uitvoering van de politietaak (zie bijlage 4).
				 Daarnaast komen er één of meer ondersteunende diensten als onderdeel van het
				 korps, die zorg dragen voor ondersteunende bedrijfsvoeringstaken
				 van de politie, zoals ICT, inkoop, huisvesting en personeelszaken.
 De minister wil binnen de kaders van de huidige Politiewet 1993
				 al zoveel mogelijk stappen maken en kondigt daarom zijn voornemen aan om met de
				 korpsbeheerders transitieafspraken te maken. Deze afspraken zijn op
				 22 februari 2011 ondertekend en komen erop neer dat de minister op 1 mei 2011
				 de bestuurlijke zeggenschap over vtsPN overneemt van de korpsbeheerders van de
				 regionale korpsen.
 De minister heeft ook aangekondigd dat hij de bureaucratie bij
				 de politie aan zal pakken. In januari 2011 heeft hij met het oog daarop het
				 «Aanvalsplan Bureaucratie» gepresenteerd. In dat plan zet hij in op een
				 reductie van de administratieve lasten. Over de ICT plaatst de minister wel een
				 kanttekening bij de ambities uit het aanvalsplan. Sommige oplossingen vergen
				 namelijk aanpassing of uitbreiding van de ICT-systemen van de politie, maar
				 tegelijkertijd moet het technische fundament en de huidige werking van systemen
				 worden verbeterd en vernieuwd. De minister noemt de betrouwbaarheid van de
				 systemen voor de agenten cruciaal. Soms zal daarom continuïteit voorrang
				 moeten hebben boven innovatie. Volgens de minister moeten beide trajecten,
				 vermindering van de ICT-problematiek én de administratieve lasten, de komende
				 jaren worden uitgevoerd binnen de bestaande personele en financiële middelen
				 van de korpsen en de ICT-organisatie van de politie.
 
 
 
 1.2
 Leeswijzer
 
 In dit deel van het rapport komen de bevindingen aan bod waarop
				 we de antwoorden op de hoofdvragen van ons onderzoek baseren. In hoofdstuk 2
				 zullen we de besluitvorming rond de ontwikkeling en invoering van de
				 basisvoorzieningen reconstrueren en analyseren. Onze bevindingen naar
				 aanleiding van de tweede hoofdvraag komen aan bod in hoofdstuk 3 (stand van
				 zaken IT-governance) en hoofdstuk 4 (stand van zaken basisvoorzieningen). In
				 dit laatste hoofdstuk nemen we ook de uitkomsten op van het deelonderzoek naar
				 de gebruiksvriendelijkheid en bruikbaarheid van de basisvoorzieningen, dat we
				 extern hebben laten uitvoeren.
 
 
 
 
 2
 RECONSTRUCTIE BESLUITVORMING
 
 Dit hoofdstuk geeft een beeld van de besluitvorming en de gang
				van zaken rond de ontwikkeling en invoering van de basisvoorzieningen van de
				politie. Om de ontwikkelingen rond de afzonderlijke Basisvoorzieningen
				Handhaving, Opsporing en Capaciteitsmanagement goed te kunnen plaatsen, is het
				van belang om inzicht te hebben in de voorgeschiedenis van deze ontwikkelingen.
				Ook het kader waarbinnen de basisvoorzieningen tot stand zijn gekomen behoeft
				een voorafgaande toelichting.
 
 We besteden daarom eerst aandacht aan:
 
 
 •
 de voorgeschiedenis van de basisvoorzieningen, waar onder
						de totstandkoming van de strategie «Wenkend Perspectief» die ten grondslag
						ligt aan de ontwikkeling van de basisvoorzieningen (§ 2.1);
 
 
 •
 de aansturing en het toezicht op de ICT bij de politie (§
						2.2).
 
 
 
 
 Vervolgens gaan we per basisvoorziening in op de knelpunten op
				 het terrein van organisatie, planning, gebruik en kosten (§ 2.3 tot en met
				 2.5). Daarbij staan we stil bij de risico’s die zijn onderkend bij de
				 ontwikkeling en invoering en welke beheersmaatregelen zijn genomen. We gaan ook
				 in op audits en andere onderzoeken, die zijn uitgevoerd met betrekking tot de
				 invoering van de basisvoorzieningen.
 In bijlage 2 hebben we een tijdslijn opgenomen, waarin we een
				 chronologisch overzicht geven van relevante gebeurtenissen in de ontwikkeling
				 en invoering van de basisvoorzieningen.
 
 
 
 2.1
 Voorgeschiedenis basisvoorzieningen
 
 
 
 2.1.1
 ICT-systemen na invoering regionaal politiebestel
						1993
 
 Vóór 1993 bestond de politie-organisatie uit 148
					 gemeentelijke politiekorpsen en de Rijkspolitie. Voor een deel hadden deze
					 politiekorpsen al eigen ICT-systemen in gebruik. Na de invoering van het
					 regionaal bestel in 1993 en de vorming van 25 regiokorpsen en het KLPD (zie
					 bijlage 4) hebben de korpsen gewerkt aan de uniformering van hun ICT-systemen
					 en -voorzieningen. Uit die periode stammen enkele ICT-systemen voor de
					 basispolitiezorg (handhaving en opsporing). Voor de handhavingsprocessen
					 gebruikten negentien korpsen het Basis Processen Systeem (BPS), terwijl zes
					 andere korpsen het systeem Xpol exploiteerden. De regio Haaglanden heeft in een
					 later stadium een eigen systeem ontwikkeld: Genesys. Voor opsporingsdoeleinden
					 waren de voornaamste systemen Octopus en het Recherche Basis Systeem
					 (RBS).
 
 
 
 2.1.2
 Operatie «Bestek 2001–2005»
 
 Eind vorige eeuw groeit het besef dat samenwerking tussen
					 politiekorpsen wenselijk is om de ICT-systemen en –voorzieningen effectief en
					 efficiënt te laten zijn en om informatiedeling te bevorderen. De minister van
					 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) deelt deze visie en stelt op
					 22 november 1999 de Regieraad ICT Politie in met als doel om één
					 samenhangende, robuuste en toekomstvaste politiële informatiehuishouding te
					 realiseren. Op voorstel van de Regieraad richt de minister van BZK in 2002 twee
					 coöperaties op om praktische invulling te geven aan de landelijke samenwerking
					 op het terrein van de ICT bij de politie:
 
 
 •
 Coöperatie Informatiemanagement Politie U.A. (CIP)
 
 
 •
 ICT Service Coöperatie Politie, Justitie en Veiligheid
						 U.A. (ISC).
 
 
 CIP richt zich op de vraagzijde en ISC op de aanbodzijde van
					 de ICT (zie bijlage 5).
 
 De Regieraad ICT stelt een Masterplan op en werkt deze
						vervolgens uit in het «Bestek 2001–2005 voor de vernieuwing van de
						informatiehuishouding van de Nederlandse politie». 
						16 Regieraad ICT Politie (2001). Het Bestek vormt een strategie om tot een eenduidige
						informatiehuishouding voor de Nederlandse politie te komen en onderscheidt een
						aantal actielijnen: besturing, versterking vraag- en aanbodzijde,
						homogenisering en vernieuwing infrastructuur. Deze actielijnen zijn ontleend
						aan de situatie van de ICT bij de politie eind jaren negentig, die zich
						kenmerkte door een grote diversiteit in platforms, systemen,
						personeelssamenstelling en personeelsbeleid, financiële ruimte en
						aansturing.
 De Regieraad ICT zet in op een nieuw te ontwikkelen systeem
						voor de werkprocessen handhaving en opsporing dat in één keer ingevoerd zou
						moeten worden. Dit wordt ook wel aangeduid als een big
						bang-strategie. Tegelijkertijd ontstaat vanuit een aantal korpsen 
						17 Amsterdam-Amstelland, Flevoland, Fryslân, KLPD,
							 Groningen, Limburg-Zuid en Rotterdam-Rijnmond. het initiatief om twee van de op dat moment dominante
						systemen voor de handhaving (Xpol en BPS) in één hand te brengen en daarmee
						ook de basis te leggen voor verdere gezamenlijke en stapsgewijze ontwikkeling.
						Deze korpsen richtten daartoe op 28 augustus 2001 de kostenmaatschap Npol op.
						Twijfels aan de aanpak van de Regieraad vormden hiervoor de voornaamste reden.
						Uiteindelijk neemt de Regieraad in oktober 2002 Npol over van de deelnemende
						korpsen.
 
 Het Bestek 2001–2005 leunt sterk op het ontwikkelen van
					 nieuwe ICT-systemen voor de werkprocessen van de politie, ook wel aangeduid als
					 «suites». De Politie Suite Opsporing (PSO), waarmee Npol al was gestart onder
					 de naam Hydra, wordt één van de voornaamste projecten van CIP en ISC. Rond
					 2001 waren er twee ICT-systemen in gebruik voor ondersteuning van het
					 opsporingsproces: Octopus en het Recherche Basis Systeem (RBS). Van de twee
					 biedt RBS volgens Npol het meeste perspectieven voor doorontwikkeling. Hydra
					 (ook wel PSO1 genoemd) wordt ontwikkeld en vervolgens getest in korps
					 Amsterdam-Amstelland. Hieruit blijkt dat het ontwikkelde systeem (nog) niet
					 geschikt is om in gebruik te nemen. De Regieraad stelt vervolgens voor om over
					 te gaan tot het ontwikkelen van een nieuw systeem dat wordt aangeduid als PSO2,
					 terwijl een aantal korpsen juist wil proberen om PSO1 alsnog geschikt te maken.
					 Uiteindelijk beslist de Regieraad medio 2004 om PSO1 definitief te stoppen en
					 alles te zetten op het ontwikkelen en invoeren van PSO2. In november 2004 komen
					 problemen naar voren bij de ontwikkeling van PSO2 en besluit de Regieraad om
					 het project in de oorspronkelijke opzet stop te zetten en over te gaan op een
					 stap-voor-stap-aanpak (plateauplanning). De overgang op een
					 stap-voor-stap-aanpak legt de Regieraad ook vast in een herijking van het
					 Bestek 2001–2005. Uiteindelijk slagen CIP en ISC er niet in PSO2 te
					 realiseren, waardoor de Regieraad in 2005 het project stopzet. Het project PSO2
					 heeft dan circa € 26 miljoen gekost. De minister van BZK (2005a) informeert
					 de Tweede Kamer over dit besluit op 1 juni 2005.
 Onderzoeken naar problemen
					 Bestekoperatie 2001–2005
 In 2003 publiceren wij een kritisch rapport over ICT bij de
					 politie. 
					 18 Algemene Rekenkamer (2003). We concluderen daarin onder meer dat de complexe
					 bestuurlijke relaties niet bevorderlijk zijn voor een daadkrachtige uitvoering
					 van het Bestek 2001–2005. Verder geven we aan dat het draagvlak voor het
					 Bestek 2001–2005 wordt ondermijnd als concrete resultaten voor de agent op
					 straat uitblijven, terwijl hoge verwachtingen zijn gewekt, namelijk dat
					 resultaten in 2005 bereikt worden.
 In een vervolg op het onderzoek uit 2003 constateren we in
					 2005 dat de aansturing van ICT bij de politie niet veel verbeterd is en dat
					 onze conclusies uit 2003 nog onverminderd van kracht zijn. 
					 19 Algemene Rekenkamer (2005).
 
 Begin 2005 is door een extern bureau onderzoek gedaan naar
						het falen van PSO2. Faalfactoren die naar voren komen zijn: gebrek aan sturing
						en betrokkenheid vanuit het politieveld, de big
						bang-aanpak, gebrekkige aansturing van projecten (aanbod- en
						vraagscheiding binnen projecten heeft niet goed uitgewerkt) en onvolkomenheden
						in de technologische opzet van PSO2.
 Het externe onderzoeksbureau doet een aantal aanbevelingen
						voor de besturing van ICT en ICT-projecten bij de politie, waaronder het
						instellen van projectgroepen, waarin deskundigen vanuit de korpsen, zoals Chief
						Information Officers (CIO’s), een rol hebben en vraag en aanbod gezamenlijk
						optrekken. De korpschefs zouden volledig medeverantwoordelijk moeten worden
						voor de ontwikkeling en het beheer van de ICT bij de politie.
 De voorstellen van dit externe rapport leiden tot een
						ICT-besturingsmodel dat later ook als basis dient voor de invoering van de
						basisvoorzieningen.
 
 
 
 
 2.1.3
 Samenwerkingsvoorziening en
						samenwerkingsafspraken
 
 Uit de notulen van de Regieraad en later de notulen van het
					 Kbb komt naar voren dat de ICT-portefeuille als lastig wordt ervaren.
 
 Met ingang van 1 mei 2005 ontslaat de minister van BZK de
						leden van de Regieraad van hun taken en gaat het dagelijks bestuur van het
						Korpsbeheerdersberaad (Kbb) fungeren als Regieraad ICT Politie. De nieuwe
						Regieraad is gelijktijdig de Raad van Toezicht CIP én ISC en op het
						ICT-dossier de gesprekspartner van de minister.
 Vanaf eind 2004 is het Ministerie van BZK bezig met het
						opstellen van een wetsvoorstel voor de invoering van een nationale politie. Het
						wetsvoorstel kan niet op steun rekenen van de korpsbeheerders en niet van de
						korpschefs, zo blijkt uit de notulen van het Kbb en de Raad van
						Hoofdcommissarissen (RHC) en uit de gesprekken die wij hebben gevoerd met
						korpsbeheerders en korpschefs. Overigens bespreken de korpsbeheerders de optie
						om de verantwoordelijkheid voor de ICT van de politie wel bij de Minister van
						BZK neer te leggen. De minister overweegt dit, maar reageert hier afwijzend op,
						omdat dit een inbreuk zou zijn op het overigens decentrale karakter van het
						beheer van de politie. De korpsbeheerders nemen vervolgens het initiatief om op
						basis van de wettelijke mogelijkheid die is gecreëerd met het aanpassen van de
						Politiewet 1993 (artikelen 47 en 47a 
						20 Wet van 28 april 2005 tot wijziging van de
							 Politiewet 1993 in verband met het stellen van regels voor het treffen van
							 samenwerkingsvoorzieningen op initiatief van korpsbeheerders en voor de
							 informatie- en communicatievoorzieningen van de politie;
							 Staatsblad 2005,
							 242. ), een voorziening tot samenwerking op het gebied van
						ICT met elkaar aan te gaan. In oktober 2005 besluiten de korpsbeheerders tot
						beheersmatige samenwerking in vtsPN. In eerste instantie richt vtsPN zich op
						samenwerking op het gebied van ICT. De korpsen dragen hun ICT-beheerstaken over
						aan vtsPN ten behoeve van een doelmatig ICT-beheer. Daarbij is het uitgangspunt
						dat de taken van de ICT-vraagorganisatie (CIP) en de aanbodorganisatie (ISC)
						worden ondergebracht in vtsPN (zie § 2.3.3).
 De minister van BZK (2006) gaat akkoord met het initiatief
						van de korpsbeheerders, maar benadrukt in zijn brief aan de Tweede Kamer dat
						het kabinet, zoals weergegeven in het kabinetsstandpunt op het rapport van de
						Stuurgroep Evaluatie Politieorganisatie (2005), ingrijpender maatregelen
						voorziet om de organisatie van de politie aan te passen en dit als een
						tussentijdse oplossing ziet.
 Voordat het wetsvoorstel nationale politie echter behandeld
						kan worden in de Tweede Kamer valt het kabinet. Bij de onderhandelingen over
						het regeerakkoord voor het latere kabinet-Balkenende IV begin 2007 is
						afgesproken het wetsvoorstel aan te houden. In overleg met het Kbb is
						afgesproken dat de politie zelf serieuze stappen zou zetten voor het versterken
						van de samenwerking, met name door het centraliseren van de ICT en andere
						onderdelen van de bedrijfsvoering (via vtsPN). Indien de samenwerking tussen de
						korpsen onvoldoende zou slagen, zou de behandeling van het wetsvoorstel worden
						voortgezet.
 Het beleidsprogramma van het kabinet resulteert op 1 juni
						2007 in negentien samenwerkingsafspraken tussen de ministers van BZK (2007) en
						Justitie en de korpsbeheerders 
						21 Samenwerkingsafspraken Politie 2008, 1 juni
							 2007., waarvan een aantal afspraken specifiek is gericht op
						ICT, zoals het invoeren van de basisvoorzieningen (zie kader).
 
 
 
 Samenwerkingsafspraken, onderdeel
						 basisvoorzieningen
 
 
 «Binnen de looptijd van deze samenwerkingsafspraken
						 wordt het volgende gerealiseerd:
 
 
 •
 De invoering van de Basisvoorziening Handhaving start
								in 2007 conform een door het bestuur van vtsPN vastgesteld implementatieplan.
								Eind 2008 hebben minstens 13 korpsen de implementatie afgerond, een aantal
								korpsen is met de implementatie gestart en de resterende korpsen zullen in 2009
								volgen. Eind 2008 kan met zekerheid worden gesteld dat de implementatie in 2009
								wordt afgerond.
 
 
 •
 De invoering van de Basisvoorziening Opsporing start
								in 2007 conform een door het bestuur van vtsPN vastgesteld implementatieplan.
								In 2008 zullen tenminste 20 korpsen de implementatie hebben afgerond, de
								overige korpsen zijn met de implementatie gestart. Eind 2008 kan met zekerheid
								worden gesteld dat de implementatie in 2009 wordt afgerond.
 
 
 •
 De invoering van de Basisvoorziening
								Capaciteitsmanagement start begin 2008 volgens een door het bestuur van vtsPN
								vastgesteld implementatieplan. In 2008 zullen tenminste 12 korpsen de
								implementatie hebben afgerond, de overige korpsen zijn met de implementatie
								gestart. Eind 2008 kan met zekerheid worden gesteld dat de implementatie in
								2009 wordt afgerond.
 
 
 •
 Eind 2008 is de applicatie BlueView, het hulpmiddel
								om de registraties van andere korpsen direct te kunnen raadplegen, voor de
								handhaving en de opsporing in gebruik bij alle korpsen.»
 
 
 
 
 De Tweede Kamer (2007 en 2007a) geeft bij verschillende
					 gelegenheden aan belang te hechten aan een eenduidige landelijke
					 informatiehuishouding bij de politie. Daarnaast benadrukt de Tweede Kamer ook
					 het belang van reductie van administratieve lasten op onder andere
					 urenverantwoording en van het denken in concernbelangen in tegenstelling tot
					 korpsbelangen. Bij de behandeling van de samenwerkingsafspraken twijfelt de
					 Tweede Kamer over de neergelegde ambitie en vraagt om een onafhankelijke toets
					 op het realiseren van de samenwerkingsafspraken. In opdracht van de minister
					 van BZK heeft de IOOV het realiseren van de samenwerkingsafspraken getoetst
					 (zie § 2.2.3). De Algemene Rekenkamer (2008) heeft op verzoek van de minister
					 een review toegepast op de onderzoeksmethode van de IOOV.
 
 
 
 2.1.4
 «Wenkend Perspectief»
 
 Het mislukken van het Bestek 2001–2005 en specifiek PSO2
					 heeft een grote invloed gehad op de verdere pogingen van de politie om een
					 eenduidige landelijke informatievoorziening in te richten.
 De portefeuillehouder ICT van de RHC en een aantal CIO’s
					 van de grotere korpsen vormen een initiatiefgroep «Wenkend Perspectief»,
					 waaruit het idee voorkomt van een geleidelijke ontwikkeling van de ICT bij de
					 politie door eerst te standaardiseren en te uniformeren om vervolgens te
					 innoveren. Uiteindelijk schrijven de CIO’s van het korps Amsterdam-Amstelland
					 en van Brabant-Zuid-Oost, in afstemming met de initiatiefgroep, dit idee verder
					 uit in het strategiedocument «Wenkend Perspectief», dat onder andere de basis
					 legt voor het invoeren van de basisvoorzieningen.
 Wenkend Perspectief gaat als strategie uit van stapsgewijze
					 vernieuwing en verbetering, op basis van bestaande voorzieningen. Wenkend
					 Perspectief noemt een aantal concrete acties, waaronder het invoeren van een
					 basisvoorziening handhaving en opsporing (BVH en BVO), inclusief de versie van
					 de database of programmatuur die daarbij gebruikt moet worden. De keuze voor de
					 onderliggende systemen voor de basisvoorzieningen handhaving en opsporing is
					 nauwelijks onderbouwd.
 De planning waarlangs Wenkend Perspectief wil uniformeren,
					 moderniseren en innoveren is globaal. De bedoeling is dat vtsPN, na goedkeuring
					 van de strategie, de opdracht krijgt het model door te rekenen en met een
					 ambitieuze, haalbare planning te komen die rekening houdt met de financiële
					 positie en het absorptievermogen van de korpsen en de technische haalbaarheid.
					 Aan de strategie om via harmonisatie van informatievoorzieningen geld vrij te
					 maken voor innovatie, lag dus bij het verschijnen van Wenkend Perspectief nog
					 geen business case 
					 22 In een business case horen de te verwachten baten
						 en lasten van een project op zodanige wijze zichtbaar gemaakt te zijn dat een
						 verantwoord besluit over het al of niet uitvoeren of voortzetten van een
						 project genomen kan worden. ten grondslag. Een analyse van de betekenis van de
					 keuze voor bestaande voorzieningen en de risico’s daarvan voor een
					 toekomstvaste informatiehuishouding ontbreekt. Ook geeft Wenkend Perspectief
					 geen beeld van hoe het invoeren van basisvoorzieningen zou moeten overgaan in
					 een innovatiestrategie op lange termijn.
 De RHC heeft Wenkend Perspectief goedgekeurd als
					 richtinggevend document op 21 maart 2006, de Regieraad ICT Politie op 26 juni
					 2006 en het Algemeen Bestuur van vtsPN op 10 februari 2007.
 Draagvlak Wenkend
					 Perspectief
 De RHC en het Kbb steunden Wenkend Perspectief als route om
					 uit de impasse te komen die was ontstaan na het mislukken van het Bestek
					 2001–2005. Uit de notulen van de RHC en het bestuur van vtsPN blijkt wel dat
					 de korpschefs en korpsbeheerders kanttekeningen plaatsen bij het ontbreken van
					 een concrete uitwerking in deelprojecten en van inzicht in de financiële
					 gevolgen.
 De directeur-generaal Openbare Orde en Veiligheid (DG OOV)
					 heeft in het bestuur van vtsPN een reactie gegeven op Wenkend Perspectief. Het
					 ministerie ondersteunt de lijn van het stapsgewijs ontwikkelen en innoveren,
					 maar heeft wel kritiek op het ontbreken van aandacht voor de internationale
					 dimensie en de ketenpartners van de politie. Verder bevat Wenkend Perspectief
					 geen bestedingsplan, dus veel moet nog uitgewerkt worden in aan het bestuur
					 voor te leggen jaarplannen.
 Ook de directeur van ISC heeft gereageerd op het concept van
					 Wenkend Perspectief in een brief van 25 januari 2006 aan de portefeuillehouder
					 ICT van de RHC, die tevens voorzitter was van de initiatiefgroep Wenken
					 Perspectief. Hij wijst op een aantal risico’s van het invoeren van Wenkend
					 Perspectief, bijvoorbeeld op de noodzaak van leiderschap om de uniformerings-
					 en standaardisatievoornemens van Wenkend Perspectief te kunnen realiseren en de
					 aandacht die hierbij nodig is voor het managen van verwachtingen. Daarnaast
					 wijst hij op onduidelijkheden over de huidige en toekomstige functionele vraag
					 van de politie en over de functionele vraag van ketenpartners. Verder wijst de
					 directeur ISC op het risico dat het opschonen van de achterkant (de veelheid
					 aan applicaties die de korpsen gebruiken en veelal in beheer zijn bij ISC)
					 onvoldoende in beeld blijft met het risico dat «we de spaghetti niet meer
					 beheersbaar kunnen houden». De directeur ISC krijgt geen reactie op zijn
					 brief.
 
 ISC (2006) brengt vervolgens op 14 mei 2006 een analyse
						uit van de impact van Wenkend Perspectief op ISC. De analyse geeft aan dat
						Wenkend Perspectief een bijzondere vorm van vraagarticulatie is, omdat de vraag
						niet in de vorm van functionaliteiten (het «wat») is geformuleerd, maar
						veelal in de vorm van concrete technische producten of diensten (het «hoe»).
						Normaal gesproken zou dat laatste gedaan worden door de leverancier (de
						aanbodorganisatie), die over de technische expertise zou moeten beschikken.
						Verder geeft ISC aan dat er een duidelijke afhankelijkheid is tussen de uitrol
						van de landelijke basisvoorzieningen en de concentratie- en
						consolidatietrajecten 
						23 De concentratie- en consolidatie (C&C)
							 trajecten beogen de inrichting van de verzorgingsgebieden te structureren, als
							 basis voor de introductie van nieuwe systemen. in de verzorgingsgebieden van vtsPN (zie § 3.2.1),
						waardoor afstemming nodig is. ISC geeft aan dat deze trajecten niet binnen zeer
						korte termijn gerealiseerd zullen zijn en dat pas vanaf 1 januari 2008 de
						verzorgingsgebieden volledig landelijk uniform zullen zijn ingericht. De uitrol
						van BVH en BVO zou volgens ISC in bepaalde regio’s niet vóór 1 januari
						2007 en misschien zelfs niet vóór 1 januari 2008 kunnen beginnen zonder
						significante extra kosten en inspanningen. ISC stelt daarbij duidelijk vast dat
						de tijdsplanning in Wenkend Perspectief «in zijn volle omvang met de
						geschetste doorlooptijd niet realistisch is.» ISC geeft met klem aan dat
						landelijke aansturing is vereist en dat er geen decentrale varianten van de
						basisvoorziening handhaving en opsporing mogen worden toegestaan. Uit onderzoek
						van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV 2010) en onze huidige
						bevindingen is het duidelijk dat er uiteindelijk sprake is van 26 decentrale
						varianten van BVH en zes regionale varianten (per verzorgingsgebied) van BVO
						(zie verder § 2.3 en § 2.4).
 De impactanalyse van ISC is in mei 2006 gepresenteerd voor
						de Board ICT van de RHC. Zonder nadere
						maatregelen is deze voor kennisgeving aangenomen en terugverwezen naar ISC voor
						het beheersen van de geschetste risico’s. De Board ICT trekt uit de
						impactanalyse geen conclusies voor de gekozen richting in Wenkend Perspectief.
						De impactanalyse is niet voorgelegd aan de RHC en het Kbb.
 
 
 
 
 
 2.2
 Aansturing en toezicht ICT politie
 
 
 
 2.2.1
 Aansturing ICT politie door Kbb en RHC/RKC
 
 Rol korpsbeheerders en
					 korpschefs
 Zoals aangegeven in § 2.1.3 zijn de korpsbeheerders
					 bestuurlijk verantwoordelijk voor de aansturing van de ICT bij de politie.
					 Hoewel de korpsbeheerders geen voorstander waren van het idee van een nationaal
					 beheerde politie, hebben ze er wel bij de minister op aangedrongen om de
					 verantwoordelijkheid te nemen voor de ICT van de politie. De korpsbeheerder van
					 de regio Haaglanden heeft hier in 2004 in een brief op aangedrongen en de
					 commissie-Leemhuis-Stout heeft hier in 2005 ook aan gerefereerd. Het punt komt
					 ook diverse malen terug in de vergaderingen van het algemeen bestuur van
					 vtsPN.
 In de notulen van het bestuur van vtsPN hebben wij passages
					 aangetroffen die erop wijzen dat het dagelijks en algemeen bestuur van vtsPN
					 zelf twijfelden aan de mate waarin zij «in control» waren: «op grond van de
					 stukken is het moeilijk besluitvorming te laten plaatsvinden», «we weten niet
					 waar we ja of nee tegen zeggen» en «besluit op besluit wordt genomen waarbij
					 het bestuur niet meer weet waar het over gaat». De korpsbeheerders achten de
					 kwaliteit van de aangeleverde stukken onder de maat en er is een groot gebrek
					 aan transparantie en overzicht over lopende ICT-projecten.
 De korpschefs hebben ten aanzien van vtsPN vooral een
					 adviserende rol. De RHC/RKC adviseerde bijvoorbeeld over de begrotingen, (ICT)-
					 jaarplannen en andere strategische documenten van vtsPN (zie ook § 3.2.1).
					 Blijkens de notulen van het dagelijks bestuur van vtsPN van 5 september 2007,
					 constateert het bestuur teleurgesteld dat de adviezen vaak negatief zijn.
					 Vervolgens wordt gesuggereerd dat de korpschefs «beter betrokken moeten
					 worden»; dan zal verbetering volgen. Men vindt dit «geen manier van
					 werken».
 Autonomie korpsen
 Om Wenkend Perspectief en de basisvoorzieningen binnen de
					 korpsen geïmplementeerd te krijgen was commitment van de korpsbeheerders en
					 korpschefs van groot belang. Vanuit Kbb en RHC/RKC was het echter lastig om dit
					 commitment te «organiseren», omdat Kbb en RHC/RKC geen formele status hebben.
					 Het is geen vanzelfsprekendheid dat centraal gemaakte afspraken ook
					 daadwerkelijk worden nagekomen op korpsniveau.
 Dit speelde bijvoorbeeld bij het uniformeren van
					 werkprocessen tussen de korpsen, een proces om de invoering van de
					 basisvoorzieningen mogelijk te maken. De grote diversiteit in de werkprocessen
					 droeg niet bij aan een soepele invoering van de basisvoorzieningen in de
					 verschillende korpsen en leidden tot korpsspecifieke oplossingen. In
					 verschillende vergaderingen van de RHC/RKC komt het punt van de noodzakelijke
					 uniformering van de werkprocessen aan de orde, maar concrete afspraken hierover
					 blijven uit.
 Ook het Kbb heeft ervaren dat de autonomie van korpsen een
					 hindernis kan zijn. Het Kbb constateert over weinig machtsmiddelen te
					 beschikken om als collectief medewerking van korpsen af te dwingen,
					 bijvoorbeeld als het gaat om het realiseren van de samenwerkingsafspraken met
					 de ministers. De autonomie van de korpsen ziet het Kbb ook terug in het blijven
					 maken van eigen afspraken met vtsPN, ofschoon dat niet de bedoeling is. Diverse
					 malen is in het Kbb gesproken over de afsluiting van convenanten met de korpsen
					 om hen aan gemaakte afspraken te binden, maar daar is het nooit van
					 gekomen.
 Cultuur
 Uit de interviews die wij in het kader van ons onderzoek
					 hebben gehouden is af te leiden dat de ingewikkelde
					 verantwoordelijkheidsverdeling rond de ICT bij de politie heeft bijgedragen aan
					 een «wij-zij»-cultuur in verschillende relaties: tussen RHC/RKC en Kbb,
					 tussen RHC/RKC en vtsPN en tussen minister en Kbb en RHC/RKC. Zo voelden de
					 korpschefs zich buitenspel staan in het overleg over de samenwerkingsafspraken
					 dat tussen het Kbb en de ministers plaatsvond. Sommige korpsbeheerders zijn van
					 oordeel dat de korpschefs zich teveel op afstand hebben geplaatst ten opzichte
					 van vtsPN en nadrukkelijker verantwoordelijkheid hadden kunnen nemen voor de
					 ICT en voor vtsPN, hoewel zij geen deel uitmaakten van het bestuur van
					 vtsPN.
 Uit de door ons gehouden interviews komt ook naar voren dat
					 ICT binnen de RHC/RKC en het Kbb een onderwerp was waar weinigen affiniteit mee
					 hadden. De bemoeienis op dit terrein liet men in de RHC/RKC over aan de
					 portefeuillehouder, aan boardleden en aan de voorzitters van de stuurgroepen
					 voor de basisvoorzieningen. In het Kbb was er tot 2009 één korpsbeheerder die
					 zich intensief, als portefeuillehouder, bemoeide met de invoering van de
					 basisvoorzieningen. De andere korpsbeheerders lieten deze lastige, technische
					 portefeuille aan hem over en vertrouwden op zijn oordeel. In 2009 is de
					 portefeuille in handen gekomen van twee andere korpsbeheerders. Eén van hen
					 richtte zich op de ICT en de ander op overige vtsPN aangelegenheden, zoals de
					 bedrijfsvoering.
 
 
 
 2.2.2
 Voorziening tot samenwerking Politie Nederland
 
 Oprichting vtsPN
 Op 1 januari 2006 is het Project Vts Politie Nederland
					 gestart met als doel oprichting van vtsPN per 1 juli 2006. De stuurgroep voor
					 de oprichting van vtsPN, verantwoordelijk voor het behalen van de
					 projectdoelstelling, bestaat uit de portefeuillehouder ICT van het dagelijks
					 bestuur Kbb, DG OOV en de voorzitter van de RHC. Algemeen projectleider is de
					 portefeuillehouder ICT van de RHC.
 De stuurgroep streeft ernaar op 1 juli 2006 vtsPN formeel op
					 te kunnen richten. Relevante besluiten die genomen moeten worden betreffen het
					 beoogde besturingsmodel, het instellingsbesluit, het benoemen van de directie
					 en het ontwerpen van de organisatiestructuur.
 De stuurgroep, gesteund door de korpsbeheerders en
					 korpschefs, stelt voor om het bestuur van vtsPN te laten vormen door een
					 College van korpsbeheerders en korpschefs. De minister van BZK vindt dit model
					 te complex en daarom besluit het korpsbeheerdersberaad dat het bestuur van
					 vtsPN door hen gevormd wordt. De positie van de korpschefs in de formele
					 besluitvorming over ICT is daarmee dus niet geborgd. Voor een verdere
					 beschrijving van de organisatie en het sturingsmodel verwijzen we naar
					 § 3.2.1 en bijlage 6.
 Vanaf de start van vtsPN in 2006 tot 2010 had vtsPN een
					 tweehoofdige directie met een algemeen directeur en een plaatsvervangend
					 algemeen directeur. Volgens het directiestatuut van juli 2006 had de
					 plaatsvervangend directeur de verantwoordelijkheid voor de
					 organisatieonderdelen CIP en ISC. Daarmee had hij binnen de directie van vtsPN
					 de primaire verantwoordelijkheid voor de ICT-portefeuille en feitelijk
					 zeggenschap over het grootste deel van vtsPN. Voor een meer uitvoerige
					 beschrijving van de aansturing van vtsPN verwijzen we naar § 3.2.1.
 Aanvangspositie vtsPN
 Omdat de stuurgroep vtsPN binnen een half jaar wilde
					 oprichten, was er weinig tijd om de transitie van de losse organisaties CIP,
					 ISC/ITO en NPI in goede banen te leiden. De stuurgroep besloot daarom om uit te
					 gaan van een «koude fusie» oftewel de organisaties als losse onderdelen onder
					 te brengen in vtsPN, om daarna tot integratie over te gaan.
 Al vóór de start van vtsPN was er sprake van een
					 diversiteit in projecten en applicaties. De ICT-aanbodorganisatie ISC voert
					 projecten uit in opdracht van CIP (landelijke ICT-projecten binnen het
					 politiedomein), van politiekorpsen, van ministeries (BZK en Justitie), van
					 andere veiligheidssectoren (onder andere brandweer en ambulancezorg) en eigen
					 projecten als het uniformeren van de ICT-infrastructuur van de politie.
 De Regieraad en een aantal korpsen vragen in 2003 en 2004
					 naar een totaaloverzicht van de ICT-projecten naar aanleiding van begrotings-
					 en verantwoordingsstukken van CIP en ISC. Er is onvoldoende zicht op de
					 activiteiten van CIP en ISC en voor wie die activiteiten worden uitgevoerd. De
					 vraag om inzicht in lopende projecten, de planning daarvan en de verwachte
					 kosten en baten is ook vanaf medio 2006 regelmatig aan de orde gesteld binnen
					 het bestuur van vtsPN en door individuele korpsen. Zo is een focuslijst
					 opgesteld van projecten uit Wenkend Perspectief die prioriteit moeten krijgen.
					 Geheel Wenkend Perspectief uitvoeren wordt namelijk als te ambitieus gezien. In
					 een extern onderzoek naar het mislukken van PSO2 is geconstateerd dat een
					 overkoepelende projectenportfolio ontbreekt en is aanbevolen om een dergelijke
					 portfolio op te stellen.
 Waar Wenkend Perspectief in feite de bundeling van vraag voor
					 vtsPN zou moeten betekenen, blijkt dat in de praktijk vanuit de korpsen en de
					 ministeries nog steeds veel additionele vraag komt. VtsPN voelt zich niet in de
					 positie om die vraag af te houden. Naast informatie over projecten willen de
					 korpsbeheerders en de korpsen ook weten welke applicaties in beheer zijn bij
					 vtsPN, gezien de stijgende kosten voor onderhoud en beheer van deze applicaties
					 (zie ook § 3.2.1).
 
 Bij de start van vtsPN was er ook al een diversiteit aan
						ICT-infrastructuur bij de Nederlandse politie. Tot de oprichting van ISC hadden
						alle korpsen nog hun eigen computercentra. Met de oprichting van ISC streefden
						de Regieraad ICT politie en de korpsen een concentratie en consolidatie van de
						diversiteit aan computercentra van de 26 korpsen na. Dit zou in drie fasen
						moeten gebeuren:
 
 
 1.
 beheer van de computercentra van de 26 korpsen
							 overnemen (2004–2006);
 
 
 2.
 van 26 afzonderlijke beheeromgevingen overgaan naar zes
							 regionale verzorgingsgebieden en één landelijk verzorgingsgebied
							 (2004–2007);
 
 
 3.
 van zeven verzorgingsgebieden overgaan naar één
							 landelijke infrastructuur (2005–2008).
 
 
 
 In de fase van de vorming van de verzorgingsgebieden
					 (2003–2007) stuurden de korpsen de inrichting van deze gebieden aan. In de
					 praktijk is gebleken dat bij de inrichting van de zes regionale
					 verzorgingsgebieden (zie bijlage 7) de «erfenissen» aan apparatuur,
					 platformen en applicaties van de korpscomputercentra tot belangrijke onderlinge
					 verschillen in de inrichting hebben geleid, die ook doorwerken naar de
					 installatie van de basisvoorzieningen.
 
 
 
 2.2.3
 Toezicht minister
 
 Opzet van het toezicht
 Het karakter van het politiebestel bepaalt voor een
					 belangrijk deel de mogelijkheden voor de verantwoordelijke ministers om
					 toezicht te houden op de politie. Het bestel is regionaal georganiseerd,
					 waarbij de korpsbeheerders afzonderlijk bestuurlijke verantwoordelijkheid
					 dragen voor het beheer van de korpsen. De minister is als korpsbeheerder alleen
					 verantwoordelijk voor het KLPD.
 De mogelijkheden voor de ministers van BZK en Justitie
					 (inmiddels VenJ) om de politie als geheel (eigenstandig) te sturen zijn dan ook
					 beperkt. In een wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet 1993 van 2007
					 introduceerden de verantwoordelijke ministers van BZK en Justitie mogelijkheden
					 tot verticale sturing ten aanzien van te stellen prioriteiten bij de
					 ordehandhaving, maar ook tot prioriteitstelling in het beheer en de
					 bedrijfsvoering van politiekorpsen. De minister van BZK kan regels stellen via
					 (bijvoorbeeld projectgebonden) budgetten en via toezicht(interventies).
 
 Krachtens de Politiewet 1993 heeft de minister van BZK
						toezichtinstrumenten, zoals goedkeuring van de begroting en het onder
						preventief toezicht stellen, tot zijn beschikking. De minister kan
						politiekorpsen onder preventief toezicht stellen, als hun begrotingen meerjarig
						niet in evenwicht komen. Politiekorpsen hebben dan toestemming nodig voor het
						aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven die niet in de begroting
						zijn opgenomen.
 De aanwijzing, de aan een korpsbeheerder opgelegde
						verplichting iets te doen of laten, is het zwaarste instrument waar de minister
						over beschikt, immers een aanwijzing is een inbreuk op de
						beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerders en daarmee in feite een
						inbreuk op het regionale bestel. Het ministerie – DG Veiligheid – geeft
						desgevraagd dan ook aan dat de minister nog nooit een aanwijzing heeft gegeven
						in relatie tot de ICT bij de politie. Het inzetten van de toezichtinstrumenten
						moet, aldus het ministerie, zorgvuldig worden afgewogen in de bestuurlijke
						context: de bestuurlijke verhoudingen tussen de minister en de
						korpsbeheerders.
 
 
 In het Besluit samenwerkingsvoorzieningen politie zijn de
						voorzieningen geregeld voor samenwerkingsverbanden van de politie. 
						24 Zie ook § 3.2.1 Op basis van onder meer de Politiewet draagt de
						minister ministeriële verantwoordelijkheid inzake samenwerkingsvoorzieningen
						voor het toezicht op en de toetsing van:
 
 
 •
 het financieel beheer;
 
 
 •
 het doelmatig en effectief beheer;
 
 
 •
 een goede taakuitvoering van de
							 samenwerkingsvoorzieningen, zoals vtsPN.
 
 
 
 
 Om het toezicht verder in te vullen heeft de minister van
						BZK op 22 juni 2006 een Referentiekader VtS Politie Nederland vastgesteld met
						uitgangspunten voor de toetsing van de taakinvulling door vtsPN op een viertal
						aspecten:
 
 
 •
 sturing op resultaten;
 
 
 •
 doorwerking van de besluitvorming;
 
 
 •
 borging van de belangen van ketenpartners;
 
 
 •
 kwaliteit en doelmatigheid van de organisatie van
							 Politie Nederland.
 
 
 
 
 Wat betreft de ICT bij de politie is het van belang dat de
						minister al vóór de oprichting van vtsPN vertegenwoordigd was in de Regieraad
						ICT politie via een daartoe gemandateerde ambtenaar: de DG OOV. De Regieraad
						vormde daarnaast de Raad van Toezicht op de coöperaties CIP en ISC, die zijn
						opgegaan in vtsPN. Wat vtsPN betreft geldt dat de DG OOV (inmiddels DG
						Veiligheid), namens de minister, als korpsbeheerder KLPD en als adviseur van
						het bestuur, zitting heeft in het Algemeen Bestuur van vtsPN (zie ook §
						3.2.1).
 Naast een formele rol van de minister binnen het Kbb en het
						bestuur van vtsPN, beschikt de minister ook over andere
						beïnvloedingsmogelijkheden. Zo is er periodiek overleg met het dagelijks
						bestuur Kbb en is er periodiek overleg op ambtelijk niveau, onder meer over
						ICT-ontwikkelingen. De minister is daarnaast, vertegenwoordigd via zijn
						ambtenaren, als waarnemer aanwezig in het Algemeen en Dagelijks Bestuur van
						vtsPN en in de RKC (zie ook bijlage 6).
 
 Invullen van de verantwoordelijkheden
					 van de minister
 Onder andere uit notulen van de Regieraad blijkt dat de DG
					 OOV in de overleggen van de Regieraad kritische vragen stelt. Omtrent de
					 eindfase van PSO2 zien we bijvoorbeeld dat de DG OOV een kritische houding
					 aanneemt ten opzicht van de gepresenteerde voortgangsinformatie en aanstuurt op
					 een beslissing over wel of niet doorgaan van het project. Desgevraagd heeft de
					 DG OOV (inmiddels DG Veiligheid) aangegeven dat de positie van het ministerie
					 in het bestuur van vtsPN anders is ingevuld en vooral is bepaald door het
					 belang van het KLPD en niet zozeer door de verantwoordelijkheden van de
					 minister voor het politiebestel als geheel of voor vtsPN specifiek.
 We constateren dat het ministerie het eerdergenoemde
					 Referentiekader vtsPN niet als uitgangspunt voor het toezicht heeft genomen.
					 Desgevraagd geeft de DG Veiligheid aan het toezicht op vtsPN vooral vanuit het
					 begrotingstoezicht op de politiekorpsen te hebben uitgevoerd. Toezicht op de
					 doelmatigheid en kwaliteit van de bedrijfsvoering van vtsPN is achterwege
					 gebleven. Volgens de DG Veiligheid speelt hierbij een rol dat er geen directe
					 geldstromen lopen van het ministerie naar vtsPN. Het Ministerie van BZK is
					 echter een belangrijke opdrachtgever van vtsPN en vanuit die relatie vloeit er
					 wel rechtstreeks geld vanuit de rijksbegroting naar vtsPN. Daarnaast
					 constateren we dat er in de loop van 2008 binnen het bestuur van vtsPN wordt
					 gesproken over problemen in de bedrijfsvoering van vtsPN, onder andere
					 financiële problemen. De voorzitter van het dagelijks bestuur van vtsPN heeft
					 over de bedrijfsvoering bij vtsPN op 20 april 2009 ook een brief gezonden aan
					 de minister van BZK, waarin hij onder andere de financiële problemen bij vtsPN
					 benoemt. Volgens het ministerie waren de financiële problemen bij vtsPN tot
					 2009 beheersbaar en in omvang beperkt. In 2009 ontstond echter een situatie dat
					 zowel vtsPN als de helft van de politiekorpsen in financiële problemen raakten
					 en er meer nadruk op het financieel toezicht kwam te liggen. Er zijn toen
					 opdrachten gegeven aan de Rijksauditdienst om het toezicht op vtsPN en de
					 korpsen te onderzoeken. In § 3.5 gaan we hier uitvoeriger op in.
 Samenwerkingsafspraken en
					 IOOV
 De ICT bij de politie is van cruciaal belang voor de
					 taakuitvoering van de politie en volgens het referentiekader vtsPN een
					 onderdeel waarop het ministerie toe zou moeten zien. De ministers van BZK en
					 Justitie hebben in 2007 Samenwerkingsafspraken gemaakt met de korpsbeheerders
					 (zie eerder kader in § 2.1.3). In de samenwerkingsafspraken staan
					 kwantitatieve doelstellingen opgenomen over het realiseren van de
					 basisvoorzieningen. De minister heeft het IOOV de opdracht gegeven om het
					 realiseren van de samenwerkingsafspraken te toetsen. Het IOOV heeft dat gedaan
					 in 2008 met als uitkomst dat de basisvoorzieningen conform de
					 samenwerkingsafspraken naar verwachting eind 2009 ingevoerd zouden zijn. Er was
					 op basis van dat rapport geen aanleiding voor de minister om te overwegen om
					 het wetsvoorstel voor het invoeren van een nationale politie, zoals in het
					 Regeerakkoord en de samenwerkingsafspraken was vastgelegd, in te dienen voor
					 behandeling bij de Tweede Kamer. In 2010 heeft de IOOV opnieuw gekeken naar de
					 realisatie van de samenwerkingsafspraken. Op verzoek van de minister en onder
					 druk van de Tweede Kamer is daaraan de opdracht toegevoegd om te toetsen of de
					 basisvoorzieningen ook daadwerkelijk gebruikt werden. Over het gebruik van de
					 basisvoorzieningen waren geen bepalingen opgenomen in de
					 samenwerkingsafspraken. De voorzitter en andere leden van de RKC hebben in
					 gesprekken met ons aangegeven dat ze een dergelijke toets te vroeg vonden,
					 omdat de basisvoorzieningen pas recent waren ingevoerd.
 
 
 
 
 2.3
 Invoering Basisvoorziening Handhaving
 
 De ontwikkeling en invoering van de BVH vloeit voort uit
				 Wenkend Perspectief (zie § 2.1.4). Uit Wenkend Perspectief wordt niet
				 duidelijk waarom Xpol als basissysteem voor BVH is gekozen. Uit onze gesprekken
				 met de auteurs van Wenkend Perspectief blijkt dat de keuze voor Xpol vooral een
				 functionele en praktische keuze is geweest en niet zozeer een technische keuze.
				 Op het moment van schrijven van Wenkend Perspectief (2005) waren drie
				 basisprocessensystemen in gebruik bij de korpsen: Xpol, BPS en Genesys.
 Genesys was het meest moderne en gebruiksvriendelijke systeem,
				 maar had een kleine gebruikersgroep (alleen het korps Haaglanden had Genesys in
				 gebruik).
 Het BedrijfsProcessenSysteem (BPS) was in gebruik bij de meeste
				 korpsen (19), maar in 19 verschillende versies. Er was dus voor BPS geen sprake
				 van één systeem dat als basis gekozen kon worden. Hierdoor viel het voordeel
				 van een grote gebruikersgroep weg.
 Van Xpol bestonden ook verschillende versies, maar dit systeem
				 had een grote gebruikersgroep in aantal agenten, waaronder grote korpsen als
				 Amsterdam-Amstelland en Rotterdam-Rijnmond. Daarnaast had met name
				 Amsterdam-Amstelland veel satellieten ontwikkeld voor het Xpol-platform, die
				 veel functionaliteit boden en gebruiksvriendelijk waren. Xpol draaide daarnaast
				 stabiel in de grote korpsen en was al in landelijk beheer bij vtsPN
				 (eigendomsrechten Xpol waren via de overname van Npol door de Regieraad in
				 landelijke handen van ISC en later vtsPN gekomen).
 Uit ons onderzoek komt naar voren dat de keuze voor Xpol als
				 basissysteem niet transparant is verlopen. In het kader van Wenkend Perspectief
				 heeft geen functionele en technische vergelijking tussen de drie basissystemen
				 Genesys, BPS en Xpol plaatsgevonden (zie § 2.1.4). Begin 2007 is in opdracht
				 van de landelijk projectleider BVH een analyse (gap-analyse) uitgevoerd op de drie genoemde basissystemen
				 om te bezien of functionaliteit aan de op te leveren BVH moest worden
				 toegevoegd. Uit de gap-analyse kwam naar voren dat
				 in een enkel geval functionaliteit moest worden toegevoegd om een te grote
				 achteruitgang ten opzichte van de bestaande situatie te voorkomen.
 
 
 
 2.3.1
 Aansturing project BVH
 
 De organisatie van het BVH-project was opgezet volgens het
					 ICT-besturingsmodel (zie ook § 3.2.1 en bijlage 8). De aansturing van de
					 ontwikkeling en implementatie van BVH was in handen van de Landelijke
					 stuurgroep BVH. De stuurgroep kende twee opdrachtgevers, namelijk de RHC en de
					 directie van vtsPN. De stuurgroep heeft niet gewerkt op basis van een formeel
					 mandaat. Volgens de voorzitter van de stuurgroep moet het PID beschouwd worden
					 als het mandaat van de stuurgroep. De stuurgroep was samengesteld uit negen
					 vertegenwoordigers van de politiekorpsen (korpsleiding, CIO’s, directeur
					 bedrijfsvoering), de plaatsvervangend directeur van vtsPN en een externe
					 adviseur. Een van de korpschefs was voorzitter van de stuurgroep en die
					 rapporteerde aan de RHC/RKC. De rapportagelijn naar het bestuur van vtsPN
					 verliep via de plaatsvervangend directeur van vtsPN. Het besturingsmodel voor
					 de BVH is weergegeven in de figuur op pagina 60.
 De figuur laat zien dat het besturingsmodel zo was opgezet
					 dat de stuurgroep BVH integrale verantwoordelijkheid had voor de
					 ICT-ontwikkeling, die onder leiding stond van de landelijke projectmanager, en
					 over de organisatieontwikkeling, die door projectgroepen in de
					 verzorgingsgebieden uitgevoerd moest worden. Per verzorgingsgebied waren er
					 afzonderlijke projectmanagers en per korps implementatieteams. De landelijke
					 projectmanager rapporteerde zowel aan de landelijke stuurgroep als aan de
					 directie van vtsPN. De projectleiders van de verzorgingsgebieden rapporteerden
					 aan de landelijke projectleider en aan hun VG terwijl de korpsprojectleiders
					 rapporteerden aan de projectleider van het VG en aan hun korpsleiding. De
					 landelijke projectmanager had zitting in alle projectgroepen van de
					 verzorgingsgebieden.
 
 Figuur 1 Besturingsmodel BVH in de periode
						2006–2010
 
 
 1) Landelijke stuurgroep basisvoorziening handhaving
						 bestaat uit een voorzitter (korpschef), de plaatsvervangend algemeen directeur
						 vtsPN, een extern lid en vertegenwoordigers van de korpsen (onder andere CIO en
						 een directeur bedrijfsvoering);
 2) RHC wordt vanaf 2008 RKC.
 
 
 
 
 
 2.3.2
 Projectinitiatiefase BVH
 
 In de startfase van het project is het belangrijkste document
					 het projectinitiatiedocument (PID). In dit document staat het doel
					 van het project, de scope, het op te leveren product met de specificaties, een
					 uitgewerkt implementatieplan en een analyse van de risico’s en hoe die worden
					 beheerst. Het PID voor de BVH is op 19 maart 2007 door de Stuurgroep BVH
					 goedgekeurd en op 21 maart 2007 vastgesteld door de RHC. Naast het landelijke
					 PID hebben verzorgingsgebieden en ook individuele korpsen eigen PID’s
					 opgesteld voor het deel van het project dat onder hun verantwoordelijkheid
					 viel. Deze regionale PID’s zijn voorgelegd aan de Landelijke Stuurgroep
					 BVH.
 Business case
 Wenkend Perspectief gaat er vanuit dat voor een project een
					 business case gemaakt moet worden (zie § 2.1.4) en dat die gedurende het
					 project ook onderhouden wordt. Dat zou voor alle betrokkenen het
					 gemeenschappelijk referentiekader moeten bieden voor beslissingen over het
					 project.
 Voor de BVH besloot de landelijke stuurgroep om geen business
					 case op te stellen, omdat dit te veel tijd zou kosten en de belangrijke keuzes
					 en onderbouwing al waren gemaakt in Wenkend Perspectief.
 Een extern bureau heeft een audit op het PID van BVH
					 uitgevoerd en constateert dat de onderbouwing van het project BVH in Wenkend
					 Perspectief onvoldoende is, omdat Wenkend Perspectief méér belooft dan het
					 project gaat opleveren. Het externe bureau adviseert daarom om de business case
					 verder uit te werken. Volgens de reactie van de landelijk projectleider op deze
					 audit was het maken van een business case echter al een gepasseerd
					 station.
 Functionaliteit
 De functionaliteit van BVH is bepaald na uitgebreide
					 discussies in de landelijke stuurgroep en in een speciaal daarvoor opgericht
					 overleg met functioneel beheerders uit de korpsen. Omdat de korpsen volgens de
					 landelijke projectleider wilden vasthouden aan de eigen inrichting van
					 werkprocessen, was het moeilijk om tot overeenstemming te komen over de
					 functionaliteit van BVH. De stuurgroep weet dit aan onvoldoende betrokkenheid
					 en draagvlak vanuit de korpsen. In Wenkend Perspectief was aangegeven dat de
					 basisvoorzieningen gebaseerd zouden worden op een bestaand systeem. In het
					 geval van BVH was gekozen voor Xpol als basissysteem. De keuze was mede
					 gebaseerd op het totale pakket aan satellietapplicaties dat in
					 Amsterdam-Amstelland draaide. Amsterdam-Amstelland had al zijn satellieten voor
					 landelijke uitrol aangeboden tegen vergoeding van (een deel van) de
					 ontwikkelingskosten, mits het korps dan van het beheer af zou zijn.
 Volgens ISC/vtsPN bleek, tijdens het opstellen van het PID,
					 dat het landelijk geschikt maken van de satellieten complex en kostbaar zou
					 zijn en maar een beperkt aantal satellieten meegeleverd kon worden met BVH. Ook
					 de verwachte impact op de organisatie van de korpsen speelde mee. Sommige
					 satellieten waren gebaseerd op de procesinrichting van het korps
					 Amsterdam-Amstelland. Het invoeren van deze satellieten zou dan ook gevolgen
					 hebben voor de inrichting van de werkprocessen van de implementerende korpsen.
					 Uiteindelijk is besloten om Xpol (database 2004b) met zes satellieten als
					 eerste versie van BVH vanaf eind 2007 in te voeren. Hiervoor zijn zes
					 satellieten gekocht van Amsterdam-Amstelland voor € 2,3 miljoen als een
					 tegemoetkoming in de ontwikkelkosten van deze satellieten. Het was de bedoeling
					 om in volgende versies van BVH meer functionaliteiten (satellieten) toe te
					 voegen.
 In het eerdergenoemde auditrapport over het PID BVH is
					 aangegeven dat, ondanks de pogingen om de korpsen te betrekken bij het
					 opstellen van het PID, een goede stakeholdersanalyse ontbrak voor de BVH.
 Verwachtingen
 De keuze voor Xpol ging uit van de bestaande situatie in het
					 korps Amsterdam-Amstelland met relatief veel functionaliteit in relatie tot wat
					 in andere korpsen gebruikelijk was. Verder zou de gebruiksvriendelijkheid van
					 Xpol verbeteren door het toepassen van een grafische schil om Xpol heen,
					 waardoor BVH via de muis bediend kon worden. Tijdens het schrijven van het PID
					 is vanuit techniek en risicobeheersing ervoor gekozen om een kale BVH als
					 eerste versie uit te rollen met minder functionaliteit dan de Amsterdamse
					 versie. Hoewel in het PID duidelijk omschreven stond wat als eerste versie van
					 BVH opgeleverd zou worden, is er toch een gat ontstaan tussen de verwachtingen
					 gebaseerd op Wenkend Perspectief en de uiteindelijk opgeleverde functionaliteit
					 in de eerste versie van BVH. Dit blijkt uit de gesprekken die wij met
					 medewerkers van een aantal korpsen, met korpschefs en met korpsbeheerders
					 hebben gevoerd. Verschillende betrokkenen geven aan dat de verwachtingen
					 onvoldoende gemanaged zijn. De stukken waarnaar het PID verwijst, beschrijven
					 vooral het toekomstperspectief. Van de verschillende flyers die in het kader
					 van het project door vtsPN zijn verspreid, citeren we er één: «De politie
					 krijgt met de basisvoorzieningen de beschikking over de techniek van de 21e
					 eeuw». Geen van deze stukken gaat in op te verwachten nadelen die daar
					 tegenover staan, niet alleen in de vorm van kosten, maar voor sommige korpsen
					 ook in teruggang in functionaliteit. Ook de impact van BVH op korpsen die een
					 andere werkwijze gewend waren, is nauwelijks belicht. Het gaat in dat laatste
					 geval om korpsen die BPS gebruikten of Genesys. Zo is BPS een
					 procesgeoriënteerd systeem dat de gebruiker als het ware meenam door het
					 proces van het registreren van incidenten. BPS werd dan ook als redelijk
					 gebruiksvriendelijk ervaren. Het Xpol-systeem is een objectgeoriënteerd
					 systeem en vereist van de gebruiker dat deze zelf de procesgang bepaalt. Xpol
					 eist dus meer van de gebruiker dan BPS.
 Het voorstel om een kale BVH op te leveren, heeft geen
					 weerstand opgeroepen tijdens de bespreking van dat voorstel (het PID) in de
					 landelijke stuurgroep en in de RHC.
 In de eerste versie van BVH zijn koppelingen, die wel waren
					 toegezegd door het landelijke projectteam, niet geleverd. Een belangrijke
					 koppeling, die ultimo 2010 nog steeds niet geleverd is, betreft die tussen BVH
					 en BVO. De koppeling tussen BVH en de BVO was in 2006 beloofd in Wenkend
					 Perspectief (zie § 2.1.4), maar is niet gerealiseerd.
 Uit de verslagen van de vergaderingen van de RHC/RKC is niet
					 op te maken of discussies over de beperkingen van de functionaliteit van BVH
					 zijn gevoerd. Van de korpschef die voorzitter was van de stuurgroep, en de
					 huidige voorzitter van het RKC hebben we begrepen dat er wel degelijk is
					 gesproken over de functionaliteiten van BVH, als onderdeel van de
					 besluitvorming over het PID. Uit gesprekken die wij met andere korpschefs
					 hebben gevoerd blijkt dat een aantal van hen aangeeft toch onaangenaam verrast
					 te zijn door de beperkte functionaliteit van BVH. In een stuurgroepvergadering
					 van 17 januari 2007 was wel afgesproken om duidelijk te maken wat de gekozen
					 functionaliteit van BVH voor een impact zou hebben op de korpsen: «Er moet
					 helderheid komen aan welke functionaliteiten de korpsen gaan inboeten. De
					 effecten dienen daartoe op korpsniveau te worden geïnventariseerd en
					 bestuurlijk worden geaccordeerd in de Raad. Er bestaat onrust over de
					 continuïteit van de bedrijfsvoering in enkele korpsen».
 Organisatie «out of
					 scope»
 De invoering van BVH omvat zowel het technisch opleveren (het
					 informatiekundige deel, ofwel het «I»-deel) als de organisatorische
					 implementatie, waaronder het verzorgen van opleidingen en het in gebruik nemen
					 van de applicatie in de 26 politiekorpsen (het organisatiedeel, ofwel het
					 «O»-deel). Met het vaststellen van het PID kiest de landelijke stuurgroep
					 ervoor het «O»-deel nagenoeg geheel «buiten de scope van het landelijk
					 project» te verklaren. In de audit van het PID BVH is geconstateerd dat deze
					 situatie afwijkt van het besturingsmodel dat in juni 2006 door de stuurgroep
					 was geadopteerd en eveneens van de in maart 2007 gemaakte afspraken in het
					 «Hoofdlijnen ICT programma» en in het «ICT Besturingsmodel». 
					 25 VtsPN (2007). De constructie dat de landelijk projectmanager niet de
					 realisatie van het O-deel aanstuurt, sluit slecht aan op zijn
					 eindverantwoordelijkheid voor de gehele projectuitvoering en de
					 projectorganisatie en ook de integratie ervan met het I-deel is volgens het
					 auditrapport onvolledig uitgewerkt in het PID.
 In zijn reactie op de audit van het PID stelt de landelijk
					 projectleider BVH dat deze scheiding bewust is geaccepteerd. Volgens de reactie
					 raakt het organisatiedeel de operatie van een korps dusdanig dat de sturing en
					 verantwoordelijkheid daarvoor in de korpsen dient te liggen, met een eigen
					 projectorganisatie per korps. Voor de stuurgroep was een belangrijke reden om
					 de verantwoordelijkheid voor de organisatiekant van de implementatie BVH bij de
					 korpsen te laten, het kunnen beheersen van risico’s. De 26 korpsen die over
					 moesten gaan op BVH hadden allemaal een andere startsituatie wat
					 organisatieinrichting en werkwijze betreft. Om als landelijk project de
					 organisatiekant van de implementatie van BVH goed te kunnen uitvoeren, zou het
					 eigenlijk nodig zijn geweest om de werkprocessen bij de korpsen op voorhand te
					 harmoniseren. Voor BVH was ervoor gekozen om het harmoniseren van werkprocessen
					 geen onderdeel te laten zijn van het landelijk project, omdat verwacht werd dat
					 dit een te moeizaam proces zou zijn. Daarbij dient vermeld te worden dat BVH
					 door bijna alle medewerkers van de politie (circa 50 000) gebruikt zou gaan
					 worden en dat al die medewerkers dan ook opgeleid zouden moeten worden om de
					 geharmoniseerde werkprocessen te kunnen hanteren.
 Het voor het grootste deel buiten het landelijk project laten
					 van de «O»-component betekende echter nog niet dat het buiten de scope van de
					 landelijke stuurgroep viel. De landelijke stuurgroep BVH was verantwoordelijk
					 voor het maken van de BVH («I») en voor de tijdige invoering hiervan in
					 Nederland bij de korpsen. Om die reden moesten alle verzorgingsgebieden
					 (groepen van korpsen) hun PID’s indienen bij de landelijke stuurgroep,
					 waarbij werd nagegaan of men binnen de landelijk gemaakte afspraken bleef en
					 binnen de landelijk afgesproken tijdslijnen. Deze plannen werden formeel goed-
					 of afgekeurd door de landelijke stuurgroep.
 Besluitvorming over het PID
					 BVH
 De RHC heeft het PID op 21 maart 2007 vastgesteld. We hebben
					 geen vermelding kunnen vinden in de verslagen van het Kbb of bestuur van vtsPN
					 waaruit blijkt dat de korpsbeheerders akkoord zijn gegaan met het PID.
 
 
 
 2.3.3
 Implementatie van BVH
 
 Planning implementatie in landelijke
					 PID
 In het vastgestelde PID had de BVH een strakke planning
					 gekregen voor de technische realisatie van de voorziening en voor de uitrol van
					 de BVH over de korpsen.
 
 De technische realisatie van de voorziening, bestaande uit
						de BVH zelf, de in het PID opgenomen satellieten, de bouw van de grafische
						user interface (GUI of «schil»), het maken van
						een landelijke formulierenset en het opleveren van een test- en
						acceptatieomgeving, diende volgens de projectplanning in het PID gereed te zijn
						eind juli 2007. Het uitvoeren van integratie- en performancetesten was tot het
						eind van 2007 gepland.
 Het gereedmaken van de technische infrastructuur voor
						implementatie van de BVH is niet in het PID gepland omdat dit de
						verantwoordelijkheid was van de verzorgingsgebieden (vtsPN) en dus niet binnen
						de scope van de landelijke stuurgroep lag. Wel bevat het PID een planning voor
						de uitrol van de BVH per verzorgingsgebied. 
						26 Zie voor de indeling van de verzorgingsgebieden
							 de tabel in § 1.4 en bijlage 7. De implementatie van de BVH hield niet alleen de
						technische realisatie in van het systeem en de uitrol ervan in de
						verzorgingsgebieden, maar ook de opzet van een beheerssysteem, de opleiding van
						de gebruikers en het ervoor zorgen dat de BVH ook daadwerkelijk en goed
						gebruikt zou kunnen worden in de praktijk van het politiewerk. Over deze
						onderwerpen bevat het landelijke PID geen detailplanning: dat werd per
						verzorgingsgebied in eigen PID’s geregeld en vervolgens voorgelegd aan de
						Landelijke Stuurgroep BVH.
 
 Impact Samenwerkingsafspraken
					 2007
 Op 1 juni 2007 maken de ministers van Binnenlandse Zaken en
					 van Justitie Samenwerkingsafspraken met de korpsbeheerders (zie
					 § 2.1.3).
 De volgende tabel laat zien dat de planning volgens het PID
					 past binnen de met de ministers gemaakte afspraken.
 
 Planning implementatie BVH in korpsen in relatie tot
						Samenwerkingsafspraken 2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Verzorgingsgebied
 
 
 Aantal korpsen eind 2008
 
 
 Aantal korpsen eind 2009
 
 
 
 
 
 Samenwerkingsafspraken
 
 
 PID
 
 
 Samenwerkingsafspraken
 
 
 PID
 
 
 
 
 
 
 – Zuid
 
 
 
 6
 
 
 
 6
 
 
 
 
 – Midden
 
 
 
 4
 
 
 
 4
 
 
 
 
 – Noordoost
 
 
 
 1
 
 
 
 8
 
 
 
 
 – Zuidwest
 
 
 
 2
 
 
 
 2
 
 
 
 
 – Noordwest
 
 
 
 
 
 4
 
 
 
 
 – West
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 13
 
 
 13
 
 
 26
 
 
 26
 
 
 
 
 
 De Samenwerkingsafspraken boden voor het gehele project vier
					 maanden langer tijd dan volgens het PID. Hieruit kan worden afgeleid dat de
					 Samenwerkingsafspraken pasten binnen de oorspronkelijke planning van de uitrol
					 van BVH. Er is wel sprake van een verharding van de planning, omdat eventuele
					 vertragingen zouden leiden tot het niet nakomen van de samenwerkingsafspraken
					 en daarmee de invoering van een Nationale politie dichterbij zou komen. De
					 korpschefs en korpsbeheerders gingen hierdoor vooral sturen op de
					 invoeringsplanning van de basisvoorzieningen.
 Implementatie in
					 Limburg-Zuid
 
 De implementatie van BVH zou volgens planning starten in
						het verzorgingsgebied Zuid van vtsPN. Binnen dit verzorgingsgebied zou
						aanvankelijk het korps Brabant-Zuidoost (een BPS-korps) beginnen met de
						invoering. Toen bleek dat dit niet haalbaar was, is als alternatief gekozen
						voor Limburg-Zuid, een Xpol-korps.
 Al vanaf augustus 2007 zijn er echter signalen van
						problemen en zorgen over de implementatie in het verzorgingsgebied Zuid. Zo
						wijst een ingeschakeld extern bureau al op enkele problemen rond het testen. Op
						3 oktober 2007 schreef de voorzitter van de stuurgroep van de zes zuidelijke
						regio’s (Zuid6) een dringende brief aan de voorzitter van de landelijke
						stuurgroep met 17 probleempunten die betrekking hadden op de naderende
						implementatie, zonder dat er harde data zijn afgegeven voor herstel van deze
						manco’s. Hij ziet grote risico’s voor het project. Pas op 27 november 2007
						is deze brief besproken in de stuurgroep. Inmiddels had de voorzitter van de
						stuurgroep al een geruststellende brief teruggestuurd: «Een complex project
						kenmerkt zich altijd door kleine aanpassingen. (...) Ik ben blij dat VG-Zuid
						nog geen verschuivingen in de implementatie van Zuid6 ziet». De behandeling
						van de brief van de voorzitter van de stuurgroep Zuid6 in de landelijke
						stuurgroep leidde niet tot aanpassing van de planning. Het hoofd van het
						verzorgingsgebied Zuid zag eind 2007 continuïteitsrisico’s en adviseerde om
						de implementatie (voorlopig) niet door te laten gaan. De landelijke stuurgroep
						wilde echter vaart maken, ook omdat op dat moment de samenwerkingsafspraken er
						lagen met de ministers.
 
 Begin december 2007 bleken er bij de installatie in
					 Limburg-Zuid grote problemen te zijn met de BVH. Het lukte niet om de
					 applicatie te installeren op de bestaande infrastructuur. Op 5 december 2007
					 besloot een nieuwe landelijke projectmanager, die net was aangetreden vanwege
					 de problemen bij het installeren van BVH, de implementatie in Limburg-Zuid stop
					 te zetten, overigens na overleg met de plaatsvervangend algemeen directeur van
					 vtsPN en de Landelijke Stuurgroep BVH. Volgens deze projectleider waren er
					 fouten gemaakt in het testproces. BVH had op deze manier dus niet
					 geïnstalleerd mogen worden. De oorzaken hiervan waren vooral de grote haast,
					 de onderschatting van de complexiteit van BVH, de onvoldoende testmogelijkheden
					 van vtsPN en de schaarse en versnipperde kennis van Xpol en daarmee van de
					 BVH.
 Voor de leden van de landelijke stuurgroep BVH kwamen de
					 problemen bij de implementatie in Limburg-Zuid volkomen onverwacht. Zoals
					 blijkt uit de hiervoor aangehaalde documenten, zijn er echter al vóór de
					 implementatie in Limburg-Zuid waarschuwingen afgegeven.
 De nieuwe landelijke projectleider heeft naar aanleiding van
					 de problemen bij de implementatie in Limburg-Zuid een aantal maatregelen
					 genomen. Zo heeft hij een testmanager aangesteld die erop moest toezien dat het
					 testen van BVH voortaan ordelijk zou gaan verlopen. Verder heeft hij ook
					 gezorgd voor extra mensen in de projectgroep die zich bezig gingen houden met
					 de implementatie in de korpsen (als een soort brugfunctie tussen het landelijk
					 project en de korpsen). De nieuwe projectleider heeft ook een landelijk overleg
					 van regionale projectleiders ingesteld, om ervaringen en kennis te kunnen
					 delen. Verder heeft hij een onderzoek laten uitvoeren door de Software
					 Improvement Group (SIG) naar de kwaliteit van de software van BVH (zie §
					 2.3.4). Daarvoor had vtsPN SIG al een onderzoek laten doen naar het
					 testproces.
 Eerste IOOV-rapportage
					 «Samenwerkingsafspraken 2008»
 Halverwege 2008 onderzocht het IOOV op verzoek van de
					 minister de stand van zaken rond de invoering van onder andere de BVH. 
					 27 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid,
						 Samenwerkingsafspraken politie 2008, IOOV, Den Haag
						 2008. Het onderzoek richtte zich slechts op de vraag of de
					 uitvoering van de samenwerkingsafspraken op schema lag. Uit het IOOV-onderzoek
					 bleek dat volledige implementatie vóór eind 2009 nog steeds haalbaar was, zij
					 het dat één korps wellicht pas in 2010 zou overgaan op de BVH. Het onderzoek
					 bevat geen aanbevelingen.
 Druk op planning
					 2008–2009
 Ondanks de geruststellende conclusies uit het eerste
					 IOOV-rapport bleef de druk op de planning, wat herhaaldelijk tot compromissen
					 moest leiden. Uit de rapportages van de periodiek uitgevoerde
					 kwaliteitsborgingsaudits blijkt dit enkele keren. Zo melden de eerste twee
					 rapportages vertraging in de oplevering van de BVH-versies. Een oorzaak hiervan
					 is volgens een ingeschakeld extern bureau dat vtsPN te veel tijd kwijt is aan
					 het oplossen van de bestaande probleemdossiers en de grote hoeveelheid
					 wijzigingsverzoeken. Hierop beperkt de landelijke stuurgroep de
					 releasekalender: nieuwe versies van de BVH zullen slechts tweemaal per jaar
					 worden ingevoerd. Dit verlicht de druk op de planning wel, maar wekt weerstand
					 op bij de korpsen waar de BVH al draait en die kampen met problemen.
 Infrastructuur
 
 Beperkingen in tijd en geld maakten dat ook risico’s
						werden geaccepteerd in de infrastructuur waarop de BVH in de
						verzorgingsgebieden diende te worden geïnstalleerd.
 Bij het opstellen van het PID had vtsPN drie alternatieve
						scenario’s voor de infrastructuur geïnventariseerd.
 
 
 •
 Volgens het eerste scenario zou de gehele BVH worden
							 geïnstalleerd op de op dat moment in de verzorgingsgebieden aanwezige
							 infrastructuur.
 
 
 •
 In het tweede scenario zou de infrastructuur in de
							 verzorgingsgebieden worden gelijkgetrokken tot de in het PID geformuleerde
							 standaard, maar de eerste uitrollen van de BVH hoefden daar niet op te
							 wachten.
 
 
 •
 Het derde scenario ging er vanuit dat de BVH geheel
							 onafhankelijk van de plaatselijke infrastructuur geplaatst zou worden
							 («container-principe»).
 
 
 
 Het derde scenario leverde de minste risico’s op, maar in
					 de loop van de PID-ontwikkeling wees vtsPN het als te kostbaar af. Daarnaast
					 zou het plaatsen in een onafhankelijke infrastructuur er ook voor zorgen dat er
					 geen koppelingen zouden kunnen komen tussen BVH en andere systemen. De keuze in
					 het PID viel uiteindelijk op het tweede scenario waarbij de standaard
					 infrastructuur fasegewijs zou worden uitgerold zonder dat de implementatie van
					 de BVH daarop hoefde te wachten.
 
 Ook dit tweede scenario leverde echter problemen op, omdat
						in dit scenario zoveel mogelijk was uitgegaan van bestaande infrastructuur. Al
						in maart 2006 had ISC een onderzoek uitgevoerd naar de technische consequenties
						van landelijke uitrol van de basisvoorzieningen, onder meer voor de
						infrastructuur. De rapportage wees ondermeer op de relatief oude onderdelen van
						de infrastructuur, die niet voldeden aan de ISC-standaard. Een maand later
						concludeerde een extern bureau, dat op verzoek van ISC de inrichting van de
						verzorgingsgebieden geïnventariseerd had, hetzelfde. Desondanks is voor dit
						tweede scenario gekozen. Daarbij was duidelijk dat dit aanzienlijke risico’s
						met zich mee bracht:
 
 
 •
 de capaciteit en performance was onvoldoende voor
							 grotere verzorgingsgebieden;
 
 
 •
 er bestond meer kans op storingen, met name in de
							 pilotfase;
 
 
 •
 de verschillen in infrastructuur zouden tot
							 integratieproblemen leiden;
 
 
 •
 belangrijke onderdelen waren al aan het einde van hun
							 levensduur.
 
 
 
 Het voordeel daarentegen was dat de uitrol van de BVH niet
					 hoefde te wachten op verbeterde infrastructuur.
 Hoewel de mislukte pilot in Limburg-Zuid vooral veroorzaakt
					 werd door onvoldoende testen van het systeem, had het VG Zuid ook moeite om het
					 systeem te installeren op de bestaande infrastructuur.
 Daadwerkelijke overgang per
					 korps
 De data waarop de korpsen op de BVH overgingen waren niet
					 gelijk aan de planning in het PID, en ook niet gelijk aan de toezeggingen in de
					 Samenwerkingsafspraken. Ondanks verschuivingen in de planning is de einddatum
					 van 31 december 2009 gehaald. Door de aanvankelijke mislukking in Limburg-Zuid
					 was meer dan een half jaar verloren gegaan. Er is een inhaalslag gemaakt door
					 de uitrol bij andere korpsen te versnellen en soms bij drie tot vier korpsen
					 tegelijkertijd de overgang te bewerkstelligen.
 
 
 
 2.3.4
 Rapport Software Improvement Group over kwaliteit
						software BVH
 
 In oktober/november 2010 verschijnen berichten in de media en
					 is er debat in de Tweede Kamer over de problemen in het gebruik van de
					 basisvoorzieningen. Daarbij ontstaat er beroering over een rapport van de
					 Software Improvement Group (SIG) van juni 2008 over de softwarekwaliteit van
					 BVH. Op aandrang van de Tweede Kamer stuurt de staatssecretaris van VenJ dit
					 rapport op 8 november 2010 naar de Tweede Kamer.
 In de discussie speelt de suggestie een rol dat het rapport
					 bewust in kleine kring is gehouden, omdat de boodschap van het rapport niet
					 welkom zou zijn geweest in een periode dat de invoering van BVH moeizaam
					 verliep. Wij hebben in het kader van ons onderzoek getracht zo goed mogelijk te
					 reconstrueren hoe dit rapport tot stand is gekomen en hoe er vervolgens mee is
					 omgegaan. Daarbij zijn wij ermee geconfronteerd dat een aantal betrokkenen zich
					 niet direct zelf herinnert of en hoe zij destijds van het rapport hebben
					 vernomen. Deze betrokkenen hebben op basis van informatie van ondersteuners van
					 destijds ons wel relevante informatie kunnen verschaffen.
 Opdracht voor het
					 onderzoek
 Naar aanleiding van de mislukte implementatie van BVH in het
					 korps Limburg-Zuid stelt de nieuw aangetreden projectleider BVH aan de
					 landelijke stuurgroep BVH op 13 februari 2008 voor om een onderzoek uit te
					 laten voeren naar de kwaliteit van de software van BVH. De stuurgroep gaat
					 hiermee akkoord en de plaatsvervangend algemeen directeur van vtsPN stemt
					 vervolgens in met het inschakelen van de Software Improvement Group voor dit
					 onderzoek. SIG heeft dan al onderzoek gedaan en een rapportage uitgebracht over
					 het testproces dat vooraf was gegaan aan de implementatie van BVH in het korps
					 Limburg-Zuid.
 Eind mei/begin juni 2008 presenteert SIG de uitkomsten van
					 het onderzoek aan de projectleider, een aantal leden van de projectgroep en de
					 plaatsvervangend algemeen directeur van vtsPN. Het rapport van SIG is gedateerd
					 op 25 juni 2008. SIG concludeert dat de kwaliteit van de losse
					 systeemonderdelen van BVH met enkele uitzonderingen redelijk tot goed is. Het
					 systeem als geheel is volgens SIG echter van zeer lage kwaliteit en slecht te
					 onderhouden. De structuur van het systeem en de relatie met externe systemen
					 zijn ingewikkeld. Ook signaleert het rapport problemen om de systeemonderdelen
					 op elkaar af te stemmen en bij de implementaties van het gehele systeem in de
					 verzorgingsgebieden. Vervolgens gaat de projectgroep BVH aan de slag met de
					 aanbevelingen van SIG en formuleert in een memo een aanpak met maatregelen op
					 de korte, middellange en lange termijn. De maatregelen op de lange termijn
					 hebben betrekking op de noodzaak om BVH binnen afzienbare tijd te renoveren of
					 te vervangen: «Het huidige systeem leent zich niet goed voor functionele
					 uitbreidingen of platformveranderingen. Een belangrijke eerste stap in een
					 dergelijke strategiebepaling is het definiëren van de essentiële services die
					 het BVH systeem moet leveren. Op langere termijn zal het van belang zijn om een
					 strategie te bepalen voor vervanging en/of renovatie van het BVH
					 systeem.»
 
 
 Strategie voor vervanging en/of renovatie BVH
 
 «Globaal gesproken verdient het aanbeveling drie
						verschillende veranderingsstrategieën te onderzoeken.
 
 
 1)
 Gradueel: verplaats functionaliteit stap voor stap
							 vanuit de BVH core naar de satellieten, waarna het mogelijk wordt om de BVH
							 database naar een nieuw platform te migreren en de oude softwareonderdelen
							 overbodig te maken.
 
 
 2)
 Geheel: selecteer een extern pakket en maak het
							 geschikt voor het leveren van de BVH services. Dit vergt het onderzoeken van de
							 mogelijkheden van bestaande pakketten, uitmondend in een gap analyse en een
							 inschatting van de benodigde inspanning voor het geschikt maken. Hierbij dient
							 niet onderschat te worden wat de hoeveelheid benodigd maatwerk zal zijn.
 
 
 3)
 Geheel nieuw in modernere technologie: ontwikkel het
							 BVH systeem geheel opnieuw, maar gebruikmakend van een zeer beperkt aantal,
							 moderne technologieën. De basis van deze strategie dient te zijn dat er
							 heldere functionele eisen van het BVH systeem voorhanden zijn.»
 
 
 
 Dit memo van de projectgroep en het rapport van SIG staan op
					 10 september 2008 op de agenda van de landelijke stuurgroep BVH. In zijn
					 reguliere presentatie over de stand van zaken van BVH gaat de landelijk
					 projectleider BVH tijdens de vergadering van 10 september 2008 in op de
					 uitkomsten van het SIG-rapport. Het SIG-rapport zelf wordt niet behandeld, maar
					 wordt doorgeschoven naar een volgende vergadering, die plaatsvindt op
					 3 december 2008.
 
 Op 26 november 2008 vindt een vergadering van het
						dagelijks bestuur Kbb plaats. Ter voorbereiding op deze vergadering heeft de
						korpsbeheerder Limburg-Zuid van zijn assistent het SIG-rapport meegekregen met
						een annotatie waarin wordt aangeraden om het rapport te wegen op importantie en
						te toetsen aan het beeld over de bestuursverantwoordelijkheid versus de
						directie en de informatieplicht die op de directie rust zeker in relatie tot
						begrotingsoverschrijdingen.
 Tijdens de betreffende vergadering van het dagelijks
						bestuur Kbb heeft de korpsbeheerder Limburg-Zuid het rapport in de rondvraag
						van de vergadering aan de orde gesteld en aangegeven dat het rapport hem
						verontrust inzake de opmerkingen over de kwaliteit van de software van BVH. De
						plaatsvervangend algemeen directeur licht desgevraagd toe om welk type
						onderzoek het gaat en dat de uitkomsten van het rapport en de reactie op de
						aanbevelingen nog besproken moeten worden in de landelijke stuurgroep. Verder
						geeft hij aan dat het bestuur zo nodig hierover verder via de
						portefeuillehouder ICT geïnformeerd zou worden. De voorzitter van het
						dagelijks bestuur Kbb besluit vervolgens dat het rapport op dat moment niet
						besproken kan worden, omdat de andere leden van het dagelijks bestuur het
						rapport niet kennen en het niet op de agenda staat. De voorzitter stelt voor
						het rapport voor een volgende vergadering te agenderen. Deze schets van de gang
						van zaken tijdens de vergadering van het dagelijks bestuur van 26 november
						2008 berust op verklaringen van de betrokkenen. In de notulen van deze
						vergadering is hiervan geen vastlegging te vinden.
 
 Op 3 december 2008 behandelt de landelijke stuurgroep het
					 SIG-rapport. Tijdens die behandeling geeft de voorzitter van de landelijke
					 stuurgroep aan dat de directie van vtsPN het korpsbeheerdersberaad dient te
					 informeren en legt dit als actiepunt vast voor de plaatsvervangend algemeen
					 directeur, die op dat moment niet zelf aanwezig is. Volgens de voorzitter had
					 dat verzoek vooral te maken met de lange termijn maatregelen die nodig waren en
					 die buiten de scope van de landelijke stuurgroep vielen. Het rapport zelf
					 bevatte volgens de voorzitter, de plaatsvervangend directeur en de landelijke
					 projectleider weinig nieuws en riep niet op tot een heroverweging. Het was
					 immers al bij de keuze van Xpol als basissysteem voor BVH bekend dat het ging
					 om oude software. De uitkomsten van het rapport werden daarom niet als
					 alarmerend beschouwd.
 De landelijke projectleider BVH gaat in zijn presentatie in
					 het Landelijk Overleg Regionale Projectleiders BVH op 18 december 2008 ook in
					 op de uitkomsten van het SIG-rapport, waardoor vertegenwoordigers van de
					 korpsen hierover zijn geïnformeerd.
 Uit de door ons gevoerde gesprekken, geanalyseerde documenten
					 en de notulen van de opeenvolgende vergaderingen van het (dagelijks bestuur)
					 Kbb komt naar voren dat het SIG-rapport niet is geagendeerd, niet is
					 toegestuurd aan de leden van het Kbb en niet is besproken in het (dagelijks
					 bestuur) Kbb. Het actiepunt over het informeren van het korpsbeheerdersberaad
					 over het SIG-rapport blijft tot september 2009 op de actiepuntenlijst staan van
					 de landelijke stuurgroep BVH en verdwijnt vervolgens van die lijst zonder dat
					 het Kbb is geïnformeerd. De voorzitter van de landelijke stuurgroep geeft in
					 zijn gesprek met ons aan dat het actiepunt vermoedelijk van de actiepuntenlijst
					 verdween, omdat de lange termijn aanbeveling (vergaande vernieuwing) definitief
					 was geadresseerd in de door het Kbb vast te stellen ICT-strategie
					 2009–2014.
 De plaatsvervangend algemeen directeur is van mening dat alle
					 korte en middellange termijn aanbevelingen van het SIG-rapport opgepakt konden
					 worden in het project en dat de lange termijn aanbevelingen een plaats hadden
					 gekregen in de ICT-strategie voor 2009–2014. Verder geeft hij aan dat volgens
					 zijn herinnering hij ook de uitkomsten op hoofdlijnen van het SIG-rapport met
					 het dagelijks bestuur Kbb heeft gedeeld op 26 november 2008. Volgens hem waren
					 de korpsbeheerders ook zonder het SIG-rapport op de hoogte van de complexiteit
					 van de software van BVH, onder andere door een presentatie van de
					 portefeuillehouder ICT in het Kbb in mei 2008.
 Nadat de stuurgroep de plaatsvervangend directeur op
					 3 december 2008 had gevraagd om het Kbb te informeren, trad al snel daarna een
					 nieuw dagelijks bestuur Kbb aan dat een andere koers wilde gaan varen. Volgens
					 de plaatsvervangend algemeen directeur was in eerste instantie niet helder wie
					 de nieuwe portefeuillehouder ICT in het nieuwe dagelijks bestuur zou worden en
					 al snel voerde het nieuwe dagelijks bestuur gesprekken over ingrepen in de
					 directie van vtsPN. Hierdoor zag hij geen ruimte om het SIG-rapport aan de orde
					 te stellen. Ondertussen waren de lange termijn aanbevelingen van het
					 SIG-rapport opgenomen in de nieuwe ICT-strategie 2009–2014, die in oktober
					 2008 was gepresenteerd aan het Kbb. Verder was de implementatie van BVH
					 ondertussen al vergevorderd, waardoor het SIG-rapport zijn actualiteit
					 verloor.
 Tijdens onze interviews met korpsbeheerders hebben zij
					 aangegeven dat zij van oordeel zijn dat het rapport wel aan het bestuur
					 aangeboden had moeten worden.
 Tot slot vermelden we dat op 7 april 2010 de
					 dechargeverlening BVH in de vergadering van de RKC op de agenda heeft gestaan.
					 Daartoe heeft de voorzitter van de landelijks stuurgroep BVH een brief van
					 17 maart 2010 verzonden aan de RKC, waarin is verwezen naar de uitkomsten van
					 het SIG-rapport.
 
 
 
 2.3.5
 Gebruik BVH en gevolgen
 
 Nadat de eerste korpsen over zijn gegaan op BVH, komen al
					 snel klachten naar boven over het werken met BVH. Een beeld van deze klachten
					 geeft een zwartboek dat door politievakbond ACP (2009) is uitgebracht. Naar
					 aanleiding van de ophef die ontstaat over de klachten en het zwartboek, buigt
					 een Werkgroep Basisvoorzieningen (2009), ook wel bekend als de
					 commissie-Rookhuijzen, zich in opdracht van het Kbb over de problematiek. De
					 commissie constateert dat de verwachtingen rond BVH niet goed zijn gemanaged en
					 beveelt aan meer opleidingen te organiseren en enkele «quick wins» te
					 implementeren.
 Verder blijkt dat bij het bepalen van de eerste versie van
					 BVH nauwelijks rekening is gehouden met de rol van de basispolitiesystemen voor
					 de informatiebehoefte van de politie op landelijk niveau en van ketenpartners,
					 zoals Jeugd- en Slachtofferhulp.
 Uit ons onderzoek blijkt dat zich ultimo 2010 nog een aantal
					 problemen voordoen. Ook in de tweede rapportage van IOOV (2010) over de
					 samenwerkingsafspraken is vermeld dat er negatieve gevolgen voor het
					 politiewerk te signaleren zijn, hoewel kwantificering van deze effecten lastig
					 is. In ons onderzoek hebben we waar mogelijk geprobeerd om de gevolgen van
					 problemen in het gebruik van BVH te kwantificeren. Ook wij constateren dat dit
					 lastig is. De in ons onderzoek betrokken korpsen laten een gemengd beeld zien
					 van de problemen in het werken met BVH. We zien hier overigens een duidelijk
					 onderscheid tussen de voormalige Xpol-korpsen en de korpsen die BPS of Genesys
					 gebruikten. De Xpol-korpsen staan over het algemeen positiever tegenover BVH
					 dan de andere korpsen. De Xpol-korpsen geven aan dat het systeem weliswaar
					 gebreken heeft, maar dat er wel mee te werken is. De BPS-korpsen en het
					 Genesys-korps zijn beduidend negatiever over het werken met BVH. Wij hebben een
					 afzonderlijk deelonderzoek laten uitvoeren naar de gebruiksvriendelijkheid van
					 de basisvoorzieningen en verwijzen voor de bevindingen daarvan naar § 4.5 van
					 dit rapport.
 Uit ons onderzoek komen verschillende risico’s naar voren
					 in relatie tot de problemen rond het werken met BVH. Het gaat dan om
					 soortgelijke risico’s als die IOOV signaleert in het tweede onderzoek naar de
					 invoering van de basisvoorzieningen. Een voorbeeld is dat agenten BVH mijden
					 door formulieren aan te maken in tekstverwerkingsprogramma’s, waardoor de
					 gegevens niet in BVH zichtbaar zijn en niet via BlueView door anderen ingezien
					 kunnen worden. Een ander voorbeeld is het vermijden van invoer in BVH door
					 incidenten «lichter» te classificeren, zodat ze met een boete afgedaan kunnen
					 worden.
 Het was voor de korpsen lastig om ons gekwantificeerde
					 gegevens te verstrekken over negatieve gevolgen van de invoering van BVH. Van
					 het Openbaar Ministerie hebben we wel gegevens gekregen over het aantal zaken
					 dat per maand per korps aan het Openbaar Ministerie is aangeleverd. Uit onze
					 analyse daarvan in relatie tot de invoeringsdata van BVH per regio, blijkt dat
					 er weliswaar na invoering van BVH een geringer aantal zaken aan het OM wordt
					 aangeleverd, maar dat er al sprake was van een dalende trend. Uit de
					 beschikbare gegevens kan worden afgeleid dat de invoering van BVH mogelijk enig
					 effect heeft gehad op de daling van het aantal zaken dat aan het OM is
					 gestuurd, maar dat vermoedelijk ook andere factoren hierbij een rol
					 spelen.
 De systemen voor de basispolitiezorg zijn van belang voor de
					 veiligheidsketen en ook voor andere beleidsketens. Betrouwbare informatie uit
					 de BVH is van belang voor het beleid ten aanzien van openbare orde,
					 criminaliteitsbestrijding en het algemeen politiebeleid. Verschillende
					 instanties maken voor het leveren van zulke informatie gebruik van gegevens uit
					 (onder andere) de BVH.
 Landelijke
					 criminaliteitskaart
 IPOL, een dienst van het KLPD, bracht tot en met 2007
					 jaarlijks de «Landelijke Criminaliteitskaart» uit. Deze publicatie had als
					 doel het inzicht te vergroten in de (ontwikkeling van) criminaliteit en in de
					 personen die zich hiermee bezighouden, teneinde strategische besluitvorming en
					 een probleemgerichte aanpak op landelijk, regionaal en gemeentelijk niveau te
					 ondersteunen. Ook de korpsleidingen gebruiken deze informatie over de
					 ontwikkeling van criminaliteit van een bepaalde aard of in bepaalde wijken voor
					 de verdeling van politiepersoneel binnen de regio en over taken en het bepalen
					 van prioriteiten daarin. Inzicht in deze informatie is dus ook nodig voor
					 effectieve en efficiënte inzet van de politie.
 De gegevens voor de analyses in de landelijke
					 criminaliteitskaart zijn afkomstig uit het Herkenningsdienstsysteem voor de
					 Nederlandse Politie (HKS), dat gevoed wordt uit onder andere de BVH. IPOL heeft
					 een rapport uitgebracht waarin het effect wordt gesignaleerd van de invoering
					 van BVH op het aantal geregistreerde verdachten in het HKS. Volgens het rapport
					 is het aantal registraties van verdachten in het HKS na de overgang naar BVH
					 teruggelopen, waarbij die terugloop voor een deel samenvalt met de periode van
					 invoering van de BVH. IPOL wijst hierbij op factoren als vermijdgedrag
					 (vermijden van situaties dat incidenten ingevoerd moeten worden) en
					 omzeilgedrag (gebruik van alternatieve systemen in plaats van de BVH). IPOL
					 merkt daarbij op dat naarmate de korpsen later op de BVH zijn overgestapt, de
					 daling minder heftig is. Tevens constateert IPOL dat er in een aantal gevallen
					 sprake is van enig herstel na verloop van tijd, wat duidt op gewenning.
 IPOL besloot voor 2008 geen landelijke criminaliteitskaart
					 van de geregistreerde criminaliteit in Nederland uit te brengen en heeft zich
					 beperkt tot een analyse van gegevens over verdachten. De gegevens over de
					 aangiften waren onvoldoende beschikbaar, mede omdat het importeren van gegevens
					 uit BVH naar HKS problemen opleverde. De gegevens van minder dan de helft van
					 de politieregio’s bleek geschikt om een representatief beeld samen te stellen
					 voor de landelijke criminaliteitskaart. Ook voor 2009 heeft IPOL alleen een
					 analyse van verdachtengegevens uitgebracht.
 Criminaliteit en
					 rechtshandhaving
 Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) publiceert in
					 samenwerking met het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het
					 Ministerie van Justitie en Veiligheid (WODC) sinds 1998 jaarlijks het rapport
					 «Criminaliteit en rechtshandhaving» (C&R). Het CBS gebruikt verschillende
					 enquêtes en registraties voor C&R, waardoor de rapportage minder gevoelig
					 is voor systeemwisselingen. Toch meldt ook het CBS dat de kwaliteit van de
					 uitkomsten over 2008–2009 verminderd is door de overgang op de BVH. Evenals
					 HKS is ook de Politiestatistiek afhankelijk van onder andere de BVH. VtsPN
					 levert de politiestatistiek aan CBS en WODC vanuit de Geïntegreerde
					 Interactieve Databank voor Strategische bedrijfsinformatie (GIDS). De gegevens
					 in GIDS zijn afkomstig van de basisvoorzieningen en hun voorgangers. De
					 invoering van de BVH zou ervoor moeten zorgen dat de gegevens meer
					 vergelijkbaar zijn door een zelfde wijze van aanleveren, maar voor de
					 publicatie C&R 2009 melden vier korpsen dat ze te weinig vertrouwen hebben
					 in de vastlegging van de gegevens van hun regio. 
					 28 We verwijzen naar § 3.4 voor soortgelijke
						 bevindingen naar aanleiding van onze analyse van de jaarverslagen van de
						 politiekorpsen over 2009. Twee korpsen gingen daarom over tot het doorgeven van
					 schattingen in plaats van daadwerkelijke registraties.
 Ketenpartners / Openbaar
					 Ministerie
 Problemen met de BVH blijven niet beperkt tot de politie
					 zelf, maar hebben hun uitwerking ook verder in de keten. Het OM ondervindt
					 bijvoorbeeld effecten van gebreken in de formulieren van BVH. Voor
					 verschillende maatregelen van de politie dient wettelijk de officier van
					 justitie toestemming te geven, bijvoorbeeld voor een machtiging tot
					 binnentreden van een woning of een bevel tot inverzekeringstelling. BVH
					 genereert de formulieren die hiervoor nodig zijn op basis van een landelijke
					 formulierenset, die als onderdeel van het BVH-project is samengesteld.
 Een aantal van deze formulieren bleek na invoering van de BVH
					 ernstige gebreken te vertonen, zoals vermelding van de verkeerde
					 beslissingsbevoegde functionaris, of onjuiste wetsartikelen, gebreken die het
					 politieoptreden onrechtmatig kunnen maken. Hetzelfde gold voor processen
					 verbaal die ook op de landelijke formulierenset waren gebaseerd.
 Uit door ons gevoerde gesprekken blijkt dat instanties als
					 Rijkswaterstaat minder gegevens ontvangen of de gegevens afkomstig van de
					 politie niet langer betrouwbaar genoeg achten en hun informatievergaring over
					 de ontwikkeling van bijvoorbeeld verkeersongevallen meer op alternatieve
					 gegevensbronnen willen gaan baseren. Deze tendens is al langere tijd, ook al
					 vóór de invoering van BVH, zichtbaar. De invoering van BVH kan dus mogelijk
					 enig effect hebben gehad, maar ook andere factoren zullen hierbij een rol
					 spelen.
 
 
 
 2.3.6
 Kosten BVH
 
 Het is niet eenvoudig om vast te stellen wat de totale kosten
					 zijn van de invoering van BVH. Dat komt voor een belangrijk deel door de
					 scheiding tussen het «I»-deel dat hoofdzakelijk tot het landelijk project
					 hoorde en het «O»-deel dat voor het grootste deel voor rekening van de
					 korpsen kwam. Daarnaast is er weinig zicht op de beheerskosten van de BVH, met
					 name bij de verzorgingsgebieden en korpsen.
 Raming in het PID
 In het landelijk PID is de volgende raming van de kosten van
					 BVH opgenomen. 
					 29 Dit is overigens iets anders dan de eerder
						 besproken business case (zie § 2.1.4), waarin de kosten en baten over de
						 gehele levenscyclus in beeld worden gebracht.
 
 Raming kosten BVH in landelijk PID BVH
 
 
 
 
 
 
 Begroting BVH
 
 
 x € 1 miljoen
 
 
 
 
 
 
 
 Eenmalige kosten landelijk
								project
 
 
 
 
 
 
 – Ontwikkeling BVH
 
 
 6,765 
 
 
 
 
 – Testen + voorbereiden verzorgingsgebieden
 
 
 2,903 
 
 
 
 
 – Opleiding-, Test-, Productieomgeving
 
 
 1,151 
 
 
 
 
 – Beheer (Landelijk)
 
 
 3,809 
 
 
 
 
 – Landelijk «O»-deel
 
 
 0,829 
 
 
 
 
 – Implementatieondersteuning
 
 
 0,699 
 
 
 
 
 
 Totaal kosten landelijk
								project
 
 
 
 16,156 
 
 
 
 
 
 Bron: landelijke PID BVH, versie 2.3; maart 2007
 
 
 In het PID zijn de eenmalige kosten voor het landelijk
					 project gesteld op € 16,156 miljoen.
 De jaarlijkse exploitatiekosten van de BVH, bestaande uit
					 afschrijvingen op de Test-, Acceptatie- en Productieomgeving (TAP) en het
					 beheer van de landelijke onderdelen van het systeem waren weliswaar geraamd
					 (voor de periode 2007–2010 gemiddeld € 3 miljoen per jaar), maar buiten de
					 projectbegroting gehouden.
 Budget en realisatie landelijk deel
					 BVH
 In de dechargebrief van de voorzitter van de landelijke
					 stuurgroep aan de RKC en de directie van vtsPN van 17 maart 2010 vergelijkt de
					 voorzitter de bestede bedragen voor de BVH met het budget.
 
 Budget en realisatie BVH volgens dechargebrief (in
						miljoen euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BVH
 
 
 Budget geraamd
 
 
 Wijziging 2007
 
 
 Wijziging 2008
 
 
 Wijziging 2009
 
 
 Wijziging 2010
 
 
 Gewijzigde begroting
 
 
 Realisatie
 
 
 Verschil gewijzigde begroting
 
 
 
 
 
 
 2007
 
 
 11,2
 
 
 – 1,7
 
 
 
 
 
 9,5
 
 
 10,1
 
 
 0,6
 
 
 
 
 2008
 
 
 17,0
 
 
 
 – 1,1
 
 
 
 
 15,9
 
 
 14,6
 
 
 – 1,3
 
 
 
 
 2009
 
 
 13,7
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 13,9
 
 
 13,5
 
 
 – 0,4
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 
 
 0,4
 
 
 0,4
 
 
 0,4
 
 
 – 0,0
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 41,9
 
 
 
 
 
 
 39,7
 
 
 38,6
 
 
 – 1,1
 
 
 
 
 
 
 De brief stelt dat het project BVH is uitgevoerd binnen het
						door de stuurgroep vastgestelde budget en zelfs een overschot van ruim € 1
						miljoen heeft opgeleverd. Ten opzichte van het oorspronkelijk budget zou zelfs
						ruim € 3,2 miljoen zijn bespaard.
 De brief geeft hiermee een enigszins gunstig beeld van het
						project: in het PID beliep het oorspronkelijk budget slechts € 16,2 miljoen
						en op die basis was het project gestart. Hoewel de planning zich uitstrekte tot
						ver in 2009, was voor de jaren 2009 en 2010 in het PID nog helemaal niets
						begroot. In de opstelling van de voorzitter ontbreekt de ingrijpende
						budgetwijziging van maart 2008 van plus € 10,9 miljoen en de toegevoegde
						budgetten voor 2009 en 2010, samen plus € 14,3 miljoen. Deze verhogingen
						waren nodig om de volgende redenen:
 
 
 •
 in de begroting opnemen van de exploitatiekosten (in
							 het PID waren die begroot op ca € 3,5 miljoen voor 2008, maar buiten de
							 begroting gehouden);
 
 
 •
 vertraging: langer in stand houden en uitbreiden van
							 het bouw- en testteam;
 
 
 •
 alsnog herstel van fouten in de basisversie;
 
 
 •
 extra regie op landelijke implementatie;
 
 
 •
 externe onderzoeken naar aanleiding van de problemen in
							 2007.
 
 
 
 Verder blijkt uit stuurgroepdocumenten dat het tekort waarmee
					 het jaar 2007 afsloot niet € 0,6 miljoen maar € 1,1 miljoen beliep.
 We hebben in de volgende tabel een gecorrigeerde opstelling
					 weergegeven, waarbij rekening is gehouden met de budgetverhogingen van 2008,
					 2009 en 2010. Deze opstelling laat zien dat de begroting op basis waarvan de
					 RHC in maart 2007 besloot tot uitvoering van het BVH-project slechts 40%
					 bedroeg van het later benodigd geachte budget.
 
 Budget en realisatie BVH op basis van aangevulde
						budgetcijfers (in miljoen euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BVH
 
 
 Begroting PID
 
 
 Wijziging 2007
 
 
 Wijziging 2008
 
 
 Wijziging 2009
 
 
 Wijziging 2010
 
 
 Gewijzigde begroting
 
 
 Realisatie
 
 
 Verschil gewijzigde begroting
 
 
 Verschil eerste begroting
 
 
 
 
 
 
 2007
 
 
 
 11,2
 
 
 
 – 1,7
 
 
 
 
 
 9,5
 
 
 10,6
 
 
 1,1
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 5,0
 
 
 
 
 
 10,9
 
 
 
 
 
 15,9
 
 
 14,6
 
 
 – 1,3
 
 
 
 9,6
 
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 
 
 13,9
 
 
 
 
 13,9
 
 
 13,5
 
 
 – 0,4
 
 
 
 13,5
 
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 
 
 0,4
 
 
 0,4
 
 
 0,4
 
 
 0,0
 
 
 
 0,4
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 16,2
 
 
 
 
 
 
 
 39,7
 
 
 39,1
 
 
 – 0,6
 
 
 
 22,9
 
 
 
 
 
 
 Volgens een notitie van vtsPN uit 2010 is in dat jaar
					 € 5,3 miljoen besteed aan de doorontwikkeling en het uitbouwen van het
					 aantal satellieten. Voor functioneel en applicatiebeheer, exclusief toe te
					 rekenen technisch beheer, bedragen de kosten in 2010 € 5 à € 6
					 miljoen.
 Uit de notitie van vtsPN blijkt voorts dat bij de berekening
					 van de kosten erop is gerekend dat de BVH pas vervangen zou worden eind 2014.
					 Volgens Wenkend Perspectief zouden de basisvoorzieningen al veel eerder worden
					 vervangen. Bij vervanging eerder dan eind 2014 dient de restwaarde van het
					 systeem over een kortere levensduur te worden afgeschreven. Volgens de notitie
					 zal bij vervanging van het systeem eind 2012 een boekverlies opleveren dat ligt
					 tussen € 15 en € 35 miljoen, dat in dat geval bij de kosten van de BVH
					 opgeteld dient te worden.
 Decentraal deel BVH
 Hoewel in het vastgestelde PID de decentrale kosten buiten de
					 begroting zijn gehouden, gaf het PID wel een raming van deze kosten. In het PID
					 zijn de kosten voor de korpsen geraamd op gemiddeld € 603 000 per korps,
					 derhalve in totaal € 15,7 miljoen.
 Voor zover decentrale begrotingen zijn aangetroffen,
					 betreffen ze in het algemeen alleen de rechtstreeks aan het project toe te
					 rekenen kosten. De overige kosten zijn niet meegerekend. Dit zijn bijvoorbeeld
					 de kosten van tijdsbesteding door eigen personeel, zoals voor het trainen en
					 opleiden van politiemensen. Slechts één korps geeft een indruk van de omvang
					 van dit type kosten. Volgens de projectbegroting van het korps IJsselland
					 bedragen deze kosten van de invoering van de BVH voor het korps ruim € 2,032
					 miljoen. Dat was ruim vijf keer zoveel als de rechtstreeks toe te rekenen
					 projectkosten voor dit korps.
 Volgens informatie van de korpsen hebben de BVH-opleidingen
					 gemiddeld twee dagen per gebruiker geduurd in de Xpol-korpsen en gemiddeld vier
					 dagen in de korpsen die BPS of Genesys gebruikten. Naar schatting waren er
					 ongeveer 18 000 gebruikers van Xpol, 27 000 van BPS en 4 500 van Genesys. In
					 totaal komt de opleidingsinspanning voor BVH dan uit op ongeveer 162 000
					 dagen, ofwel ongeveer 635 mensjaar.
 
 
 
 
 2.4
 Invoering Basisvoorziening Opsporing
 
 
 In Wenkend Perspectief is RBS als basissysteem voor BVO
					 gekozen, omdat van de bestaande systemen voor opsporing, RBS het meest stabiel
					 is en functioneel het best ontwikkeld (zie § 2.1.4). In Wenkend Perspectief
					 is verder aangegeven dat de functionaliteiten van bestaande systemen
					 onvoldoende worden gebruikt, omdat deze niet gebruiksvriendelijk worden
					 aangeboden. Het voorstel is daarom om RBS te voorzien van een grafische schil,
					 die het gebruik ervan eenvoudig en eenduidig maakt. Bij het korps
					 Brabant-Zuid-Oost heeft een proef met een grafische schil rond RBS geleid tot
					 positieve resultaten.
 Een andere systeem voor opsporing dat op het moment van
					 schrijven van Wenkend Perspectief in gebruik is, is Octopus, maar dat is dan al
					 aan het einde van zijn levenscyclus.
 Volgens Wenkend Perspectief komt er een interface van BVO
					 naar BVH en wordt BVO landelijk raadpleegbaar via BlueView. De bedoeling is dat
					 de migratie naar BVO in 2006 en 2007 plaatsvindt.
 
 
 
 2.4.1
 Aanpassen Recherche Basis Systeem
 
 
 Het korps Brabant Zuid Oost heeft in 2004 en 2005
						zelfstandig onderzoek gedaan naar een oplossing voor een nieuw
						informatiesysteem voor de opsporing. Naar aanleiding daarvan startten vijf
						zuidelijke korpsen en het KLPD een proef met een applicatie van de firma
						Seagull: RBS Gold. De deelnemende korpsen waren positief over RBS Gold, een
						grafische schil om het bestaande RBS, en wilden ermee verder.
 Naar aanleiding van het enthousiasme van de zuidelijke
						korpsen en het KLPD en omdat een alternatief product op dat moment niet
						voorhanden was, willen andere korpsen ook investeren in RBS Gold. Voor de
						ontwikkeling van een nieuwe applicatie is namelijk geen tijd meer. Volgens
						Wenkend Perspectief moeten alle korpsen immers uiterlijk in 2007 met BVO
						werken.
 
 Daar staat tegenover dat RBS Gold uitrollen bij alle korpsen
					 kostbaar wordt. De zes korpsen die hebben geparticipeerd in de proef hebben
					 € 1 410 000 (€ 235 000 per korps) voor licenties, onderhoud en
					 ontwikkeling geïnvesteerd. Uit een interne notitie aan de directeur van (toen
					 nog) ISC blijkt dat bij een landelijke uitrol de kosten voor RBS Gold over een
					 periode van vijf jaar € 9,1 miljoen (exclusief BTW) zullen bedragen. In
					 dezelfde notitie is ook gesteld dat dit veel geld is voor wat er uiteindelijk
					 opgeleverd wordt: alleen een grafische schil en geen «echte» functionaliteit.
					 Volgens de notitie zou het daarom goed zijn om een alternatief scenario te
					 hebben. De directeur ISC is het ermee eens dat er andere scenario’s moeten
					 komen. Die hebben we niet aangetroffen.
 In de laatste week van september 2006 besluit vtsPN om verder
					 te gaan met RBS Gold en om daarover met Seagull tot overeenstemming te komen.
					 Die beslissing wordt naderhand via de Board Informatiemanagement aan de
					 korpschefs kenbaar gemaakt.
 
 
 
 2.4.2
 Aansturing project BVO
 
 De aansturing van de ontwikkeling van BVO wordt ondergebracht
					 bij de Stuurgroep PSO Plateau 1, een opvolger van de Stuurgroep PSO(2). Met PSO
					 Plateau 1 wil men ervoor zorgen dat in ieder geval een verbinding tot stand
					 wordt gebracht tussen de bestaande systemen bij de korpsen voor handhaving en
					 opsporing. PSO Plateau 1 is de voorloper geweest van het later te realiseren
					 systeem BlueView.
 De naam van de stuurgroep wijzigt uiteindelijk via
					 «Informatiehuishouding Opsporing» in «Stuurgroep Opsporing». De
					 samenstelling van de stuurgroep verandert niet wezenlijk: de voorzitter is
					 gedurende de gehele periode dezelfde persoon en dat geldt ook voor de landelijk
					 projectleider. Aanvankelijk hebben de directeuren van ISC en CIP zitting in de
					 stuurgroep. Na het samengaan van ISC en CIP wordt de plaatsvervangend algemeen
					 directeur de vertegenwoordiger van vtsPN. Korpsleidingen, gebruikers vanuit de
					 korpsen en vtsPN zijn dus direct vertegenwoordigd in de stuurgroep. De
					 informatievoorziening richting het bestuur, verloopt via de directie van
					 vtsPN.
 
 
 
 2.4.3
 Projectinitiatiefase BVO
 
 Totstandkoming PID
 
 De voorzitter van de Stuurgroep PSO Plateau 1 vraagt de
						beoogd projectleider om een notitie te schrijven over waar rekening mee
						gehouden moet worden bij de implementatie van de BVO. Deze notitie, «Marsroute
						PID BVO» van 3 oktober 2006, vormt de basis voor het latere PID. Naast de
						technische en organisatorische randvoorwaarden voor de implementatie van BVO
						komt in de notitie de beoogde procesaanpak aan bod (besturing en
						verantwoordelijkheden).
 Het uiteindelijke PID wordt in februari 2007 door de
						Stuurgroep Opsporing goedgekeurd en in maart 2007 door de RHC. Het vastgestelde
						PID (versie 1.1) dateert van 29 maart 2007.
 
 Functionaliteit en implementatie BVO
					 volgens het PID
 
 Het beperken van de reikwijdte van de basisvoorziening
						speelt een belangrijke rol in het PID voor BVO. Dit leidt tot de beslissing om
						de functionaliteit tot vijf werkprocessen te beperken algemeen rechercheren,
						analyse, tappen, infodesk en CIE. 
						30 CIE: Criminele Inlichtingen Eenheid.
 De productiefunctie (processen verbaal en dossiers
						produceren) is dus niet opgenomen in de functionaliteit van BVO. Dat hangt
						samen met de grafische schil RBS Gold. Volgens een rapportage van SIG is deze
						niet stevig genoeg voor de productiefunctie.
 
 
 Volgens het PID dient BVO relevante onderzoeksinformatie
						vast te leggen en de verstrekking hiervan mogelijk te maken. BVO dient als een
						bron voor onderzoeks- en analysedoeleinden binnen een opsporingsonderzoek en is
						te gebruiken voor management- of beleidsdoelen. BVO dient ook te fungeren als
						bron en middel voor het delen van informatie met degenen die daar belang bij
						hebben. 
						31 Bron: IOOV (2008). Het PID voorziet daartoe niet alleen in een technisch
						implementatieplan, maar ook in een implementatiekalender voor de organisatie.
						De implementatiekalender gaat uit van opeenvolgende fases voor:
 
 
 •
 de organisatorische voorbereiding en
							 procesinrichting;
 
 
 •
 de landelijke implementatie (technische
							 beschikbaarstelling applicatie en nazorg);
 
 
 •
 de bovenregionale implementatie (technische
							 beschikbaarstelling applicatie, bovenregionale inrichting applicatie en
							 test);
 
 
 •
 de regionale implementatie (regiospecifieke aanpassing,
							 testen, opleiden, ingebruikneming en nazorg).
 
 
 
 Voor deze vier fasen wordt per korps gemiddeld in totaal
					 negen maanden gereserveerd. In het PID is beschreven welke producten en
					 deelproducten op regionaal niveau moeten worden gerealiseerd om van
					 implementatie te kunnen spreken. Voor sommige van deze producten geldt dat op
					 landelijk niveau een standaard of een model wordt ontwikkeld, waarbij per korps
					 een vertaling of aanvulling kan plaatsvinden.
 Beoordeling PID
 
 Een extern bureau heeft in april 2007 een audit uitgevoerd
						naar het vastgestelde PID (versie 1.1). Volgens het bureau wordt het opstellen
						van het PID «bemoeilijkt door de vele stakeholders en de dynamiek waar Politie
						Nederland binnen opereert». Dat heeft gevolgen voor de kwaliteit en
						bruikbaarheid van het PID.
 Net als bij BVH, constateert het bureau bij het PID voor
						BVO dat een business case ontbreekt. Voor de business case BVO wordt in het PID
						verwezen naar het document Wenkend Perspectief, maar ook daar ontbreekt een
						duidelijke afweging van kosten en baten bij de keuze voor bestaande systemen en
						daarbinnen voor RBS. De onderbouwing van de keuze voor RBS, met name in relatie
						tot het verouderde technische platform, is niet duidelijk beschreven.
 Het bureau geeft verder aan dat de taken, bevoegdheden van
						zowel de landelijke stuurgroep als de landelijke projectleider onduidelijk
						zijn. Zo is voor de projectleider onduidelijk waarvoor hij precies
						verantwoordelijk is, en aan wie hij verantwoording moet afleggen. Daarnaast is
						volgens het bureau niet eenduidig aangegeven dat het gebruik van BVO onderdeel
						moet gaan uitmaken van het productieproces Opsporing. Daardoor kan het gebeuren
						dat korpsen in naam weliswaar BVO gebruiken, maar in werkelijkheid eigen
						achterliggende oplossingen hanteren. Ook ontbreken de implementatieplannen op
						korpsniveau in het PID. Mede daarom zijn de kosten van het «O»-deel van de
						implementatie (integratie van het technisch systeem en de opsporingsprocessen)
						niet helder.
 Ten slotte constateert het bureau dat de tolerantiegrenzen
						voor kwaliteit en acceptatie en afspraken over de reikwijdte en doelstellingen
						ontbreken. Volgens het bureau zijn belangrijke elementen dus niet uitgewerkt in
						het PID. Juist omdat veel belanghebbenden betrokken zijn bij de ontwikkeling en
						uitrol van BVO (ministerie, korpsbeheerders, korpsleiding, korpsen) wordt dit
						gebrek aan uitwerking als een risico gezien.
 Volgens de stuurgroep was de druk op het project tegen die
						tijd al zo hoog dat er geen reële ruimte was om het PID nog wezenlijk bij te
						stellen.
 
 Hieronder beschrijven we de verdere ontwikkeling en uitrol
					 van BVO en gaan we na in hoeverre het gebrek aan uitwerking in het PID
					 doorwerkt in de verdere besluitvorming.
 
 
 
 2.4.4
 Implementatie van BVO
 
 Voor de uitrol van BVO over de verschillende
					 verzorgingsgebieden en korpsen is een strakke planning vastgesteld, waarbij de
					 landelijke stuurgroep vooral stuurt op de organisatie-kant van de implementatie
					 van BVO binnen de verzorgingsgebieden en de korpsen. Dat komt voort uit de
					 notitie «Marsroute naar BVO», waarin wordt gewezen op het belang van de
					 organisatiekant van de implementatie. Implementatie zou onder meer moeten
					 leiden tot harmonisatie van werkprocessen. De landelijke stuurgroep vraagt de
					 stuurgroepen van de verschillende verzorgingsgebieden daarom om een specifiek
					 PID voor hun verzorgingsgebied op te stellen, waarin ze ook uiteenzetten hoe de
					 BVO organisatorisch ingevoerd moet worden.
 Per verzorgingsgebied moeten vier omgevingen van BVO worden
					 opgeleverd: een productieomgeving, een opleidingsomgeving, een testomgeving en
					 een «zandbak», die voor allerlei doeleinden kon worden gebruikt. Met die
					 omgevingen krijgen de korpsen de gelegenheid om de BVO te testen en medewerkers
					 op te leiden. De projectleiders van de verzorgingsgebieden krijgen twee maanden
					 de tijd om BVO te testen (in de testomgeving). Naar aanleiding daarvan stelt de
					 stuurgroep samen met de projectleiders een implementatieschema op, dat
					 resulteert in de implementatiekalender. De feitelijke uitrol vindt plaats
					 volgens dat schema. De uitrol is op 10 november 2008 afgerond, wanneer het
					 korps Gelderland-Midden als laatste overgaat op BVO.
 Strikt in termen van tijdsplanning hadden de
					 Samenwerkingsafspraken geen directe impact op de (versnelling van de)
					 implementatie van BVO, maar de afspraken leidden wel tot een verharding van de
					 planning. De laatste uitrol van BVO was voorzien voor 1 februari 2008,
					 ruimschoots binnen de tijdshorizon van de Samenwerkingsafspraken. Volgens die
					 afspraken zou BVO in 2007 ingevoerd worden conform een door het bestuur van
					 vtsPN vastgesteld implementatieplan. In 2008 zouden ten minste twintig korpsen
					 de implementatie moeten hebben afgerond, de overige korpsen zouden dan met de
					 implementatie gestart moeten zijn. Eind 2008 zou met zekerheid gesteld moeten
					 kunnen worden dat de implementatie in 2009 zou worden afgerond. 
					 32 Samenwerkingsafspraken Politie 2008, 1 juni 2007,
						 p. 2.
 
 
 
 2.4.5
 Gebruik BVO en gevolgen
 
 Na de implementatie van BVO blijkt dat het gebruik ervan
					 achterblijft bij de bedoelingen, omdat het niet gebruiksvriendelijk is (zie ook
					 § 4.5).
 De IOOV was kritisch over het gebruik van BVO. De Inspectie
					 stelt «dat de organisatorische implementatie niet volledig is gerealiseerd en
					 het gebruik van BVO nog onvoldoende is. Deze uitkomsten hebben uiteraard
					 gevolgen voor het gebruik van het systeem. Tegelijkertijd kan worden gesteld
					 dat het systeem deze uitkomsten voor een deel in de hand werkt.» 
					 33 IOOV (2010).
 
 Uit ons onderzoek komen overeenkomstige bevindingen naar
						voren. We hebben onder andere de volgende tekortkomingen geconstateerd:
 
 
 •
 Er is geen koppeling (mogelijk) met BVH. Daardoor
							 moeten veel zaken ten minste twee keer worden ingevoerd: eerst in BVH en daarna
							 in BVO.
 
 
 •
 De communicatie tussen de database van BVO en de
							 grafische schil van het systeem verloopt traag.
 
 
 •
 Het systeem is verouderd. Zo kunnen er geen externe
							 bestanden (bijvoorbeeld pdf-files) in de database worden opgeslagen. De
							 tekstverwerkingsfunctie van BVO is bovendien beperkt in functionaliteit.
 
 
 •
 Niet alle bedrijfsprocessen binnen de opsporing zijn
							 landelijk gestandaardiseerd. Voor een aantal processen werkt BVO daarom niet
							 goed. Het opsporingsproces is voor BVO in vijf basisprocessen
							 gestandaardiseerd, maar niet alle opsporingsprocessen vallen onder die vijf
							 basisprocessen. Zo zijn de producten van het
							 algemeen rechercheren wel overal hetzelfde (startmutaties, meldingen recherche
							 onderzoek en journaals), maar verschillende korpsen hanteren verschillende
							 processen om die producten te realiseren. Dat is niet geharmoniseerd.
 
 
 •
 De productiefunctie ontbreekt in BVO, waardoor BVO geen
							 volwaardig procesdossier kan opleveren. Gebruikers zetten daar andere
							 toepassingen voor in, zoals SUMM-I.T. (zie hierna).
 
 
 •
 BVO is per verzorgingsgebied geïmplementeerd en draait
							 op één database per verzorgingsgebied. Daardoor ontstaat de mogelijkheid of
							 het risico dat (groepen van) korpsen op hun eigen manier met BVO werken.
 
 
 
 De landelijke stuurgroep heeft geprobeerd om het gebruik van
					 BVO te stimuleren. In 2009 is een project «Verbeteren gebruik van de BVO»
					 gestart. Daarbij zijn doelen gesteld en is een landelijke monitor gestart om
					 het gebruik te meten. Er vindt echter geen centrale sturing plaats op de
					 uitkomsten van de monitoring. De stuurgroep kan het (correct) gebruik van BVO
					 niet afdwingen en rekent dit ook niet tot zijn taak.
 In de RHC is een aantal malen gesproken over het gebruik van
					 BVO en de noodzaak dat te verbeteren, maar daar volgen geen sturende acties op.
					 Het gebruik van andere (neven)applicaties, zoals SUMM-I.T., wordt in het RHC
					 niet geproblematiseerd. Daardoor kan het gebeuren dat korpsen schaduwsystemen
					 gebruiken, niet alleen als aanvulling op, maar ook als gedeeltelijke vervanging
					 van BVO.
 Er zijn ook positieve geluiden over BVO te horen. Uit
					 onderzoek van de IOOV blijkt dat een meerderheid van de gebruikers van BVO het
					 systeem een verbetering vindt ten opzichte van de oude situatie en dat het
					 werken met BVO belangrijke voordelen heeft: meer uniformering van
					 werkprocessen, meer afstemming en meer delen van informatie. Ook wordt de
					 noodzaak om te komen tot (meer) standaardisatie breed onderschreven. 
					 34 Bron: IOOV (2010). De CIE’s zijn tevreden over BVO, omdat de beveiliging
					 ervan beter is dan die van oudere systemen.
 
 
 
 2.4.6
 Kosten BVO
 
 Voor het project BVO (ontwikkeling en implementatie) is in
					 het PID van maart 2007 een totaalbedrag van € 12,611 miljoen begroot. Van
					 dat bedrag is ruim € 8 miljoen gereserveerd voor de technische
					 implementatie, en ruim € 3 miljoen voor de organisatorische implementatie.
					 € 1 miljoen kan zowel aan het «I»-deel als aan het «O»-deel worden
					 toegeschreven. In de eindrapportage van het BVO-project van mei 2009 staat dat
					 de totale gerealiseerde kosten € 11,037 miljoen bedragen. Dat betekent dat
					 € 1,574 miljoen van het budget niet is besteed. Voor het «O»-deel is het
					 overschot € 0,557 miljoen en voor het «I»-deel € 1,017 miljoen, zie
					 tabel hieronder.
 
 Kosten BVO: projectbudget en realisatie
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bedragen x € 1 miljoen
 
 
 PID (maart 2007) begroot
 
 
 Eindrapportage realisatie t/m 2008
 
 
 Verschil
 
 
 
 
 
 
 «I»
 
 
 8,522
 
 
 8,023
 
 
 – 1,017
 
 
 
 
 «O»
 
 
 3,052
 
 
 3,014
 
 
 – 0,557
 
 
 
 
 «I» of «O»
 
 
 1,037
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 12,611
 
 
 11,037
 
 
 – 1,574
 
 
 
 
 
 Voor de kosten van exploitatie en beheer is tot en met 2011
					 tussen de € 3 en 4 miljoen per jaar begroot. In werkelijkheid komen die
					 kosten op ongeveer € 6,5 miljoen per jaar uit. De implementatiekosten per
					 korps zijn hierin niet meegenomen en daarvan hebben wij ook geen raming
					 aangetroffen.
 
 
 
 2.4.7
 SUMM-I.T.
 
 De applicatie SUMM-I.T. is van oorsprong een
					 formulierengenerator, die in 1999 in opdracht van een bovenregionaal
					 rechercheteam 
					 35 Kernteam Noord- en Oost-Nederland (NON). is ontwikkeld door het bedrijf FLEX-I.D. In 2005 neemt
					 het KLPD een licentie op SUMM-I.T. voor alle recherchediensten van het KLPD. De
					 Stuurgroep Opsporing probeert om korpsen op één lijn te houden in het gebruik
					 van BVO als de basisvoorziening voor de opsporing, maar desondanks gaan
					 uiteindelijk negen korpsen ertoe over om (deels ook) SUMM-I.T. in te
					 zetten.
 BVO beschikt niet over een formulierengenerator (verder
					 productiefunctie genoemd). Dit heeft te maken met de beperkingen van de
					 grafische schil. Vanaf 2006 wordt in de stuurgroep gesproken over SUMM-I.T. als
					 oplossing voor de ontbrekende productiefunctie in de BVO. Tegelijkertijd wil de
					 stuurgroep voorkomen dat korpsen eigenstandige beslissingen nemen over (het
					 gebruik van) SUMM-I.T. FLEX-I.D. heeft inmiddels zoveel functionaliteit aan
					 SUMM-I.T. toegevoegd, dat het aantrekkelijk lijkt als vervanger van BVO. In een
					 brief aan de verzorgingsgebieden en korpsen geeft vtsPN aan dat SUMM-I.T.
					 voorlopig niet geïmplementeerd mag worden, totdat dit vanuit een landelijk
					 project wordt aangegeven.
 Uiteindelijk besluit de Board Opsporing dat SUMM-I.T. zal
					 vallen onder een «restrictief gedoogbeleid». Binnen randvoorwaarden mogen
					 korpsen verder werken met SUMM-I.T., maar BVO blijft de leidende applicatie.
					 VtsPN sluit een (raam)contract af met FLEX-I.D. over aankoop van en
					 aanpassingen op SUMM-I.T.. Kosten zullen worden doorberekend aan deelnemende
					 korpsen. Binnen negen korpsen zal met SUMM-I.T. worden geëxperimenteerd.
					 Andere korpsen zijn overigens niet verplicht SUMM-I.T. af te nemen. Over dat
					 raamcontract wordt in januari 2008 met FLEX-I.D. overlegd. Onder de aanname dat
					 SUMM-I.T. als een standaardpakket kan worden gezien, wordt een bestaande
					 mantelovereenkomst voor standaardsoftware gebruikt. Daardoor is volgens vtsPN
					 ook geen Europese aanbesteding nodig.
 In oktober 2009 besloot vtsPN een haalbaarheidsonderzoek te
					 starten naar de mogelijkheid om BVO door SUMM-I.T. te vervangen. De aanleiding
					 was onder andere dat de beheerskosten van BVO tegenvielen en de
					 doorontwikkeling van BVO stagneerde. Ook speelde een rol dat inmiddels negen
					 korpsen zelfstandig hadden besloten tot het implementeren van SUMM-I.T.,
					 waardoor feitelijk al ongeveer de helft van de rechercheurs van de
					 politieregio’s de beschikking had over dit systeem.
 
 Daarbij merken we op dat de investeringen die korpsen al in
						SUMM-I.T. hebben gepleegd het lastig maken om vanuit een geheel neutrale
						uitgangspositie alternatieven af te wegen en eventueel een ordelijk
						aanbestedingsproces te volgen.
 In maart 2010 zijn de uitkomsten van het
						«haalbaarheidsonderzoek» in de Stuurgroep Opsporing gepresenteerd. SUMM-I.T.
						kan BVO op een aantal punten vervangen. Hoewel de stuurgroep veel vragen heeft,
						en «uitermate voorzichtig en kritisch is», gaat de stuurgroep uiteindelijk
						akkoord met het opstellen van een PID voor SUMM-I.T. en adviseert dit aan de
						Board Opsporing.
 
 De leverancier van SUMM-I.T. is een klein bedrijf. Volgens de
					 gebruikers van SUMM-I.T. is dit een voordeel, omdat het bedrijf snel kan
					 inspelen op behoeften binnen de opsporingsorganisatie. Anderzijds maakt de
					 geringe grootte het bedrijf ook kwetsbaar. Voor vtsPN is daarom overname van
					 het bedrijf door een grotere speler een belangrijke voorwaarde. Bij de
					 afsluiting van ons onderzoek begin 2011 bleek daar evenwel nog geen sprake van
					 te zijn.
 
 
 
 
 2.5
 Invoering Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
 
 
 
 2.5.1
 Besluit ontwikkeling en invoering BVCM
 
 Vanwege de veroudering van het bestaande systeem, start in
					 2003 de aanbestedingsprocedure voor de aanschaf van een
					 standaardroostersysteem. Deze procedure leidt tot de keuze van het Capaciteit
					 Management Systeem (CMS). Op 12 november 2003 tekent de directeur ISC een
					 contract voor het gebruiksrecht van CMS en krijgt de externe leverancier de
					 opdracht tot het aanpassen van het standaardsysteem aan de eisen van de
					 politieorganisatie. Vervolgens zou het aangepaste CMS geïmplementeerd worden
					 bij de korpsen. De voorlopige versie van CMS is, onder coördinatie en
					 begeleiding van CIP (later vtsPN), eerst ingevoerd bij de politiekorpsen
					 Friesland, IJsselland, Gelderland-Midden en Noord- en Oost-Gelderland. Wegens
					 de vele klachten over het gebruik van CMS, is de uitrol begin 2005
					 stopgezet.
 
 Begin 2005 verricht een extern bureau een
						haalbaarheidsonderzoek naar CMS en stelt onder meer het volgende vast:
 
 
 •
 processen zijn onderling niet gestandaardiseerd
							 waardoor tijdens de implementaties steeds nieuwe functionele eisen worden
							 toegevoegd aan CMS;
 
 
 •
 de computercentra bij de politie zijn te
							 verschillend;
 
 
 •
 op verzoek van de politie is CMS van een
							 Oracle-database overgezet naar Sybase (een standaard database management
							 systeem in gebruik bij vtsPN), waardoor de performance van CMS daalt;
 
 
 •
 korpsen hebben de processen in het eigen korps niet
							 vooraf gestandaardiseerd en er is onvoldoende samenhang tussen O- en
							 I-activiteiten;
 
 
 •
 er is sprake van een gebrek aan kwaliteit in de
							 functionele aansturing van het implementatieproject door de politie; het
							 externe bureau acht een «intellectuele injectie» noodzakelijk.
 
 
 
 Het externe bureau concludeert dat een landelijke invoering
					 van CMS mogelijk is na een forse technische en functionele aanpassing van de
					 software en in directe afstemming tussen de organisatie- en de
					 informatiseringaspecten. Deze (afgeslankte) versie van CMS krijgt de naam CMS
					 Basaal.
 Naar aanleiding van discussies over de uitkomsten van het
					 haalbaarheidsonderzoek (doorgaan met bestaande systemen, invoering van CMS
					 Volledig, of nieuw maatwerk ontwikkelen) geeft de RHC medio 2005 de Board
					 Bedrijfsvoering de opdracht om een eindadvies op te stellen voor de verdere
					 ontwikkeling en invoering van capaciteitsmanagement. De Board besluit een
					 extern bureau een onderzoek te laten doen naar de alternatieven ter
					 ondersteuning van capaciteitsmanagement in de vorm van een multi-criteria
					 analyse waarbij toekomstige gebruikers intensief worden betrokken. Op grond van
					 deze analyse is de (unanieme) conclusie dat CMS Basaal nog steeds de voorkeur
					 verdient.
 Het externe bureau adviseert eerst CMS Basaal in te voeren en
					 pas daarna, als alle korpsen denken en werken vanuit hetzelfde referentiekader,
					 onder gezamenlijke regie extra gewenste functionaliteiten toe te voegen.
					 Voorafgaand aan de uitrol van CMS Basaal zouden de werkprocessen en de
					 gehanteerde definities van activiteiten (waarop kun je mensen inplannen en
					 laten tijdschrijven) eerst geharmoniseerd moeten worden. Op basis van dit
					 uitgangspunt formuleert het externe bureau de eisen voor het PID CMS
					 Basaal.
 De leden van het dagelijks bestuur CIP en de Board
					 Bedrijfsvoering kunnen zich prima vinden in het advies, maar de voorzitter van
					 het dagelijks bestuur CIP wijst er wel op dat de randvoorwaarden (waaronder
					 doorlooptijd en kosten) nog niet op realiteit beoordeeld kunnen worden. Dat kan
					 pas als CMS Basaal volledig wordt uitgewerkt in het PID. De Board geeft
					 daarentegen aan de veiligheidsmarge van 25% op de kosten als zeer ruim te
					 ervaren.
 Op 20 december 2005 besluit de RHC om CMS Basaal in te
					 voeren als een tussenstation op weg naar volwaardig en uniform
					 capaciteitsmanagement bij de Nederlandse politie. De geraamde investering
					 bedraagt op dat moment € 3 miljoen. In diezelfde vergadering wordt het
					 «referentiekader van de RHC» vastgesteld, een wilsovereenkomst waarin onder
					 meer is vastgelegd dat elk korps hetzelfde ambitieniveau en hetzelfde
					 geautomatiseerd systeem hanteert.
 Over de basisvoorziening capaciteitsmanagement wordt geen
					 nadere informatie gegeven in Wenkend Perspectief (zie § 2.1.4). Een
					 verklaring hiervoor kan zijn dat de invoering van CMS al verder gevorderd was
					 dan de invoering van de andere basisvoorzieningen.
 
 
 
 2.5.2
 Aansturing project BVCM
 
 De RHC belast de Board Bedrijfsvoering met de uitvoering van
					 het project CMS Basaal. Deze richt daarvoor een stuurgroep op die bestaat uit
					 een drietal korpschefs. Naast het voorzitterschap zijn zij verantwoordelijk
					 voor de organisatorische aspecten en de informatie-technologische aspecten van
					 capaciteitsmanagement. Vanuit deze rol zijn zij het eerste aanspreekpunt voor
					 het projectmanagement en de collega’s van de RHC. Daarnaast maakt de algemeen
					 directeur van vtsPN deel uit van de stuurgroep.
 Het project wordt volgens de principes van Prince2 
					 36 Een standaardmethodiek voor
						 projectmanagement. georganiseerd en wordt opgedeeld in 3 fasen: een
					 projectinitiatiefase, een realisatiefase en een implementatiefase. De
					 stuurgroep rapporteert ieder kwartaal aan de board
					 en de RHC.
 
 
 
 2.5.3
 Fase 1: Projectinitiatie BVCM (januari 2006 – december
						2006)
 
 Voor het opstellen van het eerste PID verstrekt de stuurgroep
					 een opdracht aan een externe leverancier die inmiddels op het punt staat het
					 bedrijf dat CMS heeft ontwikkeld, over te nemen. Het PID is in nauw overleg
					 tussen vtsPN, de externe leverancier en vertegenwoordigers van de korpsen tot
					 stand gekomen. Op 13 november 2006 stemt de stuurgroep in met de inhoud en de
					 bekostiging van het PID Fase 2. Op verzoek van de stuurgroep verricht een
					 extern bureau begin december 2006 een audit op het definitieve PID versie 1.0
					 om vast te stellen in hoeverre de bevindingen en aanbevelingen van een eerdere
					 audit van hetzelfde bureau op het concept van het PID (versie 0.9) zijn
					 opgevolgd.
 
 Het externe bureau stelt vast dat de eerdere bevindingen en
						aanbevelingen met betrekking tot het concept-PID in belangrijke mate zijn
						opgevolgd in het definitieve PID. Daarnaast constateert het externe bureau dat
						de stuurgroep er bewust voor heeft gekozen om de volgende bevindingen en
						aanbevelingen niet in het definitieve PID te verwerken, maar door te schuiven
						naar fase 2:
 
 
 •
 de pilots implementatie worden niet als afsluiting van
							 fase 2 uitgevoerd maar aan het begin van fase 3; na deze twee pilots is een
							 grondige evaluatie voorzien met een expliciet go/no go moment, maar hiervoor is
							 weinig tijd ingepland;
 
 
 •
 de ontwikkelkosten zijn nog steeds ingeschat op basis
							 van de expertinschatting van de leverancier en deze heeft het externe bureau
							 niet kunnen evalueren;
 
 
 •
 de kwaliteitseisen ten aanzien van onder andere
							 betrouwbaarheid, integriteit en controleerbaarheid zijn nog niet expliciet
							 gemaakt in het PID;
 
 
 •
 de rol van de externe en onafhankelijke QA-functionaris
							 is nog niet uitgewerkt evenals de aanpak van het risicomanagement;
 
 
 •
 de verwachte beheerslasten zijn onduidelijk;
 
 
 •
 het zicht op de voordelen in kwantitatieve termen
							 ontbreekt;
 
 
 •
 in het PID zijn geen expliciete exits (uitstapopties) meer opgenomen;
 
 
 •
 het communicatieplan is niet nader uitgewerkt.
 
 
 
 
 De geraamde investering is inmiddels gestegen van € 3
						miljoen eind 2005 (waarmee gerekend is in multi-criteria analyse) naar ruim
						€ 9 miljoen eind 2006. De kostenstijging is voor de helft (€ 3 miljoen)
						toe te schrijven aan de uitbreiding van de reikwijdte van het project met de
						organisatorische begeleiding van de korpsen. Op 2 december 2006 stemt het
						algemeen bestuur van vtsPN in met het ontwikkelbedrag van € 9,7 miljoen
						onder voorbehoud dat:
 
 
 •
 de RHC op 12 december instemt met de financiering en
							 invoering van alle noodzakelijk te nemen organisatorische maatregelen;
 
 
 •
 na zes maanden blijkt dat de externe leverancier
							 voldoet aan de performance eisen;
 
 
 •
 de totale initiële investeringssom binnen de € 9,7
							 miljoen blijft.
 
 
 
 
 Op 6 december 2006 stemt de Board Bedrijfsvoering in met
						het PID en het auditrapport daarover. Op 12 december 2006 stemt de RHC in met
						de stukken die vervolgens op 13 december 2006 ter informatie naar het
						dagelijks bestuur Kbb gaan.
 De board en de RHC hebben hun
						instemming verleend op grond van een presentatie door de voorzitter van de
						stuurgroep over het doel, de initiële grondslag, de sturing/inrichting, de
						complexiteit en maatregelen, de kosten, de evaluatie en de finale beslissing.
						De RHC spreekt daarbij zorg uit over onder meer de belasting en de kosten voor
						de korpsen. De korpsen moeten veel werk verrichten om CMS Basaal te
						implementeren en dat leidt naast implementatiekosten ook tot organisatiekosten,
						waarmee in de voorliggende berekeningen geen rekening is gehouden.
 
 In de eerste plaats stellen wij vast dat het PID geen
					 integraal inzicht bood in de geraamde kosten en baten van alle fasen van het
					 project CMS Basaal. Dat was volgens de stuurgroep van 19 april 2006 ook niet
					 noodzakelijk: een business case hoefde niet te worden uitgewerkt. Het PID bood
					 dus nog onvoldoende informatie om de juistheid van de uitkomsten van de
					 multi-criteria analyse, op grond waarvan is gekozen voor CMS Basaal, te
					 bevestigen.
 In de tweede plaats stellen wij vast dat het PID CMS Basaal
					 niet vooruitblikt op de geplande doorontwikkeling van CMS Basaal naar CMS
					 Volledig. Het PID stelt dat uitbreiding van de functionaliteit van het systeem
					 en verbetering van de keteninformatie centraal gecoördineerd kan plaatsvinden
					 ná de implementatie van CMS Basaal en geen onderdeel uitmaakt van het PID. Op
					 het moment dat het algemeen bestuur van vtsPN en de RHC in december 2006 het
					 PID van CMS Basaal vaststellen en besluiten om te starten met fase 2 van het
					 project, hadden zij onvolledige informatie over de totale kosten en baten van
					 het project, inclusief een doorontwikkeling naar CMS Volledig. In feite stemt
					 het bestuur in met een initiële investering zonder te weten welke kosten
					 daarna nog moeten worden gemaakt om te komen tot het gewenste eindresultaat en
					 welke exploitatiekosten daarmee gepaard gaan.
 
 
 
 2.5.4
 Fase 2: Project Realisatie BVCM (1 december 2006 –
						1 februari 2008)
 
 Deze fase heeft tot doel:
 
 
 •
 het ontwikkelen van de O en I producten;
 
 
 •
 de voorbereiding van de implementatie bij de
						 korpsen;
 
 
 •
 het opstellen van een PID voor de implementatie van
						 BVCM;
 
 
 •
 de inrichting van het beheer.
 
 
 Ontwikkeling ICT-producten
 De producten voor de aanpassing van het CMS systeem worden
					 gefaseerd, in twee delen of packages
					 opgeleverd.
 In juli 2007 voert een extern bureau een performancetest uit
					 op package 1, waarmee wordt aangetoond dat de
					 externe leverancier voldoet aan de gestelde eisen. Het externe bureau adviseert
					 de stuurgroep tevens een eindketentest 
					 37 Testvorm waarbij het bedrijfsproces wordt doorlopen
						 over een reeks van aaneengesloten systemen, mogelijk in verschillende
						 organisaties. uit te voeren.
 In september 2007 besluit de stuurgroep geen eindketentest
					 toe te voegen aan het testplan van BVCM. Zij is van mening dat na het aantonen
					 van de vereiste technische prestaties van het programma via de bestaande
					 testen, de inrichting van de centrale en decentrale infrastructuur zorg dient
					 te dragen voor een voldoende beschikbaarheid. De stuurgroep legt de
					 verantwoordelijkheid voor deze test bij vtsPN en adviseert vtsPN naar de waarde
					 van een eindketentest voor alle projecten van vtsPN te kijken.
 
 In de stuurgroep van 6 december 2007 blijkt dat vtsPN geen
						eindketentest verricht. Daarnaast blijkt onduidelijkheid te bestaan omtrent de
						volledigheid van het testprogramma en de tijdige realisatie ervan. Dit vindt
						zijn oorzaak in:
 
 
 •
 te laat opleveren van ontwerpen;
 
 
 •
 te laat plaatsen van bestellingen;
 
 
 •
 de bureaucratie en hoge werkdruk binnen vtsPN;
 
 
 •
 onvoldoende expertise door herplaatsing, ontslag en
							 bezuiniging.
 
 
 
 Daarnaast komt in de stuurgroep aan de orde dat veel
					 functionaliteiten van package 2 naar
					 package 3 zijn gegaan waardoor verwachtingen niet
					 waargemaakt zullen worden (package 3 valt buiten de
					 scope).
 In januari 2008 bespreekt de stuurgroep de resultaten van de
					 performancetestpackage
					 2, die is uitgevoerd door het externe bureau. De toetsgroep is tevreden over de
					 resultaten maar realiseert zich ook dat deze niet zonder meer te vertalen zijn
					 naar de praktijkomgevingen van de korpsen, waar nog andere aspecten een rol
					 spelen in de performance. Om die reden adviseert
					 zij terughoudend te zijn met de communicatie over de performanceresultaten. De
					 stuurgroep constateert dat er getest is conform plan en dat de resultaten
					 voldoen aan de gestelde eisen en verleent de leverancier decharge voor
					 package 2. Wat echter niet aan de orde komt is dat
					 het testrapport aangeeft dat de positieve testresultaten nog niet bewijzen dat
					 er geen knelpunten zijn. Alleen een eindtest op de volledige keten van het
					 kernsysteem CMS tot en met de verschillende gebruikers en vice versa geeft
					 volledige zekerheid voor het gebruik.
 Op 22 februari 2008 wordt de software overgedragen aan
					 beheer en ter beschikking gesteld voor uitrol, conform het PID Implementatie
					 BVCM.
 Activiteitencodetabel
 
 BVCM heeft als doel het beter kunnen afstemmen van vraag en
						aanbod van werk en zich daarover ook te kunnen verantwoorden. Hiervoor is het
						nodig dat er eenduidige en heldere definities zijn van de activiteiten waarop
						gepland en geschreven moet worden. De activiteitencodetabel omvat de definities
						en codes.
 De stuurgroep voorziet dat de activiteitencodetabel bij
						implementatie de achilleshiel zal zijn, meer dan de implementatie van de BVCM
						applicatie. Om die reden besluit de stuurgroep een brief aan de RHC te sturen
						waarin duidelijk het besluit, de impact en de wijze van het toekomstig beheer
						van de activiteitencodetabel wordt uiteengezet. In de stuurgroep van
						13 september 2007 komt de vraag aan de orde of deze tabel in de RHC is
						vastgesteld. De voorzitter meldt dat «hoewel BVCM niet is behandeld in de RHC,
						de activiteitencodetabel wel is vastgesteld». De stuurgroep besluit de RHC te
						vragen de vaststelling van de activiteitencodetabel in de notulen te laten
						vermelden. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat dit ook is gebeurd.
 
 Inrichting beheer
 In de stuurgroep van 6 december 2007 stelt de stuurgroep
					 vast dat beheer niet binnen de scope van BVCM Fase 3 valt maar tot de
					 verantwoordelijkheid van vtsPN behoort. De stuurgroep stelt vast dat er ten
					 aanzien van het beheer nog veel niet geregeld/onduidelijk is en vraagt vtsPN
					 een nieuwe notitie op te stellen waarin duidelijk wordt wie vanaf welk moment
					 verantwoordelijk is voor het Beheer en welke projecten en taken vallen onder de
					 beheersfase.
 Bij de afsluiting van fase 2 is een deel van de producten
					 voor de voorbereiding van Beheer nog niet afgerond.
 
 
 
 2.5.5
 Fase 3: Project Implementatie BVCM (1 februari 2008 –
						15 maart 2010)
 
 PID Fase 3
 De stuurgroep van 31 januari 2008 stelt vast dat vanuit het
					 mandaat van de RHC per 1 februari alvast gestart kan worden met de
					 implementatie van de twee pilots (Noord-Holland-Noord en Drenthe), «ook al
					 beseft iedereen dat de projectuitvoering, gezien de nog niet gerealiseerde PID
					 niet efficiënt zal zijn». Een reden om vooruit te lopen op het PID was onder
					 andere de druk op de implementatieplanning als gevolg van verschuivingen in de
					 invoering van BVH. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de samenwerkingsafspraken
					 met de ministers niet tijdig gerealiseerd zouden kunnen worden.
 De stuurgroep van maart 2008 besluit inzake accordering dat
					 gezien het mandaat van de stuurgroep kan worden volstaan met een aankondiging
					 in de Board Ondersteuning en dat er geen formele bekrachtiging gevraagd zal
					 worden aan de RHC voor het PID fase 3. De stuurgroep gaat op 24 april 2008
					 akkoord met het PID fase 3. Er was echter wel afgesproken dat het PID formeel
					 vastgesteld moest worden door de RHC.
 
 Het PID fase 3 is op 24 maart 2008 op verzoek van de
						stuurgroep beoordeeld (audit) door een extern bureau met onder andere de
						volgende bevindingen.
 
 
 •
 De korpsen krijgen een grotere verantwoordelijkheid
							 voor de implementatie, waardoor de sturingsmogelijkheden van het project sterk
							 worden verminderd.
 
 
 •
 De resultaten van de pilots zijn nog niet beschikbaar,
							 waardoor aannames in het PID niet in de praktijk zijn getoetst.
 
 
 •
 De implementatietrajecten van BVO, BVH en BVCM kennen
							 veel overlap.
 
 
 •
 De verdere uitwerking van functionaliteiten van CMS
							 Basaal geschiedt door de beheerorganisatie onder aansturing van vtsPN. De
							 oplevering van deze aangepaste versie valt buiten de scope van het PID, maar is
							 voorwaarde voor de realisatie van fase 3.
 
 
 •
 Het PID doet geen uitspraken over de planning en aanpak
							 van CMS Volledig. Hierdoor bestaat er geen inzicht in het totale kader
							 waarbinnen deze fase wordt gerealiseerd wat kan leiden tot verminderde
							 acceptatie en commitment bij de korpsen.
 
 
 •
 De totale kosten voor de korpsen zijn niet bekend.
 
 
 •
 De pilots worden uitgevoerd gedurende fase 3. Bij een
							 tegenvallend verloop is er weinig ruimte voor het doorvoeren van correctieve
							 maatregelen. Tijdige realisatie van de overige implementaties met het beoogde
							 kwaliteitsniveau is daarmee onzeker.
 
 
 •
 Er is sprake van beperkte zekerheid in hoeverre op de
							 werking van het systeem kan worden gesteund. Belangrijke aspecten van de
							 doelstelling rondom transparantie, effectiviteit en efficiëntie zijn nog niet
							 aantoonbaar geborgd met de huidige applicatie.
 
 
 •
 Mogelijke toekomstige problemen op het vlak van
							 kwaliteit, performance en stabiliteit vallen onder verantwoordelijkheid van
							 vtsPN. Betwijfeld wordt of vtsPN deze verantwoordelijkheid waar kan maken.
 
 
 •
 Het is niet zeker of de beoogde efficiëntie
							 verbeteringen in de uitrol daadwerkelijk worden gerealiseerd. Het is de vraag
							 of de korpsen de benodigde bedragen daadwerkelijk kunnen vrijmaken en of deze
							 begrote kosten ook voldoende zijn voor een succesvolle implementatie.
 
 
 •
 De scope van fase 2 is gewijzigd waardoor twee
							 technische activiteiten uit package 2 zijn
							 vervallen.
 
 
 •
 De onafhankelijke quality
							 assurance is beperkt ingevuld.
 
 
 •
 Het onderdeel risicomanagement heeft geen expliciete en
							 formele rol gekregen binnen het project.
 
 
 
 Op 24 april 2008 bespreekt de stuurgroep het auditrapport.
					 De stuurgroep besluit uit oogpunt van kosten geen externe QA-functionaris aan
					 te stellen, maar iemand van binnen de eigen organisatie. De stuurgroep kiest
					 ervoor om de kwaliteitsborging uit te laten voeren vanuit de belangen en
					 vertegenwoordigers in de stuurgroep.
 Daarnaast constateert de stuurgroep dat het project kampt met
					 de gevolgen van het ontbreken van een meerjarenperspectief wat tot problemen
					 bij de implementatie kan leiden. Korpsen willen zicht hebben op de
					 doorontwikkeling van BVCM en het oplossen van geconstateerde problemen. Om die
					 reden acht de stuurgroep het noodzakelijk in een procesbeschrijving aan te
					 geven waar en hoe door de korpsen wensen en verwachtingen kunnen worden
					 neergelegd. Dit onderwerp gaat volgens de stuurgroep echter verder dan alleen
					 het voorliggende PID en de verantwoordelijkheid van de stuurgroep. Zij verzoekt
					 daarom vtsPN om dit punt op te pakken. Vervolgens gaat de stuurgroep akkoord
					 met de definitieve versie van het PID BVCM Fase 3.
 
 Resumerend stellen we vast dat de RKC noch het bestuur van
						vtsPN expliciet hun fiat hebben gegeven aan de start van de
						implementatiefase.
 De stuurgroep houdt op een aantal punten niet vast aan de
						uitgangspunten van Prince2. Zo wordt het PID fase 3 pas vastgesteld nadat de
						implementatiefase al is gestart. De pilots bij twee korpsen worden al gestart
						vooruitlopend op het PID, ook al is dat volgens de stuurgroep niet efficiënt.
						Daarnaast is het landelijk beheer nog niet ingericht en zijn er op basis van
						onderzoek van het externe bureau twijfels of vtsPN haar verantwoordelijkheid
						zal kunnen waarmaken.
 
 Uitrol CMS
					 Basaal
 Resultaat
 Als resultaat van de uitrol hebben alle korpsen een werkende
					 applicatie ontvangen, waarmee de verplichte roosters kunnen worden gemaakt en
					 de uren kunnen worden geregistreerd. Ook is het verloningsbestand aangeleverd
					 en geaccordeerd en zijn de rapportagefuncties beschikbaar gemaakt. Alle
					 regionale korpsen hebben het Landelijk Project decharge verleend. Daarbij
					 hebben vijftien korpsen de voorwaarde gesteld dat BVCM doorontwikkeld moet
					 worden en de kwaliteit van het beheer wordt verbeterd. Voor het gebruik van
					 BVCM verwijzen wij verder naar § 2.5.6.
 Beheer
 Het beheer door vtsPN is niet op het gewenste niveau gekomen.
					 De afgesproken service level agreements (SLA)
					 worden niet gehaald. Wij stellen vast dat het landelijk beheer door vtsPN een
					 constante bron van zorg is voor de stuurgroep. VtsPN slaagt er volgens de
					 stuurgroep bij herhaling niet in om de noodzakelijk geachte verbeteringen,
					 bijvoorbeeld in het serviceniveau te realiseren. Daarnaast richt vtsPN zich
					 waar het gaat om de SLA’s volgens de stuurgroep te veel op de technische
					 haalbaarheid en lijkt niemand zich verantwoordelijk te voelen voor het oplossen
					 van software problemen en het afhandelen van wijzigingsverzoeken. Deze
					 problemen vormen een bedreiging voor het draagvlak, aldus de stuurgroep. In
					 september 2009 blijkt dat vtsPN haar verplichtingen conform de beheerafspraken
					 niet kan nakomen en een maand later besluit de stuurgroep de mogelijkheid van
					 uitbesteding van het applicatiebeheer aan de leverancier te laten
					 onderzoeken.
 Wij stellen vast dat al in het PID Fase 3 het risico was
					 voorzien dat vtsPN haar verantwoordelijkheid niet zou kunnen waarmaken. De
					 korpsen zijn van mening dat achteraf gezien de snelle overdracht van het
					 systeem aan Landelijk Beheer vtsPN een verkeerd besluit was.
 Opleidingen
 Het bieden van goede opleidingen werd gezien als een cruciale
					 succesfactor voor het project. Tijdens de uitrol van BVCM is onvoldoende tijd
					 genomen om de verschillende opleidingen landelijk te evalueren en bij te
					 stellen. Hierdoor zijn de opgedane ervaringen niet benut voor het verbeteren
					 van de opleidingen. Niet alle korpsen zijn tevreden over de kwaliteit van de
					 opleidingen. De opleidingen moeten volgens hen meer praktijkgericht zijn en
					 meer afgestemd op de doelgroepen.
 Pilots
 De stuurgroep heeft er voor gekozen om de pilots niet aan het
					 einde van fase 2 maar in fase 3 uit voeren. Uit de audit op het PID kwam naar
					 voren dat dit een riskante aanpak zou zijn, er zou onvoldoende tijd beschikbaar
					 zijn om lering te kunnen trekken uit de pilots. Dit risico is werkelijkheid
					 geworden. Nog voor de afronding van de pilots werden vanwege tijdsdruk al
					 dertien parallelle implementaties gestart, waardoor op veel plekken het wiel
					 moest worden uitgevonden. De korpsen geven aan dat zij het ontbreken van tijd
					 om lering te trekken uit de pilots als een groot gemis hebben ervaren.
 Draagvlak
 
 Een goede communicatie zowel binnen de korpsen als vanuit
						het Landelijk Project is van groot belang voor het draagvlak. Bijna alle
						korpsen zijn van mening dat dit beter had gekund. Andere factoren die het
						draagvlak hebben bedreigd zijn het reduceren van het aantal functionaliteiten
						in combinatie met het ontbreken van een lange termijnperspectief inzake de
						doorontwikkeling. Ook de slechte ervaringen met het landelijk beheer hebben het
						draagvlak niet bevorderd.
 In april 2009 komen de teleurstellende resultaten van de
						kwaliteitstoets BVCM release 1.3 aan de orde. In het algemeen is onvoldoende
						duidelijk geworden of de functionele wijzigingen en de correcte werking van
						niet gewijzigde onderdelen met voldoende diepgang zijn getest. Niettemin
						besluit de stuurgroep omwille van de voortgang de nieuwe release wel conform planning in te zetten bij de
						implementerende korpsen en vraagt Beheer een aantal maatregelen te nemen om
						eventuele problemen als gevolg van deze risico’s op te vangen. De stuurgroep
						gaat ervan uit dat veel draagvlak kan worden behouden indien de komende tijd
						prioriteit wordt gegeven aan het oplossen van openstaande en nieuwe
						foutmeldingen.
 
 Ondersteuning korpsen en
					 kwaliteitsbewaking
 
 Bij het opstellen van het PID fase 3 blijken de
						implementatiekosten veel hoger uit te vallen dan in het PID fase 2 geraamd toen
						er nog weinig kennis daarover beschikbaar was. Om de kosten binnen de perken te
						houden is de stuurgroep afgestapt van het voornemen om ieder korps bij de
						implementatie te ondersteunen met een vast ondersteuningsteam. In plaats
						daarvan werd een beperkte landelijk ondersteuning geboden en konden korpsen
						tegen betaling aanvullende ondersteuning krijgen (cafetariamodel).
 Aanvankelijk zouden bij alle korpsen kwaliteitsreviews
						verricht worden om vast te stellen of de korpsen implementatiegereed zijn.
						Wegens bezettingsproblemen heeft de stuurgroep hiervan afgezien en besloten dit
						instrument selectief toe te passen: geen review bij korpsen die aanvullende
						ondersteuning hebben ingehuurd bij het Landelijk Project en waarvan dus meer
						informatie beschikbaar is. Deze aanpak is volgens de stuurgroep ten koste
						gegaan van de kwaliteit en snelheid van de implementatie.
 
 Projectaanpak
 De aanvankelijk gekozen aanpak is dat de korpsen pas tot
					 implementatie konden overgaan nadat is vastgesteld dat de organisatie hiervoor
					 was ingericht («O» gaat voor de «I»). Er was per korps een expliciet go/no
					 go-moment voorzien. Onder druk van de samenwerkingsafspraken is deze aanpak
					 doorkruist, terwijl alle contractpartners en de ingeschakelde externe adviseur
					 een serieus uitgevoerde «Implementatie Gereed meting» als een cruciale
					 succesfactor beschouwden.
 Planning
 De planning van het project moest worden herzien, omdat de
					 invoering van BVCM getemporiseerd moest worden in verband met de gelijktijdige
					 implementatie van BVH. Daarnaast werd de langere doorlooptijd van het project
					 veroorzaakt door het niet tijdig beginnen met de voorbereidingen door de
					 korpsen. Op dit punt was het project kwetsbaar, omdat de stuurgroep wel een
					 resultaatverplichting had maar geen zeggenschap over de korpsen op dit
					 punt.
 
 
 
 2.5.6
 Gebruik BVCM
 
 Volgens de Stuurgroep BVCM is het daadwerkelijk gebruik van
					 BVCM begin 2010 in relatie tot het ambitieniveau als volgt.
 
 Figuur 2 Daadwerkelijk gebruik BVCM in relatie tot het
						ambitieniveau
 
 
 
 Samenvattend blijkt dat de mate waarin het systeem
						daadwerkelijk wordt gebruikt zoals is bedoeld, nog niet conform het gekozen
						ambitieniveau is. Met de huidige vorm van BVCM is formeel voldaan aan de eisen
						zoals die in het PID zijn gesteld, maar de korpsen zijn nog niet tevreden over
						het huidige product. Zo is de huidige functionaliteit te beperkt en het beheer
						nog niet goed ingeregeld. De belangrijkste knelpunten volgens het rapport van
						de stuurgroep zijn:
 
 
 •
 de werkplannen worden nog onvoldoende afgestemd op de
							 beschikbare deskundigheden en zijn te veel gebaseerd op de vulling van
							 bestaande roosters in plaats van op het gewenste werk;
 
 
 •
 de roostervoorstelautomaat functioneert nog niet goed,
							 omdat de gegevens over modaliteiten (afspraken over vrije tijd),
							 deskundigheden, beschikbaarheden en werkplannen niet goed zijn;
 
 
 •
 de kwaliteit van managementinformatie is nog
							 onvoldoende;
 
 
 •
 het Landelijk Beheer vtsPN is traag in de afhandeling
							 van verzoeken; de afgesproken beheerafspraken worden onvoldoende
							 nagekomen.
 
 
 
 Op grond van ons onderzoek bij de korpsen stellen wij vast
					 dat het daadwerkelijk gebruiken van CMS Basaal vooral ook een cultuuromslag
					 binnen de korpsen vergt. De aandacht van het management voor
					 capaciteitsmanagement schiet nog tekort. Daarnaast zullen ook de medewerkers
					 moeten wennen aan een grotere nadruk op de afweging tussen het
					 organisatiebelang en het medewerkerbelang. De te verwachten baten van beter
					 capaciteitsmanagement zijn echter hoog. Dit besef is er zeker bij de
					 korpsleiding van een aantal korpsen die we in ons onderzoek hebben betrokken.
					 Zij geven aan dat BVCM zorgt voor meer structuur en meer inzicht voor het
					 management om mee te sturen. Als voorbeelden van het inzicht/sturing naar
					 aanleiding van introductie BVCM worden het terugdringen van overuren en het
					 beter monitoren van verlofstuwmeren genoemd. Ook zijn er signalen dat het
					 aantal overtredingen van de Arbeidstijdenwet is gedaald sinds het invoeren van
					 BVCM.
 
 
 
 2.5.7
 Kosten BVCM
 
 Bij de multi-criteria analyse uitgevoerd in 2005 berekent een
					 extern bureau de kosten voor CMS Basaal op € 3 miljoen aan
					 investeringskosten (ontwikkeling, exclusief implementatie) en € 4 miljoen
					 exploitatiekosten (voor de fase na de invoering) per jaar. Onder andere op
					 basis van deze inschatting is gekozen voor CMS als basissysteem voor
					 capaciteitsmanagement.
 In het PID voor de tweede fase van BVCM, dat een jaar na de
					 multi-criteria analyse wordt opgesteld in november 2006, gaat de stuurgroep
					 voor de kosten van ontwikkeling uit van € 8,8 miljoen en, inclusief
					 voorbereidings- en overheadkosten, van € 9,4 miljoen. 
					 38 Het bedrag van € 9,4 miljoen is lager dan het
						 bedrag van € 9,7 miljoen waarmee de RHC instemt op 12 december 2006 (zie §
						 2.5.3). Een verklaring voor dit verschil hebben wij niet aangetroffen.
						 In het PID voor de derde fase, opgesteld in april 2008,
					 worden de implementatiekosten (kosten van invoering) geraamd op € 10,6
					 miljoen. Het PID fase 2 ging nog uit van een indicatieve raming van € 7,7
					 miljoen voor de implementatie.
 Vooral door toevoeging van eerder buiten beschouwing gelaten
					 kostencomponenten, stijgen de geraamde investeringskosten van CMS Basaal van
					 € 3 miljoen in 2005 (exclusief implementatie) naar bijna € 20 miljoen in
					 2008 (inclusief implementatie). Daarnaast ontbreekt in de ramingen van CMS
					 Basaal informatie over de door de korpsen te maken kosten.
 
 De volgende tabel geeft een overzicht van de kosten van CMS
						Basaal.
 De realisatiecijfers in deze tabel zijn ontleend aan de
						Einde Programma Rapportage van april 2010.
 
 
 Kosten CMS Basaal 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fase / rapport
 CMS Basaal
 
 
 Geschatte investering
 
 
 Realisatie
 
 
 Beheer en exploitatie 
 
 
 
 
 
 
 Multi-criteria analyse (MCA) 
 
 
 € 3 000 000 
 
 
 
 € 4 000 000 per jaar
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 PID fase 2
 (Realisatie)
 
 
 € 8 805 000
 (€ 9 378 021, inclusief voorbereiding en
								overhead) 
 
 
 € 8 680 000
 
 
 Geen informatie
 beschikbaar
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 PID fase 3
 (Implementatie)
 
 
 € 10 558 468
 (was geraamd op € 7 700 000 in PID fase 2)
 
 
 € 9 355 000
 
 
 Geen informatie
 beschikbaar
 
 
 
 
 Totaal CMS Basaal
 
 
 € 19 363 000
 (€ 19 936 489, inclusief voorbereiding en
								overhead) 
 
 
 € 18 035 000
 
 
 € 4 000 000 per jaar
 
 
 
 
 
 Kosten doorontwikkeling
 Voor de doorontwikkeling van CMS Basaal naar CMS volledig is
					 een PID opgesteld op 18 augustus 2010. In dat PID is het benodigde
					 investeringsbedrag gesteld op € 23,3 miljoen, verspreid over drie jaar. Dit
					 is inclusief kosten voor de voorbereiding van de implementatie. De kosten van
					 de jaarlijkse exploitatie zouden uitkomen op € 4 miljoen. In het bedrag van
					 € 23,3 miljoen zijn de kosten voor het regulier beheer, de korpskosten,
					 opleidingskosten, overheadkosten vtsPN, gebruikskosten ontwikkel-/testomgeving
					 vtsPN, kosten VG Land en onderhoud e-learning-modules BVCM niet inbegrepen. In tegenstelling
					 tot CMS Basaal is voor de doorontwikkeling naar CMS Volledig wel een business
					 case opgesteld, waarbij de totale kosten zijn gesteld op € 24,5 miljoen
					 (inclusief € 1,2 miljoen aan korpskosten). De jaarlijkse besparingen worden
					 in de business case geschat op circa € 7 miljoen, wat zou betekenen dat de
					 terugverdientijd ruim drie jaar zou zijn.
 De multi-criteria analyse uit 2005 ging uit van een raming
					 van € 7 miljoen als investeringskosten voor CMS Volledig met jaarlijkse
					 exploitatielasten van € 4 miljoen. Indien de doorontwikkeling van CMS Basaal
					 naar CMS Volledig wordt gerealiseerd voor € 23,3 miljoen, dan zal de totale
					 investering voor CMS Volledig inclusief de reeds geïnvesteerde
					 investeringskosten in CMS Basaal van € 19,9 miljoen uitkomen op totaal
					 € 43,2 miljoen. Dat is aanzienlijk meer dan de € 7 miljoen op basis
					 waarvan in 2005 de intentie is uitgesproken om via CMS Basaal door te
					 ontwikkelen richting CMS Volledig.
 
 
 
 
 
 3
 STAND VAN ZAKEN IT-GOVERNANCE
 
 In dit hoofdstuk staan we stil bij IT-governance bij vtsPN en de
				korpsen en de knelpunten en risico’s in de manier waarop die IT-governance nu
				is vormgegeven. We geven hieronder eerst een toelichting op de componenten van
				IT-governance die wij onderscheiden. Vervolgens beschrijven we van elk van die
				componenten de huidige stand van zaken bij vtsPN. Waar relevant schetsen we ook
				de ontwikkeling in de afgelopen jaren.
 
 
 3.1
 Componenten IT-governance
 
 We onderscheiden in dit onderzoek vier componenten van
				 IT-governance: 
				 39 Zie Algemene Rekenkamer (2006).
 
 
 •
 interne sturing;
 
 
 •
 interne beheersing;
 
 
 •
 externe verantwoording;
 
 
 •
 extern toezicht.
 
 
 Interne sturing
 Interne sturing is het proces waarbij richting wordt gegeven
				 aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het gaat
				 hier om het «uitzetten van de koers» voor de ICT-voorziening, gebaseerd op
				 een informatie- en ICT-strategie. Onder interne sturing vallen onder
				 andere:
 
 
 •
 organisatie en financiële sturing;
 
 
 •
 informatie- en ICT-strategie;
 
 
 •
 architectuur;
 
 
 •
 richtlijnen, procedures en standaarden.
 
 
 Interne beheersing
 Interne beheersing is het proces waarbij een stelsel van
				 maatregelen en procedures wordt ingevoerd en gehandhaafd om vast te stellen of
				 de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen. Zo nodig
				 worden maatregelen voor bijsturing getroffen zodat de doelstellingen
				 gerealiseerd kunnen worden. Het gaat hier om het «op koers houden» van de
				 ICT-voorziening. Onder deze component vallen:
 
 
 •
 risicomanagement;
 
 
 •
 managementrapportages;
 
 
 •
 audits.
 
 
 Externe verantwoording
 Externe verantwoording betekent rekenschap afleggen aan externe
				 belanghebbenden. Onder deze component valt de bedrijfsvoeringsparagraaf in
				 externe jaarverslagen. In een bedrijfsvoeringsparagraaf geeft de top van een
				 organisatie aan of het «in control» is over de bedrijfsvoering. Daarbij past
				 ook een verantwoording over het gevoerde informatievoorzienings- en ICT-beleid
				 en de daaruit voortvloeiende resultaten. Externe belanghebbenden kunnen zo zien
				 of de organisatie grip heeft op de informatievoorziening.
 Extern toezicht
 
 Bij extern toezicht beoordeelt een externe toezichthouder of
					 processen van een organisatie voldoen aan de daaraan gestelde eisen. De
					 toezichthouder zal zo nodig interveniëren. Bij IT-governance gaat het om het
					 toezien op het gevoerde ICT-beleid en de daaruit voortvloeiende
					 resultaten.
 Bij aansturing van en toezicht op rechtspersonen met een
					 wettelijke taak (rwt’s) geeft het verantwoordelijke ministerie mede richting
					 aan de ICT-voorziening van de rwt’s. Daarnaast gaat het ministerie na of de
					 rwt’s voldoen aan de afspraken. Als dat niet het geval is, intervenieert het
					 ministerie. Extern toezicht op IT-governance bij rwt’s is alleen van
					 toepassing als de betreffende rwt’s een belangrijke rol spelen in het
					 realiseren van de beleidsdoelen van het ministerie en als de ICT-voorziening
					 hierbij een belangrijke rol speelt. Dat is bij de politie het geval.
 
 
 
 
 3.2
 Interne sturing
 
 
 
 3.2.1
 Organisatie en financiële sturing
 
 De organisatie en de sturing van de ICT bij de Nederlandse
					 politie is een ingewikkeld samenspel, waarbij meerdere organisaties en actoren
					 betrokken zijn, onder andere:
 
 
 •
 het Ministerie van VenJ (voorheen BZK en Justitie);
 
 
 •
 de 26 politiekorpsen;
 
 
 •
 de korpsbeheerders en het Kbb;
 
 
 •
 de korpschefs en de RKC (voorheen RHC);
 
 
 •
 de landelijke CIO.
 
 
 •
 vtsPN.
 
 
 VtsPN heeft een centrale rol bij de ontwikkeling en het
					 beheer van ICT-voorzieningen voor de politie. Daarom gaan we als eerste in op
					 de organisatie en besluitvormingsstructuur rond vtsPN.
 Wettelijk kader vtsPN
 
 De vtsPN is een voorziening tot samenwerking die mogelijk
						is op grond van de artikelen 47 en 47a van de Politiewet 1993. Deze artikelen
						zijn in 2005 met een wijziging van de Politiewet aan de wet toegevoegd. De
						vtsPN is per 1 juli 2006 opgericht om de samenwerking en de doelmatigheid op
						ICT-gebied te bevorderen. Alle politiekorpsen zijn toegetreden tot vtsPN en
						uittreden is alleen mogelijk met instemming van de minister.
 De taken van vtsPN zijn vastgelegd in het
						instellingsbesluit van juli 2006. Daarvan hebben de volgende taken betrekking
						op de ICT-dienstverlening:
 
 
 •
 formuleren van eisen voor de ontwikkeling, de
							 exploitatie en het beheer van de ICT-voorzieningen;
 
 
 •
 verwerven van producten en diensten op het gebied van
							 ICT-voorzieningen, alsmede het ontwikkelen, beheren en exploiteren van
							 ICT-voorzieningen.
 
 
 
 Over de producten en diensten die vtsPN zelf ontwikkelt, is
					 in het instellingsbesluit (artikel 2.4) opgenomen dat deze niet ook nog eens
					 door de afzonderlijke deelnemers (of door derden in dienst van deelnemers)
					 mogen worden ontwikkeld.
 Bestuur vtsPN
 
 Het bestuurvan vtsPN bestaat uit de korpsbeheerders van de
						aangesloten korpsen. De korpschefs zijn niet vertegenwoordigd in het bestuur,
						maar hebben via de voorzitter van de RKC een adviserende rol.
 In het algemeen bestuur hebben
						alle korpsbeheerders van de 25 politieregio’s zitting, alsmede de minister
						van VenJ in zijn functie van korpsbeheerder van het KLPD. Uit het algemeen
						bestuur wordt een voorzitter benoemd voor een periode van vier jaar.
						Besluitvorming vindt bij meerderheid van stemmen plaats, waarbij elk lid van
						het algemeen bestuur in de vergadering één stem heeft. De vergaderingen
						worden bijgewoond door een vertegenwoordiger van het college van
						procureurs-generaal en twee vertegenwoordigers van het Ministerie van VenJ: 
						40 Vóór 2010 waren dat een vertegenwoordiger van
							 het Ministerie van BZK en een vertegenwoordiger van het Ministerie van
							 Justitie. de directeur-generaal Veiligheid en de
						directeur-generaal Rechtshandhaving en Rechtspleging. De vertegenwoordigers
						hebben het recht het woord te voeren en hebben een adviserende stem. De taken
						van het algemeen bestuur zijn onder andere het vaststellen van de kaderbrief,
						begroting, meerjarenraming, jaarrekening, de bijdragen van vtsPN-deelnemers en
						het vaststellen van tarieven voor goederen en diensten. Ook benoemt het bestuur
						de directieleden.
 Naast het algemeen bestuur is er een dagelijks bestuur dat wordt ingevuld door minimaal drie en
						maximaal zes korpsbeheerders. Het dagelijks bestuur van vtsPN bereidt de
						besluitvorming in het algemeen bestuur voor. Het dagelijks bestuur beheert de
						inkomsten en uitgaven van vtsPN en oefent toezicht uit op alles dat vtsPN
						aangaat. Leden van het dagelijks bestuur worden door en uit het algemeen
						bestuur voor een periode van vier jaar benoemd.
 
 Directie vtsPN
 
 De directie van vtsPN bestond van 2006 tot 2010 uit een
						algemeen directeur en een plaatsvervangend algemeen directeur. Volgens het
						directiestatuut van juli 2006 was de plaatsvervangend directeur
						verantwoordelijk voor de organisatieonderdelen CIP en ISC. Daarmee had hij
						binnen de directie van vtsPN de primaire verantwoordelijkheid voor de
						ICT-portefeuille.
 Na de wisseling van de algemeen directeur en het vertrek
						van de plaatsvervangend algemeen directeur, heeft vtsPN begin 2010 een
						driehoofdige directie gekregen: een algemeen directeur, een directeur
						dienstverlening en een directeur bedrijfsvoering. Het directiestatuut is
						daartoe op 6 november 2009 aangepast. De stem van de algemeen directeur is
						beslissend als de stemmen staken.
 
 De algemeen directeur heeft een adviserende stem in de
					 vergadering van het algemeen en dagelijks bestuur van vtsPN. Tot september 2009
					 was hij ook de secretaris van het algemeen en dagelijks bestuur. De algemeen
					 directeur heeft de algemene leiding over de organisatie van vtsPN, onderhoudt
					 het contact met het bestuur en heeft de leiding over het personeel van
					 vtsPN.
 Inrichting dienstverlening: zeven
					 verzorgingsgebieden
 VtsPN (2011) heeft naar de stand van 31 december 2010 een
					 personeelsbestand van 2 440 fte, waarvan 167 fte externen. Naast een aantal
					 diensten en stafafdelingen bestaat vtsPN uit drie divisies waarvan de divisie
					 Informatievoorziening & Technologie alle activiteiten op het gebied van
					 ICT-dienstverlening verzorgt. De dienstverlening van vtsPN aan de korpsen vindt
					 plaats vanuit zes regionale zogenoemde verzorgingsgebieden en één landelijk
					 verzorgingsgebied (VG Land). Elk korps is aangesloten bij een regionaal
					 verzorgingsgebied (zie de tabel in deel 1, § 1.4 en bijlage 4) en bij het
					 landelijk verzorgingsgebied voor bepaalde applicaties die landelijk zijn
					 geïnstalleerd, zoals de BVCM. De verzorgingsgebieden vallen onder de afdeling
					 Exploitatie & Servicedelivery van vtsPN.
 
 De organisatie in zes verzorgingsgebieden houdt verband met
						de samenvoeging begin deze eeuw van de verschillende computercentra van de
						korpsen. Elk van de verzorgingsgebieden had bij de inrichting van het
						computercentrum te maken met een «erfenis» aan apparatuur, platformen en
						applicaties. Dit heeft geleid tot belangrijke onderlinge verschillen in de
						inrichting van de verzorgingsgebieden, waarmee rekening gehouden moet worden
						bij het uitrollen van landelijk uniforme applicaties. Het is de bedoeling dat
						een landelijk, hoogbeveiligd, computercentrum (RC3) in de toekomst de functies
						van de zes regionale computercentra overneemt. Het verzorgingsgebied land
						beheert het RC3 computercentrum.
 De politiekorpsen vonden een overgang naar één landelijk
						verzorgingsgebied bij de opheffing van de eigen computercentra een te grote
						stap, onder andere voor het personeel dat bij deze centra werkzaam was. De
						centrale aansturing van de verzorgingsgebieden is bemoeilijkt, omdat
						sturingsrelaties bleven bestaan tussen de verzorgingsgebieden en «hun»
						korpsen.
 
 Begin 2010 zijn ICT-problemen ontstaan in het
					 verzorgingsgebied Noordoost van vtsPN, doordat het aanbrengen van een kleine
					 verbetering in de software (hotfix) maakte dat de
					 Citrix-netwerkserver uitviel. 
					 41 IOOV (2010). Deze problemen houden mede verband met de gesignaleerde
					 verschillen in de inrichting van de verzorgingsgebieden. Een recent uitgevoerd
					 onderzoek van HEC (2011) heeft uitgewezen dat het alsnog uniformeren van de zes
					 regionale verzorgingsgebieden zulke grote inspanningen en investeringen vergt
					 dat overschakeling op een landelijke infrastructuur de voorkeur verdient (zie
					 ook § 3.2.2).
 Besturings- en
					 besluitvormingsstructuur
 
 Het ICT-besturingsmodel van vtsPN, zoals vastgelegd door
						het algemeen bestuur in maart 2007, is grotendeels gebaseerd op een rapport van
						september 2006 van een extern adviesbureau. Dat rapport, getiteld
						Het besturingsmodel Vts Politie Nederland
						beschrijft de uitgangspunten, taken, rollen en verantwoordelijkheden voor de
						ICT-functie van vtsPN.
 Bij de aanstelling van een landelijke CIO per 1 oktober
						2010 (zie verderop) is het ICT-sturingsmodel op onderdelen bijgesteld.
 
 Volgens het besturingsmodel draagt de RKC zorg voor de
					 formulering van een informatiestrategie voor de Nederlandse politie en zorgt
					 vtsPN voor een (meerjarige) ICT-strategie. Binnen de RKC bestaan er functionele
					 boards voor verschillende processen van de politie, zoals intake en noodhulp,
					 handhaving en opsporing. VtsPN sluit daarop aan door verschillende domeinen te
					 onderscheiden bij de ICT-ondersteuning. De functionele boards van de RKC
					 brengen advies uit over de informatiestrategie. Uit de meerjarige informatie-
					 en ICT-strategie leidt vtsPN een ICT-jaarplan af, waarin de uit te voeren
					 (geprioriteerde) projecten zijn opgenomen. Het bestuur van vtsPN stelt het
					 ICT-jaarplan vast nadat de RKC advies heeft uitgebracht. De directie van vtsPN
					 is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en het jaarplan binnen de
					 vastgestelde kaders en is eindverantwoordelijk voor het ICT-beheer. Zij
					 onderhoudt een leveranciersrelatie met de korpsen en legt verantwoording af aan
					 het bestuur van vtsPN.
 Een aantal van de grotere korpsen heeft binnen het
					 ICT-sturingsmodel ruimte gekregen om te kunnen werken aan lokaal ingegeven
					 prioriteiten. Onder de noemer «co-creatie» werken de korpsen samen met vtsPN
					 aan de ontwikkeling van nieuwe functionaliteiten, die in lijn moeten zijn met
					 landelijke kaders voor ICT bij de politie. Ook moeten de nieuwe applicaties de
					 potentie hebben om landelijk ingevoerd te worden.
 Sturing van ICT-projecten
 Landelijke ICT-projecten, zoals de basisvoorzieningen, maken
					 deel uit van het ICT-jaarplan. Volgens het sturingsmodel geeft een stuurgroep
					 leiding aan de landelijke projecten. Bij de stuurgroepen voor de
					 basisvoorzieningen treden korpschefs op als voorzitter en is een directielid
					 van vtsPN lid van de stuurgroep. Via de voorzitter is er een communicatielijn
					 tussen de stuurgroep en de RKC. De communicatie tussen de stuurgroep en het
					 algemeen bestuur van vtsPN verloopt via het vtsPN-directielid dat in de
					 stuurgroep zit.
 
 De stuurgroep stelt een landelijk projectmanager aan die
						het projectteam aanstuurt en verantwoordelijk is voor de informatiekundige
						aspecten (de I-kant). Afhankelijk van de reikwijdte van het project, is de
						projectmanager ook verantwoordelijk voor de organisatiekundige aspecten van het
						project (de O-kant). Voor de implementatie van nieuwe systemen in een korps is
						de korpschef verantwoordelijk, die dit doorgaans mandateert aan een lokale
						stuur- en/of projectgroep.
 Het PID van een landelijk project moet worden geaccordeerd
						door de RKC en de directie van vtsPN. In een verslag van het Kbb van
						11 september 2009 is vermeld dat zowel de RKC als het Kbb een PID moeten
						vaststellen.
 Volgens het ICT-besturingsmodel
						eindigt een project pas na een succesvolle implementatie in de
						korpsen. Ook blijft de projectmanager functioneren totdat de eindproducten met
						succes zijn geïmplementeerd en worden gebruikt.
 
 Landelijke CIO
 Met de oprichting van vtsPN zijn de vraag- en aanbodzijde,
					 die eerst respectievelijk waren ondergebracht bij CIP en ISC, binnen één
					 organisatie terechtgekomen. De vraagunit van vtsPN, waarin verschillende
					 domeinmanagers zijn ondergebracht, dient in samenwerking met de korpsen de
					 vraagzijde in te vullen. Het aandeel van de korpsen bestaat uit het zo helder
					 en eenduidig mogelijk formuleren («articuleren») van de vraag naar
					 informatiesystemen en ICT-voorzieningen. De CIO’s van de korpsen spelen
					 daarbij een rol.
 
 Omdat in de praktijk bleek dat dit model onvoldoende
						functioneerde, is besloten de vraagfunctie anders in te richten en over te gaan
						tot de aanstelling van een landelijke CIO per 1 oktober 2010. De landelijke
						CIO is, onder eindverantwoordelijkheid van het Kbb en namens de RKC,
						verantwoordelijk voor het opstellen, en binnen de financiële- en
						beleidskaders, uitvoeren van de informatiestrategie van de Nederlandse Politie.
						Het mandaat van de landelijke CIO omvat de vraagzijde, maar een mandaat om de
						aanbodorganisatie aan te sturen heeft het Kbb niet verleend. De landelijke CIO
						moet daarvoor via de voorzitter van de RKC het bestuur van vtsPN benaderen om
						uiteindelijk tot opdrachten aan (de directie van) vtsPN te komen. De landelijke
						CIO heeft ook geen budgetrecht voor de ICT-bestedingen gekregen.
 De organisatorische inbedding van de landelijke CIO was
						begin 2011 nog in volle gang. De formele taken en bevoegdheden, alsmede de
						positie binnen de besluitvormings- en besturingsstructuur zijn nog niet geheel
						uitgekristalliseerd. Ter ondersteuning van de landelijke CIO is een zogenoemde
						CIO-Office in opbouw. Voor 2011 is rekening gehouden met een bezetting van
						twintig fte met een mogelijkheid tot uitbreiding naar veertig fte. De
						landelijke CIO en zijn staf houden zich onder andere bezig met de
						vraagarticulatie, het programma- en projectenportfoliomanagement en
						het toezicht op de uitvoering van de informatiestrategie 2011–2015, waaronder
						het ICT-jaarplan 2011. Met het oog op dit jaarplan heeft de landelijke CIO een
						projecteninventarisatie laten uitvoeren van 450 projecten bij vtsPN. Op basis
						van de beschikbare capaciteit bij vtsPN, zijn uiteindelijk in die
						inventarisatie slechts 18 van de 450 projecten voor uitvoering aangemerkt. De
						landelijke CIO heeft ook een innovatieplatform ingericht dat zich onder andere
						richt op mobiel werken en waar ook enkele departementale projecten zijn
						ondergebracht, zoals de identificatieprotocollering en bekeuren op straat.
 
 Financiële
					 sturing
 Jaarplannen en begrotingen
					 vtsPN
 
 VtsPN verzorgt een belangrijk deel van de ICT-voorzieningen
						voor de Nederlandse politie. Dat betekent dat de financiële sturing bij vtsPN
						bepalend is voor de financiële component van de IT-governance. In het
						instellingsbesluit van vtsPN (artikel 7.3) is bepaald dat het algemeen bestuur
						jaarlijks uiterlijk op 1 juli de bijdragen vaststelt die de deelnemers (de
						korpsen) in het daarop volgende jaar verschuldigd zijn. Ook stelt het algemeen
						bestuur uiterlijk op 1 juli de tarieven vast die vtsPN per goed of dienst ten
						hoogste in rekening brengt in het daaropvolgende kalenderjaar. Het dagelijks
						bestuur stelt een ontwerpbegroting en meerjarenraming op en de vergadering van
						korpschefs mag daarover advies uitbrengen. Uiterlijk op 15 november stelt het
						algemeen bestuur de begroting voor het volgende kalenderjaar en een sluitende
						meerjarenraming vast.
 De korpsen en de korpschefs hebben vanaf de start van vtsPN
						in 2006 kritiek gehad op de begrotingen en de jaarplannen van vtsPN. De
						begroting van vtsPN voor 2007 krijg een negatief advies voor de onderdelen CIP
						en ISC, omdat de sanering van applicaties niet is gerealiseerd en de
						verzorgingsgebieden te hoge kosten veroorzaken.
 De begroting 2008 van vtsPN ontvangt een positief advies
						van de Raad van Korpschefs, maar de RKC heeft een aantal essentiële zorgpunten
						bij deze begroting. Bij het positieve advies stelt de RKC dan ook enkele
						voorwaarden die gericht zijn op meer transparantie en een betere uitsplitsing
						van standaard-, basis- en additionele dienstverlening. Ook moet vtsPN de
						risicoparagraaf aanvullen en de verhouding tussen interne en externe
						medewerkers aanpassen om kosten te besparen.
 De RKC geeft vervolgens een negatief advies over de
						begroting 2009, omdat transparantie van de kosten ontbreekt en de kosten te
						hoog worden geacht. De RKC dringt aan op het opstellen van een outputbegroting
						om de transparantie te verbeteren. Een pilot om tot een dergelijke begroting te
						komen wordt echter stopgezet.
 De RKC is opnieuw kritisch over de begroting van vtsPN voor
						2010, maar komt wel tot een positief advies met een aantal kanttekeningen. Zo
						moet er meer duidelijkheid komen over de dienstverlening die binnen,
						respectievelijk buiten het zogeheten basiskader valt en voor welke
						dienstverlening de korpsen afzonderlijk kosten in rekening gebracht krijgen.
						Vanwege de verwachte overgang naar een Politiedienstencentrum besluit het
						bestuur van vtsPN om voor 2011 geen outputbegroting op te stellen.
 
 Projectbudgetten vtsPN
 Grotere ICT-projecten kunnen alleen in uitvoering worden
					 genomen als vtsPN akkoord is gegaan met een PID voor dat project, waarin onder
					 andere een kostenraming en een planning is opgenomen. De reikwijdte van de
					 projecten heeft een belangrijke invloed op de hoogte van het projectbudget. Bij
					 het BVH-project zijn de organisatorische aanpassingen en het invoeringstraject
					 bij de korpsen bijvoorbeeld buiten het project gelaten. Voor een verantwoorde
					 besluitvorming moeten bij de start van een project niet alleen de kosten van
					 ontwikkeling en investeringen bekend zijn, maar ook de kosten voor exploitatie,
					 beheer en onderhoud. De vertaling daarvan in de meerjarenbegroting van vtsPN
					 heeft echter in het verleden weinig aandacht gekregen, waardoor de exploitatie-
					 en beheerskosten van systemen geleidelijk een steeds groter deel van de
					 begroting van vtsPN is gaan beslaan en de ruimte voor ontwikkeling navenant
					 minder is geworden. Volgens de ICT-strategie van de Nederlandse politie
					 2011–2015 uit november 2010, lopen de kosten voor instandhouding inmiddels op
					 tot 90% van het beschikbare budget.
 Financiële sturing ICT-kosten van de
					 korpsen
 
 Voor de ICT-kosten bestaat al sinds april 2004 een
						indicatief plafond van 13% van de rijksbijdrage, op basis van een
						meerjarenafspraak tussen de korpsbeheerders en de minister van BZK. Dit
						kostenplafond is bedoeld om de beheersbaarheid van de ICT-kosten te vergroten
						en omvat zowel de landelijke als de regionale kosten van ICT. Het staat de
						korpsen overigens vrij om meer of minder te besteden aan ICT dan die 13%.
 Een inhoudelijke onderbouwing voor het normpercentage is
						niet aangetroffen. Een exacte definitie van wat onder ICT-kosten wordt
						volstaan, ontbreekt eveneens. Uit het Jaarverslag Nederlandse politie 2009
						blijkt dat alle korpsen samen netto ruim € 520 miljoen aan kosten voor
						verbindingen en automatisering hebben verantwoord. Dit is ongeveer 10,9% van de
						totale rijksbijdrage voor de politiekorpsen in 2009. Omdat bijvoorbeeld de
						kosten van (ingehuurd) IT-personeel bij de korpsen hierin niet zijn meegenomen,
						zijn de werkelijke ICT-kosten hoger en valt dus ook het percentage ICT-kosten
						hoger uit dan 10,2%. Uit onze analyse van de jaarverslagen 2009 van de
						politiekorpsen blijkt dat negen korpsen in hun jaarverslag volgens een
						standaard «tredemodel» 
						42 Het tredemodel omvat vijf treden, waarbij de
							 kostencategorie verbindingen en automatisering de eerste trede is. rapporteren over de ICT-kosten die uitgaan boven de
						kostencategorie verbindingen en automatisering. Deze negen korpsen hadden
						gemiddeld in 2009 een ICT-kostenratio van 11,9%. Voor deze korpsen bedroegen de
						aanvullende ICT-kosten volgens het standaardmodel gemiddeld 13,4% van de kosten
						van verbindingen en automatisering. Als dit percentage als maatgevend voor alle
						korpsen mag worden beschouwd, komen de totale ICT-kosten in 2009 voor alle
						korpsen uit op ongeveer € 590 miljoen. Dat is ongeveer 12,4% van de totale
						rijksbijdrage van de korpsen. Desgevraagd heeft het Ministerie van VenJ
						aangegeven niet te beschikken over een opgave volgens het standaardmodel van de
						ICT-kosten over 2009 van alle korpsen.
 
 Een extern bureau heeft in oktober 2010 een onderzoeksrapport
					 opgeleverd dat zich onder andere richt op de ICT-kostenratio van de korpsen.
					 Dit bureau heeft eerder in 2007 onderzoek gedaan en daarbij geconcludeerd dat
					 de wijze waarop de politie de ICT-kosten administreert geen solide basis vormt
					 voor strategische conclusies. 
					 43 In ons rapport ICT bij de
						 politie uit 2003 hebben wij ook al geconcludeerd dat er een beperkt
						 inzicht was in de ICT-kosten (Algemene Rekenkamer, 2003). In het vervolgonderzoek heeft het bureau op basis van
					 een eigen raamwerk kostengegevens opgevraagd bij de korpsen. Hoewel er
					 onzekerheid is over de kwaliteit van de gegevens, stelt het bureau vast dat de
					 korpsen en vtsPN in 2009 ten minste € 770 miljoen hebben besteed aan
					 ICT-kosten. VtsPN neemt hiervan € 520 miljoen (68%) voor haar rekening en de
					 korpsen € 250 miljoen (32%). Gerelateerd aan de rijksbijdrage voor 2009
					 zouden de ICT-kosten dan uitkomen op meer dan 16%. Het is niet duidelijk waar
					 het verschil met het hiervoor genoemde percentage op basis van het
					 standaardmodel vandaan komt. Mogelijk zijn in het vervolgonderzoek andere aan
					 ICT gerelateerde kosten meegenomen dan de kostencategorie «verbindingen en
					 automatisering», zoals inhuur van extern personeel en huisvestingskosten.
 Voor de ICT-kosten is een vuistregel dat de vaste bijdrage
					 van de korpsen aan vtsPN ongeveer 6% bedraagt van de totale kosten van het
					 korps. Deze bijdrage is bedoeld voor de dekking van de standaarddienstverlening
					 door vtsPN. Overigens bestaat er al vanaf de start van vtsPN discussie over de
					 vraag wat tot de standaarddienstverlening en wat tot de additionele
					 dienstverlening moet worden gerekend. Als een korps additionele diensten
					 afneemt van vtsPN, ontvangt het daarvoor afzonderlijke facturen. Omdat korpsen
					 zelf kunnen bepalen welke additionele diensten ze afnemen, hebben ze tot op
					 zekere hoogte de mogelijkheid om te sturen op de ICT-kosten.
 Samenvattend beeld
					 organisatie en financiële sturing
 
 De organisatie en de sturing van de ICT bij de Nederlandse
						politie is een ingewikkeld samenspel, waarbij meerdere organisaties en actoren
						betrokken zijn. Het Kbb is bestuurlijk verantwoordelijk voor vtsPN, die een
						centrale rol heeft bij de ontwikkeling en het beheer van ICT-voorzieningen voor
						de politie. De zeven verzorgingsgebieden van vtsPN leveren ICT-diensten aan de
						korpsen. De inrichting en het beheer van deze verzorgingsgebieden verschilt,
						omdat er een «erfenis» bestaat aan apparatuur, platformen en applicaties. Ook
						de centrale aansturing van de verzorgingsgebieden verloopt moeizaam.
 Het sturingsmodel voor de grotere ICT-projecten voorziet in
						participatie door de korpschefs en korpsen, maar de communicatielijnen naar de
						RKC en het Kbb zijn lang.
 Tot de instelling van een landelijke CIO in oktober 2010
						omvatten de taken van vtsPN zowel de vraag- als de aanbodzijde van de ICT. De
						landelijke CIO heeft het mandaat gekregen voor de vraagzijde, maar hij heeft
						geen mandaat om de aanbodorganisatie aan te sturen en hij heeft geen
						budgetrecht voor de ICT-bestedingen. De landelijke CIO heeft voor 2011 een
						projecteninventarisatie laten uitvoeren van 450 projecten bij vtsPN en op basis
						daarvan uiteindelijk 18 projecten voor uitvoering aangemerkt.
 
 
 De financiële sturing van vtsPN heeft vanaf de oprichting
						van deze organisatie kritische reacties opgeroepen bij de behandeling van
						begrotingen en jaarplannen. De hoogte van de kosten en de verdeling tussen
						standaarddiensten en additionele diensten zijn daarbij de voornaamste kwesties.
						Voor een verantwoorde besluitvorming moeten bij de start van een project niet
						alleen de kosten van ontwikkeling en investeringen bekend zijn, maar ook de
						kosten voor exploitatie, beheer en onderhoud. De vertaling daarvan in de
						meerjarenbegroting van vtsPN heeft echter in het verleden weinig aandacht
						gekregen, waardoor de exploitatie- en beheerskosten van systemen geleidelijk
						een steeds groter deel van de begroting van vtsPN is gaan beslaan en de ruimte
						voor ontwikkeling navenant minder is geworden
 Het inzicht in de ICT-kosten van de politie wordt belemmerd
						doordat een eenduidige definitie van ICT-kosten niet voor handen is. In een
						eerder onderzoek (AR, 2003) hebben wij dit ook al geconstateerd. De politie
						hanteert sinds 2004 een indicatief plafond voor de ICT-kosten van 13% van het
						totale budget van de korpsen. Niet alle korpsen hebben over 2009 gerapporteerd
						volgens het standaardmodel dat aan zou moeten geven op welke percentage de
						korpsen uitkomen. Volgens een schatting van een extern bureau zouden de
						ICT-kosten over 2009 ongeveer 16% van het budget zijn.
 
 
 
 
 3.2.2
 Informatie- en ICT-strategie
 
 
 Tot de IT-governance van een organisatie behoort een
						informatie- en ICT-strategie, als uitwerking van de missie en de overkoepelende
						strategie van een organisatie. De informatiestrategie geeft de richting aan
						waarin de informatievoorziening en het informatiemanagement van een organisatie
						zich moeten ontwikkelen en de route waarlangs de doelen op dit terrein bereikt
						moeten worden. De ICT-strategie behoort daarop aan te sluiten met een
						uitwerking van de keuzes op het terrein van de inzet van
						ICT-voorzieningen.
 Omdat dit onderzoek zich voornamelijk richt op de periode
						2005–2010, richten we ons op de informatie-en ICT-strategieën die in deze
						periode tot stand zijn gekomen:
 
 
 •
 Wenkend Perspectief (de strategische visie op politieel
							 informatiemanagement en -technologie 2006–2010);
 
 
 •
 Hoofdlijnen ICT-programma 2007–2010 (en afgeleid
							 hiervan de ICT-portfolio 2007 en de ICT-jaarplannen 2008 en 2009);
 
 
 •
 ICT-strategie voor de Nederlandse Politie 2009–2014
							 (en afgeleid hiervan het ICT-jaarplan 2010);
 
 
 •
 Informatiestrategie Politie 2010–2015;
 
 
 •
 ICT-strategie Nederlandse Politie 2011–2015.
 
 
 
 Vervolgens besteden we in deze paragraaf aandacht aan de
					 Gateway review44 Een Gateway-review is een uit Engeland afkomstige
						 reviewmethodiek met een doorlooptijd van enkele dagen waarbij onafhankelijke
						 deskundigen een project of programma in een cruciale fase doorlichten.
						 op enkele strategiedocumenten en aan de daaropvolgende
					 besluitvorming in het Kbb in maart 2011. We sluiten af met een samenvattend
					 beeld van de informatie- en ICT-strategie bij de politie.
 Wenkend
					 Perspectief
 
 Het document Wenkend Perspectief (ondertitel:
						«Strategische visie op politieel informatiemanagement & technologie
						2006–2010») van 12 april 2006 vormt de basis voor de Nederlandse Politie om
						te komen tot een samenhangende informatiearchitectuur en landelijke
						ICT-basisvoorzieningen. In dit document doet de RHC een voorstel voor een
						strategie om de informatiehuishouding van de politie voor de komende vijf jaar
						te verbeteren.
 Het eerdere visiedocument van «Politie in Ontwikkeling»,
						met daarin het uitgangspunt dat ICT niet los gezien kan worden van de
						bedrijfsarchitectuur van de politie, is leidend geweest voor Wenkend
						Perspectief. Daarnaast zijn lessen getrokken uit de kennis en ervaringen van de
						bestekoperatie 2001–2005. Nadrukkelijk in reactie daarop gaat Wenkend
						Perspectief uit van stapsgewijze vernieuwing en verbetering, op basis van
						bestaande voorzieningen. Deze stappen moeten in beheersbare trajecten worden
						gezet, in samenwerking met de korpsen (co-creatie) én onder regie van de dan
						bijna opgerichte vtsPN.
 Om dit te realiseren richt Wenkend Perspectief zich primair
						op het uniformeren van de informatieproducten en, waar noodzakelijk en
						ondersteunend, op de standaardisatie van het bedrijfsproces. De tweede fase is
						gericht op het moderniseren van de achterliggende technologie om de exploitatie
						van de systemen te garanderen en de onderhoudskosten te verminderen. De
						daardoor vrijkomende gelden zouden vervolgens besteed kunnen worden aan het
						toepassen van innoverende technologieën. Het moderniseren en innoveren gebeurt
						achtereenvolgens of parallel, afhankelijk van de mate waarin de IT-organisatie
						het op kan brengen om nieuwbouw en verbouw gelijktijdig uit te voeren.
 
 Wenkend Perspectief wordt neergezet als «strategische visie
					 op politieel informatiemanagement & technologie». Naast de hiervoor
					 genoemde uitgangspunten richt de strategie zich onder meer op verbetering van
					 informatiemanagement, integratie van ICT-componenten binnen één architectuur
					 en geautomatiseerde gegevensuitwisseling tussen korpsen en met ketenpartners.
					 In Wenkend Perspectief is ook een aantal concrete acties opgenomen, zoals het
					 invoeren van een basisvoorziening handhaving en opsporing, inclusief de exacte
					 versie van de database of programmatuur die daarbij gebruikt moet worden. De
					 strategie wijkt daardoor af van de visie dat bedrijfsprocessen vóór
					 informatievoorzieningen gaan. De onderbouwing van de keuze voor de
					 onderliggende systemen voor de basisvoorzieningen handhaving en opsporing is
					 summier. Uiteindelijk staat de ICT centraal en hierbij is niet alleen invulling
					 gegeven aan het «wat», maar ook aan het «hoe».
 De RHC heeft Wenkend Perspectief goedgekeurd als
					 richtinggevend document op 21 maart 2006, de Regieraad ICT Politie op 26 juni
					 2006 en het algemeen bestuur van vtsPN op 10 februari 2007.
 Hoofdlijnen
					 ICT-programma 2007–2010
 
 De hoofdlijnen van het ICT-programma 2007–2010 komen
						voort uit Wenkend Perspectief. In de fase van besluitvorming heeft Wenkend
						Perspectief voor discussie gezorgd in het algemeen bestuur van vtsPN. Het was
						voor bestuursleden onvoldoende duidelijk waar «ja» tegen gezegd werd. Het
						dagelijks bestuur van vtsPN heeft in reactie hierop gesteld dat Wenkend
						Perspectief in zijn volledige omvang te ambitieus was. Niet het hele programma
						kon uitgevoerd worden, omdat korpsen onvoldoende in staat waren alle
						implementaties van de landelijke systemen te absorberen en omdat vtsPN niet
						voldoende in staat was om binnen de gestelde tijden alle landelijke systemen in
						te richten en te (helpen) implementeren.
 In afstemming met alle partijen is gezocht naar een
						selectie van activiteiten die voldoen aan de volgende criteria:
 
 
 •
 Is de activiteit direct af te leiden uit de
							 doelstelling van Wenkend Perspectief?
 
 
 •
 Is de activiteit randvoorwaardelijk voor het kunnen
							 realiseren van de doelen van Wenkend Perspectief?
 
 
 •
 Vloeit de activiteit voort uit een aangegane, externe
							 verplichting (jegens ketenpartners)?
 
 
 •
 Is de activiteit al zodanig gevorderd, dat stopzetting
							 leidt tot kapitaalvernietiging?
 
 
 Op basis van deze criteria is het Hoofdlijnen ICT-programma
						2007–2010 tot stand gekomen. Het bestuur van vtsPN neemt daarvan op
						10 februari 2007 kennis en stelt de projectenlijst uit bijlagen 1 en 2 van het
						programma vast. De directie van vtsPN krijgt van het bestuur de opdracht om
						risicobeheersingsmaatregelen te ontwikkelen, onder andere een procedure voor
						wijzigingen op de projectenlijst, het opstellen van een ICT-besturingsmodel
						voor de uitvoering van het ICT-programma 2007–2010 en het opstellen van een
						convenant tussen het bestuur van vtsPN en de leiding van de korpsen voor de
						uitvoering van het ICT-programma 2007–2010.
 
 
 In mei 2007 heeft vtsPN een extern bureau de opdracht
						gegeven om een risicoanalyse uit te voeren op het ICT-programma 2007–2010.
						Het bureau signaleert de volgende risico’s:
 
 
 •
 suboptimale beslissingen door een gebrekkig overzicht
							 van het geheel van activiteiten op het gebied van platforms,
							 applicatieontwikkeling en beheer bij vtsPN en de korpsen;
 
 
 •
 ontoereikend absorptievermogen van vtsPN en de korpsen
							 om het hoofdlijnenprogramma 2007–2010 uit te voeren;
 
 
 •
 een grote afhankelijkheid van kennis en kwaliteiten van
							 externe werknemers om de programmadoelstellingen te bereiken;
 
 
 •
 een gebrek aan evenwicht tussen de kosten en baten van
							 het hoofdlijnenprogramma of dat hierop onvoldoende kan worden gestuurd.
 
 
 
 In het rapport merkt het externe bureau op dat Wenkend
					 Perspectief is gebaseerd op (politiek) haalbare uitgangspunten en niet vanuit
					 de techniek is geschreven. Een goede onderbouwing voor de keuze voor hergebruik
					 van bestaande systemen en de gestandaardiseerde invoering daarvan ontbreekt.
					 Ook ontbreekt een langetermijnvisie op de nieuwbouw van systemen. Hiervoor is
					 nog geen capaciteit gereserveerd. Wenkend Perspectief beschrijft applicaties
					 die aangepast of gebouwd moeten worden, maar waarom het deze applicaties moeten
					 zijn wordt niet duidelijk gemaakt.
 ICT-projectportfolio 2007
 De ICT-projectportfolio 2007 
					 45 Versie 3.0, 2 maart 2007. geeft invulling aan het hoofdlijnenprogramma voor het
					 jaar 2007. Het document vervangt het ICT-jaarplan 2007, dat door het bestuur
					 als onvoldoende was bestempeld. Het is de eerste ICT-projectportfolio volgens
					 het ICT-besturingsmodel van vtsPN en nog incompleet. De projectportfolio noemt
					 wel te behalen resultaten, maar geeft onvoldoende detail om erop te kunnen
					 sturen. Zo ontbreekt een detailplanning en een detailresultaat per voorziening.
					 Ook de financiën zijn niet in detail onderbouwd.
 ICT-Jaarplan 2008
 
 Dit jaarplan 
						46 Versie 2.0, 29 oktober 2007. geeft invulling aan het hoofdlijnenprogramma voor het
						jaar 2008. Het jaarplan 2008 wordt feitelijk gezien als de eerste jaarschijf
						van het nog in ontwikkeling zijnde Strategisch ICT-meerjarenplan. De logische
						volgorde zou zijn geweest om het Strategisch ICT-meerjarenplan voorafgaande aan
						het ICT-jaarplan op te stellen.
 De activiteiten en financiën voor 2008 zijn in het
						ICT-jaarplan per domein, infrastructuur en communicatie uitgewerkt. De
						activiteiten zijn in lijn met het Hoofdlijnen ICT-programma 2007–2010. Het
						hoofdstuk besturing & beheersing noemt enkele toekomstige acties, waaronder
						het opstellen van architecturen.
 
 ICT-jaarplan 2009
 Dit jaarplan 
					 47 Versie 1.0, 23 september 2008. is het tweede jaarplan en borduurt voort op het
					 jaarplan 2008. Tegelijkertijd met het opstellen van het ICT-jaarplan 2009 is
					 vtsPN bezig met de formulering van de ICT-strategie Nederlandse Politie
					 2009–2014. Het ICT-jaarplan 2009 baseert zich onder andere op het Hoofdlijnen
					 ICT-programma 2007–2010, maar bevat wel het voorstel om nieuwe intakecriteria
					 te hanteren voor ICT-projecten. Het jaarplan laat ruimte om via diverse vormen
					 van co-creatie (onder voorwaarden) projecten op te starten.
 ICT-strategie
					 Nederlandse Politie 2009–2014
 De ICT-strategie 2009–2014 
					 48 Versie 1.0, 19 maart 2009 en versie 2.0,
						 9 september 2009. geeft aan hoe vtsPN de geharmoniseerde politieprocessen
					 over vijf jaar wil ondersteunen met landelijke (basis)voorzieningen en met het
					 volledig aangesloten zijn op (openbare) gegevensbronnen. De directie van vtsPN
					 richt zich met deze ICT-strategie vooral op de innovatie van ICT. Vooruitlopend
					 op een landelijke informatiestrategie, leidt vtsPN de ICT-doelen ten aanzien
					 van innovatie en vernieuwing direct af van de bedrijfsdoelen. Het is eigenlijk
					 de functie van de informatiestrategie om bedrijfsdoelen te vertalen naar
					 informatiebehoeften en functionele behoeften. De ICT-strategie 2009–2014 komt
					 dus tot stand zonder een duidelijke formulering van de functionele behoeften
					 vanuit het politieveld. In een tweede versie van de ICT-strategie (versie 2.0)
					 zijn wel de uitgangspunten van de informatiestrategie opgenomen, maar een
					 duidelijke koppeling tussen de ICT-strategie en de informatiestrategie
					 ontbreekt.
 
 De directie van vtsPN stelt in de ICT-strategie dat een
						bijstelling van de koers noodzakelijk is, omdat de politiebedrijfsstrategie
						vraagt om snelle en betaalbare innovatie ter ondersteuning van de
						politieorganisatie.
 Wenkend Perspectief onderscheidt ook een fase van
						innovatie, maar stuurt eerst aan op uniformeren en dan moderniseren. De ICT bij
						de politie bevindt zich nog niet in deze laatste fase.
 
 
 De ICT-strategie onderscheidt drie speerpunten:
						basisvoorzieningen ontwikkelen en verrijken, standaardisatie van diensten en
						systemen en transparantie en lagere kosten. In samenhang moeten ze de volgende
						vier ICT-uitdagingen realiseren:
 
 
 •
 betaalbare ICT;
 
 
 •
 ruimte voor innovatie met ICT;
 
 
 •
 sneller innoveren en vernieuwen;
 
 
 •
 reductie van de complexiteit van systemen.
 
 
 
 
 Het meerjarenprogramma voor 2009 tot 2014 bestaat uit negen
						strategische programma’s, die in samenhang moeten worden uitgevoerd om de
						genoemde speerpunten van de strategie te realiseren. Een onderbouwing van de
						keuze voor speerpunten, ICT-uitdagingen en programma’s ontbreekt.
 Per strategisch programma geeft de strategie een
						beschrijving van de doelstelling en de te nemen stappen. Het is de bedoeling
						dat, in overleg tussen korpsen en vtsPN, een aantal programma’s in de
						jaarplanning wordt opgenomen. Per programma moet een projectplan worden
						opgesteld, waarin de strategische richting en kaders zijn uitgewerkt in
						activiteiten, planning, benodigde middelen, mensen en financiën. De strategie
						gaat overigens niet in op programmamanagement voor de sturing van zowel de
						speerpunten als de programma’s in onderlinge samenhang.
 
 
 De ICT-strategie 2009–2014 is opgesteld namens de
						directie van vtsPN. De ondernemingsraad van vtsPN heeft in een advies over de
						strategie aangegeven dat deze ernstig tekortschiet. Zo zou de analyse van
						sterkten en zwakten niet deugen, een onjuist kostenmodel worden gehanteerd en
						onvoldoende voorzien zijn in afbouw van extern personeel. Voor zover bekend
						heeft dit advies het Kbb niet bereikt.
 Het Kbb heeft versie 2.0 van het document vastgesteld op
						11 september 2009. Hierbij tekende het Kbb aan dat er een nieuwe
						governancestructuur moest worden ontwikkeld en dat de ICT-strategie, na
						vaststelling van de informatiestrategie door de RKC, moest worden herijkt.
 
 ICT-jaarplan 2010
 
 Dit jaarplan 
						49 Versie 1.5, 19 juli 2009. is een concretisering van de ICT-strategie
						2009–2014 en is gebaseerd op de strategische agenda van de RKC. Op basis van
						deze agenda en op basis van de principes uit de Enterprise Architectuur (zie
						§ 3.2.3) stelt vtsPN vast welke innovatie en vernieuwactiviteiten er binnen
						de ICT-portfolio in 2010 zullen plaatsvinden. De directie van vtsPN stelt voor
						2010 een aantal kaders voor, die niet direct zijn te koppelen aan kaders uit de
						ICT-strategie, vooral als het gaat om (beoogde) besparingen en de verdeling van
						gelden voor de infrastructuur en politiedomeinen.
 Het jaarplan benoemt doelstellingen en daarvan afgeleide
						(projectmatige) activiteiten voor het jaar 2010. De activiteiten zijn te
						relateren aan de strategische programma’s die zijn genoemd in de
						ICT-strategie 2009–2014. Het jaarplan maakt niet inzichtelijk waarom gekozen
						wordt voor vernieuwing van een bepaald systeem of dienst. Onduidelijk is wat
						het totale landschap aan systemen en diensten is, wat hierin de grootste
						risico’s en knelpunten zijn en wat de kosten en baten zijn van de
						voorgestelde projecten. Daardoor is niet helder welke bijdrage de geselecteerde
						projecten leveren aan het realiseren van de speerpunten van de
						ICT-strategie.
 
 Informatiestrategie
					 Nederlandse Politie 2010–2015
 De informatiestrategie 2010–2015 
					 50Versie 1.3, 30 september 2010. («Informatie voor de diender») is opgesteld in
					 opdracht van de RKC en moet de politie in staat stellen om in de komende jaren
					 met focus haar informatiehuishouding in te richten. Zonder nadere onderbouwing
					 stelt de informatiestrategie dat het een start is van een nieuwe fase, nu
					 Wenkend Perspectief is afgerond.
 Volgens de informatiestrategie moet de RKC verantwoordelijk
					 worden voor de aansturing van informatie en ICT bij de politie en dus van
					 vtsPN. Er is volgens het document een sterke behoefte aan een informatiestrategie,
					 omdat de ICT-strategie vanuit vtsPN geen zichtbare verankering heeft in de
					 meerjarenstrategie van de RKC. Hoe de informatiestrategie deze verankering dan
					 wel aanbrengt is onduidelijk. Een duidelijke verband met de bedrijfsstrategie
					 van de politie en de ICT-strategie ontbreekt.
 
 Centraal in de informatiestrategie staat het verbeteren van
						de informatieoriëntatie van de organisatie en de drie competentiegebieden
						waaruit deze oriëntatie bestaat: informatiegedrag en -waarden, informatiemanagementcompetentie
						en infomatietechnologiecompetentie. De elementen van de strategie zijn beperkt
						onderbouwd en in algemene termen geformuleerd:
 
 
 •
 noodzaak van de strategie: real
							 time, informatie delen en informatiecompetentie;
 
 
 •
 keuzes: informatie voor de diender, verbinding
							 maatschappij–politie, informatiecompetenties van individuele
							 medewerkers;
 
 
 •
 kern van de strategie: centrale besturing van de vraag
							 naar ICT-voorzieningen, inzicht in de kosten, beslissingen op basis van
							 zakelijke afweging, processtandaardisatie;
 
 
 •
 richtinggevende principes:
 
 
 –
 de medewerker staat centraal;
 
 
 –
 maximaal gebruik van open en extern te verwerven
								 bronnen;
 
 
 –
 vergroting van aanpasbaarheid;
 
 
 –
 bij waarnemen en vastleggen staat efficiëntie,
								 gebruiksgemak en kwaliteit voorop;
 
 
 –
 reductie van complexiteit en kosten;
 
 
 –
 politiegegevens zijn nationaal eigendom en een
								 lokale verantwoordelijkheid;
 
 
 –
 maximale openheid onder behoud van rechtmatigheid
								 en traceerbaarheid;
 
 
 –
 veranderen onder architectuur.
 
 
 
 
 
 
 De informatiestrategie stelt dat de politie geen goede
						ervaring heeft met grote projecten, vanwege de complexiteit van de
						politieorganisatie en de geringe ervaring bij vtsPN. Daarom kiest de strategie
						ervoor om de einddoelen voor 2015 te realiseren in kleine tussenstappen. De
						strategie specificeert overigens niet wat deze einddoelen zijn. De
						bestuurbaarheid en beheersing van het gehele traject zou door het nemen van
						tussenstappen sterk worden vergroot en er is nadrukkelijk oog voor de
						menselijke maat. Dit mondt uit in een transformatiemap en plateauplanning. Deze
						geven slechts een algemene, weinig richtinggevende omschrijving. Er is geen
						duidelijke samenhang tussen de veertien genoemde verbeteringen voor plateau
						2011. De onderbouwing waarom juist deze verbeteringen prioriteit moeten hebben,
						ontbreekt.
 Het Kbb heeft op 19 november 2010 ingestemd met de
						richting die in het document Informatiestrategie 2010–2015 is vastgelegd.
						Zolang een financiële paragraaf ontbreekt, stemt het bestuur echter niet in
						met de lijst concrete projecten voor 2010 en 2011 (plateau 1).
 
 De ICT-strategie van de
					 Nederlandse politie 2011–2015
 
 De nieuwe ICT-strategie 2011–2015 
						51 Versie 1.8, behandeld in het dagelijks bestuur
							 Kbb op 15 december 2010. (Professioneel, betrouwbaar en betaalbaar») is
						volgens vtsPN het antwoord op ontwikkelingen bij de politie en op het gebied
						van ICT en op stijgende kosten.
 De belangrijkste doelstellingen van de ICT-strategie
						zijn:
 
 
 •
 op korte termijn continuïteit van de dienstverlening
							 bieden;
 
 
 •
 aanzienlijke kostenreductie realiseren;
 
 
 •
 de informatiestrategie van de Nederlandse politie
							 ondersteunen;
 
 
 •
 inzicht bieden in de ontwikkelingen van de ICT-branche
							 ten gunste van proactief personeelsmanagement.
 
 
 
 Verder wordt van belang geacht dat de ICT-strategie:
 
 
 •
 het uitbreiden van onderdelen van de ICT-functie mogelijk
						 maakt;
 
 
 •
 de politie met haar informatievoorzieningen in de
						 21e eeuw brengt.
 
 
 De ICT-strategie kent de volgende uitgangspunten:
 
 
 •
 eerst het «huis op orde» brengen, dan pas stappen
						 voorwaarts zetten;
 
 
 •
 invulling geven aan de eenheid van de ICT door
						 standaardisatie;
 
 
 •
 werken onder architectuur om de complexiteit te reduceren
						 en de slagvaardigheid te vergroten.
 
 
 De basis voor de architectuur is een vierlagenmodel
					 (gebruikerslaag, applicatielaag, gegevenslaag en infrastructuurlaag). De vier
					 lagen zijn in technologische zin onafhankelijk van elkaar en worden met elkaar
					 verbonden op basis van open standaarden. Dit biedt de mogelijkheid om in de
					 toekomst lagen uit te besteden. Volgens de strategie ligt het zwaartepunt van
					 de besturing over de vier ICT-lagen bij de regiefunctie, maar die wordt in het
					 document nauwelijks inhoudelijk uitgewerkt. De ontwikkeling van de ICT-functie
					 moet volgens de strategie samen lopen met de ontwikkeling van de competenties
					 binnen vtsPN. Een verdere uitwerking (bijvoorbeeld een analyse van aanwezige
					 kennis en in de toekomst benodigde kennis) ontbreekt.
 
 De ICT-strategie is opgesplitst in drie fasen:
 
 
 •
 «huis op orde» (2011–2013);
 
 
 •
 «slimme uitbestedingen» (2013–2016);
 
 
 •
 «intelligence en samenwerking» (2016–2020).
 
 
 De fasen zijn in het document niet uitgewerkt in
						detailplanningen. Er is geen aansluiting (noch inhoudelijk, noch in de tijd)
						tussen de fasering van de ICT-strategie 2011–2015 en de fasering (de
						plateaus) van de informatiestrategie 2010–2015.
 
 De ICT-strategie is onderverdeeld in elf deelstrategieën,
					 langs de lijn van de reeds lopende strategische programma’s. De strategieën
					 zijn geschreven vanuit de technologische mogelijkheden. De bijdrage aan de
					 informatiestrategie en daarmee aan de functionele behoeften wordt nauwelijks
					 toegelicht.
 De ICT-strategie 2011–2015 is opgesteld namens de directie
					 van vtsPN. De ondernemingsraad van vtsPN heeft een kritisch advies uitgebracht
					 over deze strategie op 18 januari 2011. De ondernemingsraad meent dat een
					 onjuiste analyse ten grondslag ligt aan de strategie en dat er een gebrek is
					 aan omgevingsgerichtheid. Ook is de ondernemingsraad van mening dat de
					 uitvoering van de strategische programma’s volledig bij vtsPN moet komen te
					 liggen. De ondernemingsraad vindt bovendien dat het strategiedocument
					 «jubeljargon» bevat dat voor meerderlei uitleg vatbaar is.
 Gateway review
					 Informatie- en ICT-strategie
 Vanwege zijn toekomstige beheersverantwoordelijkheden wil de
					 minister van VenJ zich ervan verzekeren dat de strategieën op het gebied van
					 informatievoorziening en ICT juist en haalbaar zijn. De minister en de
					 korpsbeheerders hebben daarom in december 2010 afgesproken om de
					 Informatiestrategie en de ICT-strategie, en de uitwerkingen daarvan, te laten
					 beoordelen in de vorm van een Gateway review. Deze
					 review heeft begin 2011 plaatsgevonden.
 Het reviewteam is van oordeel dat de samenhang (alignment) tussen de Informatiestrategie, de ICT-strategie,
					 de Strategische Programma’s en het ICT-jaarplan 2011 op papier nog beperkt
					 is. Het reviewteam plaatst vervolgens kanttekeningen bij de kwaliteit van de
					 documenten, maar heeft een positief oordeel over de wenselijkheid en
					 noodzakelijkheid van de richting van de informatiestrategie. Volgens het
					 reviewteam geeft de ICT-strategie een summiere beschrijving van de huidige
					 situatie. De gewenste situatie in de ICT-strategie vertoont slechts een zeer
					 gedeeltelijk verband met de informatiestrategie en staat zo ver af van de
					 huidige situatie dat de afstand volgens het reviewteam niet, en zeker niet
					 binnen de aangegeven tijd, overbrugbaar zal zijn. Het team constateert dat er
					 nog geen concrete plannen zijn, terwijl de ontwikkelingsstadia die volgens de
					 strategieën doorlopen moeten worden vele jaren vergen.
 
 Het Kbb heeft, naar aanleiding van de uitkomsten van de
						Gateway review, op 4 februari 2011 besloten de ICT-strategie 2011–2015 niet
						vast te stellen en toe te werken naar een alternatief.
 Vervolgens hebben de landelijke CIO en de algemeen
						directeur van vtsPN, na consultatie van de portefeuillehouder Kbb, een voorstel
						daartoe voorbereid. Op basis van de Gateway review en twee opeenvolgende
						onderzoeken van HEC (2011 en 2011a), stellen zij voor een concreet plan van
						aanpak op te stellen voor de komende drie jaar. De basis zou moeten bestaan uit
						een tweesporenbeleid:
 
 
 •
 binnen drie jaar komen tot een vernieuwde
							 ICT-organisatie/-infrastructuur, van waaruit centraal de
							 basisvoorzieningen geleverd worden;
 
 
 •
 de huidige ICT-functionaliteiten in de zeven
							 verzorgingsgebieden onder een strak continuïteitsregime te brengen en
							 stapsgewijs over te brengen naar het nieuwe centrale datacenter dan wel stop te
							 zetten.
 
 
 
 Het Kbb heeft op 25 maart 2011 besloten dit voorstel over te
					 nemen. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de minister van VenJ (2011) haar de
					 onderzoeksrapporten van het HEC op 29 maart 2011 toegezonden. Hij geeft in
					 zijn brief aan dat hij de voorstellen in een plan van aanpak wil laten
					 uitwerken en het definitieve plan van aanpak na het verschijnen van ons rapport
					 in juni 2011 wil vaststellen.
 
 HEC heeft op 7 maart 2011 nog een derde rapport
						uitgebracht: Uitwerking ICT-strategie Politie 2011–2013,
						versie 1.0. Het voorstel van het dagelijks bestuur van het Kbb van
						9 maart 2011 is vooral gebaseerd op dit derde rapport. HEC stelt in dit
						rapport vier voorwaarden voor het slagen van de voorgestelde strategie:
 
 
 •
 intensieve samenwerking;
 
 
 •
 heldere IT-governance;
 
 
 •
 professionalisering van ICT-management en
							 –competenties;
 
 
 •
 beheersing van het hiervoor genoemde tweede spoor.
 
 
 
 De eerste twee voorwaarden staan ook al in Wenkend
					 Perspectief. Onduidelijk blijft of er sindsdien lessen zijn geleerd uit de
					 invulling van deze voorwaarden.
 Samenvattend beeld
					 informatie- en ICT-strategie
 
 Voor de periode 2005–2010 vormt Wenkend Perspectief de
						basis voor een samenhangende architectuur en landelijke basisvoorzieningen voor
						de politie. Wenkend Perspectief is gebaseerd op de bedrijfsarchitectuur van de
						politie. In plaats van zich te richten op de «wat-vraag» (vertaling van
						bedrijfsdoelen naar informatiebehoeften), geeft Wenkend Perspectief vooral
						invulling aan de «hoe-vraag». Als gevolg daarvan geven de ICT-jaarplannen
						2008 en 2009 een verdere invulling van de «hoe-vraag» en niet van de
						«wat-vraag». Als in 2009 de ICT-strategie is opgesteld, heeft de vertaling
						van bedrijfsdoelen naar informatiebehoeften (door middel van een
						informatiestrategie) nog niet plaatsgevonden. Daarom leidt de ICT-strategie de
						ICT-doelen ten aanzien van innovatie en vernieuwing direct af van de
						bedrijfsdoelen. Als vervolgens in 2010 de informatiestrategie
						opgesteld is, moet de ICT-strategie nog aangepast worden omdat er geen
						samenhang is tussen de twee strategiedocumenten. Ook wordt in de
						informatiestrategie gesteld dat Wenkend Perspectief is afgerond, maar een
						evaluatie waaruit blijkt dat alle uitgangspunten van deze strategie zijn
						bereikt ontbreekt. Uit de beschrijving van de huidige situatie in de
						ICT-strategie 2011–2015 blijkt dat een aantal uitgangspunten van Wenkend
						Perspectief nog niet is waargemaakt, zoals het realiseren van één
						architectuur voor de ICT-componenten.
 De uitgangspunten, ICT-uitdagingen, competentiegebieden,
						kernpunten, richtinggevende principes, speerpunten, keuzes en fasering zijn
						telkens anders in de verschillende strategiedocumenten die sinds Wenkend
						Perspectief zijn verschenen. Hoewel er terugkerende elementen zijn, zoals de
						zorg over de betaalbaarheid, is het moeilijk om een consistente lijn te
						ontdekken en een logische overgang te maken van het ene document naar het
						daaropvolgende document.
 
 
 
 
 3.2.3
 Architectuur
 
 Een gestandaardiseerde informatiearchitectuur is een
					 belangrijk aandachtspunt binnen de IT-governance. Onder informatiearchitectuur
					 verstaan we een samenhangende visie op taken, processen, informatievoorziening
					 en ICT-dienstverlening die geldt voor de gehele organisatie en waar alle
					 organisatieonderdelen aan gehouden zijn. Een dergelijke architectuur tot stand
					 brengen betekent keuzes maken. Deze paragraaf beschrijft hoe de Nederlandse
					 politie daar de afgelopen jaren aan heeft gewerkt. Aan het eind van de
					 paragraaf geven wij een samenvattend beeld van de architectuur bij de
					 politie.
 Informatiearchitectuur tijdens de
					 Bestekoperatie: «De Box» 2002
 In de beginjaren van deze eeuw is in het kader van de
					 Bestekoperatie 2001–2005 een informatiearchitectuur voor de Nederlandse
					 politie opgesteld. Dit heeft geleid tot een serie documenten, aangeduid als
					 «De Box». De architectuur is echter nooit vertaald naar concrete informatiesystemen.
					 Het mislukken van de Bestekoperatie 2001–2005 heeft een belangrijke invloed
					 gehad op de strategievorming en het denken over architectuur vanaf 2005.
 Wenkend Perspectief (2006)
 Volgens Wenkend Perspectief moeten de bestaande
					 ICT-componenten binnen één architectuur geïntegreerd worden en landelijk
					 geïmplementeerd en gebruikt. Korpsen kunnen aanvullende activiteiten
					 verrichten binnen architectuurkaders onder de noemer van «co-creatie».
 Een andere voorwaarde voor de implementatie van een
					 landelijke architectuur voor de ICT-voorzieningen is de standaardisatie van
					 bedrijfsprocessen. Uit ons onderzoek bij de politiekorpsen blijkt dat deze
					 standaardisatie nog niet is bereikt. Processen verschillen tussen korpsen en
					 soms ook tussen verschillende districten of politiebureaus binnen een
					 korps.
 Enterprise- en
					 domeinarchitecturen
 
 VtsPN heeft in de afgelopen jaren gewerkt aan het opstellen
						van enkele architectuurdocumenten. In de eerste plaats is er het document
						Enterprise Architectuur Nederlandse politie 1.0 van
						2 maart 2009. Dit document is niet vastgesteld en volgens mededeling van vtsPN
						moeten de ontwikkelingen van 2010 nog in dit document worden verwerkt. De
						Enterprise Architectuur geeft de kaders aan voor een nadere uitwerking in
						domeinarchitecturen en projectstartarchitecturen. Wij hebben concepten
						aangetroffen van domeinarchitecturen voor informatie, bedrijfsvoering,
						handhaving en opsporing. Deze zijn nog niet vastgesteld.
 Tijdens ons onderzoek is naar voren gekomen dat de
						architectuurdocumenten in de praktijk geen belangrijke rol spelen bij de
						activiteiten van vtsPN, met uitzondering van Projectstartarchitecturen,
						die worden gebruikt bij een aantal projecten van vtsPN.
 
 Handhaving
					 architectuurprincipes
 Een informatiearchitectuur is geen doel op zich, maar moet
					 worden vertaald in realistische ICT-projecten die vervolgens leiden tot een
					 geheel van samenhangende informatiesystemen (applicatieportfolio). Een
					 dergelijke vertaling is bij vtsPN grotendeels achterwege gebleven. In de
					 praktijk blijken architectuurprincipes lastig te handhaven. Zo heeft vtsPN te
					 maken met een erfenis aan moeilijk uit te faseren oudere applicaties, die niet
					 gebaseerd zijn op eenduidige architecturen of gegevensmodellen. Ook zijn er
					 soms ontwikkelingen waar vtsPN geen invloed op heeft, maar die niet zijn in te
					 passen in een overkoepelende architectuur. Dat was bijvoorbeeld het geval bij
					 de introductie van het systeem Summ-I.T. (zie § 2.4.7).
 HEC-rapport over architectuur en
					 infrastructuur
 Begin 2011 is een rapport verschenen van HEC over de
					 architectuur- en infrastructuurprocessen binnen vtsPN (HEC, 2011). HEC
					 concludeert dat het huidige functioneren niet optimaal is, omdat binnen vtsPN
					 beide type processen in de praktijk verdeeld zijn over een aantal afdelingen
					 die in hoge mate ontkoppeld van elkaar functioneren. VtsPN is naar de mening
					 van het HEC ver verwijderd van het noodzakelijke «werken onder architectuur».
					 De eenheid van vtsPN die zich met architectuur bezig houdt opereert praktisch
					 in een vacuüm en het aantal architecten is te groot om effectief te kunnen
					 zijn. Volgens HEC is vtsPN intern gericht en meer bezig met het «hoe» dan met
					 het «wat».
 Samenvattend beeld
					 architectuur
 
 Tijdens de bestekoperatie 2001–2005 speelde architectuur
						een belangrijke rol, maar het is niet gekomen tot een realisatie daarvan in de
						vorm van een samenhangende informatievoorziening voor de Nederlandse
						politie.
 VtsPN heeft in de afgelopen jaren gewerkt aan het opstellen
						van enkele architectuurdocumenten. Afgezien van de Enterprise Architectuur
						hebben al deze documenten nog een conceptstatus en zijn ze nog niet
						vastgesteld. De architectuurdocumenten hebben in de praktijk geen belangrijke
						rol gespeeld bij de activiteiten van vtsPN, met uitzondering van Projectstartarchitecturen,
						die worden gebruikt bij een aantal projecten van vtsPN. Een voorwaarde voor de
						implementatie van een landelijke architectuur voor de ICT-voorzieningen is de
						standaardisatie van bedrijfsprocessen. Uit ons onderzoek bij de politiekorpsen
						blijkt dat deze standaardisatie nog niet is bereikt.
 De toepassing van architectuurprincipes bij vtsPN blijkt
						een probleem. In een recent onderzoek constateert HEC (2011) dat vtsPN nog ver
						verwijderd is van het noodzakelijke «werken onder architectuur». Dit betekent
						dat vtsPN niet opereert vanuit een samenhangende visie op processen,
						informatievoorziening en ICT-dienstverlening.
 
 
 
 
 3.2.4
 Richtlijnen, procedures en standaarden
 
 Voor de sturing en beheersing van ICT-processen is het van
					 belang dat een organisatie beschikt over regels en afspraken over de inrichting
					 van deze processen. Interne regels, procedures en standaarden behoren dan ook
					 onderdeel te zijn van de IT-governance van een organisatie. In deze paragraaf
					 gaan we in op deze regelingen en richtlijnen. Aan het eind van de paragraaf
					 schetsen we een samenvattend beeld.
 Beleidskaders vtsPN
 
 VtsPN beschikt over diverse regelingen en richtlijnen.
						VtsPN heeft algemene beleidsregels beschreven voor het uitvoeren van projecten
						in het document vtsPN Proces Policies. Deze
						beleidsregels vormen de basis voor alle activiteiten rond de
						projectvoorbereiding, de systeemontwikkeling en het beheer van projecten en
						systemen, voor zover deze vallen binnen de verantwoordelijkheid en bevoegdheid
						van de unit Ontwikkeling & Beheer (O&B) van vtsPN. Naast een aantal
						algemene uitgangspunten geven de richtlijnen kaders voor kwaliteitsmanagement,
						configuratiemanagement, ontwikkelstandaarden, projectplanning,
						monitoring & control en het testen van ontwikkelde of verbeterde
						applicaties.
 VtsPN hanteert zogeheten compliance-richtlijnen voor de naleving van relevante wet-
						en regelgeving, zoals de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP), de
						Wet Politiegegevens (WPG), de Regeling Informatiebeveiliging
						Politie (RIP) en het Basis Beveiligingsniveau Nederlandse Politie (BBNP). De
						compliance-richtlijnen omvatten circa 400
						richtlijnen voor onder andere de ontwikkeling en het beheer van systemen, informatiebeveiliging,
						privacy, uitbesteding, testprotocollen, infrastructuur, beheer en audits.
 VtsPN heeft centraal richtlijnen opgesteld voor de
						uitvoering van het beheer en de bedrijfsvoering. De verzorgingsgebieden werken
						deze richtlijnen zo nodig uit op decentraal niveau.
 De korpsen moeten de landelijke wet- en regelgeving volgen.
						Daarnaast kunnen de korpsen vanuit hun autonomie eigen richtlijnen toepassen.
						Via de verzorgingsgebieden van vtsPN sluiten zij aan op de kaders die vtsPN
						hanteert.
 
 Richtlijnen voor
					 projectmanagement
 
 Als richtlijn voor de uitvoering van projecten hanteert
						vtsPN het model Prince 2. Binnen dit model is een stuurgroep verantwoordelijk
						voor de projectbeheersing. De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van
						de stuurgroep zijn in dit model omschreven. Basis voor de projectbeheersing
						zijn het PID en de hoofdpuntenrapportages. Hoofdpuntenrapportages
						zijn tussentijdse projectrapportages over onder andere de projectvoortgang,
						tussenproducten, projectrisico’s, beheersmaatregelen, stuurgroepbesluiten en
						prognoses voor het vervolg van het project.
 Kosten-batenanalyses moeten onderdeel zijn van de business
						case van projecten. De business case is als sjabloon met rekenmodel beschikbaar
						en behoort inclusief eventuele bijstellingen ook opgenomen te zijn in het
						projectvoorstel en PID. Indien er afwijkingen zijn, moeten in
						afwijkingsrapporten en wijzigingsverzoeken kosten-batenanalyses worden
						opgenomen.
 Onderzoek naar alternatieven is een onderdeel van de
						business case. Alternatievenonderzoek is ook van toepassing op
						wijzigingsvoorstellen en afwijkingsrapporten. Eén van de toetsingsonderdelen
						bij het zoeken naar alternatieven is dat de ontwikkeling moet passen binnen
						geldende architecturen en beleid.
 
 Richtlijnen voor softwareontwikkeling
					 en testmanagement
 Voor softwareontwikkeling en testen hanteert vtsPN de
					 compliance-richtlijnen. Voor het toetsen en
					 verbeteren van procesvaardigheden binnen de softwareontwikkeling gebruikt vtsPN
					 Capability Maturity Model Integration52 Het CMMI-raamwerk is een algemeen kader voor de
						 inrichting van processen, aan de hand waarvan organisaties hun
						 procesvaardigheden stap voor stap kunnen verbeteren. (CMMI). Verder kent vtsPN specialistische test- en
					 toetsrichtlijnen.
 Inrichting
					 ICT-beheerprocessen
 
 Het functioneel (applicatie)beheer van de landelijke
						systemen en basisvoorzieningen is bij het Softwarehouse van vtsPN
						ondergebracht. VtsPN heeft vaste methodieken voorgeschreven voor functioneel
						beheer en applicatiebeheer.
 Op korpsniveau zijn functioneel beheerders aangesteld voor
						zover het de regionale implementatie van informatiesystemen bij de korpsen
						betreft.
 De verzorgingsgebieden van vtsPN voeren het technisch en
						operationeel (applicatie)beheer uit.
 
 Voor de inrichting van de (technische) beheerprocessen
					 gebruikt vtsPN als standaard ITIL-versie2. Deze standaard biedt een
					 referentiekader voor het inrichten van de beheerprocessen binnen een
					 ICT-organisatie. De operationele processen en instrumenten zijn op landelijk
					 niveau opgesteld en ingericht, maar de regionale verzorgingsgebieden geven er
					 een eigen invulling aan, afhankelijk van de lokale omstandigheden. Bij de
					 verzorgingsgebieden zijn onder andere configuratiemanagement,
					 incidentbeheersing, probleemmanagement, verandermanagement en
					 serviceniveaumanagement ingericht.
 Voor het registreren en analyseren van knelpunten, incidenten
					 en gebreken heeft elk regionaal verzorgingsgebied een eigen problem board en is er een landelijke problem board. Het mandaat en de samenstelling van de
					 problem boards kan verschillen. De boards bestaan
					 uit technisch beheerders, soms aangevuld met applicatie- en functioneel
					 beheerders. De problem boards delen informatie over
					 problemen die zich voordoen, analyseren terugkerende (al dan niet technische)
					 problemen en lossen die op.
 Afspraken tussen gebruikersorganisatie
					 en in- of externe ICT-dienstverlener
 
 De operationele afspraken en procedures tussen de
						verzorgingsgebieden en korpsen met betrekking tot de ICT-dienstverlening zijn
						in een Dossier Afspraken en Procedures (DAP) vastgelegd. Het DAP is bedoeld als
						hulpmiddel (routekaart) voor de klant om incidenten, verzoeken of aanvragen
						voor te leggen aan het verzorgingsgebied en om gemaakte afspraken vast te
						leggen.
 Afspraken met de gebruikersorganisatie over het
						serviceniveau zijn vastgelegd in serviceniveauovereenkomsten. Ieder
						verzorgingsgebied heeft één of meer van die overeenkomsten met de binnen dat
						gebied vallende korpsen. De kwaliteit en het gehanteerde format van de
						overeenkomsten verschillen per verzorgingsgebied. Ten tijde van ons onderzoek
						werd er gewerkt aan één landelijke serviceniveauovereenkomst voor alle
						korpsen (strategisch programma 6).
 
 Samenvattend beeld
					 richtlijnen, procedures en standaarden
 VtsPN heeft voor relevante (onderdelen van) ICT-processen
					 richtlijnen of procedures ontworpen. Zo hanteert vtsPN compliance-richtlijnen, die circa 400 richtlijnen omvatten
					 voor onder andere de ontwikkeling en het beheer van systemen,
					 informatiebeveiliging, testprotocollen, beheer en audits. Elk verzorgingsgebied
					 van vtsPN heeft met de korpsen eigen serviceniveauovereenkomsten,
					 mede doordat de verzorgingsgebieden verschillend zijn ingericht. De kwaliteit
					 van die overeenkomsten verschilt per regio. Omdat de verzorgingsgebieden
					 verschillen, moeten zij ook elk een eigen problem board
					 hebben.
 
 
 
 
 3.3
 Interne beheersing
 
 
 
 3.3.1
 Risicomanagement
 
 Op onderdelen past vtsPN instrumenten voor risicomanagement
					 toe. In deze paragraaf beschrijven we die instrumenten en gaan we in op extern
					 onderzoek naar risicomanagement bij vtsPN. Tot slot geven we een samenvattend
					 beeld.
 Risicoparagrafen in jaarplannen,
					 begrotingen en jaarverslagen
 
 De jaarplannen van vtsPN omvatten een paragraaf over
						risicomanagement.
 In het jaarplan 2008 is vermeld dat vtsPN in 2007 op
						verschillende niveaus gewerkt heeft aan de professionalisering van
						risicomanagement. In de lijnorganisatie is gewerkt aan het implementeren van
						een uniform systeem van risicomanagement, dat ontwikkeld wordt door de afdeling
						Planning & Control.
 Het jaarplan 2009 meldt dat vtsPN de afgelopen jaren haar
						risicomanagement heeft verbeterd. Een uniform systeem van risicomanagement is
						in ontwikkeling. Elders in hetzelfde jaarplan is echter de volgende passage te
						vinden: «Een afdoende integraal risicomanagement ontbreekt. Risico’s worden
						ad hoc en afzonderlijk gemanaged, zonder in voldoende mate te kijken naar
						oorzaak, gevolg en samenhang. Ook wordt er nog te veel vertrouwd op systemen en
						te weinig geïnvesteerd in de wijze waarop individuele medewerkers omgaan met
						risico’s.»
 In het jaarplan 2010 is vervolgens opnieuw te lezen dat
						vtsPN de afgelopen jaren haar risicomanagement heeft verbeterd en dat een
						uniform systeem van risicomanagement in ontwikkeling is.
 
 In de risicoparagraaf van de begrotingen van vtsPN komen
					 onderkende (financiële) risico’s op hoofdlijnen aan de orde. Ook de
					 jaarverslagen van vtsPN bevatten een paragraaf waarin risico’s zijn genoemd
					 die voor een deel betrekking hebben op de ICT bij de politie. VtsPN beschrijft
					 de risico’s op hoofdlijnen, zonder de omvang van de risico’s en de
					 mogelijke gevolgen te duiden.
 
 Het jaarverslag 2006 van vtsPN beslaat de periode vanaf de
						oprichting tot het einde van het jaar. Dit jaarverslag bevat een summiere
						risicoparagraaf. VtsPN noemt daarin onder andere risico’s bij de sanering van
						de projectenportefeuille, de inrichting van de verzorgingsgebieden en de
						verhouding tussen externe en interne medewerkers.
 VtsPN geeft in het jaarverslag over 2007 aan dat er onder
						andere risico’s bestaan rond de financiële besturing, administratieve
						organisatie, beheersing van ICT-projecten, de verandercapaciteit van de korpsen
						en vtsPN, fluctuaties in additionele dienstverlening en de verhouding van
						externe en interne medewerkers. Wat dit laatste betreft lukt het niet om het
						aandeel van externen terug te dringen, waardoor kennisopbouw bij interne
						medewerkers nog onvoldoende is en de marktconforme tariefstelling van vtsPN
						onder druk komt te staan. Verder noemt vtsPN de achterblijvende sanering van de
						applicatieportefeuille als een risico. In de praktijk moet vtsPN oude
						applicaties lange tijd naast de vervangende nieuwe applicaties exploiteren. Dit
						leidt tot extra kosten en langere doorlooptijden van de concentratie- en
						consolidatietrajecten van de verzorgingsgebieden. 
						53 Bij de concentratie- en consolidatietrajecten
							 gaat het om projecten om de doelmatige inrichting van de verzorgingsgebieden
							 van vtsPN te bevorderen. De gesignaleerde vertraging is overigens in
						tegenspraak met de beschrijving van de ontwikkelingen elders in het
						jaarverslag: daar staat dat de concentratie- en consolidatietrajecten voor meer
						dan de helft zijn gerealiseerd en volledig op schema liggen.
 In het jaarverslag 2008 staan opnieuw risico’s die ook in
						het jaarverslag 2007 waren vermeld, bijvoorbeeld de financiële sturing, de
						sanering van de applicatieportefeuille, de beheersing van projecten en de
						verhouding van extern en intern personeel. Verder noemt het jaarverslag 2008
						risico’s op het terrein van liquiditeitenbeheer en de
						projectenportefeuille.
 De risicoparagraaf in het jaarverslag 2009 is uitvoeriger
						dan in de jaren daarvoor. Er is een onderscheid gemaakt tussen
						organisatierisico’s, waaronder risico’s voor de ICT-diensten, en
						financiële risico’s. Voor een deel gaat het om risico’s die ook al in de
						jaarrekeningen van voorgaande jaren waren genoemd, zoals het afbouwen van het
						aantal externen en de beheersing van projecten. Andere risico’s zijn het
						licentiebeheer en de continuïteit van de bedrijfsvoering. In tegenstelling tot
						de daaraan voorafgaande jaren noemt vtsPN in het jaarverslag 2009 bij elk
						risico een beheersmaatregel. Deze maatregelen zijn op hoofdlijnen beschreven,
						waardoor niet kan worden ingeschat of de risico’s daarmee voldoende beheerst
						kunnen worden.
 De risicoparagraaf in het jaarverslag 2010 is beknopter dan
						die in het jaarverslag 2009. De reorganisatie van ICT-diensten, de waardering
						van zelfontwikkelde applicaties en de continuïteit in de verzorgingsgebieden
						worden als risicogebieden genoemd. Ook in dit jaarverslag noemt vtsPN het
						licentiebeheer als een risico.
 
 
 In de jaarverslagen 2007, 2008 en 2009 noemt vtsPN de
						bezuinigingsacties en besparingstaakstellingen als een risico voor de ICT bij
						de politie. In het jaarverslag 2009 staat dat een bedrag van € 30,8 miljoen
						is ingeboekt aan ICT-besparingen in de begroting 2010. Welke risico’s hier
						concreet uit voortvloeien is niet aangegeven en ook niet hoe dat risico
						beheerst zal worden. VtsPN meldt alleen dat de besparing in de bedrijfsvoering
						is opgenomen en maandelijkse monitoring zal plaatsvinden.
 Ook het jaarverslag 2010 wijst in de risicoparagraaf op
						grootschalige ombuigingen en somt een aantal maatregelen op om de kosten van
						vtsPN te verlagen.
 
 Analyse projectrisico’s
 Op projectbasis behoren risicoanalyses onderdeel uit te maken
					 van de projectvoorstelfase. In het PID van de grotere projecten, zoals de
					 invoering van de basisvoorzieningen, komen op hoofdlijnen de risico’s van het
					 project aan de orde. De stuurgroep van het project moet zorg dragen voor
					 continue risicobeheersing door de risicoanalyse waar nodig te
					 actualiseren.
 
 VtsPN heeft ad hoc risicoanalyses laten uitvoeren, zoals
						het ICT-programma 2007–2010. Een ander voorbeeld is de rapportage
						Risicoparagraaf vtsPN van maart 2009. Deze rapportage vloeide voort uit een
						verzoek van de voorzitter van het bestuur van vtsPN aan de Raad van Advies van
						de RHC om een nulmeting te houden naar de stand van zaken in vtsPN.
 De directie en het bestuur van vtsPN ontvangen
						voortgangsrapportages over de projecten uit het ICT-jaarplan 2010. Een
						indicatie van het risicoprofiel maakt daar deel van uit.
 
 Interventies 2010
 
 Op 17 september 2010 heeft het Kbb een plan van aanpak
						Interventies bij vtsPN vastgesteld, waarin onder
						andere is opgenomen dat het Kbb voortgangsrapportages ontvangt over het verloop
						van de volgende interventies:
 
 
 •
 stabiliseren bedrijfszekerheid van de zeven
							 verzorgingsgebieden;
 
 
 •
 versnellen beheerverbeteringen;
 
 
 •
 versterken projectbeheersing;
 
 
 •
 beperken/beheersen licentiegebruik en ICT-kosten
							 leveranciers;
 
 
 •
 verbetering bedrijfsvoering.
 
 
 
 Onderdeel van de eerste interventie is een inventarisatie van
					 de continuïteitsrisico’s in de zeven verzorgingsgebieden. Eind januari 2011
					 waren de risico’s in vier verzorgingsgebieden geïnventariseerd. In enkele
					 verzorgingsgebieden was vertraging opgetreden bij de inventarisatie.
 In het kader van de versterking van de projectbeheersing
					 (derde interventie) heeft vtsPN een eerste periodieke risicoanalyse verricht.
					 Volgens de voortgangsrapportage van 31 januari 2011 zou een maandelijkse
					 risicoanalyse zijn ingeregeld. De voortgangsrapportage noemt een actievere
					 behandeling van de risicoanalyse overigens als een aandachtspunt voor
					 2011.
 Extern onderzoek naar risicomanagement
					 bij vtsPN
 In maart 2010 heeft een extern bureau de resultaten van een
					 risicoanalyse gepresenteerd die in opdracht van de directeur van vtsPN was
					 verricht. Het bureau hanteert als uitgangspunt dat integraal risicomanagement
					 onderdeel behoort te zijn van de interne beheersing van een organisatie.
					 Volgens de analyse heeft vtsPN in 2007 een plan van aanpak voor
					 risicomanagement opgesteld, maar niet in de praktijk geïmplementeerd. Het
					 risicomanagement vond ad hoc en versnipperd plaats. Uit een onderzoek van de
					 interne auditdienst van vtsPN uit september 2009 waren vergelijkbare
					 bevindingen naar voren gekomen.
 Uit de externe risicoanalyse komt een groot aantal risico’s
					 op verschillende terreinen naar voren, die alle als «hoog» worden
					 geclassificeerd. Het gaat onder andere om risico’s ten aanzien van de
					 sturingsfilosofie, leiderschap, de juistheid van informatie,
					 organisatiestructuur, verandervermogen en naleving van beleid. Naar aanleiding
					 van de analyse heeft het bureau verschillende aanbevelingen voor verbetering
					 van het risicomanagement bij vtsPN geformuleerd.
 Samenvattend beeld
					 risicomanagement
 Risicomanagement is over het algemeen nog onvoldoende
					 ontwikkeld bij vtsPN. Het vindt ad hoc en versnipperd plaats. In 2007 is wel
					 een plan opgesteld, maar dit is nooit geïmplementeerd. Over de jaren
					 (2007–2010) heeft vtsPN herhaaldelijk aangegeven te streven naar verbetering
					 en te werken aan een uniform risicomanagementsysteem. De vooruitgang op dit
					 punt is echter beperkt geweest. Een structurele aanpak van risicomanagement
					 ontbreekt vooralsnog. In jaarplannen, begrotingen en jaarverslagen van vtsPN
					 komen risico’s summier aan de orde. Bij vergelijking in de tijd zien we
					 dezelfde risico’s terugkomen, zoals de sanering van de
					 applicatieportefeuille, beheersing van projecten, verhouding intern/extern
					 personeel, licentiebeheer en financiële sturing, waaronder kostenbeheersing,
					 taakstellingen en bezuinigingen.
 
 
 
 3.3.2
 Managementrapportages
 
 
 Om inzicht te hebben in de effectiviteit en de efficiëntie
						van de ICT-processen en de voortgang van ICT-projecten heeft het management
						behoefte aan periodieke en incidentele rapportages. Deze rapportages zullen
						onder andere in moeten gaan op de geleverde prestaties, kosten, voortgang,
						risico’s, kwaliteit, klachten en eventuele verstoringen. Ook de naleving van
						regels en afspraken, zoals serviceniveau overeenkomsten, moet aandacht krijgen
						in deze rapportages. Aan de hand van de rapportages kan het management intern
						sturen om zo doelen te realiseren en te bewaken dat budgetten en planningen
						niet overschreden worden.
 VtsPN kent een veelheid aan rapportages en
						verantwoordingsdocumenten over ICT-processen en -projecten. Er is geen
						overkoepelend kader vastgesteld om structuur en onderling verband aan te
						brengen in deze rapportages. In deze paragraaf geven we onder andere een
						beknopt overzicht van de managementrapportages die de verzorgingsgebieden van
						vtsPN opleveren. We sluiten af met een samenvattend beeld.
 
 Rapportages regionale
					 verzorgingsgebieden
 De verzorgingsgebieden kennen verschillende rapportages over
					 (onderdelen van) ICT-processen, onder andere:
 
 
 •
 rapportages over de dienstverlening van de servicedesk:
						 maandelijkse rapportages van het verzorgingsgebied ter verantwoording aan het
						 management van vtsPN en de korpsen;
 
 
 •
 serviceniveaurapportages: in beginsel maandelijkse
						 rapportages van het verzorgingsgebied aan de korpsen;
 
 
 •
 klanttevredenheidsrapportages: met wisselende frequentie
						 op basis van onderzoek in opdracht van de verzorgingsgebieden;
 
 
 •
 incidentenrapportages: veelal op basis van onderzoek van
						 externen, gericht aan het management van het verzorgingsgebied en/of
						 vtsPN.
 
 
 Hoewel het beeld dat uit de rapportages naar voren komt
					 wisselt per verzorgingsgebied, komen uit de rapportages belangrijke
					 verbeterpunten naar voren. Vooral de maatregelen om de continuïteit te
					 waarborgen laten te wensen over. Ook de incidentenrapportages geven duidelijk
					 aan dat er niet geadresseerde risico’s zijn.
 Naast de eerdergenoemde rapportages leggen de
					 verzorgingsgebieden via een intern dashboard
					 maandelijks verantwoording af aan de directie van vtsPN over onder andere
					 operationele aspecten, financiën, personele zaken en efficiency. Deze
					 rapportages moeten met de hand worden opgesteld, omdat geautomatiseerde
					 rapportageinstrumenten niet beschikbaar zijn. De inhoud van deze rapportages
					 geeft een wisselend beeld. De rapportages zijn kritisch over de vertaling van
					 strategie naar de uitvoering en over het uitlopen van projecten en
					 verbeteracties. De directie van vtsPN heeft behoefte aan een meer gedetailleerd
					 inzicht in de operationele systemen en de kostenstructuur van de
					 verzorgingsgebieden dan in 2010 voor handen was. Ten tijde van ons onderzoek
					 was verzorgingsgebied Zuid, samen met vtsPN centraal, kritische
					 prestatie-indicatoren (KPI’s) aan het formuleren. Over deze
					 gestandaardiseerde KPI’s zouden in de toekomst door alle verzorgingsgebieden
					 uniform gerapporteerd moeten worden.
 De verzorgingsgebieden rapporteren maandelijks over de
					 naleving van serviceniveauovereenkomsten met de korpsen (in
					 serviceniveaurapportages). Bij verzorgingsgebied Zuid vinden deze rapportages
					 niet plaats, omdat in overleg met de korpsen is afgesproken de rapportages niet
					 meer te versturen om zo capaciteit voor andere activiteiten vrij te maken.
 Rapportages VG Land
 
 Het centrale verzorgingsgebied van vtsPN (VG Land) stelt
						maandelijks serviceniveaurapportages samen over de ondersteunende
						infrastructuur en bespreekt deze rapportages met de korpsen. De applicatie
						COGNOS levert rapportages op over het voldoen aan serviceniveauovereenkomsten.
						Ten tijde van ons onderzoek werkte VG Land aan één gestandaardiseerde
						rapportage. Binnen vtsPN ontbreekt vooralsnog een vaste rapportagestructuur
						rond serviceniveauovereenkomsten.
 VG Land levert intern maandelijkse performancerapportages
						en incident-rapportages op en daarnaast verantwoordingsrapportages over de
						kosten.
 
 Rapportages vtsPN centraal
 
 De organisatie van vtsPN doet zelf aan interne
						kwaliteitsreviews op maandelijkse basis en informeert de managementteams
						hierover. De kwaliteitsteams van de desbetreffende onderdelen van vtsPN voeren
						de interne reviews uit. De reviews hebben tot doel sturingsinformatie te geven
						over de projecten en processen binnen de teams.
 De divisie Informatievoorziening en Technologie (IV&T)
						levert maandelijks voor de directie van vtsPN een dashboard aan met informatie over onder andere de voortgang
						van projecten, financiën en personeel. Deze rapportage geeft ook een overzicht
						van actuele risico’s en actiepunten.
 Op hoger aggregatieniveau rapporteert de directie van vtsPN
						viermaandelijks aan het dagelijks bestuur van vtsPN over de financiële gang
						van zaken. Deze verantwoording is vastgelegd in het instellingsbesluit van
						vtsPN.
 
 Bijsturing
 Managementrapportages bieden de mogelijkheid om daar waar
					 nodig processen en projecten bij te sturen. Aan notulen van vergaderingen
					 ontlenen we aanwijzingen dat het management rapportages bespreekt, maar welke
					 besluiten of acties volgen op de managementrapportages is moeilijk te
					 reconstrueren, omdat daar geen systematische vastlegging van plaatsvindt.
 Samenvattend beeld
					 managementrapportages
 VtsPN kent meerdere vormen van managementrapportages, maar
					 een heldere eenduidige structuur ontbreekt. Er is geen overkoepelend kader
					 vastgesteld om de verschillende rapportages met elkaar in verband te brengen.
					 VtsPN centraal werkt samen met verzorgingsgebied Zuid aan een standaardisering
					 van prestatie-indicatoren voor de verzorgingsgebieden. Het opstellen van
					 rapportages is arbeidsintensief. Het algemene beeld dat uit de geanalyseerde
					 managementrapportages naar voren komt is wisselend, zowel per verzorgingsgebied
					 als tussen de verzorgingsgebieden. Een terugkerend element in de rapportages is
					 dat de continuïteit van het functioneren zich in de gevarenzone bevindt. De
					 incidentenrapportages geven duidelijk niet geadresseerde risico’s aan. De
					 verzorgingsgebieden, met uitzondering van Verzorgingsgebied Zuid, leveren
					 maandelijks rapportages op aan de deelnemende korpsen over het serviceniveau.
					 Moeilijk is te reconstrueren welke besluiten of acties volgen op
					 managementrapportages, omdat daar geen systematische vastlegging van
					 plaatsvindt.
 
 
 
 3.3.3
 Audits
 
 Audits zijn binnen de IT-governance bedoeld om te toetsen of
					 binnen de gestelde kaders is geopereerd en of de doelstellingen zijn bereikt.
					 Aan de hand van de auditresultaten kan het management zo nodig correctieve
					 actie ondernemen en bijsturen. Audits kunnen zowel door een eenheid binnen de
					 organisatie plaatsvinden (interne audits) als door derden (externe audits). Dit
					 is mede afhankelijk van de gewenste expertise, organisatiekennis, beschikbare
					 capaciteit en onafhankelijkheid.
 In deze paragraaf beschrijven we achtereenvolgens de
					 verschillende audits bij vtsPN en bij de politiekorpsen. Ten slotte schetsen we
					 een samenvattend beeld.
 Audits bij
					 vtsPN
 Interne auditdienst
 
 Binnen vtsPN is een interne auditdienst (IAD) aanwezig
						(voorheen aangeduid als Audit en Quality Control). Deze stafafdeling IAD
						bestond begin 2011 uit 5,7 fte: een hoofd IAD, twee auditors en een
						ondersteunende medewerker en twee vacatures (een IT- en een financial auditor).
						De IAD heeft een onafhankelijke positie en rapporteert rechtstreeks aan de
						directie van vtsPN. Er is geen Audit Committee. Incidenteel worden rapporten
						aan het (dagelijks) bestuur voorgelegd.
 De IAD stelt voor de te onderzoeken onderwerpen een
						auditjaarplan op. Volgens het hoofd IAD selecteert de dienst de onderwerpen op
						basis van een risicoanalyse. Deze staat echter niet separaat op papier, zodat
						op dit punt een audit trail ontbreekt. Het
						auditjaarplan kan wijzigen als de IAD gedurende het jaar opdrachten krijgt om
						met spoed onderzoeken uit te voeren. Een deel van de audits besteedt de dienst
						overigens uit aan externe onderzoeksbureaus.
 Het auditjaarplan en de selectie van onderwerpen is risico-
						en incidentgedreven. De huidige aanpak voorziet dus niet in een stelselmatige
						afdekking van alle relevante werkprocessen binnen vtsPN en dus evenmin in een
						stelselmatige afdekking van alle relevante ICT-processen. Bovendien blijken
						inbreuken op de jaarplanning frequent voor te komen. Zo hebben wij van 26
						onderwerpen uit de auditjaarplannen 2009 en 2010 de rapporten opgevraagd. Over
						veertien onderwerpen bleken rapporten beschikbaar. Vier onderzoeken zijn door
						anderen uitgevoerd. Acht onderwerpen zijn uitgesteld of vervallen om
						uiteenlopende redenen binnen of buiten de invloedssfeer van de IAD.
 
 Projectaudits
 
 Projecten kennen in het algemeen enkele fasen die cruciaal
						zijn voor het slagen van een project. Juist deze fasen moeten op een beheerste
						wijze en goed worden afgerond. Projectaudits kunnen een bijdrage leveren aan
						een goede projectbeheersing door de voortgang en de kwaliteit van de
						tussenresultaten van het project te beoordelen.
 Zowel de IAD als projectleiders van vtsPN kunnen opdrachten
						verstrekken om projectaudits uit te voeren. In de PID’s van de
						basisvoorzieningen BVH, BVO en BVCM is niet vastgelegd dat projectaudits
						tijdens de uitvoering van het project plaatsvinden. Dergelijke projectaudits
						zijn wel uitgevoerd in verschillende fasen van de ontwikkeling en invoering van
						de basisvoorzieningen (zie hoofdstuk 2).
 
 Third party mededelingen
 
 Een third party mededeling (TPM) houdt in dat ten behoeve
						van externe partijen een onafhankelijk oordeel wordt gegeven over de
						beheersmaatregelen rond een ICT-voorziening. Zowel voor 2009 als voor 2010
						heeft een extern bureau een TPM afgegeven voor VG Land. Daaruit blijkt dat de
						externe auditor in 2009 de opzet van de processen informatiebeveiliging en
						continuïteit als onvoldoende beoordeelt en ook de werking van de
						programmawijzigingsprocedures (change management)
						ontoereikend vindt. De TPM voor 2010 geeft aan dat de situatie wat dit laatste
						punt betreft is verbeterd. De werking van de processen informatiebeveiliging en
						continuïteit is echter nog niet voldoende en een procedure voor probleem- en
						incidentmanagement ontbreekt.
 Voor 2010 is ook een TPM afgegeven voor BVCM. Dit houdt
						verband met de financiële implicaties van dit systeem voor de uitbetalingen
						van lonen en vergoedingen. In de TPM is aangegeven dat de beheersmaatregelen
						rondom de applicatie nog enkele tekortkomingen kennen op het gebied van
						logische toegangsbeveiliging.
 
 Audits verzorgingsgebieden
 Bij vtsPN is niet voorzien in een stelselmatige audit van de
					 beheersmaatregelen bij de regionale verzorgingsgebieden. Incidenteel vinden wel
					 onderzoeken plaats, bijvoorbeeld na verstoringen zoals in 2010 bij het
					 verzorgingsgebied Noordoost. Er zijn in 2010 audits verricht, door externe
					 leveranciers, naar de ICT-processen en de inrichting van de servers bij de
					 verzorgingsgebieden. Uit de audits komt onder andere naar voren dat bij
					 verzorgingsgebied Zuid de configuratie van de servers niet consistent is en
					 voor een deel verouderde versies in gebruik zijn. Verder is de testomgeving
					 gebrekkig, waardoor het verzorgingsgebied wijzigingen direct doorvoert in de
					 productieomgeving.
 Een interventieteam van vtsPN is in het voorjaar van 2010
					 begonnen de processen bij de verzorgingsgebieden te beoordelen. De interventies
					 moeten medio 2011 zijn afgerond. De jaarrapportage van het interventieteam van
					 16 februari 2011 maakt melding van vertragingen bij de verzorgingsgebieden
					 Zuid en Zuidwest. De vertraging in het verzorgingsgebied Zuidwest heeft voor
					 een deel te maken met de inzet van medewerkers van het interventieteam in
					 andere verzorgingsgebieden.
 Kwaliteitsborging
 Het waarborgen van kwaliteit behoort een vast onderdeel te
					 zijn van IT-processen. Op die manier kan worden aangetoond dat
					 kwaliteitsaspecten zoals beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid
					 structureel op niveau zijn. Binnen vtsPN zijn op dit gebied taken ondergebracht
					 bij de Quality Assurance (QA)-functionaris en
					 verschillende andere medewerkers en organisatieonderdelen. Uit een externe
					 projectaudit naar BVH en BVCM van 24 maart 2008 bleek dat de QA-rol niet nader
					 was ingevuld. Vanwege de organisatorische opdeling, is er geen eenduidig beeld
					 over de kwaliteitsborging als geheel.
 Opvolging van
					 auditaanbevelingen
 Om op continue basis verbeteringen door te voeren is het van
					 belang de implementatie van auditaanbevelingen te volgen. De IAD geeft aan dat
					 de directie van vtsPN verantwoordelijk is voor het monitoren van de naleving
					 van de follow-up afspraken die naar aanleiding van een audit zijn gemaakt. Het
					 lijnmanagement is verantwoordelijk voor de uitvoering van de aanbevelingen. De
					 IAD volgt niet systematisch of aanbevelingen van audits zijn opgevolgd. Wel
					 voert de IAD incidenteel vervolgaudits uit.
 Audits bij de
					 politiekorpsen
 Tijdens ons onderzoek bij zeven politiekorpsen hebben wij
					 weinig audits aangetroffen die zich specifiek richten op onderdelen van de
					 IT-governance. Omdat een belangrijk deel van de ICT-voorzieningen inmiddels is
					 ondergebracht bij vtsPN, komt het slechts sporadisch voor dat korpsen zelf een
					 audit laten verrichten op dit terrein. Het is mogelijk dat de accountants die
					 de jaarverslagen van de politiekorpsen controleren, de relevante
					 informatiesystemen van de korpsen beoordelen vanwege hun mogelijke invloed op
					 de betrouwbaarheid van de informatie in de jaarrekening. Gelet op de
					 doelstellingen van de jaarrekeningcontrole, zullen de operationele
					 informatiesystemen daarbij normaal gesproken buiten beschouwing blijven. De
					 eerder in deze paragraaf genoemde TPM, bijvoorbeeld over de beheersmaatregelen
					 rond BVCM, zijn overigens onder andere voor de accountants van de korpsen
					 bedoeld.
 Samenvattend beeld
					 audits
 
 VtsPN beschikt over een interne auditdienst, maar dit is
						een vrij kleine dienst in relatie tot de omvang van de organisatie van vtsPN.
						De selectie van te onderzoeken onderwerpen gebeurt op basis van risicoanalyse,
						maar die is niet op papier vastgelegd. Er is geen sprake van een stelselmatige
						afdekking van alle relevante werkprocessen en dus evenmin van een afdekking van
						alle relevante ICT-processen binnen vtsPN. Er is geen Audit Committee.
						Incidenteel worden rapporten aan het (dagelijks) bestuur voorgelegd.
						Projectaudits zijn niet voorgeschreven, maar bij BVH, BVO en BVCM wel in
						verschillende stadia toegepast (zie hoofdstuk 2). Een eenduidig beeld van de
						organisatie van de kwaliteitsborging ontbreekt.
 De door ons geanalyseerde rapporten van de IAD of van
						externen wijzen op verschillende (ernstige) tekortkomingen in de
						bedrijfsvoering. De IAD volgt niet systematisch of de aanbevelingen van audits
						worden opgevolgd.
 
 
 
 
 
 3.4
 Externe verantwoording
 
 Het afleggen van externe verantwoording over de ICT behoort
				 onderdeel te zijn van de IT-governance van een organisatie. Dit kan
				 bijvoorbeeld door in het jaarverslag van een organisatie aandacht te besteden
				 aan de organisatie van de ICT, de kosten van ICT en aan de voortgang van
				 belangrijke ICT-projecten.
 De verschillende politiekorpsen brengen jaarverslagen uit en
				 het Ministerie van BZK publiceert een overkoepelend jaarverslag voor de
				 Nederlandse politie. Daarnaast brengt vtsPN afzonderlijk jaarverslagen uit,
				 waarin onder andere de ontwikkelingen rond de ICT van de politie aan de orde
				 komen.
 Wij hebben de jaarverslagen bestudeerd van de Nederlandse
				 politie over 2008 en 2009 en de jaarverslagen van de 26 korpsen over 2009. Ook
				 hebben we alle jaarverslagen van vtsPN vanaf de oprichting in 2006 tot en met
				 2009 in het onderzoek betrokken. Hieronder beschrijven we onze bevindingen. We
				 sluiten de paragraaf af met een samenvattend beeld.
 Jaarverslagen Nederlandse
				 politie
 In de door het Ministerie van BZK gepubliceerde jaarverslagen
				 van de Nederlandse politie komen de ICT-ontwikkelingen op landelijk niveau
				 summier aan de orde. Het jaarverslag 2008 refereert aan een rapport van de
				 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV 2008), waarin is vermeld dat de
				 samenwerkingsafspraken over de basisvoorzieningen niet geheel zijn
				 gerealiseerd. In het jaarverslag 2009 zijn alleen enkele ontwikkelingen rond de
				 informatievoorziening geschetst. Volgens het jaarverslag heeft de invoering van
				 de basisvoorzieningen tot een tijdelijke trendbreuk in de gegevens geleid.
				 Vooral korpsen die voorheen met het Bedrijfsprocessensysteem (BPS) werkten
				 hadden hier moeite mee. Bovendien hebben de opleidingen van medewerkers tot een
				 tijdelijk lagere capaciteit geleid. Meer exacte gegevens over de aard en omvang
				 van de problemen met de BVH en de invloed daarvan op de prestaties en
				 informatiepositie ontbreken.
 De jaarverslagen van de Nederlandse Politie en de daarbij
				 behorende kerngegevens geven beperkte informatie over de ICT-kosten van de
				 politiekorpsen. In een overzicht van verschillende kostencategorieën zijn de
				 kosten van verbindingen en automatisering afzonderlijk per korps gepresenteerd.
				 In totaal gaat het om ruim een half miljard euro. Dit bedrag omvat echter niet
				 alle ICT-kosten van de korpsen, omdat bijvoorbeeld de kosten van ICT-personeel
				 van de korpsen niet zijn inbegrepen (zie ook § 3.2.1).
 Jaarverslagen
				 korpsen
 De jaarverslagen van de politiekorpsen bieden de mogelijkheid
				 om extern verantwoording af te leggen over de ontwikkelingen op het terrein van
				 ICT en de daarmee gemoeide kosten. In de jaarverslagen over 2009 besteden
				 verschillende korpsen aandacht aan de ICT. De invoering van de BVH en de
				 gevolgen daarvan komen in de jaarverslagen van negen korpsen aan de orde. Deze
				 korpsen melden in hun jaarverslagen ontevredenheid onder gebruikers van BVH,
				 forse inspanningen voor de invoering en productieverlies, onder andere door
				 tijdrovende opleidingstrajecten. De korpsen maken ook melding van verstoringen
				 in de managementinformatie en (onverklaarbare) trendbreuken in de statistische
				 informatie. Het korps Groningen meldt bijvoorbeeld dat het aantal
				 geregistreerde incidenten is teruggelopen van 152 254 in 2008 tot 83 444 in
				 2009. Oorzaak daarvan is dat in BVH meldingen niet meer automatisch als
				 incident worden geregistreerd, maar afzonderlijk moeten worden
				 «overgehaald».
 Uit de jaarverslagen van de politiekorpsen over 2009 komt
				 onzekerheid naar voren over de verwerking van het exploitatieverlies van vtsPN
				 over 2009. Dit verlies van ongeveer € 27 miljoen zou in beginsel verdeeld
				 moeten worden over de korpsen. Uiteindelijk is dit verlies vanuit de reserves
				 van vtsPN opgevangen en niet doorbelast aan de korpsen.
 De jaarverslagen van de korpsen geven informatie over de kosten
				 van verbindingen en automatisering. Deze kostencategorie omvat niet alle
				 ICT-kosten. In verband daarmee heeft het Ministerie van BZK een model
				 ontwikkeld om de korpsen de ICT-kosten meer volledig in kaart te laten brengen.
				 Negen van de 26 korpsen rapporteren in hun jaarverslag volgens het
				 standaardmodel (zie ook § 3.2.1).
 Jaarverslagen
				 vtsPN
 De jaarverslagen van vtsPN vanaf 2006 geven een beschrijving op
				 hoofdlijnen van de ontwikkeling van de ICT bij de politie. Ook de
				 ontwikkelingen binnen de ICT-organisatie van vtsPN komen aan de orde. Zo gaat
				 het jaarverslag 2007 in op de samenwerkingsafspraken met de ministeries van BZK
				 en Justitie en de implementatie van de basisvoorzieningen. Volgens het
				 jaarverslag verloopt de implementatie volgens plan, met uitzondering van de
				 BVH. Eind december 2007 was de invoering in het eerste korps (Limburg-Zuid)
				 namelijk uitgesteld, omdat bij eindtesten technische fouten werden
				 geconstateerd. Verdere informatie over deze fouten en de invloed daarvan
				 ontbreken in het jaarverslag. In het jaarverslag 2007 is verder vermeld dat in
				 dat jaar een normkostenonderzoek is gehouden. Uit de onderzoeksrapportage was
				 onder andere naar voren gekomen dat de ontwikkeling van de ICT-kosten politieke
				 en bestuurlijke aandacht vroegen. Ook hierbij ontbreekt een nadere toelichting.
				 Het jaarverslag 2007 geeft ook een beschrijving in hoofdlijnen van de
				 ontwikkelingen en voortgang. Zo wordt onder andere vermeld dat de consolidatie
				 en concentratietrajecten in de verzorgingsgebieden, die van belang zijn voor de
				 uitvoering van de strategie Wenkend Perspectief, voor meer dan de helft zijn
				 gerealiseerd en volledig op schema liggen.
 Het jaarverslag 2008 van vtsPN geeft een schets van de
				 voortgang van de samenwerkingsafspraken met de ministeries. Zonder in te gaan
				 op de achtergronden, vermeldt het jaarverslag dat er vertraging is opgetreden
				 bij het BVH-project.
 In het jaarverslag van vtsPN over 2009 is aangegeven dat de
				 samenwerkingsafspraken zijn gerealiseerd. Verder is een beeld gegeven van de
				 ICT-ontwikkelingen en is vermeld dat de consolidatie- en concentratietrajecten
				 op twee na zijn afgerond.
 Het jaarverslag 2010 besteedt uitvoerig aandacht aan de
				 problemen die begin 2010 speelden in het verzorgingsgebied Noordoost. Ook gaat
				 het jaarverslag uitgebreid in op de interventies die in 2010 in gang zijn gezet
				 om de bedrijfsvoering te verbeteren (zie ook § 3.3.1). Volgens de directie
				 van vtsPN is fors ingezet om het «huis op orde» te krijgen en zijn er op dat
				 punt resultaten geboekt. Het beeld dat de bedrijfsvoering verbetering laat
				 zien, komt ook naar voren uit het rapport van de externe accountant over 2010
				 en uit het onderzoek dat een extern bureau begin 2011 heeft verricht met het
				 oog op de overdracht van de financiële bedrijfsvoering door het Kbb aan het
				 ministerie. In zijn rapportage geeft de accountant overigens aan dat een
				 verbetering van de interne bedrijfsvoering weliswaar zichtbaar wordt, maar
				 aandacht blijft vragen.
 In de tabel hieronder staat een overzicht van de
				 exploitatieresultaten van vtsPN volgens de jaarverslagen van vtsPN.
 
 Exploitatieresultaten vtsPN (bedragen x
					 € 1 000)
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 Exploitatieresultaat vtsPN
 
 
 
 
 
 
 2007
 
 
 – 878
 
 
 
 
 2008
 
 
 – 991
 
 
 
 
 2009
 
 
 – 27 391
 
 
 
 
 2010
 
 
 – 7 543
 
 
 
 
 
 Bron: jaarverslagen vtsPN.
 
 
 Het negatieve exploitatieresultaat over 2009 bestaat uit een
				 verlies van € 3,8 miljoen op de reguliere bedrijfsvoering en verder uit
				 incidentele resultaten, waaronder een aantal afwaarderingen op vorderingen en
				 projecten. Dit omvat onder andere hogere lasten voortvloeiend uit contracten
				 met leveranciers en een afschrijving op investeringen in een uitwijkvoorziening
				 voor meldkamers. De negatieve exploitatieresultaten zijn gedekt uit de reserves
				 van vtsPN.
 Samenvattend beeld externe
				 verantwoording
 In de door het Ministerie van BZK uitgegeven jaarverslagen
				 Nederlandse politie over 2008 en 2009 komen ICT en de (problemen bij) invoering
				 van de basisvoorzieningen slechts summier aan de orde. De jaarverslagen van de
				 korpsen over 2009 gaan soms uitvoeriger in op de ervaren problemen met de
				 invoering van de BVH. Korpsen maken melding van de grote inspanningen om de BVH
				 in te voeren, van productieverlies en van verstoringen in managementinformatie.
				 De jaarverslagen van vtsPN over 2007, 2008 en 2009 gaan ook in op (de invoering
				 van) de basisvoorzieningen, maar een uitvoerige toelichting op de knelpunten
				 ontbreekt. De omvang en ernst van de problemen komen daardoor niet tot
				 uitdrukking.
 
 
 
 3.5
 Extern toezicht
 
 Extern toezicht is een onderdeel van IT-governance. Voor de ICT
				 bij de politie heeft het Ministerie van VenJ en voorheen het Ministerie van BZK
				 de rol van externe toezichthouder. In § 2.2.3 hebben we al aandacht besteed
				 aan de wijze waarop het ministerie invulling heeft gegeven aan deze rol als
				 toezichthouder. In deze paragraaf gaan we nader in op de vormgeving van het
				 toezicht vanuit het ministerie. Daarbij komt zowel het toezicht op vtsPN als op
				 de politiekorpsen aan de orde. Tot slot schetsen we een samenvattend beeld van
				 extern toezicht op ICT bij de politie.
 Toezicht op
				 vtsPN
 In december 2009 heeft de Rijksauditdienst een onderzoekrapport
				 uitgebracht over het toezicht van de minister van BZK op vtsPN. De minister van
				 BZK is verantwoordelijk voor het toezicht op het financieel beheer, het
				 doelmatig en effectief beheer en op de goede taakuitvoering van vtsPN. Het
				 Directoraat-generaal Veiligheid (DGV) / Politie & Veiligheidsregio's
				 (P&V) is belast met het toezicht op het financieel beheer en de
				 bedrijfsvoering en de IOOV ziet toe op de goede taakuitvoering.
 Volgens het auditrapport is het toezicht op vtsPN binnen DGV
				 onduidelijk en versnipperd georganiseerd. De auditdienst signaleert bovendien
				 binnen een deel van DGV/P&V een onjuiste perceptie van deze
				 verantwoordelijkheid, vanuit de gedachte dat niet de minister van BZK direct
				 verantwoordelijk zou zijn voor vtsPN maar de korpsbeheerders. Dit heeft tot
				 gevolg dat DGV geen direct financieel toezicht houdt op vtsPN, maar indirect
				 via de verantwoordingen van de korpsen. Naar het oordeel van de auditdienst
				 worden de beschikbare toezichtinstrumenten daarom niet goed ingezet en ook
				 worden andere beschikbare informatiebronnen (als jaarrekening,
				 accountantsverslag en reviews) niet gebruikt.
 Voor het toetsen van de doelmatige bedrijfsvoering heeft de
				 minister van BZK bij de oprichting van vtsPN een Referentiekader opgesteld. Met
				 de korpsbeheerders is destijds afgesproken dat getoetst zal worden of vtsPN
				 invulling geeft aan de opgestelde uitgangspunten. Het referentiekader (vooral
				 de onderdelen kwaliteit en doelmatigheid vtsPN) is vervolgens niet uitgewerkt
				 in indicatoren en onvoldoende ter hand genomen.
 Volgens de auditdienst interpreteert de IOOV de ministeriële
				 verantwoordelijkheid voor vtsPN wel juist. De inspectie kan op grond van de
				 Politiewet onderzoek doen naar de goede taakuitvoering en effectief en
				 doelmatig beheer door de politie. De nadruk ligt op het toetsen van de
				 kwaliteit van de taakuitvoering door de politie inclusief vtsPN. Hierbij heeft
				 doelmatigheid niet de primaire focus. De lacunes in het toezicht op de
				 doelmatigheid door DGV, worden dus maar ten dele ondervangen door de
				 onderzoeken van de IOOV.
 Samenvattend komt de auditdienst tot de conclusie dat het
				 toezicht op vtsPN op de onderdelen financieel beheer en doelmatige
				 bedrijfsvoering tekortschiet. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt
				 derhalve niet goed ingevuld. Volgens DGV is het financiële toezicht op vtsPN
				 sinds 2010 ingericht conform het toezicht op de politiekorpsen en is de interne
				 versnippering naar aanleiding van het auditrapport teruggedrongen.
 Toezicht op
				 politiekorpsen
 
 De Rijksauditdienst heeft in 2010 ook een onderzoeksrapport
					 uitgebracht over de opzet en uitvoering van het toezicht door het Ministerie
					 van BZK op de politieregio's. De minister moet toezicht op deze organisaties
					 uitoefenen, omdat zij een wettelijke taak uitvoeren en gefinancierd worden met
					 publieke middelen.
 De minister van BZK dient volgens de Politiewet 1993 toezicht
					 te houden op het financieel beheer van de politieregio's alsmede te toetsen op
					 doelmatig en effectief beheer. De auditdienst constateert tekortkomingen in de
					 inrichting van het toezichtarrangement. Het toezicht heeft hoofdzakelijk
					 betrekking op de begrotingen die politieregio's indienen bij het Ministerie van
					 BZK (begrotingstoezicht). De toezichtmedewerkers toetsen of de begrotingen in
					 meerjarig perspectief sluitend zijn. Is dat het geval, dan is geen goedkeuring
					 van de begroting door de minister van BZK nodig. Als de begroting tekorten laat
					 zien, wordt preventief toezicht ingesteld. Het ministerie heeft volgens de
					 auditdienst niet verder uitgewerkt welke stappen daarna volgen. De auditdienst
					 spreekt van een «verenging» van het toezicht op het financieel beheer,
					 waardoor dit niet sluitend is. Ook de doelmatigheid en effectiviteit van het
					 beheer onderzoekt het ministerie niet structureel. Daardoor heeft de minister
					 van BZK geen volledig beeld van de risico's en knelpunten in het beheer die
					 zich kunnen voordoen bij de afzonderlijke politieregio's. De auditdienst
					 signaleert verder risico’s voor het toezicht, omdat de personele capaciteit
					 voor toezicht onder druk staat, waardoor er risico's zijn voor de continuiteit.
					 Ook is er sprake van vervlechting van de toezichthoudende taak met taken op het
					 gebied van advisering en bekostiging, waardoor er een risico is van
					 beïnvloeding. De toezichtmedewerkers maken namelijk onderdeel uit van de
					 beleidsdirectie en geven ook adviezen aan het object van toezicht: de
					 politieregio’s. Hoewel de auditdienst het kennisniveau van de medewerkers die
					 belast zijn met het toezicht goed acht, zijn de uit te voeren toezichttaken
					 niet duidelijk beschreven of vastgelegd. Specifieke procedures en
					 werkinstructies voor het toezien op het financieel beheer ontbreken.
 De interventiemaatregelen die de minister ter beschikking
					 staan worden in de praktijk beperkt toegepast. Het onthouden van goedkeuring
					 aan de begroting van een korps is in de praktijk de enige interventie die wordt
					 toegepast.
 
 Toekomst: toezicht op een
				 nationale politie
 In het kader van de transitie naar een nationale politie komt
				 ook het toezicht in algemene zin aan de orde. 
				 54 Ministerie van VenJ (2011). Het is de bedoeling een managementinformatiesysteem te
				 ontwikkelen dat beter is toegerust «op het identificeren en kwantificeren van
				 risico’s en het vaststellen van beheersmaatregelen». Daarnaast wordt het
				 toezicht door de IOOV mogelijk geïntensiveerd. Naast het onderzoek naar
				 incidenten en het thematisch onderzoek, zou de IOOV dan meer systematisch en
				 periodiek «onderdelen van de nationale politie periodiek gaan doorlichten op
				 de kwaliteit van de taakuitvoering».
 Samenvattend beeld extern
				 toezicht
 
 Volgens de Rijksauditdienst, die het toezicht van het
					 Ministerie van BZK op vtsPN in 2009 heeft onderzocht, is het toezicht
					 onduidelijk en versnipperd georganiseerd. Bovendien is het ministerie uitgegaan
					 van een onjuiste en te beperkte visie op de toezichtverantwoordelijkheid ten
					 opzichte van vtsPN. De IOOV heeft de ministeriële verantwoordelijkheid voor
					 vtsPN wel juist geïnterpreteerd. De conclusie van de auditdienst is dat het
					 toezicht op vtsPN, zowel op het financieel beheer als op de doelmatigheid van
					 de bedrijfsvoering, tekortschiet.
 De Rijksauditdienst heeft in 2010 ook een kritisch rapport
					 uitgebracht over het toezicht op de politiekorpsen. De auditdienst signaleert
					 risico’s als gevolg van een te beperkte invulling van het toezicht.
 Voor de toekomst worden veranderingen en intensiveringen in
					 het toezicht voorzien als gevolg van de introductie van een nationale
					 politie.
 
 
 
 
 
 4
 STAND VAN ZAKEN BASISVOORZIENINGEN
 
 
 In dit hoofdstuk gaan we in op de basisvoorzieningen van de
				 politie en op de risico’s en knelpunten die we in die ICT-systemen
				 signaleren. We staan daarbij ook stil bij knelpunten en risico’s en de
				 bruikbaarheid en gebruiksvriendelijkheid van de basisvoorzieningen.
 In dit hoofdstuk komen achtereenvolgens de BVH, de BVO, de BVCM
				 en BlueView/BVI aan de orde (§ 4.1 t/m § 4.4). De resultaten van het
				 onderzoek naar de gebruiksvriendelijkheid, dat we door een extern
				 onderzoeksbureau hebben laten uitvoeren, presenteren we aan het eind van dit
				 hoofdstuk (§ 4.5).
 
 
 
 4.1
 Basisvoorziening Handhaving
 
 De Basisvoorziening Handhaving (BVH) is het landelijke
				 geautomatiseerde basissysteem voor alle kernprocessen van de politie op het
				 terrein van handhaving. Met dit systeem kunnen bijvoorbeeld meldingen worden
				 geregistreerd, aangiftes worden verwerkt en incidenten worden afgehandeld. In
				 deze paragraaf gaan we in op de stand van zaken rond de BVH.
 
 
 4.1.1
 Functionaliteit
 
 De BVH is gebaseerd op het oude systeem voor basispolitiezorg
					 Xpol, dat sinds de jaren negentig in verschillende versies in een aantal
					 korpsen operationeel was. Xpol vormt in feite de kern van de BVH. BVH omvat
					 daarnaast een aantal satellietapplicaties, zoals «Zoeken in formulieren»,
					 «Intranetaangifte» en «Dagrapportage». Voor een deel werken de
					 satellietapplicaties rechtstreeks op de database en voor een ander deel via
					 koppelingen tussen de satellieten en de kernapplicatie. Xpol beschikte als
					 gedateerd systeem niet over een grafische gebruikersinterface met de
					 mogelijkheid van muisbesturing. De BVH is daarom uitgerust met een grafische
					 «schil», die deze functionaliteit wel biedt en communiceert met de
					 onderliggende applicatielaag.
 Koppelingen
 
 Het BVH-systeem is gekoppeld aan een groot aantal andere
						systemen binnen of buiten het politiedomein, zoals het Centraal Justitieel
						Incassobureau (CJIB), de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW),
						Internetaangifte, TrueBlue (een intern kwaliteitssysteem), het
						Herkenningsdienstsysteem (HKS), het Geïntegreerd Meldkamer Systeem (GMS), de
						Personenserver en BlueView (een systeem voor bovenregionale
						informatie-uitwisseling).
 De koppelingen zijn verschillend van karakter en verlopen
						bijvoorbeeld via bestandsoverdracht of email. De koppelingen kunnen een- of
						tweezijdig zijn. Naast de landelijke koppelingen kent BVH ook regiospecifieke
						koppelingen. Voor deze koppelingen worden alleen koppelvlakken (interfaces)
						aangeboden.
 
 De BVH-database maakt gebruik van specifieke gegevensmodellen
					 en coderingen, die niet of in beperkte mate aansluiten op andere applicaties
					 van de politie. Dit maakt het lastig om gegevens tussen verschillende
					 programma’s uit te wisselen.
 Tussen BVH en BVO bestaat geen digitale koppeling, waardoor
					 gegevens die al zijn ingevoerd in BVH opnieuw ingevoerd moeten worden in BVO
					 als ook een registratie van de gegevens in BVO nodig is.
 Verschillende
					 implementaties
 
 Hoewel standaardisatie en harmonisatie uitgangspunten waren
						van de strategie Wenkend Perspectief, bestaan er in de praktijk verschillende
						versies van BVH. Elk korps heeft een eigen BVH-applicatie en database. Het
						aantal satellieten waarover de systeemgebruikers bij de korpsen kunnen
						beschikken verschilt. Vooral de grotere korpsen in de Randstad hebben een
						versie van BVH met meer satellieten en functionaliteit. Vóór de invoering van
						BVH beschikten deze korpsen met Xpol vaak ook al over deze functionaliteit. Zo
						maakte het korps Amsterdam-Amstelland bijvoorbeeld gebruik van 43 satellieten,
						terwijl ervoor is gekozen om BVH standaard te voorzien van vijf
						satellieten.
 Voor BVH zijn landelijk 244 formulieren ontwikkeld, die bij
						verschillende processen gebruikt kunnen worden. Daarnaast of in plaats van de
						landelijke formulieren gebruiken korpsen regionale formulieren, bijvoorbeeld om
						aan te sluiten op de eisen van regionale ketenpartners. Het korps
						Amsterdam-Amstelland maakt bijvoorbeeld gebruik van 106 regionale
						formulieren.
 
 Omdat elk korps een eigen database heeft, is BVH 26-maal
					 geïnstalleerd, verdeeld over de zes verzorgingsgebieden van vtsPN waarbij de
					 korpsen zijn aangesloten. Daarbij moest ook rekening gehouden worden met de
					 inrichting van het verzorgingsgebied waar het betreffende korps bij is
					 aangesloten.
 Ketenpartners en
					 eindgebruikers
 
 Bij de vormgeving van de huidige structuur en inrichting
						van de BVH zijn ketenpartners en eindgebruikers beperkt betrokken. Daardoor is
						in de opzet van BVH nauwelijks rekening gehouden met de aanlevering van
						informatie aan ketenpartners in digitale vorm of met harmonisatie in dit
						verband.
 Omdat BVH op een bestaand systeem voor basispolitiezorg is
						gebaseerd (Xpol), is er tijdens de ontwikkeling geen intensieve betrokkenheid
						geweest van de eindgebruikers van het systeem. Een directe betrokkenheid van
						eindgebruikers, in dit geval van agenten in de basispolitiezorg, kan
						gebruiksonvriendelijke of inefficiënte elementen in het systeem aan het licht
						brengen. Omdat alle agenten in Nederland de BVH gebruiken, kunnen kleine
						verbeteringen in de efficiency al snel grote effecten hebben op landelijke
						schaal.
 
 
 
 
 4.1.2
 Beheer
 
 
 Het functioneel beheer voor de BVH ligt landelijk bij
						vtsPN. Het technisch applicatiebeheer is de verantwoordelijkheid van het
						verzorgingsgebied waar de applicatie is geïnstalleerd. Voor elk korps binnen
						het verzorgingsgebied draait een aparte versie van de BVH in het
						computercentrum van het verzorgingsgebied. Verder is op korpsniveau een
						functioneel beheerder aangewezen die verantwoordelijk is voor de
						korpsspecifieke toepassing van de BVH.
 De functioneel beheerder van een korps behandelt
						wijzigingsverzoeken of problemen. Zo nodig meldt deze het probleem aan bij de
						servicedesk van het verzorgingsgebied. Als een formeel verzoek tot wijziging
						nodig is, dan zal op het niveau van het verzorgingsgebied een
						Request for Change (RFC) besproken worden. Dit
						verzoek kan vervolgens naar de landelijke Change Advisory
						Board (CAB). Na prioritering kan de CAB deze RFC’s doorsturen naar
						vtsPN om op te nemen in het versiebeleid. Per jaar brengt vtsPN in principe
						twee nieuwe versies uit, tenzij er spoedeisende aanpassingen nodig zijn.
 
 Onderhoudbaarheid
 
 Zoals onder andere het onderzoek van de Software
						Improvement Group (2008) aantoont (zie ook § 2.3.4), is de
						systeemarchitectuur van BVH gebaseerd op een grote diversiteit aan deels
						schaarse en verouderde technologieën op alle niveau’s (hardware, operating
						systems, programmeertalen, communicatieprotocollen en gebruikersinterfaces). De
						complexiteit van BVH, de gebruikte technologische platforms en de verschillende
						implementaties op regioniveau, maken dat relatief eenvoudige aanpassingen aan
						de BVH, mede door de veelheid van koppelingen, grootscheepse operaties kunnen
						worden met alle gevolgen voor de exploitatie- en beheerslasten.
 Tijdens ons onderzoek hebben we geen informatie
						aangetroffen die een eenduidig beeld gaf van de jaarlijkse exploitatie- en
						beheerslasten van BVH. Van de directeur Bedrijfsvoering van vtsPN hebben wij
						wel een gespecificeerd overzicht ontvangen van de begroting 2011, waarin voor
						BVH (inclusief Xpol) een bedrag van € 13,2 miljoen is vermeld.
 
 
 
 
 4.1.3
 Doorontwikkeling
 
 Volgens de strategie Wenkend Perspectief zou de fase van
					 standaardisatie en harmonisatie van de basisvoorzieningen de opstap vormen naar
					 een vernieuwing en verbetering van onder andere de BVH. Daar is nog geen zicht
					 op. Het uitblijven van deze vernieuwing heeft bijgedragen aan de teleurstelling
					 in het politieveld over de BVH. De verwachtingen die in het politieveld op dit
					 punt bestonden, zijn niet waargemaakt.
 
 Ten tijde van de uitvoering van ons onderzoek was de
						politie zich aan het beraden over de eventuele vernieuwing van de BVH. Hiervoor
						zijn verschillende scenario’s denkbaar, waarbij onder andere de vraag aan de
						orde is of de BVH in de huidige vorm zich goed leent voor (technische)
						vernieuwing. Mocht dat niet of niet tegen redelijke kosten mogelijk zijn,
						ontstaat een situatie dat al vrij kort na de introductie van de BVH moet worden
						nagedacht over de vervanging door een nieuw systeem. Dat betekent dat opnieuw
						discussie zal ontstaan over de inrichting van de uniforme informatiehuishouding
						van de politie.
 Ook zal daarbij de vraag gaan spelen of opnieuw voor een
						afzonderlijke basisvoorziening voor handhaving en opsporing gekozen moet worden
						of voor een oplossing waarbij handhaving en opsporing meer geïntegreerd
						benaderd worden.
 Afhankelijk van het tempo waarin de vernieuwing van de BVH
						zal worden gerealiseerd, zal vtsPN de geactiveerde kosten van
						softwareontwikkeling (vervroegd) moeten afschrijven.
 
 
 
 
 
 4.2
 Basisvoorziening Opsporing
 
 
 De basisvoorziening Opsporing (BVO) is een applicatie die is
					 gebaseerd op het reeds bestaande Recherche Basis Systeem (RBS), dat is
					 ontwikkeld voor de ondersteuning van opsporingsprocessen. Aan RBS is een
					 grafische schil toegevoegd (RBS Gold) en samen vormen zij BVO. Het PID voor BVO
					 spreekt van een sterk verbeterde versie van RBS. VtsPN is verantwoordelijk voor
					 de (door)ontwikkeling en het beheer van BVO.
 De landelijke invoering van BVO draagt bij aan het meer
					 uniform structureren van vastleggingen in opsporingsonderzoeken en bevordert de
					 mogelijkheden voor informatie-uitwisseling. Landelijke informatiedeling is
					 mogelijk, omdat BVO informatie kan aanleveren aan de applicatie BlueView,
					 waardoor opgeslagen informatie inzichtelijk is voor andere korpsen. Bij BVO is
					 de gestandaardiseerde gegevensset opsporing (GSO) het uitgangspunt. Hierdoor is
					 uitwisseling van informatie tussen korpsen mogelijk.
 
 
 
 4.2.1
 Functionaliteit
 
 
 BVO is bedoeld voor het vastleggen van opsporingsinformatie
						om zo eventueel de basis te leggen voor een dossier dat naar het OM kan worden
						gezonden. BVO wordt gebruikt voor de zwaardere opsporingszaken, zoals moord of
						drugshandel. Hoewel er geen vaste regels voor gelden, kan als vuistregel worden
						aangehouden dat voor onderzoeken die langer duren dan 40 uur, of waarbij
						voorlopige hechtenis aan de orde is, BVO wordt gebruikt. Opsporingsonderzoeken
						starten vaak op basis van een incident dat geregistreerd wordt in BVH. Hoewel
						veel zaken starten vanuit informatie van BVH, kunnen gegevens van BVH niet
						geautomatiseerd worden ingelezen in BVO. De functionaliteit van BVO voorziet
						niet in een directe koppeling met BVH.
 BVO mist een zogeheten productiefunctie om documenten en
						dossiers te genereren. Dit heeft tot gevolg dat er andere producten worden
						gebruikt om deze functie uit te kunnen voeren (BVH, SUMM-I.T. of
						Office-applicaties). Het is ook niet mogelijk om een volledig procesdossier
						voor het OM aan te leveren vanuit BVO. Wel is er een «uitgeklede» versie van
						Word beschikbaar in BVO om tekst te verwerken.
 
 Technische aspecten
 
 RBS Gold is ontwikkeld door een externe partij en fungeert
						als een grafische schil om RBS heen. De kern van BVO (het systeem RBS) was al
						geruime tijd in gebruik binnen de Politie Nederland.
 Ieder verzorgingsgebied heeft een eigen BVO-database,
						waarin de gegevens van de bij het verzorgingsgebied aangesloten korpsen worden
						opgeslagen. Het delen van informatie met korpsen van andere verzorgingsgebieden
						is via de applicatie BlueView geregeld.
 
 
 RBS is ongeveer 25 jaar oud en de ontwikkeling van het
						systeem is bevroren. RBS is afhankelijk van verschillende technologieën die
						niet (langer) courant zijn. Er is sprake van veel duplicatie in de broncode.
						Dat heeft een negatieve invloed op de onderhoudbaarheid en het beheer van het
						systeem.
 In RBS Gold (de grafische schil) ontbreekt het aan een
						communicatieprotocol, waardoor het niet helder is wanneer RBS klaar is met het
						geven van output. RBS verstuurt output soms niet als één pakket. Dit
						bemoeilijkt de verwerking in RBS Gold. Een ander probleem is dat er in RBS Gold
						geen check is of de gegevens volledig zijn ontvangen. Dat kan de integriteit
						van de database beïnvloeden. Gedetailleerde documentatie omtrent de opbouw van
						het systeem ontbreekt.
 
 
 
 
 4.2.2
 Beheer en gebruik
 
 Evenals voor BVH hebben we voor BVO geen informatie
					 aangetroffen die een eenduidig beeld gaf van de jaarlijkse exploitatie- en
					 beheerslasten. Wel kunnen we uit een gespecificeerd overzicht van de begroting
					 2011, dat we hebben ontvangen van de directeur Bedrijfsvoering van vtsPN,
					 aflezen dat voor BVO een bedrag van € 4,5 miljoen is geraamd voor 2011.
 In 2007 heeft een extern onderzoekbureau onderzoek verricht
					 naar BVO. Daaruit zijn risico’s naar voren gekomen op het gebied van
					 performance, het snel doorvoeren van wijzigingen, de hoogte van de
					 onderhoudskosten en de beschikbaarheid van specialistische kennis.
 Het gemis aan functionaliteit in BVO op het terrein van de
					 productiefunctie heeft mede geleid tot het gebruik van alternatieve
					 applicaties, zoals SUMM-I.T., die wel voorzien in functionaliteit voor het
					 opleveren van dossiers aan het OM. De precisie van en hoeveelheid aan
					 informatie die moet worden aangeleverd, zorgen voor een administratieve
					 belasting die doorwerkt in de behoefte aan een goed functionerend en
					 ondersteunend ICT-systeem.
 BVO is mede bedoeld om informatie uit te wisselen om de
					 effectiviteit en de efficiëntie van de opsporing te bevorderen. Het
					 voornaamste hulpmiddel daarbij is BlueView. BVO stelt informatie beschikbaar om
					 via BlueView landelijk te kunnen raadplegen. Een voorwaarde daarbij is
					 uiteraard dat de gegevens in BVO ingevoerd moeten zijn. Na introductie van BVO
					 bleek dat extra aandacht nodig was van de leiding van de politiekorpsen om het
					 gebruik van BVO te bevorderen. Uit de interviews die wij in het kader van ons
					 onderzoek hebben gehouden, komt naar voren dat de volledigheid van de invoer
					 van gegevens in BVO nog een punt van zorg is. Informatiedeling kan in de
					 praktijk ook worden belemmerd door de informatie in BVO met een (te) hoog
					 autorisatieniveau op te slaan. Sommige korpsen hebben monitoringinstrumenten
					 ontwikkeld om oneigenlijk gebruik van autorisaties of coderingen die
					 informatiedeling beperken, tegen te gaan.
 
 
 
 4.2.3
 Doorontwikkeling
 
 Het voornemen bestaat om BVO goeddeels te laten vervangen
					 door SUMM-I.T., mede gelet op de gebruikersvriendelijkheid van dit laatste
					 systeem.
 
 
 
 
 4.3
 Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
 
 Capaciteitsmanagement omvat de afstemming van de inzet van
				 politiepersoneel op het te verwachten werkaanbod. Binnen de Nederlandse politie
				 ondersteunt BVCM dit proces. Elke medewerker kan zijn/haar uren in dit systeem
				 invoeren en het systeem vergelijkt dit met de geplande uren. De nauwkeurigheid
				 van invoering van gegevens is van belang voor de medewerker zelf om de juiste
				 vergoeding betaald te krijgen. Voor het korps is het van belang om de
				 capaciteit goed in te zetten en om de juiste vergoedingen uit te betalen.
 BVCM is een pakket van een externe leverancier en als zodanig
				 is het niet gebaseerd op de architectuurprincipes van vtsPN.
 
 
 4.3.1
 Functionaliteit
 
 
 De basisvoorziening BVCM is een ondersteunend systeem voor
						de bedrijfsvoering. Een aantal korpsen gebruikt BVCM voornamelijk als
						urenregistratiesysteem. De medewerkers registreren hun uren in BVCM en dat
						verloopt zonder grote problemen. BVCM geeft inzicht in roosterverschuivingen,
						die tot toelagen voor personeel kunnen leiden. BVCM heeft consequenties van
						planningen inzichtelijker gemaakt, omdat het rekening houdt met
						rechtspositionele regelingen.
 Een aantal korpsen maakt gebruik van de zogenoemde
						roostervoorstelautomaat (RVA), waarmee roosters gemaakt kunnen worden. Daarna
						moeten de planners meestal nog een fijnregeling toepassen op de voorgestelde
						roosters. 
 
 Sommige korpsen maken naast BVCM gebruik van
					 spreadsheetapplicaties, omdat de planners menen dat de voorbereiding van de
					 roosters daarmee soepeler verloopt. De invoer in spreadsheets is vaak een
					 eerste stap voorafgaande aan de invoer in BVCM. Een geautomatiseerde koppeling
					 is er overigens niet. Bij enkele korpsen is het pakket Beleidsmodule Capacity
					 Management in gebruik, dat vtsPN niet ondersteunt. De korpsen maken gebruik van
					 dit pakket om het gemis van een beleidsmodule in BVCM op te vangen. Deze
					 beleidsmodule zou moeten ondersteunen bij het in kaart brengen van het
					 werkaanbod en van de beschikbare capaciteit als basis voor de indeling van de
					 werkzaamheden.
 Gebruikers zijn over het algemeen van mening dat BVCM
					 redelijk werkt, maar wel storende schoonheidsfouten heeft. Zo staat op sommige
					 schermbeelden de tekst «BVCM» terwijl op andere schermbeelden nog de tekst
					 «CMS» verschijnt. Dit levert op zich geen functionele beperkingen op, maar
					 het geeft een slordige indruk.
 De introductie van BVCM heeft veel invloed gehad op het
					 planningsproces en op de bewustwording over rechtspositionele consequenties van
					 roosters en verschuivingen daarin. Capaciteitsmanagement moet in veel korpsen
					 nog worden ingericht of verbeterd. Verschillende werkwijzen van korpsen
					 bemoeilijken een eventuele verdere doorontwikkeling van BVCM.
 
 
 
 4.3.2
 Beheer
 
 
 Het technisch beheer van BVCM is ondergebracht bij vtsPN;
						het applicatiebeheer ligt bij de externe leverancier, die de software ook
						onderhoudt.
 VtsPN verricht het landelijke functioneel beheer en de
						korpsen het decentrale functioneel beheer.
 
 BVCM draait bij het VG Land. Het is stabiel en is niet vaak
					 ongepland buiten gebruik. Technisch zijn er geen grote problemen gesignaleerd
					 rond BVCM. Storingen zijn er incidenteel, maar meestal gaat het om gepland
					 onderhoud.
 Voor BVCM is een aparte serviceniveauovereenkomst opgesteld.
					 Het Softwarehouse van vtsPN onderhoudt de contacten hiervoor met de externe
					 leverancier. VG Land zorgt voor het beschikbaar zijn van de infrastructuur, het
					 maken van back-ups en verzorgt de eventuele herstelwerkzaamheden. De taak van
					 VG Land is het garanderen van de beschikbaarheid van het platform. Het
					 Softwarehouse beschikt over een testomgeving voor BVCM; het functioneel testen
					 is bij de externe leverancier ondergebracht.
 Voor BVCM hebben we, evenals voor BVH en BVO, geen informatie
					 aangetroffen die een eenduidig beeld gaf van de jaarlijkse exploitatie- en
					 beheerslasten van dit systeem. Uit het in § 4.1 en § 4.2 reeds genoemde
					 overzicht van de begroting 2011, afkomstig van de directeur Bedrijfsvoering van
					 vtsPN, blijkt dat voor BVCM/CMS een bedrag van € 4,9 miljoen voor 2011 is
					 geraamd.
 Relatie met externe
					 leverancier
 De externe leverancier van BVCM heeft een sleutelrol bij het
					 beheer van de huidige applicatie en bij de eventuele doorontwikkeling daarvan.
					 De stuurgroep BVCM heeft in april 2010 voorgesteld om te komen tot een
					 governancemodel voor de relatie tussen de korpsen, vtsPN en de externe
					 leverancier op operationeel, tactisch en strategisch niveau, zodat ook de
					 regiefunctie van vtsPN helder en geborgd is. Een dergelijk model zou
					 geïmplementeerd moeten zijn, voordat een eventuele doorontwikkeling
					 plaatsvindt. VtsPN zou voldoende expertise moeten opbouwen om functionele
					 specificaties op te stellen. Voor (onderhouds)releases is de politie
					 afhankelijk van de externe leverancier. Dergelijke releases zijn noodzakelijk
					 door wijzigingen in (arbeidsrechtelijke) wet- en regelgeving. Het risico
					 bestaat dat hierdoor de kosten van onderhoud toenemen.
 
 
 
 4.3.3
 Doorontwikkeling
 
 
 Bij het inperken van CMS tot CMS-basaal is afgesproken dat
						de op dat moment ontbrekende functionaliteit zou worden ontwikkeld na de
						implementatie van CMS-basaal bij de korpsen. Voor deze doorontwikkeling van
						CMS/BVCM heeft de stuurgroep in 2010 een uitgebreid Project Initiatie Document
						(PID) laten opstellen door de leverancier (zie § 2.5.7).
 De landelijke CIO heeft onlangs een voorstel voor de
						prioritering van ICT-projecten opgesteld, waarin ervoor gekozen is om de
						geplande doorontwikkeling van BVCM stop te zetten. Wel zullen noodzakelijke
						onderhoudsreleases worden uitgebracht.
 
 
 
 
 
 4.4
 BlueView / Basisvoorziening Informatie
 
 De applicatie BlueView is één van de basisvoorzieningen die
				 een rol spelen in de samenwerkingsafspraken tussen de politie en de ministers
				 van BZK en Justitie. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (2008 en 2010)
				 heeft de uitvoering van de samenwerkingsafspraken onderzocht en in dat verband
				 ook de implementatie en de effectiviteit van BlueView beoordeeld.
 BlueView is in het verleden ook wel aangeduid als de
				 Basisvoorziening Informatie (BVI). In meer recente documenten wordt BVI als de
				 doorontwikkeling van BlueView beschouwd. Dit nieuwe systeem was ten tijde van
				 ons onderzoek nog in ontwikkeling.
 
 
 4.4.1
 BlueView
 
 BlueView is ontwikkeld en ingevoerd om de informatiedeling
					 binnen de politie te bevorderen. Vanuit verschillende informatiesystemen van de
					 politie, zoals BVH en BVO, exporteren de korpsen gegevens die bestemd zijn voor
					 informatiedeling naar een database die vervolgens via BlueView te doorzoeken is
					 op een manier die vergelijkbaar is met een zoekmachine op internet. De
					 gebruikers van BlueView in de korpsen werken overwegend bij (regionale)
					 informatieafdelingen (infodesks), al dan niet binnen een rechercheafdeling. Met
					 behulp van BlueView verzamelen, veredelen en verstrekken ze informatie aan
					 verschillende politieonderdelen. De rechercheafdelingen zijn de grootste
					 afnemer.
 
 De oorspronkelijke versie van BlueView is tussen juni 2005
						en april 2006 ontwikkeld en geïmplementeerd. In eerste instantie ging het om
						de bovenregionale ontsluiting van handhavingsgegevens tot één jaar terug.
						Vanaf januari 2007 waren de handhavingsgegevens tot vijf jaar terug te
						raadplegen en vanaf november 2008 ook opsporingsgegevens. 
						55 Dit betreft gegevens uit de huidige
							 basisvoorzieningen (BVH en BVO) en de voorlopers van deze systemen.
 Het budget voor de ontwikkeling en invoering van de eerste
						versie van BlueView bedroeg ongeveer € 3,5 miljoen. Daarvan is € 2,4
						miljoen besteed.
 
 De IOOV (2008) constateerde in haar onderzoek
					 Samenwerkingsafspraken 2008 dat BlueView (versie 2.1) in 2008 technisch was
					 geïmplementeerd in alle korpsen. De Inspectie stelde echter ook vast dat de
					 exportfunctie van BVO naar BlueView niet goed werkte. Bij haar vervolgonderzoek
					 in 2010 heeft IOOV geconstateerd dat dit probleem ten dele was opgelost. Verder
					 bleek uit het onderzoek van de IOOV dat de informatiedeling via BlueView
					 gefrustreerd kan worden door de neiging bij sommige onderzoeksteams om aan hun
					 onderzoeken een hoger beveiligingsniveau toe te kennen dan het Beleid
					 Uitwisseling Opsporingsinformatie bepaalt.
 Uit het onderzoek van IOOV en ook uit ons onderzoek komt naar
					 voren dat het systeem weinig problemen in het gebruik oplevert en in het
					 algemeen positieve reacties uit het veld oproept.
 
 
 
 4.4.2
 Basisvoorziening Informatie
 
 Voor het realiseren van de Basisvoorziening Informatie (BVI)
					 zijn verschillende projecten gestart:
 
 
 •
 BVI ODS: Het project Operational Data Store (ODS) moet
						 het fundament voor de Basisvoorziening Informatie (BVI) opleveren en een
						 centrale verzameling van operationele gegevens beschikbaar maken ten behoeve
						 van bevragende applicaties, zoals BlueView en BlueSpot. Naast het
						 rationaliseren van koppelingen tussen bronsystemen en bevragende applicaties,
						 heeft BVI ODS ook tot doel de beheerlast te reduceren.
 
 
 •
 BVI BlueSpot: Dit project beoogt een generieke
						 voorziening te realiseren voor analyse van informatie in het kader van
						 Informatie Gestuurde Politie (IGP).
 
 
 •
 BVI BlueNode PID IB: Dit project is gericht op de
						 ontwikkeling van de integrale bevraging van bronnen en op het monitoren van
						 doelgroepen. BVI BlueNode draait op drie gebruikersplatforms: desktop, Mobiele
						 data terminal (MDT) en PDA. De bedoeling is dat BlueNode enkele bestaande
						 applicaties saneert.
 
 
 •
 BVI BlueNode PID/ uitfaseren HKS: Dit project heeft tot
						 doel het Herkenningsdienstsysteem (HKS) te vervangen door het Antecedenten
						 register.
 
 
 De projecten BVI ODS en BVI BlueSpot moeten leiden tot een
					 datawarehouse voor de Nederlandse politie om te komen tot een generieke
					 informatievoorziening op basis van interne en externe bronnen. Op 1 november
					 2010 is conform de planning de tussenoplossing van de zogenaamde
					 «overvallenrapportage» opgeleverd. Deze rapportage bevat landelijke en zeer
					 actuele detailinformatie over overvallen. Er is advies gevraagd over de
					 toekomstvastheid van het concept van het datawarehouse en over de verhoging van
					 de leverbetrouwbaarheid.
 Voor het project BVI BlueNode PID / uitfaseren HKS is een
					 advies gevraagd over de toekomst van het Herkenningsdienstenproces. In
					 afwachting van dit advies zijn de activiteiten op het project stil gelegd. Na
					 ontvangst van het advies zal gestart worden met het opstellen van een nieuw
					 projectvoorstel.
 
 
 
 
 4.5
 Gebruiksvriendelijkheid en bruikbaarheid BVH, BVO en
					 BVCM
 
 Als deel van ons onderzoek naar de ICT bij de politie, hebben
				 we een onderzoek laten uitvoeren naar de gebruiksvriendelijkheid van de drie
				 basisvoorzieningen van de politie. Het onderzoek is uitgevoerd door een extern
				 bureau, gespecialiseerd in ergonomie. Dit deelonderzoek is bedoeld om een beeld
				 te krijgen van de responstijden en van de (administratieve) belasting van de
				 basisvoorzieningen voor de politieagenten die ermee moeten werken.
 
 Het onderzoek is uitgevoerd in de maanden februari en maart
					 2011 in zes politieregio’s, te weten:
 
 
 •
 Amsterdam-Amstelland
 
 
 •
 Brabant-Zuid-Oost
 
 
 •
 Haaglanden
 
 
 •
 IJsselland
 
 
 •
 Rotterdam-Rijnmond
 
 
 •
 Utrecht
 
 
 
 Hierbij is rekening gehouden met een spreiding over de zes
				 regionale verzorgingsgebieden van vtsPN.
 
 
 4.5.1
 Over gebruiksvriendelijkheid van software
 
 Niet-gebruiksvriendelijke software kan verschillende
					 ongunstige effecten teweegbrengen.
 
 
 •
 Irritatie: een computerprogramma dat niet
						 gebruiksvriendelijk is, veroorzaakt snel irritatie. Het bereiken van een doel
						 vraagt meer tijd en inspanning dan de gebruiker wenst te besteden. Dit kan er
						 toe leiden dat gebruikers het systeem ontwijken of anders gaan gebruiken dan is
						 bedoeld.
 
 
 •
 Mentale belasting: de software kan een verhoogde mentale
						 belasting veroorzaken, bijvoorbeeld wanneer een taak moeilijker is om uit te
						 voeren, doordat je meer moet onthouden of doordat je meer moet zoeken.
 
 
 •
 Fysieke belasting: de software kan een hogere fysieke
						 belasting betekenen, bijvoorbeeld als gevolg van meer aanslagen of meer en
						 nauwkeuriger muizen.
 
 
 •
 Fouten en een slechter eindresultaat: fouten kunnen
						 ontstaan als door een onduidelijke indeling van de pagina informatie over het
						 hoofd wordt gezien, of als er geen goede terugkoppeling gegeven wordt bij het
						 invoeren van gegevens. Niet-verbeterde fouten leiden tot een slechter
						 eindproduct.
 
 
 •
 Kosten: de software kan hogere kosten in de hand werken.
						 Dit kunnen directe kosten betreffen doordat de werkzaamheden meer tijd vergen
						 en/of doordat fouten naderhand hersteld moeten worden, maar ook indirecte
						 kosten door gezondheidsproblemen.
 
 
 
 Of een programma gebruiksvriendelijk is hangt af van veel
						factoren. Een gebruiksvriendelijk programma kenmerkt zich in ieder geval door
						het feit dat het gemakkelijk en efficiënt is om mee te werken. Dit betekent
						dus niet alleen een gebruiksvriendelijke presentatie, maar ook de dialoog moet
						optimaal zijn aangepast aan de taken die uitgevoerd worden. Met de dialoog
						wordt de interactie tussen de gebruiker en het programma bedoeld. Het is als
						het ware de manier waarop de gebruiker door de verschillende
						beeldschermplaatjes heen klikt en de gegevens verwerkt.
 Een dialoog moet taakgeschikt, zelfbeschrijvend,
						bestuurbaar, conform de verwachtingen van de gebruiker en fouttolerant
						zijn.
 
 
 •
 Taakgeschikt: de software helpt de medewerker om het
							 werk effectief en efficiënt uit te voeren.
 
 
 •
 Zelfbeschrijvend: iedere stap is direct duidelijk door
							 terugkoppeling van het systeem of wordt uitgelegd op aanvraag van de
							 medewerker.
 
 
 •
 Bestuurbaar: de medewerker kan de richting en de
							 snelheid van zijn handelingen bepalen.
 
 
 •
 Conform de verwachtingen: de software werkt steeds
							 hetzelfde en sluit aan bij de eigenschappen van de medewerker, zoals de
							 bekendheid met zijn taak, opleiding, kennis en ervaring.
 
 
 •
 Fouttolerantie: de invoer van een fout leidt niet tot
							 grote problemen.
 
 
 
 Gebruiksvriendelijke software voldoet aan de richtlijnen
					 beschreven in de Europese norm (NEN-ISO 9241–11:17).
 Responstijden
 De responstijd is de snelheid waarmee een systeem reageert op
					 een handeling van de gebruiker. Responstijd is een belangrijk
					 kwaliteitscriterium voor software. Als een medewerker langer moet wachten op
					 een respons van de software, is dat immers verspilling van tijd en geld en
					 leidt makkelijk tot ergernissen. Responstijden hebben een bepaalde duur en een
					 frequentie, die beide idealiter zo laag mogelijk moeten zijn.
 Administratieve belasting
 
 De administratieve belasting wordt bepaald door de totale
						hoeveelheid tijd die een medewerker besteedt aan een taak met behulp van de
						software. Evenals de responstijd is dit een belangrijk kwaliteitscriterium voor
						software, omdat het in belangrijke mate de efficiëntie bepaalt waarmee een
						taak kan worden uitgevoerd.
 De administratieve belasting moet in verhouding staan tot
						de complexiteit van een taak. Hoe moeilijker de taak, hoe langer het werkproces
						met de software mag duren. Wanneer een werkproces te lang duurt, gaan
						medewerkers uitwegen zoeken of haken zij af.
 
 
 
 
 4.5.2
 Onderzoeksmethode
 
 We geven hier een korte beschrijving van de methode van het
					 onderzoek. Voor een uitgebreide toelichting op de gebruikte methoden en
					 technieken verwijzen we naar de methodologische verantwoording op de website
					 van de Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl).
 Software Usability Scan
 De gebruiksvriendelijkheid van de ICT-systemen is onderzocht
					 door afname van een vragenlijst (Software Usability
					 Scan) met betrokken medewerkers, waaronder agenten, rechercheurs en
					 planners. Uit de deelscores is een totaalscore berekend. Deze is uitgedrukt in
					 een percentage van de maximaal te behalen scores. Aan de behaalde scores worden
					 de volgende kwalificaties toegekend:
 
 
 •
 <50%: de gebruiksvriendelijkheid van het (betreffende
						 onderdeel van het) programma is onvoldoende. Verbetering is noodzakelijk.
 
 
 •
 50%-80%: de gebruiksvriendelijkheid van het (betreffende
						 onderdeel van het) programma is matig en verbetering op onderdelen is aan te
						 bevelen.
 
 
 •
 >80%: de gebruiksvriendelijkheid van het (betreffende
						 onderdeel van het) programma is in orde. Eventueel zijn verbeteringen op
						 specifieke onderdelen mogelijk.
 
 
 Naast het oordeel van de medewerkers is elk systeem
					 beoordeeld door een expertpanel van vier ergonomen van het onderzoeksbureau aan
					 de hand van dezelfde Usability Scan.
 Responstijden en administratieve
					 belasting
 
 De proces- en responstijden zijn gemeten aan de hand van
						werkprocessen uitgevoerd door de medewerkers. Deze zijn hiervoor op video
						vastgelegd.
 De procestijd is de netto gemeten tijd die nodig is om een
						bepaalde taak uit te voeren, d.w.z. zonder de responstijden. De responstijd is
						de tijd tussen een actie van de medewerker en de (voltooide) reactie van het
						systeem. De relatieve responstijd is de wachttijd ten opzichte van de totale
						verwerkingstijd.
 De totale verwerkingstijd is de tijd die een medewerker
						nodig heeft om een werkproces in te voeren in het ICT-systeem, dus het totaal
						van de procestijd en de responstijd, en is een maat voor de administratieve
						belasting voor de medewerker.
 
 
 Figuur 3 Administratieve belasting als som van
						procestijd en responstijd
 
 
 Tijdens de metingen zijn alle responstijden langer dan 1
					 seconde geregistreerd. De kortere tijden zijn niet vastgelegd. De responstijden
					 zijn gemiddeld over de werkprocessen. Voor de gemiddelde duur van een enkele
					 respons per werkproces zijn in dit onderzoek de volgende grenswaarden
					 gehanteerd:
 
 
 •
 >10 seconden: de responstijd is onvoldoende. De
						 gebruiker haakt af of heeft de neiging tot afhaken van de taak (Johnson
						 2010);
 
 
 •
 1–10 seconden: dit is de maximum
						 comfortable gap in mens-computerinteractie. De gebruiker raakt
						 afgeleid van de taak (Johnson 2010);
 
 
 •
 <1 seconde: deze responstijden zijn niet gemeten.
						 Overigens kunnen gebruikers bij handelingen met de muis of het toetsenbord bij
						 responstijden 0,1–1 seconde nog wel het gevoel krijgen dat de software
						 vertraagd reageert. Dit geldt bijvoorbeeld bij het verplaatsen van de muis of
						 het klikken op een tekstbox. Pas beneden de 0,1–0,2 seconde is de responstijd
						 goed (Johnson 2010, ISO 9241:13–15).
 
 
 ICT-systemen
 Het onderzoek naar de gebruiksvriendelijkheid is gericht op
					 drie ICT-systemen van de politie:
 
 
 •
 Basisvoorziening Handhaving;
 
 
 •
 Basisvoorziening Opsporing;
 
 
 •
 Basisvoorziening Capaciteitsmanagement.
 
 
 Als satelliet van BVH is ook het programma AVI (Aangifte via
					 Intranet) onderzocht. AVI is een zogeheten satellietprogramma dat voor
					 eenvoudige aangiftes wordt gebruikt. Het programma werkt via het intranet van
					 de politie. Het werkproces met AVI wordt
					 afgesloten door het overzetten van de gegevens naar BVH.
 Werkprocessen
 In totaal zijn twaalf werkprocessen onderzocht in zes
					 politieregio’s.
 
 Op grond van de interviews en metingen zijn vaststellingen
						gedaan ten aanzien van de administratieve werklast van de agenten.
 De werkprocessen zijn zodanig gekozen dat de verschillende
						functionaliteiten van de drie ICT-systemen beoordeeld kunnen worden.
 De volgende werkprocessen zijn voor het onderzoek
						geselecteerd.
 
 
 Geselecteerde werkprocessen
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Systeem
 
 
 Werkproces
 
 
 Functionaris
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 BVH
 
 
 Waarneming «Loslopend vee op de weg»
 
 
 Agent
 
 
 
 
 2
 
 
 BVH
 
 
 Woninginbraak–overige formulieren
 
 
 Agent
 
 
 
 
 3
 
 
 BVH
 
 
 Vernieling door minderjarige
 
 
 Agent
 
 
 
 
 4
 
 
 BVH
 
 
 Woninginbraak
 
 
 Agent
 
 
 
 
 5
 
 
 BVH
 
 
 Invoeren arrestant in arrestantenmodule
 
 
 Agent
 
 
 
 
 6
 
 
 BVH/AVI
 
 
 Aangifte via intranet – diefstal (brom)fiets
 
 
 Baliemedewerker
 
 
 
 
 7
 
 
 BVH
 
 
 Rijden onder invloed
 
 
 Agent
 
 
 
 
 8
 
 
 BVH
 
 
 Samenstellen Model Einddossier
 
 
 Agent
 
 
 
 
 9
 
 
 BVO
 
 
 Aanmaken mutatie, zoeken op persoonsgegevens 
 
 
 Rechercheur
 
 
 
 
 10
 
 
 BVO
 
 
 Importeren en Verwerken tapverslagen
 
 
 Rechercheur
 
 
 
 
 11
 
 
 BVCM
 
 
 a) Invoeren rooster
 b) Onderhouden rooster
 
 
 Planner
 Planner
 
 
 
 
 12
 
 
 BVCM
 
 
 Aanpassing urenverantwoording 
 
 
 Agent
 
 
 
 
 
 Bij proces 11 zijn twee subprocessen genoemd, omdat lopende
					 het onderzoek is besloten zowel het invoeren van een rooster als het
					 onderhouden van een rooster als twee aparte werkprocessen te zien. In drie
					 regio’s is proces 11a onderzocht, in de andere drie regio’s proces
					 11b.
 
 
 
 4.5.3
 Resultaten algemeen
 
 Er zijn verschillen in de wijze waarop de ICT-systemen worden
					 gebruikt in de regio’s. Sommige regio’s bleken voor complexe en tijdrovende
					 werkprocessen, zoals 5 (invoeren arrestant), 8 (model einddossier) en 10
					 (importeren en verwerken tapverslagen), alternatieven te hebben ontwikkeld. Ten
					 behoeve van de vergelijkbaarheid van de metingen hebben de regio’s de
					 werkprocessen op een zo identiek mogelijke wijze uitgevoerd. De verschillen
					 kunnen echter zo ver gaan dat ze leiden tot een andere vulling van de systemen,
					 waardoor de beoogde eenvormigheid en daarmee vergrote effectiviteit ondermijnd
					 kan worden. De integriteit van de onderliggende database staat daarmee onder
					 druk. De verschillen in de werkwijzen bestaan door verschillen in afspraken met
					 OM/Justitie over de aan te leveren documenten en door zelfstandige keuzes
					 binnen een regio.
 
 De gekozen werkprocessen verschillen van elkaar wat
						complexiteit, aantal invoeren en eindresultaat betreft. Daardoor treden
						verschillen op in absolute proces-, respons- en totale verwerkingstijden tussen
						de verschillende werkprocessen.
 De relatieve responstijd is per werkproces berekend door de
						responstijd te delen door de totale verwerkingstijd, gemiddeld over alle
						onderzochte regio’s. De verschillen in de relatieve responstijd tussen de
						werkprocessen zijn gering. De relatieve responstijden lijken daarmee meer
						gerelateerd aan de ICT-systemen dan aan de werkprocessen.
 
 In het onderzoek zijn de werkprocessen op een vereenvoudigde
					 wijze uitgevoerd. De teksten zijn beperkt gehouden, bij inbraak zijn korte
					 lijsten van gestolen goederen aangehouden, etc.. Verwacht mag worden dat in de
					 dagelijkse praktijk de hoeveelheden in te voeren data groter zijn, met alle
					 koppelingen die erbij horen. Daardoor zullen de absolute proces- en
					 responstijden langer zijn. Door de langere absolute responstijden zal, bij
					 gelijke frequentie, ook de relatieve responstijd langer zijn.
 De administratieve belasting van de medewerker komt in dit
					 onderzoek hoofdzakelijk tot uitdrukking in de benodigde verwerkingstijd
					 (procestijd plus responstijd). De gebruiks(on-)vriendelijkheid van een systeem
					 staat in nauw verband met de administratieve werklast. Een taakgericht systeem
					 zal een kortere procestijd hebben dan een niet-taakgericht systeem.
 
 
 
 4.5.4
 Resultaten BVH en Aangifte via Intranet
 
 Gebruiksvriendelijkheid
 BVH toont een matige totaalscore op gebruiksvriendelijkheid
					 voor alle werkprocessen, waarbij werkproces 8 (model einddossier) de ondergrens
					 markeert. De score voor AVI met een score boven de grenswaarde van 80% is een
					 positieve uitschieter.
 
 Totaalscore op Usability Scan (gebruikersoordeel) voor
						de werkprocessen van BVH en AVI.
 
 
 
 In de deelscore op de hoofdcategorieën van de
						Usability Scan van BVH vallen de lage scores op
						voor de aspecten taakgeschikt en zelfbeschrijvend. Over de uiterlijke
						presentatie van het programma is men echter positief. Het totaaloordeel voor
						BVH is matig en toont op deelscores veel verbetermogelijkheden.
 Het expertoordeel ligt op alle hoofdcategorieën lager dan
						het oordeel van de medewerkers.
 
 
 Deelscore op hoofdcategorieën van Usability Scan
						(gebruikers- en expertoordeel) van BVH.
 
 
 Op bijna alle aspecten van de gebruiksvriendelijkheid van AVI
					 geven zowel medewerkers als experts een positieve beoordeling. Het
					 totaaloordeel voor AVI komt hiermee boven de grenswaarde van 80%.
 
 Deelscore op hoofdcategorieën van Usability Scan
						(gebruikers- en expertoordeel) van AVI.
 
 
 
 De matige score op gebruiksvriendelijkheid voor BVH wordt
						voor een belangrijk deel veroorzaakt door de lage score op het aspect
						taakgeschikt. Een belangrijke reden hiervoor is dat BVH de medewerker geen
						leidraad biedt in het doorlopen van het programma. Menig keer «verdwaalt» de
						medewerker. Daarbij verloopt een werkproces niet efficiënt, omdat er veel
						repeterende deelprocessen zijn.
 De zoekfunctie van het programma heeft te weinig
						intelligentie, waardoor het gebruik van zoektermen zeer nauw luistert. Alleen
						ervaren medewerkers weten snel de juiste weg te vinden. Ook het zoeken van de
						juiste formulieren is lastig. Deze staan op verschillende plaatsen en BVH geeft
						daarover te weinig informatie. De score op het aspect zelfbeschrijvend is
						daarom ook laag. Opvallend is dat het programma geen «bruikbare» help-functie
						heeft. Medewerkers vragen hulp van een collega of zoeken op de
						wiki-intranetpagina’s van verschillende korpsen.
 
 
 De presentatie van BVH is in orde als het gaat om de
						indeling van de pagina’s en het kleurgebruik. De leesbaarheid van de tekst
						wordt door de medewerkers als «goed» beoordeeld, maar de tekst in lijsten
						(gepresenteerd uit het onderliggende Xpol) is slecht leesbaar door gebruik van
						kapitalen met een vaste breedte en vet gedrukt.
 Een item in een lijst is slecht vindbaar, omdat ze op
						alfabetische volgorde van de afkorting staan en niet op die van de item-naam.
						Het zoeken vergt extra handelingen door de vaak lange lijsten, verdeeld over
						meerdere pagina’s.
 
 
 BVH werkt matig conform de verwachting van de medewerkers.
						De knoppen «volgende» en «vorige» worden vaak genoemd als knelpunt. De
						achterliggende betekenis (uit Xpol) is voor velen niet duidelijk en leidt tot
						verwarring over welke kant ze op moeten.
 Storend is als BVH niet de gewenste opties presenteert. Om
						het proces te vervolgen moet bewust een foutieve invoer gedaan worden, die
						later in het geproduceerde document weer hersteld moet worden. De foutieve
						invoer blijft aanwezig in het systeem.
 
 De fouttolerantie van BVH is nog net acceptabel (matig). Het
					 herstellen van een vergissing is omslachtig als bijvoorbeeld een formulier
					 opnieuw gegenereerd moet worden. Na een foute bediening geeft het programma
					 onvoldoende toelichting over hoe verder te gaan.
 Gebruiksvriendelijkheid
					 AVI
 De AVI module is duidelijk taakgericht op het verwerken van
					 eenvoudige aangiftes. De medewerker wordt in elk scherm geïnformeerd over de
					 volgende stap in het proces en kan eenvoudig terug. De interface heeft een
					 gebruiksvriendelijke presentatie, wat door de medewerkers wordt
					 gewaardeerd.
 
 De vindbaarheid van een item in een lijst voldoet minder
						goed. Pull-down-menu’s bevatten bijvoorbeeld te
						lange lijsten.
 De zoekfuncties hebben dezelfde nadelen als die van BVH. De
						hinder is echter minder, omdat de medewerker doorgaans door ervaring weet waar
						het antwoord te vinden is.
 
 De zelfgegenereerde tekst van een verklaring is vaak niet
					 correct geformuleerd, onjuist of niet volledig. De tekst vergt daarom na afloop
					 aanpassingen, of wordt helemaal niet gebruikt.
 Het programma is snel geleerd en werkt zoals verwacht.
					 Uitzondering is dat sommige fouten lastig te corrigeren zijn, bijvoorbeeld de
					 keuze voor een verkeerd incident. Gegevens moeten weer opnieuw ingevoerd
					 worden.
 Responstijden
 De relatieve responstijden voor de werkprocessen van BVH en
					 AVI schommelen alle tussen de 6% en 14% van de totale verwerkingstijd.
					 Negatieve uitschieter vormt daarbij werkproces 8 (samenstellen model
					 einddossier) met een relatieve responstijd van ruim 48%.
 
 Relatieve respons- en procestijden (in %) voor de
						werkprocessen van BVH en AVI.
 
 
 In absolute zin is de verwerkingstijd van werkproces 5
					 (invoeren arrestant) het langst, gevolgd door werkproces 8 (samenstellen Model
					 Einddossier). Beide werkprocessen hebben een totale verwerkingstijd van ruim
					 boven de 30 minuten. Ook werkproces 3 en 4 (respectievelijk «vernieling door
					 minderjarige» en «woninginbraak») vergen bijna 25 minuten
					 verwerkingstijd.
 
 Absolute respons- en procestijden (in uu:mm:ss) voor de
						werkprocessen van BVH en AVI.
 
 
 Wat het gemiddeld aantal responstijden langer dan 1 seconde
					 betreft, springt AVI er wederom in positieve zin uit. De andere kant van het
					 spectrum vormt werkproces 5 met bijna 125 responstijden langer dan 1
					 seconde.
 
 Gemiddeld aantal responstijden >1 seconde voor de
						werkprocessen van BVH en AVI.
 
 
 Voor werkproces 8 wordt ruim de grens van 10 seconden
					 overschreden, waarmee de responstijd onvoldoende scoort. Tijdens de andere
					 werkprocessen van BVH werden ook responstijden >1 seconde gevonden. Die zijn
					 daarmee als matig te kwalificeren.
 
 Gemiddelde duur van een enkele respons (in seconden)
						voor de werkprocessen van BVH.
 
 
 De door de medewerkers ervaren responstijden voor BVH uit de
					 Software Usability Scan scoren op de meeste
					 onderzochte werkprocessen matig tot slecht (onder of rond de 50% van de
					 maximale haalbare score). Positieve uitschieters zijn werkproces 1 (waarneming)
					 en werkproces 6 (AVI). Een goede score (>80%) wordt echter op geen enkel
					 werkproces gehaald.
 
 Gemiddelde score op de vraag uit de Software Usability
						Scan «Is de reactie van het programma snel?» voor de werkprocessen van BVH en
						AVI (minst gunstige score=1; meest gunstige score=5).
 
 
 
 Werkproces 8, het model einddossier, bereikt met een
						relatief klein aantal responstijden een lange wachttijd. Dit wordt bevestigd
						door de ongunstige beoordeling van de medewerkers op de responstijden. Een
						wachttijd van een uur, zoals gemeten in één regio, is te lang. Daarbij is het
						gewenst dat de medewerker geïnformeerd wordt over de nog benodigde tijd. BVH
						geeft deze informatie niet.
 Een ander uiterste is het grote aantal responstijden (>
						1 seconde) in werkproces 5, invoeren arrestant. Daar moet de medewerker
						gemiddeld 124 keren wachten. De tijden zijn weliswaar veelal beperkt tot enkele
						seconden, maar de hoge frequentie maakt het werken in dit proces zeer
						hinderlijk. De belangrijkste oorzaak is het genereren van registraties.
 
 Responsetijden AVI
 AVI scoort gunstig op de proces- en responstijden. Er zijn
					 weinig responstijden langer dan 1 seconde. De duur van de totale responstijd
					 wordt vooral veroorzaakt door het overhevelen van informatie naar BVH. Werken
					 met het BSN-nummer resulteert in minder fouten en een (nog) kortere
					 procestijd.
 Administratieve belasting
 
 De administratieve belasting van BVH-processen verschilt
						per proces. Naarmate het proces vaker uitgevoerd moet worden, zal de belasting
						zwaarder zijn. De structuur van BVH speelt daarin een belangrijke rol (beperkt
						taakgeschikt en weinig zelfbeschrijvend).
 Bij een woninginbraak (WP 4) moet bijvoorbeeld elk gestolen
						voorwerp apart worden ingevoerd, van een rol worden voorzien en opgeslagen. De
						gemeten procestijd van gemiddeld 25 minuten is gebaseerd op het invoeren van
						vier gestolen voorwerpen. Als 40 tot 80 voorwerpen zijn gestolen, is de
						procestijd een veelvoud hiervan. Medewerkers zoeken oplossingen om dit te
						vermijden en gaan de gestolen voorwerpen onbedoeld clusteren (bijvoorbeeld
						«sieraden» in plaats van tien afzonderlijke voorwerpen).
 
 Ook bij werkproces 8, de samenstelling van een model
					 einddossier, kan de procestijd flink oplopen. De macro’s met te beantwoorden
					 vragen moeten voor elke aangifte apart doorlopen worden. Als de medewerker een
					 koppeling mist en ook de verborgen foutmelding, is het eindproduct incompleet.
					 De macro’s moeten dan opnieuw doorlopen worden en vragen opnieuw beantwoord
					 worden. Om de lange procestijden te vermijden wordt voor kleine zaken het
					 Summier PV gebruikt en voor grote zaken een ander programma (SUMM-I.T.).
 Aan de administratieve belasting draagt ook het grote aantal
					 verschillende formulieren bij. Een politiemedewerker moet bijvoorbeeld de
					 formulieren «Inbeslagname goederen» en «Afstandsverklaring inbeslagname
					 goederen» apart produceren. Dit is twee maal hetzelfde werk, terwijl beide
					 formulieren altijd tegelijk gebruikt worden.
 Administratieve belasting
					 AVI
 De totale verwerkingstijd van het AVI-proces en daarmee de
					 administratieve belasting voor de medewerker, is beperkt. Randvoorwaarde is een
					 stabiele verbinding tussen AVI en de kern van BVH.
 
 
 
 4.5.5
 Resultaten BVO
 
 Gebruiksvriendelijkheid
 BVO laat een matige totaalscore zien op
					 gebruiksvriendelijkheid voor beide werkprocessen. Kijkend naar de deelscores op
					 de hoofdcategorieën van de Usability Scan zijn
					 taakgeschikt en in wat mindere mate zelfbeschrijvend hiervoor
					 verantwoordelijk.
 
 Totaalscore op Usability Scan (gebruikersoordeel) voor
						de werkprocessen van BVO.
 
 
 
 Deelscore op hoofdcategorieën van Usability Scan
						(gebruikers- en expertoordeel) van BVO.
 
 
 De matige gebruiksvriendelijkheid van BVO wordt met name
					 bepaald door de onvoldoende op het aspect taakgeschikt. Het grootste knelpunt
					 is de combinatie van een zeer gefragmenteerde database met veel categorieën en
					 een slechte zoekfunctie. Zoeken en vinden in een database is het hoofddoel van
					 BVO en werkt dus onvoldoende.
 
 Bij het importeren van tapbestanden uit de applicatie
						Reliant worden niet alle gegevens goed overgezet naar BVO, waardoor
						herstelacties nodig zijn. Een medewerker kan geen selectie van tapnummers
						kiezen die voor hem van belang is; dit zou de efficiency sterk bevorderen. BVO
						mist een intelligente tekstverwerker en herkent geen illustraties, waardoor
						foto’s, smiley’s en leestekens (uit SMS
						berichten) niet verwerkt worden.
 Bij het verwerken van tapgesprekken moet men onthouden
						welke persoon bij welke tap hoort. Soms wordt hiervoor een extra sessie van BVO
						geopend, zodat het wisselen tussen schermen makkelijker gaat. Hierdoor scoort
						BVO onvoldoende op het aspect taakgeschikt.
 
 Het aspect zelfbeschrijvend scoort matig. Medewerkers geven
					 aan dat BVO niet eenvoudig is te leren. Een helpfunctie ontbreekt, maar er zijn
					 wel tooltips met summiere uitleg over een veld of button. Dit wordt
					 gewaardeerd.
 
 De leesbaarheid van de tekst wordt door de medewerkers goed
						beoordeeld, maar is op basis van ergonomische richtlijnen maar net acceptabel.
						Net als in BVH is de tekst in lijsten slecht leesbaar door het gebruik van
						kapitalen met vaste breedte en vet afgebeeld.
 Ook in BVO zijn de lijsten vaak lang, waardoor de
						medewerker veel moet scrollen of bladeren. Scrollen kan niet met het
						muiswiel.
 
 Het grootste knelpunt op aspect Bestuurbaar is de traagheid
					 van het systeem. Zie hiervoor de uitleg over responstijd.
 Het programma werkt voor het grootste deel zoals
					 verwacht.
 
 De fouttolerantie van BVO is acceptabel. Soms zijn
						vergissingen niet te herstellen vanwege beperkte autorisatie. Naarmate dat
						vaker tijdens het proces voorkomt, stijgt de procestijd en ook de
						werklast.
 Voorbeeld: Wanneer bij het verwerken van tapgesprekken per
						ongeluk een verkeerde lijn wordt geselecteerd moet men achteraf alles handmatig
						herstellen.
 
 Responstijden
 De responstijden voor beide werkprocessen van BVO nemen circa
					 10% van de totale verwerkingstijd in beslag. Dit is vergelijkbaar met de meeste
					 relatieve responstijden zoals die ook bij BVH werden gevonden.
 
 Relatieve respons- en procestijden (in %) voor de
						werkprocessen van BVO.
 
 
 In absolute zin bedraagt de totale verwerkingstijd van
					 werkproces 9 (aanmaken mutatie en zoeken op persoonsgegevens) bijna een half
					 uur.
 
 Absolute respons- en procestijden (in uu:mm:ss
						gestapeld) voor de werkprocessen van BVO.
 
 
 Wat het gemiddeld aantal responstijden langer dan 1 seconde
					 betreft, toont werkproces 9 bijna 35 responstijden in circa een halfuur
					 verwerkingstijd.
 
 Gemiddeld aantal responstijden >1 sec voor de
						werkprocessen van BVO.
 
 
 Ook voor BVO werden voor beide werkprocessen responstijden
					 > 1 seconde gevonden. Daarmee scoort BVO op het onderwerp responstijden
					 matig. Uit de diagrammen is af te leiden dat voor werkproces 9 de medewerker
					 ongeveer elke minuut 5,6 seconde aan het wachten is (in bijna een halfuur
					 verwerkingstijd werden immers 34 responstijden met een gemiddelde van 5,6
					 seconden waargenomen).
 
 Gemiddelde duur van een enkele respons (in seconden)
						voor de werkprocessen van BVO.
 
 
 De door de medewerkers ervaren responstijden voor BVO uit de
					 Software Usability Scan scoren op beide onderzochte
					 werkprocessen in het rood (onder de 50% van de maximale haalbare score).
 
 Gemiddelde score op de vraag uit de Software Usability
						Scan «Is de reactie van het programma snel?» voor de werkprocessen van BVO
						(minst gunstige score=1; meest gunstige score=5).
 
 
 BVO kenmerkt zich door relatief veel korte responstijden van
					 1–4 seconden. Tijdens het onderzoek is vastgesteld dat op de onderzochte
					 locaties BVO ook een hinderlijke responstijd korter dan 1 seconde heeft. Deze
					 vertraging treedt telkens op bij het selecteren en vervolgens invoeren van
					 gegevens in een invoerveld.
 Het importeren van meerdere en lange gesprekken (werkproces
					 10: importeren en verwerken van tapregistraties) kan oplopen tot een
					 responstijd van meerdere minuten. In het onderzoek was het importeren beperkt
					 tot één tap per keer met een responstijd tot enkele seconden. De grafieken
					 van de responstijd in BVO tonen dus een relatief gunstige situatie.
 Administratieve belasting
 
 De procestijd van werkproces 9, het aanmaken van een
						mutatie en het zoeken naar persoonsgegevens van een verdachte in BVO, vergt
						gemiddeld bijna een half uur. Het aanmaken van een object (bijvoorbeeld het
						invoeren van een verdachte) en het toevoegen van kenmerken aan een object
						(bijvoorbeeld het signalement van de verdachte) is omslachtig en bepaalt voor
						een substantieel deel de procestijd. Elk onderdeel van het signalement moet
						geselecteerd worden op de signalementkaart, vervolgens moet aangegeven worden
						op welke datum dat kenmerk is vastgesteld, waarna het kenmerk weer gekoppeld
						moet worden aan de mutatie. Om de procestijd te verkorten voeren medewerkers
						alleen de meest relevante kenmerken in. Bijvoorbeeld een tatoeage op de
						onderarm.
 BVO heeft geen koppeling met BVH. Bij een zaak moeten
						gegevens uit BVH opnieuw ingevoerd worden. Knippen en plakken uit BVH levert
						opmaakproblemen op die naderhand handmatig worden gecorrigeerd.
 
 Het importeren en verwerken van vier tapkamerbestanden
					 (werkproces 10) vergt gemiddeld bijna 7 minuten procestijd. De relatief korte
					 procestijd heeft toch inefficiënties. Genoemd zijn al de fouten bij het
					 overhevelen van informatie uit Reliant. Ook kost het handmatig zoeken naar de
					 locatie van een zendmast op de geografische kaart van Reliant en vervolgens
					 toevoegen aan BVO veel handelingen. Het verwijderen van een geheim tapgesprek
					 vergt zes handelingen. In een groot onderzoek kan het verwijderen van geheime
					 tapgesprekken oplopen tot een uur per dag.
 BVO kent een arbeidsintensieve wijze van vastleggen van
					 gegevens en kenmerken. De regio Amsterdam-Amstelland gebruikt de applicatie BVO
					 MAT om intelligent en snel te kunnen zoeken in de mutaties van een onderzoek.
					 Gezocht wordt in de vrije tekstvelden van BVO mutaties. Het is voor deze
					 toepassing dus niet noodzakelijk alle velden apart in te vullen, maar
					 hoofdzakelijk het vrije tekst veld. Dit scheelt veel handelingen van de
					 medewerker.
 
 
 
 4.5.6
 Resultaten BVCM
 
 Gebruiksvriendelijkheid BVCM
					 roosteren
 BVCM laat op het deel «roosteren» een matige totaalscore op
					 gebruiksvriendelijkheid zien. Kijkend naar de deelscores op de
					 hoofdcategorieën van de Usability Scan, blijkt ook
					 hier de lage taakgeschiktheid voor een belangrijk deel debet aan deze
					 score.
 
 Totaalscore op Usability Scan (gebruikersoordeel) voor
						de werkprocessen van BVCM.
 
 
 
 Deelscore op hoofdcategorieën van Usability Scan
						(gebruikers- en expertoordeel) van BVCM (roosteren).
 
 
 
 BVCM scoort matig voor het werkproces roosteren (WP 11a) op
						vrijwel alle aspecten van gebruiksvriendelijkheid.
 De presentatie van het programma kenmerkt zich door het
						gebruik van veel kleuren, die niet altijd goed van elkaar te onderscheiden
						zijn. De ordening van de pagina’s kan overzichtelijker en beter aansluiten op
						de volgorde van afhandeling. Het zoeken in lijsten wordt gehinderd door de
						lange lijsten die niet in één keer volledig in beeld verschijnen.
 
 
 De taakgeschiktheid van BVCM scoort matig, omdat geen
						leidraad gegeven wordt hoe een optimaal rooster gemaakt moet worden. Het
						gebruik van het programma vergt veel muishandelingen.
 Voorbeeld: Het verwijderen van een dienst kan niet met
						één klik op de delete-knop, maar moet met de
						rechtermuisknop via een menu, vervolgens een pop-up
						met de button «verwijderen».
 Het pop-up-venster «Functie»
						staat tijdens het grootste deel van het werk hinderlijk in beeld en overlapt
						het rooster, waardoor men regelmatig het venster moet verschuiven.
 
 Het aspect zelfbeschrijvend is acceptabel, maar verbeteringen
					 zijn mogelijk voor de helpfunctie en voor de pictogrammen boven in het beeld.
					 De aanwezige helpfunctie wordt niet gebruikt. Medewerkers zoeken regelmatig
					 hulp buiten het programma, bij collega’s of de helpdesk. De
					 tooltips zijn nodig om de pictogrammen uit te
					 leggen.
 
 De bestuurbaarheid is nog net acceptabel. Horizontaal
						scrollen met de muis scoort slecht. Positief is dat dit ook met de «pijltjes»
						op het toetsenbord kan. BVCM houdt rekening met wettelijke randvoorwaarden,
						zoals de Arbeidstijdenwet. Dit leidt soms tot automatische aanpassingen in het
						rooster, die niet altijd gewenst zijn en dus gecorrigeerd moeten worden.
 Het programma werkt redelijk volgens de verwachting van de
						medewerkers. Klein knelpunt is de positionering van de cursor bij een
						schermwisseling. Deze komt niet op de juiste plaats in het scherm en moet
						telkens verplaatst worden.
 Voorbeeld: in het venster «Medewerker» is het gewenst de
						cursor op «Naam» te hebben in plaats van «ID», want de ID weet de planner
						niet uit het hoofd. En in het venster «open inzet plan» staat de cursor
						onterecht in «Jaar», terwijl dat alleen rond de jaarwisseling veranderd hoeft
						te worden.
 
 
 De fouttolerantie is nog acceptabel, maar kan zeker
						verbeterd worden. Het is lastig vergissingen te herstellen, omdat de historie
						niet hersteld kan worden met bijvoorbeeld «Ctrl+z». Ook kunnen meerdere
						diensten niet in één keer uit het rooster verwijderd worden.
 Foutmeldingen zijn meestal standaard en zonder toelichting.
						Bij sommige meldingen is kennis van wetgeving nodig om een melding goed te
						begrijpen.
 
 Gebruiksvriendelijkheid BVCM
					 urenverantwoording
 De deelscores op de hoofdcategorieën van de
					 Usability Scan voor het deel «urenverantwoording»
					 zijn in grote lijnen in orde, waarmee ook de totaalscore een goed resultaat
					 laat zien.
 
 Deelscore op hoofdcategorieën van Usability Scan
						(gebruikers- en expertoordeel) van BVCM
						(urenverantwoording).
 
 
 BVCM is goed geschikt voor urenverantwoording. Het minst
					 positief is het aspect taakgeschikt, vanwege de matige zoekfunctie. Ook hebben
					 de medewerkers slecht zicht op de roosters van collega’s voor het ruilen van
					 een dienst.
 De mindere score bij het aspect conform verwachting komt
					 voornamelijk voor rekening van het gedrag van de cursor bij een schermwissel.
					 Deze wordt niet automatisch in het eerste veld gezet en kost zo een extra
					 handeling.
 De aspecten presentatie, zelfbeschrijvend, bestuurbaar en
					 fouttolerantie zijn alle redelijk tot goed. Verbeterpunten zijn de presentatie
					 van de te lange codelijsten in een onlogische volgorde, de grote onhandige
					 pdf-handleiding en de ontbrekende toetsbediening voor het aanmaken van een
					 nieuwe taakregel of het verwijderen van een regel.
 Responstijden
 De responstijden binnen BVCM zijn in relatieve en absolute
					 zin het hoogst voor werkproces 11A (zie § 4.5.2), het genereren van een
					 rooster. De totale verwerkingstijd (proces+respons) bedraagt hier ruim een
					 halfuur.
 
 Relatieve respons- en procestijden (in %) voor de
						werkprocessen van BVCM.
 
 
 
 Absolute respons- en procestijden (in uu:mm:ss) voor de
						werkprocessen van BVCM.
 
 
 Het gemiddeld aantal responstijden voor de bewerkingen binnen
					 BVCM is ten opzichte van de andere werkprocessen laag. Dit houdt in dat het
					 overgrote deel van de responstijd een of enkele aaneengesloten perioden
					 betreft.
 
 Gemiddeld aantal responstijden >1 sec voor de
						werkprocessen van BVCM.
 
 
 De gemiddelde duur van een enkele respons overschrijdt voor
					 de BVCM-werkprocessen 11A en 11B (rooster genereren en rooster onderhouden)
					 ruimschoots de onvoldoendegrens van 10 seconden.
 Voor werkproces 12 (urenverantwoording) werden responstijden
					 langer dan 1 seconde gevonden.
 
 Gemiddelde duur van een enkele respons (in seconden)
						voor de werkprocessen van BVCM.
 
 
 De door de medewerkers ervaren responstijden voor BVCM uit de
					 Software Usability Scan laten alleen voor
					 werkproces 12 (urenverantwoording) een positief resultaat zien (>80% van de
					 maximale score). Werkproces 11A en 11B (respectievelijk genereren en
					 onderhouden rooster) scoren op dit punt aanzienlijk slechter.
 
 Gemiddelde score op de vraag uit de Software Usability
						Scan «Is de reactie van het programma snel?» voor de werkprocessen van BVCM
						(minst gunstige score=1; meest gunstige score=5).
 
 
 De lange responstijden tijdens het roosteren (WP 11a) zijn
					 het gevolg van het gebruik van de roostergenerator. De tijd die de generator
					 nodig heeft, varieert met het aantal diensten dat ingeroosterd wordt en met het
					 aantal dagen waarover gepland wordt. Gemeten wachttijden tijdens het genereren
					 lopen uiteen van 38 seconden tot ruim 14 minuten. Hoewel de planners het
					 systeem niet snel vinden, zijn de lange responstijden tijdens het genereren van
					 een rooster voorspelbaar en is de indruk dat zij deze als overkomelijk ervaren.
					 Het ontbreken van een tijdindicatie blijft een gemis.
 Ten aanzien van de responstijden van de urenverantwoording in
					 BVCM zijn er geen opmerkingen.
 Administratieve belasting BVCM
					 roosteren
 
 Een planner is elke werkdag met BVCM in de weer. De
						administratieve belasting voor het aanmaken en onderhouden van roosters is op
						basis van de vergaarde onderzoeksdata niet goed vast te stellen, omdat het een
						beperkt deel van het totale planningsproces betreft.
 Wel is in het onderzoek vastgesteld dat niet elke planner
						op dezelfde wijze BVCM gebruikt. Er zijn planners die Excel gebruiken ter
						voorbereiding van het roosteren en muteren in BVCM. De belangrijkste
						aangevoerde argumenten zijn een beter overzicht (meer rijen met namen) en de
						mogelijkheid om een ingevoerde wijziging eenvoudig terug te draaien.
 De indruk is dat gebruik van Excel niet direct tot een
						procesverbetering leidt. Zo is tijdens het onderzoek gesproken met een planner
						die stapsgewijs de generator gebruikt en daardoor de wachttijden beperkt. Na
						twee tot drie generaties vult hij het rooster handmatig aan. Hij is heel
						tevreden met BVCM en krijgt ook positieve feedback van de groep die hij
						plant.
 Gezien de ingewikkeldheid van het proces, waarvoor veel
						kennis en ervaring nodig is, mag verwacht worden dat planners de neiging hebben
						vast te houden aan hun eigen methode.
 
 Administratieve belasting BVCM
					 urenverantwoording
 De administratieve belasting van het werkproces
					 urenverantwoording geldt met name voor medewerkers met onregelmatigheid in het
					 rooster. Medewerkers in de Noodhulp, medewerkers die negen uur per dag werken,
					 of veel overwerken, moeten elke dag hun rooster aanpassen. De tijd per keer
					 hoeft niet lang te zijn, maar de frequentie is hoog.
 
 
 Responstijden korter dan 1 seconde
 
 De focus van het onderzoek ligt op de responstijden langer
						dan 1 seconde. De responstijden langer dan 1 seconde dragen meer bij aan de
						absolute verwerkingstijden en zijn praktisch gezien beter te meten. Hinderlijke
						responstijden korter dan 1 seconde zijn echter wel vastgesteld. Ze treden op
						als met de pijl en muisklik, of met de Tab-toets, een nieuw invoerveld wordt
						geselecteerd. De cursor verschijnt pas een moment later in het veld. De
						vertraging treedt op bij BVH en bij BVO. Steekproefsgewijze meting leidt tot
						tijden tussen de 0,16 en 1,05 seconden. Vanaf 0,2 seconde is het fenomeen
						hinderlijk.
 In het geval van BVH is de hinder beperkt, omdat het
						programma een reeks toetsaanslagen buffert. Nadat de cursor «geland» is,
						verschijnen ook de reeds getoetste letters.
 In de onderzochte systemen had BVO geen buffer voor
						toetsaanslagen, waardoor na een snelle veldwisseling de eerste tekens in een
						veld ontbreken. De ontbrekende tekens moeten naderhand weer toegevoegd worden.
						Aangezien BVO veel velden heeft met korte teksten, hebben medewerkers hier vaak
						last van, met name de toetsenbordgebruikers die met Tab van veld wisselen en
						direct doortikken.
 
 
 
 
 4.5.7
 Samenvatting bevindingen gebruiksvriendelijkheid
 
 Niet-gebruiksvriendelijke software kan leiden tot ongewenste
					 belasting van de gebruiker, tot onnodige kosten en tot slechte kwaliteit van
					 het werk. De gebruiksvriendelijkheid van de systemen BVH, BVO en BVCM is
					 beoordeeld op basis van twaalf werkprocessen en dit leidde tot de volgende
					 bevindingen.
 BVH
 
 De gebruiksvriendelijkheid van BVH wordt zowel door de
						medewerkers als de experts als matig gekwalificeerd. BVH sluit slecht aan bij
						de taken die ermee moeten worden verricht, hoofdzakelijk vanwege omslachtigheid
						en ondoorgrondelijkheid van het systeem.
 Lange responstijden komen vaak voor. Sommige responsetijden
						zijn zeer lang. Medewerkers hebben daardoor sneller de neiging de taken op te
						geven of fouten te accepteren.
 De administratieve belasting van de werkprocessen binnen
						BVH verschilt sterk per proces en varieert van circa tien minuten tot een uur.
						Enerzijds bepaalt de complexiteit van de taak de administratieve belasting,
						anderzijds is het evident dat de gebruiksonvriendelijkheid van BVH een nadelige
						invloed heeft. De structuur van BVH dwingt de medewerker tot het frequent
						doorlopen van repeterende deelprocessen.
 Als onderdeel van BVH is de satelliet AVI (Aangifte Via
						Intranet) beoordeeld. AVI heeft een goede gebruiksvriendelijkheid voor de
						medewerkers en gunstige responstijden. Mede daardoor is de administratieve
						werklast van het invoeren van een diefstal van een fiets met AVI korter dan 10
						minuten.
 
 BVO
 
 De gebruiksvriendelijkheid van BVO wordt, zowel door de
						medewerkers als de experts, als matig gekwalificeerd. BVO sluit slecht aan bij
						de kerntaken van het recherchewerk, te weten het koppelen en leggen van
						relaties en zoeken naar gegevens.
 Responstijden langer dan 1 seconde komen vaak voor of duren
						zeer lang en zijn dus hinderlijk.
 De administratieve belasting van de onderzochte
						BVO-processen varieert tussen minder dan zeven minuten en bijna een halfuur.
						Net als bij BVH heeft de gebruiksonvriendelijkheid van BVO een nadelige invloed
						op de administratieve belasting.
 
 BVCM
 
 De gebruiksvriendelijkheid van BVCM is goed als het gaat om
						urenverantwoording. Het programma levert weinig problemen op en de medewerkers
						zijn er tevreden over.
 Responstijden langer dan 1 seconde leveren geen hinder
						op.
 De administratieve belasting bij het doorvoeren van
						mutaties in de urenverantwoording is daardoor beperkt tot vijf à tien
						minuten.
 
 
 Als het gaat om roosteren en het onderhouden van een
						rooster, is de gebruiksvriendelijkheid van BVCM matig. BVCM sluit onvoldoende
						aan op de planningstaken. De complexiteit van de taak stelt zeer hoge eisen aan
						de software, die BVCM slechts ten dele waarmaakt.
 De relatieve responstijd tijdens het roosteren is niet
						buitensporig. Hoewel de planners het systeem niet snel vinden, zijn de lange
						responstijden tijdens het genereren van een rooster voorspelbaar en is de
						indruk dat zij deze als overkomelijk ervaren.
 De onderzoeksresultaten geven onvoldoende gegevens voor een
						conclusie over de administratieve belasting van het roosteren.
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 1
 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
 
 In deze bijlage geven we een beknopte beschrijving van de door
				ons toegepaste onderzoeksmethode. Voor een uitvoerige methodologische
				verantwoording verwijzen we naar onze website:
				www.rekenkamer.nl.
 Instrumenten
 In het kader van het onderzoek hebben we onder andere op basis
				van vergaderdocumenten en projectdossiers een reconstructie gemaakt van de
				besluitvorming over de ontwikkeling en invoering van de ICT-basisvoorzieningen.
				Voor het onderzoek naar IT-governance en ICT-systemen hebben wij voornamelijk
				documentatie bestudeerd over de ICT-organisatie van vstPN en project- en
				systeemdossiers. Verder hebben interviews plaatsgevonden met de directie en
				medewerkers van vstPN, medewerkers van de verzorgingsgebieden in het land en
				bij zeven politiekorpsen:
 
 
 •
 Amsterdam-Amstelland;
 
 
 •
 Brabant-Zuid-Oost;
 
 
 •
 Haaglanden;
 
 
 •
 IJsselland;
 
 
 •
 KLPD;
 
 
 •
 Rotterdam-Rijnmond;
 
 
 •
 Utrecht.
 
 
 Door de selectie van de korpsen op deze manier te maken, hebben
				we ervoor gezorgd dat per regionaal verzorgingsgebied van vtsPN een korps in
				het onderzoek was betrokken.
 
 De zes geselecteerde regiokorpsen zijn door ons ook betrokken
				 in het onderzoek naar de gebruiksvriendelijkheid van de BVH, BVO en BVCM. Dit
				 onderzoek hebben we laten uitvoeren door een extern onderzoeksbureau op het
				 terrein van ergonomie.
 Het onderzoek bestaat uit de afname van een vragenlijst
				 (Software Usablity Scan) en een meting van respons-
				 en procestijden. De Software Usability Scan bestaat
				 uit een lijst van 50 vragen en vraagt een oordeel over de presentatie en over
				 de interactie tussen de gebruiker en de software. De scan is gebaseerd op de
				 Europese norm op het gebied van gebruiksvriendelijkheid van software (NEN-ISO
				 9241:10–17).
 In totaal zijn twaalf werkprocessen onderzocht in zes
				 politieregio’s.
 Op grond van de interviews en metingen zijn vaststellingen
				 gedaan ten aanzien van de administratieve werklast van de agenten. De
				 werkprocessen zijn zodanig gekozen dat de verschillende functionaliteiten van
				 de drie basisvoorzieningen beoordeeld kunnen worden.
 
 Normen
 
 Voor het beoordelen van de besluitvorming hebben we ons
				 gebaseerd op de basisnormnotitie voor beleidsonderzoek van oktober 2010. Ook
				 hebben we normen gebruikt die bijvoorbeeld zijn gehanteerd in ons onderzoek
				 naar Beleidsinformatie Betuweroute. 
				 56 Algemene Rekenkamer (2000). Het gaat daarbij om de volgende algemene normen voor
				 besluitvorming:
 
 
 •
 de beslisvarianten zijn uitgewerkt en onderbouwd;
 
 
 •
 de kwaliteit van gebruikte informatie voor onderbouwing
						besluitvorming is gewaarborgd;
 
 
 •
 het uiteindelijke besluit is conform de afgesproken
						procedure verlopen;
 
 
 •
 het uiteindelijk besluit is onderbouwd op basis van inzicht
						in voordelen, nadelen en risico’s.
 
 
 
 Uit eerder onderzoek naar de ICT bij de politie 
				57 Algemene Rekenkamer (2003). hebben we normen voor dit onderzoek afgeleid. IT-governance
				omschrijven we als de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de top van de
				organisatie en de toezichthouder(s) voor:
 
 
 1.
 de interne sturing van de ICT-voorziening;
 
 
 2.
 de interne beheersing van de ICT-voorziening;
 
 
 3.
 de externe verantwoording over de ICT-voorziening;
 
 
 4.
 het externe toezicht op de ICT-voorziening.
 
 
 
 Bij ministeries hoort de aansturing van en het toezicht op de
				 ICT-voorziening van rechtspersonen met een wettelijke taak tot de
				 IT-governance. De politie behoort tot de rechtspersonen met een wettelijk taak,
				 waarop het Ministerie van VenJ toezicht houdt.
 We verwijzen naar ons rapport Grip op
				 informatievoorziening; IT-governance bij ministeries58 Algemene Rekenkamer (2006). uit 2006 voor een uitgebreid beschrijvingskader van
				 IT-governance en daaraan te koppelen aandachtspunten.
 
 Verder hebben we ook getoetst aan de uitgangspunten en kaders die
				de relevante actoren voor zichzelf hebben geformuleerd.
 
 
 
 BIJLAGE
 2
 CHRONOLOGISCH OVERZICHT RELEVANTE GEBEURTENISSEN
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Gebeurtenis
 
 
 Context
 
 
 
 
 Datum
 
 
 
 
 Gebeurtenis
 
 
 Basisvoorzieningen
 
 
 
 
 
 
 
 
 1993–2004
 
 
 
 
 
 Invoeren Politiewet 1993, vorming van 25 regiokorpsen
							 en het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD). 
 
 
 1993
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Regieraad ICT ingesteld met als doel realiseren van
							 samenhangende, robuuste en toekomstvaste politiële informatiehuishouding.
 
 
 22-11-1999
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Strategisch document Bestek 2001–2005 voor
							 vernieuwing informatiehuishouding Nederlandse politie opgesteld, waarin
							 innovatie via nieuw te ontwikkelen Suites werd voorgesteld.
 
 
 16-02-2001
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Oprichten van Coöperatie Informatiehuishouding Politie
							 (CIP, landelijke vraagorganisatie) en de ICT Service Coöperatie Politie,
							 Justitie en Veiligheid (ISC, landelijke aanbodorganisatie).
 
 
 14-02-2002
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Regieraad ICT stopt Politie Suite Opsporing 2 en
							 vervangt het big bang-scenario door een stapsgewijze innovatie (Herijkt Bestek
							 2005–2008).
 
 
 November 2004
 
 
 
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 
 
 Begin 2005
 
 
 Een extern bureau verricht haalbaarheidsonderzoek
								naar CMS (Capaciteit Management Systeem) en concludeert dat landelijke
								invoering van CMS alleen mogelijk is na forse technische en functionele
								modificatie van de software. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Commissie-Leemhuis-Stout presenteert rapport «Lokaal
							 Verankerd, nationaal versterkt». Commissie beoordeelt onder meer besturing,
							 organisatie en werking van het politiebestel, met als casus ICT bij de
							 politie.
 
 
 30-06-2005
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20-12-2005
 
 
 RHC besluit tot invoering van CMS Basaal als een
								tussenstation op weg naar volwaardig en uniform capaciteitsmanagement.
 
 
 
 
 
 2006
 
 
 
 
 
 RHC keurt het strategisch document Wenkend Perspectief
							 goed, waarin wordt gekozen voor het stapsgewijs standaardiseren van de
							 informatiehuishouding op basis van bestaande systemen, te weten Xpol, RBS en
							 CMS voor respectievelijk de basisvoorzieningen handhaving, opsporing en
							 capaciteitsmanagement. 
 
 
 21-03-2006
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Een extern bureau wijst in een onderzoeksrapport op de
							 sterk verouderde installaties in bepaalde verzorgingsgebieden, die niet robuust
							 genoeg worden geacht voor uitrol van de basisvoorzieningen.
 
 
 04-04-2006
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ISC presenteert Faciliterend
							 Perspectief, een impactanalyse van Wenkend Perspectief aan Board ICT
							 van de RHC, waarin gewezen wordt op risico’s als invoering van decentrale
							 varianten van de basisvoorzieningen en niet realistische doorlooptijd. 
 
 
 14-05-2006
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Kennisgeving van de instelling van vtsPN door
							 publicatie instellingsbesluit in Staatscourant. De korpsbeheerders van de
							 aangesloten korpsen vormen het bestuur van vtsPN. 
 
 
 01-07-2006
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Een extern bureau brengt het rapport
							 Het besturingsmodel Vts Politie Nederland uit. Dit rapport moet de
							 basis vormen voor de besturing van vtsPN, de samenwerking met de korpsen en
							 projectsturing van de basisvoorzieningen. 
 
 
 September 2006
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 29-09-2006
 
 
 Vanaf 2005 beschikt een aantal korpsen, waaronder het
								KLPD, over een SUMM-I.T.-licentie om te kunnen voorzien in het ontbreken van de
								productiefunctie van BVO. In een brief aan de verzorgingsgebieden en korpsen
								geeft vtsPN aan dat SUMM-I.T. voorlopig niet geïmplementeerd mag worden. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13-11-2006
 
 
 Stuurgroep CMS stemt in met PID CMS Basaal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 02-12-2006
 
 
 Het algemeen bestuur van vtsPN stemt in met
								ontwikkelbedrag van € 9,7 miljoen voor CMS Basaal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 December 2006
 
 
 Een extern bureau verricht een audit op PID CMS
								Basaal. Zij concludeert: kwaliteitseisen zijn niet expliciet gemaakt, verwachte
								ontwikkelkosten zijn niet onderbouwd, risicomanagement is onvoldoende en
								beheerslasten zijn onduidelijk.
 
 
 
 
 
 2007
 
 
 
 
 
 Het algemeen Bestuur van vtsPN keurt Wenkend
							 Perspectief goed. 
 
 
 10-02-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Hoofdlijnen ICT-programma 2007–2010; document moet
							 uitwerking geven aan Wenkend Perspectief 
 
 
 10-02-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ICT-projectportfolio 2007 geeft invulling aan het
							 Hoofdlijnenprogramma.
 
 
 02-03-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 15-03-2007
 
 
 Audit op PID BVH. Geadviseerd wordt om Business case
								BVH verder uit te werken, stelt vast dat goede stakeholdersanalyse ontbreekt en
								is kritisch over het buiten het project plaatsen van de organisatiekundige
								aspecten. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Het algemeen bestuur van vtsPN accordeert het
							 ICT-besturingsmodel voor samenwerking tussen korpsen en vtsPN en binnen vtsPN.
							 
 
 
 17-03-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20-03-2007
 
 
 RHC keurt PID BVO en BVH goed en geeft de voorzitters
								van beide stuurgroepen daarmee mandaat voor uitvoering van de projecten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10-04-2007
 
 
 Audit op PID BVO. Het PID geeft goede aanzetten, maar
								het opstellen ervan wordt bemoeilijkt door de vele stakeholders en de dynamiek
								waar Politie Nederland binnen opereert. Daarnaast zijn de business case alsmede
								taken en bevoegdheden niet duidelijk. Ook zijn het I- en O- deel van de
								implementatie onvoldoende uitgewerkt. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12-04-2007
 
 
 SUMM-I.T. zal onder «restrictief gedoogbeleid»
								vallen, aldus stuurgroep BVO.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Samenwerkingsafspraken 2008 tussen Ministeries van BZK
							 en Justitie en de korpsbeheerders worden vastgelegd.
 
 
 01-06-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Augustus 2007
 
 
 Een extern bureau wijst in de landelijke stuurgroep
								BVH op problemen rond het testen en op zorgen over de implementatie van BVH in
								verzorgingsgebied Zuid.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Eerste voortgangsnotitie Samenwerkingsafspraken. Uitrol
							 BVH is vertraagd, maar het traject als geheel ligt op schema. Een algemeen
							 aandachtspunt is de operationele implementatie van de basisvoorzieningen. 
 
 
 06-11-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Audit op hoofdlijnen ICT-programma 2007–2010.
							 Geconcludeerd wordt onder andere dat de verantwoordelijkheidsverdeling onhelder
							 is, dat het «O-deel» voor BVH en BVCM beter moet worden verankerd, dat
							 korpsen en vtsPN aan de grenzen van hun absorptievermogen zitten, dat er
							 onvoldoende zicht is op het totaal aan projecten en dat risico’s niet
							 adequaat worden gemonitord. 
 
 
 07-11-2007
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 November 2007
 
 
 Uitrol BVH start bij het eerste korps, Limburg-Zuid.
								
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 05-12-2007
 
 
 Uitrol van BVH bij korps Limburg-Zuid wordt gestaakt
								wegens onderschatte complexiteit van BVH en onvoldoende testmogelijkheden van
								vtsPN.
 
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 
 
 Februari 2008
 
 
 Herzien projectplan BVH met scopewijziging en
								aanzienlijke kostenstijging.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Tweede voortgangsrapportage Samenwerkingsafspraken.
							 Gesteld wordt dat in het algemeen de uitvoering van de afspraken voortvarend
							 ter hand is genomen. Voor BVH wordt een vertraging in de planning gemeld
							 vanwege technische problemen; «De belangrijkste technische fouten zijn
							 inmiddels opgelost». 
 
 
 18-03-2008
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 24-03-2008
 
 
 Audit op PID BVCM fase 3. Geconcludeerd wordt onder
								andere dat Quality Assurance beperkt is ingevuld,
								risicomanagement onvoldoende is uitgewerkt en de totale kosten voor korpsen
								niet bekend zijn. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 24-04-2008
 
 
 Stuurgroep CMS accordeert definitieve versie PID BVCM
								Fase 3 na bespreking auditrapport. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 09-06-2008
 
 
 Eerste korps (Limburg-Zuid) gaat over op BVH. De
								aanvankelijke uitrol stond gepland in december 2007. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 25-06-2008
 
 
 SIG-rapport over kwaliteit van de software van BVH
								wordt vastgesteld; «Het systeem (BVH) als geheel is van zeer lage kwaliteit en
								slecht onderhoudbaar. De belangrijkste zwakte is de algehele architectuur met
								verouderde technologie in het centrum en hoge diversiteit in
								satellietonderdelen en koppelingen».
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10–09–2008
 
 
 Uitkomsten SIG-rapport op de agenda in landelijke
								stuurgroep BVH. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Derde voortgangsrapportage Samenwerkingsafspraken.
							 Volgens de bijgestelde planning zal de implementatie van de basisvoorzieningen
							 in alle korpsen worden afgerond. Bij alle drie de basisvoorzieningen wordt
							 aangetekend; «Risico is dat het systeem niet daadwerkelijk wordt gebruikt door
							 de korpsen. Hier moet door de korpsbeheerders op gestuurd worden».
 
 
 17-09-2008
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10-11-2008
 
 
 Bij de 26 politiekorpsen is BVO ingevoerd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 IOOV publiceert Rapport Samenwerkingsafspraken politie
							 2008. IOOV constateert dat de implementatie van de ICT-systemen over het
							 algemeen volgens planning in de korpsen zijn uitgerold. Als belangrijk knelpunt
							 wordt het gebruik van de systemen genoemd, wat samenhangt met de acceptatie van
							 nieuwe werkwijzen door de medewerkers bij de korpsen. 
 
 
 15-11-2008
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20-11-2008
 
 
 Stuurgroep Opsporing besluit tot instellen project
								«verbeteren gebruik BVO».
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 26-11-2008
 
 
 Opdrachtformulering gestegen projectkosten BVH en
								BVCM in dagelijk bestuur van vtsPN.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 26-11-2008
 
 
 Korpsbeheerder Limburg-Zuid brengt SIG-rapport ter
								sprake in dagelijks bestuur Kbb.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 03-12-2008
 
 
 Stuurgroep BVH behandelt het SIG-rapport en geeft aan
								dat vtsPN het Kbb hierover dient te informeren. Dit is nadien niet meer
								gebeurd; het rapport is niet geagendeerd of toegezonden aan het Kbb.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 03-12-2008
 
 
 Eerste rapportage kwaliteitsborging BVH. Oorzaak van
								vertraging in de oplevering van BVH-versies is dat vtsPN te veel tijd kwijt is
								aan het oplossen van bestaande probleemdossiers en verwerken van grote
								hoeveelheid wijzigingsverzoeken. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 31-12-2008
 
 
 9 in plaats van 13 korpsen zijn overgegaan op
								BVH.
 
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 
 Aantreden nieuw dagelijks bestuur Kbb en vtsPN.
 
 
 Januari 2009
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 14-01-2009
 
 
 Tweede rapportage kwaliteitsborging BVH. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 16-04-2009
 
 
 Externe Projectaudit BVH en BVCM. Geconcludeerd wordt
								dat BVH aanvankelijk niet, maar na 2007 wel goed werd beheerst en dat BVCM
								voldoende wordt beheerst maar bij implementatie te maken krijgt met grote
								externe afhankelijkheden zoals BVH en meewerking korpsen. Voor beide projecten
								zijn de kosten gestegen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20-05-2009
 
 
 Eindrapportage basisvoorziening opsporing BVO. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aanstelling nieuwe algemeen directeur a.i. van
							 vtsPN.
 
 
 01-07-2009
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Publicatie ICT-jaarplan 2010.
 
 
 19-07-2009
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Vaststelling ICT-strategie 2009–2014 door algemeen
							 bestuur van vtsPN.
 
 
 11-09-2009
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 November 2009
 
 
 «Om te begrijpen moet je goed luisteren», Advies
								werkgroep gebruik basisvoorzieningen, bevat aanbevelingen ter verbetering van
								verwachtingenmanagement en enkele quick wins in de
								basisvoorzieningen. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aanpassing Directiestatuut van vtsPN. Uitbreiding
							 directie van twee naar drie directieleden.
 
 
 06-11-2009
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 08-12-2009
 
 
 Bij de 26 politiekorpsen is BVH ingevoerd.
 
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 
 ICT-crisis in verzorgingsgebied Noordoost. 
 
 
 Januari 2010
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 22-01-2010
 
 
 Zwartboek BVH van de Politievakorganisatie ACP waarin
								klachten over de BVH, «die voor onrust blijft zorgen op de werkvloer» zijn
								gebundeld. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 22-03-2010
 
 
 Presentatie van «haalbaarheidsonderzoek» SUMM-I.T.
								in stuurgroep Opsporing; SUMM-I.T. zou BVO gedeeltelijk kunnen vervangen. De
								stuurgroep gaat akkoord met opstelling van een PID voor SUMM-I.T.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13-04-2010
 
 
 Decharge en terugblik project BVH in RKC.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 HEC-rapport; Onderzoek naar de uitval van de
							 politiesystemen in Noordoost Nederland; «Bij herinstallatie van citrixservers
							 is een cruciale hotfix over het hoofd gezien. Dit was de druppel die de emmer
							 vol ernstige technische en serviceproblemen in verzorgingsgebied NON, deed
							 overlopen». 
 
 
 17-05-2010
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Juni 2010
 
 
 Onderzoek IOOV Samenwerkingsafspraken politie 2008,
								Stand van zaken 2010. IOOV concludeert dat er grote risico’s zijn genomen bij
								implementatie van de basisvoorzieningen, dat de ICT-governancestructuur niet op
								orde is en dat het gemeenschappelijk functioneren van de Nederlandse politie
								wat dit betreft niet is verbeterd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 RKC en Kbb stemmen in met aanstelling landelijke CIO
							 per 1 oktober 2010.
 
 
 07 en 17-09-2010
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12-10-2010
 
 
 Decharge project BVCM in RKC.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 08-11-2010
 
 
 Brief van de staatssecretaris van VenJ aan Tweede
								Kamer, waarbij onder meer het SIG-rapport uit 2008 is meegestuurd. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Minister VenJ zegt Tweede Kamer tijdens
							 wetgevingsoverleg toe AR te verzoeken onderzoek te doen naar ICT bij politie.
							 
 
 
 15-11-2010
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Het Kbb stemt in met de richting van de
							 informatiestrategie Nederlandse Politie 2010–2015.
 
 
 19-11-2010
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Minister van VenJ informeert Tweede Kamer per brief
							 over zijn voorstel voor een nationale politie organisatie. In de brief
							 bespreekt hij de uitwerking van de afspraken in het Regeerakkoord om tot een
							 nationale politie te komen.
 
 
 14-12-2010
 
 
 
 
 
 
 2011
 
 
 
 
 
 Minister van Ven J presenteert het aanvalsplan
							 bureaucratie voor de politie. 
 
 
 Januari 2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Het Kbb besluit de ICT-strategie 2011–2015 niet vast
							 te stellen en toe te werken naar een alternatief.
 
 
 04-02-2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 HEC rapport Onderzoek Verzorgingsgebieden van
							 vtsPN.
 Het totale beeld is dat er begin 2010 voor de zes
							 Verzorgingsgebieden (dus exclusief Verzorgingsgebied Land) een theoretisch te
							 repareren achterstand was die minimaal tussen de € 30 en € 50 miljoen
							 ligt, maar ook aanzienlijk hoger kan liggen. 
 
 
 04-03-2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 HEC Rapport Uitwerking ICT-strategie Politie 2011 –
							 2013, waarin een «tweesporenbeleid» uiteen wordt gezet. Spoor 1 behelst
							 oplevering van een vernieuwde ICT-organisatie, spoor 2 behelst de migratie of
							 beeïndiging van de huidige ICT-voorzieningen. 
 
 
 07-03-2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 HEC Rapport Infra en architectuur bij vtsPN; HEC
							 concludeert dat de processen architectuur en infrastructuur in een impasse
							 verkeren. 
 
 
 28-02-2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Het Kbb stemt in met voorstel voor een plan van aanpak
							 voor de te nemen acties op ICT gebied voor de komende drie jaar.
 
 
 25-03-2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Publicatie door de minister van VenJ van het
							 Uitvoeringsprogramma Vorming Nationale Politie. 
 
 
 31-03-2011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 3
 OVERZICHT COMPLEXITEITEN ICT-PROJECTEN
 
 In ons rapport Lessen uit ICT-projecten (deel A) is het
				spanningsveld rond ICT-projecten geïllustreerd door drie verschillende
				«complexiteiten» te onderscheiden (Algemene Rekenkamer, 2007). Het gaat om de
				politieke, organisatorische en technische complexiteit, die spanning
				veroorzaken voor de ICT(-projecten).
 
 Spanningsveld tussen organisatorische, politieke en
				 technische complexiteit van ICT-projecten
 
 
 Aan de hand van dit model hebben we het spanningsveld rond de
				basisvoorzieningen van de politie in kaart gebracht op basis van de bevindingen
				van ons onderzoek.
 We zien dan per complexiteit de volgende belangrijke factoren die
				bijdragen aan de spanning op de ICT-projecten van de basisvoorzieningen.
 Politieke complexiteit
 
 
 •
 druk vanuit Tweede Kamer en ministeries (onder meer de
					 samenwerkingsafspraken);
 
 
 •
 regionale autonomie.
 
 
 Organisatorische complexiteit
 
 
 •
 ingewikkelde organisatie en krachtenveld;
 
 
 •
 procesharmonisatie en administratieve belasting;
 
 
 •
 verwachtingspatroon, draagvlak en betrekken van de
					 werkvloer;
 
 
 •
 verantwoording en toezicht.
 
 
 Technische complexiteit
 
 
 •
 technische beperkingen van systemen die ten grondslag liggen
					 aan de basisvoorzieningen;
 
 
 •
 inrichting van en installatie van applicaties bij de
					 verzorgingsgebieden (erfenis uit het verleden en onderling verschillend).
 
 
 Het is van belang de factoren die bijdragen aan de complexiteit
				in de omgeving van de ICT aan te pakken. Deel 1 van ons rapport bevat daarom
				aanbevelingen die mede gericht zijn op het reduceren van de complexiteit die
				door de genoemde factoren wordt veroorzaakt (zie het overzicht van conclusies
				en aanbevelingen).
 ICT
 Voor de aansturing en aanpak van ICT-projecten zien wij op basis
				van ons onderzoek ook een aantal uitdagingen die veroorzaakt worden door of
				verband houden met de volgende factoren:
 
 
 •
 strategie en architectuur plus de handhaving daarvan;
 
 
 •
 toekomstvastheid van de keuze voor in de kern verouderde
					 systemen;
 
 
 •
 volwassenheidsniveau IT-governance aspecten;
 
 
 •
 ambitieniveau voor verbeteringen binnen drie jaar;
 
 
 •
 gebruiksvriendelijkheid basisvoorzieningen matig;
 
 
 •
 beperkte financiële middelen (taakstellingen).
 
 
 Ook voor deze uitdagingen hebben wij aanbevelingen opgenomen in
				deel 1 van ons rapport.
 
 
 
 BIJLAGE
 4
 REGIONALE INDELING POLITIE
 
 
 
 
 Bron: Ministeries van BZK en Justitie (1989) en Ministerie
					 van VenJ (2010).
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 5
 ORGANISATIE EN AANSTURING ICT POLITIE 2002 – MEDIO
				 2006
 
 
 
 
 1) De Regieraad ICT Politie had tot medio 2005 een externe
					 voorzitter, vanaf medio 2005 neemt de portefeuillehouder ICT van het dagelijks
					 bestuur van het Kbb het voorzitterschap op zich. Tot 2005 zijn twee
					 korpsbeheerders lid van de Regieraad ICT Politie, vanaf 2005 de
					 portefeuillehouder ICT van het dagelijks bestuur van het Kbb. Overige leden
					 zijn onder andere de voorzitter van de RHC en de DG OOV namens de minister van
					 BZK.
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 6
 ORGANISATIE EN AANSTURING ICT POLITIE MEDIO 2006 –
				 2010
 
 
 
 
 1) Eind 2009 is het algemeen bestuur vtsPN samengevoegd met
					 het Kbb.
 2) Tot 2009 bestaat het dagelijks bestuur van het Kbb en het
					 dagelijks bestuur vtsPN onder andere uit een voorzitter (tevens voorzitter van
					 het Kbb) en een portefeuillehouder ICT. Vanaf 2009 worden beide dagelijkse
					 besturen samengevoegd en wordt de ICT-portefeuille ondergebracht bij twee
					 korpsbeheerders: de één richt zich daarbij op de bedrijfsvoering van vtsPN en
					 de ander zich op het meer technische ICT-deel.
 3) Vanaf eind 2010 gaat de ministeriële verantwoordelijkheid
					 voor de politie van de minister van BZK over naar de minister van VenJ. Vanaf
					 dat moment treedt de DG Veiligheid namens de minister van VenJ op binnen de
					 organisatiestructuur ICT bij de politie.
 4) RHC wordt vanaf 2008 RKC.
 5) De directie van vtsPN bestaat tot 2010 uit twee leden
					 (algemeen directeur en een plaatsvervangend algemeen directeur) en vanaf 2010
					 uit drie leden (algemeen directeur, directeur dienstverlening en een directeur
					 bedrijfsvoering).
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 7
 REGIONALE VERZORGINGSGEBIEDEN vtsPN
 
 
 
 
 Bron: vtsPN.
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 8
 BESTURINGSMODEL BASISVOORZIENINGEN
 
 
 
 
 1) Kbb en het algemeen bestuur vtsPN bestaan uit 26
					 korpsbeheerders. Eind 2009 is het algemeen bestuur vtsPN samengevoegd met het
					 Kbb.
 2) Tot 2009 bestaat het dagelijks bestuur van het Kbb en van
					 vtsPN onder andere uit een voorzitter (tevens voorzitter van het Kbb) en een
					 portefeuillehouder ICT. Vanaf eind 2009 worden beide dagelijkse besturen
					 samengevoegd (zie 1) en wordt de ICT-portefeuille ondergebracht bij twee
					 korpsbeheerders: de één richt zich daarbij op de bedrijfsvoering van vtsPN en
					 de ander zich op het meer technische ICT-deel.
 3) RHC wordt vanaf 2008 RKC.
 4) De directie van vtsPN bestaat tot 2010 uit twee leden
					 (algemeen directeur en een plaatsvervangend algemeen directeur) en vanaf 2010
					 uit drie leden (algemeen directeur, directeur dienstverlening en een directeur
					 bedrijfsvoering).
 5) De landelijke stuurgroepen basisvoorzieningen handhaving,
					 opsporing en capaciteitsmanagement bestaan onder andere uit een voorzitter
					 (korpschef), een lid van de directie vtsPN en vertegenwoordigers van de
					 korpsen.
 
 
 
 
 
 GEBRUIKTE AFKORTINGEN
 
 
 
 
 
 
 
 
 ATW
 
 
 Arbeidstijdenwet
 
 
 
 
 AVI
 
 
 Aangifte via Intranet
 
 
 
 
 BBNP
 
 
 Basis Beveiligingsniveau Nederlandse Politie
 
 
 
 
 BlueView
 
 
 Systeem voor bovenregionale
							 informatie-uitwisseling
 
 
 
 
 BPS
 
 
 Bedrijfsprocessensysteem
 
 
 
 
 BSN
 
 
 Burger Service Nummer
 
 
 
 
 BVCM
 
 
 Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
 
 
 
 
 BVH
 
 
 Basisvoorziening Handhaving
 
 
 
 
 BVI
 
 
 Basisvoorziening Informatie
 
 
 
 
 BVO
 
 
 Basisvoorziening Opsporing
 
 
 
 
 BZK
 
 
 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
 
 
 
 
 C&C
 
 
 Concentratie en Consolidatie
 
 
 
 
 C&R
 
 
 Criminaliteit en Rechtshandhaving
 
 
 
 
 CAB
 
 
 
 Change Advisory Board
 
 
 
 
 
 CBS
 
 
 Centraal Bureau voor de Statistiek
 
 
 
 
 CIE
 
 
 Criminele Inlichtingen Eenheid
 
 
 
 
 CIO
 
 
 
 Chief Information Officer
 
 
 
 
 
 CIP
 
 
 Coöperatie Informatiemanagement Politie
 
 
 
 
 CJIB
 
 
 Centraal Justitieel Incasso Bureau
 
 
 
 
 CMMI
 
 
 
 Capability Maturity Model
							 Integration
 
 
 
 
 
 CMS
 
 
 Capaciteits Management Systeem
 
 
 
 
 DAP
 
 
 Dossier Afspraken en Procedures
 
 
 
 
 DGV
 
 
 Directoraat-generaal Veiligheid
 
 
 
 
 ELA
 
 
 Exploitatie Landelijke Applicaties
 
 
 
 
 Fte
 
 
 Full Time Equivalent
 
 
 
 
 GIDS
 
 
 Geïntegreerde Interactieve Databank voor Strategische
							 bedrijfsinformatie
 
 
 
 
 GMS
 
 
 Geïntegreerd Meldkamer Systeem
 
 
 
 
 GMTP
 
 
 Generiek Master Testprotocol
 
 
 
 
 HEC
 
 
 Het Expertisecentrum
 
 
 
 
 HKS
 
 
 Herkenningsdienstsysteem
 
 
 
 
 I
 
 
 Informatie en ICT
 
 
 
 
 IAD
 
 
 Interne auditdienst
 
 
 
 
 IBF
 
 
 Informatiebeveiligingsfunctionaris
 
 
 
 
 ICT
 
 
 Informatie- en Communicatie Technologie
 
 
 
 
 ICTRA
 
 
 ICT Regie en Enterprise Architectuur
 
 
 
 
 ID
 
 
 Identificerend attribuut
 
 
 
 
 IGP
 
 
 Informatie Gestuurde Politie
 
 
 
 
 IOOV
 
 
 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
 
 
 
 
 ISC
 
 
 ICT-Service Coöperatie Politie, Justitie en
							 Veiligheid
 
 
 
 
 ISO
 
 
 
 International Organization for
							 Standardization
 
 
 
 
 
 IT
 
 
 Informatietechnologie
 
 
 
 
 ITIL
 
 
 Information Technology Infrastructure Library 
 
 
 
 
 ITO
 
 
 Informatie en Communicatie Technologie Organisatie
 
 
 
 
 IV&T
 
 
 Informatievoorziening en Technologie
 
 
 
 
 Kbb
 
 
 Korpsbeheerdersberaad
 
 
 
 
 KLPD
 
 
 Korps Landelijke Politie Diensten
 
 
 
 
 KPI
 
 
 Kritische Prestatie Indicatoren
 
 
 
 
 LPDC
 
 
 Landelijke Producten en Diensten Catalogus
 
 
 
 
 MCA
 
 
 Multi-Criteria Analyse
 
 
 
 
 MDT
 
 
 Mobiele Data Terminal
 
 
 
 
 NEN
 
 
 Nederlandse Norm
 
 
 
 
 NPI
 
 
 Nederlands Politie Instituut
 
 
 
 
 O
 
 
 Organisatie
 
 
 
 
 ODS
 
 
 
 Operational Data Store
 
 
 
 
 
 OM
 
 
 Openbaar Ministerie
 
 
 
 
 O&B
 
 
 Ontwikkeling en Beheer
 
 
 
 
 PDA
 
 
 
 Personal Digital Assistant
 
 
 
 
 
 PDC
 
 
 Politie Diensten Centrum
 
 
 
 
 PID
 
 
 Projectinitiatiedocument
 
 
 
 
 PRINCE2
 
 
 
 Projects IN Controlled
							 Environments
 
 
 
 
 
 PSO
 
 
 Politiesuite Opsporing
 
 
 
 
 P&V
 
 
 Politie en Veiligheidsregio’s
 
 
 
 
 QA
 
 
 
 Quality Assurance
 
 
 
 
 
 RBS
 
 
 Recherche Basissysteem
 
 
 
 
 RC
 
 
 Rekencentrum
 
 
 
 
 RDW
 
 
 Rijksdienst voor het Wegverkeer
 
 
 
 
 RFC
 
 
 
 Request for Change
 
 
 
 
 
 RHC
 
 
 Raad van Hoofdcommissarissen
 
 
 
 
 RKC
 
 
 Raad van Korpschefs
 
 
 
 
 RIP
 
 
 Regeling Informatiebeveiliging Politie
 
 
 
 
 RVA
 
 
 Roostervoorstelautomaat
 
 
 
 
 Rwt
 
 
 Rechtspersonen met een wettelijke taak
 
 
 
 
 SIG
 
 
 
 Software Improvement Group
 
 
 
 
 
 SLA
 
 
 
 Service Level Agreement
 
 
 
 
 
 SNO
 
 
 Serviceniveauovereenkomst
 
 
 
 
 SNR
 
 
 Serviceniveaurapportages 
 
 
 
 
 SRS
 
 
 
 Service Requirement
							 Specifications
 
 
 
 
 
 TAP
 
 
 Test-, Acceptatie- en Productieomgeving
 
 
 
 
 TPM
 
 
 
 Third Party
							 Mededeling
 
 
 
 
 Trueblue
 
 
 Intern kwaliteitssysteem
 
 
 
 
 V&I
 
 
 Veiligheid en Integriteit
 
 
 
 
 VenJ
 
 
 Veiligheid en Justitie
 
 
 
 
 VG
 
 
 Verzorgingsgebied
 
 
 
 
 vtsPN
 
 
 Voorziening tot samenwerking Politie Nederland
 
 
 
 
 WBP
 
 
 Wet Bescherming Persoonsgegevens 
 
 
 
 
 WP
 
 
 Werkproces
 
 
 
 
 WPG
 
 
 Wet Politiegegevens
 
 
 
 
 WODC
 
 
 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van
							 het Ministerie van Veiligheid en Justitie 
 
 
 
 
 Xpol
 
 
 Bedrijfsprocessensysteem Politie
 
 
 
 
 
 
 
 
 LITERATUUR
 
 Publicaties
 Algemene Rekenkamer (2000). Beleidsinformatie
				Betuweroute. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000,
				27 195, nrs.
				1–2. Den Haag: Sdu.
 Algemene Rekenkamer (2003). ICT bij de
				Politie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
				29 350, nr.
				2. Den Haag: Sdu.
 Algemene Rekenkamer (2006). Grip op
				informatievoorziening: IT-governance bij ministeries. Tweede Kamer,
				vergaderjaar 2005–2006,
				30 505, nrs.
				1–2. Den Haag: Sdu.
 Algemene Rekenkamer (2008). Review methodiek
				IOOV voor onderzoek naar zeven samenwerkingsafspraken bij de politie.
				31 oktober 2008. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
 Algemene Rekenkamer (2010). Brief van de
				Algemene Rekenkamer over honorering verzoekonderzoek ICT-systemen van de
				Politie. Kenmerk 10008532 R. 23 november 2010.
 Algemene Rekenkamer (2011). Open standaarden
				en opensourcesoftware bij de rijksoverheid. Tweede Kamer, vergaderjaar
				2010–2011, 32 679,
				nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
 Bickford, P. (1997). Interface Design: The art
				of developing easy-to-use software. Chestnut Hill, MA: Academic
				Press.
 
 Gateway review Informatie- en ICT strategie
				(2011), versie 1.0, 31 januari 2011.
 Het Expertise Centrum (2008). Scan technische
				implementatie ICT-Basisvoorzieningen Politie voor IOOV. Project 1411,
				versie 1.0, 20 oktober 2008.
 Het Expertise Centrum (2010). Onderzoek naar
				de uitval van politiesystemen in Noordoost Nederland. Projectcode:
				1859, versie 0.9a, 17 mei 2010.
 Het Expertise Centrum (2011). Infra en
				Architectuur bij vtsPN Eindrapport versie 2.0. 28 februari 2011.
 Het Expertise Centrum (2011a). Onderzoek
				verzorgingsgebieden van vtsPN, 1e tussenrapportage,
				4 maart 2011.
 Het Expertise Centrum (2011b). Uitwerking
				ICT-Strategie Politie 2011–2013 Eindrapport versie 1.0, 7 maart
				2011.
 Johnson, J. 2010. GUI Bloopers – Don’ts en
				Do’s for software developers and web designers. San Francisco, CA:
				Morgan Kaufmann Publishers.
 Ministerie van Algemene Zaken (2007). Samen
				werken, Samen Leven. 14 juni 2007, Den Haag: Koninklijke de
				Swart.
 Ministerie van BZK (2005). Wijziging
				Politiewet 1993. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005,
				29 628, nr.
				16.
 Ministerie van BZK (2005a). Brief van de
				minister van BZK inzake de Regieraad ICT politie. Tweede Kamer,
				vergaderjaar 2005–2006,
				29 628, nr.
				28. Den Haag: Sdu.
 Ministerie van BZK (2006). Brief van de
				minister van BZK inzake de oprichting van vtsPN. Tweede Kamer,
				vergaderjaar 2005–2006,
				29 628, nr.
				31. Den Haag: Sdu.
 Ministeries van BZK en Justitie (1989). Beleidsplan politie 1989. Tweede Kamer, vergaderjaar
				1988–1989, 20 811,
				nr. 13. 
 Ministeries van BZK en Justitie (2007). Samenwerkingsafspraken 2008. 1 juni 2007. Den Haag.
 Ministerie van BZK, uitgevoerd door IOOV (2008).
				Samenwerkingsafspraken politie 2008. ISBN:
				978-90-5414–198–3, mei 2010, Den Haag: Grafisch Buro van Erkelens.
 Ministerie van BZK, uitgevoerd door IOOV (2010).
				OnderzoekSamenwerkingsafspraken
				politie 2008; stand van zaken 2010. ISBN: 978-90-5414-166–2,
				november 2008, Den Haag: Grafisch Buro van Erkelens.
 Ministerie van VenJ (2010). Brief van de
				minister van VenJ inzake regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid:
				Politie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
				29 628, nr.
				231. Den Haag: Sdu.
 Ministerie van VenJ (2011). Brief van de
				minister van VenJ; aanbieding rapporten HEC. Tweede Kamer,
				vergaderjaar 2010–2011,
				29 628, nr.
				240. 29 maart 2011. Den Haag: Sdu.
 Ministerie van VenJ (2011a). Uitvoeringsprogramma vorming nationale politie. 31 maart
				2011. Den Haag: Ministerie van VenJ.
 Nederlands Normalisatie Instituut (1998). NEN-ISO 9241 deel 11 t/m 17, april 1998, Delft.
 Nielsen, J. 1993. Usability
				Engineering. San Diego, CA: Academic Press.
 Projectgroep Visie op de politiefunctie (2006).
				Wenkend Perspectief; Strategische visie op politieel informatiemanagement &
				technologie 2006–2010. Driebergen, 12 april 2006.
 Raad van Korpschefs (2010). Informatiestrategie Politie 2010–2015, versie 1.3,
				30 september 2010.
 Regieraad ICT Politie (2001). Bestek
				2001–2005 voor vernieuwing van de informatiehuishouding van de Nederlandse
				politie. 16 februari 2001, Driebergen.
 Software Improvement Group (2008). Software
				Risk Assessment Rapport t.b.v. vts Politie Nederland, 25 juni
				2008.
 Stuurgroep Evaluatie Politieorganisatie (2005).
				Lokaal verankerd, nationaal versterkt. Juni 2005,
				Utrecht.
 Tweede Kamer (2007). Verslag algemeen overleg
				over het landelijk kader Nederlandse politie. Tweede Kamer,
				vergaderjaar 2007–2008,
				29 628, nr.
				34. Den Haag: Sdu.
 Tweede Kamer (2007a). Verslag van een
				wetgevingsoverleg over het onderdeel politie van de begroting van BZK voor
				2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
				31 200 VII, nr.
				42. Den Haag: Sdu.
 VtsPN (2011). Jaarverslag 2010.
				versie 1.0, 2 maart 2011. vtsPN.
 Werkgroep gebruik basisvoorzieningen (2009). Om te begrijpen moet je goed luisteren. November 2009.
 Wet- en
				regelgeving
 Politiewet 1993. Wet van 9 december 1993 tot vaststelling van
				een nieuwe Politiewet.
 Voorstel van wet voor de vaststelling van een nieuwe Politiewet.
				Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
				30 880, nr.
				2.
 Wet van 28 april 2005 tot wijziging van de Politiewet 1993 in
				verband met het stellen van regels voor het treffen van
				samenwerkingsvoorzieningen op initiatief van korpsbeheerders en voor de
				informatie- en communicatievoorzieningen van de politie;
				Staatsblad 2005,
				242. 
 Wet van 26 april 2007 tot wijziging van de Politiewet 1993 in
				verband met het versterken van de bevoegdheden op rijksniveau ten aanzien van
				de politie, alsmede de opheffing van de Raad voor het Korps landelijke
				politiediensten; Staatsblad 2007, 180.
 Staatscourant (2006). Instellingsbesluit
				Voorziening tot samenwerking Politie Nederland nr. 129. 6 juli
				2006.