Voorstel van wet van het lid Jan Jacob van Dijk houdende wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht inzake de aanscherping van het toezicht bij nieuw bekostigde scholen; Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST133027
 2008-2009
 
 32 007
 Voorstel van wet van het lid Jan Jacob van Dijk houdende wijziging van
de Wet op het onderwijstoezicht inzake de aanscherping van het toezicht bij
nieuw bekostigde scholen
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 KORTE INHOUD EN DOEL VAN HET WETSVOORSTEL
 In de procedure voor opname van een nieuwe school op het gemeentelijk
plan van scholen is het wettelijk niet mogelijk vooraf een inhoudelijke controle
uit te voeren op de kwaliteit van onderwijs van die nieuwe school; deze toets
kan alleen achteraf worden gedaan. Hierdoor is het mogelijk dat scholen waarover
vooraf zorgen bestaan over de kwaliteit van onderwijs, desalniettemin in aanmerking
kunnen komen voor publieke bekostiging. Dit is ook daadwerkelijk gebeurd.
Met ingang van 1 augustus 2008 bleek een aantal Iederwijsscholen publiek
bekostigd te worden. Vanwege hun radicale visie op onderwijs had de Onderwijsinspectie
reeds meerdere keren een negatief advies uitgebracht (over de destijds nog
slechts particulier bekostigde scholen) op de onderdelen inrichting en kwaliteit.
Uit de casus van de Iederwijsscholen bleek dat er in dergelijke gevallen geen
duidelijk wettelijk kader is over de te volgen termijnen en procedures door
de Inspectie voordat tot een bekostigingssanctie kan worden overgegaan. Ook
bleek dat deze termijnen afhankelijk zijn van het gevoerde beleid door de
verantwoordelijk bewindspersonen en kunnen variëren van één
tot twee jaar. Ten slotte bleek dat er niet voldoende mogelijkheden zijn om
de periode, waarin een nieuw bekostigde school niet voldoet aan de wettelijke
deugdelijkheidseisen, tot het uiterste minimum te beperken. Het beleid dat
hiervoor voorhanden is, of nog wordt gemaakt (bijvoorbeeld het wetsvoorstel «goed
bestuur»), richt zich uitsluitend op bestaande bekostigde scholen. Met
dit instrumentarium worden nieuw bekostigde scholen niet bereikt. Omdat elke
leerling vanaf het begin van het bestaan van een school recht heeft op goed
onderwijs, moet naar instrumenten worden gezocht om ook nieuw opgerichte scholen
van goede kwaliteit te laten zijn.
 
 Dit wetsvoorstel heeft als doel een helder wettelijk kader te scheppen
voor de te volgen procedures en termijnen door middel van codificatie van
de bestaande praktijk. Hiermee zorgt het wetsvoorstel voor duidelijkheid en
transparantie richting de scholen. Bovendien wordt het gevoerde beleid op
dit terrein niet meer afhankelijk van de prioriteit die de verantwoordelijke
bewindspersonen hieraan geven. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel de
periode waarin nieuw bekostigde scholen niet voldoen aan cruciale deugdelijkheidseisen
tot een minimum te beperken.
 
 Zoals uit de eerste alinea reeds bleek is het niet mogelijk voorafgaande
aan de start van een nieuw bekostigde school de school te toetsen op de kwaliteit
van onderwijs. Verder moet voorkomen worden dat te nemen maatregelen in het
kader van dit wetsvoorstel strijdig zijn met het zogenaamde gelijkheidsbeginsel.
Hieruit vloeit voort dat er geen onderscheid mag worden gemaakt in de eisen
waaraan bestaande bekostigde scholen moeten voldoen en nieuw bekostigde scholen.
Met inachtneming van deze randvoorwaarden stelt dit wetsvoorstel dan ook voor
dat scholen wettelijk worden verplicht in de eerste maand na aanvang van de
bekostiging gegevens aan te leveren over de deugdelijkheidseisen met betrekking
tot bevoegdheid van docenten, onderwijstijd en schoolplan. In de tweede en
derde maand na aanvang van de bekostiging wordt de Inspectie verplicht een
risicoanalyse op te stellen. Deze risicoanalyse wordt specifiek toegeschreven
op de situatie van nieuw bekostigde scholen. Indien de risicoanalyse hiertoe
aanleiding geeft volgt er uiterlijk in de derde maand na aanvang van de nieuw
bekostigde school een bezoek van de Inspectie en wordt een rapport van bevindingen
opgesteld. De vierde maand na aanvang van de bekostiging geldt als herstelperiode
voor de school. Indien de nieuw bekostigde school in gebreke blijft wordt
de school in de vijfde maand na aanvang onder verscherpt toezicht geplaatst.
Eventueel kan de Inspectie adviseren over te gaan tot een bekostigingssanctie.
Met dit wetsvoorstel wordt de termijn waarna eventueel kan worden overgegaan
tot opleggen van een bekostigingssanctie ingekort van één à
twee jaar naar vijf maanden.
 
 In de hiernavolgende hoofdstukken zal uitvoerig worden ingegaan op de
huidige situatie rondom bekostiging en toezicht op scholen (hoofdstuk 2),
artikel 23 van de Grondwet (hoofdstuk 3), de deugdelijkheidseisen (hoofdstuk
4), de mogelijkheden voor aanscherpen van de toezichtprocedure (hoofdstuk
5), de procedures van melding, risicoanalyse, bezoek en sanctionering (hoofdstuk
6) en de administratieve lasten en financiële gevolgen (hoofdstukken
7 en 8). Ten slotte is een artikelsgewijze toelichting opgenomen.
 1 INLEIDING
 
 De afgelopen jaren is er veel discussie geweest in en buiten de Kamer
over de kwaliteit van onderwijs. Naast het tumult over de kwaliteit van sommige
particuliere scholen en nieuwe publiek bekostigde scholen is er een bredere
discussie over de kwaliteit van onderwijs in het algemeen. Scholen moeten
leerlingen voorbereiden op de samenleving en hebben een belangrijke vormende
taak. De samenleving wordt steeds complexer en ook met het oog op de toekomst
van Nederland als kenniseconomie is het essentieel dat het onderwijs in Nederland
van hoge kwaliteit blijft. Alleen dan kan Nederland de concurrentie met andere
landen aan op dit terrein. Ook vanuit het ministerie van OCW wordt veel nadruk
gelegd op het verbeteren van de kwaliteit van onderwijs (met name de taal-
en rekenvaardigheden), de toegevoegde waarde van een school en het terugdringen
van het aantal zeer zwakke scholen. Voor zowel het basisonderwijs als het
voortgezet onderwijs zijn Kwaliteitsagenda’s gepresenteerd waarin deze
beleidsvoornemens tot uitdrukking komen.
 
 In deze Kwaliteitsagenda’s hebben de staatssecretarissen voor primair
en voortgezet onderwijs een lans gebroken voor het belang van kwaliteit van
onderwijs en het verbeteren hiervan. Voor een kenniseconomie als de Nederlandse
is het van groot belang dat kinderen onderwijs van het hoogste
niveau ontvangen en dat de zogenaamde «zesjescultuur» wordt doorbroken.
In de Kwaliteitsagenda voor Primair Onderwijs wordt als belangrijkste doel
geformuleerd het verbeteren van de basisvaardigheden rekenen en taal. Om dit
te bereiken stelt de staatssecretaris voor primair onderwijs zich ten doel
om in 2009 vast te leggen wat leerlingen in groep 8 moeten kennen en kunnen
op dit terrein. Verder zal er een dekkend aanbod komen van voor- en vroegschoolse
educatie. Bovendien moeten de gemiddelde leerprestaties voor alle groepen
leerlingen aantoonbaar zijn gestegen in 2011 in vergelijking met 2005. Ten
slotte, in 2011 dient het aandeel zeer zwakke scholen te zijn gehalveerd.
Interessant voor dit initiatiefwetsvoorstel is het voornemen om de periode
dat een school zeer zwak functioneert zo kort mogelijk te maken. Om dit te
bereiken worden de volgende condities benoemd: achterstandenbeleid, aandacht
voor excellentie, rijke leeromgeving en ouderbetrokkenheid.
 
 De Kwaliteitsagenda voor Voortgezet Onderwijs richt zich net als de Kwaliteitsagenda
voor PO op aantoonbare verbetering van taal- en rekenprestaties en het vastleggen
wat leerlingen moeten kennen en kunnen. Hiervoor is het ook belangrijk dat
de kwaliteit van het schoolexamen wordt versterkt en dat het verschil tussen
de cijfers van het schoolexamen en van het centraal examen gemiddeld niet
meer dan 0,5 punt van elkaar verschillen. Een andere prioriteit is het bevorderen
van excellentie. Er moet meer aandacht worden besteed aan de excellente leerling,
deze moet beter worden uitgedaagd. Een andere belangrijke prioriteit is het
terugdringen van het aantal zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs.
In 2010 mogen er nog maar 19 zeer zwakke scholen zijn tegen 24 nu. In 2012
moet het aantal zeer zwakke scholen gedaald zijn naar 14 scholen. Dit is 1%
van het totaal. Opvallend is dat zowel in de agenda voor Primair Onderwijs
(PO) als voor Voortgezet Onderwijs (VO) in het kader van het terugdringen
van zwakke scholen de focus wordt gelegd op bestaande scholen. Er wordt niet
gekeken naar de mogelijkheid tot het nemen van preventieve maatregelen in
de fase van de start van scholen.
 
 Tevens is het kabinet gekomen met het wetsvoorstel «goed bestuur» waarin wordt voorgesteld dat harder en eerder kan worden
ingegrepen bij wanorde op bestuurlijk en onderwijsinhoudelijk niveau, maar
ook in dat geval gaat het om reeds bestaande publiek bekostigde scholen. Het
wetsvoorstel«goed bestuur» richt zich evenmin op de nieuwe publiek
bekostigde scholen. In de huidige praktijk is het echter mogelijk dat een
school voor publieke bekostiging in aanmerking komt terwijl vooraf reeds zorgen
bestaan over de kwaliteit van onderwijs. De inhoudelijke toetsing van de kwaliteit
van een school vindt plaats nadat een nieuw bekostigde school is gestart.
Indien er zorgen bestaan over de kwaliteit kan de school onder verscherpt
toezicht worden geplaatst. Mochten er tekortkomingen worden geconstateerd
dan krijgt de school een herstelperiode aangewezen. De termijn van deze herstelperiode
is afhankelijk van de zwaarte van de tekortkoming. Als de school zich niet
verbetert kan na deze periode een bekostigingssanctie worden voorgesteld door
de Inspectie. Deze sanctie moet door de minister worden goedgekeurd. Vroeger
konden deze termijnen oplopen tot wel twee jaar. Onder het huidige kabinet
wordt eerder ingegrepen, maar vaak duurt het toch nog wel een heel schooljaar
voordat een bekostigingssanctie kan worden voorgesteld door de Inspectie.
Er is geen duidelijk wettelijk kader dat de lengte van deze periodes alsmede
de bijbehorende procedures beschrijft. Zij zijn langer of korter afhankelijk
van de prioriteiten van de verantwoordelijke bewindspersonen.
 
 Kinderen behoren vanaf de eerste dag op een school kwalitatief goed onderwijs
te ontvangen. Bovendien behoren scholen vanaf de eerste dag te voldoen aan
de wettelijke eisen die aan deze scholen worden gesteld of ze
nu publiek bekostigd worden of niet. Het doel van dit initiatiefwetsvoorstel
is daarom tweeledig. Enerzijds het verschaffen van een duidelijk wettelijk
kader voor de bestaande praktijk rondom de procedures en termijnen van ingrijpen
door de Inspectie bij nieuw bekostigde scholen. Deze codificatie van de bestaande
praktijk zorgt voor transparantie en duidelijkheid richting de scholen en
besturen. Anderzijds is het doel van dit initiatiefwetsvoorstel aanscherping
van de wettelijke regels om te waarborgen dat:
 1. eerder getoetst zal gaan worden bij nieuw bekostigde scholen op het
voldoen aan de deugdelijkheidseisen op het gebied van onderwijsbevoegdheid,
onderwijstijd en schoolplan (inclusief het voldoen aan de kerndoelen) en;
 2. eerder ingegrepen kan worden indien nieuw bekostigde scholen niet voldoen
aan de drie hiervoor geformuleerde deugdelijkheidseisen.
 
 De initiatiefnemer beoogt met dit initiatiefwetsvoorstel tevens artikel
23 van de Grondwet (hierna: GW) te versterken. Het wetsvoorstel verschaft
de overheid extra instrumenten om de deugdelijkheid van scholen beter te kunnen
bewaken en de periode waarin een school niet voldoet aan de genoemde deugdelijkheidseisen
tot een minimum te beperken. Deze periode wordt immers terug gebracht tot
vijf maanden. Het eerste lid van artikel 23 GW benadrukt dat onderwijs een
voorwerp van aanhoudende zorg van de overheid is. Het belang van goed onderwijs
is dermate groot dat het gerechtvaardigd is voor de overheid op dit punt de
autonomie van de scholen in te perken. Het is de bedoeling van de initiatiefnemer
dat dit wetsvoorstel niet alleen voor het primair en het voortgezet onderwijs
zal gelden, maar ook voor het speciaal onderwijs. Ook leerlingen in het speciaal
onderwijs hebben recht op goed onderwijs vanaf de eerste dag van een school.
De onderwijsinstellingen die onder de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna:
WEB) vallen worden uitgesloten van de werking van dit wetsvoorstel omdat het
hierbij gaat om een gesloten stelsel.
 2 BESCHRIJVING HUIDIGE SITUATIE
 2.1 Algemeen
 Kinderen die binnen de leerplichtige leeftijd vallen en voor wie geen
beroep op vrijstelling wordt gedaan, moeten naar school. De Leerplichtwet 1969 (artikel 1, sub b) maakt onderscheid in verschillende
typen scholen die voor dit initiatiefwetsvoorstel simpelweg aan te duiden
zijn als bekostigde en niet-bekostigde (of particuliere) scholen. Hieronder
zal worden ingegaan op de huidige situatie voor niet-bekostigde en bekostigde
scholen, de procedure voor bekostiging, het toezicht op scholen en de mogelijkheden
van de Inspectie om in te grijpen.
 2.2 Niet-bekostigde en bekostigde scholen
 2.2.1 Niet-bekostigde particuliere scholen
 Ouders die hun kinderen naar een particuliere school sturen, kunnen uitsluitend
aan de Leerplichtwet 1969 voldoen als de Onderwijsinspectie op verzoek van
de leerplichtambtenaar heeft geadviseerd dat de desbetreffende school voldoet
aan de voorwaarden die deze wet stelt. De school
moet namelijk voldoen aan de eisen zoals die in titel I van de Wet op het
primair onderwijs (hierna: WPO), de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna:
WVO) dan wel de Wet op de expertisecentra (hierna: WEC) geregeld zijn. Zo
moet een particuliere school in zowel het basisonderwijs als het voortgezet
onderwijs tevens voldoen aan artikel 1a, eerste lid, van de Leerplichtwet
1969 als ouders hun kind aan die school de leerplicht wil laten vervullen.
Dit betreft ondermeer de uitgangspunten en doelstellingen van het onderwijs,
de verwijzing naar de kerndoelen en het gebruik van het schoolplan. In het
geval de Inspectie concludeert dat de school niet aan deze eisen voldoet,
dan is er geen sprake van een school in de zin van de Leerplichtwet 1969.
Als wordt geconstateerd dat een school geen school is in de zin van de Leerplichtwet
1969 dan heeft dit echter alleen gevolgen voor de ouders en niet voor de school
zelf. Ouders zijn namelijk verantwoordelijk voor hun leerplichtige kind(eren).
Indirect wordt de school uiteraard wel getroffen door een dergelijke constatering
van de Inspectie, omdat de leerlingen moeten omzien naar een andere school
die wel voldoet aan de vereisten van de Leerplichtwet 1969.
 2.2.2 Bekostigde scholen
 Bekostigde scholen moeten voldoen aan de in de wet verankerde eisen voor
deugdelijkheid, zoals vermeld in het vijfde lid van artikel 23 GW. Voor wat
betreft de algemene deugdelijkheideisen bevoegdheid en zedelijkheid zijn er
diverse artikelen in de WPO, de WVO en de WEC die dit verankeren en waarop
in paragraaf 4.2 nader wordt ingegaan. In
het tweede lid van artikel 23 GW wordt gesteld dat de overheid toezicht dient
te houden. In het eerste lid van hetzelfde artikel wordt benadrukt dat onderwijs
een voorwerp van aanhoudende zorg van de overheid is.
 2.2.3 Procedure voor bekostiging voor PO en VO
 Om voor bekostiging in aanmerking te komen, dient een basisschool een
aantal stappen te doorlopen. Allereerst moet een rechtspersoon worden opgericht
die middels een aangesteld bestuur bij de gemeente het verzoek indient opgenomen
te worden op het plan van nieuwe scholen van die gemeente. De gemeente heeft
slechts twee instrumenten om een aanvraag voor het plan van scholen te toetsen.
Ten eerste moet de gemeente kijken in hoeverre de voorgestelde richting van
de school past binnen de bestaande situatie in de gemeente. Ten tweede moet
een school voldoen aan de leerling-prognoses in het voedingsgebied. Dit betekent
dat de school aannemelijk moet maken dat binnen 5 jaren de stichtingsnorm wordt gehaald en deze gedurende een periode van 15 jaren
kan worden gehandhaafd. Voldoet een school aan beide criteria dan is de gemeente
verplicht de school op te nemen op het plan van scholen. Vervolgens moet dit
plan worden goedgekeurd door de minister. Het
is niet mogelijk een inhoudelijke controle uit te voeren op de onderwijskwaliteit
voorafgaande aan het verlenen van goedkeuring tot bekostiging. Gemiddeld duurt
het doorlopen van het volledige traject om voor bekostiging in aanmerking
te komen een jaar. Voor scholen van voortgezet onderwijs geldt min of meer
dezelfde procedure, alleen zijn de stichtingsnormen afhankelijk gemaakt van
de schoolsoort. Uiteindelijk moet ook de minister
toestemming verlenen. Sinds de inwerkingtreding van de wijziging van de WVO
in verband met voorzieningenplanning in de zomer van 2008 zijn de eisen ten
aanzien van de stichting van scholen gemoderniseerd en vereenvoudigd. Het
stichten van de hoofdvestiging blijft aan centrale regelgeving gebonden. De
vorming van een vestiging, anders dan een hoofdvestiging, is zaak geworden
voor samenwerkende scholen in een regio, uiteraard wel binnen wettelijke randvoorwaarden.
 2.3 Toezicht op bekostigde scholen
 2.3.1 Algemeen
 Het toezicht wordt uitgevoerd door de Onderwijsinspectie en is verankerd
in de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT). De Inspectie heeft de wettelijke taak scholen te beoordelen (toetsen), de kwaliteit van het
onderwijs te bevorderen en tevens te rapporteren over de kwaliteit van onderwijs. De Inspectie kent verschillende vormen van toetsing en
toezicht. Sinds het schooljaar 2007/2008 is de Inspectie gaan werken vanuit
een risicogerichte visie. Naarmate een school meer risico’s vertoont
op het gebied van kwaliteit, stijgt de intensiteit van het toezicht. Met andere
woorden; het toezicht is proportioneel en risicogericht. Zwakke scholen krijgen
tijdens dit intensieve toezicht een bepaalde periode toegewezen om alsnog
de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Deze procedures en termijnen
zijn echter niet in een duidelijk wettelijk kader vastgelegd. De staatssecretaris
voor primair onderwijs heeft tijdens het debat over de begrotingsbehandeling
van het ministerie van OCW in december 2008 over de naleving door de Inspectie
het volgende gezegd:
 
 
 «De inspectie ziet toe op naleving van die wettelijke
voorschriften. Zij doet dat over de volle breedte. In geval van kwetsbare
nieuwe scholen gebeurt dat dan vanaf dag 1, en dus niet met een aanlooptermijn.
Bij niet inachtneming van een of meer wettelijke voorschriften volgt opdracht
van de inspectie om de onrechtmatigheid te herstellen. Als dat niet gebeurt,
volgt een bekostigingssanctie. De zwaarte van de sanctie is uiteraard contextafhankelijk,
dus afhankelijk van de aard van en het aantal voorschriften dat wordt overschreden.
In veel gevallen hanteert de inspectie hierbij een hersteltermijn van vier
weken, bijvoorbeeld van het niet naleven van onderwijstijd. De genoemde termijn
van soms wel twee jaar gaat dus niet op bij het naleven van wettelijke voorschriften.
Daar kunnen wij natuurlijk geen twee jaar mee wachten. Als er essentiële
voorschriften worden overtreden, kan dat natuurlijk leiden tot stevige sancties.
Die moeten in de huidige wetgeving wel altijd proportioneel zijn. Voor alle
duidelijkheid: de bekostiging kan in het uiterste geval op grond van artikel
164 van de Wet primair onderwijs worden ingehouden. In gewone mensentaal betekent
dat einde oefening voor de school.
 
 
 Met dit initiatiefwetsvoorstel wordt geborgd dat er voor nieuw bekostigde
scholen een duidelijk wettelijk kader is dat de lengte van de periode alsmede
de bijbehorende procedures beschrijft. In een dergelijke beschrijving moet
terugkomen de periode die een nieuw bekostigde school krijgt om een tekortkoming
te herstellen. Niet alleen bevordert dit duidelijke wettelijke kader een consistente
eenvormigheid in het handelen van de Inspectie, ook verschaft het duidelijkheid
aan de scholen en besturen. Uiteraard blijft het – net als in de huidige
situatie – mogelijk dat in samenspraak met de Onderwijsinspectie in
uitzonderlijke situaties afgeweken kan worden van de wet- en regelgeving.
 2.3.2 Risicoanalyse en vormen van toezicht
 Jaarlijks stelt de Inspectie voor elke reeds bestaande bekostigde school
een risicoanalyse op. Deze is gebaseerd op onder andere de leerresultaten
(waarbij rekening wordt gehouden met de samenstelling van de leerlingenpopulatie
van de school), informatie uit de jaarstukken (jaarverslag, jaarrekening,
schoolplan, zorgplan en schoolgids) en eventuele signalen over mogelijke knelpunten.
Indien door de Inspectie na het opstellen van de risicoanalyse geen risico’s
worden vastgesteld krijgt de school basistoezicht toegewezen. Dit houdt in
dat de school eens per vier jaar wordt bezocht door de Inspectie naast de
jaarlijkse risicoanalyse. Voor nieuw bekostigde scholen zal de risicoanalyse
er uiteraard anders uit moeten zien, omdat er nog geen leerresultaten zijn
om aan te toetsen. Zie verder ook paragraaf 5.2.5.
 
 Een school krijgt aangepast toezicht indien de Inspectie concludeert dat
er mogelijk risico’s zijn. Na overleg met het bevoegd gezag van de school
voert de Inspectie dan een nader kwaliteitsonderzoek uit door de school te
bezoeken. Dit kwaliteitsonderzoek wordt uitgevoerd aan de hand van het waarderingskader
van de Inspectie en daarenboven aangepast aan de geconstateerde onvolkomenheden
in de risicoanalyse. Wederom in overleg met de school wordt een bezoekrooster
opgesteld waarbij aan de orde kunnen komen een documentenstudie op de locatie
van de school, groepsobservaties, gesprekken met leerlingen, ouders, leraren
en leidinggevenden en eventueel nog andere betrokken functionarissen. Na afloop
wordt een concept rapport van bevindingen opgesteld waarbij het bevoegd gezag
van de school nog de mogelijkheid heeft eventuele feitelijke onjuistheden
aan te geven. Hierna wordt het rapport definitief. De school heeft dan vier
weken om een eigen zienswijze aan te geven indien zij dit wenst. Daarna gaat
de Inspectie over tot publicatie van haar bevindingen op de eigen website
(art. 20 WOT). Op de Toezichtkaart, die voor
elke bekostigde school te vinden is op deze website, wordt aangegeven onder
welke vorm van toezicht de school staat. Indien er een rapport van bevindingen
is, is dat ook daar te vinden.
 
 Er zijn drie vormen van aangepast toezicht afhankelijk van de aard van
de geconstateerde tekortkomingen:
 1. aangepast toezicht kwaliteit: bij tekortkomingen op het gebied van
kwaliteit
 2. aangepast toezicht naleving: idem op het gebied van wet- of regelgeving
 3. aangepast toezicht zeer zwakke kwaliteit: indien de kwaliteit beneden
aanvaardbaar niveau is.
 
 Uit het onderwijsverslag over 2007/2008 blijkt dat een zeer zwakke school maximaal twee jaar de tijd krijgt om de kwaliteit weer
op een aanvaardbaar niveau te brengen. Tijdens deze verbeterfase voert de
Inspectie geïntensiveerd toezicht uit. Na dit traject beoordeelt de Inspectie
de resultaten van de kwaliteitsverbetering in een afsluitend onderzoek. Indien
de kwaliteit van het onderwijs niet is verbeterd, beslist de minister wat
er met de betrokken school dient te gebeuren. Naast deze staande praktijk
van de Onderwijsinspectie biedt het wetsvoorstel «goed bestuur»
straks nog meer mogelijkheden om eerder en steviger in te grijpen als bestaande
bekostigde scholen slecht presteren, ook als het onderwijskwaliteit betreft
(zie verder paragraaf 3.3.4). Op basis van het wetsvoorstel«goed
bestuur» kunnen echter geen maatregelen worden genomen die eerder ingrijpen
bij nieuw bekostigde scholen mogelijk maken.
 2.5 Overzicht aantal nieuwe scholen
 Voor dit wetsvoorstel is in verband met de te nemen maatregelen van belang
te weten om hoeveel nieuw bekostigde scholen het eigenlijk gaat per jaar.
Komen er elk jaar tientallen nieuw bekostigde scholen bij, of gaat het slechts
om een handjevol? In een tweetal tabellen hieronder wordt voor zowel primair
als voortgezet onderwijs aangegeven om hoeveel nieuw bekostigde scholen het
gaat per jaar over de periode 2001–2008. Deze cijfers zijn uitgesplitst
naar denominatie van de school.
 
 Uit cijfers van het ministerie van OCW blijkt dat het afgelopen jaar in
het primair onderwijs in totaal 25 nieuw bekostigde scholen zijn gesticht.
 Tabel 1: Aantallen nieuw gestichte basisscholen naar denominatie
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Denominatie
 1-8-2001
 1-8-2002
 1-8-2003
 1-8-2004
 1-8-2005
 1-8-2006
 1-8-2007
 1-8-2008
 Totaal
 
 
 
 
 Algemeen Bijzonder
 
 3
 2
 1
 2
 6
 3
 9
 23
 
 
 Evangelisch
 
 
 
 1
 
 1
 1
 1
 4
 
 
 Evangelische Broedergemeente
 1
 
 
 
 1
 
 
 
 2
 
 
 Gereformeerd Vrijgemaakt
 
 
 
 
 
 
 1
 1
 
 
 
 Hindoeïstisch
 
 
 
 
 1
 
 
 1
 2
 
 
 Interconfessioneel
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 Islamitisch
 3
 5
 1
 3
 4
 
 2
 
 18
 
 
 Openbaar
 10
 6
 10
 11
 6
 3
 2
 5
 53
 
 
 Protestants-christelijk
 3
 9
 
 5
 5
 2
 1
 1
 26
 
 
 Reformatorisch
 
 
 1
 
 1
 1
 1
 
 4
 
 
 Rooms-katholiek
 6
 7
 2
 5
 7
 5
 2
 4
 38
 
 
 Samenw. Opb., PC en RK
 
 
 
 1
 
 
 
 
 1
 
 
 Samenw. PC en RK.
 1
 
 
 2
 
 
 
 1
 4
 
 
 
 Totaal
 
 
 24
 
 
 30
 
 
 16
 
 
 29
 
 
 27
 
 
 15
 
 
 13
 
 
 25
 
 
 179
 
 
 
 
 
 Bron: Ministerie van OCW, 2009
 
 In het voortgezet onderwijs gaat het om 7 nieuw bekostigde scholen die
zijn gesticht. Het gaat hierbij meestal om afsplitsingen van bestaande scholen.
 Tabel 2: Aantallen nieuw gestichte scholen voor voortgezet
onderwijs naar denominatie
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Denominatie
 2001
 2002
 2003
 2004
 2005
 2006
 2007
 2008
 Totaal
 
 
 
 
 Algemeen Bijzonder
 1
 1
 
 2
 2
 2
 
 1
 9
 
 
 Evangelisch
 
 
 1
 
 1
 
 
 1
 3
 
 
 Islamitisch
 1
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Openbaar
 
 
 
 1
 
 
 
 1
 2
 
 
 Overige
 
 
 
 
 1
 
 
 1
 2
 
 
 Protestants-christelijk
 
 
 
 
 
 2
 
 1
 3
 
 
 Rooms-katholiek
 
 
 
 
 1
 
 
 1
 2 
 
 
 Samenw. PC en RK
 
 
 
 1
 1
 
 
 
 2 
 
 
 Samenw. PC, RK en Alg. Bijz. 
 
 
 
 
 
 
 
 1
 1
 
 
 
 Totaal
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 4
 
 
 6
 
 
 4
 
 
 0
 
 
 7
 
 
 25
 
 
 
 
 
 Bron: Ministerie van OCW, 2009
 3 ARTIKEL 23 GRONDWET
 3.1 Inleiding
 In de discussie over de oprichting van nieuwe scholen speelt artikel 23
GW een belangrijke rol. Oorspronkelijk kende de wetgever een stelsel van vergunningverlening
voor de oprichting van nieuwe scholen. Weliswaar had iedere burger het recht
om een school te stichten, maar er moest vooraf toestemming zijn verleend
door de overheid aan een schoolbestuur om een school te mogen beginnen. Dit
vereiste van vergunningverlening vooraf werd met de grondwetswijziging van
1848 geschrapt. Vanaf dat moment konden particulieren een bijzondere school
naar eigen inzicht in het leven roepen en inrichten. Bij de grondwetswijziging
van 1917 werd de financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs
aan het openbaar onderwijs gewaarborgd. De financiële gelijkstelling
heeft samen met het tweede lid van artikel 23 GW («het geven van onderwijs
is vrij») de basis gelegd voor de vrijheid van ouders bij de onderwijskeuze
voor hun kinderen.
 
 Op grond van deze ontstaansgeschiedenis wordt duidelijk dat elk systeem
dat er op lijkt dat een rechtspersoon een overheidsvergunning zou moeten
ontvangen alvorens hij een school zou kunnen stichten, op gespannen voet zou
staan met de Grondwet. Dit vanwege de beknotting van de mogelijkheid van het
stichten van scholen. Al vanaf 1848 past een dergelijke voorwaarde niet
binnen het Nederlandse onderwijsbestel. De introductie van een vergunningstelsel
of iets dat daarmee vergelijkbaar is, zou daarom een wijziging van de Grondwet
vereisen, hetgeen door de indiener van deze wet beoogd noch gewenst wordt.
 Want deze inrichting maakt het mogelijk dat nieuwe scholen op basis van
nieuwe denominaties en of onderwijsvisies hun intrede kunnen doen. Daarmee
staat het huidige onderwijsbestel open voor nieuwe toetreders. Deze kunnen
op basis van nieuwe inzichten onderwijs verzorgen dat aansluit bij opvattingen
van ouders. Het zorgt er bovendien voor dat reeds bestaande onderwijsinstellingen
zich permanent de vraag moeten stellen of hun manier van onderwijs geven nog
past bij de nieuw verkregen inzichten op het terrein van didactiek en pedagogiek.
Maar ook moeten zij zich afvragen of de wijze waarop zij invulling geven aan
de levensbeschouwelijke opdracht van de school nog aansluit bij de opvattingen
van de ouders. Deze unieke verworvenheid van het Nederlandse onderwijsbestel
mag niet aangetast worden.
 3.2 Deugdelijkheidseisen voor bekostigde en niet-bekostigde
scholen
 Het recht van iedere ouder een rechtspersoon op te richten om een school
te stichten, brengt voor deze rechtspersoon wel bepaalde verantwoordelijkheden
met zich mee. Zo heeft hij de plicht om deugdelijk onderwijs te verzorgen,
zoals al in het tweede lid van artikel 23 GW is verwoord. Dat is feitelijk
een voortzetting van de tekst zoals al in de Grondwet van 1848 stond. Hierin
werd aangegeven dat slechts personen onderwijs mochten geven, die voldeden
aan de wettelijke bekwaamheids- en zedelijkheidsvereisten. Gold deze verplichting
in 1848 slechts voor het openbaar onderwijs, door het vijfde en zesde lid
van artikel 23 GW werd deze verplichting sinds 1917 ook opgelegd aan het bijzonder
onderwijs. Daarmee werd aan de vrijheid van ouders
om een rechtspersoon op te richten direct een verantwoordelijkheid om deugdelijk
onderwijs te geven gekoppeld.
 
 In principe mag dus iedere rechtspersoon een onderwijsinstelling oprichten,
waarmee recht wordt gedaan aan de vrijheid van onderwijs. Maar omdat het eerste
lid van artikel 23 GW bepaalt dat onderwijs een voorwerp van aanhoudende zorg
voor de regering is, heeft de wetgever naar waarborgen gezocht om te voorkomen
dat het aangeboden onderwijs niet deugdelijk is. Zo moeten nu ook particuliere
scholen voldoen aan enkele bepalingen uit de WPO en de WVO. Ook al heeft de
overheid geen financiële relatie met deze onderwijsinstellingen, toch
meent zij dat er bepaalde garanties op deugdelijkheid moeten worden vastgelegd. In paragraaf 4.2 zal nader worden ingegaan op de
deugdelijkheidseisen.
 3.3 Leerplichtwet 1969
 Toen bleek dat niet kon worden voorkomen dat sommige kinderen een onderwijsinstelling
bezochten, waarvan werd betwijfeld of de leerlingen binnen een bepaalde tijd
over voldoende vaardigheden en kennis zouden beschikken, werd omgezien naar
een aanvullend instrument. Dit om te voorkomen dat deze leerlingen een –
niet meer te overbruggen – leerachterstand zouden oplopen. Ook toen
werd duidelijk dat de bepalingen van artikel 23 GW het onmogelijk maakten
om voorafgaande aan de stichting van een onderwijsinstelling eisen te stellen.
Daarom is voor een andere weg gekozen. Namelijk in hoeverre bezoekers van
een dergelijke onderwijsinstelling voldoen aan de bepalingen van de Leerplichtwet
1969. Op grond daarvan is de Leerplichtwet 1969 in 2007 verduidelijkt, waardoor de overheid op een indirecte wijze betrokken is bij particuliere scholen.
Een particuliere school moet zich melden bij de minister van OCW (art. 5 WPO).
Het ministerie van OCW informeert de leerplichtambtenaar die dan in het kader
van toezicht op naleving van de Leerplichtwet 1969 de plicht heeft om aan
de Onderwijsinspectie te vragen deze particuliere school te bezoeken en te
beoordelen of deze voldoet aan de vereisten van artikel 1a1 van de Leerplichtwet
1969. Indien dat niet het geval is, dan zal de leerplichtambtenaar de ouders
op de hoogte moeten stellen dat hun kinderen bij een voortgaand bezoek aan
deze school de Leerplichtwet 1969 overtreden. Derhalve moeten deze leerlingen
dan, om aan de Leerplichtwet 1969 te voldoen, een andere onderwijsinstelling
bezoeken.
 3.4 Conclusie
 Feitelijk kan geconstateerd worden dat de Grondwet het bevoegd gezag in
het onderwijs veel ruimte biedt, maar tevens enkele verplichtingen oplegt.
Deze beperken zich tot het verzorgen van deugdelijk onderwijs. Waarbij de
wetgever meent dat met deze deugdelijkheidseisen noodzakelijke voorwaarden
worden geformuleerd die er voor zorgen dat de kwaliteit van het onderwijs
voldoende zal zijn. Al in de Lager-Onderwijswet van 1920 werden deze deugdelijkheidseisen
nader ingevuld. Zo werd in artikel 89 gesproken over een leerplan, dat werd
ingevuld in artikel 90 van diezelfde wet. Bij de invoering van de Wet op het
basisonderwijs in 1985 werd meer ruimte aan scholen geboden bij de invulling
van deze deugdelijkheidseisen.
 
 Door de wetgever is van meet af aan onderkend dat deze deugdelijkheidseisen
zo belangrijk zijn dat een onderwijsinstelling hieraan moet voldoen. In dit
initiatiefwetsvoorstel wordt nadrukkelijk aangegeven dat aan deze verplichting
vanaf het eerste moment van publieke bekostiging voldaan moet worden en wordt
de Inspectie de opdracht te verleend bij alle scholen die voor het eerst bekostiging
van rijkswege ontvangen te controleren op de naleving van deze verplichting
in de tweede en derde maand na aanvang van de school. De Inspectie doet dit
middels het opstellen van een risicoanalyse die speciaal is opgesteld voor
nieuw bekostigde scholen. Indien nodig volgt een schoolbezoek en een rapport
van bevindingen. De indiener van dit wetsvoorstel meent hiermee niet in conflict
te komen met letter en geest van artikel 23 GW. Terwijl tegelijkertijd wel
een substantiële bijdrage kan worden geleverd aan het vervullen van de
noodzakelijke voorwaarden voor een onderwijsinstelling met voldoende kwaliteit.
Bovendien wordt de periode waarna eventueel een bekostigingssanctie kan worden
opgelegd ingekort tot vijf maanden.
 4 DEUGDELIJKHEIDSEISEN EN AANVULLENDE KWALITEITSEISEN
 4.1 Algemeen
 Er zijn wettelijke bepalingen voor de deugdelijkheidseisen waaraan scholen
moeten voldoen. Deze deugdelijkheidseisen zijn geformuleerd als minimumeisen
gezien de vrijheid van onderwijs. Sinds de inwerkingtreding van de WOT in
2002 toetst de Inspectie ook op aanvullende kwaliteitseisen (niet te verwarren
met deugdelijkheidseisen) als bijvoorbeeld schoolklimaat
en pedagogisch-didactisch concept. Deze aanvullende kwaliteitseisen hebben
dus een andere wettelijke basis dan de deugdelijkheidseisen. Het voert te
ver om te stellen dat er een voorspellende waarde uitgaat van deze deugdelijkheidseisen
voor de kwaliteit van onderwijs. Het is immers mogelijk dat scholen die voldoen
aan alle deugdelijkheidseisen, toch een slechte kwaliteit leveren. In de praktijk
blijkt wel dat er bij onvolkomenheden op het gebied van naleving
van de deugdelijkheidseisen door een school een veel groter risico is op onvoldoende
onderwijskwaliteit bij die school. In de hiernavolgende paragrafen wordt nader
ingegaan op de deugdelijkheidseisen en het waarderingskader van de Inspectie.
Tevens wordt besproken wat de beleidsinzet is van het ministerie en de Inspectie
en in het kort wat de aanbevelingen en conclusies zijn van de Commissie Parlementair
Onderzoek Onderwijsvernieuwingen en de Commissie Onderwijstijd.
 4.2 Deugdelijkheidseisen
 Voor dit initiatiefwetsvoorstel zijn met name de leden 2, 5, 6 en 7 van
artikel 23 GW van belang. Zij vormen de basis voor de aanhoudende bemoeienis
van de overheid met het onderwijs en het toezicht op de kwaliteit van onderwijs:
 – tweede lid: regelt de vrijheid van onderwijs en geeft twee algemene
deugdelijkheideisen weer die deze vrijheid tegelijkertijd beperken: de bekwaamheid
en zedelijkheid van hen die onderwijs geven;
 – vijfde lid: regelt de concretisering van deugdelijkheidseisen
bij wet (met in achtneming van de vrijheid van richting);
 – zesde lid: betreft een kanttekening bij het stellen van deze eisen
waarbij o.a. de vrijheid van het bijzonder onderwijs wordt gewaarborgd betreffende
de keuze van leermiddelen en de aanstelling van onderwijzers;
 – zevende lid: regelt de voorwaarden die worden gesteld ten aanzien
van de bekostiging bij wet.
 
 Er zijn twee soorten deugdelijkheidseisen: de algemene deugdelijkheidseisen
en de speciale deugdelijkheidseisen. De algemene deugdelijkheidseisen gelden
voor alle scholen, publiek bekostigd of niet. Het betreft de verplichting
van schoolbesturen om onderwijstoezicht toe te staan en de bekwaamheids- en
zedelijkheidseisen die aan docenten moeten worden gesteld. Deze deugdelijkheidseisen
worden nader uitgewerkt in de WPO, WVO en WEC. Artikel 3, eerste lid, WPO
bepaalt dat onderwijs alleen gegeven mag worden door diegene die in het bezit
is van een verklaring omtrent gedrag en in het bezit is van een bewijs van
bekwaamheid conform artikel 186 WPO, of van een daarmee gelijkgesteld bewijs
van bekwaamheid en tevens niet krachtens een rechterlijke uitspraak is uitgesloten
van het geven van onderwijs. De sanctie op onbevoegd lesgeven is strafbaar
gesteld in artikel 436 van het Wetboek van Strafrecht. In artikel 8 WPO worden
regels met betrekking tot uitgangspunten en doelstelling van onderwijs gegeven.
Artikel 9 WPO stelt regels ten aanzien van inhoud van onderwijs, artikel 12
WPO stelt regels ten aanzien van schoolplan en artikel 13 WPO voor schoolgids.
Voor de WVO en WEC gelden dezelfde eisen. De
speciale deugdelijkheidseisen komen voort uit het zesde en zevende lid van
artikel 23 GW. Vanwege de vrijheid van richting voor bijzonder onderwijs zijn
deze eisen niet gelijk maar wel gelijkwaardig voor openbaar en bijzonder onderwijs.
 4.3 Waarderingskader van de Inspectie
 De WOT bepaalt dat de Inspectie de aspecten van kwaliteit van een school
onderzoekt aan de hand van de opbrengst van een school (leerresultaten en
voortgang in ontwikkeling van leerlingen) en de inrichting van het onderwijsleerproces
(leerstofaanbod, leerstoftijd, pedagogisch klimaat en schoolklimaat, didactisch
handelen, leerlingenzorg en inhoud/niveau/uitvoering van toetsen, examens
etc.). Dit waarderingskader van de Inspectie
is deels evidence based en deels het gezamenlijke
product van wet- en regelgeving, onderwijsbeleid en opvattingen van deskundigen.
 
 Uit onderzoek van de Inspectie naar het door haar gebruikte waarderingskader
wordt een aantal elementen benoemd dat een positieve relatie heeft met leerresultaten.
Hieronder worden de 5 elementen opgesomd in volgorde van effectgrootte die
het best scoren op dit gebied:
 – ordelijke sfeer op school
 – effectieve leertijd
 – ouderbetrokkenheid
 – differentiatie
 – onderwijskundig leiderschap.
 
 In 2006 heeft de Inspectie een onderzoek gepubliceerd over het ontstaan
en de ontwikkeling van zeer zwakke scholen en hierbij de gegevens van schoolonderzoeken
in de periode 2003–juli 2005 gebruikt. De Inspectie concludeerde hierin
dat bij een cumulatie van een aantal factoren het risico bestaat dat een school
zeer zwak kan worden. Hierbij spelen leerstofaanbod, kwaliteitszorg en begeleiding,
bestuur, schoolleiding, functioneren van het team en de leerlingenpopulatie
een rol. Indien de school tekort schiet op deze factoren is het risico groot
dat de kwaliteit van de school achteruitgaat. Uit onderzoek door de Inspectie
bleek dat indien de school beter ging presteren op de genoemde factoren, ook
de kwaliteit van onderwijs verbeterde.
 
 Naar aanleiding van onderzoeken naar basisvaardigheden taal en rekenen/wiskunde
in 2007 en 2008 heeft de Inspectie een brochure voor scholen uitgebracht waarin het navolgende werd
geconstateerd:
 – taal- en rekensterke scholen investeren meer in kwaliteitszorg;
 – bij de besteding van onderwijstijd hebben de leraren meer aandacht
voor de verschillen tussen leerlingen;
 – de leerstof wordt vaker aangeboden en aan meer leerlingen tot
en met het niveau van groep 8;
 – op deze scholen wordt de lesstof duidelijk uitgelegd en bevorderen
de docenten een taakgerichte werksfeer;
 – ten slotte bleek dat leerlingenzorg op deze scholen vaker planmatig
wordt uitgevoerd en de effecten hiervan goed worden bijgehouden.
 
 In de laatste twee Onderwijsverslagen heeft de Inspectie veel aandacht
besteed aan de kwaliteit van onderwijs en het verschil tussen zwakke en goede
scholen in het primair en voortgezet onderwijs. In dit verslag heeft de Inspectie
ook gewezen op het belang van een cultuur van opbrengstgericht onderwijs op
scholen. De prestaties van leerlingen verbeteren in een dergelijke cultuur
waarbij scholen op een effectieve manier hun opbrengsten monitoren en evalueren.
Onder druk van de politieke discussie over leerstandaarden, aandacht voor
het verbeteren van de basisvaardigheden voor rekenen en taal groeit de aandacht
voor opbrengstgericht onderwijs. Belangrijk bij het welslagen van opbrengstgericht
onderwijs is niet alleen de steun hiervoor bij de leiding en het bestuur van
een school, maar ook de manier waarop leraren zich op dit terrein opstellen.
Ook bleek uit het laatste Onderwijsverslag dat op 1 januari 2009 in totaal
108 scholen voor basisonderwijs zeer zwak zijn bevonden en 26 scholen voor
voortgezet onderwijs. Deze cijfers zijn min of meer gelijk gebleven met het
voorgaande jaar.
 4.4. Commissies Dijsselbloem en Cornielje
 In het rapport Tijd voor Onderwijs van de Commissie Parlementair Onderzoek
Onderwijsvernieuwingen, ook wel Commissie Dijsselbloem genaamd, is veel aandacht
besteed aan de «wat en hoe vraag». Volgens het rapport is de overheid
verantwoordelijk voor het «wat» en de school voor het «hoe».
De overheid moet vaststellen wat leerlingen op welk moment moeten kennen en
kunnen. De school is verantwoordelijk voor de wijze waarop deze
vaardigheden worden aangeleerd. Om de kwaliteit van onderwijs te waarborgen
is het, aldus het rapport, belangrijk wettelijke verplichtingen te hebben
ten aanzien van onderwijstijd en kwaliteitseisen voor docenten. Ook stelt
de Commissie dat momenteel een effectief toetsingskader of meetinstrument
ontbreekt om de kwaliteit van het onderwijs te monitoren. De Commissie beveelt
dan ook aan om de kwaliteit van onderwijs te meten op het niveau van de leerling,
het niveau van de school en ook op het niveau van het onderwijsstelsel. Ook
is de Commissie van mening dat binnen de horizontale en verticale verantwoording
die scholen moeten afleggen in het kader van good governance meer aandacht moet worden besteed aan de toegevoegde waarde van
een school. Verder is de Commissie van oordeel dat wettelijk geregeld moet
worden dat het toezichtkader van de Inspectie gesanctioneerd wordt door de
Kamer. De Commissie bepleit verder dat er in de WOT een duidelijk onderscheid
moet worden gemaakt tussen de wettelijke deugdelijkheidseisen (vijfde en zesde
lid van art. 23 GW: leerstofaanbod, aantal uren onderwijs en schoolplan) en
andere aspecten van toezicht zoals genoemd in het tweede lid van artikel 11
WOT. Ook interessant in het kader van dit initiatiefwetsvoorstel is de constatering
van de Commissie dat in de huidige praktijk de overheid bij wanbeleid alleen
achteraf kan ingrijpen. De Commissie beveelt dan ook aan te komen met aanvullende
wettelijke mogelijkheden om beter in te kunnen grijpen indien sprake is van
slecht onderwijs of slecht bestuur. Deze aanbevelingen komen ondermeer tot
uitdrukking in het wetsvoorstel «goed bestuur» dat op dit moment
aanhangig is in de Kamer. In dit wetsvoorstel
wordt geregeld dat ook eerder kan worden ingegrepen bij onvoldoende kwaliteit
van onderwijs bij nieuw bekostigde scholen.
 
 Ten aanzien van onderwijstijd heeft de Commissie Onderwijstijd (ook wel
Commissie Cornielje genoemd) weliswaar vastgesteld dat het verband tussen
kwaliteit en de tijd die aan onderwijs wordt besteed niet eenduidig is, maar
tegelijkertijd dat een wettelijke onderwijsnorm wel degelijk waarde heeft.
Ook de Inspectie heeft meerdere malen gewezen op de relatie die hoe dan ook
bestaat tussen tijd en kwaliteit. Uiteraard is voldoende onderwijstijd niet
een afdoende garantie voor goed onderwijs. Daarbij spelen meerdere factoren
een rol, maar onderwijstijd is daar zeker één van.
 4.5. Wetsvoorstel «goed bestuur»
 In de zomer van 2007 werd in de Kamer een debat gevoerd naar aanleiding
van de sluiting van een Amsterdamse islamitische school. Deze school had bestuurlijk
en financieel zijn zaken niet op orde en werd daarom via inhouding van de
bekostiging gedwongen zijn onderwijs te stoppen. De kwaliteit van het onderwijs
was weliswaar niet voldoende, maar de school werd door de Inspectie nog niet
als zeer zwak aangeduid. Er werden pogingen ondernomen om de leerlingen op
een andere school te krijgen (een openbare school), maar de ouders kozen er en masse voor om hun leerlingen naar een andere islamitische
school te sturen. Deze school had bestuurlijk en organisatorisch zijn zaken
wel op orde, maar het was met de kwaliteit van onderwijs zelfs slechter gesteld
dan op de eerste school.
 
 Uit deze casus bleek dat het makkelijker was een school aan te pakken
indien de zaken bestuurlijk of financieel niet op orde waren dan in het geval
de onderwijskwaliteit te wensen overliet. Het was aanleiding voor het kabinet
om aan te kondigen dat er vaart zou worden gemaakt met een wetsvoorstel dat
het mogelijk zou maken sneller in te grijpen bij bestuurlijke en financiële
wanorde en bij structureel achterblijven van de onderwijskwaliteit.
In hoofdlijnen regelt het wetsvoorstel (dat nog aanhangig is in de Tweede
Kamer) de volgende zaken:
 – strikte scheiding tussen bestuur en toezicht, zoals in de rest
van het onderwijs nu ook geregeld wordt of is;
 – indien een school langer dan drie jaar het predicaat zeer zwak
heeft ontvangen, kan de minister op voorstel van de Onderwijsinspectie de
bekostiging intrekken. De school kan daartegen bij de rechter bezwaar aantekenen;
 – in geval van bestuurlijk wanbeheer kan de minister het bevoegd
gezag een aanwijzing geven, zoals de toevoeging van een deskundige of het
ontslaan van een bestuurslid.
 
 Zoals al eerder is opgemerkt zien de maatregelen van het wetsvoorstel «goed
bestuur» slechts toe op bestaande bekostigde scholen. Het wetsvoorstel
richt zich niet op de fase gelijk na aanvang van de nieuw bekostigde school.
Dit wetsvoorstel richt zich uitdrukkelijk wel op deze eerste fase van een
nieuw bekostigde school. De periode waarin een nieuw bekostigde school niet
voldoet aan de deugdelijkheidseisen dient immers zo kort mogelijk te zijn.
 4.4 Conclusie
 Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat er een aantal aanvullende
kwaliteitseisen is dat van invloed kan zijn op de kwaliteit van onderwijs.
Samen met de deugdelijkheidseisen zorgen de aanvullende eisen voor borging
van kwaliteit van onderwijs. Je zou zelfs kunnen zeggen dat hoe beter een
school scoort op meerdere van deze indicatoren, des te kleiner het risico
is op onderwijs van onvoldoende kwaliteit op deze school. De school maakt
dus het verschil. Snel ingrijpen bij slechte kwaliteit is dan ook van groot
belang. Kinderen mogen niet één of twee jaar de dupe zijn totdat
overgegaan wordt tot beëindiging van de bekostiging. Zoals al eerder
geschreven past deze nadruk op kwaliteit en het verhogen van deze kwaliteit
binnen het beleid van de overheid. Echter, al deze maatregelen richten zich
op reeds bestaande scholen. Voor nieuw bekostigde scholen ontbreekt een wettelijke
borging tot snel ingrijpen. Daar wil dit wetsvoorstel verandering in brengen.
 5 MOGELIJKHEDEN VOOR AANSCHERPEN VAN DE TOEZICHTPROCEDURE
VOOR NIEUW BEKOSTIGDE SCHOLEN
 5.1 Algemeen
 Er zijn verschillende mogelijkheden om de toezichtprocedure aan te scherpen.
De meeste daarvan zijn strijdig met de huidige wetgeving. Volledigheidshalve
worden ze toch in dit hoofdstuk besproken zodat kan worden aangegeven waarom
deze oplossingen niet mogelijk zijn. Er zijn drie categorieën te onderscheiden
afhankelijk van de fase waarin de maatregel zou moeten worden genomen:
 – Fase 1 bestrijkt de fase voorafgaande aan bekostiging (paragraaf 5.2.1
en 5.2.2);
 – Fase 2 betreft de periode voorafgaande aan de start van scholen
(paragraaf 5.2.3);
 – Fase 3 beschrijft de periode direct na aanvang van een nieuw bekostigde
school (paragraaf 5.2.4 en 5.2.5).
 
 In de navolgende paragrafen worden deze maatregelen in chronologische
volgorde behandeld. Tevens wordt per maatregel aangegeven wat de voor- en
nadelen zijn. In paragraaf 5.2.5 worden de maatregelen besproken die
op basis van dit wetsvoorstel kunnen worden genomen.
 5.2 Beschrijving en analyse van mogelijke maatregelen
 5.2.1 Fase 1: Nadere eisen aan een rechtspersoon stellen
 De eerste mogelijkheid om te voorkomen dat er scholen worden gesticht
met het risico dat de kwaliteit onvoldoende zal zijn is het stellen van nadere
eisen aan de rechtspersoon. Zoals uit paragraaf 2.2.3 al bleek kan in
Nederland vanwege de vrijheid van onderwijs elke rechtspersoon zonder winstoogmerk
een bekostigde school stichten. Uiteraard moet wel aan de wettelijke eisen
worden voldaan en de aanvraag om op het plan van scholen te komen met goed
gevolg worden doorlopen. Een eerste mogelijk begin om te voorkomen dat scholen
met een dubieuze reputatie op het gebied van kwaliteit een school stichten
is nadere eisen te stellen aan de rechtspersoon.
 
 Het is heel eenvoudig om een rechtspersoon op te richten. Hiertoe moeten
concept statuten worden opgesteld waarbij wordt gekozen of het gaat om een
stichting of een vereniging en bestuursleden worden aangesteld. Deze akte
moet bij een notaris worden gepasseerd. Als dit is gebeurd volgt inschrijving
bij de Kamer van Koophandel. Bij het stellen van nadere eisen aan een rechtspersoon
kan gedacht worden aan de bepaling dat een bestuur dat een nieuwe school wil
stichten geen zwakke school onder zich mag hebben. Het beoogde doel is te
voorkomen dat besturen met één of meer zwak presterende scholen
toch nieuwe scholen mogen stichten. Er kleeft echter een groot bezwaar aan
deze maatregel. Hiermee kan wel voorkomen worden dat bestuur A dat al één
of meerdere zwakke scholen onder zich heeft een nieuwe school kan stichten.
Niet voorkomen kan worden dat (eventueel op instigatie van bestuur A) een
andere partij die dit nadeel niet heeft (of nog geen school onder zich heeft)
een nieuwe rechtspersoon opricht met als doel het stichten van een school.
Deze school kan na een bepaalde periode het besluit nemen te fuseren met bestuur
A. Het stellen van nadere eisen levert dus niet het gewenste effect op. Daarnaast,
minstens zo belangrijk, is een dergelijke maatregel strijdig met artikel 23
GW, omdat het beperkingen oplegt aan de vrijheid van het stichten van scholen,
zie ook paragraaf 3.1. Bovendien hebben bijvoorbeeld tal van grotere
besturen in de vier grootste steden van Nederland een zwakke school onder
zich. Die zouden dan niet een nieuwe school in bijvoorbeeld een nieuw te bouwen
buitenwijk kunnen starten.
 5.2.2 Fase 1: Extra eisen stellen als voorwaarde van aanvraag
 De meest voor de hand liggende maatregel om te voorkomen dat scholen na
stichting van zwakke kwaliteit zijn is het stellen van extra kwaliteitseisen
als voorwaarde van aanvraag. Scholen zouden verplicht kunnen worden aan deze
extra eisen te voldoen voordat ze op het gemeentelijk plan van scholen geplaatst
mogen worden.
 
 Deze mogelijkheid moet echter onmiddellijk verworpen worden. Hier zijn
twee zwaarwegende redenen voor. Ten eerste het gelijkheidsbeginsel. Het is
niet toegestaan onderscheid te maken tussen nieuwe en bestaande scholen (zie
wederom paragraaf 3.1). Met deze optie wordt het gelijkheidsbeginsel
met voeten getreden. Ten tweede staat het stellen van extra eisen als voorwaarde
van aanvraag op gespannen voet met artikel 23 GW, omdat het beperkingen oplegt
aan de vrijheid van het stichten van scholen (zie hoofdstuk 3). Dit is uiteraard
niet gewenst. Het is de bedoeling van dit initiatiefwetsvoorstel om artikel
23 GW te versterken en niet uit te hollen.
 5.2.3. Fase 2: Inhoudelijke toetsing voorafgaande aan
de start van een nieuw bekostigde school
 Uit de voorgaande alinea is duidelijk geworden dat het strijdig is met
de wet om extra eisen te stellen aan nieuwe scholen voorafgaande aan plaatsing
op het plan van scholen. Om deze tegenstrijdigheid met de wet te vermijden
kan gedacht worden aan een inhoudelijke toets op bijvoorbeeld onderwijsbevoegdheid,
schooltijd, schoolplan en ouderbetrokkenheid. Dit zijn wettelijke deugdelijkheidseisen
waaraan een school bij aanvang van de bekostiging kan en zelfs moet voldoen.
Deze toets door de Inspectie zou moeten plaatsvinden nadat de minister goedkeuring
heeft gegeven voor bekostiging, maar voorafgaande aan de daadwerkelijke aanvang
van de school.
 
 Aan deze oplossing kleeft een aantal nadelen. Allereerst omdat toetsing
in deze tussenperiode voorafgaande aan de bekostiging niets zegt over de daadwerkelijke
praktijk na aanvang van de school. Alleen bij voorheen particuliere scholen
zou dit een indicatie kunnen zijn, omdat die al onderwijs gaven in de periode
voor de publieke bekostiging. Vanwege het gelijkheidsbeginsel is het echter
niet mogelijk een onderscheid te maken tussen reeds bestaande particuliere
scholen en nieuw te starten scholen, hoe gerechtvaardigd dit onderscheid ook
lijkt. Bovendien is slechte kwaliteit niet voorbehouden aan voorheen particuliere
scholen. Ook nieuwe scholen kunnen van slechte kwaliteit zijn. Deze toetsing
vooraf schiet daarom zijn doel voorbij. Een ander nadeel van toetsing in de
tussenperiode is dat veel zaken in deze periode nog sterk in beweging zijn
bij scholen. De werving van leerkrachten is nog in volle gang en veelal wordt
het schoolplan juist in deze periode geschreven. Kortom toetsing in de tussenperiode
geeft hoogstens een onvolledig beeld van de situatie op school en deze is
nog aan veranderingen onderhevig.
 5.2.4 Fase 3: Toetsing bij aanvang van school
 Uit het voorgaande is gebleken dat het ofwel niet mogelijk is extra eisen
te stellen voorafgaande aan de start van een nieuw bekostigde school ofwel
niet wenselijk is. In deze en de volgende paragrafen worden de maatregelen
behandeld die plaatsvinden in de fase na aanvang van de school. Een mogelijke
maatregel zou kunnen zijn toetsing bij aanvang van het onderwijs aan de school.
Dit geeft een beter beeld van de kwaliteit van de school dan toetsing voorafgaande
aan de start van een school omdat deze dan in «vol bedrijf» is.
Bovendien is een school vanaf de eerste dag wettelijk verplicht te voldoen
aan de deugdelijkheidseisen.
 
 Deze toets bij aanvang van de school is echter ook strijdig met het gelijkheidsbeginsel.
Een dergelijke bepaling brengt namelijk ongelijkheid met zich mee ten opzichte
van bestaande scholen. Daarnaast is het niet voldoen aan alle wettelijke eisen
niet alleen voorbehouden aan nieuwe scholen. Ook bestaande scholen kunnen
in een situatie terechtkomen dat zij niet meer kunnen voldoen aan één
of meer van de gestelde deugdelijkheidseisen en deze tekortkoming niet meer
tijdig kunnen oplossen.
 5.2.5 Fase 3: Aanscherping van de toezichtprocedure op
drie deugdelijkheidseisen voor nieuw bekostigde scholen na aanvang van de
school
 In paragraaf 2.3 werd beschreven dat de Inspectie voor elke bestaande
bekostigde school jaarlijks een risicoanalyse opstelt. Als uit deze risicoanalyse
geen risico’s naar voren komen krijgt de school basistoezicht en komt
de Inspectie eens per vier jaar op schoolbezoek. Constateert de Inspectie
wel risico’s dan volgt een schoolbezoek. Bij geconstateerde tekortkomingen
komt de school onder verscherpt toezicht te staan (zie paragraaf 2.3).
In het geval van nieuw bekostigde scholen verdient het de voorkeur de toezichtprocedure
op de deugdelijkheidseisen aan te scherpen en het wettelijk kader duidelijker
te beschrijven. Dit zou betekenen dat nieuw bekostigde scholen wettelijk worden
verplicht binnen één maand na aanvang van het schooljaar informatie
over drie voor onderwijskwaliteit cruciale deugdelijkheidseisen over te leggen
aan de Inspectie. Niet alleen zijn dit cruciale deugdelijkheidseisen, maar
deze eisen zijn ook gekozen omdat scholen hieraan in de eerste fase na aanvang
van de school kunnen en moeten voldoen. Het gaat hier om de volgende deugdelijkheidseisen:
 – onderwijsbevoegdheid van docenten;
 – onderwijstijd;
 – door het bevoegd gezag vastgesteld schoolplan.
 
 Deze drie deugdelijkheidseisen zouden vertaald moeten worden in een nieuw
op te stellen analysekader dat afwijkt van het reguliere. Immers, het is bij
nieuw bekostigde scholen nog niet mogelijk voor de Inspectie om te toetsen
op leeropbrengsten. De initiatiefnemer stelt zich het volgende voor. De risicoanalyse
voor nieuwe scholen zou zich vooral moeten richten op de drie hierboven genoemde
deugdelijkheidseisen. Daarnaast moet deze risicoanalyse zicht richten op kenmerken
van het bestuur en/of de directie. Zijn deze ervaren of onervaren. Staan ze
naar aanleiding van eerdere situaties al als zorgelijk bekend bij de Inspectie.
Ook moeten eventueel door de Inspectie ontvangen signalen over de nieuw bekostigde
school worden meegenomen. De Inspectie zal hiertoe een analysekader specifiek
gericht op nieuw bekostigde scholen moeten ontwikkelen. Dit uit oogpunt van
zorgvuldigheid en consistent handelen door de Inspectie. In de tweede maand
na aanvang van de school moet de Inspectie een risicoanalyse opstellen voor
de school. Bij geconstateerde risico’s moet de Inspectie in de derde
maand na aanvang van de school in overleg met het bevoegd gezag de school
bezoeken en een concept rapport van bevindingen opstellen. Bij constatering
van onvolkomenheden krijgt de school een periode van één maand
om deze onvolkomenheid te herstellen. Dit is de vierde maand na aanvang van
de school. Voldoet de school niet of niet voldoende dan wordt de nieuw bekostigde
school in de vijfde maand na aanvang van de school) onder verscherpt toezicht
geplaatst. Eventueel kan de Inspectie een advies uitbrengen aan de minster
over intrekking van (een deel van) de bekostiging.
 Tabel 3: Schematische weergave van de verscherping van
de toezichtprocedure
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 eerste maand na aanvang van de school
 tweede en derde maand na aanvang van de school
 vierde maand na aanvang van de school
 vijfde maand na aanvang van de school
 
 
 
 
 
 School
 
 gegevens aanleveren
 
 Herstelperiode bij onvolkomenheden, hoor en wederhoor
 
 
 
 
 Inspectie
 
 
 risicoanalyse
en bezoek aan school concept rapport van bevindingen
 
 Verscherpt toezicht indien niet aan de deugdelijkheidseisen
wordt voldaan met eventueel een bekostigingssanctie
 
 
 
 
 
 Zoals de staatssecretaris in het begrotingsdebat in december 2008 al aangaf
volgt de Inspectie in grote lijnen ook nu al een dergelijke procedure bij
nieuw bekostigde scholen waarover vooraf zorgen bestaan over de kwaliteit
van onderwijs. Twee aspecten van de maatregelen op basis van dit wetsvoorstel
zijn nieuw. Ten eerste het duidelijker wettelijk beschrijven van de gevolgde
procedures en termijnen voor nieuw bekostigde scholen. Het voordeel van deze
codificatie is dat het voortaan voor alle betrokken partijen
helder is wat de procedures zijn. Hiermee wordt voorkomen dat de gang van
zaken rondom nieuw bekostigde scholen en met name nieuw bekostigde risicovolle
scholen afhankelijk is van het beleid van de betrokken bewindspersoon. Het
tweede aspect betreft het vastleggen en inkorten van de termijn voor het overleggen
van de gegevens door de nieuw bekostigde school en het opstellen van de risicoanalyse
door de Inspectie. Hiermee is het mogelijk de termijn waarbinnen een nieuw
bekostigde school niet voldoet aan de drie genoemde deugdelijkheidseisen in
te korten tot vijf maanden op straffe van een bekostigingssanctie. Ten overvloede:
scholen worden ook nog steeds geacht te voldoen aan de overige deugdelijkheidseisen
en aanvullende kwaliteitseisen waar de Inspectie op toetst. De initiatiefnemer
is echter van mening dat de drie genoemde deugdelijkheidseisen (onderwijsbevoegdheid,
onderwijstijd en schoolplan) zo van belang zijn voor de kwaliteit van onderwijs
dat het gerechtvaardigd is de toezichtprocedure voor deze drie eisen aan te
scherpen. Voor de andere deugdelijkheidseisen waar de school ook al vanaf
de aanvang van de bekostiging aan moet voldoen geldt dat de Inspectie hier
in een later stadium op kan toetsen.
 
 Codificatie van deze huidige praktijk is niet strijdig met weten regelgeving.
Aanscherping van de toezichtprocedure op de drie deugdelijkheidseisen botst
in tegenstelling tot de maatregelen genoemd in paragraaf 5.2.1 tot en
met 5.2.4 niet met het gelijkheidsbeginsel. Deze aanscherping legt eveneens
geen beperkingen op aan de vrijheid van het stichten van onderwijs. Scholen
moeten namelijk al voldoen aan deze drie eisen bij aanvang van de bekostiging.
Scholen hebben tevens een informatieplicht aan de Inspectie. De genoemde termijnen
leveren dan ook geen problemen op voor de school. Ook voor de Inspectie zal
deze aanscherping geen problemen opleveren. Een risicoanalyse is binnen een
maand op te stellen en in de maand daarna is het, indien nodig, vanwege geconstateerde
risico’s mogelijk een bezoek in te plannen en een concept rapport van
bevindingen op te stellen. Ook gaat het niet om dermate grote aantallen risicovolle
nieuw bekostigde scholen dat dit problemen in de werkdruk voor de Inspectie
oplevert. Uit de brief van staatssecretaris Dijksma d.d. 12 november
2008 blijkt dat sinds 2006 negen nieuw bekostigde scholen door de Inspectie
zijn geselecteerd als zijnde potentieel risicovol. Drie van deze groep van
negen scholen zijn uiteindelijk onder verscherpt toezicht geplaatst. De initiatiefnemer
wil niet tornen aan de huidige mogelijkheid van de Inspectie om in uitzonderlijke
gevallen van de te volgen procedures en termijnen af te wijken. Deze uitzonderingen
blijven ook met dit wetsvoorstel mogelijk.
 5.3 Conclusie
 Uit de voorgaande paragrafen is gebleken dat het niet gemakkelijk is aanvullende
maatregelen te nemen die niet strijdig zijn met huidige wet- en regelgeving
en tegelijkertijd geen verhoging van de administratieve lastendruk voor zowel
scholen als Inspectie inhouden. Alle maatregelen in de fase voorafgaande aan
de bekostiging en start van scholen bleken hier niet aan te voldoen. De enige
mogelijkheid om het toezicht aan te scherpen ligt in de fase na aanvang van
de school. Het wettelijk vastleggen en aanscherpen van de termijn waarbinnen
nieuw bekostigde scholen worden getoetst op de drie deugdelijkheidseisen van
onderwijsbevoegdheid van docenten, onderwijstijd en schoolplan is niet strijdig
met het gelijkheidsbeginsel aangezien alle scholen wettelijk verplicht zijn
vanaf aanvang van de nieuw bekostigde school aan deze eisen te voldoen en
gegevens hierover op verzoek aan de Inspectie aan te leveren.
 
 Vanwege dezelfde reden beknot de aanscherping van de toezichtprocedure
evenmin artikel 23 GW, omdat de vrijheid van de stichting van scholen
volstrekt ongemoeid wordt gelaten. Tevens kan de verscherping juist gezien
worden als versterking van artikel 23 GW omdat hiermee de overheid beter uitdrukking
kan geven aan haar verantwoordelijkheid voor deugdelijk onderwijs zoals geformuleerd
in het tweede lid artikel 23 GW. Het is volstrekt helder dat, wil men in aanmerking
komen voor rijksmiddelen, men aan de vereisten van de wet moet voldoen. Deze
lijn komt ook overeen met de beleidsinzet van het ministerie op het gebied
van toezicht op risicovolle scholen, de inzet op het terrein van zwakke scholen,
en de grotere nadruk op de toegevoegde waarde van een school. Deze beleidsinzet,
samen met de bepalingen van artikel 23 GW, verschaffen een legitieme basis
voor inperking van de autonomie van scholen op dit gebied door de overheid.
Ten slotte levert deze aanscherping belangrijke voordelen op in de zin van
codificatie van de huidige praktijk alsmede het inkorten van de termijn waarbinnen
een school onder verscherpt toezicht kan worden gesteld en eventueel overgegaan
kan worden tot een bekostigingssanctie. Deze termijn teruggebracht tot vijf
maanden.
 6 PROCEDURE VAN MELDING, RISICOANALYSES, BEZOEK EN
EVENTUEEL SANCTIONERING
 6.1 Algemeen
 In dit deel wordt een aantal praktische zaken nader uitgewerkt. Het betreft
hier de procedure van melding, de risicoanalyse, bezoek van de Onderwijsinspectie
en de sanctionering.
 6.2 Procedure van melding
 De Inspectie moet dit in haar toezichtkader uitwerken en jaarlijks bij
laten stellen:
 – het aan de Inspectie aanleveren van gegevens inzake genoemde onderwerpen
in art 11a WOT.
 – uitvoeren van de risicoanalyse
 – sanctionering conform de WPO en WVO (evt. discretionaire sanctionering)
 6.3 Risicoanalyse
 De Inspectie zal een analysekader moeten ontwikkelen dat specifiek gericht
is op nieuw bekostigde scholen. Nieuw bekostigde scholen worden middels een
aangepaste risicoanalyse voor nieuwe scholen in de tweede maand na aanvang
getoetst. Deze risicoanalyse moet zich vooral op toetsing aan de drie deugdelijkheidseisen
(onderwijsbevoegdheid, onderwijstijd en schoolplan) richten. Daarnaast bevat
de risicoanalyse in elk geval de volgende elementen:
 – kenmerken van het bestuur en/of de directie: gaat het om ervaren
of onervaren besturen of directies en staan ze bekend als zorgelijk bij de
Inspectie;
 – eventueel door de Inspectie ontvangen signalen over de nieuw bekostigde
school.
 
 Bekostigingssancties kunnen door de minister van OCW worden opgelegd.
Hierbij dient te worden uitgegaan van het regime dat door de Inspectie nu
ook al wordt gehanteerd bij het niet tijdig herstellen van (zware) onvolkomenheden.
Dit regime is gebaseerd op de mogelijkheden die de sectorwetten en de Algemene
wet bestuursrecht hiervoor bieden. Indien nodig wordt dit regime aangepast
aan de herziening van de WOT op dit terrein.
 6.4 Bezoek Onderwijsinspectie
 Na het opstellen van de risicoanalyse legt de Inspectie bij geconstateerde
risico’s in de derde maand na aanvang van een school in overleg met
het bevoegde gezag een bezoek af aan de school. Bij constatering van onvolkomenheden
krijgt de school een periode van één maand om deze onvolkomenheid
te herstellen. Voldoet de school niet of niet voldoende dan wordt de nieuw
bekostigde school in de vijfde maand na aanvang onder verscherpt toezicht
geplaatst.
 6.5 Sanctionering
 Het wetsvoorstel sluit zich aan bij de bestaande mogelijkheden tot sanctionering.
Na aanpassing van de desbetreffende bepalingen in de voorziene aanpassing
van de WOT sluit het sanctioneringregime aan bij deze bepalingen.
 7 ADMINISTRATIEVE LASTEN
 
 Zowel administratief als financieel zouden er geen extra lasten moeten
zijn. In het huidige systeem moeten scholen op verzoek al de gegevens ten
aanzien van deugdelijkheidseisen aan de Inspectie sturen en in het bezit zijn
van een door het bevoegd gezag vastgesteld schoolplan. Het wetsvoorstel regelt
dat nieuw bekostigde scholen verplicht zijn deze gegevens in de eerste maand
na aanvang bij de Inspectie aan te leveren. De administratieve lastendruk
die dit met zich meebrengt is minimaal en daarnaast noodzakelijk en evenredig
met het beoogde doel van het wetsvoorstel. Ook is het nu al de regel dat de
Inspectie bij bestaande bekostigde scholen een risicoanalyse uitvoert en –
indien de risicoanalyse daartoe aanleiding geeft – scholen bezoekt.
De enige verandering is dat er een duidelijke wettelijke beschrijving komt
van de termijnen en procedures in het geval van nieuw bekostigde scholen.
 8 FINANCIËLE GEVOLGEN
 Geen. Zie voor toelichting het hoofdstuk hierboven over Administratieve
lasten.
 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
 Artikel I
 Dit artikel bevat de invoeging van een nieuw artikel 11a in de Wet op
het Onderwijstoezicht (WOT).
 
 Het eerste lid legt vast dat de Inspectie direct bij aanvang van de bekostiging
van scholen en instellingen een toezichtprocedure start. Zij doet dat door
het opstellen van een specifiek op nieuw bekostigde scholen toegesneden risicoanalyse.
 Ten aanzien van een agrarisch opleidingscentrum dat een instelling op
grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) is, wordt opgemerkt dat
deze, als gevolg van het gesloten stelsel van de bve-sector, nieuwe instellingen
in principe alleen kunnen ontstaan als gevolg van fusie of splitsing. Dit
is tevens in het eerste lid tot uitdrukking gebracht.
 Op grond van de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over toezicht
is een school verplicht mee te werken met de toezichthouder en deze alle benodigde
informatie te verstrekken. Artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht
bepaalt dat eenieder verplicht is mee te werken bij de uitoefening van de
bevoegdheden van de Inspectie. Het gaat hier om de bevoegdheden die de Inspectie
krachtens de Algemene wet bestuursrecht en de Wet op het onderwijstoezicht
kan uitoefenen. Het regelen (in de betreffende sectorwetten) van een bijzondere
rapportageplicht voor scholen is daarom niet nodig.
 
 In het tweede lid is omschreven hetgeen in ieder geval in de risicoanalyse
tot uitdrukking moet komen. Er wordt beoordeeld of het bevoegd gezag van de
school een schoolplan heeft opgesteld. Artikel 12 van de Wet op het primair
onderwijs (WPO) beschrijft wat er in het schoolplan moet staan. Voor de Wet
op de expertisecentra (WEC) gaat het om artikel 21 en voor de Wet op het voortgezet
onderwijs (WVO) om artikel 24. In principe heeft het bevoegd gezag bij de
start van de school een schoolplan gereed dat voldoet aan de inhoudelijke
eisen die de wet stelt, maar het is goed denkbaar dat het nog niet is vastgesteld
omdat bijvoorbeeld de medezeggenschapsraad nog niet heeft kunnen instemmen.
In dat geval kan, in overleg met de inspectie volstaan worden met het concept-schoolplan.
Vervolgens wordt gecontroleerd of de docenten die, met inachtneming van het
bepaalde in de WPO, WEC en WVO, bekwaam zijn tot het geven van onderwijs.
Een docent kan immers wel bevoegd zijn als gevolg van een ontheffing. Als
laatste controleert de Inspectie of de school voldoet aan de bepalingen omtrent
onderwijstijd. Voor het primair onderwijs betekent dat in ieder geval dat
er een vijfdaagse schoolweek is.
 
 Het derde lid bepaalt dat de Inspectie de risicoanalyse binnen twee maanden
na aanvang van de bekostiging van de instelling opstelt.
 
 Het vierde lid ten slotte regelt dat de Inspectie een vervolgonderzoek
kan uitvoeren indien de risicoanalyse daartoe aanleiding geeft.
 
 Indien blijkt uit de risicoanalyse dat aan één of meerdere
punten (tweede lid, onderdelen a tot en met c) niet is voldaan, kan de Inspectie,
analoog aan de reguliere toezichtpraktijk voor bestaande scholen, de nieuw
bekostigde school een termijn van vier weken stellen waarbinnen deze tekortkomingen
moeten zijn hersteld of aangetoond hebben daarmee bezig te zijn.
 
 Jan Jacob van Dijk
 
 
 
 Scholen voor morgen, samen op weg naar duurzame kwaliteit in het primair
onderwijs (november 2007) en Onderwijs met ambitie, samen werken aan kwaliteit
in het voortgezet onderwijs (juli 2008).
 
 
 Kamerstuk II 2008/09, 31 828.
 
 
 Voor verdere uitwerking van de deugdelijkheidseisen en aanvullende kwaliteitseisen
zie Hoofdstuk 4.
 
 
 In de regel moet een kind naar school uiterlijk op de eerste dag van de
nieuwe maand na zijn of haar vijfde verjaardag. Zo’n 99 procent begint
al op vierjarige leeftijd. De volledige leerplicht duurt tot en met het schooljaar
waarin de jongere zestien jaar wordt. Daarna geldt de kwalificatieplicht.
De kwalificatieplicht geldt voor jongeren die nog geen 18 jaar zijn en nog
geen startkwalificatie (een diploma van een havo-, vwo- of mbo2-opleiding)
hebben behaald.
 
 
 Zie wijziging van de Leerplichtwet 1969, Kamerstuknummer 30 652.
 
 
 Zie bijvoorbeeld WPO, artikel 3, WPO artikel 186 en de wet BIO.
 
 
 De stichtingsnorm voor po verschilt per gemeente en bedraagt minimaal
200 leerlingen (artikel 77 lid 2 WPO).
 
 
 Brief van staatssecretaris voor primair onderwijs d.d. 12 november
2008 (Kamerstuknr 31 700 VIII, nr. 39).
 
 
 De stichtingsnorm is voor vwo 390, voor havo 325, voor mavo 260, voor
vbo 260 en voor praktijkonderwijs 120 (artikel 65 lid 1 WVO).
 
 
 Wet op het WVO ter modernisering, vereenvoudiging en beperking van de
wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen, (Kamerstuknummer
31 310).
 
 
 Artikel 3, WOT.
 
 
 Verslag van het debat over de begrotingsbehandeling 2009, 31 700
VIII), p. 36–3245
 
 
 www.onderwijsinspectie.nl
 
 
 Brochure Toezicht voor goed onderwijs, www.onderwijsinspectie.nl (oktober
2008) en informatie opgevraagd bij de Inspectie van het Onderwijs.
 
 
 Het is niet wettelijk vastgelegd wat de definitie is van een zeer zwakke
school. De Inspectie hanteert het principe dat een school zeer zwak is als
de opbrengsten in groep 8 voor taal en rekenen/wiskunde drie achtereenvolgende
jaren onvoldoende zijn en als daarnaast nog twee of meer zogenaamde normindicatoren
van het onderwijsleerproces onvoldoende zijn. In het Onderwijsverslag 2007/2008
stelt de Inspectie dat de meeste scholen erin slagen zich binnen twee jaar
te verbeteren.
 
 
 Zie wat dat betreft ook de discussie die is beschreven in kamerstukken
II 2006/2007, 20 652, nr. 7, 2, 3.
 
 
 D. Mentink, Tien jaar later. Over pluriformiteit en identiteit, over grondwetgever
en wetgever (Den Haag 2008), p. 14 en 15.
 
 
 Zie: artikel 1a, lid 1 van de Leerplichtwet 1969.
 
 
 Kamerstukken 2006/2007, 30 652.
 
 
 In deze memorie van toelichting is het begrip «deugdelijkheidseisen»
beperkt tot onderwijsbevoegdheid, onderwijstijd en schoolplan (waaronder kerndoelen).
Los hiervan zijn er natuurlijk ook nog andere bekostigingsvoorwaarden waarop
de Inspectie toetst.
 
 
 Mentink en Vermeulen, Artikel 23 Grondwet (2007).
 
 
 Art 11b WVO (kerndoelen), artikel 11c WVO (onderwijstijd), artikel 12
t/m 15 WVO (profielen voor de afzonderlijke schoolsoorten), artikel 24 WVO
(schoolplan) en artikel 24a WVO (schoolgids). Artikel 13 en 14 WEC (kerndoelen),
artikel 11, vierde en vijfde lid WEC (onderwijstijd), artikel 21 WEC (schoolplan)
en artikel 22 WEC (schoolgids).
 
 
 Artikel 11, lid 2 WOT.
 
 
 Idem, p 40 en p 44.
 
 
 Inspectie van het Onderwijs, Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen
in het basisonderwijs (oktober 2006).
 
 
 Inspectie van het Onderwijs, Basisvaardigheden taal in het basisonderwijs.
Een onderzoek naar het niveau van de taalvaardigheden in het basisonderwijs
en naar de verschillen tussen scholen met lage, gemiddelde en goede taalresultaten
(2008) en Inspectie van het Onderwijs, Basisvaardigheden rekenen en wiskunde
in het basisonderwijs. Een onderzoek naar het niveau van de rekenen en wiskunde
in het basisonderwijs en naar de verschillen tussen scholen met lage, gemiddelde
en goede rekenen en wiskunde resultaten (2008).
 
 
 Inspectie van het Onderwijs, School, maak het verschil! (januari 2009).
 
 
 Inspectie van het onderwijs, De staat van het onderwijs, Onderwijsverslag
2007/2008 (2009).
 
 
 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor Onderwijs
(2008), p 143, 145, 146 en 147.
 
 
 Commissie Onderwijstijd, De waarde van een norm (2009), p. 19.
 
 
 Kamerstuknummer 31 828.