Voorstel tot invoering van toetsingsbevoegdheid van wetten aan bepalingen Grondwet door de rechter; Nadere Memorie van Antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20072008-28331, nr. E

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

10-06-2008

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

28331 nr. E

09-06-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInleidingRechtsvergelijkingArt. 11:14 RF:Section 106 – Primacy of the ConstitutionSection 107 – Subordination of lower-level statutesConstitutionele toetsingMachtenscheidingRechtsbescherming en rechtszekerheidHiërarchie van grondrechtenInternationale verdragenOverig
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28331Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 74 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 331Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een
aantal bepalingen van de Grondwet door de rechterENADERE MEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 9 juni 2008InleidingIk dank de leden van de fracties van CDA, PvdA en VVD voor hun opmerkingen
en hun vragen. Ik zie uit naar het plenaire debat in uw Kamer en verheug mij
op de uitwisseling van argumenten. In het debat zullen de door de fractie
van het CDA op pagina 1 van het nader voorlopig
verslag opgesomde hoofdpunten zeker aan de orde kunnen komen.RechtsvergelijkingDe leden van de CDA-fractie wensen te vernemen
of men in Nederland, niet meer moet letten op staten die meer met de onze
vergelijkbaar zijn: constitutioneel-monarchale gedecentraliseerde eenheidsstaten
met een parlementair stelsel en een lange traditie van vertrouwen in het parlement
als bewaker van de constitutie (bijvoorbeeld de Scandinavische landen). In
antwoord hierop kan ik zeggen dat dit inderdaad heel nuttig is. In de gewijzigde
memorie van toelichting ben ik dan ook al ingegaan op het rechterlijk toetsingsrecht
in Zweden, Denemarken, Noorwegen en Finland.1
Hieronder zal ik de systemen van constitutionele toetsing in de genoemde landen
nog eens kort uiteenzetten.Zweden kent niet één grondwet,
maar vier: de Regeringsform van 1974, de Successionsordning van 1810 betreffende
de troonopvolging, de Tryckfrihetsförordning van 1949 betreffende de
vrijheid van drukpers en de Yttrandefrihetsgrundlag van 1991, met daarin bepalingen
over de uitingsvrijheid door middel van de audiovisuele media.2 Alle vier de documenten genieten de status van grondwet, maar de Regeringsform
is gezien zijn algemene karakter waarschijnlijk het beste te vergelijken met
de Nederlandse Grondwet.Ondanks de veelheid aan constitutionele wetgeving heeft het tot 1979 geduurd
eer een bepaling over constitutionele toetsing in de Regeringsform is opgenomen.3 Vóór die tijd werd in de staatsrechtelijke
literatuur veelal betoogd dat de rechter lagere bepalingen aan hogere diende
te toetsen, wat met zich meebracht dat de rechter ook formele wetten diende
te toetsen aan de grondwet(ten). Vragen van mogelijke strijdigheid van een
wet met de grondwet lijken zich echter vóór 1979 maar weinig
te hebben voorgedaan. In een uitspraak uit 1964 achtte de rechter een wet over de sluitingstijden van winkels niet in strijd met de toen geldende
Regeringsform, daarmee impliciet aangevend dat het toetsingsrecht bestond.De nieuwe Regeringsform van midden jaren ’70 bracht een aanzienlijke
uitbreiding van het aantal grondrechten met zich mee. Als gevolg daarvan kwam
een discussie op gang over een expliciete regeling van het toetsingsrecht.
Uiteindelijk leidde dit tot een compromis tussen de voorstanders (de centrumpartijen
en rechts) en de tegenstanders (met name de sociaal-democraten). Sinds 1979
bepaalt de Regeringsform namelijk:Art. 11:14 RF:If a court or other public body finds that a provision conflicts with
a rule of fundamental law or other superior statute, or finds that a procedure
laid down in law has been disregarded in any important respect when the provision
was made, the provision may not be applied. If the provision has been approved
by the Riksdag or by the Government, however, it shall be waived only if the
error is manifest.1Met andere woorden: de rechter dient lagere regelingen te toetsen aan
hogere, maar wanneer de lagere regeling een wet in formele zin of een regeringsverordening
betreft, kan hij die regeling alleen buiten toepassing laten wegens strijd
met de Grondwet wanneer sprake is van een «kennelijk gebrek».
Uit de tekst van artikel 11:14 RF blijkt overigens dat het toetsingsrecht
niet alleen is toegekend aan rechterlijke instanties, maar ook aan «public
bodies», waarmee in de regel (zelfstandige) bestuursorganen zijn bedoeld.
Toetsing van formele wetten blijft betrekkelijk zeldzaam en de rechterlijke
instanties lijken zich bij de toetsing terughoudend op te stellen.In Noorwegen laat de grondwet zich niet uit
over het rechterlijk toetsingsrecht, maar dit bestaat wel degelijk en het
heeft inmiddels stevige wortels in het staatsbestel, zoals al in de gewijzigde
memorie van toelichting was opgemerkt.2In Denemarken is het toetsingsrecht niet in
de Grundlov – de Deense grondwet – opgenomen, maar erkend in de
rechtspraak. Tot 1996 was de vaste lijn in de jurisprudentie van de Deense
Hoge Raad dat de rechter een formele wet alleen kon toetsen in het kader van
een concreet geschil en deze pas ongrondwettig kon verklaren wanneer die ongrondwettigheid «manifest»
was. Met arresten in 1996 en 1998 over de grondwettigheid van de ratificatie
van het Verdrag van Maastricht lijkt de Deense Hoge Raad een andere koers
te zijn gaan varen, een koers die meer in de richting van abstracte normentoetsing
gaat en wat minder terughoudendheid vertoont.3Wanneer men Finland tot de Scandinavische
landen wil rekenen, is het eerste verschil met Zweden, Noorwegen en Denemarken
dat het land geen monarchie is. Voor wat betreft het toetsingsrecht is Finland
echter vooral goed vergelijkbaar met Zweden. In de gewijzigde memorie van
toelichting is abusievelijk aangegeven dat in Finland de toetsing van wetten
aan de grondwet exclusief aan de wetgever is opgedragen, net zoals dat in
Nederland het geval is.4 Dit is niet juist. In
het Finse staatsrecht geldt net als in Nederland dat lagere regelingen niet
in strijd mogen zijn met hogere. Wanneer de rechter of een ambtenaar strijd
tussen een lagere regeling en de Grondwet of een formele wet constateert,
dan dient hij de lagere regeling buiten toepassing te laten (artikel 107 Gw).
Op grond van art. 106 Gw is de rechter thans – anders dan vroeger –
ook bevoegd om formele wetten te toetsen aan de Grondwet, waarbij wel geldt
dat hij de wet alleen buiten toepassing kan laten wanneer hij deze onmiskenbaar in strijd acht met de Grondwet.Section 106 – Primacy of the ConstitutionIf, in a matter being tried by a court of law, the application of an Act
would be in evident conflict with the Constitution, the court of law shall
give primacy to the provision in the Constitution.Section 107 – Subordination of lower-level statutesIf a provision in a Decree or another statute of a lower level than an
Act is in conflict with the Constitution or another Act, it shall not be applied
by a court of law or by any other public authority.1In de literatuur wordt nog opgemerkt dat toetsing door de rechter niet
veel zal voorkomen, aangezien de Constitutionele Commissie van het parlement
de inhoud van wetten al preventief toetst aan de Grondwet.2Concluderend kan gesteld worden dat in alle vier de genoemde landen aan
de rechter de bevoegdheid is toegekend wetten te toetsen aan de grondwet.
In sommige landen is dat expliciet in de grondwet zelf vastgelegd (Zweden,
Finland), in andere berust deze bevoegdheid op de jurisprudentie (Noorwegen,
Denemarken). Tevens kan worden opgemerkt dat in alle vier de landen wordt
benadrukt dat de rechter zich terughoudend dient op te stellen ten aanzien
van de toetsing van formele wetgeving. Dit komt ofwel tot uitdrukking in de
grondwettelijke bepaling die het toetsingsrecht toekent (Zweden, Finland),
ofwel in de jurisprudentie (Denemarken), ofwel het blijkt uit de praktijk
(Noorwegen). Het door mijzelf voor Nederland voorgestelde systeem lijkt sterk
op het Scandinavische: aan de ene kant wens ik de rechtsbescherming voor burgers
in concrete gevallen te vergroten door de rechter de bevoegdheid toe te kennen
de toepassing van wetten te toetsen aan bepaalde grondwettelijke grondrechten,
terwijl ik er aan de andere kant vanuit ga dat de rechter vasthoudt aan het
respect dat hij tot nu aan de democratisch gelegitimeerde wetgever heeft betoond.
De rechter dient groot gezag toe te kennen aan een weloverwogen grondwetsinterpretatie
van de wetgever. In één opzicht gaat mijn voorstel zelfs minder
ver dan de Scandinavische situaties: in de genoemde vier landen is in principe
toetsing aan de gehele grondwet mogelijk, terwijl mijn voorstel zich beperkt
tot toetsing aan limitatief opgesomde subjectieve rechten.Wat betreft de vraag van de CDA-fractie of
het bestaan van een federale staat of de toepassing van de transformatieleer
in de verhouding tussen nationaal en internationaal recht, van belang is voor
het toetsingsrecht, kan ik het volgende zeggen. Het ligt inderdaad voor de
hand dat een federale staat zowel toetsingrecht kent als een speciaal constitutioneel
hof dat waakt over de grenzen van de bevoegdheden van de bond en van de deelstaten
en dat geschillen over deze bevoegdheden beslecht. Daarmee is echter niet
gezegd dat constitutioneel toetsingsrecht minder op z’n plaats is in
eenheidsstaten. Integendeel, zeker wanneer het gaat om grondrechtenbescherming
door de rechter kan dat niet volgehouden worden. Zo zijn Zweden, Noorwegen,
Denemarken en Finland alle gedecentraliseerde eenheidsstaten – zoals
de leden van de CDA-fractie ook constateerden – én
kennen zij constitutionele toetsing door de rechter.Ook een «dualistisch stelsel» en de transformatieleer zijn
niet beslissend voor de vraag of aan de rechter toetsingsrecht wordt toegekend.
De genoemde Scandinavische landen kennen alle een dualistisch stelsel in combinatie
met toetsingsrecht, maar in de memorie van antwoord is gewezen op de situatie
in de Verenigde Staten. Daar bestaat een overwegend monistische verhouding
tussen nationaal en internationaal recht, terwijl de rechter tevens over toetsingsrecht
beschikt.3De leden van de CDA-fractie wensen te vernemen
of ik landen in Europa ken waar de toetsing van de wet aan de grondwet op
vergelijkbare wijze als in dit voorstel is geregeld. Daarmee doelen
zij op een systeem waarin de toetsing van de formele wet aan de grondwet gespreid
aan de gewone rechterlijke macht is toegekend. In antwoord op deze vraag kan
ik deze leden wijzen op hetgeen hierover in de gewijzigde memorie van toelichting,
alsmede in de memorie van antwoord is opgemerkt. Noorwegen, Zweden, Denemarken,
IJsland en Griekenland kennen een systeem van gespreide toetsing door de rechter
in de gewone rechtsgang en hetzelfde geldt voor Zwitserland. Daaraan kan op
grond van het voorgaande Finland nog worden toegevoegd, terwijl voor wat betreft
landen buiten Europa is gewezen op de Verenigde Staten en Japan1, waaraan Australië, Canada en India kunnen worden toegevoegd.2 De conclusie dat gespreide toetsing wijdverbreid is,
lijkt gerechtvaardigd.Constitutionele toetsingDe leden van de VVD-fractie vragen mij waar
de scheidslijn ligt tussen klassieke en sociale grondrechten, op het moment
dat toetsing aan bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel tevens toetsing aan
een sociaal grondrecht, zoals het recht op bijstand met zich meebrengt. Het
antwoord op deze vraag ligt besloten in de tekst van het door mij voorgestelde
nieuwe artikel 120 lid 2 Grondwet. De rechter kan wetten uitsluitend aan de
daar opgesomde artikelen toetsen. Onder die artikelen bevindt zich artikel
1 Grondwet, waarin het gelijkheidsbeginsel is vastgelegd. Artikel 20 lid 3
Grondwet, waarin een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege
wordt toegekend, is niet in de limitatieve opsomming opgenomen. Rechtstreekse
toetsing van wetgeving aan het recht op bijstand is dus niet mogelijk. Op
zichzelf is het niet ondenkbaar dat de rechter in een concrete casus wordt
geconfronteerd met de vraag of de toepassing van bijstandswetgeving zich wel
verdraagt met artikel 1 Grondwet. De rechter zal dan echter wel moeten kunnen
vaststellen dat geval A anders wordt behandeld dan geval B. Kortom: hij zal
moeten nagaan of daadwerkelijk van een rechtens relevante ongelijke behandeling
sprake is (bijvoorbeeld dat in geval A geen bijstand wordt toegekend en in
geval B wel). Komt hij tot de conclusie dat daarvan inderdaad sprake is, dan
zal hij moeten nagaan of van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor
het gemaakte onderscheid sprake is. Op zichzelf verschilt deze toetsing niet
van de toetsing aan verdragsartikelen als artikel 14 EVRM en artikel 26 IVBPR
die al sinds jaar en dag in Nederland gebruikelijk is, ook als het gaat om
bijstandswetgeving. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat introductie
van het toetsingsrecht tot politiek meer gekleurde oordelen van de rechter
leiden. Integendeel: ik verwacht dat de rechter zijn terughoudende en respectvolle
opstelling ten opzichte van de wetgever voortzet.De leden van de VVD-fractie wensen ook te
vernemen waarom de voordelen van geconcentreerde toetsing (rechtszekerheid,
rechtseenheid, concentratie van deskundigheid) niet opwegen tegen de voordelen
van gespreide toetsing. In antwoord op deze vragen kan ik opnieuw verwijzen
naar de gewijzigde memorie van toelichting, waarin ik mijn keuze voor gespreide
toetsing heb beargumenteerd.3 Gespreide toetsing
past mijns inziens het beste in het huidige stelsel waarin iedere rechter
lagere normen aan hogere toetst. Dit geldt ook voor toetsing aan het internationale
recht: ingevolge artikel 94 Grondwet is iedere rechter bevoegd én verplicht
om wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten indien deze toepassing
niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen of
besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In zaken waarin fundamentele
rechten een rol spelen gaat het vaak om grondrechten die zowel in de Grondwet
als in internationale verdragen zijn vastgelegd. Er zou mijns inziens sprake
zijn van een spagaat wanneer voor toetsing aan bijvoorbeeld de vrijheid van
meningsuiting ex artikel 10 EVRM het «gewone» stelsel
van gespreide toetsing zou gelden en voor toetsing aan de vrijheid van meningsuiting
ex artikel 7 Grondwet een stelsel van geconcentreerde toetsing door een speciale
instantie. Dat zorgt voor een onnodig ingewikkelde rechtsgang, die niet wenselijk
is, zeker wanneer men bedenkt dat het huidige stelsel van gespreide toetsing
aan internationaal recht naar behoren functioneert. Gespreide toetsing aan
grondwettelijke bepalingen kan eenvoudig in de huidige structuur en organisatie
van de rechterlijke macht worden ingevoerd en voorkomt procedurele vertraging.
Met het oog op het bieden van snelle, effectieve rechtsbescherming is dat
laatste van groot belang.De voordelen van gespreide toetsing zijn groot. De door de leden van de VVD-fractie opgesomde voordelen van geconcentreerde toetsing
moeten naar mijn bescheiden mening enigszins gerelativeerd worden. Persoonlijk
zie ik geen bedreigingen voor de rechtseenheid in een stelsel van gespreide
toetsing. Het is natuurlijk mogelijk dat verschillende (hoogste) rechters
in aan hen voorgelegde geschillen tot verschillende oordelen komen ten aanzien
van grondwettelijke grondrechten. Dat is echter niet nieuw: ook ten aanzien
van door verdragen gewaarborgde grondrechten kan dat voorkomen. De Afdeling
bestuursrechtspraak en het Hof Den Haag lijken er bijvoorbeeld in de bekende «SGP-zaak»
elk een eigen interpretatie van artikel 7 Vrouwenverdrag op na te houden.1 Het is niet uitgesloten dat de drie hoogste bestuursrechters
in Nederland – de Afdeling bestuursrechtspraak, het College van Beroep
voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep – verschillende
interpretaties hebben van bestuursrechtelijke begrippen als«belanghebbende»
en «zelfstandig schadebesluit».Zoals in de gewijzigde memorie van antwoord is aangegeven, heeft de praktijk
uitgewezen dat als de rechtsoordelen van de hoogste rechters uiteenlopen,
uiteindelijk één van de rechters zijn jurisprudentie aanpast.2 In de tussentijd kan een in mijn optiek gezond systeem
van dissenting opinions ontstaan waarbij de verschillende
hoogste rechters van elkaar leren en met elkaar de discussie aangaan. Op zichzelf
kan het inderdaad een voordeel zijn om de toetsing te concentreren bij een
speciale instantie bestaande uit ter zake zeer deskundigen. Maar daar staat
tegenover dat politisering van benoemingen in een dergelijke instantie lastig
te voorkomen lijkt te zijn, zoals ook al in de gewijzigde memorie van antwoord
en de memorie van antwoord werd opgemerkt. Men denke hier aan de politieke
benoemingen in het Amerikaanse Supreme Court, het Duitse Bundesverfassungsgericht
of de Franse Conseil Constitutionnel.3 Gespreide
toetsing vermindert de politisering van de rechtspraak zeer. Ik wijs er tenslotte
op dat de Hoge Raad zich in zijn advies van 31 oktober 1991 geen voorstander
toonde van geconcentreerde toetsing bij hemzelf als «prejudiciële
instantie», maar de voorkeur gaf aan gespreide toetsing. Dit standpunt
was in het advies van de Hoge Raad van 11 november 1997 nog niet veranderd.
Ook het tweede kabinet-Kok gaf in de nota «Constitutionele toetsing
van formele wetten» aan voorstander te zijn van gespreide toetsing.4 Mijns inziens bestaat voor gespreide toetsing een breed
draagvlak.MachtenscheidingDe leden van de CDA-fractie vragen mij –
onder verwijzing naar het Harmonisatiewetarrest – of de werkelijke betekenis
van mijn wetsvoorstel wel zit in het kunnen optreden in situaties waarin de
nationale wetgever niet heeft kunnen voorzien, dat de toepassing van de bepalingen
van zijn «product» een schending van de Grondwet oplevert. Deze
leden wensen te vernemen of ik niet vooral met dit wetsvoorstel de rechter –
ook waar de wetgever de bedoelde casus wel degelijk heeft voorzien –
de bevoegdheid wil verschaffen c.q. de verplichting op wil leggen om wetsbepalingen
onverbindend te verklaren, indien en voor zover deze naar het oordeel van de rechter in deze en vergelijkbare casus in strijd zijn met grondrechten,
zoals bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel van artikel 1.Mijns inziens gaan deze leden in de eerste plaats uit van een verkeerde
lezing van het Harmonisatiewetarrest.1 In dit
arrest wees de Hoge Raad toetsing van formele wetten aan ongeschreven rechtsbeginselen
zonder meer af. Ook wanneer de wetgever bij het maken van de wet geheel niet
aan deze rechtsbeginselen heeft gedacht, dan wel zijn wet een evidente schending
van een of meer beginselen oplevert, kan de rechter niet in deze situatie
ingrijpen. Wel laat de Hoge Raad in r.o. 3.9 van het arrest ruimte voor de
door hem reeds eerder ontwikkelde leer dat onder omstandigheden strikte toepassing
van de wet in die mate in strijd kan komen met een of meer beginselen van
behoorlijk bestuur dat die toepassing achterwege dient te blijven. Hier gaat
het niet om toetsing van de wet zelf – dat is de rechter te allen tijde
verboden – maar om toetsing van de toepassing daarvan door het bestuur
in het concrete geval (dus om toetsing van een bestuursbeslissing). Dit laatste
raakt niet aan de verbindende kracht van de wet, zoals de Hoge Raad in het
Harmonisatiewetarrest ook zelf opmerkt. R.o. 3.9 van dit arrest bouwt voort
op de zogenaamde «contra legem» jurisprudentie die de Hoge Raad
voor het eerst in het Agrarische Waardebepalingsarrest2 heeft geïntroduceerd. In dit arrest moest strikte toepassing
van de Successiewet achterwege blijven omdat het bestuur – in dit geval
de fiscus – bij de belanghebbende het gerechtvaardigde vertrouwen had
opgewekt dat de agrarische waarde van haar nalatenschap tot uitgangspunt zou
worden genomen, en niet de in de wet vastgelegde (en veel hogere) verkoopwaarde.
Strikte toepassing van de wet zou hier een schending van het vertrouwensbeginsel
opgeleverd hebben. Maar zoals gezegd: de uitspraak raakt niet aan de verbindende
kracht van de Successiewet. De geldigheid van de Successiewet stond in het
geheel niet ter discussie. Het ging enkel om de vraag of de fiscus deze wet
in het concrete geval mocht toepassen gelet op de beginselen van behoorlijk
bestuur.Deze «contra legem» jurisprudentie kan overigens alleen toepassing
vinden als sprake is van «niet verdisconteerde omstandigheden».
Heeft de wetgever een duidelijke beslissing genomen, dan zou het buiten toepassing
laten van de wetsbepaling op grond van dezelfde omstandigheden die de wetgever
nu juist uitdrukkelijk onder ogen heeft gezien en heeft meegewogen, neerkomen
op toetsing van de wet zelf, en dat is de rechter verboden. Maar ook als van
een bewuste afweging door de wetgever geen sprake is, kan de «contra
legem» leer niet vaak toepassing vinden. Dat kan namelijk alleen als
de bezwaren tegen de toepassing van de wet niet te herleiden zijn tot bezwaren
tegen de wet zélf.3 Dat betekent dat een
burger pas een succesvol beroep op de «contra legem» leer zal
kunnen doen als hij kan wijzen op feiten en omstandigheden van ná de
totstandkoming van de wet. In de woorden van de Hoge Raad in het Harmonisatiewetarrest,«de
wijze waarop de overheid is opgetreden» maakt dat toepassing daarvan
in strijd komt met bijvoorbeeld het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel.4 Dit geeft mijn wetsvoorstel ook toegevoegde waarde: het
staat de rechter toe de wet zélf te toetsen in het concrete geval.Daarbij zijn twee situaties denkbaar. In het eerste geval krijgt de rechter
te maken met een casus waarin de uitwerking van een formele wet in een concreet
geval een door de wetgever niet bedoelde schending van de Grondwet oplevert.
In deze casus heeft de wetgever simpelweg niet kunnen voorzien dat zijn «product»
in strijd was of zou komen met de Grondwet. Dat is begrijpelijk, aangezien
het nu eenmaal onmogelijk is de uitwerking van de wet in alle toekomstige
situaties te voorzien. De aanvullende rol die de rechter hier – zij
het terughoudend – speelt, is het leveren van maatwerk in individuele
gevallen.In het tweede geval krijgt de rechter te maken met een casus die de wetgever
wel degelijk heeft voorzien. Ook in dit geval kan de rechter in principe
de wet wegens strijd met de in artikel 120 lid 2 Grondwet opgesomde rechten
buiten toepassing laten. Men denke bijvoorbeeld aan de situatie dat een wettelijke
bepaling in de Mediawet het categorische verbod van voorafgaand toezicht op
de inhoud van een radio- of televisie-uitzending (artikel 7 lid 2 Grondwet)
schendt. Ook is het inderdaad denkbaar dat de rechter een wettelijke bepaling
in strijd met artikel 1 Grondwet acht omdat hij de rechtvaardiging die de
wetgever voor een gemaakt onderscheid aanvoert, onvoldoende acht. Ik merk
echter direct op dat de rechter in de hier bedoelde gevallen niet snel tot
buitentoepassinglating over zal gaan. Zoals al in de gewijzigde memorie van
toelichting en de memorie van antwoord opgemerkt zal de rechter aan de weloverwogen
toetsing door de wetgever tijdens het wetgevingsproces een grote waarde toekennen.1 Als in de parlementaire stukken en debatten uitgebreid
op de relevante casus is ingegaan en uitdrukkelijk is gemotiveerd waarom de
voorgestelde wet verenigbaar is met de Grondwet, dan zal de rechter niet snel
zijn eigen oordeel in de plaats stellen van dat van de wetgever. De verwachting
is gerechtvaardigd dat de Nederlandse rechters dezelfde terughoudende opstelling
kiezen die zij sinds jaar en dag bij toetsing aan internationale verdragen
innemen. Deze opstelling wordt in de jurisprudentie in verband gebracht met «de
positie van de rechter in ons staatsbestel», «de traditionele
plaats van de rechterlijke macht in ons staatsbestel», «de gegeven
staatsrechtelijke verhoudingen», de «aard van de wetgevende functie»
enz.2 Niet valt in te zien waarom de rechterlijke
macht nu zijn principiële en in de rechterlijke traditie verankerde opstelling zou veranderen.In dit verband wijs ik u graag op een artikel van de heer Corstens, lid
van de Hoge Raad en toekomstig president van dit college, die duidelijk de
rol van de rechter omschrijft. Hij stelt dat een rechter niet is aangesteld
om te oordelen op basis van een programma over de inrichting van de samenleving
en de mate van bemoeienis van de staat met het leven van burgers, hetgeen
bij politici wel het geval is. De taak van de rechter is het vormgeven aan
rechtvaardigheid in een concreet geval. De rechter volgt de wetgever echter
wel als leidsman. De wetgever reikt hem de kaders aan waarbinnen hij moet
beslissen. Vaak reikt de wet niet een op het voorliggende geval toegesneden
oplossing aan. De wetgever kan immers niet alles voorzien of heeft de oplossing
juist aan de rechter willen overlaten. De rechter zal in een dergelijke situatie
niet te biecht gaan bij het programma van de politieke partij die hem het
meest na staat. Zijn opdracht bestaat erin argumenten te zoeken voor oplossingen
in verschillende richtingen.3 De rechter wordt
geacht niet te beslissen overeenkomstig zijn persoonlijke overtuigingen maar
overeenkomstig een geobjectiveerde en gedepersonaliseerde visie op de stand
van de rechtsontwikkeling.De leden van de CDA-fractie willen weten of
ik van mening ben dat het een wezenlijke functie van de rechter is om de Grondwet «bij
de tijd te brengen». Ik kan deze leden antwoorden dat ik inderdaad die
mening toegedaan ben. Grondrechten, ook die welke in de Grondwet zijn vastgelegd,
zijn niet «voor eens en voor altijd» vaststaand. De betekenis
van grondrechten is afhankelijk van maatschappelijke omstandigheden en in
de maatschappij levende opvattingen. In de maatschappij is voortdurend sprake
van voortschrijdende inzichten. Voor de grondrechten geldt hetzelfde. Zij
zijn niet statisch, noch behoren zij dat te zijn. Het is een belangrijke taak
van de rechter de grondrechten van een eigentijdse interpretatie te voorzien.
Deze taak doet overigens niets af aan de taak van de wetgever om precies datzelfde
te doen. In een rechtsvergelijkend onderzoek naar grondrechten en nieuwe technologieën
wordt geconcludeerd dat in andere landen de grondwet wordt geactualiseerd
en levend wordt gehouden door de rechtspraak van constitutionele en andere
rechters. Daarom bestaat er minder noodzaak om de grondrechten in de grondwet aan te passen aan nieuwe technologieën, zoals in Nederland noodzakelijk
is.1 Hoe lastig dat laatste is, blijkt eruit dat
zoveel jaren na het rapport van de Commissie Franken over grondrechten in
het digitale tijdperk2 van enige aanpassing nog
geen sprake is. Al eerder constateerden Koops e.a. dat Nederland met zijn
toetsingsverbod internationaal een geïsoleerde positie inneemt.3De leden van de CDA-fractie vragen of het
een verplichting van iedere commissie voor bezwaar en/of beroepschriften en
voor iedere rechter is om de verenigbaarheid van een bepaalde wetstoepassing
te toetsen aan de geschreven grondrechten in de constitutie. Deze vraag kan
in beginsel bevestigend beantwoord worden. Daarmee wordt zeker niet het «eigen
karakter» van de constitutionele toetsing miskend. Ook de internationale
mensenrechtenverdragen als het EVRM en het IVBPR maken deel uit van de Nederlandse
constitutie (in ruime zin), die daarmee veel breder is dan de Grondwet alleen.
Toetsing aan in verdragen verankerde grondrechten is daarmee in hoge mate
vergelijkbaar met de toetsing aan grondrechten die in de Grondwet zijn vastgelegd.
Het is dan ook uitdrukkelijk mijn bedoeling dat artikel 120 lid 2 Grondwet
analoog aan artikel 94 Grondwet zal worden toegepast. De rechter krijgt dus
geen juridisch monopolie om wetten buiten toepassing te laten wegens strijd
met de Grondwet.4 Dat neemt echter niet weg dat
wel van een feitelijk monopolie sprake kan zijn. Ik ken geen voorbeelden van
bestuursorganen die in bezwaar- of beroepsprocedures wetten of zelfs lagere
regelgeving buiten toepassing lieten wegens strijd met een ieder verbindende
bepalingen van verdragen. Artikel 94 Grondwet lijkt dus alleen door rechters
te worden toegepast en het is aannemelijk dat het bestuur op een uitspraak
van de rechter zal wachten alvorens een wet buiten toepassing te laten. Voor
wat betreft artikel 120 lid 2 Grondwet kan redelijkerwijs hetzelfde worden
aangenomen.De vraag naar ambthalve toetsing van bepalingen in formele wetten door
het college van B&W van Alkmaar gedurende de bezwaarfase beantwoord ik
aan de hand van het geldende procesrecht. Artikel 7:11 Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het
bestreden besluit plaatsvindt. Daarmee wordt bedoeld dat de bezwaarde zelf
de grenzen van het geschil bepaalt. In de heroverweging van het bestreden
besluit wordt in beginsel slechts ingegaan op de klachten en argumenten die
de bezwaarde in zijn bezwaarschrift naar voren heeft gebracht, waarbij ook
nadere stukken en op de hoorzitting naar voren gebrachte argumenten kunnen
worden meegenomen door het bestuursorgaan.5 Het
lijkt mij daarom aannemelijk dat het college alleen op de verenigbaarheid
van de toepassing van een wet met de Grondwet zal ingaan wanneer de belanghebbende
daar specifiek over geklaagd heeft.Dezelfde leden willen weten of ik kan aangeven hoe de wetgever op zijn
beurt kan opkomen tegen een beslissing van de rechter die een deel van zijn
wetgeving onverbindend heeft verklaard in een bestuursrechtelijke procedure.
Mijn inziens kan dat op dezelfde manier als wanneer een wettelijke bepaling
onverbindend is verklaard wegens strijd met een een ieder verbindende bepaling
van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op grond
van artikel 94 Grondwet. Wordt bijvoorbeeld in een bestuursrechtelijke procedure
een deel van de Vreemdelingenwet in strijd met artikel 3 EVRM geacht, dan
zal de staatssecretaris van Justitie hoger beroep kunnen instellen. De situatie
is niet wezenlijk anders als een deel van de Vreemdelingenwet in strijd met
een bepaling van de Grondwet wordt verklaard. Telkens wanneer een bepaling
van een formele wet ongrondwettig wordt verklaard zal het betrokken bestuursorgaan
op centraal of decentraal niveau hoger beroep kunnen instellen. Het lijkt
mij niet aannemelijk dat de wetgever als zodanig – dus de regering en
de Staten-Generaal als samengesteld orgaan – hoger beroep kunnen instellen.
Ik ken daarvan geen voorbeelden en aangezien de Algemene wet bestuursrecht
de wetgevende macht met zoveel woorden uitsluit van het begrip «bestuursorgaan»
(artikel 1:1 lid 2 sub a Awb) ligt dat ook niet voor de hand.Heeft de rechter eenmaal in hoogste instantie vastgesteld dat de toepassing
van een formele wet inderdaad in strijd komt met de Grondwet, of is inmiddels
de beroepstermijn verstreken, dan rest de wetgever niets anders dan tot wijziging
van de desbetreffende wet over te gaan. In veel gevallen zullen er dan nog
diverse mogelijkheden zijn om nieuwe wettelijke bepalingen te ontwerpen die
wel met de Grondwet in overeenstemming zijn. Moeten er rechtspolitieke keuzes
worden gemaakt, dan zal de rechter dat in de regel eerst aan de wetgever overlaten
(zie ook hieronder).Zie ik meer ruimte voor rechters om af te wijken van de interpretatie
van de wetgever van de Grondwet naar gelang de wet ouder is, zij met kleinere
meerderheden is aanvaard en/of parlementaire minderheden of de wetenschap
de constitutionaliteit van de wet sterker in twijfel trokken, zo wensen de
leden van de CDA-fractie te vernemen. In de memorie
van antwoord heb ik hierover opgemerkt dat van communicerende vaten sprake
is: wanneer de interpretatie van de wetgever eenduidig, gemotiveerd en van
recente datum is zal de rechter zich terughoudender opstellen, terwijl daar
waar over de interpretatie veel discussie was (en is), de motivatie summier
en de afweging langer geleden heeft plaatsgevonden er meer ruimte is voor
rechterlijke activiteit.1 De door de leden van
de CDA-fractie genoemde omstandigheden kunnen
daarbij alle van belang zijn, maar het is aan de rechter zelf om te bepalen
welke omstandigheden hij meeweegt en welk gewicht hij daar aan toekent.De leden van de CDA-fractie vragen mij ook –
kort gezegd – of ik het juist acht dat de rechter, als hij een bepaling
in een wet in strijd met de Grondwet acht, aan de wetgever een termijn stelt
om zich te conformeren aan de uitleg van de Grondwet die de rechter heeft
gegeven. In antwoord op deze vraag kan ik u mededelen dat mij weliswaar veel
rechterlijke uitspraken bekend zijn waarin de rechter formele wetgeving in
strijd met internationale verdragen oordeelde, maar dat ik weinig uitspraken
ken waarin de rechter een concrete termijn noemde waarbinnen de wetgever de
wet moest hebben aangepast.In het Arbeidskostenforfaitarrest2 overwoog
de Hoge Raad in r.o. 3.18 dat hij ervan uitging«dat de regering met
de nodige spoed een wetsontwerp zal indienen dat recht doet aan de op de Nederlandse
Staat rustende verdragsverplichtingen op dit punt». De sanctie op het
niet met de nodige spoed indienen van een wetsvoorstel is volgens dit arrest
niet dat de rechter alsnog een concrete termijn stelt, maar dat de rechter
mogelijkerwijs zelf in het rechtstekort voorziet. In de uitspraak van het
Hof Den Haag inzake de SGP3 werd zelfs overwogen: «De
vordering om de Staat te verbieden om binnen een door de rechter in goede
justitie te bepalen termijn de in de dagvaarding omschreven onrechtmatige
situatie te laten voortbestaan is evenmin toewijsbaar, aangezien dit in wezen
ook zou neerkomen op een bevel tot de Staat om wetgeving in formele zin tot
stand te brengen.» Die overweging liet het hof voorafgaan door de regel
dat «verwacht mag worden dat de Staat, die rechterlijke beslissingen
pleegt na te komen, daaraan de juiste gevolgtrekking zal verbinden door, ook
zonder daartoe door dwangmiddelen of sancties te zijn gedwongen, de nodige
wetgeving tot stand te brengen.»Alleen in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak is een
voorbeeld van een soort termijn te vinden. In een uitspraak van 21 november
20064 veronderstelde dit college in een zaak waarin
een bepaling uit de Kieswet in strijd met het communautaire gelijkheidsbeginsel
werd geacht, «dat de wetgever dat (= het maken van de in casu relevante
rechtspolitieke keuzes, FH) dusdanig tijdig zal doen dat voormelde strijdigheid
voor de volgende verkiezing van de leden van het Europees Parlement is weggenomen».Het lijkt er dus op dat Nederlandse rechters de wetgever niet snel een
concrete termijn stellen om geconstateerde rechtstekorten door middel van
het tot stand brengen van formele wetgeving te verhelpen. De jurisprudentie
terzake moet mijns inziens nog uitkristalliseren. Het lijkt mij aannemelijk
dat het aannemen van mijn wetsvoorstel in deze situatie geen wijzigingen zal
brengen. Wanneer de rechter constateert dat de toepassing van een formele
wet in een concreet geval strijd met de Grondwet oplevert, dan zal hij in
de regel – indien dat soelaas biedt – de formele wet buiten toepassing
laten en in veel andere gevallen met het constateren van die strijd volstaan
en erop vertrouwen dat de regering (of de Tweede Kamer) met gezwinde spoed
een wetsvoorstel maakt om de wet weer in lijn met de Grondwet te brengen.De leden van de fractie van het CDA hadden
verder nog enige vragen over de ontwikkeling van een eigenstandige rechterlijke
dogmatiek over de grondrechten. Zij betogen dat het onvermijdelijk is dat
deze eigen dogmatiek er komt en dat de Nederlandse rechter aan bepaalde grondwettelijke
grondrechten een inhoudelijke invulling zal moeten geven. Ik ben het voor
wat betreft dat laatste met deze leden eens. Ook als bepalingen in de Grondwet
slechts voorschrijven dat het grondrecht bij of krachtens de wet kan worden
beperkt – zie bijvoorbeeld artikel 2 lid 4, artikel 4, artikel 6 lid
1, artikel 7 lid 3 Grondwet en artikel 10 lid 1 Grondwet – zal de rechter
moeten toetsen of de toepassing van de in het geding zijnde formele wet zich
in een concreet geval wel inhoudelijk verdraagt met de Grondwet. Daarbij speelt,
zoals al in de memorie van antwoord opgemerkt, een belangrijke rol of het
grondrecht al dan niet illusoir wordt gemaakt, of de beperking proportioneel
is en of deze voldoet aan het beginsel van de subsidiariteit.1Ik zie niet in waarom het ontstaan van een Nederlandse rechterlijke grondrechtendogmatiek
gevreesd zou moeten worden, noch waarom deze dogmatiek «tussen wetgever
en grondwet zal worden geschoven». Het is vanzelfsprekend dat deze dogmatiek
ontwikkeld zal worden binnen de heersende rechterlijke terughoudendheid, en
dat daarbij nauw aansluiting wordt gezocht bij de bestaande toetsing aan bepalingen
van verdragen.2 Ik merk verder op dat de dogmatiek
die de rechter ontwikkelde inzake de persvrijheid van artikel 7 Grondwet de
grondwetgever zozeer tevreden stemde dat bij de grondwetswijziging van 1983
deze als uitgangspunt werd genomen bij het vormgeven van het nieuwe artikel
7 Grondwet. Overigens lijkt de kans op de ontwikkeling van een eigenstandige,
de wetgever onwelgevallige dogmatiek veel groter als gekozen zou worden voor
toetsing door een constitutioneel hof. Het gaat bij de rechterlijke toetsing
voorts om het beantwoorden van juridische vragen die de Nederlandse rechter
al sinds jaar en dag dient te beantwoorden. De eigen Nederlandse grondrechtendogmatiek
kan tenslotte een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van het EVRM. De
grondrechten in dat verdrag zijn immers formeel minimumnormen (artikel 53
EVRM) en de – ook door de rechter te waarborgen – grondwettelijke
grondrechten mogen de burger méér bescherming geven dan het
EVRM doet. Toch hecht ik eraan ook hier weer op te merken dat dit een uitbreiding
van de taak van de rechter is, maar geen uitnodiging om de algemene terughoudende
opstelling te veranderen.De leden van de VVD-fractie vragen mij of
ik concrete voorbeelden kan noemen van een verschuiving in maatschappelijke
opvattingen, die tot gevolg heeft gehad dat een wet in strijd was met de Grondwet
en buiten toepassing had moeten worden gelaten. Ik kan op dit punt denk ik
het beste verwijzen naar hetgeen ik hierover in de memorie van antwoord heb opgemerkt. Daar citeerde ik uit het Handboek van het Nederlandse staatsrecht,
waarin werd opgemerkt dat Nederlandse rechters al vele malen bepalingen van
formele wetten buiten toepassing hebben gelaten wegens strijd met verdragsgrondrechten.
Als voorbeelden werden hier genoemd zaken in het familierecht en de gelijke
behandeling van mannen en vrouwen bij sociale uitkeringen. Ik voegde aan het
citaat toe dat het denkbaar is dat in enkele van deze gevallen de rechter
ook strijd met de Grondwet had kunnen vaststellen, aangezien veel verdragsgrondrechten
ook door de Grondwet gewaarborgd worden. Ik acht het aannemelijk dat in de
genoemde zaken, veranderde maatschappelijke opvattingen een rol hebben gespeeld.
Het zou mij zelfs verbazen als dat in zaken over het familierecht en gelijke
behandeling van mannen en vrouwen niet het geval was geweest.De leden van de VVD-fractie stellen ook een
aantal vragen over – kort weergegeven – veranderde maatschappelijke
opvattingen en het maken van politieke afwegingen door de rechter. Ik ben
het met deze leden eens dat verschuivingen in maatschappelijke opvattingen
een politiek karakter kunnen hebben, maar deel niet de mening dat de rechter
altijd buiten politieke en beleidsafwegingen kan blijven . En wat nog belangrijker
is: de Hoge Raad deelt die mening ook niet. Zoals al in de gewijzigde memorie
van toelichting is aangegeven, heeft de Raad zich in zijn advies van 31 oktober
1991 op het standpunt gesteld dat het een misverstand is om te denken dat
vragen van groot maatschappelijk belang, waarbij men in politiek vaarwater
terecht kan komen, eerder door de wetgever dan door de rechter behoren te
worden beantwoord als de bescherming van de burger in een concreet geschil
in het geding is.1 De jurisprudentie geeft veel
voorbeelden van politiek geladen zaken te zien waarin de Nederlandse rechter
zich zeer terughoudend opstelt ten aanzien van de wetgever en diens wetten.
Zo overwoog de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag2 ten aanzien van de no-claim teruggave van de Zorgverzekeringswet dat «deze
regeling een politieke kwestie (vormt), die onderwerp is geweest – en
nog is – van politiek debat. (...) Afwegingen op deze gebieden behoren
bij uitstek tot het politieke domein». Met dit laatste werd gedoeld
op de taak van de wetgever, die slechts in uitzonderlijke gevallen door de
rechter gecorrigeerd kan worden.Ook in die gevallen waarin de rechter wél overgaat tot het corrigeren
van de wetgever, stelt hij zich terughoudend op bij het vormgeven van zijn
rechtsvormende taak. Het betreft hier gevallen waarin de rechter tot de conclusie
komt dat de toepassing van een formele wet in strijd komt met een, een ieder
verbindende bepaling van een verdrag. De rechter staat dan voor de vraag hoe
in het geconstateerde rechtstekort moet worden voorzien. Hierbij moet hij
een afweging maken tussen het direct bieden van effectieve bescherming aan
de belanghebbende en het belang «dat in de gegeven staatsrechtelijke
verhoudingen de rechter bij zulk ingrijpen in een wettelijke regeling een
terughoudende opstelling past», zoals de Hoge Raad het in het Arbeidskostenforfaitarrest
uitdrukte. De Raad voegde daar aan toe dat «de rechter aanstonds zelf
in het rechtstekort voorziet indien zich uit het stelsel van de wet, de daarin
geregelde gevallen en de daaraan ten grondslag liggende beginselen, of de
wetsgeschiedenis, voldoende duidelijk laat afleiden hoe zulks dient te geschieden.
In gevallen echter waarin verschillende oplossingen denkbaar zijn en de keuze daaruit mede afhankelijk is van algemene overwegingen van overheidsbeleid of belangrijke keuzes van rechtspolitieke aard moeten worden gemaakt,
is aangewezen dat de rechter die keuze vooralsnog
aan de wetgever laat, zulks zowel in verband met de in 3.14 bedoelde staatsrechtelijk
gewenste terughoudendheid van de rechter als wegens zijn beperkte mogelijkheden
op dit gebied [curs. FH].» Met andere woorden: de rechter
is wel degelijk in staat én bevoegd om politieke vragen te beantwoorden,
maar de staatsrechtelijk gewenste terughoudendheid verlangt van hem dat hij
een beleid voert waarbij rechtspolitieke vragen in de eerste plaats door de
wetgever worden beantwoord. Daarbij gaat de rechter er, zoals
hiervoor besproken is, vanuit dat de wetgever met gepaste spoed een wetsvoorstel
voorbereidt en in behandeling neemt. Concrete termijnen worden gezien het
vertrouwen dat de rechter in de wetgever heeft niet vaak gesteld, terwijl
een concreet wetsgevingsbevel zelfs door de Hoge Raad constitutioneelrechtelijk
onmogelijk is geoordeeld.1Ik verwacht niet dat als gevolg van het aannemen van mijn wetsvoorstel
de rechters in Nederland zich veel activistischer zullen gaan opstellen of
vaker de rol van wetgever-plaatsvervanger gaan spelen. Integendeel, ik verwacht
dat de rechters hun huidige koers van terughoudendheid ten aanzien van formele
wetgeving voortzetten. Aan weloverwegen oordelen van de wetgever ten aanzien
van de grondwettigheid van formele wetten zal veel gewicht worden toegekend,
zeker in politiek geladen kwesties. Tegelijkertijd zal in veel gevallen waarin
wel tot ongrondwettigheid van formele wetten wordt geconcludeerd aan de wetgever
de mogelijkheid worden geboden het rechtstekort te verhelpen door uit de verschillende
oplossingen een (rechtspolitieke) keuze te maken en die keuze in nieuwe wetgeving
om te zetten.Ik ben het met de leden van de VVD-fractie
eens dat over veranderende maatschappelijke omstandigheden verhitte debatten
gevoerd kunnen worden. Het enkele feit dat de wetgever hier een taak heeft
niet zeggen, wil niet zeggen dat een dergelijke taak niet ook aan de rechter
toe kan komen. Het één sluit het ander niet uit. Mijns inziens
bieden zowel het parlement als de rechtszaal een geschikt forum om over veranderde
maatschappelijke omstandigheden te discussiëren. Rechterlijke rechtsvorming
over abortus, stakingsrecht en euthanasie bewijst dat. Het verschil kan veel
beter gezocht worden in de onderscheiden rollen die wetgever en rechter spelen.
De een is gericht op het stellen van algemene regels, de ander biedt concrete
rechtsbescherming. Wanneer een uitspraak van de rechter in strijd komt met
de wensen van de wetgever, wil dat niet zeggen dat de rechter daarmee ook
de rol van de wetgever overneemt. De jurisprudentie wijst – zoals eerder
gesteld – het tegendeel uit. De rechter blijkt zich uitermate bewust
van zijn positie ten opzichte van de wetgever zoals ook uit de eerder genoemde
bijdrage van Corstens blijkt.2 Dit wetsvoorstel
kan worden opgevat als een uiting van een soortgelijk bewustzijn van de zijde
van de grondwetgever, namelijk als een erkenning van de rol van de rechter
bij het beschermen van grondwettelijke rechten.De leden van de PvdA-fractie constateren een
discrepantie tussen mijn opvattingen in de (gewijzigde) memorie van toelichting
en die in de memorie van antwoord. Zij willen weten of ik nu wel of niet in
het functioneren van de wetgever aanleiding zie om tot constitutionele toetsing
te komen. Ik kan deze leden antwoorden dat het functioneren van de wetgever
inderdaad een van de aanleidingen vormt om tot constitutionele toetsing te
komen. Aan de ene kant is het voor de wetgever onmogelijk om in de toekomst
te kijken en alle mogelijke toepassingen van zijn wetten te voorzien. Dat
kan ertoe leiden dat een formele wet in een concreet geval in strijd komt
met een door de Grondwet gewaarborgd grondrecht. In dit geval kan de wetgever
moeilijk een verwijt worden gemaakt. Het is nu eenmaal niet mogelijk een wet
te maken die voor een eeuwigheid 100% waterdicht is. Dat neemt niet
weg dat de onschendbaarheid van de wet in dit soort gevallen onrechtvaardige
resultaten kan opleveren. Introductie van toetsingsrecht kan daar verandering
in brengen.Aan de andere kant moet geconstateerd worden dat de vraag naar de grondwettigheid
van wetten tijdens de parlementaire behandeling van die wetten niet altijd
even goed uit de verf komt. Hoewel dit zeker niet in alle gevallen geconstateerd
kan worden, ligt hier wel een probleem dat ook door de Hoge Raad in zijn advies
van 31 oktober 19913 en in de literatuur
is gesignaleerd.4Men kan nooit met honderd procent zekerheid garanderen dat de wetgever
voldoende zorg besteedt aan de beantwoording van de vraag naar de grondwettigheid
van zijn eigen product. Rechterlijke toetsing kan hier een nuttige en aanvullende
rol spelen, zowel in de gevallen waarin de wetgever verwijtbaar tekort schiet,
als in die gevallen waarin daarvan geen sprake is. Rechtvaardigheid voor de
burger in het individuele geval staat hierbij centraal. Na introductie van
het rechterlijk toetsingsrecht kan de toetsing door de wetgever inderdaad
niet op een lager pitje worden gezet, integendeel. Ik verwacht van de wetgever
dat hij ook na invoering van het nieuwe artikel 120 lid 2 Grondwet veel tijd
en aandacht besteedt aan de constitutionele toetsing en dat de parlementaire
stukken en debatten blijk geven van een dergelijke zorg. Verwacht kan misschien
zelfs worden dat de wetgever – wetende dat zijn grondwetsinterpretatie
bij de rechter een belangrijke rol speelt – juist meer aandacht besteedt
aan grondwettelijke aspecten van zijn wetgeving.De leden van de PvdA-fractie vragen of het
argument dat wetswijzigingen tijdrovend zijn en het met constitutionele toetsing
mogelijk is snel op maatschappelijke en rechtsstatelijke veranderingen te
reageren standhoudt, aangezien rechterlijke uitspraken voor beroep vatbaar
zijn. Ik ben van mening dat dit inderdaad het geval is. In de eerste plaats
is het zowel in het burgerlijk procesrecht als het bestuursprocesrecht mogelijk
om een uitspraak in kort geding, respectievelijk een voorlopige voorziening
te krijgen. Daarmee kan de burger op korte termijn in ieder geval voorlopige
duidelijkheid krijgen over zijn rechtspositie. In een kort geding en in een
bodemprocedure kan de civiele rechter bovendien een uitspraak uitvoerbaar
bij voorraad verklaren, zodat niet de uitkomsten van het hoger beroep hoeven
te worden afgewacht. Vooral als het gaat om wettelijke verboden kan de burger
bij de rechter snel duidelijkheid krijgen: worden deze in het concrete geval
in strijd met de Grondwet geoordeeld, dan heeft een voorlopige voorziening
of een uitvoerbaar bij voorraad verklaarde uitspraak direct tot gevolg dat
het grondrecht in volle omvang herleeft, in ieder geval totdat de rechter
definitief uitspraak heeft gedaan.Maar het belangrijkste argument is misschien wel dat een burger met het
vereiste procesbelang te allen tijde naar de burgerlijke rechter kan stappen
en te allen tijde bezwaar kan maken en beroep kan instellen tegen overheidsbesluiten,
terwijl hem geen dwangmiddelen ter beschikking staan om de wetgever aan het
werk te zetten. De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat «indien
concrete omstandigheden daartoe aanleiding geven, tot wetswijziging kan worden
overgegaan». Of van dergelijke concrete omstandigheden sprake is, beslist
de wetgever echter zelf. Juist daarom vind ik het in het licht van de individuele
rechtsbescherming zo belangrijk dat de burger naar de rechter kan stappen
en aan deze onafhankelijke en onpartijdige instantie de vraag kan voorleggen
of de geldende wetgeving wel in overeenstemming is met de Grondwet. Beantwoordt
de rechter die vraag ontkennend, dan kan de wetgever als gevolg van de rechterlijke
uitspraak tot activiteiten worden aangespoord.De leden van de PvdA-fractie vroegen mij verder
of het geen bezwaar is om bij bepaalde delen van wetgeving wél en bij
andere delen géén rekening te houden met later ontwikkelde rechtsopvattingen.
Mijns inziens dient de rechter bij de interpretatie van wetgeving altijd rekening te houden met veranderde rechtsopvattingen.
De betekenis van wetten ligt immers niet voor eens en voor altijd vast maar
kan veranderen naarmate de tijd voortschrijdt. Bij de vraag in welke gevallen
de rechter een wet buiten toepassing kan laten wegens strijd met de Grondwet,
beperkt mijn wetsvoorstel zich tot die grondwetsbepalingen die aan individuele
personen (of eventueel groepen) een subjectief recht toekennen. Deze lenen
zich ook het beste voor rechterlijke toetsing en zijn van doorslaggevend belang
voor de individuele rechtsbescherming.De vraag van de leden van de PvdA-fractie
of het niet in alle gevallen aan de wetgever moet worden gelaten om op basis
van voortschrijdend inzicht tot aangepaste of nieuwe wetgeving te komen, beantwoord
ik zonder meer ontkennend. Als ik die opvatting was toegedaan, was ik niet
met dit wetsvoorstel gekomen. In antwoord op de vraag van deze leden over
het pleidooi van bijvoorbeeld de oud-president van de Hoge Raad, Haak, om
ook ten aanzien van de sociale grondrechten het toetsingsverbod op te heffen,
kan ik zeggen dat ik dit pleidooi interessant vind, maar voor mijn eigen wetsvoorstel
minder relevant. Ik heb er zoals gezegd voor gekozen een voorstel aanhangig
te maken dat toetsing van formele wetgeving aan bepaalde, limitatief opgesomde
subjectieve rechten mogelijk maakt. Toetsing aan sociale grondrechten is daarmee
voor het grootste gedeelte bewust uitgesloten, daar het merendeel van de grondrechten
die men als «sociaal» pleegt aan te duiden niet direct aan de
burger een subjectief recht toekennen. Met toetsing aan sociale grondrechten
zou bovendien de kans groter zijn dat de rechter zich op het terrein van de
politiek begeeft.De stelling dat de rechter zich terughoudender opstelt naarmate de wetgever
duidelijker en gemotiveerder aangeeft op welke wijze hij gebruik heeft gemaakt
van de hem gegeven afwegingsruimte, riep bij de leden van de PvdA-fractie een aantal vragen op. Zij wilden onder meer weten welke
garanties voor zo’n terughoudende opstelling gegeven kunnen worden.
In antwoord hierop verwijs ik naar de hiervoor al aangehaalde rechtspraak
van de Hoge Raad. Ik heb geen enkele aanwijzing dat de rechters na aanneming
van mijn voorstel tot rechterlijk activisme zouden willen overgaan. Ik denk
dat het gepast is de rechter op dit punt het vertrouwen te schenken dat hij
verdient. Bovendien kan de vrees voor een constitutionele uitbraak van de
rechter zich niet of nauwelijks tegen dit voorstel richten. Deze vrees veronderstelt
namelijk een wijziging in rol en opstelling van de rechter, ook ten opzichte van de al bestaande verdragstoetsing.
Daar is geen sprake van.De PvdA-leden vragen of het risico bestaat
dat de wetgever door de rechter tot een motiveringsplicht kan worden gedwongen.
Uiteraard rust op de wetgever de verantwoordelijkheid in de parlementaire
stukken en debatten uiteen te zetten waarom de voorgestelde wetgeving in overeenstemming
is met de Grondwet, daaraan wordt in dit wetsvoorstel geen «dwang»
toegevoegd. Mochten de leden een morele plicht tot motivering bedoelen, dan
lijkt mij dat – ongeacht dit wetsvoorstel – vanzelfsprekend.Dezelfde leden vragen mij naar toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
en naar toetsing van de wet aan (naar ik aanneem: ongeschreven) rechtsbeginselen.
Toetsing aan het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel kan, zoals
in de memorie van antwoord en ook hierboven is uiteengezet, plaatsvinden aan
de hand van de bij het grondrecht behorende beperkingsclausule. Stelt de rechter
bijvoorbeeld in een bepaalde casus vast dat sprake is van een beperking van
het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dan dient hij niet
alleen te toetsen of die toetsing bij of krachtens de wet gesteld is (artikel
10 lid 1 Grondwet), maar tevens of toepassing van deze wet in het voorliggende
geval het grondrecht illusoir maakt en of toepassing in strijd komt met beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit. Is van proportionaliteit geen sprake,
dan zal toepassing van de wet in het concrete geval in strijd met artikel
10 lid 1 Grondwet zijn.Zoals ik ook in de gewijzigde memorie van toelichting uiteenzette, ben
en blijf ik van mening dat toetsing aan ongeschreven rechtsbeginselen verboden
moet blijven. Mijn voorstel heeft uitdrukkelijk alleen betrekking op door
de Grondwet gewaarborgde, limitatief opgesomde subjectieve rechten.De veronderstelling van de leden van de leden van de fractie van de PvdA dat bij verdragstoetsing sprake is van een geheel
andere (en ook veel algemenere) vorm van toetsing van wetten dan bij de klassieke
grondrechten uit de Grondwet, onderschrijf ik niet. Ook bij toetsing aan een
ieder verbindende bepalingen van verdragen ex artikel 94 Grondwet wordt de
rechter de vraag voorgelegd of de toepassing van een bepaalde formele wet
in een concreet geval verenigbaar is met een verdragsbepaling. Een dergelijke
toetsing verschilt niet wezenlijk van grondwetstoetsing. De overeenkomsten
worden nog duidelijker wanneer men bedenkt dat het in veel gevallen om dezelfde
grondrechten, zoals godsdienstvrijheid en vrijheid van meningsuiting zal gaan.
Anders dan deze leden suggereren, ken ik niet teveel waarde toe aan de mogelijkheid
van verdragstoetsing. Dit wetsvoorstel is juist gebaseerd op de gedachte dat
verdragstoetsing zeer waardevol is, maar dat hiermee niet kan worden volstaan.
Juist in die gevallen waarin de Grondwet waarborgen kent die niet in internationale
mensenrechtenverdragen besloten liggen of verdergaande bescherming biedt,
kan de rechter een zeer waardevolle aanvullende rol spelen. Men denke hier
aan het censuurverbod van artikel 7 Grondwet – dat geen tegenhanger
kent in EVRM en IVBPR – en het typisch Nederlandse artikel 23 Grondwet
inzake de onderwijsvrijheid.De leden van de fractie van de PvdA willen
voorts weten waaruit blijkt dat de rechter zich terdege bewust is dat het
primaat van de rechtsvorming ligt bij de democratisch gelegitimeerde wetgever.
Ik verwijs hiervoor naar de bespreking van enige vragen van de fractie van
de VVD. Daarbij heb ik onder andere gewezen op
de jurisprudentie van de Hoge Raad sinds het Arbeidskostenforfaitarrest. De
vraag waarom niet te verwachten is dat de rechter op grote schaal wetsbepalingen
buiten toepassing zal laten, heb ik daarmee ook beantwoord. Ik zou willen
benadrukken dat dit geen kwestie is van «wie vertrouwt wie». Het
gaat er veel meer om dat wij een consistent systeem van «checks and
balances» ontwerpen en uitbouwen dat recht doet aan de beginselen van
de democratische rechtsstaat.Maar ook als dit wetsvoorstel wordt geplaatst in het teken van vertrouwen
is de vraag waarom wij bij het beoordelen van onze nationale wetgeving een
internationaal gerechtshof als het EHRM meer vertrouwen schenken dan onze
nationale rechters? Het komt dan vreemd voor dat bijvoorbeeld een Russische
of een Roemeense rechter in de positie is te oordelen over Nederlandse wetgeving
en de Hoge Raad, die in onze rechtstraditie staat, niet. Dit was ook één
van de redenen voor de aanneming van de Britse Bill of Rights. Juist het vertrouwen
in de «eigen» Britse rechters in vergelijking met een internationaal
hof was de reden voor de introductie van deze wet. Daarbij neemt volgens onderzoek
het vertrouwen van Tweede Kamerleden in de rechterlijke macht toe1. Dat zal voor Eerste Kamerleden toch niet anders liggen?Ik heb, in tegenstelling tot de bewering van de heer Schutte in RegelMaat,
niet gepleit voor constitutionele rechtspraak enerzijds en voorrang voor de
parlementaire uitleg anderzijds. De rechter kán formele wetten buiten
toepassing laten en de uitleg van de Grondwet door de wetgever overrulen. De rechter zal daartoe niet snel overgaan als de interpretatie
van de wetgever eenduidig, gemotiveerd en van recente datum is. Aan de uitleg
van de wetgever komt derhalve groot gewicht toe, maar geen automatische voorrang.Een belangrijke vraag van de leden van de PvdA-fractie
was tot welk concreet verschil aanneming van dit wetsvoorstel leidt. Zoals
ik in eerdere correspondentie met Tweede en Eerste Kamer en tijdens de plenaire
behandeling in de Tweede Kamer heb betoogd, verwacht ik dat aanneming van
mijn voorstel in de eerste plaats een bijdrage levert aan de rechtsbescherming
van de individuele burger tegen de overheid. De rechter zal in concrete casus
de toepassing van formele wetten kunnen toetsen aan bepaalde subjectieve rechten
uit de Grondwet. Daarbij gaat het niet alleen om een inhoudelijke
toets: de rechter kan ook controleren of de wetgever een grondwettelijk delegatieverbod
heeft overtreden door wetgevende bevoegdheid over te dragen aan een lager
orgaan of door aan een dergelijk orgaan discretionaire bestuursbevoegdheid
toe te kennen. Deze toetsing is niet zonder belang, nu in de literatuur regelmatig
wordt opgemerkt dat de wetgever grondwettelijke delegatieverboden te nauw
interpreteert en het begrip«uitvoering» juist heel ruim uitlegt.1Maar vooral in die gevallen waarin de Grondwet meer bescherming biedt
dan internationale verdragen wordt daardoor de rechtsbescherming aanzienlijk
vergroot. Hierbij kan gedacht worden aan het verbod van censuur van artikel
7 Grondwet, het huisrecht in artikel 12 Grondwet (het artikel kent de nodige
procedurele waarborgen die artikel 8 EVRM niet kent), de beperkte doelcriteria
in artikel 8 Grondwet, vrijheid van vereniging, in vergelijking met de uitgebreidere
doelcriteria in het EVRM, en natuurlijk artikel 23 Grondwet, de onderwijsvrijheid.
Bovendien zijn de normen uit bijvoorbeeld het EVRM formeel minimumnormen (artikel
53 EVRM) en in de literatuur zijn al klachten te horen dat als gevolg van
de toetreding van rechters uit landen zonder lange rechtsstatelijke tradities
de rechtsbescherming van individuen door het EHRM aan het verminderen is.2Ook al zal de rechter een formele wet niet snel buiten toepassing laten,
het enkele feit dat de burger zijn zaak aan een onafhankelijke en onpartijdige
instantie kan voorleggen kan al als een uitbreiding van de rechtsbescherming
worden gezien. Bovendien brengt de mogelijkheid dat de rechter de toepassing
van een wet achterwege kan laten met zich mee dat de wetgever nog meer dan
nu het geval is aandacht zal besteden aan de vraag hoe de voorgestelde wetgeving
zich verhoudt tot de subjectieve rechten uit de Grondwet. Dat komt ook de
kwaliteit van de wetgeving ten goede. Als de rechter constateert dat een formele
wet in een concreet geval onrechtvaardig uitpakt, zo onrechtvaardig dat de
Grondwet geschonden moet worden geacht, dan kan hij dat corrigeren en daarmee
tot een oplossing komen die het rechtsgevoel bevredigt.Voorts maakt mijn voorstel een einde aan de merkwaardige situatie dat
rechters lagere regelingen mogen én moeten toetsen aan hogere regelingen,
behalve de wet in formele zin. Rechtssystematisch is dat slecht te verdedigen,
terwijl de aangevoerde rechtvaardiging – het democratie-argument –
steeds minder overtuigt. Wetten zijn – voornamelijk als gevolg van de
mogelijkheid van verdragstoetsing ex artikel 94 Grondwet – in Nederland
al decennia lang niet meer onschendbaar.Tot slot draagt het wetsvoorstel ook bij aan de verlevendiging van de
Nederlandse Grondwet, zoals ik ook in de memorie van toelichting heb beargumenteerd.3 Daarop doel ik als ik spreek van het «terugbrengen
naar Nederland» van de grondrechten. Nu de minister van Binnenlandse
Zaken zich bezorgd toont over de onbekendheid van de Grondwet bij de bevolking
kan de werfkracht en daarmee de kenbaarheid van de Grondwet vergroot worden
door mijn voorstel.4 Een grondwet waarop de burgers
tegenover de wetgever geen beroep kunnen doen heeft veel minder kans om een
levend document te worden.Rechtsbescherming en rechtszekerheidDe leden van de CDA-fractie merken op dat
de Hoge Raad in zijn jurisprudentie het verbod op toetsing van wetten aan
ongeschreven rechtsbeginselen nadrukkelijk baseerde op het toetsingsverbod
van artikel 120 Grondwet. Nu in dit voorstel het toetsingsverbod voor een
wezenlijk deel wordt opgeheven zou die opstelling toch kunnen veranderen,
zo betogen zij. Zij wensen mijn opvatting ter zake te vernemen. Zoals ik in
deze nadere memorie van antwoord en ook in eerdere parlementaire stukken heb
aangegeven, staat mij voor ogen dat de rechter de toepassing van wetten
toetst aan limitatief opgesomde subjectieve rechten in de Grondwet en niet
aan ongeschreven rechtsbeginselen. In het Harmonisatiewetarrest baseerde de
Hoge Raad zijn afwijzing van toetsing aan dergelijke beginselen op het feit
dat bij de Grondwetsherziening van 1983 uitgebreid is gediscussieerd over
de vraag of het toetsingsverbod geheel of ten dele moest worden opgeheven
en dat deze vraag ontkennend werd beantwoord. Weliswaar wordt nu voorgesteld
het toetsingsverbod gedeeltelijk op te heffen, maar dan ook uitsluitend voor
wat betreft de genoemde limitatief opgesomde subjectieve rechten. Er is geen
reden om aan te nemen dat de rechter in mijn voorstel aanleiding zou kunnen
zien het toetsingsverbod verdergaand op te heffen en voortaan formele wetten
te toetsen aan ongeschreven rechtsbeginselen. Aangezien dit pertinent niet
de bedoeling van de grondwetgever is en de Hoge Raad daaraan ook blijkens
het Harmonisatiewetarrest veel waarde toekent, ligt dat ook helemaal niet
voor de hand.1Ik merk op dat de Hoge Raad ook zonder mijn voorstel zou kunnen besluiten «om»
te gaan. In het Harmonisatiewetarrest noemde hij immers in r.o. 3.4 een groot
aantal argumenten ten gunste van toetsing aan ongeschreven rechtsbeginselen:
aansluiting bij de al bestaande verdragstoetsing, de groeiende behoefte aan
rechtsbescherming tegen de overheid, de zogenaamde «contra legem»
toepassing van rechtsbeginselen en de toetsing van lagere regelgeving aan
ongeschreven rechtsbeginselen zoals aanvaard in het Landbouwvliegersarrest.
De Hoge Raad merkte verder op dat in de literatuur aan deze argumenten nog
toegevoegd werd «dat ten gevolge van verschillende ontwikkelingen, waaronder
die van ons parlementaire stelsel in monistische richting en de daarmede gepaard
gaande toeneming van het overwicht van de uitvoerende macht op de totstandkoming
van wetten, de veronderstelling waarop het toetsingsverbod berust –
dat in de voor het tot stand brengen van wetten voorgeschreven parlementaire
procedure een afdoende waarborg is gelegen voor hun rechtsgehalte –
niet altijd meer opgaat, waardoor de behoefte aan de mogelijkheid van rechterlijke
toetsing vooral ook aan fundamentele rechtsbeginselen toeneemt. Tóch
concludeerde de Hoge Raad dat toetsing aan ongeschreven rechtsbeginselen moest
worden afgewezen. Daaruit kan worden geconcludeerd dat voortschrijdend inzicht
de Hoge Raad tot een ander oordeel brengt2, maar
ook hoezeer dit rechtscollege hecht aan de bedoelingen van de grondwetgever.
Juist het Harmonisatiewetarrest is een goed voorbeeld van rechterlijke terughoudendheid.De leden van de fractie van het CDA stelden
nog een vraag over – kort gezegd – de impact van de onverbindendverklaring
van een formele wet. Zij stellen dat onverbindendverklaring van een bepaling
in een APV wel wat anders is dan onverbindendverklaring van een bepaling van
een (belangrijke) formele wet en dat reparatie van een «lekke»
wet tijdrovender is dan aanpassing van een lagere regeling. Zij vragen naar
mijn reactie hierop. Ik merk in de eerste plaats op dat ik in de memorie van
antwoord niet alleen heb verwezen naar de toetsing van lagere regels aan de
Grondwet, maar ook aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen en aan
rechtstreeks werkend EG-recht (op pagina 21). De rechter kan in iedere civielrechtelijke,
strafrechtelijke of bestuursrechtelijke procedure wetsbepalingen wegens strijd
met een verdragsbepaling of EG-recht buiten toepassing laten, en dit in beginsel
voor onbepaalde tijd. Met de aanneming van mijn voorstel kan de rechter dat
straks ook als het gaat om toetsing aan de Grondwet. Ik heb er het volste
vertrouwen in dat de rechter oog blijft houden voor eventuele ongewenste gevolgen
van het ongrondwettig verklaren en buiten toepassing laten van formele wetten.De leden van de VVD-fractie vragen mij concrete
voorbeelden te geven van wetten, die belangen van individuele burgers ondermijnen
omdat ze niet getoetst mogen worden door de rechter aan de Grondwet. Ik verwijs hier nogmaals naar hetgeen ik hierover in de memorie van antwoord
heb opgemerkt: in een aantal gevallen waarin een Nederlandse rechter of het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens de toepassing van een Nederlandse
wet in strijd met het EVRM achtte, had ook strijd met de Nederlandse Grondwet
geconstateerd kunnen worden. Grondrechten als het gebod van gelijke behandeling,
de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van godsdienst en de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer zijn immers zowel in Grondwet als EVRM verankerd.De leden van de PvdA-fractie willen weten
of vooral in het tempo de meerwaarde van toetsing aan de Grondwet moet worden
gezien boven toetsing aan bijvoorbeeld het EVRM. Inderdaad is het zo dat een
burger die in hoogste instantie in Nederland in het ongelijk wordt gesteld,
nog jaren moet wachten alvorens het EHRM een oordeel over de zaak kan geven.
Hoe belangrijk ook, dit is niet de belangrijkste meerwaarde van mijn voorstel.
De Nederlandse rechter kan immers de toepassing van formele wetten toetsen
aan verdragsbepalingen en daarmee redelijk snel een (voorlopig) oordeel in
een grondrechtenzaak geven. De meerwaarde boven toetsing aan verdragen zit
mijns inziens vooral in die zaken waarin de Nederlandse Grondwet extra bescherming
biedt, zoals ik hierboven heb aangegeven. Het toetsingsrecht van de rechter
dwingt de wetgever bovendien tot gemotiveerde beslissingen over de verenigbaarheid
van zijn wetten met de Grondwet en laat het laatste woord daarover aan een
onafhankelijke en onpartijdige instantie. Zou de bescherming door «Straatsburg»
ooit te kort schieten, dan kan de burger in elk geval nog voor zijn rechtsbescherming
bij de Nederlandse rechter terecht. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat
de nationale rechter als gevolg van mijn voorstel de bepalingen van het EVRM
wat ruimer uit zal leggen en niet vanzelfsprekend aanhaakt bij de minimumbescherming
die wordt geboden door het EHRM.1 Voor de Nederlandse
burger betekent dit dat hij voor meer dan de minimumbescherming zelf niet
langer naar Straatsburg hoeft.Hiërarchie van grondrechtenDe leden van de fractie van het CDA stellen
dat ik zelf heb aangegeven in de memorie van toelichting dat «sinds
Fortuyn» de noodzaak daar is om volgorde en hiërarchie van grondrechten
te doordenken en dat ik dat desideratum gebruik als een van de motieven om
constitutionele toetsing te bepleiten. Het door de leden gestelde heb ik echter
niet in de memorie van toelichting kunnen terugvinden. Wel heb ik tijdens
de behandeling van mijn voorstel in de Tweede Kamer verwezen naar de «wens
van velen om opnieuw de volgorde en de hiërarchie van de klassieke vrijheidsrechten
te doordenken, in het bijzonder de vrijheid van meningsuiting, het discriminatieverbod
en de vrijheid van godsdienst».2 Wens en
noodzaak zijn niet hetzelfde en de wens waar ik naar verwees is niet de mijne.
Ik geef er de voorkeur aan dat de rechter in het concrete geval door weging
van alle relevante omstandigheden vaststelt welk grondrecht in casu het zwaarste
weegt. Dat is de lijn in de jurisprudentie tot nu toe en mijn voorstel brengt
daar geen verandering in aan.Dezelfde leden wijzen erop dat de wetgever een hem onwelgevallige uitspraak
van de rechter inzake de Grondwet alleen kan corrigeren door de Grondwet te
wijzigen in twee lezingen, met het vereiste van een tweederde meerderheid
in tweede lezing. Inderdaad wordt zo «de rechterlijke interpretatie
van de grondwet door zware veiligheidspallen beveiligd», om met de leden
van de CDA-fractie te spreken. Ik wil deze leden
echter voorhouden dat wanneer de rechter de toepassing van een formele wet
in strijd acht met een verdragsbepaling, de wetgever maar één
manier heeft om onder de interpretatie van de rechter uit te komen: hij zal
dan het desbetreffende verdrag moeten opzeggen. Dat is bepaald geen sinecure
en ook onwenselijk.3 De rechterlijke interpretatie
van verdragen is dus door nog veel zwaardere veiligheidspallen
beveiligd en ik heb niet de indruk dat dit als problematisch wordt ervaren
bij verdragstoetsing.Internationale verdragenDe leden van de fractie van de VVD constateerden
een essentieel verschil tussen het handhaven van internationale afspraken
en het interpreteren van constitutionele normen. Zij wilden weten of ik dat
verschil ook zie. Het antwoord luidt ontkennend. De bepalingen waaraan de
rechter op grond van artikel 94 Grondwet toetst – de zogenaamde een
ieder verbindende bepalingen – hebben in de overgrote meerderheid van
de gevallen betrekking op fundamentele rechten en vrijheden. Verdragen als
het EVRM en het IVBPR zijn veel méér dan alleen maar «internationale
afspraken». Het gaat hier om documenten met mensenrechten die als constitutionele
normen zijn aan te merken. Het EVRM en het IVBPR maken dan ook deel uit van
de Nederlandse constitutie (in ruime zin) en vormen belangrijke bronnen van
Nederlands constitutioneel recht.OverigDe leden van de fractie van het CDA vroegen
of, in het geval dat het wetsvoorstel (Grond-)wet wordt, ook meer aandacht
zal moeten uitgaan naar de selectie van de rechters voor de hoogste instanties
(Hoge Raad, Centrale Raad van Beroep, College Beroep Bedrijfsleven, Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State), waarbij wordt gelet op hun ideologisch/levensbeschouwelijke
bedding nu zij o.a. geroepen zijn om het «voortschrijdende denken over
gelijkheid» te vertolken. Daartoe zie ik geen enkele aanleiding. Rechters
dienen kundige juristen te zijn die zich verre houden van politiek activisme.
Zoals ik hiervoor en in eerdere stukken reeds heb gesteld heb ik bewust gekozen
voor gespreide toetsing omdat de ervaring leert dat bij toetsing die is geconcentreerd
bij een speciaal constitutioneel hof politieke benoemingen nauwelijks te voorkomen
zijn. Dat rechters voor het leven worden benoemd verkleint ook de kans op
politisering van het rechtersambt. Politieke benoemingen van rechters zijn
ook achterwege gebleven bij de invoering van de mogelijkheid wetten te toetsen
aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Mochten deze leden juist
pleiten voor ideologische inbedding, dan zou ik willen waarschuwen voor politisering
van het benoemingenbeleid en het selecteren van rechters op basis van hun
ideologische achtergrond in plaats van hun juridische kwaliteiten.De leden van CDA en VVD menen dat op hun vraag of in retrospectief kan worden vastgesteld
welke wetten de grondwet schonden, geen antwoord kwam. Ik meen dat ik wel
degelijk aan die vraag aandacht heb besteed door in de memorie van antwoord
te verwijzen naar zaken waarin de rechter een schending van een verdragsnorm
heeft geconstateerd en te stellen dat in enkele van deze gevallen de rechter
ook strijd met de Grondwet had kunnen vaststellen, gezien het feit dat veel
verdragsgrondrechten ook door de Grondwet gewaarborgd worden.1 Tegelijkertijd is het niet aan mij om in retrospectief specifieke
wetten als ongrondwettig te kwalificeren, aangezien ik juist voorstel om deze
verantwoordelijkheid aan de rechter te laten. Echt zicht op de eventuele strijdigheid
van wettelijke bepalingen met grondwettelijke grondrechten is pas mogelijk
als de rechter het toetsingsrecht krijgt toegekend. De toetsing door de wetgever
kan uit de aard der zaak alleen maar algemeen zijn. En ook als blijkt dat
geen enkele wet strijd oplevert met de Grondwet, dan nog laat dit wetsvoorstel
zich goed verdedigen. Het is immers bedoeld om toepassing van ongrondwettige
wetten te verminderen en uit te sluiten, door burgers bescherming te bieden
tegen beweerde schendingen. Het lijkt mij dat juist de grondwetgever vermindering
van het risico van grondwetsschending aangelegen zou moeten zijn.De leden van de fractie van de VVD vragen
of ik aanleiding zie om te veronderstellen dat wetsbepalingen op grote schaal
worden toegepast, omdat het aantal rechtssubjecten dat een beroep kan doen
op de wetsbepalingen exponentieel stijgt als gevolg van toetsing aan de Grondwet,
zoals het gelijkheidsbeginsel. Ik begrijp niet geheel waarop deze leden doelen
met hun vraag. Zoals gezegd is er geen reden aan te nemen dat de Nederlandse
rechters op grote schaal bepalingen in formele wetten buiten toepassing zullen
laten: de rechter zal aan het weloverwogen oordeel van de wetgever veel gewicht
toekennen. Dat betekent omgekeerd dus dat deze wettelijke bepalingen in verreweg
de meeste gevallen gewoon zullen worden toegepast. Ik zie niet goed in waarom
dit samen zou hangen met een exponentiële stijging van het aantal rechtssubjecten,
noch welke «wetsbepalingen» deze leden op het oog hebben wanneer
zij de term voor de tweede maal gebruiken. Wellicht kunnen wij daarover tijdens
het plenaire debat in uw Kamer van gedachten wisselen.De leden van de fractie van de VVD vragen
tenslotte of het gebrek aan vertrouwen in de volksvertegenwoordiging niet
voorwerp van zorg zou moeten zijn. Als er inderdaad sprake is van gebrek aan
vertrouwen in het (functioneren van het) parlement, dan is dat zeker zorgelijk.
Deze kwestie staat echter los van mijn voorstel. In dat voorstel staat niet
gebrek aan vertrouwen in de volksvertegenwoordiging centraal, maar liefde
voor de Grondwet en vertrouwen in de waardevolle aanvullende rol die de nationale
rechter hier vanuit de rechtsstaatgedachte kan spelen.Wetgever en rechter hebben ieder een eigen rol te spelen. De wetgever
toetst in abstracto vooraf, de rechter in een concreet geval achteraf. Toetsing
achteraf door de rechter zal de wetgever mogelijk tot nog grotere zorgvuldigheid
verleiden. Dat komt de rechtsbescherming van burgers en de «checks and
balances» in onze democratische rechtsstaat ten goede.Femke HalsemaXNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 10–11.XNoot2J.M. de Meij, «Het Koninkrijk Zweden», in: L. Prakke &
C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de
Europese Unie, Deventer: Kluwer 2004, p. 926.XNoot3J.M. de Meij, «Het Koninkrijk Zweden», in: L. Prakke &
C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de
Europese Unie, Deventer: Kluwer 2004, p. 957–958.XNoot1http://www.riksdagen.se/templates/R_Page Extended____6328.aspxXNoot2Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 10.XNoot3J.G. Steenbeek (bewerkt door P.C. Gilhuis), «Het Koninkrijk Denemarken»,
in: L. Prakke & C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht
van de landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer 2004, p. 107–108.XNoot4Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 8, noot 4.XNoot1http://www.finlex.fi/pdf/saadkaan/E999 0731.PDFXNoot2J.C.E. van den Brandhof, «De Republiek Finland», in: L. Prakke &
C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de
Europese Unie, Deventer: Kluwer 2004, p. 198.XNoot3Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C, p.
8.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 8, noot 7; Kamerstukken I 2006/07, 28 331,
C, p. 8.XNoot2S.T. van Dommelen, Constitutionele rechtspraak vanuit
rechtsfilosofisch perspectief, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
2003, p. 13.XNoot3Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 16–17.XNoot1Zie ABRvS 5 december 2007, AB 2008, 35 vs. Hof Den Haag 20 december
2007, NJ 2008, 133.XNoot2Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 17.XNoot3Kamerstukken II2002/03, 28 331, nr. 9,
p. 17; Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C,
p. 9.XNoot4Zie voor vindplaatsen van de adviezen van de Hoge Raad en de regeringnota Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr. 9, p. 7–8.XNoot1HR 14 april 1989, NJ 1989, 469.XNoot2HR 12 april 1978, AB 1979, 262.XNoot3Aldus ook M.L.P. van Houten, Meer zicht op wetgeving:
rechterlijke toetsing van wetgeving aan de Grondwet en fundamentele rechtsbeginselen (diss. UvT), Deventer: Tjeenk Willink 1997, p. 94–95. Zie tevens
van dezelfde auteur «Verboden toetsing», in: J.B.J.M ten Berge
(red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg (Burkens-bundel), Zwolle: Tjeenk Willink 1995, p. 464.XNoot4Zie voor een geval van contra legem toepassing van het gelijkheidsbeginsel
HR 15 juli 1988, NJ 1989, 714.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 14; Kamerstukken I 2006/07, 28 331,
C, p. 4.XNoot2Zie o.a. HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251; HR 14 april 1989, NJ
1989, 469; HR 12 mei 1999, NJ 2000, 170.XNoot3G.J.M. Corstens, «Waarin rechters anders zijn dan politici»,
NJB 2008, p. 751–752.XNoot1B.J. Koops, R.E. Leenes en P. de Hert, «Grondrechten en nieuwe technologieën.
Een rechtsvergelijkend overzicht», NJB 2008, p. 1157–1164.XNoot2Het rapport werd op 24 mei 2000 aan de regering aangeboden; http://www.minbzk.nl/
actueel/publicaties?ActItmIdt=6427XNoot3B.J. Koops, R.E. Leenes en P. de Hert, «Grondrechten en nieuwe technologieën,
Een rechtsvergelijkend overzicht», NJB 2008, p. 1158.XNoot4Zie in dit verband ook A.W. Hins, «Constitutionele toetsing, proportionaliteit
en Verhältnismäßigkeit», in: A.J. Nieuwenhuis, B.J.
Schueler & C.M. Zoethout, Proportionaliteit in het
publiekrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 78: «Onder het regime
van het wetsvoorstel [daarmee is mijn voorstel bedoeld, FH] zouden
naar mijn mening ook bestuursorganen verplicht zijn een wet buiten toepassing
te laten als die toepassing in strijd is met de Grondwet. Net zoals zij dat
nu moeten doen bij strijd met het EVRM.»XNoot5L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht Deel 2, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
2006, nr. 539.XNoot1Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C, p.
16.XNoot2HR 12 mei 1999, NJ 2000, 170.XNoot3Hof Den Haag 20 december 2007, NJ 2008,
133.XNoot4ABRvS 21 november 2006, AB 2007, 80.XNoot1Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C, p.
13 en 27.XNoot2Daarmee doel ik bijvoorbeeld op de «noodzakelijkheidstoets»
die in veel bepalingen van het EVRM is neergelegd. Onderdeel van deze noodzakelijkheidstoets
is een proportionaliteitstoets: beperkingen moeten «proportionate to
the legitimate aim pursued» zijn. Wanneer de rechter bij de toetsing
van de beperking van een grondwettelijk grondrecht zich voor de vraag gesteld
ziet of deze beperking proportioneel is, zal hij al gauw aansluiting zoeken
bij de jurisprudentie inzake het EVRM, zowel van Nederlandse rechters als
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 331, nr.
9, p. 14–15.XNoot2Vzr. Rb. Den Haag 7 juli 2006, LJN AY1710. Dit vonnis is onlangs
bekrachtigd door Hof Den Haag 3 april 2008, LJN BC8719.XNoot1HR 21 maart 2003, NJ 2003, 691.XNoot2Zie noot 3, pag. 7.XNoot3Zie ook de gewijzigde memorie van toelichting, Kamerstukken
II2002/03, 28 331, nr. 9, p. 13.XNoot4Ik heb in dit verband reeds verwezen naar C.L.G.F.H. Albers en R.J.N.
Schlössels, «Terrorismebestrijding: het bestuursrecht aan zet,
de rechtsstaat in gevaar?», NJB 2006, p. 2526. Tevens kan ik wijzen
op H.R.B.M. Kummeling, «Proliferatie van proportionaliteit», in: Grensverleggend staatsrecht(Kortmann-bundel), Deventer:
Kluwer 2001, p. 248–249 en L.F.M. Verhey, «Het grondwettelijk
beperkingssysteem: handhaving of herbezinning», NJCM-bulletin 2003, p. 222. Verhey verwijst naar door Gerbranda en
Kroes verricht onderzoek waaruit blijkt dat van een inhoudelijk goed gemotiveerde
en consistente belangenafweging van wettelijke beperkingen in het licht van
de Grondwet veelal geen sprake is.XNoot1Zie het onderzoek van Rudy Andeweg en Jacques Thomassen, Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van de Nederlandse
democratie, Universiteit Leiden en Universiteit Twente 2007, p. 47
e.v..XNoot1Zie bijvoorbeeld C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel
recht, Deventer: Kluwer 2005, p. 354–355. Een grondwettelijk
delegatieverbod verzet zich niet tegen het toekennen van uitvoeringsbevoegdheden,
mits deze bescheiden en/of gebonden zijn. Over de vraag of van verboden delegatie,
dan wel toegestane uitvoering sprake is, is uiteraard discussie mogelijk.
De klacht van Kortmann komt erop neer dat de wetgever het uitvoeringsbegrip
zo ver oprekt dat het delegatieverbod sterk wordt uitgehold.XNoot2Zie bijvoorbeeld H. Snijders-Borst, «Het Hof in Straatsburg brengt
zichzelf in diskrediet», NJB 2008, p. 638–641. De auteur schrijft
in haar artikel (over een tweetal uitspraken inzake abortuskwesties): «Evenals
met de uitbreiding van de Europese Unie, leeft in de ontwikkelde noordwestelijke
landen van de Raad van Europa de hoop dat de andere landen die qua economie,
welvaart, mensenrechten en moraliteit hun peil nog niet hebben bereikt zich
zullen richten naar wat mogelijk is gebleken in het noordwesten. Steeds duidelijker
blijkt echter dat zulks niet geschiedt, maar dat de andere landen meer en
meer de dienst gaan uitmaken; ten detrimente van het aanzien van de Raad van
Europa en het Hof in Straatsburg, alsmede van de Europese Unie.» Zij
klaagt tevens over vooringenomenheid van rechters in het Hof.XNoot3Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C, p.
22.XNoot4Zie hierover het onderzoek van B.M. Oomen en H.T Lelieveldt, «Onbekend maar niet onbemind,Wat weet en vindt de Nederlander
van de Grondwet», NJB2008, p. 577–578.
Overigens spreekt een meerderheid van de respondenten zich uit voor constitutionele
toetsing.XNoot1Zie ook A.W. Hins, «Constitutionele toetsing, proportionaliteit
en Verhältnismäßigkeit», in: A.J. Nieuwenhuis, B.J.
Schueler & C.M. Zoethout, Proportionaliteit in het
publiekrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 78. De auteur spreekt hier
over het belang van de «wil» van de grondwetgever voor de rechter.XNoot2Voorlopig lijkt het daar echter niet op. De Hoge Raad heeft het verbod
om formele wetten aan ongeschreven rechtsbeginselen te toetsen in 2000 en
2001 bevestigd. Zie HR 14 april 2000, NJ
2000, 713 en HR 16 november 2001, NJ 2002,
469.XNoot1Zie voor een voorbeeld van het te vanzelfsprekend aanhaken bij het EHRM
HR 10 augustus 2001, NJ 2002, 278.XNoot2Handelingen II 2003/04, nr. 97, p. 6229.XNoot3In de jaren ’80 is binnen de regering overwogen het IVBPR op te
zeggen naar aanleiding van rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep over
gelijkheid van mannen en vrouwen inzake sociale wetgeving. Nodeloos te zeggen
dat dit voornemen nimmer ten uitvoer is gebracht. Zie Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer
2006, p. 316–317.XNoot1Kamerstukken I 2006/07, 28 331, C, p.
5–6. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20072008-28331-E.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl