Bodemsanering gasfabrieksterreinen; Rapport 'Bodemsanering gasfabrieksterreinen'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26590, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

17-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26590 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud SAMENVATTINGDoelstellingInzicht in realisatie van de doelstellingRealisatie doelstellingFaalfactorenAanbevelingenReactie minister en nawoord Rekenkamer1 INLEIDING 1.1 Beleid bodemsanering1.2 Aanleiding onderzoek1.3 Verontreinigingsproblematiek voormalige gasfabrieksterreinen1.4 Verantwoordelijkheidsverdeling1.5 Bekostiging bodemsanering1.6 Doel- en probleemstelling1.7 Leeswijzer2 DOELSTELLING: SANERING GASFABRIEKSTERREINEN2.1 Vastlegging doelstelling2.1.1 Tweede Nationaal Milieubeleidsplan2.1.2 Kabinetsstandpunt 19942.1.3 Aanscherping uitgangspunten bekostiging (1997)2.1.4 Kabinetsstandpunt 19972.2 Toetsbare doelstellingen 2.2.1 Streefdatum voor verwezenlijking doelstelling2.2.2 Uitgangssituatie2.3 Haalbaarheid doelstelling 2.3.1 Doelgroepgerichte aanpak2.3.2 Draagvlak bij de energiebedrijven2.4 Conclusies 3 INZICHT MINISTERIE IN VOORTGANG BODEMSANERING3.1 Saneringen gefinancierd door de overheid 3.1.1 Verantwoordingsplicht3.1.2 Juistheid en volledigheid van de verantwoordingen3.1.3 Verwerking informatie van budgethoudersTabel 1. Rijksuitgaven voor (onderzoek ten behoeve van)
bodemsanering 3.2 Saneringen in eigen beheer3.3 Informatie over voortgang saneringen3.4 Conclusies4 REALISATIE DOELSTELLINGEN4.1 Realisatie bodemsaneringenTabel 2. Aantal en oppervlakte te saneren en gesaneerde
gasfabrieksterreinen 4.2 Omvang gesaneerde terreinen4.3 Huidige eigenaren4.4 Bekostiging4.5 Conclusies5 FAAL- EN SUCCESFACTOREN BELEID5.1 Houding en initiatieven energiebedrijven 5.1.1 Opstelling koepelorganisatie5.1.2 Individuele initiatieven van bedrijven en provinciesAccepteren van «maatschappelijke verantwoordelijkheid»ProjectontwikkelingReservering bij fusie of verzelfstandigingBTW-constructieBekostiging uit verkoop opstallenSanering door eigen bedrijfsonderdeel5.2 Decentrale aanpak5.3 Beperkte rijksmiddelen5.4 Juridisch instrumentarium5.5 Stimulering nieuwe technieken en kennisoverdracht5.6 Conclusies6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 6.1 Conclusies DoelstellingInzicht in realisatie doelstellingRealisatie doelstellingFaalfactoren6.2 Aanbevelingen7 REACTIE MINISTER EN NAWOORD REKENKAMER 7.1 Reactie minister7.2 Nawoord RekenkamerBIJLAGE LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26590Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 92 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 590Bodemsanering gasfabrieksterreinennr. 2RAPPORT Inhoud  Samenvatting5   1Inleiding81.1Beleid bodemsanering81.2Aanleiding onderzoek8 1.3Verontreinigingsproblematiek
voormalige gasfabrieksterreinen9 1.4Verantwoordelijkheidsverdeling91.5Bekostiging bodemsanering9 1.6Doel- en probleemstelling101.7Leeswijzer10    2Doelstelling: sanering
gasfabrieksterreinen112.1Vastlegging doelstelling112.1.1Tweede Nationaal Milieubeleidsplan11 2.1.2Kabinetsstandpunt
199411 2.1.3Aanscherping uitgangspunten bekostiging (1997)122.1.4Kabinetsstandpunt 199713 2.2Toetsbare doelstellingen132.2.1Streefdatum voor verwezenlijking doelstelling13 2.2.2Uitgangssituatie142.3Haalbaarheid doelstelling15 2.3.1Doelgroepgerichte
aanpak15 2.3.2Draagvlak bij de energiebedrijven152.4Conclusies16    3Inzicht ministerie
in voortgang bodemsanering173.1Saneringen gefinancierd
door de overheid17 3.1.1Verantwoordingsplicht17 3.1.2Juistheid
en volledigheid van de verantwoordingen17 3.1.3Verwerking
informatie van budgethouders18 3.2Saneringen in eigen
beheer19 3.3Informatie over voortgang saneringen193.4Conclusies20   4Realisatie doelstellingen214.1Realisatie bodemsaneringen21 4.2Omvang gesaneerde
terreinen21 4.3Huidige eigenaren22 4.4Bekostiging224.5Conclusies22    5Faal- en succesfactoren
beleid245.1Houding en initiatieven energiebedrijven245.1.1Opstelling koepelorganisatie24 5.1.2Individuele
initiatieven van bedrijven en provincies24 5.2Decentrale
aanpak26 5.3Beperkte rijksmiddelen27 5.4Juridisch
instrumentarium28 5.5Stimulering nieuwe technieken en kennisoverdracht285.6Conclusies28    6Conclusies en aanbevelingen306.1Conclusies30 6.2Aanbevelingen31    7Reactie
minister en nawoord Rekenkamer327.1Reactie minister327.2Nawoord Rekenkamer33    BijlageLijst van
gebruikte afkortingen34SAMENVATTINGDe kosten van de bodemsanering in Nederland zijn de afgelopen tien jaar
toegenomen. Om de financiële lasten over meer kostendragers te spreiden,
heeft het kabinet in 1994 gekozen voor een «doelgroepsgewijze»
benadering van bodemsanering, waarbij per bedrijfstak (energiebedrijven, oliemaatschappijen,
busondernemingen, textielreinigingsbedrijven enzovoort) afspraken worden gemaakt
voor een gezamenlijke aanpak van bodemverontreinigingen. De energiebedrijven
werden als eerste aangesproken om bij te dragen aan de sanering van de voormalige
gasfabrieksterreinen. Deze terreinen zijn tussen het midden van de vorige
eeuw en de jaren dertig van deze eeuw ernstig verontreinigd met cyaniden,
zware metalen en aromatische koolwaterstoffen. Inmiddels hebben de meeste
terreinen een andere bestemming gekregen, zoals bijvoorbeeld woningbouw. De
vervuiling is zó ernstig dat alle voormalige gasfabrieksterreinen gesaneerd
dienen te worden.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de door het ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) voorgestane
opzet van de sanering succesvol was. Zij is nagegaan hoe de doelstellingen
van het Ministerie van VROM luidden, in welke mate deze zijn gerealiseerd
en welke factoren daarbij van invloed zijn geweest. DoelstellingHet kabinet heeft zich in 1994 ten doel gesteld om de terreinen van voormalige
gasfabrieken te saneren vóór het jaar 2010, op grond van een
milieuhygiënische prioriteitsstelling en bekostigd met vrijwillige bijdragen
van de energiebedrijven. In 1997 werd de realisatiedatum verschoven naar 2022.
Bovendien werd de sanering in principe afhankelijk gesteld van de bijdragen
van derden.Gebleken is dat de beleidsdoelstelling voor de sanering van gasfabrieksterreinen
onvoldoende toetsbaar was geformuleerd. Er was geen sprake van tussendoelen,
en de uitgangssituatie (het aantal te saneren gasfabrieksterreinen) was bij
het Ministerie van VROM onvoldoende bekend. Ook bleek er geen tijdsplanning
te zijn, zodat de voortgang van de operatie moeilijk te bewaken viel.De beleidsdoelstelling was ook onvoldoende onderbouwd.Het ministerie is voorbijgegaan aan signalen dat er onvoldoende draagvlak
bestond bij de energiebedrijven voor de bekostiging met vrijwillige bijdragen
vanuit deze sector.Het beschikbare juridische instrumentarium was volgens het Ministerie
van VROM niet goed bruikbaar om de kosten van saneringen van gasfabrieksterreinen
te verhalen. Inzicht in realisatie van de doelstellingGebleken is dat het ministerie onvoldoende inzicht heeft in de mate waarin
de doelstelling voor de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen wordt
gerealiseerd. De administratie van de saneringen die op basis van de Wet bodembescherming
(Wbb) met overheidsmiddelen zijn gefinancierd is niet zodanig ingericht, dat
de voortgang van deze specifieke groep van saneringen kan worden gevolgd.
Het ministerie vraagt bij lagere overheden geen informatie op over het aantal
saneringen in eigen beheer, waardoor door bedrijven zelf bekostigde saneringen
voor het ministerie buiten beeld blijven. Realisatie doelstellingOp basis van aanvullende informatie van de provincies heeft de Rekenkamer
vastgesteld dat er na 1997 nog 187 gasfabrieksterreinen moeten worden gesaneerd,
met een totale oppervlakte van 290 hectare. Indien het tempo van
sanering dat gold voor de periode 1994–1997 niet omhoog gaat, kan de
doelstelling van het kabinet niet worden gehaald en zal de sanering pas worden
afgerond in 2055.In hoeverre het ministerie er in is geslaagd om de saneringen substantieel
te laten bekostigen door derden (i.c. de energiebedrijven) kon bij gebrek
aan betrouwbare informatie over de uitgaven aan saneringen in eigen beheer
niet worden vastgesteld. De substantiële bijdrage van één
bedrijf in de periode 1994–1997 betrof een toezegging die al vóór
het kabinetsstandpunt 1994 bekend was en die deels gefinancierd is uit de
opbrengst van heffingen ten behoeve van de uitvoering van het Milieu Actieplan
(de zogenaamde MAP-heffingen). FaalfactorenOp grond van het onderzoek zijn enkele omstandigheden aan te geven waarvan
aangenomen kan worden dat deze een negatief effect hebben gehad op de tot
nu toe geboekte resultaten:– Het kabinet heeft besloten de saneringsoperatie te decentraliseren,
zonder daar heldere voorwaarden bij te scheppen.– Het Ministerie van VROM heeft het Interprovinciaal Overleg (IPO),
dat belast was met het maken van een plan van aanpak voor de saneringsoperatie,
onvoldoende aangesproken toen resultaten uitbleven. Ook beschikte het IPO
over onvoldoende instrumenten om de betrokken actoren tot medewerking te bewegen.
Het juridisch instrumentarium dat de minister tot zijn beschikking had is
nooit ingezet omdat het ministerie dat ongeschikt achtte.– Bij het Rijk noch bij de provincies bestond een duidelijke strategie
voor de saneringsoperatie.– Onzekerheid over eventuele voor iedereen geldende generieke en
verplichtende maatregelen en onduidelijkheid over de inzet van middelen krachtens
de Wet Bodembescherming (Wbb-middelen) heeft de initiatieven van het bedrijfsleven
zeker niet gestimuleerd.De Rekenkamer heeft geen succesfactoren kunnen vaststellen die zich lenen
voor een landelijke toepassing. AanbevelingenErvan uitgaande dat het kabinet zich nog steeds ten doel stelt de sanering
vóór het jaar 2022 te voltooien, heeft de Rekenkamer de minister
van VROM het volgende in overweging gegeven.• Het ministerie dient een duidelijke strategie te ontwikkelen voor
de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen, en deze strategie bekend
te maken aan alle mogelijke betrokkenen. Het moet absoluut duidelijk zijn
welke kosten de rijksoverheid voor haar rekening neemt, wat van anderen wordt
verwacht en onder welke voorwaarden de overheid bereid is (mede) te financieren.• Het beoogde tempo van sanering en tussendoelen zullen vastgesteld
moeten worden.• Het ministerie dient nader te onderzoeken welke resultaten behaald
zouden kunnen worden door het inzetten van de juridische instrumenten uit
de Wbb.• Het ministerie dient de informatievoorziening zodanig in te richten
dat de voortgang en de kwaliteit van de sanering van gasfabrieksterreinen
(ook van die in eigen beheer) kan worden gevolgd. Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister van VROM heeft een reactie gegeven op het conceptrapport.
Hij gaf aan de kritiek van de Rekenkamer deels te onderschrijven, hetgeen
hij overigens niet nader specificeerde. Voorts is hij uitsluitend ingegaan
op het kritiekpunt van de Rekenkamer over het ontbreken van een heldere strategie.De minister schetste nog eens in het kort de strategieaanpassingen sinds 1994. Hij stond uitgebreider stil bij de nieuwste strategie voor de
sanering van gasfabrieksterreinen zoals die in november 1998 met het IPO overeengekomen
is. Belangrijke elementen daarin zijn een programmatische benadering, de mogelijkheid
van functiegericht saneren om de kosten te drukken en een nieuwe verdeelsleutel
voor de financiële bijdrage (eenderde deel voor rekening van het Rijk,
tweederde deel voor rekening van derden als energiebedrijven, projectontwikkelaars
en gemeenten). Op basis van deze nieuwe strategie zal worden gepoogd in de
provincies een intentieverklaring met betrokken partijen op te stellen, die
dan na circa twee jaar – waarin de afspraken nog harder moeten worden
gemaakt – tot een contract moeten leiden.De minister is van mening dat door deze strategie voldoende recht wordt
gedaan aan de aanbevelingen van de Rekenkamer.De Rekenkamer heeft met belangstelling kennisgenomen van de nieuwe strategie
van de minister, waarin een aantal elementen zitten die nog niet aan de Tweede
Kamer zijn meegedeeld. Zij beveelt de minister aan om dit zo snel mogelijk
te doen. De Rekenkamer betreurt het dat de minister niet heeft gereageerd
op de overige kritiekpunten van de Rekenkamer, zoals het gebrek aan inzicht
in de realisatie van de saneringsdoelstellingen.Ondanks de nieuwe strategie blijft de Rekenkamer bezorgd over de voortgang
van de sanering en over het halen van de saneringsdoelstelling in 2022, zeker
ook omdat onduidelijk is in hoeverre de door de minister beoogde financieringsarrangementen
haalbaar zijn. 1 INLEIDING 1.1 Beleid bodemsaneringHet bodemsaneringsbeleid van de rijksoverheid is erop gericht dat de komende
generaties in Nederland niet zullen worden opgezadeld met een ernstige milieu-erfenis.
In relatie tot de andere milieuthema's neemt het thema verspreiding (waartoe
bodemsanering behoort) de tweede plaats in (na verzuring). De overheid heeft
in achtereenvolgende beleidsplannen programma's aangekondigd om de verontreinigde
bodems binnen afzienbare tijd te saneren of te isoleren.Volgens onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
(RIVM) uit 1997 kunnen de saneringsdoelstellingen met de huidige inspanningen
slechts in beperkte mate worden gerealiseerd.1
De belangrijkste knelpunten zijn het grote aantal ernstige gevallen van bodemverontreiniging
en de hoge kosten van de saneringen.De kosten gemoeid met sanering van de Nederlandse bodemverontreiniging
bedragen op basis van een in 1996 geactualiseerde raming ongeveer 100 miljard,
met een marge van enkele tientallen procenten.2
Volgens het in 1996 en 1997 uitgevoerde «Interdepartementaal beleidsonderzoek
bodemsanering»3 zal de bodemsaneringsoperatie
bij de huidige totale jaarlijkse uitgaven voor bodemsanering van circa 1 miljard,
nog een eeuw duren.In de Wet bodembescherming (Wbb) (Stb. 374, 1986) is een begin gemaakt
met het verleggen van de financiële verantwoordelijkheid voor de aanpak
van bodemsanering naar de veroorzakers. Het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) kan op grond van de Wbb de kosten van
onderzoek en sanering die door de overheid zijn gedragen, in bepaalde gevallen
verhalen op veroorzakers, eigenaars en/of gebruikers. 1.2 Aanleiding onderzoekOm de financiële lasten op een meer structurele wijze te spreiden
over verschillende kostendragers, heeft het kabinet in 1994 gekozen voor een
«doelgroepsgewijze» benadering van bodemsanering: een benadering
waarbij per bedrijfstak (energiebedrijven, oliemaatschappijen, busondernemingen,
textielreinigingsbedrijven enzovoort) afspraken worden gemaakt voor een gezamenlijke
aanpak van bodemverontreinigingen.Uitgangspunt van het kabinetsstandpunt was dat het Ministerie van VROM
zelf alleen zou functioneren als financieel vangnet.Met de oliemaatschappijen, de NS en enkele energiebedrijven zijn afspraken
gemaakt over de sanering van respectievelijk benzinetankstations, de NS-terreinen
en voormalige gasfabrieksterreinen.De Rekenkamer heeft zich met haar onderzoek gericht op de sanering van
de voormalige gasfabrieksterreinen. In de periode 1994 – 1996 varieerden
de uitgaven voor de sanering van gasfabrieksterreinen van 7% tot 33% van het
jaarlijkse bodemsaneringsbudget van de rijksoverheid.De Tweede Kamer vroeg eind 1996 de minister van VROM om opheldering over
het gebrek aan voortgang bij de sanering van gasfabrieksterreinen. De minister
antwoordde bij die gelegenheid dat men doende was met de gasfabrieksterreinen,
zonder concreet op de stand van zaken in te kunnen gaan, omdat zij niet over
de benodigde informatie beschikte. Zij zegde toe de Kamer op de hoogte te
houden.41.3 Verontreinigingsproblematiek voormalige gasfabrieksterreinenTussen het midden van de vorige eeuw en de jaren dertig van de twintigste
eeuw produceerden gasfabrieken gas voor verlichting en verwarming.De activiteiten van deze fabrieken brachten – naar later bleek –
in vrijwel alle gevallen ernstige bodemverontreiniging met zich mee. Er werden
afvalstoffen geloosd op het bedrijfsterrein, er was sprake van lekkages van
tanks en transportleidingen, en ook de opslag van grondstoffen en restproducten
(in gashouders en teerputten) had vervuiling van de bodem tot gevolg.Aldus raakten de bedrijfsterreinen verontreinigd met cyaniden, zware metalen
en aromatische koolwaterstoffen.In de naoorlogse jaren is Nederland overgegaan op andere vormen van energiewinning
en het merendeel van de gasfabrieken is daarna gesloopt. De meeste van de voormalige gasfabrieksterreinen hebben inmiddels andere
bestemmingen gekregen; er zijn bijvoorbeeld woningen gebouwd of recreatiegebieden
aangelegd.De verontreiniging is echter zo ernstig dat alle voormalige gasfabrieksterreinen
ondanks herbestemming gesaneerd dienen te worden. In veel gevallen zal daarbij
bovendien rekening gehouden dienen te worden met aanzienlijke grondwaterverontreiniging.
De bodemverontreiniging is in veel gevallen al tachtig jaar oud en het risico
van verspreiding via het grondwater is aanzienlijk.11.4 VerantwoordelijkheidsverdelingDe minister van VROM draagt de eindverantwoordelijkheid voor de realisatie
van het bodemsaneringsbeleid, zoals vastgelegd in nationale milieubeleidsplannen
en nationale milieuprogramma's. De uitvoering van het milieubeleid is overgedragen
aan de provincies en de vier grote gemeenten. Zij bepalen de milieuhygiënische
urgentie van de sanering, zijn belast met de vergunningverlening, kunnen onderzoeks-
en saneringsbevelen opleggen, en zijn verantwoordelijk voor een correcte uitvoering
van onderzoek en sanering, ook indien die wordt uitgevoerd door derden in
eigen beheer, of op grond van een bevel. 1.5 Bekostiging bodemsaneringDe kosten van bodemsanering kwamen tot mei 1994 volledig ten laste van
de overheid. De bijdragen in de saneringskosten waren als volgt verdeeld:
gemeenten 7,5%, provincies 2,5% en het rijk 90%. Het (vooraf) verhalen van
deze kosten op de vervuiler was alleen mogelijk indien de aansprakelijkheid
voor het ontstaan van deze gevallen van bodemverontreiniging niet was verjaard.Sinds mei 1994 is de Saneringsregeling (Stb. 690, 1993 en Stb. 332, 1994),
opgenomen in paragraaf 3 van de Wbb (Stb. 374, 1986), van kracht geworden.
Op grond van deze regeling geldt een verplichting tot (bekostiging van) sanering
door de veroorzaker, de eigenaar of de erfpachter. Gedeputeerde staten kunnen
daartoe een saneringsbevel opleggen (artikel 43).Met de Saneringsregeling werd onder meer beoogd om ook andere kostendragers
dan alleen de overheid te betrekken bij bodemsanering.Bij de financiering van bodemsaneringsprojecten door de overheid wordt
onderscheid gemaakt in «budgetfinanciering» en «projectfinanciering».
Budgetfinanciering heeft betrekking op saneringsprojecten waarvan de kosten minder bedragen dan f 10 miljoen. Projectfinanciering betreft
«omvangrijke projecten», waarvan de kosten hoger zijn dan f 10
miljoen.Op grond van artikel 76.1 van de Wbb verleent de minister ieder jaar vóór
1 oktober aan de provincies en de vier grote gemeenten een budget ter tegemoetkoming
in de in het daaropvolgende jaar te maken kosten voor bodemonderzoek en uitvoering
van saneringen. Wanneer de verwachte kosten van een project de f 10 miljoen
te boven gaan kan de minister, voor zover deze met het onderzoek en de sanering
van dat geval instemt, een afzonderlijke projectbijdrage in de kosten toekennen
(zie artikel 77.1 Wbb).In 1997 heeft het kabinet de uitgangspunten voor de bekostiging van bodemsaneringen
aangescherpt. De projectfinanciering (voor projecten groter dan f 10
miljoen) voor bodemsanering zal als gevolg hiervan worden afgebouwd en de
verantwoordelijkheid voor deze projecten zal volledig bij de betreffende gezagsdragende
instanties worden gelegd.Voor de sanering van gasfabrieksterreinen gelden de hiervoor geschetste
algemene bepalingen van de Wbb en de Saneringsregeling; er is geen afzonderlijke
regelgeving voor gasfabrieksterreinen. 1.6 Doel- en probleemstellingHet doel van het onderzoek was inzicht te bieden in de verwezenlijking
van de kabinetsdoelstellingen voor de bodemsanering van de voormalige gasfabrieksterreinen.De probleemstelling luidde: in hoeverre zijn de voormalige gasfabrieksterreinen
gesaneerd en zijn daarvoor sinds 1994 andere kostendragers dan de overheid
gevonden?Uit de probleemstelling zijn de volgende onderzoeksvragen afgeleid:1. Hoe luidde de beleidsdoelstelling ten aanzien van de sanering van voormalige
gasfabrieksterreinen? Is deze doelstelling toetsbaar geformuleerd en op haalbaarheid
onderzocht?2. Heeft het ministerie inzicht in de mate waarin deze doelstelling wordt
gerealiseerd?3. Hoeveel gasfabrieksterreinen zijn er in de periode 1994 tot en met
1997 gesaneerd? In hoeverre zijn deze saneringen uitgevoerd op kosten van
de overheid dan wel op kosten van de energiebedrijven?4. Zijn er succes- en faalfactoren vast te stellen?De Rekenkamer heeft haar bevindingen in april 1999 voor commentaar voorgelegd
aan de minister van VROM. De reactie van de minister is op hoofdlijnen weergegeven
in hoofdstuk 7. 1.7 LeeswijzerIn hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de kwaliteit van de doelstelling voor
het saneren van de gasfabrieksterreinen. Hoofdstuk 3 bespreekt de vraag in
hoeverre het ministerie inzicht heeft in de voortgang van de saneringen.Hoofdstuk 4 geeft op basis van de beschikbare informatie aan in hoeverre
de doelstelling is gerealiseerd en in hoeverre de gekozen aanpak heeft geleid
tot resultaten.In hoofdstuk 5 wordt besproken in hoeverre er succes- en faalfactoren
waren te onderkennen. Hoofdstuk 6 bevat de eindconclusies en aanbevelingen. 2 DOELSTELLING: SANERING GASFABRIEKSTERREINENIn dit hoofdstuk staat de vraag centraal wat de doelstelling van het kabinet
was voor de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen. Nagegaan is:• welke doelstelling in formele documenten van het ministerie is
vastgelegd (paragraaf 2.1);• in hoeverre deze doelstelling toetsbaar is geformuleerd (paragraaf
2.2);• in hoeverre deze doelstelling onderbouwd en vooraf op haalbaarheid
onderzocht is (paragraaf 2.3). 2.1 Vastlegging doelstellingDe beleidsdoelstelling voor de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen
is in vier formele documenten vastgelegd:1. het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP2) van 1994;12. het kabinetsstandpunt 1994, als kamerstuk vastgelegd in november 1994;23. de aanscherping van de bekostigingsuitgangspunten, in augustus 1996
verwoord door de minister van VROM, in antwoord op kamervragen;3 en4. het kabinetsstandpunt 1997, in juni van dat jaar aan de Tweede Kamer
voorgelegd, en volledig opgenomen in het NMP3 van 1998. 2.1.1 Tweede Nationaal MilieubeleidsplanIn het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP2) heeft de minister van
VROM voor het bodemsaneringsbeleid in het algemeen als doelstelling geformuleerd
dat in 2010:– de milieuhygiënisch urgente4
gevallen van ernstige milieuverontreiniging zijn gesaneerd of beveiligd (=
geïsoleerd);– voor niet-milieuhygiënisch urgente gevallen van ernstige
bodemverontreiniging waar nodig beveiligingsmaatregelen zijn genomen;– de omvang van de totale bodemverontreiniging in kaart is gebracht.Als norm voor sanering hanteerde de minister het uitgangspunt dat de functionele
eigenschappen die de bodem heeft voor mens, plant en dier, dienden te worden
hersteld; het zogenoemde «multifunctioneel saneren».5De minister kondigde in het NMP2 aan dat het kabinet een standpunt zou
formuleren over aanvullende financieringsmogelijkheden ten behoeve van onderzoek
en sanering van voormalige gasfabrieksterreinen. 2.1.2 Kabinetsstandpunt 1994In het in november 1994 aan de Tweede Kamer aangeboden kamerstuk stelde
het kabinet zich ten doel:• sanering van voormalige gasfabrieksterreinen op grond van een milieuhygiënische
prioriteitstelling;• op vrijwillige basis bekostigd uit de bedrijfsresultaten van de
energiebedrijven;6• niet ten koste gaande van de financiering van de besparingsactiviteiten
voor CO2 en verzurende emissies zoals geformuleerd in de milieuactieplannen
(MAP-gelden).Indien het bovenstaande niet realiseerbaar zou blijken binnen de tariefstelling
die bedrijven ter beschikking staat, achtte het kabinet een marginale stijging
van de energietarieven niet uitgesloten. In het kabinetsstandpunt werd voor de bodemsanering in het algemeen –
waaronder dus ook de gasfabrieksterreinen – aangegeven dat op korte
termijn het volgende noodzakelijk was:– formulering van concrete taakstellingen per doelgroep;– controle op verwezenlijking van deze taakstellingen;– verantwoordelijkheid voor verwezenlijking van de taakstellingen
bij de doelgroepen;– stimulering van research en development bij de doelgroepen;– continuering van de financiering van onderzoek, tijdelijke beveiliging
en sanering van milieuhygiënisch urgente bodemverontreiniging door de
overheid;– structurele verbetering van uitvoeringscondities zoals stimulering
van goedkopere reinigingstechnologie, verbetering van logistiek voor opslag,
reiniging en hergebruik van verontreinigde grond; en– verbetering van monitoring en informatie-uitwisseling.In het kabinetsstandpunt van 1994 werd aangegeven dat zelfs door ontlasting
van het bodemsaneringsbudget door substantiële bijdragen vanuit de doelgroep,
de werkvoorraad van te saneren voormalige gasfabrieksterreinen omvangrijk
blijft. Om ervoor te zorgen dat in ieder geval de milieuhygiënisch urgente
gevallen tijdig zouden worden gesaneerd, stelde het kabinet jaarlijks in totaal
f 280 miljoen beschikbaar als financieel vangnet voor onverhaalbare kosten
van de sanering van álle soorten terreinen.1
Het ministerie heeft niet aangegeven onder welke voorwaarden deze middelen
voor de sanering van gasfabrieksterreinen mochten worden ingezet, noch welk
deel van dit bedrag specifiek voor gasfabrieksterreinen was bestemd.Het kabinetsstandpunt van 1994 was onder meer gestoeld op een in 1993
uitgevoerd beleidsonderzoek van de werkgroep bodemsanering («commissie-Welschen»),
samengesteld uit vertegenwoordigers van het Interprovinciaal Overleg (IPO),
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Ministerie van VROM.
De aanbeveling van deze werkgroep om afspraken tussen de energiedistributiesector
en het Ministerie van VROM in een convenant vast te leggen, heeft het kabinet
evenwel niet overgenomen.Naar aanleiding van schriftelijke vragen over het kabinetsstandpunt door
de vaste kamercommissie voor VROM gaf de minister aan dat:2– er geen andere financieringsmogelijkheden in overweging waren
genomen dan die welke geopperd waren door de commissie-Welschen;– het IPO binnen één jaar (eind 1995) een projectplan
zou opstellen, dat inzicht zou bieden in de bijdragen in de saneringskosten
door provincies en gemeenten op grond van hun positie als eigenaar of gebruiker
van de gasfabrieksterreinen;– de IPO-rapportage tevens inzicht moest bieden in hoeverre een
tariefstijging van elektriciteit en gas nodig zou zijn, maar dat naar verwachting
van het kabinet geen sprake zou zijn van een brede automatische aanpassing
van de tarieven in opwaartse richting;– indien de energiebedrijven niet bereid zouden zijn een daadwerkelijke
inzet te leveren, het kabinet zich zou beraden over de dan ter beschikking
staande oplossingen. 2.1.3 Aanscherping uitgangspunten bekostiging (1997)In 1996 heeft de Tweede Kamer de minister vragen gesteld over de dreigende
stagnatie van de sanering van een gasfabrieksterrein in Gouda door het uitblijven
van rijksmiddelen.In haar antwoord3 scherpte de minister het
uitgangspunt aan dat het onwenselijk is rijksbijdragen in te
zetten voor de sanering van gasfabrieksterreinen. Zij heeft dit standpunt
in maart 1997 schriftelijk meegedeeld aan de provincies en de vier grote gemeenten.
In deze brief gaf de minister aan dat de in een circulaire vastgelegde prioriteitsstelling
voor de bekostiging van saneringen met middelen van de overheid1 in principe niet gold voor de voormalige gasfabrieksterreinen.
De aanpak hiervan diende geregeld te worden door middel van een landelijke
afspraak met de energiebedrijven dan wel door middel van individuele afspraken
tussen de bevoegde instanties en het betreffende energiebedrijf.Tegelijkertijd constateerde de minister in genoemde brief dat de doelgroepgerichte
aanpak nog geen concrete resultaten had opgeleverd en dat zij bereid was mee
te werken aan oplossingen waarbij VROM een aanvullende financiële bijdrage
levert aan de omvangrijke gevallen. De kosten voor de sanering dienden in
dergelijke gevallen volgens de minister voor het grootste deel door de energiebedrijven
en andere partijen te worden gedragen. De minister ging ervan uit dat de bevoegde
instanties voor de budgetgevallen vergelijkbare convenantachtige oplossingen
zouden nastreven. 2.1.4 Kabinetsstandpunt 1997In juni 1997 heeft het kabinet de Tweede Kamer een koerswijziging voorgelegd
van het bodemsaneringsbeleid in het algemeen. De koerswijziging hield onder
meer in:• het goedkoper maken van saneren door de saneringsmaatregelen af
te stemmen op het toekomstig gebruik («functiegericht saneren»);• het vergroten van de marktdynamiek door het financieringsstelsel
te wijzigen en ook anderszins stimulansen voor meer marktinvesteringen in
bodemsanering te creëren;• het integreren van bodemsanering in maatschappelijke processen
om zo de betrokkenheid en bijdragen van de doelgroepen te stimuleren.De koerswijziging betekende tevens een verschuiving van de streefdata
voor het saneringsbeleid. Het nieuwe kabinetsstandpunt gaat uit van beheersing
van de bodemverontreinigingsproblematiek in circa 25 jaar (1997 + 25 = 2022).Bij de behandeling van het kabinetsstandpunt in 1997 in de vaste kamercommissie
voor VROM bleek dat er op hoofdlijnen voldoende steun was voor de plannen
van de minister.De Tweede Kamer heeft de minister bij deze gelegenheid gevraagd aandacht
te schenken aan de communicatie met de lagere overheden, om de uitvoering
van de saneringen geen verdere vertraging te laten ondervinden.In mei 1998 heeft de minister de vaste kamercommissie voor VROM schriftelijk
geïnformeerd over de voortgang van de actiepunten uit het kabinetsstandpunt
van 1997. De minister gaf hierbij aan dat de financiering op basis van programma's
zou worden versterkt, en dat zij daarbij voorrang wilde geven aan de aanpak
van voormalige gasfabrieksterreinen. 2.2 Toetsbare doelstellingen 2.2.1 Streefdatum voor verwezenlijking doelstellingHet kabinetsstandpunt van 1994 vermeldt niet expliciet een datum voor
de realisatie van de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen. In het
NMP2 wordt het jaar 2010 genoemd als realisatiejaar voor bodemsanering in
het algemeen. Deze streefdatum is in het kabinetsstandpunt van 1997 bijgesteld
naar het jaar 2022 voor het hele bodemsaneringsbeleid. In dit standpunt werd
de problematiek van de gasfabrieksterreinen echter niet afzonderlijk aan de
orde gesteld.De Rekenkamer had verwacht dat het ministerie gezien de lange uitvoeringsperiode
één of meer tussendoelstellingen had geformuleerd. Dit bleek
niet het geval te zijn.Het ministerie heeft niet aangegeven op welke momenten zou worden gemeten
of de doelstellingen waren verwezenlijkt, noch heeft het aangegeven wanneer
er sprake zou zijn van succesvol beleid.Wel is een tussendoelstelling voor het inzicht in de problematiek vastgesteld.
Vóór het jaar 2005 dient de omvang van de bodemverontreinigingsproblematiek
landsdekkend in kaart te zijn gebracht door middel van bodemkwaliteitskaarten. 2.2.2 UitgangssituatieAanvankelijk heeft het Ministerie van VROM de inventarisatie van de werkgroep
bodemsanering (1993) als uitgangspunt genomen voor het in 1994 geformuleerde
saneringsbeleid. Over een actueel overzicht van het aantal gasfabrieksterreinen
en de eigendomssituatie daarvan beschikte het ministerie op dat moment niet.
Deze eerste inventarisatie behelsde 234 voormalige gasfabrieksterreinen.Het in 1995 in opdracht van het IPO opgestelde rapport «Inventarisatie
voormalige gasfabrieksterreinen» moest voorzien in een geactualiseerd
overzicht. Dit rapport kwam uit op 262 terreinen (met een totale oppervlakte
van 357 hectare), waarvan er reeds achttien gesaneerd zouden zijn (17,5 hectare).De totale saneringskosten van de gasfabrieksterreinen zouden volgens het
rapport liggen tussen f 2,9 miljard (uitgaande van de isoleren-beheren-controleren-saneringsvariant)
en f 7,1 miljard (uitgaande van de multifunctionele saneringsvariant).Het Ministerie van VROM heeft het rapport voor kennisgeving aangenomen
en heeft de betrouwbaarheid van de gegevens niet onderzocht. Het ministerie
zag geen reden het rapport te gebruiken als nulmeting voor beleidsevaluatie.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de informatie over het aantal voormalige
gasfabrieksterreinen op een aantal onderdelen niet juist en niet compleet
was.Zo was de informatie over de bij de terreinen vermelde energiebedrijven
op het moment van publikatie niet actueel. De eigendomssituatie van de terreinen
kwamen in een aantal gevallen niet overeen met andere bronnen. Voor ruim een
derde van de terreinen was niet aangegeven wie de eigenaar was. Deze informatie
is van belang met het oog op de eventuele toepassing van artikel 43 lid 3
van de Wbb, namelijk dat een saneringsbevel gegeven kan worden aan de eigenaar
of erfpachter van de vervuilde grond.Het rapport bevatte voorts geen gegevens over de mogelijke bijdragen in
de saneringskosten door provincies en gemeenten op grond van hun positie als
eigenaar of gebruiker van de gasfabrieksterreinen, zoals de minister verwacht
had (zie paragraaf 2.1.2.).Ook bevatte het rapport geen informatie over de urgentie van de gewenste
sanering van de terreinen en het bood derhalve geen basis voor de opstelling
van een plan van aanpak op grond van de door het kabinet voorgestane milieuhygiënische
prioriteitstelling.Uit een eigen inventarisatie van de Rekenkamer op basis van gegevens van
de provincies is gebleken dat de informatie over het aantal reeds gesaneerde
terreinen niet klopte: het rapport noemt achttien gesaneerde
terreinen, de Rekenkamer kwam op ten minste 41 gesaneerde terreinen voor 1994. 2.3 Haalbaarheid doelstelling 2.3.1 Doelgroepgerichte aanpakMet het kabinetsstandpunt van november 1994 heeft het kabinet gekozen
voor een aanpak waarbij de energiebedrijven worden benaderd voor de (financiering
van) de saneringen van de gasfabrieksterreinen. Als redenen voor deze aanpak
werden genoemd:– de toegenomen aandacht van de energiesector voor de milieuproblematiek
zoals tot uitdrukking gekomen in verscheidene milieuplannen;– de relatie van de energiedistributiesector met de ontstaansgeschiedenis
van de vervuiling;– het signaal van verantwoordelijkheidsbesef bij de sector, blijkend
uit voorgenomen bodemsaneringsinspanningen.Laatstgenoemde constatering van het kabinet was uitsluitend gebaseerd
op de aankondiging van de provinciale Noord-Brabantse energiedistributiemaatschappij
PNEM om een aanpak in eigen beheer van de sanering van een aantal terreinen
binnen haar distributiegebied te zullen onderzoeken.Van juridische aansprakelijkheid van de energiedistributie-bedrijven was
volgens het kabinet veelal geen sprake.Ingevolge een uitspraak van de Hoge Raad1
kunnen vervuilers niet meer aangesproken worden op vervuiling die vóór
1 januari 1975 is ontstaan. Dat is bij gasfabrieksterreinen altijd het geval.
De andere mogelijkheid die de Wbb biedt om energiebedrijven aan te spreken
is indien zij eigenaar zijn van het terrein (artikel 43, derde lid). Slechts
een zesde deel van de terreinen is (volgens het IPO-rapport) in eigendom van
energiebedrijven. Volgens het Ministerie van VROM is het echter nooit de bedoeling
geweest om de eigenaar-energiebedrijven met een saneringsbevel te confronteren:
dit instrument achtte het ministerie te grof, het zou de bereidheid van de
sector om vrijwillig in eigen beheer te saneren, volledig tenietdoen.Het kabinet ging ervan uit dat de energiebedrijven uit een oogpunt van
vrijwillige solidariteit bereid waren een bijdrage uit de bedrijfsreserves
te leveren aan de oplossing van het probleem.Het Directoraat-Generaal Milieubeheer (DGM) heeft het kabinet in de voorbereidingsfase
laten weten dat niet alle energiebedrijven financiële reserves hadden
en de ruimte voor bodemsanering klein zou zijn. Tegen die achtergrond is in
het kabinetsstandpunt tariefstijging als mogelijkheid aangegeven. Hoe groot
de reserves bij de bedrijven waren, is niet door het ministerie geïnventariseerd. 2.3.2 Draagvlak bij de energiebedrijvenBegin 1993 heeft de werkgroep bodemsanering formeel overleg gevoerd met
de brancheorganisatie van de energiebedrijven, EnergieNed. Bij die gelegenheid
heeft EnergieNed namens de leden kenbaar gemaakt dat de verantwoordelijkheid
voor de sanering ligt bij de samenleving als geheel en niet bij de individuele
gemeenten (als toenmalige exploitanten), het individuele energiebedrijf of
de energiesector (als erfopvolger van gemeentelijke gasfabrieken) of individuele
energiegebruikers. EnergieNed haakt aan bij de eerder genoemde uitspraak van
de Hoge Raad over het verhalen van saneringskosten van vervuiling die vóór
1975 is ontstaan.In 1994 heeft EnergieNed haar standpunt nog tweemaal onder de aandacht
gebracht, bij respectievelijk de vaste commissie van Milieubeheer (in het
kader van de behandeling van de Saneringsregeling door de Eerste Kamer) en
de vaste commissie van VROM (na het uitkomen van het kabinetsstandpunt van
1994).Ondanks de ontkenning door EnergieNed van de maatschappelijke verantwoordelijkheid
van haar leden werd in het kabinetsstandpunt van 1994 uitgegaan van vrijwillige
financiële deelname van energiebedrijven.Het ministerie heeft niet geïnventariseerd onder welke voorwaarden
de energiebedrijven bereid zouden zijn toch een bijdrage te leveren aan bodemsaneringsoperaties.Evenmin is nagegaan in hoeverre er bij de afzonderlijkeenergiebedrijven
bereidheid bestond om (het schaarse aantal) terreinen waarvan zij eigenaar
waren, te saneren.Het ministerie heeft vooraf niet geïnventariseerd in welke mate de
energiebedrijven grondeigenaar waren van de gasfabrieksterreinen en op die
titel juridisch aangesproken zouden kunnen worden met ingang van mei 1994. 2.4 Conclusies • De termijn waarbinnen de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen
gerealiseerd zou moeten zijn, lag in de periode 1994–1997 niet duidelijk
vast. Ook bleken tussendoelstellingen te ontbreken. Er was geen sprake van
een tijdplanning voor de beleidsuitvoering en daarmee ook geen graadmeter
om de voortgang te bewaken. Er is alleen vastgelegd dat de omvang van de bodemverontreiniging
vóór 2005 landsdekkend in kaart moet zijn gebracht.• Gebleken is dat de uitgangssituatie voor het saneringsbeleid onvoldoende
bekend was bij het Ministerie van VROM. Voor zover het ministerie over gegevens
beschikte, waren die deels niet juist en onvolledig. Zo was het ministerie
er niet van op de hoogte dat slechts een zesde deel van de terreinen in eigendom
was van energiebedrijven. Door het ontbreken van gegevens over de urgentie
van de nog te saneren gasfabrieksterreinen was een planning op grond van een
milieuhygiënische prioriteitstelling – zoals het kabinet in 1994
voorstond – niet mogelijk.• Het ministerie heeft in de fase van de beleidsvoorbereiding onvoldoende
onderzocht of er sprake was van draagvlak bij de aangesproken doelgroep en
onder welke voorwaarden de energiebedrijven bereid zouden zijn een bijdrage
te leveren. Met het feit dat de belangrijkste actor – de energiedistributiesector –
geen «maatschappelijke verantwoordelijkheid» erkende voor de sanering
van gasfabrieksterreinen is geen rekening gehouden in het kabinetsstandpunt.• Zowel in de fase van de beleidsvoorbereiding als in de periode
na het kabinetsstandpunt is de keuze om deze branche aan te spreken op de
financiering van sanering van voormalige gasfabrieksterreinen, onvoldoende
onderbouwd. 3 INZICHT MINISTERIE IN VOORTGANG BODEMSANERINGIn dit hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre het ministerie op
grond van de gevraagde informatie inzicht heeft in de realisatie van het beleid
gericht op de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen.De Rekenkamer is nagegaan of het ministerie over voldoende informatie
beschikte om te kunnen vaststellen:• hoeveel Wbb-geld jaarlijks aan gasfabrieksterreinen is uitgegeven
en hoe zich dat verhoudt tot de totale uitgaven aan bodemsaneringsprojecten
(paragraaf 3.1);• in hoeverre de energiebedrijven hebben bijgedragen aan de kosten
van de saneringen (paragraaf 3.2);• hoeveel gasfabrieksterreinen sinds het kabinetsstandpunt van 1994
zijn gesaneerd (paragraaf 3.3). 3.1 Saneringen gefinancierd door de overheid 3.1.1 VerantwoordingsplichtDe provincies en de vier grote gemeenten verantwoorden de uitgaven van
het bodemsaneringsbudget in hun jaarverantwoordingen, die Gedeputeerde Staten
ieder jaar vóór 1 september, voorzien van een goedkeurende verklaring
van een accountant, dienen aan te bieden aan de minister. In de jaarverantwoording
wordt verslag gedaan over de besteding van de door de minister overeenkomstig
de artikelen 76 en 77 van de Wbb verleende bedragen ten behoeve van het voorgaande
kalenderjaar. De verplichte inhoud van de jaarverantwoordingen is vastgesteld
in artikel 84.2 van de Wbb, en omvat in ieder geval gegevens omtrent de wijze
van onderzoek van de betrokken onderzoeksgevallen en omtrent de wijze waarop
het saneringsonderzoek en de sanering in de betrokken gevallen zijn uitgevoerd.Voorts dienen de budgethouders tweemaal per jaar (vóór 15
april en vóór 1 september) de minister een overzicht aan te
leveren met betrekking tot de voortgang van de bodemsanering in de provincie
ten aanzien van de gevallen waarvoor een bijdrage is verleend (artikel 78.1
Wbb). In dit overzicht dient te zijn vermeld welke bedragen de provincie heeft
besteed, de verplichtingen die de provincie is aangegaan ten behoeve van die
gevallen alsmede de verplichtingen die de provincie in het betrokken kalenderjaar
ten behoeve van die gevallen voornemens is aan te gaan en de uitgaven die
de provincie daarvoor in dat jaar verwacht te doen.Deze halfjaarlijkse financiële voortgangsoverzichten bevatten geen
informatie over individuele saneringen. Het doel van deze rapportages is om
de orde van grootte van de bestedingen te kunnen volgen.De minister van VROM doet met ingang van 1995 jaarlijks aan de Staten-Generaal
een verslag toekomen waarin de verslagen van de budgethouders zijn samengevat
(Wbb artikel 84, lid 3). De voorschriften voor de verantwoording zijn sinds
de inwerkingtreding van de Saneringsregeling in mei 1994 van kracht. Het verslag
bevat totaalcijfers over de voortgang van door de Wbb bekostigde saneringen,
de wijze van saneren, grondstromen, prioriteitstelling, inspraak en tijdelijke
beveiligingsmaatregelen. Het verslag bevat geen informatie over saneringen
in eigen beheer. 3.1.2 Juistheid en volledigheid van de verantwoordingenDe accountantsdienst van het Ministerie van VROM heeft in haar rapport
«Controle DGM 1997» (april 1998) geconstateerd dat niet zonder
meer gesteund kan worden op de juistheid en de volledigheid van de door budgethouders verstrekte gegevens over bodemsanering. De controles
van de (provinciale) accountant bleken niet in alle gevallen te zijn uitgevoerd
zoals op grond van het controleprotocol mocht worden verwacht. De tekortkomingen
betroffen de formulering van de accountantsverklaring, de onvolledigheid van
de vereiste bijlagen en het ontbreken van een logisch verband met de financiële
verantwoording van het voorgaande jaar.De accountantsdienst merkte op dat de controleresultaten niet hebben geleid
tot sancties. DGM heeft hierbij echter aangegeven, dat zij in de betreffende
gevallen heeft medegedeeld alleen akkoord te gaan met toekomstige besteding
van Wbb-middelen indien de budgethouder aanvullende controlemaatregelen zou
nemen.DGM had zelf al eerder, in het ten behoeve van de Tweede Kamer opgestelde
«Jaarverslag Bodemsanering 1996» (dat betrekking heeft op het
kalenderjaar 1995), aangegeven dat er aanloopproblemen waren met de sinds
1995 verplichte informatieverstrekking door budgethouders over de wijze van
onderzoek en sanering.In het «Jaarverslag Bodemsanering 1997» (over het kalenderjaar
1996) constateerde DGM dat de betrouwbaarheid van de technisch-inhoudelijke
gegevens was verbeterd.DGM heeft in reactie op het commentaar van de accountantsdienst in mei
1998 een stuurgroep verzocht haar te adviseren over het financieel beheer
van de Directie Bodem en over de te nemen sanctiemaatregelen. Voorts heeft
DGM aan de budgethouders en vertegenwoordigers van controlerend accountants
duidelijk gemaakt dat het Ministerie van VROM onverkort vasthoudt aan het
controleprotocol en de inrichtingsvoorschriften voor de jaarverantwoording. 3.1.3 Verwerking informatie van budgethoudersDe Rekenkamer is nagegaan of het mogelijk was om met de door het Ministerie
van VROM geadministreerde gegevens de omvang van de Wbb-uitgaven voor de sanering
van gasfabrieksterreinen voor de periode van 1994 tot en met 1997 vast te
stellen. Dit is de periode waarin het kabinet beoogde de Wbb-uitgaven voor
deze terreinen te reduceren.Wanneer de jaarverantwoordingen zijn geaccordeerd door de directie Bodem
van DGM en de accountantsdienst, worden de gegevens ingebracht in de Potentiële
vorderingenadministratie (PVA). In april 1998 was deze administratie bijgewerkt
tot en met 1995, met uitzondering van de provincie Noord-Brabant voor de jaren
1994 en 1995.De Wbb-uitgaven voor de (onderzoeken naar de) sanering van gasfabrieksterreinen
over 1996 heeft de Rekenkamer ontleend aan de jaarverslagen van de budgethouders.Het bleek niet zonder meer mogelijk om op basis van de Potentiële
vorderingenadministratie een overzicht te produceren van de Wbb-uitgaven voor
gasfabrieksterreinen over respectievelijk 1994 en 1995, omdat het systeem
er niet op is ingericht om voor specifieke categorieën zoals gasfabrieksterreinen
de jaarlijkse Wbb-uitgaven te kunnen volgen. De Potentiële vorderingenadministratie
bevat de gecumuleerde uitgaven voor alle (onderzoeken naar de) saneringen
vanaf 1980 tot en met 1995.DGM heeft desgevraagd eenmalig handmatig een overzicht opgesteld van de
kosten van de sanering van gasfabrieksterreinen. De Rekenkamer heeft geconstateerd
dat, gegeven het feit dat het informatiesysteem niet voorziet in eenduidige
identificatie van gasfabrieksterreinen, de volledigheid en juistheid van dit
overzicht afhankelijk is van de interpretatie van de opsteller. Op basis van de beschikbare gegevens bleek over de periode 1994–1996
circa f 193 miljoen besteed aan kosten samenhangend met de sanering van
gasfabrieksterreinen.De uitgaven voor de sanering van gasfabrieksterreinen in de periode 1994
tot en met 1996 in verhouding tot de totale uitgaven voor bodemsanering waren
als volgt: Tabel 1. Rijksuitgaven voor (onderzoek ten behoeve van)
bodemsanering  totaal
in mlngasfabrieksterreinen in mln 1994300,2 21,1 (
7%) 1995320,1108,7 (33%) 19961356,963,2 (18%)1 Inclusief Noord-Brabant voor de jaren 1994 en 1995.In hoeverre derden financieel hebben bijdragen aan de budgetgevallen wordt
door DGM niet bijgehouden. Deze informatie is wel opgenomen in de jaarrekeningen
van de budgethouders.Het ministerie heeft daardoor geen inzicht in de omvang van de bijdragen
van derden aan saneringen, waarvan de kosten lager zijn dan f 10 miljoen. 3.2 Saneringen in eigen beheerOver saneringen van voormalige gasfabrieksterreinen die bedrijven in eigen
beheer en op eigen kosten uitvoeren, is geen verantwoording verschuldigd aan
het ministerie. De controle op de kwaliteit van deze saneringen is een taak
van de lagere overheden.Er bestaan geen afspraken over welke informatie voor de verantwoording
en beleidsevaluatie de lagere overheden aan het ministerie moeten leveren.In de jaarlijkse Milieubalans geeft het RIVM informatie over de voortgang
en de kosten van de Wbb-saneringen. In de Milieubalans 1997 wordt vermeld
dat het op grond van de huidige informatiestructuren niet mogelijk is om een
volledig beeld te geven omdat informatie over saneringen in eigen beheer ontbreekt.
Dat geldt volgens het RIVM ook voor 1998. 3.3 Informatie over voortgang saneringenDe Rekenkamer gaat ervan uit dat de minister als eindverantwoordelijke
de informatievoorziening zodanig regelt dat hij het beleid voor de gasfabrieksterreinen
kan toetsen en zo nodig kan bijstellen. Omdat het kabinet had besloten het
IPO in dezen een leidende rol toe te kennen, hadden afspraken tussen het ministerie
en het IPO ook tot de levering van specifieke informatie over het aantal saneringen
(mede) op kosten van energiebedrijven kunnen leiden. Nagegaan is in hoeverre
daarvan sprake was.Voorafgaand aan het kabinetsstandpunt in 1994 heeft de minister van VROM
in augustus 1994 het IPO, als vertegenwoordiger van de provincies, schriftelijk
verzocht een plan van aanpak op te stellen voor de verontreinigde voormalige
gasfabrieksterreinen. Dit plan zou medio 1995 gereed moeten zijn.Het IPO beantwoordde het verzoek van de minister per brief op 17 januari
1995. Het IPO stelde zich hierin bereidwillig op, maar plaatste wel enige
kanttekeningen. Men achtte het van belang te weten of er op landelijk niveau,
met name bij de energiebedrijven, voldoende draagvlak aanwezig was voor de
door de minister voorgestelde aanpak. Bij een positieve uitkomst
verklaarde het IPO bereid te zijn om het verdere initiatief bij deze operatie
op zich te nemen.De IPO-projectgroep Gasfabrieksterreinen is voor het eerst bijeengekomen
op 13 maart 1995. Voor het opstellen van een plan van aanpak was een stuurgroep
ingesteld, bestaande uit drie gedeputeerden die verantwoordelijk waren voor
het project. Tevens was een ambtelijke projectgroep ingesteld die verantwoordelijk
was voor de inhoud. Het Ministerie van VROM was ambtelijk niet vertegenwoordigd
in de projectgroep.In de periode 1994 tot en met 1997 heeft driemaal incidenteel overleg
plaatsgevonden tussen de minister en het IPO. Verder werd het ministerie in
deze periode op ambtelijk niveau op de hoogte gehouden over de ontwikkelingen
in het IPO-project door informele, veelal bilaterale contacten.Het IPO-project heeft niet geleid tot een overzicht van concrete resultaten
die op decentraal niveau in de periode 1995 tot op heden zijn behaald. Ook
het gevraagde plan van aanpak is niet gerealiseerd. 3.4 Conclusies• Het ministerie kan op basis van de verantwoordingsstukken voor
met Wbb-middelen gefinancierde saneringen de gecumuleerde uitgaven voor bodemsanering
in zijn geheel vaststellen, maar de informatievoorziening is niet zodanig
ingericht dat de saneringen van gasfabrieksterreinen als specifieke groep
kan worden gevolgd. Het ministerie heeft geen inzicht in de mate waarin derden
hebben bijgedragen aan Wbb-saneringen.• Het ministerie vraagt en krijgt geen informatie over het aantal
saneringen van voormalige gasfabrieksterreinen in eigen beheer en over de
kwaliteit ervan.• Het IPO heeft evenmin informatie geleverd over het aantal gesaneerde
gasfabrieksterreinen en de mate van bekostiging door de energiebedrijven,
ofschoon informatie over saneringen in eigen beheer in beginsel wel bij de
provincies aanwezig is.• Aan de eis uit het kabinetsstandpunt 1994, dat controle uitgeoefend
diende te worden op de verwezenlijking van de taakstellingen en dat de monitoring
en informatie-uitwisseling verbetering behoefde, is niet voldaan.• Er ligt nog geen plan van aanpak voor de sanering van gasfabrieksterreinen,
hoewel dit plan voor 1995 was voorzien. 4 REALISATIE DOELSTELLINGENIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de doelstellingen
van het saneringsbeleid van het Ministerie van VROM voor de voormalige gasfabrieksterreinen
zijn gerealiseerd. De Rekenkamer is nagegaan:• hoeveel voormalige gasfabrieksterreinen zijn gesaneerd in de periode
vóór 1994 en in de periode 1994 tot en met 1997 (paragraaf 4.1);• wat de omvang van de terreinen is (paragraaf 4.2);• wie de huidige eigenaren zijn (paragraaf 4.3);• welke saneringsvariant is toegepast (paragraaf 4.4);• door wie de sanering is bekostigd (paragraaf 4.5). 4.1 Realisatie bodemsaneringenOmdat het ministerie zelf over onvoldoende gegevens bleek te beschikken
om de hierboven genoemde vragen te kunnen beantwoorden, heeft de Rekenkamer,
met medewerking van de Regionale Inspecties Milieuhygiëne, een inventarisatie
gehouden bij de provincies en de vier grote gemeenten.In de hieronder vermelde resultaten ontbreken gegevens over Noord-Brabant
en Flevoland. De provincie Noord-Brabant heeft geen gehoor gegeven aan het
verzoek om gegevens over de saneringen van voormalige gasfabrieksterreinen
te leveren. In de provincie Flevoland bevinden zich geen voormalige gasfabrieksterreinen.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de gegevens die zijn aangeleverd
in veel gevallen onvolledig waren en daardoor onvergelijkbaar. De Rekenkamer
kon daarom met deze gegevens geen volledig en juist beeld geven van het aantal
saneringen. De inventarisatie leverde het volgende beeld op: Tabel 2. Aantal en oppervlakte te saneren en gesaneerde
gasfabrieksterreinen Voormalige
gasfabrieksterreinenTotaal aantal terreinenGesaneerd
vóór 1994Gesaneerd in 1994–1997Gesaneerd in
Noord-Brabant1Totaal gesaneerde terreinen t/m 1997 aantal
(oppervlakte)262 (357 ha)41 (47 ha)9 (7,5 ha)25 (12,5
ha)75 (67 ha) percentage aantal (oppervlakte)100 (100)16%
(13%)3% (2%)10% (4%)29% (19%)1 In totaal zijn in Noord-Brabant 25 gasfabrieksterreinen gesaneerd
met een gezamenlijke oppervlakte van 12,5 hectare; over het jaar van sanering
is geen informatie beschikbaar.De term «gesaneerd» heeft de Rekenkamer in deze inventarisatie
gebruikt voor terreinen waarvan de grondsanering technisch was afgerond, dat
wil zeggen dat de vervuilde grond is gereinigd of verwijderd. De grondwatersanering
die eventueel na de bodemsanering plaatsvindt, werd in dit verband buiten
beschouwing gelaten. De reden voor deze van het ministerie afwijkende definitie
is dat anders de voortgang in de korte periode 1994–1997 niet kan worden
vastgesteld. Van de saneringen in de periode 1994–1997 werd tevens gevraagd
op wiens kosten is gesaneerd. 4.2 Omvang gesaneerde terreinenVóór het uitkomen van het kabinetsstandpunt in 1994 waren
in de tien provincies en de vier grote gemeenten 41 voormalige gasfabrieksterreinen
reeds gesaneerd. Dit komt overeen met een oppervlakte van 47 hectare.Als ervan uit wordt gegaan dat de terreinen in Noord-Brabant tussen 1994
en 1997 zijn gesaneerd, zijn er in totaal in de periode 1994–1997 34
terreinen gesaneerd met een oppervlakte van in totaal 20 hectare. In deze periode is dus per jaar gemiddeld vijf hectare (1,5% van de totale
oppervlakte) vervuilde gasfabrieksbodem gesaneerd.Indien de sanering van de resterende gasfabrieksterreinen in dit tempo
doorgaat zullen de resterende 187 terreinen, met een totale oppervlakte van
290 hectare, zijn gesaneerd over 56 jaar, dus in 2055. In dat geval kan de
doelstelling van het kabinet (sanering gereed in 2022) niet worden gehaald. 4.3 Huidige eigenarenVan zeven van de negen terreinen die in de periode 1994–1997 zijn
gesaneerd (exclusief de saneringen in Noord-Brabant) is de gemeente (mede-)eigenaar.
Eén terrein is eigendom van een gasmaatschappij, en één
terrein is gezamenlijk eigendom van een energiebedrijf en particulieren.De Rekenkamer constateerde dat van de 25 in de provincie Noord-Brabant
gesaneerde gasfabrieksterreinen, er elf door en op kosten van de PNEM zijn
gesaneerd. De PNEM was eigenaar van één van de terreinen, van
de overige niet. Exacte gegevens over wanneer deze saneringen hebben plaatsgevonden,
de omvang van de terreinen, volgens welke saneringsvariant is gesaneerd en
hoe hoog de daarmee gemoeide kosten waren, zijn door de provincie niet verstrekt. 4.4 BekostigingDe bekostiging van de negen saneringen uit de periode 1994–1997
(exclusief Noord-Brabant) is grotendeels gebeurd met overheidsgeld. Eén
terrein, dat gezamenlijk eigendom is van de gemeente en particulieren, is
in eigen beheer gesaneerd op kosten van derden. Het is niet bekend of dit
een energiebedrijf was.Eén (gemeentelijk) terrein is gesaneerd op kosten van het geprivatiseerde
gemeentelijk energiebedrijf. De hoogte van deze kosten van deze saneringen
en de verdeling ervan over betrokkenen zijn niet bekend bij de betreffende
overheid. Een derde terrein, dat gezamenlijk eigendom is van de gemeente en
een energiebedrijf is voor de helft (f 600 000) op kosten van het
energiebedrijf gesaneerd, de resterende kosten zijn opgebracht door provincie
(f 400 000) en gemeente (f 200 000). De overige zes saneringsprojecten
zijn geheel bekostigd door de overheid. Hiermee was een bedrag gemoeid van
minimaal f 33,3 miljoen waarvan het Rijk f 29,6 miljoen voor zijn
rekening heeft genomen. De desbetreffende provincies hebben in totaal f 723 000
voor hun rekening genomen, de desbetreffende gemeenten f 3,5 miljoen.In de periode 1994–1996 is voor overheidssaneringen in de provincie
Noord-Brabant f 9 miljoen uitgegeven. Het betreft de sanering van veertien
terreinen.De saneringen die door de Stichting Sanering Gasfabrieksterreinen (SSG)
in opdracht van de PNEM zijn uitgevoerd (elf terreinen), hebben in totaal
circa f 50 miljoen gekost. Een deel van dat bedrag was afkomstig uit
de opbrengst van de MAP-heffingen die bij energieverbruikers in rekening wordt
gebracht. 4.5 Conclusies• Het is niet mogelijk gebleken een betrouwbaar totaalbeeld op te
stellen van de stand van zaken van de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen.• Indien de bijdrage van f 50 miljoen door één
energiebedrijf voor elf saneringen die in de periode 1994 tot
en met 1997 zijn uitgevoerd, wordt afgezet tegen de Wbb-middelen (ruim f 33
miljoen) die voor zes andere in de periode 1994–1997 afgeronde saneringen
zijn ingezet, lijkt de doelstelling om de energiebedrijven de saneringen mede
te laten bekostigen ten dele geslaagd. Dit bedrag is echter opgebracht door
één energiebedrijf waarvan de toezegging al voor het kabinetsstandpunt
1994 bekend was. Bovendien is een deel van de uitgaven van het betreffende
energiebedrijf afkomstig uit MAP-heffingen, dat wil zeggen van energieverbruikers.• In hoeverre het ministerie er in deze periode in is geslaagd andere
energiebedrijven een bijdrage te laten leveren, kon bij gebrek aan betrouwbare
informatie over de uitgaven van saneringen in eigen beheer niet worden vastgesteld.Indien de sanering van de resterende gasfabrieksterreinen in het tempo
van de jaren 1994–1997 doorgaat, zullen de resterende 187 terreinen,
met een totale oppervlakte van 290 hectare, zijn gesaneerd in 2055. In dat
geval kan de doelstelling van het kabinet niet worden gehaald. 5 FAAL- EN SUCCESFACTOREN BELEIDIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag in hoeverre er faal- en succesfactoren
waren vast te stellen bij de uitvoering van het beleid. Daartoe is nagegaan:• in hoeverre de doelgroep is bereikt, in die zin dat de houding
en het gedrag van de energiedistributiebedrijven zijn veranderd (paragraaf
5.1);• in hoeverre het beschikbare instrumentarium heeft gewerkt, te weten:– de decentrale aanpak (paragraaf 5.2);– beperkte ruimte in rijksmiddelen (paragraaf 5.3)– de inzet van het juridisch instrumentarium (paragraaf 5.4);– de stimulering van nieuwe technieken en overdracht van kennis
(paragraaf 5.5). 5.1 Houding en initiatieven energiebedrijven 5.1.1 Opstelling koepelorganisatieDe gezamenlijke bedrijven, verenigd in de koepelorganisatie voor energiebedrijven
EnergieNed, hebben zich in 1993 op het standpunt gesteld geen «morele
verantwoordelijkheid» te dragen voor de sanering van de voormalige gasfabrieksterreinen
(zie ook paragraaf 2.4.3). Voor organisatorische aspecten van saneringen was
de sector bereid medewerking te verlenen, doch voor de financiële aspecten
niet.De branche besloot een landelijke aanpak af te wachten met als argument
dat indien een landelijke aanpak zou leiden tot verplichte tariefsverhoging
ter bekostiging van saneringen, dit ook de bedrijven zou treffen die hun saneringen
al hadden uitgevoerd. 5.1.2 Individuele initiatieven van bedrijven en provinciesDe Rekenkamer is nagegaan welke initiatieven de energiebedrijven en provincies
hebben genomen om sanering in eigen beheer mogelijk te maken. Accepteren van «maatschappelijke verantwoordelijkheid»In de periode 1994 tot en met 1997 heeft in Noord-Brabant één
energiebedrijf (de PNEM) het initiatief genomen om elf vervuilde gasfabrieksterreinen
te saneren.De PNEM was eigenaar van één terrein, de overige waren van
gemeenten of particulieren. De motivatie van de PNEM om geld beschikbaar te
stellen en de uitvoering ter hand te nemen was van morele én politieke
aard. De provincie Noord-Brabant is de grootste aandeelhouder van de PNEM
en heeft een belangrijke stem gehad in het besluit om grootschalig te gaan
saneren.In 1994 heeft de PNEM de Stichting Sanering Gasfabrieksterreinen (SSG)
opgericht. Deze stichting was namens de PNEM belast met de uitvoering van
de saneringen. Aangezien SSG projecten van de provincie overnam (de PNEM was
van tien terreinen namelijk geen eigenaar), zijn afspraken tussen de provincie
en de SSG vastgelegd in een «letter of intent».De PNEM stelde een bedrag van f 50 miljoen beschikbaar om binnen
een periode van vijf jaar (1994–1999) de geselecteerde terreinen te
saneren.De verantwoordelijkheid voor de uitvoering lag volledig bij de SSG. Er
is volgens de richtlijnen voor «saneren in eigen beheer» gewerkt
omdat dit goedkoper is dan een Wbb-sanering door het bevoegd gezag. De geclusterde
aanpak in Noord-Brabant heeft volgens de SSG en de provincie geleid tot financiële
schaalvoordelen van 15 tot 30% ten opzichte van de reguliere
aanpak, behaald door grootschalige aanbesteding van werk aan adviesbureaus,
aannemers en grondreinigers, snellere communicatie met uitvoerders dan binnen
de provinciale hiërarchie mogelijk is, de mogelijkheid tot BTW-verrekening
voor bedrijven en de mogelijkheid om conform de richtlijnen voor sanering
in eigen beheer na het voorgeschreven advies van het Servicecentrum Grondreiniging
zelf een grondreiniger te kiezen.Het laatste saneringsproject is in 1998 door de SSG afgerond. ProjectontwikkelingEen ander energiebedrijf wilde een consortium ten behoeve van de sanering
van de voormalige gasfabrieksterreinen oprichten dat de terreinen in vervuilde
staat zou aankopen, saneren, ontwikkelen en ten slotte verkopen. Volgens de
ramingen zouden deze activiteiten tot een exploitatietekort leiden, waarvoor
een bijdrage van de overheid werd verwacht.Een dergelijke constructie was volgens het ministerie echter in strijd
met de wet. Op grond van artikel 43 en 46 van de Wbb kan het energiebedrijf
een saneringsbevel worden opgelegd indien zij vervuilde gasfabrieksterreinen
aankoopt in de wetenschap dat deze vervuild zijn. Indien een saneringsbevel
wordt opgelegd, kan er geen sprake zijn van een Wbb-bijdrage.De Wbb kent de minister bovendien de bevoegdheid toe om kosten te verhalen
op degene die ten gevolge van bodemsanering ongerechtvaardigd wordt verrijkt
(Wbb, artikel 75, lid 3). De verrijking bestaat in dat geval uit waardevermeerdering
van de terreinen en overige economische voordelen. Indien het consortium de
terreinen in vervuilde staat zou aankopen en de overheid een Wbb-bijdrage
zou leveren, zou volgens het ministerie sprake zijn van ongerechtvaardigde
verrijking.Ten slotte vormde de decentrale financieringssystematiek een beletsel
voor de voorgestelde constructie. De Wbb-middelen worden uitgekeerd aan de
provincies en de vier grote gemeenten, voor in opdracht van deze budgethouders
uit te voeren onderzoek en sanering. Het ministerie kon op grond van de Wbb
dan ook geen rechtstreekse financiële bijdrage verstrekken aan het energiebedrijf. Reservering bij fusie of verzelfstandigingTwee energiebedrijven, die voorheen het bezit waren van een gemeente en
een provincie, hebben bij verzelfstandiging respectievelijk fusering de kosten
van de bodemsanering van de terreinen die niet werden meegenomen in het nieuwe
bedrijf, afgekocht. Deze bedragen zijn in de jaarrekeningen terug te vinden
als voorziening op de balans. De omvang van de reservering kwam overeen met
bijdragen die gemeenten en provincies op grond van de Wbb (artikel 79 en 81)
wettelijk verplicht zijn bij te dragen (respectievelijk circa 7,5 en 2,5%).
Zodra de gemeente of provincie het initiatief neemt om deze terreinen te saneren,
kunnen ze aanspraak maken op de bij de verzelfstandiging afgesproken bedragen
(inclusief rente). BTW-constructieBegin 1998 heeft een gemeente een convenant gesloten met het Ministerie
van VROM en het energiebedrijf om drie voormalige gasfabrieksterreinen te
saneren. Het initiatief en de uitvoering van de sanering ligt in handen van
het bevoegd gezag, maar op diens verzoek is de afspraak gemaakt de rekeningen
te laten lopen via de administratie van het energiebedrijf in verband met
de BTW-aftrek. Hiermee worden de kosten gedrukt. Bekostiging uit verkoop opstallenEen gemeentelijk energiebedrijf heeft de opstallen van een voormalige gasfabriek van een gemeente gekocht, zonder de grond. Bij de overname
zijn de saneringsverplichtingen voor de achtergebleven terreinen contractueel
uitgesloten. De gemeente heeft van de opbrengst uit de koopsom f 7 miljoen
gereserveerd voor bodemsanering van de achtergebleven terreinen. Sanering door eigen bedrijfsonderdeelHetzelfde energiebedrijf was bereid bij te dragen in de sanering van het
terrein onder de voorwaarde dat een hierin gespecialiseerd bedrijfsonderdeel
van het energiebedrijf een deel van het werk zou uitvoeren om hierdoor een
deel van de kosten terug te verdienen. Dat bleek niet mogelijk in verband
met de Europese aanbestedingsregels. Bovendien wilde het energiebedrijf de
eigendomsrechten van het betreffende deel verwerven om conform de procedure
voor bodemsanering in eigen beheer zelf de saneringsvariant en de aanpak te
bepalen. De provincie ging hiermee niet akkoord.Voor het overige zijn door de energiebedrijven geen initiatieven ontwikkeld
om (voormalige) gasfabrieksterreinen die niet hun eigendom zijn op eigen kosten
te saneren.In een geval heeft de provincie het initiatief genomen om vóór
2003 alle voormalige gasfabrieksterreinen binnen de eigen provincie te saneren.
In februari 1998 schreef de minister deze provincie dat zij bereid was een
afzonderlijke bijdrage te leveren voor twee omvangrijke saneringen (elk minimaal
f 10 miljoen) en dat 40% van de kosten van de overige vijftien gasfabrieksterreinen
mag worden betaald uit het bodemsaneringsbudget van de provincie en –
indien dat niet voldoende is – uit een aanvullende rijksbijdrage.De kosten voor deze terreinen zijn door de provincie geraamd op f 49
miljoen. De door derden beschikbaar gestelde middelen bedragen f 21 miljoen.Hieruit blijkt dat de saneringskosten van de gasfabrieksterreinen in deze
provincie voor meer dan de helft zullen worden gedekt door rijksmiddelen.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat dit niet in overeenstemming is met
het uitgangspunt van de ministeriële brief van maart 1997, waarin als
voorwaarde voor een Wbb-bijdrage werd aangegeven dat het merendeel
van de kosten door de energiebedrijven en andere partijen moeten worden gedragen. 5.2 Decentrale aanpakNaar aanleiding van het kabinetsstandpunt van 1994 hebben de minister
en het IPO in 1995 een afspraak gemaakt over de aanpak van de sanering van
voormalige gasfabrieksterreinen. Het IPO zou een strategienota opstellen en
hiervoor draagvlak verwerven bij alle betrokkenen, zodat in december 1995
een plan van aanpak kon worden ondertekend. In 1996 zou dit plan van aanpak
moeten worden uitgewerkt in regionale convenanten.Eind 1995 bleek er te weinig draagvlak bij de energiebedrijven te bestaan
om tot een plan van aanpak te komen. De beoogde strategie die ten grondslag
zou liggen aan het plan van aanpak, werd niet ontwikkeld. Het ministerie constateerde op basis van de halfjaarlijkse voortgangsgesprekken
die het met de bevoegde instanties voerde, dat de lokale verschillen groot
waren. Bij verschillende bedrijven zouden volgens het ministerie om politieke
of persoonlijke redenen geen vrijwillige activiteiten worden ondernomen.Het ministerie verzocht daarop het IPO de energiedistributiesector op
hoger ambtelijk en bestuurlijk niveau te benaderen. Het IPO wilde echter meer duidelijkheid over de onderhandelingsstrategie met de sector.
In feite stond het IPO in de onderhandelingen met lege handen.Begin 1996 constateerde het IPO dat de taak aan het ministerie moest worden
teruggegeven indien VROM en IPO er niet in zouden slagen andere financieringsbronnen
dan de energiebedrijven te vinden. Omdat hiervan een verkeerd signaal zou
uitgaan, liet het IPO de minister medio 1996 toch weten dat het de voortrekkersrol
op zich wilde blijven nemen maar dat het succes zou afhangen van de medewerking
van het rijk.In 1997 vond een «herstart» plaats van het IPO-project. De
projectgroep is uitgebreid met onder andere vertegenwoordigers van zowel het
Ministerie van VROM als Economische Zaken (EZ). De projectstructuur werd enigszins
gewijzigd; zij bestaat thans uit een stuurgroep, een projectgroep en een klankbordgroep.
Het ministerie van VROM is zowel in de projectgroep als in de klankbordgroep
vertegenwoordigd. 5.3 Beperkte rijksmiddelenHet kabinetsstandpunt uit 1994 was erop gericht om andere kostendragers
dan de overheid te vinden voor bodemsanering. In 1996 scherpte de minister
van VROM dit standpunt nog eens aan toen zij aan de provincies schreef dat
de sanering van gasfabrieksterreinen niet meer uit het Wbb-budget bekostigd
mochten worden. «Geen bijdrage van de overheid» was het kader
waarbinnen het IPO moest opereren.In verband met de door IPO geuite twijfel over bekostiging uit de bedrijfsreserves
van de energiebedrijven had de minister van VROM wel al in een vroeg stadium
aangegeven dat ze bereid was mee te denken over een financiering uit de MAP-gelden.
Hoewel deze optie in het kabinetsstandpunt van 1994 expliciet was uitgesloten,
wilde zij hierover overleg plegen met de minister van EZ. Uit dit overleg
kwam naar voren dat het Ministerie van EZ geen opening bood voor de inzet
van MAP-gelden voor bodemsanering.De stijging van de energietarieven die het kabinet aanvankelijk niet uitgesloten
achtte als financiële oplossing, stuitte eveneens op bezwaren, zowel
bij de Tweede Kamer (lastenverzwaring burger), als bij de energiebedrijven
en het Ministerie van EZ (vanuit het oogpunt van de liberalisering van de
energiemarkt). Een algemene tariefsverhoging zou bovendien extra drukken op
de bedrijven die reeds een voorziening hadden getroffen om wél uit
eigen middelen bij te dragen aan de sanering.Uit onderzoek door het Ministerie van VROM bleek bovendien dat de noodzakelijke
uitgaven voor bodemsanering bij sommige bedrijven een tariefsverhoging van
meer dan 30% tot gevolg zouden hebben. Vanwege het koopkrachteffect achtte
het ministerie dit niet haalbaar.Het ministerie erkende in 1996 dat van de zijde van de overheid toch op
een of andere wijze een tegemoetkoming moest worden geboden om voor het IPO
een goede uitgangspositie in de onderhandelingen met de sector te creëren.
De minister van VROM zou hiertoe contact opnemen met de minister van Financiën
over de politieke wenselijkheid van fiscale tegemoetkomingen.Hoewel het Ministerie van VROM zich ervan bewust was dat financiering
van de operatie van cruciale betekenis was voor het bereiken van overeenstemming
met de sector, leidde dit aanvankelijk niet tot aanpassing van de doelstellingen
of de aanpak. Pas in 1997 is het ministerie teruggekomen op het standpunt dat zij niets
bij wilde dragen aan de sanering van gasfabrieksterreinen. Wbb-bijdragen voor
saneringsprojecten werden weer mogelijk, mits het grootste deel van de kosten
per project door derden werden gedragen. 5.4 Juridisch instrumentariumDe Saneringsregeling (Wbb, paragraaf 3) biedt Gedeputeerde Staten (GS)
de mogelijkheid om bij ernstige bodemverontreinigingen een saneringsbevel
op te leggen. Ook kunnen GS achteraf de kosten van een sanering verhalen op
de veroorzaker, de eigenaar of de erfpachter indien men de sanering zelf heeft
uitgevoerd.Bij de energiebedrijven konden deze mogelijkheden door de lagere overheden
en/of het ministerie echter niet worden ingezet, omdat de overheid in beginsel
geen verhaalsrecht heeft op bedrijven die hun eigen bedrijfsterrein vóór
1 januari 1975 hebben verontreinigd. Ook is het nooit de bedoeling geweest
om dit instrument als stok achter de deur in te zetten vanwege de verwachte
verstoring van de verhouding met de sector en vanwege de geringe slaagkans.
Of deze veronderstellingen realistisch waren, is door het ministerie echter
nooit, bijvoorbeeld in een proefproces, nagegaan. 5.5 Stimulering nieuwe technieken en kennisoverdrachtIn het kabinetsstandpunt van 1994 is voor de bodemsanering in het algemeen
aangegeven dat stimulering van research en development bij doelgroepen en
verbetering van uitvoeringscondities zoals stimulering van goedkopere reinigingstechnologie,
verbetering van logistiek voor opslag, reiniging en hergebruik van verontreinigde
grond op korte termijn noodzakelijk waren.Voor de periode 1994–1998 is door het Ministerie van EZ f 25
miljoen uit de aardgasbaten beschikbaar gesteld voor onderzoeksprojecten naar
nieuwe technieken op het gebied van bodem- en grondwatersanering. Aanvragen
voor een bijdrage uit het fonds verlopen via de Stichting NOBIS (Nederlands
Onderzoeksprogramma Biotechnologische Insitu Sanering).Voor de voormalige gasfabrieksterreinen is in juli 1996 één
onderzoeksvoorstel naar de haalbaarheid van het gebruik van biotechnologische
technieken ingediend. De kosten die gemoeid zijn met het gehele project bedragen
ongeveer f 2,5 miljoen.Voor de verbetering van uitvoeringscondities zijn door het ministerie
in de periode 1994 tot en met 1997 geen specifieke activiteiten gericht op
gasfabrieksterreinen in gang gezet.Er zijn geen voorzieningen getroffen om de opgebouwde expertise, zoals
de projectmatige aanpak in Noord-Brabant, over te dragen naar minder actieve
provincies. 5.6 Conclusies• De energiedistributiesector heeft zich in de periode 1994–1998
in enkele gevallenbereid getoond medewerking te verlenen bij de
organisatie van bodemsanering. Financiële toezeggingen deed men echter
niet.Slechts twee van de 34 (in 1998 bestaande) energiebedrijven hebben initiatieven
genomen tot saneren, waarvan er maar één succesvol is geweest.
Voor het overige bleken de bedrijven niet bereid méér bij te
dragen aan saneringen anders dan vanuit de reserveringen die zijn gemaakt
ten tijde van verzelfstandiging en fusering.• Het IPO is er niet in geslaagd een strategie te ontwikkelen en
een landelijk plan van aanpak op te stellen. Voor de onderhandelingen
met de energiedistributiesector miste het IPO het financieel instrumentarium
(inzet Wbb-middelen, fiscale faciliteiten, tariefsverhogingen) als onderhandelingsfactor
en het noodzakelijke bestuurlijke niveau. Verder bleek het IPO niet in staat
de kennis en ervaring die is opgedaan bij de verschillende initiatieven toepasbaar
te maken op landelijke schaal. • De decentrale aanpak heeft niet gewerkt. Heldere randvoorwaarden
voor de uitwerking van de kabinetsdoelstelling door het IPO ontbraken. De
aansturing door het ministerie van de provincies en de afstemming met andere
departementen is ad hoc en weinig planmatig gebeurd. Het heeft ontbroken aan
een strategische benadering waarbij vooraf is nagegaan over welke instrumenten
het rijk en de provincies beschikken, in hoeverre deze inzetbaar zijn, wanneer
en onder welke voorwaarden deze kunnen worden ingezet om het beoogde effect
te bereiken. Van het juridische instrumentarium dat het ministerie wél
tot zijn beschikking had, is nooit gebruik gemaakt omdat het ministerie dit
ongeschikt achtte.• Financiële oplossingen voor de sanering van gasfabrieksterreinen
die vooraf expliciet door het kabinetsstandpunt waren uitgesloten (MAP-heffing)
zijn steeds opnieuw naar voren geschoven. Anderzijds bleken oplossingen die
in het kabinetsstandpunt waren genoemd bij nader inzien door geen van de actoren
meer als oplossing beschouwd te worden (verhoging energietarieven). Hierbij
was volgens de Rekenkamer sprake van botsende beleidsdoelstellingen tussen
ministeries (liberalisering energiemarkt tegenover de bodemsanering van gasfabrieksterreinen
op kosten van de energiebedrijven).• Van de beschikbaar gestelde middelen voor de ontwikkeling van nieuwe
technieken die kunnen worden toegepast bij nog te saneren gasfabrieksterreinen
kan voor 2002 geen resultaat worden verwacht.Op grond van het voorgaande zijn de volgende omstandigheden aan te geven
waarvan aangenomen kan worden dat deze een negatief effect hebben gehad op
de beleidsresultaten:• Heldere randvoorwaarden voor de decentralisatie ontbraken, het
IPO is door het ministerie onvoldoende aangesproken toen resultaten uitbleven
en het IPO had geen instrumenten in handen om medewerking van alle betrokken
actoren te bewerkstelligen.• Een strategie, zowel op rijks- als op provinciaal niveau ontbrak.• Door onzekerheid over eventuele generieke en verplichte maatregelen
en onduidelijkheid over de inzet van Wbb-middelen zijn initiatieven uitgebleven
of beëindigd.De Rekenkamer heeft geen succesfactoren kunnen vaststellen die bruikbaar
zijn voor een landelijke toepassing. 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 6.1 Conclusies Doelstelling• Het kabinet had zich in 1994 ten doel gesteld om de terreinen van
voormalige gasfabrieken te saneren vóór het jaar 2010, op grond
van een milieuhygiënische prioriteitsstelling en bekostigd met vrijwillige
bijdragen van de energiebedrijven. In 1997 werd de realisatiedatum verschoven
naar 2022. De sanering werd bovendien afhankelijk gesteld van de bijdragen
van derden.• Het Ministerie van VROM heeft in de fase van de beleidsvoorbereiding
geen tussendoelen geformuleerd voor de saneringsoperatie en geen tijdplanning
gemaakt. De gegevens over de uitgangssituatie die het ministerie tot zijn
beschikking had, waren deels onjuist en onvolledig. Het ministerie is voorbijgegaan
aan signalen dat er onvoldoende draagvlak bestond bij de energiebedrijven
voor de bekostiging met vrijwillige bijdragen vanuit deze sector. Inzicht in realisatie doelstelling• Gebleken is dat het Ministerie van VROM bij lagere overheden geen
informatie opvraagt over het aantal saneringen in eigen beheer. Hierdoor heeft
het ministerie geen zicht op door bedrijven zelf bekostigde saneringen. Realisatie doelstelling• Indien de sanering van de resterende gasfabrieksterreinen in het
tempo uit de jaren 1994–1997 doorgaat, zullen de resterende 187 terreinen,
met een totale oppervlakte van 290 hectare, zijn gesaneerd in 2055. De doelstelling
van het Ministerie van VROM om vóór 2022 alle voormalige gasfabrieksterreinen
te saneren, kan dan niet worden bereikt.• De doelstelling van het Ministerie van VROM om energiebedrijven
de saneringen van voormalige gasfabrieksterreinen mede te laten bekostigen,
is slechts zeer ten dele gerealiseerd. Gebleken is dat de energiebedrijven,
behoudens één uitzondering, niet bereid waren bij te dragen
aan saneringen van voormalige gasfabrieksterreinen anders dan vanuit de reserveringen
die zijn gemaakt ten tijde van verzelfstandiging en fusering. In hoeverre
het ministerie er in deze periode in is geslaagd andere energiebedrijven een
bijdrage te laten leveren, kon bij gebrek aan betrouwbare informatie over
de uitgaven van saneringen in eigen beheer niet worden vastgesteld. Faalfactoren• Het kabinet heeft besloten de saneringsoperatie te decentraliseren,
zonder daarvoor heldere randvoorwaarden aan te geven.• Het Ministerie van VROM heeft het IPO onvoldoende aangesproken
toen resultaten uitbleven. Het IPO had onvoldoende instrumenten tot haar beschikking
om betrokken actoren tot medewerking te bewegen.• Bij het Rijk noch bij de provincies bestond een duidelijke strategie
voor de saneringsoperatie. Het ministerie achtte het juridische instrumentarium
uit de Wbb ongeschikt voor de sanering van gasfabrieksterreinen.• Onzekerheid over eventuele generieke en verplichte maatregelen
en onduidelijkheid over de inzet van Wbb-middelen heeft de initiatieven van
het bedrijfsleven zeker niet gestimuleerd.De Rekenkamer is van oordeel dat het Ministerie van VROM er niet in is
geslaagd om voor de sanering van gasfabrieksterreinen de organisatorische
context te scheppen die nodig is voor een beheersbaar proces. De doelstellingen
waren in de periode 1994–1998 onderhevig aan tussentijdse koerswijzigingen.
Bovendien waren de doelstellingen onvoldoende toetsbaar geformuleerd en onvoldoende
onderbouwd.Als gevolg van de beperkte beleidsinformatie had het Ministerie weinig
inzicht in de realisatie van het saneringsbeleid voor gasfabrieksterreinen.
Op grond van de beschikbare gegevens acht de Rekenkamer het niet haalbaar
dat met het huidige saneringstempo (vijf hectare oftewel 1,5% van het totaal
aantal hectaren per jaar) vóór 2022 alle voormalige gasfabrieksterreinen
zijn gesaneerd.In de opzet om energiebedrijven de saneringen van voormalige gasfabrieksterreinen
mede te laten bekostigen, is het Ministerie van VROM slechts zeer ten dele
geslaagd. De gebrekkige organisatorische context heeft een negatief effect
gehad op de resultaten van het saneringsbeleid voor gasfabrieksterreinen.
De in 1994 beoogde ontlasting van het Wbb-budget lijkt niet te worden gerealiseerd.
Het is de vraag of er voldoende middelen beschikbaar zullen zijn voor tijdige
sanering van de voormalige gasfabrieksterreinen.De Rekenkamer merkt op dat haar oordeel voor een belangrijk deel overeenkomt
met dat van het rapport Bodemsanering van januari 1993.1 Toen luidde het oordeel dat het ministerie zijn toezichthoudende
taken op de uitvoering van de bodemsanering onvoldoende had ingevuld en tekort-
schoot in de invulling van de sturende en voorwaardenscheppende taken. Eén
van de aanbevelingen van dat rapport was een betere bewaking van de voortgang
van het bodemsaneringsbeleid. 6.2 AanbevelingenDe Rekenkamer geeft de minister de volgende aanbevelingen in overweging:• Het ministerie dient een duidelijke strategie te ontwikkelen voor
de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen, en deze strategie bekend
te maken aan alle mogelijke betrokkenen. Het moet hierbij absoluut duidelijk
zijn welke kosten de rijksoverheid voor haar rekening neemt, wat van anderen
wordt verwacht en onder welke voorwaarden de overheid bereid is (mede) te
financieren.• Het beoogde saneringstempo en tussendoelen zullen vastgesteld moeten
worden.• Het ministerie dient nader te onderzoeken welke resultaten behaald
zouden kunnen worden door het inzetten van de juridische instrumenten uit
de Wbb.• Het ministerie dient de informatievoorziening zodanig in te richten
dat de voortgang en de kwaliteit van de sanering van gasfabrieksterreinen
(ook van die in eigen beheer) kan worden gevolgd. 7 REACTIE MINISTER EN NAWOORD REKENKAMER 7.1 Reactie ministerDe minister van VROM heeft aangegeven het deels eens te zijn met de kritiek
van de Rekenkamer, maar heeft dit verder niet gespecificeerd. De minister
is vervolgens ingegaan op het kritiekpunt van de ontbrekende strategie.In de onderzochte periode is het bodemsaneringsbeleid aan sterke wijzigingen
onderhevig geweest. Volgens de minister is niet zozeer sprake van het ontbreken
van een strategie, als wel van een aanpassing van strategieën naar aanleiding
van in de praktijk geconstateerde (on)mogelijkheden. De Rekenkamer heeft het
in het rapport-Welschen voorgestelde beleid als staand beleid gedefinieerd,
terwijl het ministerie en het IPO dit beleid meer als uitgangspunt voor de
onderhandelingen hebben genomen.De minister schetst nog eens in het kort de strategie-ontwikkeling sinds
1994.Aanvankelijk richtte de strategie zich op het zoveel mogelijk betrekken
van de energiebedrijven bij de sanering, waarbij deze werden aangesproken
op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het IPO werd verzocht om op
basis van dit uitgangspunt een plan van aanpak voor heel Nederland te maken.
In 1996 rapporteert het IPO dat deze beleidslijn niet als haalbaar moet worden
gekwalificeerd vanwege de hoge kosten, het niet kunnen inzetten van het juridisch
instrumentarium als dreiging, en de verwachte liberalisering van de energiemarkt.
VROM past daarop de strategie aan en biedt opening voor medefinanciering als
minderheidsaandeel ten opzichte van financiering door derden. Eveneens wordt
het functiegericht saneren mogelijk. Tevens komt minder nadruk te liggen op
de juridische casusposities. Het bevelsinstrumentarium wordt pas ingezet als
onderhandelingen niet meer tot een oplossing lijken te leiden.Op basis van deze aangepaste beleidslijnen ontwikkelt het IPO een wijze
van aanpak met als hoofdlijnen (1) aansluiten bij maatschappelijke initiatieven
voor de aanpak van gasfabrieksterreinen; (2) het groeperen van belanghebbende
partijen rondom de aanpak, inclusief de energiebedrijven; (3) een functiegerichte
saneringsaanpak om de kosten te drukken; (4) een programmatische benadering,
dat wil zeggen dat tot 2022 per provincie alle terreinen worden aangepakt
en de rijksoverheid is bereid circa eenderde van de totale kosten van sanering
bij te dragen uit Wbb-middelen, terwijl tweederde voor rekening komt van andere
belanghebbende partijen (energiebedrijven, gemeenten, projectontwikkeling).
Binnen het programma is er flexibiliteit, zodat wellicht bij het ene terrein
de overheidsbijdrage 60% is, en bij andere terreinen 20%.Bij brief van 16 november 1998 aan de voorzitter van de IPO-werkgroep
gasfabrieksterreinen heeft de directeur Bodem deze door het IPO voorgestelde
beleidslijn bevestigd en nader uiteengezet vanuit het Ministerie van VROM.Op basis van deze nieuwe strategie wordt gepoogd in de provincies een
intentieverklaring met betrokken partijen op te stellen, die dan na circa
twee jaar – waarin de afspraken op basis van onderzoek en analyse harder
moeten worden gemaakt – tot een contract moeten leiden. Als deze strategie nu in de praktijk wordt gebracht heeft de minister
de reële verwachting dat per 2022 de aanpak van de gasfabrieksterreinen
wat de bodemsanering betreft als beëindigd kan worden beschouwd. Met
deze strategie wordt naar de mening van de minister ook voldoende recht gedaan
aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. 7.2 Nawoord RekenkamerOver de door de minister uiteengezette strategieaanpassingen merkt de
Rekenkamer het volgende op.Het bevreemdt de Rekenkamer dat de minister het rapport van de commissie-Welschen
niet als staand beleid typeert maar als «uitgangspunt voor onderhandelingen».
Immers, de beleidslijnen uit dit rapport zijn in 1994 overgenomen in een kabinetsstandpunt.
In mei 1998 gaf de minister van VROM in de Tweede Kamer nog eens aan dat het
te ontwikkelen beleid inzake sanering van gasfabrieksterreinen gebaseerd is
op het advies van de commissie-Welschen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
22 727 en 25 411, nr. 20).De nieuwste strategie van de minister biedt ruimte voor medefinanciering
door het Rijk uit de Wbb-middelen. Eerder heeft de minister al aan de Tweede
Kamer gemeld dat hij bereid is ten hoogste 50% te financieren; de overige
middelen dienen te worden opgebracht door derden. In zijn reactie op het rapport
van de Rekenkamer geeft de minister aan dat hij hiermee flexibel om zal gaan,
en zich de vrijheid voorbehoudt om soms meer en in andere gevallen minder
dan de helft bij te dragen. Hij introduceert een nieuwe generieke verdeelsleutel
van eenderde voor rekening van de Wbb-middelen en tweederde voor rekening
van derden (gemeenten, energiebedrijven, projectontwikkeling). De Rekenkamer
constateert dat dit element van de nieuwe strategie – evenals andere
elementen ervan – nog niet aan de Tweede Kamer is meegedeeld en beveelt
de minister aan dit alsnog te doen. Immers, dit zal consequenties kunnen hebben
voor de rijksmiddelen die jaarlijks aan de sanering van gasfabrieksterreinen
worden besteed.De Rekenkamer vindt het jammer dat de minister van VROM alleen heeft gereageerd
op de kritiek en de aanbeveling van de Rekenkamer over (het ontbreken van)
een heldere strategie inzake de sanering van gasfabrieksterreinen. De Rekenkamer
heeft immers ook een aantal kritische opmerkingen gemaakt over het ontbreken
van inzicht in de voortgang van saneringen die in eigen beheer worden uitgevoerd
en daarmee in de realisatie van de saneringsdoelstelling. Het verbaast de
Rekenkamer dat de minister geen stappen aankondigt om de beleidsinformatie
hierover te verbeteren. Ook wordt uit de reactie van de minister niet duidelijk
of hij van mening is dat door de nieuwe strategie de organisatorische context
waarbinnen de sanering plaats moet vinden, zodanig zal verbeteren dat sprake
zal zijn van een beheersbaar proces.Voorts acht de Rekenkamer het een gemiste kans om niet serieus te (laten)
onderzoeken welke mogelijkheden het juridische Wbb-instrumentarium biedt om
derden te laten meebetalen aan de sanering van gasfabrieksterreinen.De Rekenkamer blijft, ondanks de nieuwe strategie, bezorgd over de voortgang
van de sanering. Het is haar opgevallen dat de minister kiest voor voorzichtige
formuleringen als het gaat om de verdere uitwerking van de strategie: er zal
worden «gepoogd» om tot «intentieverklaringen» te
komen, die na «circa» twee jaar weer omgezet moeten worden in
hardere afspraken in een contract. De Rekenkamer vraagt zich dan ook af waarop
de minister zijn optimistische veronderstelling baseert dat in 2022 de saneringsoperatie,
geheel conform de eerdere plannen, wel degelijk voltooid zal zijn. Uit zijn
reactie blijkt immers nergens dat bij de energiebedrijven en EnergieNed nu
een omslag te constateren is in die zin dat zij nu wél bereid zouden
zijn om, samen met projectontwikkelaars en gemeenten, gemiddeld genomen tweederde
deel van de kosten voor hun rekening te nemen. BIJLAGE LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN DGMDirectoraat-Generaal
Milieubeheer EZEconomische Zaken IBCIsoleren, beheren,
controleren IPOInterprovinciaal Overleg NMPNationaal
Milieubeleidsplan NSNederlandse Spoorwegen NOBISNederlands
Onderzoeksprogramma Biotechnologische Insitu Sanering MAPMilieuactieplanPNEMProvinciale Noordbrabantse energiedistributiemaatschappijPVAPotentiële vorderingenadministratie RIVMRijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu SSGStichting Sanering GasfabrieksterreinenStbStaatsblad VNGVereniging van Nederlandse GemeentenVROMVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer WbbWet
bodembeschermingXNoot1Nationale Milieuverkenning 4 1997–2020, RIVM (Alphen a/d Rijn, 1997),
p. 112.XNoot2In 1989 werden de geraamde kosten voor sanering nog op f 48 miljard
geraamd. De Rekenkamer stelde evenwel in 1993 dat van de gevallen waarbij
de sanering in uitvoering of gepland was, de geraamde kosten per geval 2,5
keer zo hoog lagen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 985,
nrs. 1–2).XNoot3«Gerede grond voor groei» (maart 1997).XNoot4Tweede Kamer 1996–1997, 22 727, nr. 17 (p. 16, 17).XNoot1Deze gegevens zijn ontleend aan het rapport «De omvang van de bodemverontreiniging
in Nederland» van de Adviesgroep Data Proces (Amersfoort, april 1989),
p. 38, 50–52. Het betrof een advies aan het Ministerie van VROM.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 560, nrs. 1–2.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 22 727, nr. 9.XNoot3Schriftelijke vragen, 2959614890, ingezonden 26 augustus 1994.XNoot4De urgentie van een ernstige bodemverontreiniging wordt bepaald door de actuele risico's voor mens en ecosystemen, rekening houdend met eventuele
verspreiding (Nationale Milieuverkenning 1997–2020, p. 112).XNoot5Afhankelijk van gevalsspecifieke omstandigheden was het mogelijk dit doel
gefaseerd in de tijd te bereiken, dan wel te kiezen voor de isolatievariant
als eindoplossing (IBC: isoleren, beheren, controleren) (NMP2, p. 90).XNoot6Met de term «energiebedrijven» worden hier zowel energieproductiebedrijven
als energiedistributiebedrijven bedoeld.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 22 727, nr. 9, p. 16.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 22 727, nr. 13.XNoot3Schriftelijke vragen, 2959614890, ingezonden 26 augustus 1996.XNoot1«Circulaire bepaling saneringstijdstip voor gevallen van ernstige
verontreiniging waarvoor sanering urgent is», vastgesteld in december
1996. In deze prioriteitsstelling staan milieuhygiënische criteria bovenaan,
maar voorts kunnen ook financiële overwegingen, autonome bedrijfs- en
gebiedsontwikkelingen, aanvullende milieuhygiënische overwegingen, de
stand der techniek en sociale overwegingen van invloed zijn op de prioritering.
De systematiek heeft betrekking op overheidssaneringen en op saneringen door
derden.XNoot1HR 24 april 1992, Staat-Akzo Resins en Staat-v.Wijngaarden. Het uitgangspunt
«de vervuiler betaalt» geldt onder de voorwaarde dat de veroorzaker
ten tijde van de vervuiling zich niet aan de toen geldende regelgeving ter
zake hield of zich van een schadelijke vervuiling bewust was. Omdat er pas
rond 1975 van algemene bewustwording kan worden gesproken, is er geen sprake
van dat op het moment van de vervuiling bij de bedrijfsleiding het inzicht
bestond (of kon bestaan) dat de vervuilende taak het milieu zou schaden en
daardoor een financieel nadeel voor de overheid zou veroorzaken.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 985, nrs. 1–2. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26590-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl