Goedkeuring Verdrag Nederland - Vlaanderen over uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium (Trb. 2005, 310); Extern Juridisch Advies
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30862, nr. 14

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

20-12-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

30862 nr. 14

29-11-2007

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI Inleiding en vraagstellingII Koppeling ontpoldering en verdieping WesterscheldeIII Ruimte voor alternatieven voor ontpolderingIV GoedkeuringsprocedureIV.a Goedkeuring onder voorbehoudIV.b Gedeeltelijke instemmingIV.c Wijziging van het verdrag na goedkeuringIV.d Binding van het verdrag na inwerkingtreden
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30862Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 38 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 862Goedkeuring van het op 21 december 2005 te Middelburg tot stand
gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest
betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium
(Trb. 2005, 310)nr. 14EXTERN JURIDISCH ADVIESAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalBreda, 29 november 2007I Inleiding en vraagstellingU heeft ons per e-mail een drietal vragen voorgelegd verbandhoudend met
de besluitvorming over de ratificatie van de Westerschelde-verdragen. De vraagstelling
is besproken op 22 november 2007 en per e-mails van 26 en 28 november
2007 bevestigd. Gegeven de korte termijn van advisering beperken wij onze
beantwoording tot de kernpunten. Wij zijn graag bereid tot nadere uitwerking
indien dit met het oog op de leesbaarheid vanuit uw perspectief gewenst is.De vraagstelling is er met name op gericht duidelijkheid te verkrijgen
over de relatie tussen het «Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en het Vlaamse Gewest betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets
2010 Schelde-estuarium» (nader te noemen: «het Verdrag»)
en de verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit de Habitatrichtlijn.
Meer specifiek speelt in dit verband de discussie over de ontpoldering van
de Hedwigepolder en het Zwin. In het Verdrag zijn deze maatregelen expliciet
benoemd. Tegen ontpoldering is maatschappelijk verzet gerezen. De Tweede Kamer
heeft in 1998 de motie-Van den Berg aangenomen1
waarin wordt uitgesproken dat het aan de zee teruggeven van (landbouw)gronden
zeer ongewenst is en daarom ontpoldering geen instrument kan zijn in een langetermijnvisie
op de Westerschelde. De Tweede Kamer heeft bij de bespreking van de Ontwikkelingsschets
2010 de mogelijkheid van gedwongen ontpoldering afgewezen.2 Van belang is te bezien op welke wijze dit standpunt zijn weerslag
kan vinden in de procedure tot goedkeuring van de Westerschelde-verdragen.In het licht van het voorgaande zijn door u de volgende vragen voorgelegd:1. Op welke wijze is ontpoldering gekoppeld aan de verdieping van de Westerschelde
en in hoeverre vloeit dit voort uit Europese regelgeving?2. Welke ruimte biedt de Europese regelgeving (Vogel- en Habitatrichtlijn en Natura 2000) aan de Nederlandse overheid om in het kader van de
Westerschelde-verdragen, als alternatief voor ontpoldering van Hedwigepolder
en Zwin, natuurherstelprojecten te realiseren direct in de omgeving van de
Westerschelde, zoals bijvoorbeeld het weer in oorspronkelijke zoute staat
herstellen van het Volkerak-Zoommeer?3. Op welke wijze kan de Tweede Kamer de Westerschelde-verdragen zonder
vertraging ratificeren en tegelijkertijd juridisch houdbare afspraken maken
met de regering dat ontpoldering van Hedwigepolder en Zwin alleen doorgang
kan vinden wanneer de grondverwerving op vrijwillige basis geschiedt (dus
zonder onteigening)?De vragen worden achtereenvolgens beantwoord in de paragrafen II tot en
met IV van dit advies.II Koppeling ontpoldering en verdieping WesterscheldeAllereerst is aan de orde op welke wijze ontpoldering is gekoppeld aan
de verdieping van de Westerschelde en in hoeverre dit voortvloeit uit Europese
regelgeving. Dienaangaande merken wij het volgende op. Zowel vaarwegverruiming
als ontpoldering maken onderdeel uit van het pakket aan maatregelen en projecten
dat is opgenomen in het Verdrag. Dit maatregelenpakket is het resultaat van
onderhandelingen tussen de Vlaamse en de Nederlandse regering. De keuze voor
een integraal maatregelenpakket is uitvoerig beschreven in de Ontwikkelingsschets
2010.1 In de nota naar aanleiding van het verslag
welke in het kader van de parlementaire procedure inzake goedkeuring van de
Westerschelde-verdragen is opgesteld, is de keuze voor een integraal maatregelen-pakket
nog eens bevestigd.2«Vlaanderen en Nederland hebben er samen voor gekozen om het Scheldeestuarium
te ontwikkelen als een multifunctioneel estuarien watersysteem dat op duurzame
wijze wordt gebruikt voor menselijke behoeften. Om deze doelstelling te concretiseren
zijn drie terreinen geïdentificeerd:• de beveiliging tegen overstromingen,• de toegankelijkheid van de Scheldehavens,• de gezondheid en dynamiek van het estuarien ecosysteem.Om de Schelde op deze drie terreinen verder te ontwikkelen is het noodzakelijk
om dit in onderlinge samenhang en balans te doen, waarbij behoud van de fysieke
systeemkenmerken in hun natuurlijke dynamiek randvoorwaarde is.»Het feit dat in artikel 3 van het Verdrag projecten en maatregelen zijn
geformuleerd met het oog op zowel toegankelijkheid, veiligheid en natuurlijkheid
roept de vraag op hoe dit totaalpakket zich verhoudt tot Europese regelgeving,
waarmee in dit verband wordt gedoeld op de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Meer in het bijzonder rijst deze vraag ten aanzien van de vaarwegverruiming
enerzijds en natuurherstelmaatregelen anderzijds.Wij merken in de eerste plaats op dat uit het Verdrag niet volgt dat de
koppeling van deze maatregelen voortvloeit uit Europese regelgeving. De tekst
van het Verdrag bevat geen aanknopingspunten die tot een andere opvatting
zouden moeten leiden. Ook de regering is van mening dat de koppeling niet
moet worden gezien als een uitvloeisel van Europese regelgeving. In de hiervoor
aangehaalde nota naar aanleiding van het verslag is nog eens expliciet bevestigd
dat het zogenaamde Natuurprogramma niet de natuurcompensatie ten gevolge van
de vorige (tweede) vaarwegverruiming omvat. De natuurcompensatie voor de tweede
verruiming is in uitvoering en zal de komende jaren worden afgerond. Eerder
heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in een brief aan de Tweede Kamer reeds aangegeven dat het project Natuurprogramma Westerschelde
vaak wordt verward met natuurcompensatie. In deze brief is toegelicht dat
de aanleg van 600 hectare estuariene natuur géén natuurcompensatie
is zoals deze in verband met de Tweede verdieping van de Westerschelde in
uitvoering is en in dat verband onvoorwaardelijk gekoppeld is aan de Tweede
verdieping.1 Bij de natuurcompensatie gaat het
om uitvoering van artikel 6, vierde lid Habitatrichtlijn waarin een verplichting
is opgenomen om ingrepen met een significant negatief effect op natuurwaarden
welke op grond van de richtlijn dienen te worden beschermd, te compenseren.
De in het Verdrag geformuleerde natuurherstelmaatregelen hebben als doel om
de natuurwaarden die in het verleden door ingrepen verloren zijn gegaan te
herstellen. De maatregelen zijn echter niet, zoals in artikel 6, vierde lid
Habitatrichtlijn het geval is, geformuleerd om concrete ingrepen te compenseren.Het vorenstaande laat onverlet dat de natuurherstelmaatregelen (waaronder
ontpoldering) als zodanig (dus los van de vaarwegverruiming) wèl in
het licht van de Europese natuurbeschermingsregelgeving moeten worden beschouwd.
Nederland is – evenals andere EG-lidstaten verplicht om op grond van
de Vogelen Habitatrichtlijnen gebieden ter bescherming van habitats en habitats
van soorten aan te wijzen. Bij beschikking van de Europese Commissie van 4 december
2004 is de Westerschelde – na een daartoe strekkende aanmelding door
de Nederlandse regering – aangewezen als gebied van communautair belang.2 De Commissie heeft de Westerschelde opgenomen in de zogenaamde
lijst van gebieden van communautair belang. Op grond van artikel 4, vierde
lid Habitatrichtlijn dient een lidstaat gebieden die zijn opgenomen op deze
communautaire lijst, aan te wijzen als speciale beschermingszone in een nationale
aanwijzingsprocedure. De procedure tot aanwijzing van de speciale beschermingszone
Westerschelde & Saeftinghe loopt thans. In het ontwerp-aanwijzingsbesluit
wordt voor het habitattype Estuaria – waarmee de ontpoldering verband
houdt – een instandhoudingsdoelstelling geformuleerd. Voor zover hier
van belang luidt het ontwerp-besluit: «H1130 EstuariaDoel Uitbreiding oppervlakte en verbetering
van kwaliteit.Toelichting De staat van instandhouding van
het habitattype estuaria is zeer ongunstig. Als gevolg van menselijke ingrepen
in het verleden is in de Westerschelde een toename opgetreden van hoogdynamische
en diepe delen, waarbij de overgangen naar laagdynamischer en ondiepere delen
zeer steil zijn geworden. Oppervlaktevergroting is noodzakelijk ten behoeve
van laag-dynamische natuur t.b.v. herstel van biodiversiteit, daarnaast is
behoud van de zoet-zout gradiënt binnen een min of meer stabiel traject
van belang en verbetering van de waterkwaliteit.Uitbreiding van de oppervlakte van het estuarium is bovendien noodzakelijk
om de doelen voor de habitattypen H1310 zilte pionierbegroeiingen en H1330
schorren en zilte graslanden te realiseren. Verder zijn de geleidelijke overgangen
naar schorren en duintjes van belang. Slik- en zandplaten van de Westerschelde
voorkomend in de vorm van laag dynamische platen maken onderdeel uit van het
habitattype 1130 estuaria.»Op grond van artikel 6, eerste lid Habitatrichtlijn dienen door lidstaten
alle voor de speciale beschermingszone nodige instandhoudingsmaatregelen te
worden getroffen. Indien de instandhoudingsdoelstelling een verbeteropgave
behelst, zoals het geval is bij de Westerschelde, moeten de instandhoudingsmaatregelen
op herstel zijn gericht. Het is aan de lidstaten overgelaten om concrete instandhoudingsmaatregelen
vast te stellen en uit te voeren. De Europese Commissie kan controleren in
hoeverre de maatregelen toereikend moeten worden geacht om aan de instandhoudingsverplichting
te voldoen. De in het Verdrag geformuleerde natuurherstelmaatregelen worden door de
regering beschouwd als noodzakelijke maatregelen ingevolge artikel 6, eerste
lid Habitatrichtlijn teneinde de instandhoudingsdoelen voor de Westerschelde
te behalen.1 Ontpoldering wordt hierbij als belangrijkste
middel gezien om duurzaam herstel te realiseren. Ter onderbouwing van dit
standpunt is tevens verwezen naar het met redenen omkleed advies dat door
de Europese Commissie op 11 juli 2003 is uitgebracht.2 Ook in het Gebiedendocument wordt gerefereerd aan de in het Verdrag
opgenomen herstelmaatregelen en wordt erop gewezen dat in de afrondingssessies «wijzigingen
Natura 2000-doelen» is vastgelegd dat deze maatregelen toereikend worden
geacht in het licht van de herstelopgave voor de Westerschelde.3 De natuurherstelmaatregelen die in artikel 3, tweede tot en met vierde
lid van het Verdrag zijn geformuleerd kunnen derhalve worden beschouwd als
maatregelen om te voldoen aan de uit artikel 6, eerste lid Habitatrichtlijn
voortvloeiende verplichtingen.Gelet op het voorgaande kan worden vastgesteld dat de koppeling tussen
vaarwegverruiming en ontpoldering niet voortvloeit uit Europese regelgeving.
De natuurherstelmaatregelen die in het Verdrag zijn geformuleerd houden (los
van de vaarwegverruiming) wel verband met de uitvoering van de Europese natuurbeschermingsregelgeving.
Deze worden door de regering beschouwd als noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen
als bedoeld in artikel 6, eerste lid Habitatrichtlijn.III Ruimte voor alternatieven voor ontpolderingDe voorgaande vaststelling brengt ons bij de tweede door u voorgelegde
vraag, namelijk welke ruimte de Europese regelgeving (Vogel- en Habitatrichtlijn
en Natura 2000) aan de Nederlandse overheid biedt om in het kader van de Westerschelde-verdragen,
als alternatief voor ontpoldering van Hedwigepolder en Zwin, natuurherstelprojecten
te realiseren direct in de omgeving van de Westerschelde. Als voorbeeld wordt
in de vraagstelling gewezen op het weer in oorspronkelijke zoute staat herstellen
van het Volkerak-Zoommeer. Kort samengevat luidt de vraag of artikel 6, eerste
lid Habitatrichtlijn ertoe verplicht de instandhoudingsmaatregelen binnen
het gebied te treffen dan wel of ook buiten de begrenzing instandhoudingsmaatregelen
kunnen worden getroffen voor het herstel van estuariene natuur.Allereerst verwijzen wij voor een algemene analyse over artikel 6, eerste
lid Habitatrichtlijn naar paragraaf 4 van het advies van Prof. mr. J.M.
Verschuuren en Mr. S.M.C. Erens.4 Verschuuren
en Erens concluderen dat natuurherstelmaatregelen in of direct grenzend aan
de speciale beschermingzone Westerschelde & Saeftinghe moeten worden uitgevoerd.
Zij verwijzen daarbij naar de instandhoudingsdoelstellingen en de ecologische
onderbouwing die aan de geformuleerde natuurherstelmaatregelen ten grondslag
is gelegd.De vraag of de natuurherstelmaatregelen vanuit ecologisch perspectief
uitsluitend kunnen worden genomen in of in de directe nabijheid van de Westerschelde,
kunnen wij niet beantwoorden aangezien wij niet beschikken over de daartoe
benodigde expertise. Wel verdient naar onze mening de conclusie van Verschuuren
en Erens vanuit juridische optiek nuancering en aanvulling.Zowel de Vogelrichtlijn als de Habitatrichtlijn gaan ervan uit dat de
instandhoudings-doelen die voor een aangewezen gebied zijn geformuleerd, moeten
worden gehaald. De verplichting om instandhoudingsmaatregelen te treffen moet
worden beschouwd als een resultaatsverplichting. De lidstaten hebben in beginsel
de vrijheid om de maatregelen vast te stellen waarmee deze doelen
kunnen worden bereikt. De richtlijn sluit niet uit dat ook buiten het aangewezen
gebied maatregelen worden getroffen.1 De maatregelen
moeten echter wel passend zijn om de instandhoudingsdoelstellingen die voor
het aangewezen gebied zijn geformuleerd, te behalen. Externe maatregelen kunnen
onder omstandigheden geschikt zijn om bij te dragen aan het herstel of de
instandhouding van natuurwaarden in de aangewezen gebieden. Zo kunnen bijvoorbeeld
maatregelen buiten het gebied worden getroffen om de beoogde kwaliteit in
het gebied te kunnen realiseren. De externe maatregelen ter verbetering van
bijvoorbeeld de waterkwaliteit houden dan direct verband met bescherming van
de waarden binnen het gebied. Deze maatregelen zijn er dus op gericht te waarborgen
dat binnen het gebied aan de doelstelling kan worden voldaan. Het herstel
van de estuariene natuur zoals voorgestaan voor de Westerschelde kan om die
reden naar onze mening niet met externe maatregelen worden gerealiseerd, aangezien
daarmee het instandhoudingsdoel dat voor het aangewezen gebied is geformuleerd,
niet wordt gehaald. Wel is naar onze mening denkbaar om, zoals ook Verschuuren
en Erens aangeven, tevens direct aansluitend aan het begrensde gebied maatregelen
te nemen indien die aan het realiseren van de instandhoudingsdoelstelling
kunnen bijdragen.In aanvulling op het vorenstaande kunnen echter andere oplossingsrichtingen
worden onderzocht.1) Ten eerste kan worden bezien of reeds aangewezen gebieden ruimer kunnen
worden begrensd om aldus meer ruimte te creëren voor het treffen van
instandhoudings-maatregelen binnen de gebiedsbegrenzing. Aangezien het om
wijzigingen in de begrenzing van gebieden gaat, is overleg met de Europese
Commissie hier aangewezen. Voor de mogelijkheden tot ruimere begrenzing wordt
verwezen naar de Concept – Hoofdlijnen begrenzing en selectie Natura
2000 gebieden waarin onder andere als redenen voor aanpassing van gebiedsbegrenzing
zijn genoemd:2• gebiedsuitbreidingen die nodig zijn om de betreffende habitatwaarden
in voldoende mate af te dekken;• gebiedsuitbreidingen nodig voor herstelmaatregelen voor waarden
in (zeer) ongunstige staat van instandhouding hebben of slechts in enkele
gebieden voorkomende waarden.  In het genoemde document wordt tevens aangegeven dat gebieden met
habitattypen of soorten waarvan de staat van instandhouding als «zeer
ongunstig» is beoordeeld, zo nodig kunnen worden uitgebreid met bestaande
of nieuwe natuur (waar de betreffende waarden niet voorkomen) gelet op de
herstelmaatregelen die noodzakelijk zijn om de staat van instandhouding van
de betreffende habitatwaarden te verbeteren en in gunstige staat te brengen.32) Een ander alternatief zou kunnen zijn de ontwikkeling van estuariene
natuur te borgen in andere op grond van de communautaire lijst aan te wijzen
gebieden, waartoe de instandhoudingsdoelstellingen die voor deze gebieden
reeds zijn geformuleerd dan zouden moeten worden aangepast. Dit is juridisch
gezien mogelijk mits de alsdan in die gebieden te treffen maatregelen voor
herstel van estuariene natuur niet ten koste gaan van de soorten en habitats
waarvoor de gebieden reeds dienen te worden aangewezen én in voldoende
mate kan worden bijgedragen aan de realisering van de landelijke instandhoudingsdoelen
voor – in casu – estuaria. Ook deze aanpassing dient in overleg
met de Europese Commissie te geschieden.  In uw vraagstelling wordt als mogelijk alternatief gewezen op maatregelen
in het Volkerak-Zoommeer. Het Volkerak-Zoommeer valt onder het
ontwerp-aanwijzingsbesluit Markiezaat. In dit ontwerpbesluit zijn instandhoudingsdoelen
geformuleerd voor een aantal kwalificerende vogelsoorten op grond van de Vogelrichtlijn
en tevens omvat de ontwerp-aanwijzing het voormalige natuurmonument Markiezaatsmeer-Zuid.
De vraag of maatregelen als het in zoute staat herstellen mogelijk zijn, is
afhankelijk van beantwoording van de vraag of de te beschermen kwalificerende
soorten in dat milieu in een gunstige staat van instandhouding kunnen worden
behouden, indien estuariene natuur wordt ontwikkeld. Voorts is van belang
of – zoals opgemerkt – de maatregelen gericht op ontwikkeling
van estuariene natuur in voldoende mate bijdragen aan het landelijke instandhoudingsdoel.3) Ten slotte zou een mogelijkheid kunnen zijn om met de Europese Commissie
de bezwaren tegen onteigening ten behoeve van ontpoldering te bespreken en
te bezien of ontwikkeling van estuariene natuur in andere (aanliggende) alsdan
nieuw aan te wijzen gebieden mogelijk is.Wij benadrukken dat de bezwaren tegen onteigening ten behoeve van ontpoldering,
hooguit de aanleiding kunnen zijn tot heroverweging van de begrenzingen. De
uiteindelijke beslissing of een dergelijke aanpassing aangewezen is, mag uitsluitend
op ecologische gronden worden gebaseerd. Dat wil zeggen dat er voldoende ecologische
argumenten moeten zijn om deze wijziging door te voeren, en maatschappelijke
argumenten bij de begrenzing geen rol mogen spelen.1
Dergelijke argumenten mogen wel worden meegewogen bij de besluitvorming over
instandhoudingsmaatregelen die binnen het (op basis van ecologische argumenten)
begrensde gebied worden getroffen.Of de genoemde opties tot aanpassing van gebieden of gebiedsbegrenzingen
vanuit ecologische optiek denkbaar zijn, kunnen wij zoals opgemerkt niet beoordelen.
Daartoe zal de benodigde ecologische kennis moeten worden vergaard. Wij wijzen
er volledigheidshalve op dat uitwerking van deze opties mogelijk niet eenvoudig
is, aangezien de mogelijkheden tot behoud en herstel van soorten en habitats
reeds uitvoerig zijn afgewogen bij de aanmelding van gebieden en de beoordeling
van de aanmelding door de Europese Commissie. Daarbij is echter, voor zover
wij kunnen nagaan, nog niet aan de orde geweest of een andere invulling van
de instandhoudingsverplichting voor het habitattype estuaria mogelijk is.Wij concluderen op grond van het voorgaande dat artikel 6, eerste lid
Habitatrichtlijn op zichzelf niet verplicht tot het uitsluitend treffen van
instandhoudingsmaatregelen binnen een aangewezen gebied. Externe maatregelen
moeten echter ten dienste staan aan het realiseren van de voor het aangewezen
gebied geformuleerde doelstellingen. De mogelijkheden voor het treffen van
natuurherstelmaatregelen kunnen wellicht worden verruimd door het aanwijzen
van nieuwe geschikte gebieden, of het verruimen van de begrenzing van bestaande
gebieden zoals in het aangehaalde begrenzingendocument is aangegeven. De besluitvorming
daaromtrent zal een grondslag moeten vinden in ecologische overwegingen. Maatschappelijke
argumenten kunnen bij gebiedsbegrenzing geen rol spelen.IV GoedkeuringsprocedureTen slotte heeft u ons de vraag voorgelegd op welke wijze de Tweede Kamer
de Westerschelde-verdragen zonder vertraging kan ratificeren en tegelijkertijd
kan waarborgen dat ontpoldering van Hedwigepolder en Zwin alleen doorgang
kan vinden wanneer de grondverwerving op vrijwillige basis geschiedt. In het
onderstaande worden op hoofdlijnen de mogelijkheden geschetst in het kader
van de ratificatieprocedure. IV.a Goedkeuring onder voorbehoudIn de eerste plaats bestaat de mogelijkheid van goedkeuring onder voorbehoud.
Voorbehouden kunnen in beginsel ter zake van alle verdragen – ook bilaterale
verdragen – worden gemaakt, voor zover aan de criteria die volgen uit
het op 23 mei 1969 te Wenen tot stand gekomen Verdrag inzake het verdragenrecht
(hierna: «de Weense Conventie») wordt voldaan. Onder «voorbehoud»
wordt op grond van artikel 2, onder d van de Weense Conventie verstaan:1«Een eenzijdige verklaring, ongeacht haar bewoording of haar benaming,
afgelegd door een Staat wanneer hij een verdrag ondertekent, bekrachtigt,
aanvaardt of goedkeurt of daartoe toetreedt, waarbij hij te kennen geeft het
rechtsgevolg van zekere bepalingen van het verdrag in hun toepassing met betrekking
tot deze Staat uit te sluiten of te wijzigen.Het voorbehoud dient te worden gemaakt ten tijde van de goedkeuring (i.c.
de bekrachtiging van het verdrag door de Staten-Generaal). Dit volgt uit artikel
23, lid 2 van de Weense Conventie, dat bepaalt: «Indien een voorbehoud wordt gemaakt bij de ondertekening van het
verdrag onder voorbehoud van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring, moet
het formeel bevestigd worden door de Staat die het voorbehoud heeft gemaakt
op het ogenblik dat hij zijn instemming door het verdrag gebonden te worden,
tot uitdrukking brengt. In een dergelijk geval zal het voorbehoud worden beschouwd
als te zijn gemaakt op de dag van bevestiging.»In het hiervoor geciteerde bepaalde gaat het om een voorbehoud ten aanzien
van de inhoud van de verdragsverplichtingen. Het maken van een dergelijk voorbehoud
is ingevolge artikel 19 van de Weense Conventie mogelijk, tenzij:a. dit voorbehoud is verboden door het verdrag;b. het verdrag bepaalt dat slechts bepaalde voorbehouden, waaronder niet
het voorbehoud in kwestie, kunnen worden gemaakt; ofc. voor zover het andere gevallen dan omschreven onder a) en b) betreft,
het voorbehoud niet verenigbaar is met voorwerp en doel van het verdrag.De bewoordingen van het Verdrag lijken niet
uit te sluiten dat voorbehouden ten aanzien van bepaalde verplichtingen die
voortvloeien uit het Verdrag worden gemaakt. In het Verdrag zijn immers geen
bepalingen opgenomen die het maken van een voorbehoud specifiek verbieden.
Resteert de vraag of de aard en de strekking van het verdrag aan een voorbehoud
ten aanzien van artikel 3, tweede lid, onder b van het Verdrag in de weg te
staan. Om deze vraag specifiek te kunnen beantwoorden zou een nadere analyse
van de verdragstekst en de achtergronden moeten worden uitgevoerd. Dit valt
echter op dit moment buiten de reikwijdte van de opdracht. Wij willen echter
enkele aandachtspunten naar voren brengen. De strekking van het verdrag is
gelet op de preambule:• Optimalisering van de veiligheid, de toegankelijkheid en de natuurlijkheid
in het Schelde-estuarium, en• Invulling geven aan de door de Regeringen van de Verdragsluitende
Partijen op 17 december 2004 en 11 maart 2005 vastgestelde besluiten
van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium;Ten derde bevat de preambule een overweging dat de uitvoering van de in
de Ontwikkelingsschets 2010 voorziene projecten en werken bijdragen tot het
behoud van de fysieke systeemkenmerken van het Schelde-estuarium. Zoals eerder in dit advies is opgemerkt, wordt met het Verdrag beoogd
een pakket aan projecten en maatregelen te realiseren. Nu het Verdrag invulling
geeft aan de Ontwikkelingsschets 2010 en voorziet in de uitvoering van de
daarin voorziene projecten en werken, kan worden betoogd dat de realisatie
van de ontpoldering een dermate belangrijk onderdeel van het verdrag is, dat
het maken van een voorbehoud ter zake in strijd zou zijn met de aard en de
strekking van het verdrag.Anderzijds kan worden betoogd dat de ontpoldering slechts een onderdeel
is van het verdrag en dat het maken van een voorbehoud ter zake niet aan (het
resterende deel van) het verdrag aan de weg zal staan. Bovendien laat het
systeem van de Weense Conventie het over aan de afzonderlijke staten om te
bepalen of er door het opnemen van een voorbehoud strijd is met voorwerp en
doel van het verdrag.Hoewel volledige duidelijkheid in dit stadium niet kan worden gegeven,
lijkt verdedigbaar dat op grond van de Weense Conventie een voorbehoud ter
zake van artikel 3, lid 2, sub b van het Verdrag kan worden gemaakt. Gelet
op het standpunt van de Tweede Kamer gaat het in dat geval niet zozeer om
een voorbehoud bij de natuurherstelmaatregelen, maar betreft het vooral de
mogelijkheid van een alternatieve invulling indien blijkt dat grondverwerving
uitsluitend mogelijk is via onteigening.Indien het Vlaamse Gewest een andere mening is toegedaan omtrent de mogelijkheid
om een voorbehoud te maken, staat het het Vlaamse Gewest vervolgens vrij om
bezwaar te maken tegen het voorbehoud. Gelet op artikel 21, lid 3 van de Weense
Conventie treedt het verdrag tussen beide partijen alsdan in werking met uitzondering
van het deel waarop het voorbehoud ziet, behoudens voor zover het Vlaamse
Gewest zich als gevolg van het voorbehoud verzet tegen inwerkingtreding van
het gehele verdrag. Het Vlaamse Gewest kan derhalve, indien Nederland een
voorbehoud maakt, enerzijds kiezen om het verdrag voor het overige in werking
te laten treden tussen partijen, en anderzijds kiezen om zich als gevolg van
het voorbehoud te verzetten tegen inwerkingtreding van het (volledige) verdrag.Maakt het Vlaamse Gewest evenwel geen bezwaar tegen het voorbehoud, dan
wordt het verdrag tussen partijen gewijzigd, in zoverre dat de bepalingen
van het verdrag waarop het voorbehoud betrekking heeft niet van toepassing
zijn tussen partijen. Materieel kan derhalve het gevolg van bezwaar en (stilzwijgende)
berusting hetzelfde zijn. Beide handelingen kunnen immers tot resultaat hebben
dat de bepaling ten aanzien waarvan een voorbehoud is gemaakt, tussen partijen
niet van toepassing is.Bij het bovenstaande dient uitdrukkelijk te worden opgemerkt dat dit een
weergave is van de mogelijkheden onder de Weense Conventie. Naast de Weense
Conventie geldt uiteraard eveneens het internationale gewoonterecht op grond
waarvan uitgangspunt lijkt te zijn dat de toelaatbaarheid van het maken van
voorbehouden minder licht verondersteld mag worden naarmate verdragen meer
naar een contract neigen. Nu het Verdrag in kwestie sterke gelijkenissen vertoont
met een contract en in veel mindere mate met een algemene regel als een wet,
zou de mogelijkheid tot het maken van voorbehouden ten aanzien van de bepalingen
van het verdrag, kunnen worden beperkt door het internationale gewoonterecht.1 Hier kan tegenin worden gebracht dat in het Verdrag uitdrukkelijk
is bepaald, dat goedkeuring door de Staten-Generaal dient te worden gegeven.
Dit laat de mogelijkheid open dat de Staten-Generaal inhoudelijke voorbehouden
formuleert.IV.b Gedeeltelijke instemmingArtikel 17 van de Weense Conventie biedt de mogelijkheid om het onderhavige
Verdrag gedeeltelijk te bekrachtigen, indien en voor zover (1) het verdrag
zulks toelaat of (2) Vlaanderen hiermee instemt. Artikel 17 van de Weense
Conventie bepaalt:«1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 19 tot 23 (inzake
voorbehouden, AAF en WJB) heeft de instemming van een Staat gebonden te worden
door een deel van een verdrag slechts gevolgen indien het verdrag dit toelaat
of indien de andere verdragsluitende Staten hiermee instemmen. [...]»In het Verdrag is niet expliciet voorzien in een mogelijkheid van gedeeltelijke
goedkeuring. Naar onze mening is dan ook instemming van het Vlaamse Gewest
vereist. Indien het Vlaamse Gewest niet kan instemmen met gedeeltelijke goedkeuring,
dan zal deze geen rechtsgevolgen hebben, hetgeen betekent dat het Verdrag
alsdan in het geheel niet in werking treedt.IV.c Wijziging van het verdrag na goedkeuringIngevolge het Internationale recht kunnen verdragen worden gewijzigd.
Op grond van (primair) artikel 12 van het Verdrag en (subsidiair) artikel
39 j°. 9, lid 1 van de Weense Conventie dient hiervoor in het onderhavige
geval de instemming te worden verkregen van het Vlaamse Gewest. Indien en
voor zover het Vlaamse Gewest de vereiste instemming zou geven, brengt dit
procedureel het volgende met zich: alsdan zal het verdrag eerst moeten zijn
goedgekeurd, en zal het verdrag vervolgens in werking moeten zijn getreden,
alvorens een beroep gedaan kan worden op het wijzigingsartikel 12. Eerder
kan immers geen beroep op dit artikel worden gedaan, aangezien het artikel
als zodanig voorafgaand aan het moment van inwerkingtreding nog niet van kracht
is. Dit betekent dat artikel 3, tweede lid onder b van het Verdrag enige tijd
in werking zal zijn gedurende de periode gelegen tussen het moment van inwerkingtreden
van het Verdrag en het moment van wijzigen van het Verdrag.IV.d Binding van het verdrag na inwerkingtredenEen internationale rechtsnorm zal slechts rechtstreeks werkend zijn, indien
deze voldoende duidelijk is en geen nadere uitwerking door de wetgever behoeft.
Artikel 93 GW bepaalt ter zake: «Bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties,
die naar inhoud een ieder kunnen verbinden hebben verbindende kracht nadat
zij zijn bekendgemaakt.»Er dient derhalve aan twee criteria te zijn voldaan, alvorens een derde
een beroep kan doen op de bepalingen van een verdrag, nadat dit in werking
is getreden: enerzijds dienen de voorschriften een ieder te kunnen verbinden,
en anderzijds dienen de voorschriften te zijn bekendgemaakt. De Hoge Raad
heeft in het «Spoorwegstaking-arrest» ter zake van het eerste
criterium geoordeeld dat bepalend is of een bepaling naar inhoud genomen voldoende
duidelijk is om als «objectief recht» te functioneren:1«Enkel de inhoud van de bepaling zelf [is] beslissend:
verplicht deze de Nederlandse wetgever tot het treffen van een nationale regeling
met bepaalde inhoud of strekking, of is deze van dien aard dat de bepaling
in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren? [...]»Het Verdrag richt zich in beginsel tot de contracterende partijen, Nederland
en het Vlaamse Gewest. Het Verdrag bevat verder geen bepalingen die zien op
derden. Hoewel het Verdrag niet de totstandkoming van een nationale regeling
betreft, ziet het Verdrag wel op het treffen van een aantal feitelijke maatregelen,
te weten het uitvoeren van projecten en het voldoen van de kosten in dit kader.
Het Verdrag laat partijen verder een zekere vrijheid bij het uitvoeren van
deze maatregelen. Hoewel derden wellicht een belang kunnen hebben bij het
uitvoeren van deze maatregelen, lijken slechts Nederland en het Vlaamse Gewest
als verdragspartij op voorhand als «normadressaat» te kunnen worden
aangemerkt.Hoewel de voorschriften in het Tractatenblad zijn bekendgemaakt, en derhalve
aan het tweede criterium is voldaan, lijken derden na (al dan niet) gedeeltelijke
bekrachtiging in beginsel geen beroep te kunnen doen op het bepaalde in het
Verdrag, nu de bepalingen uit het Verdrag niet lijken te beogen een ieder
te verbinden.Opmerking verdient echter dat het Verdrag wel op andere wijze een rol
kan spelen in de relatie tussen derde-partijen en de Nederlandse overheid.
Derde-partijen zouden kunnen betogen dat door niet-nakoming van de goedgekeurde
verdragsbepaling onvoldoende uitvoering wordt gegeven aan artikel 6, eerste
lid Habitatrichtlijn en dienaangaande een klacht kunnen indienen bij de Europese
Commissie. Daarbij zou erop gewezen kunnen worden dat de door de Nederlandse
regering zelf als noodzakelijk beschouwde – en in het verdrag verankerde –
maatregelen, ten onrechte niet worden uitgevoerd. Het is dan ook van belang
om – indien wordt gekozen voor de mogelijkheid van ratificatie en latere
wijziging – dit op voorhand met de Europese Commissie te communiceren.Tot het geven van een nadere toelichting zijn wij graag bereid.A. A. Freriks,advocaatW. J. Bosma,advocaatAKD Prinsen Van Wijmen NVXNoot1TK vergaderjaar 1997–1998, 25 187, nr. 15.XNoot2TK vergaderjaar 2005–2006, 26 980 en 30 244, nr. 29, zie
ook de motie-Van der Staaij c.s. TK vergaderjaar 2006–2007, 26 980,
nr. 30.XNoot1Ontwikkelingsschets 2010, p. 5.XNoot2TK vergaderjaar 2007–2008, 30 862, nr. 5.XNoot1TK vergaderjaar 2005–2006, 26 980 en 30 244, nr. 29.XNoot2Beschikking van de Commissie van 7 december 2004 tot vaststelling,
op grond van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad, van de lijst van gebieden van
communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio, Pb. L387 (GCN-code
NL9803061).XNoot1Zie daarover onder meer TK vergaderjaar 2005–2006, 26 980 en
30 244, nr. 27 en TK vergaderjaar, 2005–2006, 26 980 en 30 244,
nr. 29.XNoot2Met redenen omkleed advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen
11–07–2003 inzake inbreuk nr. 1995/4564. Zie hierover TK vergaderjaar
2005–2006, 26 980 en 30 244, nr. 22.XNoot3P. 46/47XNoot4Prof. mr. J.M. Verschuuren en Mr. S.M.C. Erens, Juridisch advies betreffende
locatie natuurherstel SBZ Westerschelde, Universiteit van Tilburg, november
2007.XNoot1Zie onder andere de overweging vna het Hof van Justitie in de procedure
van de Commissie/Duitsland (C-98/03): «The Directive does not distinguish
between measures taken outside or inside a protected site.»XNoot2Concept – Hoofdlijnen begrenzing en selectie Natura 2000 gebieden
Ministerie van LNV, november 2005, p. 3.XNoot3Concept – Hoofdlijnen begrenzing en selectie Natura 2000 gebieden
Ministerie van LNV, november 2005, p. 8.XNoot1HvJ EG 7 november 2000, zaaknr. C-371/98, AB 2001/19 (m.nt. ChB);
M en R 2001, nr. 1.XNoot1Trb. 1972, 51 en 1977, 169.XNoot1Vgl. Prof. mr. A.J.P. Tammes, «Internationaal Publiekrecht»,
Haarlem: 1966, p. 16.XNoot1HR 30 mei 1986, NJ 1986, 688. Vgl. ABRS 15 september 2004, LJN:
AR2181. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30862-14.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl