Wet dualisering gemeentebestuur; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27751, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

31-05-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27751 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave ALGEMEEN DEELHOOFDSTUK 1 INLEIDING1.1 Het belang van dualisering voor de lokale democratie1.2. Dualisering en Grondwet1.3. Voorgeschiedenis en samenhang met andere wetsvoorstellenVoorgeschiedenisSamenhangende wetsvoorstellen en andere initiatieven1.4. Structuur en cultuur1.5. Reacties op het voorontwerp van wetAlgemeenHet commentaar van de VNGHet commentaar van het IPOHet commentaar van de Kiesraad1.6. Opbouw van de memorie van toelichting1.7. Overzicht van de inhoudelijke veranderingen in de
Gemeentewet als gevolg van het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuurHOOFDSTUK 2 DE GEMEENTE ALS POLITIEKE INSTITUTIEWenselijkheid krachtige lokale bestuurslaagEigen beleidsruimte gemeenten essentieelPositie politieke partijen en herkenbaarheid lokale politiekAfnemende vanzelfsprekendheid aanvaarding publieke besluitvormingEinde van de politiek?Lokale initiatieven tot politieke vernieuwingHOOFDSTUK 3 VORMGEVING VAN EEN DUALISTISCH STELSEL IN
DE SYSTEMATIEK VAN DE GEMEENTEWET3.1. De structuur van de GemeentewetDe grondwet van het gemeentebestuurUniformiteit en differentiatieBij herziening jaren '90 Thorbeckiaanse stelsel goeddeels
intact3.2. Gemeentelijke bestuursorganenBestuursorganen centraalDoor en op grond van de Gemeentewet gecreëerde bestuursorganen3.3. Andere nieuwe elementen3.4. Duidelijker rollen van de gemeentelijke bestuursorganenRolverduidelijking voorwaarde voor beter functioneren
bestuursstelselVerhouding raad-college3.5. De burgemeester als bewaker van het collegiaal bestuurCollegiaal bestuur als Nederlandse verworvenheidNieuwe waarborgenHOOFDSTUK 4 DE RAAD4.1. De positie van de raad in het algemeenDe raadDe aantrekkelijkheid van het raadslidmaatschap4.2. Versterking van de verordenende bevoegdheidOverzicht 2: Versterking van de wettelijke verankering
van de verordenende bevoegdheid van de raad AlgemeenBeleidsregelsRecht van initiatief en recht van amendementAmbtelijke bijstand4.3. Versterking van de controlerende functieOverzicht 3: Versterking van de wettelijke verankering
van de controlerende functie van de raad AlgemeenVerantwoordingsplichtHet recht op informatie, het mondeling en schriftelijk
vragenrechtAmbtelijke bijstand en contra-expertiseHet recht van interpellatieGedragscodesInterne en externe klachtregelingSchrappen mogelijkheid van beroep op de raad4.4. Het recht van onderzoek van de raadAlgemeenZorgvuldige afweging tussen de zwaarte van de bevoegdheden
en de gevolgen van het gebruik daarvan voor de burgerBesluit tot het houden van een onderzoekBevoegdheden ten behoeve van de uitvoering van een onderzoekGesprekkenNadere regeling door de raadDocumenten van instellingen van de EURechtskarakter beslissingen4.5. Versterking van de financiële functieDualisering en de financiële functieVerbeterpunten1. Sturing met het oog op controle en verantwoording2. Controle en verantwoording3. Controle en verantwoording met het oog op sturingUitwerking van de verbeterpunten in het wetsvoorstela. Sturing met het oog op controle en verantwoordingb. Controle en verantwoordingc. Controle en verantwoording met het oog op sturingDe financiële verordeningComptabiliteitsvoorschriftenRechtmatigheidscontroleNadere voorschriftenAanwijzen accountant door de raadMoment van verantwoordingControle op doelmatigheid en doeltreffendheidRekenkamer4.6. De indemniteitsprocedureDe huidige regeling en haar tekortkomingenDe nieuwe regeling4.7. Kaderstelling door de raadAlgemeenKaderstelling door middel van regelgeving en het budgetrechtKaderstelling door middel van politiek-bestuurlijke instrumentenHOOFDSTUK 5 HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS5.1. Ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschapInleidingHistorische achtergrondOntvlechting wethouderschap-raadslidmaatschap van eminent
belang voor dualiseringOnverenigbaarheid raadslidmaatschap en wethouderschapNieuwe bepalingen voor wethouders als gevolg van de ontvlechtingOverbodig geworden bepalingen voor wethouders als gevolg
van de ontvlechtingInvoering van het demissionaire wethouderschapOverzicht 4: Tijdschema bij collegeformatie na de raadsverkiezingen
van 2002 op grond van de huidige wet en ingevolge het wetsvoorstel Rekrutering van buiten de raad mogelijkCollegeleden niet langer voorzitter of lid van raadscommissies5.2. Dualisering van de bestuursbevoegdhedenWaarom concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college?Drie categorieën bestuursbevoegdhedenOverheveling van bestuursbevoegdheden op grond van medebewindswettenOverheveling van de autonome bestuursbevoegdheidOverheveling van de door de Gemeentewet aan de raad geattribueerde
bestuursbevoegdhedenExplicitering van bestuursbevoegdheden van het collegeBestaande in de wet geëxpliciteerde bestuursbevoegdheden
van het collegeDagelijks bestuurVoorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten5.3. Versterking van het collegiaal bestuurCollegiaal bestuursmodel onverminderd waardevolRelevante ontwikkelingenHOOFDSTUK 6 DE BURGEMEESTER6.1. Versterking van de positie van de burgemeester noodzakelijkAlgemeenDe aanstellingswijze van de burgemeesterOpenbare orde en veiligheid6.2. Nieuwe bevoegdheden van de burgemeesterBevoegdheden van de burgemeester op het vlak van de verhouding
burger – bestuurHOOFDSTUK 7 DE REKENKAMER7.1. Wenselijkheid van een gemeentelijke rekenkamerRekenkamerfunctie in opmarsDe noodzaak van een onafhankelijke rekenkamer voor alle
gemeentenGemeentelijke rekenkamerfunctie en de Algemene Rekenkamer7.2. Samenstelling van de rekenkamer7.3. De gemeenschappelijke rekenkamer7.4. Taak en bevoegdheden van de rekenkamerAlgemeenOok onderzoek bij derden met banden met gemeente mogelijkRelaties tussen de rekenkamer en andere gemeentelijke
organenRekenkamer en openbaarheidHOOFDSTUK 8 DE COMMISSIES8.1. Het commissiestelsel in gedualiseerde verhoudingen1. Raadscommissies(art. 82)2. Bestuurscommissies (art. 82a)3. Andere commissies (art. 82b)4. Deelgemeentebesturen (art. 87, e.v.)5. Onderzoekscommissies (art. 155a)8.2. Raadscommissies8.3. BestuurscommissiesInstellingVerantwoordingVergaderingen van bestuurscommissies en openbaarheidDelegatie aan bestuurscommissiesToezichtTerritoriale bestuurscommissies8.4. DeelgemeentebesturenInstellingDirecte verkiezingenOverdracht van bevoegdhedenDagelijks bestuur van de deelgemeenteHOOFDSTUK 9 DE AMBTELIJKE ORGANISATIE9.1. De ambtelijke organisatie in een gedualiseerd stelsel9.2. Ondersteuning van de raad door de ambtelijke organisatie9.3. De raadsgriffier9.4. De positie van de secretaris9.5. De aanstellingswijze van de secretaris en de andere
gemeentelijke hoofdambtenarenHOOFDSTUK 10 FINANCIËLE GEVOLGEN10.1. De omvang van de financiële gevolgen10.2. Compensatie van de financiële gevolgenHOOFDSTUK 11 INWERKINGTREDINGAlgemeenMogelijkheid voor afwijkend tijdstip van inwerkingtreding
voor bepaalde artikelen of onderdelen daarvanAfwijkend tijdstip voor inwerkingtreding voor herindelingsgemeentenFlankerend beleidARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGARTIKEL IOnderdeel AArtikel 5Onderdeel BArtikel 6Onderdeel CArtikel 13Eerste lidOnderdeel DArtikel 15Onderdeel FArtikel 18Onderdeel GArtikel 21Eerste lidTweede lidOnderdeel HArtikel 25Onderdeel IArtikel 33Onderdeel JArtikel 35Tweede lidOnderdeel KArtikel 36aEerste lidTweede lidDerde lidArtikel 36bEerste lidTweede lidDerde lidOnderdeel LArtikel 37Onderdeel MArtikel 39Onderdeel NArtikel 41aArtikel 41bArtikel 41cEerste lidTweede lidOnderdeel OArtikel 42Onderdelen Q, R en SArtikelen 45, 46 en 47Onderdeel TArtikel 48Onderdeel UArtikel 49Onderdeel VArtikel 50Artikel 51Onderdeel YArtikel 53aOnderdeel ZArtikel 54Onderdeel CCArtikel 68Onderdeel DDArtikel 69Onderdeel FFArtikel 77Eerste lidTweede lidDerde lidOnderdeel GGOnderdeel HHArtikel 80Onderdeel IIArtikel 81bArtikel 81cAlgemeenTweede lidDerde lidArtikel 81dArtikel 81eArtikel 81fArtikel 81gArtikel 81hArtikel 81iTweede lidArtikel 81jEerste en tweede lidDerde lidVierde lidArtikel 81lEerste lidTweede lidArtikel 81mEerste lidTweede lidArtikel 81nOnderdelen JJ en KKArtikel 82Artikel 82aArtikel 82bOnderdeel LLArtikel 83Onderdeel MMArtikel 84Artikel 85Onderdeel NNArtikel 86Onderdeel OOArtikel 87Onderdeel PPArtikel 87aOnderdeel RRArtikel 89Eerste lidDerde lidOnderdeel SSArtikel 90 {[wlidEerste en tweede lidDerde lidOnderdeel TTArtikel 91Artikel 92Artikel 93Artikel 94Onderdeel WWArtikel 95Derde lidArtikel 96Onderdeel XXArtikel 97Onderdeel AAAArtikel 101Onderdeel BBBArtikel 102Onderdeel CCCArtikel 103Tweede lidOnderdeel EEEArtikel 106Onderdeel GGGArtikel 107aOnderdelen III, JJJ, KKK, LLL en NNNArtikelen 112, 113, 114, 118, 119, 120 en 124Onderdeel MMM en OOOArtikelen 123 en 125, tweede lidOnderdeel PPPArtikel 147Eerste lidTweede lidDerde lidOnderdeel QQQArtikel 147aArtikel 147bOnderdeel RRRArtikel 148Artikelen 151, 152 en 153Onderdeel SSSArtikel 155Onderdeel TTTArtikelen 155a tot en met 155eOnderdeel UUUArtikel 156Eerste lidTweede lidOnderdeel VVVArtikel 159Onderdeel WWWArtikel 160Eerste lidTweede en derde lidVierde lidOnderdeel XXXArtikelen 161, 162, 163 en 164Onderdeel YYYArtikel 165Onderdeel BBBBArtikel 169Onderdeel CCCCArtikel 170Eerste lidDerde lidOnderdeel DDDDArtikel 178Onderdeel EEEEArtikel 180Onderdeel FFFFArtikel 181Onderdeel GGGGArtikel 182Eerste lidTweede lidArtikel 183Eerste lidArtikel 184Derde lidVierde tot en met zesde lidOnderdeel HHHHArtikel 188Onderdeel JJJJArtikel 195Onderdeel KKKKArtikelen 197 tot en met 201Gehanteerde terminologieOnderdeel MMMMArtikelen 212 en 213Onderdeel NNNNArtikel 213aOnderdeel OOOOArtikel 214Onderdeel PPPPArtikel 215Onderdeel UUUUArtikel 281aARTIKEL IIARTIKEL IIIOnderdelen A, B, C en DARTIKEL IVARTIKEL VARTIKEL VIARTIKEL VIIARTIKEL VIIIARTIKELEN IX EN XARTIKEL XIIARTIKEL XIIIOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27751Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 300 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 751Wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten tot dualisering
van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur
(Wet dualisering gemeentebestuur)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgave Algemeen deel2Hoofdstuk 1 Inleiding21.1.Het belang van dualisering voor
de lokale democratie2 1.2.Dualisering en Grondwet61.3.Voorgeschiedenis en samenhang
met andere wetsvoorstellen8 1.4.Structuur en cultuur111.5.Reacties op het voorontwerp van
wet121.6.Opbouw van de memorie van toelichting171.7.Overzicht van de inhoudelijke
veranderingen in de Gemeentewet als gevolg van het wetsvoorstel dualisering
gemeentebestuur18 Hoofdstuk
2 De gemeente als politieke institutie19Hoofdstuk
3 Vormgeving van een dualistisch stelsel in de systematiek van de Gemeentewet223.1.De structuur van de Gemeentewet22 3.2.Gemeentelijke bestuursorganen223.3. Andere nieuwe elementen23 3.4. Duidelijker rollen van de gemeentelijke
bestuursorganen23 3.5. De burgemeester als bewaker van
het collegiaal bestuur24Hoofdstuk
4 De raad254.1.De positie van de raad in het
algemeen25 4.2.Versterking van de verordenende
bevoegdheid26 4.3. Versterking van de controlerende
functie29 4.4. Het recht van onderzoek van de
raad33 4.5. Versterking van de financiële
functie384.6. De indemniteitsprocedure46 4.7. Kaderstelling door de raad49 Hoofdstuk
5 Het college van burgemeester en wethouders505.1.Ontvlechting van het raadslidmaatschap
en het wethouderschap50 5.2.Dualisering van de bestuursbevoegdheden57 5.3.Versterking van het collegiaal
bestuur61Hoofdstuk
6 De burgemeester636.1.Versterking van de positie van
de burgemeester noodzakelijk63 6.2. Nieuwe bevoegdheden van de burgemeester64 Hoofdstuk
7 De rekenkamer667.1.De wenselijkheid van een gemeentelijke
rekenkamer667.2. Samenstelling van de rekenkamer67 7.3. De gemeenschappelijke rekenkamer68 7.4. Taak en bevoegdheden van de rekenkamer70 Hoofdstuk
8 De commissies728.1. Het commissiestelsel in gedualiseerde
verhoudingen72 8.2. Raadscommissies738.3. Bestuurscommissies74 8.4.Deelgemeentebesturen76 Hoofdstuk
9 Het ambtelijk apparaat789.1.Het ambtelijk apparaat in een
gedualiseerd stelsel78 9.2. Ondersteuning van de raad door
het ambtelijk apparaat79 9.3. De raadsgriffier809.4. De positie van de secretaris82 9.5. De aanstellingswijze van de secretaris
en de andere gemeentelijke hoofdambtenaren83 Hoofdstuk
10 Financiële gevolgen8410.1.De omvang van de financiële
gevolgen84 10.2. Compensatie van de financiële
gevolgen84 Hoofdstuk
11 Inwerkingtreding84Artikelsgewijze
toelichting86BijlageDoorwerking van het wetsvoorstel
dualisering gemeentebestuur in de integrale tekst van de Gemeentewet1 1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer.ALGEMEEN DEELHOOFDSTUK 1 INLEIDING1.1 Het belang van dualisering voor de lokale democratieDit wetsvoorstel strekt ertoe om binnen het bestaande grondwettelijk kader
een zo groot mogelijke stap te zetten tot invoering van een formeel-dualistisch
bestuursmodel in het lokaal bestuur. Het wetsvoorstel volgt daarbij in hoofdlijnen
het advies van de Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie»,
zoals het kabinet heeft aangekondigd in zijn standpunt van 23 mei 2000 over
dat advies (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VII, nr. 42). Ik streef
ernaar dit voorstel met ingang van de dag direct volgend op de eerstkomende
raadsverkiezingen kracht van wet te laten krijgen, zodat het nieuwe stelsel
met ingang van de komende raadsperiode effectief kan worden.De kern van het wetsvoorstel wordt gevormd door de ontvlechting van enerzijds
de positie van de raad en anderzijds die van het college. Dit gebeurt door
een scheiding aan te brengen in de samenstelling, de functies en de bevoegdheden
van raad en college. Er wordt een incompatibiliteit gevestigd tussen het raadslidmaatschap
en het wethouderschap, waarbij tevens de mogelijkheid wordt geopend om ook
niet-raadsleden tot wethouder te benoemen. De bestuursbevoegdheden worden,
met uitzondering van de autonome bestuursbevoegdheid die krachtens de Grondwet
de raad toebehoort, bij het college geconcentreerd. De verordenende en controlerende
bevoegdheden van de raad worden versterkt door codificatie en uitbreiding
van zijn bevoegdheden en door de verplichte invoering van een gemeentelijke
rekenkamer.Met de invoering van een dualistisch bestuursmodel wordt de consequentie
getrokken uit een gestage ontwikkeling in dualistische richting die de bestuurspraktijk
reeds vele decennia laat zien. Het monistische bestuursmodel zoals dat sinds
de grondwetsherziening van 1848 en de totstandkoming van de eerste gemeentewet
in 1851 is geïntroduceerd en waarvan de uitgangspunten sindsdien ongewijzigd
zijn gebleven, staat reeds sinds het begin van de vorige eeuw bloot aan maatschappelijke
en bestuurlijke ontwikkelingen die een steeds grotere discrepantie hebben
doen ontstaan tussen de formele kenmerken van het gemeentewettelijke model
en de bestuurlijke werkelijkheid.De voortdurende groei van de overheidstaak en de daarmee verband houdende
centralisatietendensen, leidend tot verschraling van de klassieke autonomie
en de stormachtige toename van het medebewind, hebben ingrijpende en blijvende
gevolgen gehad voor de rolverdeling en de feitelijke machtsverhouding tussen
de raad en het college van burgemeester en wethouders. De uit het monisme
voorvloeiende ondergeschiktsheidsrelatie tussen de raad als algemeen bestuur
en hoogste orgaan (hoofd) van de gemeente en het college van burgemeester
en wethouders als dagelijks bestuur, is theoretisch nog steeds uitgangspunt
maar is reeds lang geen praktijk meer. De groeiende omvang van de gemeentelijke
bestuurstaak alsmede de rechtstreekse toekenning aan het college van medebewindsbevoegdheden
door de bijzondere wetgever, hebben de raad uit het centrum van de bestuurlijke
activiteit verdrongen en hebben ertoe geleid dat het college meer en meer
de plaats van de raad als beleidsbepalend orgaan van de gemeente heeft overgenomen.
De bestuurlijke functie van de raad, die in het gemeentewettelijk stelsel
van Thorbecke de basis van zijn positie als hoogste orgaan (hoofd) van de
gemeente vormde en die het uit de raad gevormde college als uitvoerder van de door de raad genomen besluiten in een van de raad afgeleide
positie plaatste, is bijgevolg steeds verder afgekalfd, waardoor wezenlijk
andere bestuurlijke verhoudingen zijn ontstaan. Het college heeft gaandeweg
een bestuurlijk overwicht verworven met als gevolg dat de raad, zijn hoofdschap
ten spijt, op zijn beurt meer en meer in een afhankelijkheidsverhouding tot
het college is komen te staan.Geconfronteerd met deze dualistische ontwikkeling, heeft de gemeentewetgever
steeds opnieuw getracht om deze te integreren in het institutionele stelsel
met handhaving van het monistisch uitgangspunt. Zo ook bij de jongste herziening
van de gemeentewet, die in 1994 haar beslag heeft gekregen. Dat heeft geresulteerd
in de geleidelijke introductie van dualistische elementen – zij het
schoorvoetend, omdat zij in zekere zin wezensvreemd zijn aan het stelsel –
zoals de uitbouw van een controle- en verantwoordingsrelatie tussen raad en
college met als culminatiepunt de introductie van de vertrouwensregel in 1948.
Daarmee erkende de gemeentewetgever de onomkeerbaarheid van de feitelijke
ontwikkeling en poogde hij recht te doen aan een rolverdeling tussen college
en raad die meer en meer de trekken was gaan vertonen van een rolverdeling
die bestaat tussen regering (bestuur) en parlement (controle).Tegelijkertijd heeft de gemeentewetgever echter door de introductie van
nieuwe instrumenten geprobeerd het monistisch uitgangspunt van het stelsel
overeind te houden door de raad, althans in formele zin, mogelijkheden te
bieden verloren terrein terug te winnen en zijn hoofdschap te bewaren. Daarmee
werd de institutionele vervlechting die eigen is aan een monistisch stelsel,
en die pregnant tot uiting komt in het gegeven dat de leden van het dagelijks
bestuur voortkomen uit het algemeen bestuur en daarvan ook lid blijven, niet
alleen gehandhaafd maar tevens versterkt. Als illustratie hiervan kan worden
gewezen op artikel 148 van de in 1994 in werking getreden herziene Gemeentewet,
dat de raad de mogelijkheid geeft bij verordening beleidsregels vast te stellen
waarmee de andere organen van de gemeente rekening moeten houden bij de uitoefening
van bij of krachtens de wet verleende bevoegdheden. Aldus zou de raad zijn
rol als beleidsbepalend orgaan van de gemeente nieuw leven kunnen inblazen.
Een tweede voorbeeld dat eveneens de laatste herziening van de gemeentewet
betreft, is het schrappen van de opsomming van taken die tot het dagelijks
bestuur behoren. Door het schrappen van die opsomming en krachtens het grondwettelijk
en gemeentewettelijk uitgangspunt dat alle taken die niet door de wet aan
een ander orgaan zijn toegekend bij de raad berusten, is het onder de huidige
wet denkbaar dat de raad taken die vroeger tot het dagelijks bestuur werden
gerekend aan zich trekt.Geconstateerd moet worden dat beide soorten ingrepen – enerzijds
de introductie van dualistische elementen als erkenning van de toegenomen
bestuurlijke zelfstandigheid van het college en anderzijds de introductie
van nieuwe raadsbevoegdheden teneinde het monistisch uitgangspunt opnieuw
invulling te kunnen geven – tegen elkaar in kunnen werken. Dualisme
gaat uit van een afstand tussen raad en college in een zekere gelijkwaardigheid
en dus van een scheiding van verantwoordelijkheden. Monisme daarentegen gaat
uit van een institutionele vervlechting van de posities van raad en college
en dus van een hiërarchische verknoping van verantwoordelijkheden. Daardoor
is niet alleen sprake van een steeds scherper geworden discrepantie tussen
norm en feit, maar ook van toenemende innerlijke tegenstrijdigheid in het
stelsel die zich bij de raad het sterkst doet gevoelen. Bij hem komen de bestuursfunctie
en de controle daarop samen waardoor rolverwarring optreedt. Voor de wethouders
geldt omgekeerd dat zij, althans in theorie, als raadslid het collegebeleid
mede controleren. De bestuurlijke functie van de raad vormt institutioneel
gezien het fundament van zijn positie, doch deze functie is hoewel formeel nog steeds aanwezig, materieel non-existent geworden. Ik meen dat deze
bestuurlijke werkelijkheid in de regelgeving niet langer genegeerd mag worden.
De raad noch het college zijn daarbij gebaat. Het streven van de gemeentewetgever
de raad instrumenten aan te reiken in de hoop dat hij daarmee zijn beleidsbepalende
rol als hoofd van de gemeente invulling kan geven is, tot zijn uiterste consequentie
doorgevoerd tenslotte niet effectief gebleken.De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de raad en het college is diffuus
geworden. Een zinvol en vruchtbaar politiek-bestuurlijk samenspel tussen raad
en college is daardoor meer en meer in het gedrang gekomen. Dit heeft mede
geleid tot een overwegend interne gerichtheid van de lokale politieke besluitvorming,
omdat een concurrentieverhouding is ontstaan tussen twee organen die beide
op goede gronden aanspraak maken op het primaat in de besluitvorming. Dat
heeft in het bijzonder voor de raad nadelige gevolgen, omdat de keuze tussen
enerzijds zijn bestuurlijke functie en anderzijds zijn controlerende functie
het karakter heeft gekregen van een permanent dilemma. De raad blijft daardoor
in zijn positiebepaling hinken op twee gedachten. Dat is bedreigend voor de
vitaliteit en herkenbaarheid van de lokale democratie waarvan de raad als
rechtstreeks door de bevolking gekozen orgaan de spil dient te zijn. De invoering
van een formeel-dualistisch bestuursmodel zal aan dit dilemma een einde maken
en duidelijkheid scheppen over de te onderscheiden functies en de daaruit
voortvloeiende rolverdeling tussen de raad en het college. De lokale democratie
zal daardoor aan vitaliteit en herkenbaarheid kunnen winnen, mits overigens
ook aan andere voorwaarden wordt voldaan.In dit verband moet worden gewezen op een andere, meer recente maatschappelijke
en bestuurlijke ontwikkeling, omdat die ontwikkeling de keuze voor een dualistisch
model in de context van bovenstaande overwegingen krachtig ondersteunt, namelijk
het interactief bestuur. Op steeds meer terreinen vindt een intensieve interactie
tussen bestuur en samenleving plaats bij de vorming en uitvoering van het
beleid. Deze ontwikkeling stelt nieuwe eisen aan de rol van de volksvertegenwoordiging,
in het bijzonder van die op lokaal niveau, gelet op de korte afstand tussen
bestuur en bestuurden.Het is van groot belang dat de raad zich als lokale volksvertegenwoordiging
kan concentreren op de eisen die deze ontwikkeling aan hem stelt. Duidelijkheid
over het karakter van zijn formele functies en de rollen die daaruit voortvloeien
is daarvoor een eerste vereiste. Daarbij acht ik de controlefunctie van de
raad in relatie tot het verschijnsel interactief bestuur essentieel om nieuwe
vormen te vinden voor de invulling van zijn volksvertegenwoordigende en kaderstellende
functies. In ons representatieve stelsel is de volksvertegenwoordiging geroepen
in laatste instantie het publieke belang te definiëren in een tweezijdige
relatie met enerzijds de burgers en anderzijds het bestuur. In het licht van
het verschijnsel interactief bestuur, dat het bestuur ertoe prikkelt maximale
speelruimte voor zichzelf te reserveren om «zaken te doen» met
maatschappelijke actoren, brengt dit mee dat een zekere accentverschuiving
optreedt van een inhoudelijke normering van het bestuur naar het bewaken van
de kwaliteit van het bestuurlijk proces. De raad zal een essentiële rol
moeten vervullen bij het bewaken van die kwaliteit met het oog op een evenwichtige
benadering van alle relevante belangen.De bedoelde accentverschuiving heeft echter gevolgen voor beide kanten
van de genoemde tweezijdige relatie. Zoals het bestuur verantwoording dient
af te leggen aan de volksvertegenwoordiging dient de volksvertegenwoordiging
op haar beurt zichtbaar te maken aan de burgers op welke wijze zij invulling
heeft gegeven aan haar controlerende taak. De raad staat dan ook voor de taak
nieuwe instrumenten te ontwikkelen om zijn spilfunctie in het
gemeentelijk bestuur te kunnen vervullen. Een controlepositie op afstand van
het bestuur is daarvoor een eerste vereiste. En kernbegrip in dit kader is
het begrip «verantwoording». Regelgeving (verordenende bevoegdheid)
en geld (budgetrecht) zijn belangrijke instrumenten in handen van de raad
om vooraf kaders te stellen aan het college beleid en en dit beleid achteraf
te controleren. Daarnaast zijn ook politiek-bestuurlijke instrumenten waarover
de raad beschikt om verantwoording door het college over het gevoerde bestuur
af te dwingen (zie hiervoor het onderdeel«Materiële kaderstelling»
in paragraaf 4.7.).1.2. Dualisering en GrondwetDe grondwettelijke regeling inzake het gemeentelijk bestuur is tamelijk
summier. Zij bevat enkele kernpunten en laat de wetgever een grote vrijheid
tot nadere invulling. Kernpunten van de uit 1848 daterende grondwettelijke
regeling zijn dat de gemeente een eigen huishouding toekomt (artikel 124)
en dat de raad het belangrijkste orgaan van de gemeente is (artikel 125, eerste
lid). De uitwerking van de positie van de raad als «hoofd van de gemeente»
geschiedt in de wetgeving. De belangrijkste grondwettelijke nadere bepaling
is artikel 127, dat de verordenende bevoegdheid in beginsel bij de raad legt.
Verder is nog van belang er op te wijzen dat de raad ingevolge artikel 124,
eerste lid, de autonome bestuursbevoegdheid toekomt, hoewel dit sinds 1983
niet meer expliciet tot uitdrukking is gebracht. In het kader van de in dit
wetsvoorstel geregelde dualisering is de vraag aan de orde of het grondwettelijk
begrip «hoofd van de gemeente» implicaties heeft voor de inrichting
van het lokaal bestuur en zo ja welke. De regering is van oordeel dat de Grondwet
de wetgever niet verplicht het lokale bestuursmodel op een bepaalde wijze
in te richten. Wel verplicht de Grondwet de wetgever het lokale bestuursstelsel
zo in te richten dat de raad materieel invulling kan geven aan de centrale
positie die hem door de grondwetgever in het lokale bestuursmodel is toebedacht.Uit de grondwetsherziening van 1848 waarbij het gemeentelijk bestuur op
een nieuwe basis werd gestoeld, blijkt dat het bij die herziening in de Grondwet
vastgelegde hoofdschap van de raad moet worden gezien als een uitdrukking
van de bijzondere plaats die de raad als gekozen volksvertegenwoordiging in
het lokaal bestuur toekomt. De Staatscommissie citeert in haar eindrapport
(blz. 48) het verslag van de Staatscommissie Thorbecke inzake de aanbieding
van haar voorstel voor de bepalingen «Van de Staten der provincien en
de plaatselijke gemeentebesturen». Volgens dat verslag hebben de bepalingen
voornamelijk ten doel:«Vooreerst: aan het hoofd der provincie en plaatselijke gemeente
eene wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij te brengen;Ten andere: de kiemen te leggen eener zodanige inrigting der provinciale
en plaatselijke regeringen, dat zij, de inwendige huishouding onder behoorlijk
toezigt, zelfstandig regelende en besturende, tevens, in algemeene belangen,
geschikte werktuigen van rijksbestuur zijn:Ten derde: de rijkswetgever te verpligten, dat hij volgens deze beginselen
de provinciale en gemeentelijke lichamen formere, en alzoo voor den hoofdleden
van den staat, in harmonie met het geheel, een stelsel en ene zekerheid van
regt scheppe, die tot hiertoe ontbraken.»Hieruit blijkt dat democratisering van het lokaal bestuur de hoofddoelstelling
van de grondwetswijziging was en dat het hoofdschap van de raad uitdrukking
geeft aan de notie dat de raad als (enig) rechtstreeks gekozen orgaan van
de gemeente de eindverantwoordelijkheid toekomt in het lokale bestuur. Door
de raad aan het hoofd te stellen en hem regeling en bestuur van de gemeentelijke
huishouding over te laten, werd grondwettelijk vastgelegd dat
de uitoefening van deze bevoegdheden door hem moesten worden gelegitimeerd.
Dit fundamentele democratisch uitgangspunt heeft vanaf de gemeentewet van
1851 vorm gekregen in een monistisch bestuursmodel dat ervan uitging dat de
raad ook zelf in hoofdzaak de lokale bestuursbevoegdheden uitoefende, hetgeen
in de maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden van destijds ook mogelijk
was. De burgemeester zou als voorzitter van de raad, bijgestaan door enkele
raadsleden, zorg dragen voor de uitvoering van raadsbesluiten.Aan de grondwettelijke positie van de raad werd door sommigen aanvankelijk
een zo strikte uitleg gegeven dat bij de totstandkoming van de gemeentewet
in 1851 de vraag rees of een deel van het bestuur – het dagelijkse –
wel mocht worden opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders
dat in de Grondwet van 1848 niet eens werd genoemd, net zomin overigens als
aan de burgemeester die uitsluitend als raadsvoorzitter in het grondwettelijk
vizier kwam.In deze constellatie was de positie van de raad een eenduidige. Alle gemeentelijke
bevoegdheden vonden in hem hun oorsprong. De bevoegdheidsuitoefening werd
door hem gelegitimeerd omdat hij zelf de bevoegdheid uitoefende dan wel omdat,
als het de uitvoering van taken betrof die tot het dagelijks bestuur behoorden,
de bevoegdheidsuitoefening onder zijn gezag plaatsvond door het college van
burgemeester en wethouders dat als eerste commissie uit de raad fungeerde.
Bovendien was de positie van de gemeente in het binnenlands bestuur nog overzichtelijk.
De bevoegdheidsdomeinen van rijk, provincie en gemeente waren in hoge mate
gescheiden. De eigen huishouding van de gemeente werd nog nauwelijks begrensd
door hogere regelgeving.Het in 1851 in de eerste gemeentewet vastgelegde gemeentewettelijke model
is sindsdien door maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen
onder druk komen te staan. De aanvankelijk exclusieve positie van de raad
als concentratiepunt van de regelgevende en bestuurlijke activiteit van de
gemeente is materieel meer en meer verschraald. Het steeds groter wordende
taakgebied van de gemeente noopte tot taakverdeling tussen de raad en het
college van burgemeester en wethouders, terwijl het college door het toenemende
medebewind niet langer uitsluitend over van de raad afgeleide bevoegdheden
beschikte maar ook eigen wettelijke bevoegdheden kreeg.Deze ontwikkeling heeft zich steeds verder doorgezet en heeft reeds vanaf
het begin van de twintigste eeuw de vraag opgeroepen of een herverdeling van
functies over de gemeentelijke bestuursorganen niet aangewezen zou zijn om
de raad in staat te stellen zijn positie als hoofd van het lokaal bestuur
werkelijk inhoud te kunnen (blijven) geven. Het rapport van de Staatscommissie
(hoofdstuk 3) laat zien dat in die discussie het bestuurlijk primaat van de
raad, hoezeer dat ook in de loop der tijd een louter formeel karakter heeft
gekregen, als referentiepunt is blijven fungeren voor de aspiraties van de
gemeentewetgever bij de invulling van de positie van de raad. De opgave die
de gemeentewetgever zich na 1851 steeds opnieuw stelde, was om de aan het
bestuurlijk primaat inherent geachte beleidsbepalende rol van de raad te herstellen.
Deze pogingen hebben echter maar een beperkt effect gesorteerd en in ieder
geval de ontwikkeling naar een steeds dominanter wordende bestuurlijke rol
van het college van burgemeester en wethouders, mede door toedoen van de politisering
(meerderheidscolleges), de groei en professionalisering van het ambtelijk
apparaat en, meer recent, interactief bestuur niet kunnen keren. In de vorige
paragraaf is beschreven hoe de pogingen van de gemeentewetgever tot herstel
van het bestuurlijk primaat van de raad hebben geleid tot een steeds verdere
vervlechting van de posities van raad en college. De hiervoor geschetste ontwikkelingen hebben het uit 1851 daterende monistische
bestuursmodel, waarin de ondergeschiktheidsrelatie tussen raad en college
van burgemeester en wethouders centraal staat, opengebroken. Het college is
meer en meer in een bestuurlijk dominante positie jegens de raad komen te
verkeren. Dienovereenkomstig is de formeel-monistische bestuursstructuur die
was geënt op een autonoom en exclusief aan de raad toebehorend bevoegdhedendomein,
langzaam maar zeker achterhaald. Onder handhaving van de monistische basisstructuur
zijn dualistische elementen geïntroduceerd om raadsinvloed ten aanzien
van de uitoefening van het groeiende medebewind mogelijk te maken. Aldus is
een gecompliceerd gemengd model ontstaan waarin wordt vastgehouden aan een
uitgangspunt dat onvoldoende spoort met de huidige bestuurlijke werkelijkheid.Waar aanvankelijk het formeel-monistische stelsel werd beredeneerd vanuit
de lokale autonomie – vooral daarin kwam destijds het hoofdschap van
de raad tot uitdrukking – is uiteindelijk het medebewind een structurerende
en bepalende factor geworden in het functioneren van het lokale bestuursstelsel.
Dat noopt ertoe de consequenties van deze ontwikkeling ook in institutionele
zin te trekken. Daarbij moet worden bedacht dat ook een dualistisch stelsel
met een enkelvoudige kiezerslegitimatie – uitsluitend het algemeen vertegenwoordigend
orgaan wordt rechtstreeks gekozen – is gebaseerd op het uitgangspunt
dat de uitoefening van bestuursbevoegdheden is terug te voeren op de instemming
van het vertegenwoordigend orgaan. Anders dan in een meer monistisch stelsel
waarin deze instemming in formele zin wordt gegarandeerd door de institutionele
ondergeschiktheid van de executieve aan het algemeen vertegenwoordigend orgaan,
moet deze instemming in een meer dualistische verhouding materieel door politieke
beïnvloedings- en verantwoordingsmechanismen worden gerealiseerd. Dit
impliceert dat de eindverantwoordelijkheid van de raad, tot uitdrukking gebracht
in het grondwettelijk begrip «hoofd van de gemeente», volledig
in een dualistisch model tot gelding kan worden gebracht.Het onderhavige wetsvoorstel brengt binnen de ruimte die de Grondwet de
wetgever laat, het lokale bestuursmodel meer in overeenstemming met de hiervoor
geschetste ontwikkelingen en schept daarmee, in institutioneel opzicht althans,
de voorwaarden die de raad in staat stellen aan zijn hoofdschap materieel
invulling te geven.1.3. Voorgeschiedenis en samenhang met andere wetsvoorstellenVoorgeschiedenisBij menig voorstel tot vernieuwing van de bestuurlijke inrichting van
gemeenten en provincies dat in het recente verleden werd gedaan, is het effect
daarvan op het monistische dan wel dualistische karakter van die bestuurlijke
inrichting aan de orde gesteld. Het is van belang hier in herinnering te roepen
dat sinds 1990 in opeenvolgende regeerakkoorden het voornemen is vastgelegd
om mogelijk te maken dat wethouders van buiten de raad zouden kunnen worden
benoemd. Dat dit voornemen in de voorbije periode niet tot wetgeving heeft
geleid is mede te verklaren uit het feit dat, hoewel duidelijk was in welke
richting vernieuwing nodig was, toch aarzeling bleef bestaan ten aanzien van
de consequenties van een dergelijke maatregel voor de samenhang en het evenwicht
in het lokale bestuursmodel. Die aarzeling heeft de discussie over de verschillende
elementen van daartoe strekkende voorstellen bepaald, zoals de vraag of de
gemeentewetgever dit zou moeten voorschrijven dan wel de keuze aan de raad
zou moeten overlaten, evenals de vraag of er uitsluitend zogenoemde
homogene colleges zouden mogen bestaan dan wel ook niet-homogene colleges
zouden kunnen worden gevormd.In dit verband dient gewezen te worden op het advies «Op de grens
van monisme en dualisme» dat de Raad voor het openbaar bestuur in november
1997 op verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken uitbracht naar aanleiding
van een motie-Te Veldhuis waarin de regering werd gevraagd alle pro's en contra's
van monisme en dualisme op provinciaal en gemeentelijk niveau te inventariseren
(Kamerstukken II 1995/96, 21 427, nr. 136). De motie werd ingediend tijdens
de behandeling van een notitie over onder meer de wethouder-niet raadslid
en de aanstellingswijze van de burgemeester. Het advies van de Raad voor het
openbaar bestuur maakte duidelijk dat de grenzen van het bestaande formeel-monistisch
bestuursmodel door de feitelijke ontwikkelingen in zicht waren gekomen.Zoals aangekondigd in het regeerakkoord, is bij koninklijk besluit van
30 september 1998 de Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie»
ingesteld onder voorzitterschap van prof. mr. D.J. Elzinga. De opdracht aan
de Staatscommissie was om vóór 1 januari 2000 advies uit te
brengen over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven
kan worden, inclusief de juridische aspecten en overige consequenties, daarbij
in ieder geval beziende:a. hoe de eventuele invoering van de gekozen burgemeester zich daartoe
zou verhouden en welke juridische en andere consequenties daaraan verbonden
zouden zijn;b. de combinatie of spreiding van verkiezingen.De instelling van een Staatscommissie kwam voort uit de wens om tot een
integrale benadering te komen ten aanzien van wenselijk geachte wijzigingen
in de inrichting van het gemeentelijk bestuur. Het was, gelet op bovenstaande
beschouwing over de noodzaak van dualisering, derhalve niet de vraag of tot verdergaande dualisering moest worden overgegaan
maar hoe. De Staatscommissie kreeg in lijn daarmee
de opdracht zich over de wijze van vormgeving van de dualisering van het lokaal
bestuur uit te spreken. In overeenstemming met die integrale benadering zijn
alle uit het advies van de Staatscommissie voortvloeiende voorstellen in dit
wetsvoorstel samengebracht.Samenhangende wetsvoorstellen en andere initiatievenIn relatie tot het advies van de Staatscommissie en dit daaruit voortvloeiende
wetsvoorstel zijn de volgende andere wetgevingstrajecten en maatregelen van
betekenis.1. De inzet van het kabinet bij het scheppen van voorwaarden voor een
proces van op dualisering gerichte cultuurverandering bij gemeenten en provincies
is verwoord in het Plan van Aanpak inzake de Vernieuwingsimpuls dualisme en
lokale democratie.1 Over de voortgang van de Vernieuwingsimpuls
wordt de Tweede Kamer jaarlijks geïnformeerd. Begin april is de eerste
voortgangsrapportage uitgebracht2.2. Een nog in te dienen wetsvoorstel tot wijziging van medebewindswetten
inzake toekenning van bestuursbevoegdheden in medebewindswetgeving aan het
college van burgemeester en wethouders en eventuele verordenende bevoegdheden
aan de raad. Thans worden deze bestuursbevoegdheden ook wel aan de raad of
aan het gemeentebestuur toegekend. Een concept-wetsvoorstel zal in het najaar
van 2001 naar de VNG worden gezonden voor advies. Het gaat daarbij
zowel om bestuursbevoegdheden in bestaande medebewindswetten als in nieuwe,
nog niet in werking getreden, medebewindswetten. De aanpassing van de laatste
categorie wetten vergt een nauwkeurige procedurele afstemming.3. Een nog in te dienen wetsvoorstel dualisering provinciaal bestuur.
Dit voorstel – de evenknie van het nu voorliggende voorstel –
wordt eveneens in het najaar van 2001 in procedure gebracht.4. Een wetsvoorstel inzake toekenning van bestuursbevoegdheden in medebewindswetgeving
aan het college van gedeputeerde staten en eventuele verordenende bevoegdheden
aan provinciale staten. Dit wetsvoorstel betreft een aanzienlijk deel van
de bij gedeputeerde staten te concentreren bestuursbevoegdheden. Een concept-wetsvoorstel
terzake zal na de zomer van 2001 naar het IPO worden gezonden voor advies.
Vervolgens kan indiening bij de Tweede Kamer nog hetzelfde jaar plaatsvinden.
Het gaat daarbij zowel om bestuursbevoegdheden in bestaande medebewindswetten
als in nieuwe, nog niet in werking getreden, medebewindswetten. De aanpassing
van de laatste categorie wetten vergt eveneens een nauwkeurige procedurele
afstemming.5. De Wet financiering decentrale overheden (Stb. 2000, 587).). Deze op
1 januari 2001 in werking getreden wet geeft voorschriften voor het financieringsbeleid
van openbare lichamen, onder andere met betrekking tot het aantrekken van
leningen en het treasurybeheer. Deze wet verplicht gemeenten verder een financierings-
(of treasury) statuut op te stellen. In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften
1995 (besluit van 19 januari 2001, Stb. 2001, 45) zijn hierover inmiddels
enkele flankerende regels gegeven.6. Een nieuw voorstel tot wijziging van artikel 131 van de Grondwet (Kamerstukken
II 2000/2001, 27 551, nr. 2). Het voorstel strekt ertoe de aanstellingswijze
van de burgemeester en de commissaris van de Koning aan de gewone wetgever
over te laten. Dit voorstel is inmiddels bij de Tweede Kamer in behandeling.
Er wordt naar gestreefd de eerste lezing nog in deze zittingsperiode van de
Tweede Kamer te voltooien. Het eerdere voorstel tot schrapping van artikel
131 en dus strekte tot volstrekte deconstitutionalisering van de aanstellingswijze
van de burgemeester en de commissaris van de Koning (Kamerstukken II 1997/98,
25 620, nr. 2), is ingetrokken.7. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet
in verband met een aanpassing van de procedure tot benoeming van de burgemeester
en de commissaris van de Koning Zoals in het meergenoemde kabinetsstandpunt
over het rapport van de Staatscommissie is aangegeven, is besloten dit wetsvoorstel
te handhaven. Dit wetsvoorstel is inmiddels bij de Eerste Kamer in behandeling
(Kamerstukken I 2000/2001, 25 444, nrs. 11–11c).9. Een nog in te dienen voorstel tot modernisering van hoofdstuk 7 van
de Grondwet. Deze grondwetsherziening moet in ieder geval de grondwettelijke
barrière wegnemen voor toekenning van de autonome bestuursbevoegdheid
aan het college in plaats van de raad.10. Een nog in te dienen wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet
bestuursrecht met een regeling voor het extern klachtrecht voor gemeenten,
provincies en waterschappen. De Commissie wetgeving algemene regels bestuursrecht
heeft inmiddels een voorontwerp van wet gepubliceerd. Hierin
is voorzien in opneming van procedurele bepalingen inzake het extern klachtrecht
in de Awb en van de institutionele bepalingen in de Gemeente-, Provincie-
en Waterschapswet.11. Het voorstel van wet tot wijziging van de Politiewet 1993 in verband
met de aanpassing van bevoegdheden op regionaal niveau alsmede van de bevoegdheden
van de Raad voor het Korps landelijke politiediensten (Kamerstukken II 2000/2001,
27 560, nr. 2). De Tweede Kamer heeft hierover inmiddels zijn verslag
uitgebracht. Dit wetsvoorstel vloeit voort uit de hoofdlijnennotitie over
de toekomst van het regionale politiebestel «Bestel in balans»
(Kamerstukken II 1999/2000, 26 661, nr. 1), waarin het kabinet zijn visie
op de bestuurlijke organisatie van de regionale politie heeft gegeven. Onderdeel
daarvan is versterking van de gemeentelijke betrokkenheid.12. De notitie rechtspositie van politieke ambtsdragers in gemeenten en
provincies (Kamerstukken II 2000/2001, 27 263, nr. 1). Deze notitie is
inmiddels aan de Tweede Kamer toegezonden.Verwezenlijking van het bovenstaande pakket betekent een flinke stap vooruit
met de noodzakelijke vernieuwing van het Nederlandse decentrale bestuur. Daarbij
gaat het om een weloverwogen mix van op het formele stelsel en op de politiek-bestuurlijke
cultuur gerichte maatregelen. Op de verhouding tussen beide soorten hervormingen
kom ik in de volgende paragraaf terug.1.4. Structuur en cultuurDe in dit wetsvoorstel neergelegde wijzigingen van het gemeentelijk bestel
zijn, hoewel enerzijds ingrijpend, anderzijds in hoge mate de consequentie
van een reeds gegroeide dualistische praktijk. De vraag kan dan ook rijzen
of de met het onderhavige wetsvoorstel beoogde effecten ook bereikt zouden
kunnen worden door niet de structuur te wijzigen, maar te volstaan met op
wijziging van de bestuurscultuur gerichte maatregelen.Het is zeker mogelijk om een deel van de dualiserende maatregelen ook
onder het huidige wettelijke stelsel te realiseren. In het kader van de Vernieuwingsimpuls
«Dualisme en lokale democratie» worden gemeenten daarom door middel
van tal van instrumenten gestimuleerd om vooruitlopend op de invoering van
het nieuwe wettelijke stelsel zelf al dergelijke maatregelen te nemen. Dit
gebeurt bijvoorbeeld door de Handreiking Dualistisch reglement
van orde voor de gemeenteraad. De Profielschets
voor een fractie, raadslid en wethouder in een dualistisch stelsel
biedt politieke partijen een aantal handvatten om de consequenties van de
dualisering voor hun rekrutering me het oog op de komende raadsverkiezingen
en collegevorming te doordenken. Twee andere instrumenten uit de Vernieuwingsimpuls,
het Project Duale Gemeenten en de Vernieuwingsnetwerken, geven gemeenten de
mogelijkheid om over de gehele breedte van de gemeentepolitiek te experimenteren
met onderdelen van het nieuwe stelsel.Daarmee is echter tegelijkertijd ook de zwakte van deze benadering aangegeven.
Niet gegarandeerd is dat alle gemeenten op deze manier de totstandkoming van
meer dualistische verhoudingen bevorderen, terwijl bovendien slechts een deel
van de door de regering gewenste veranderingen onder de huidige Gemeentewet
tot stand kan worden gebracht. Met name de noodzakelijke ontvlechting van
het raadslidmaatschap en het wethouderschap, vergt wijziging van de Gemeentewet.
De door de Staatscommissie voorgestelde en door het kabinet goeddeels overgenomen
vernieuwing van het lokale bestuursstelsel is kortom dusdanig verstrekkend
dat zij slechts gedeeltelijk kan worden geaccommodeerd door het bestaande
stelsel; zij vergt wijziging van de formele structuur.Het voorgaande neemt niet weg dat het belang van cultuurverandering voor
het welslagen van dualisering van het gemeentebestuur aanzienlijk is. Wil
het nieuwe formele stelsel ook in de politiek-bestuurlijke praktijk van alledag
goed werken, dan moeten de attitudes en werkwijzen van de betrokken actoren
veranderen. Juist hiervoor is samen met de VNG het samenhangende pakket van
flankerende maatregelen van de Vernieuwingsimpuls «Dualisme en lokale
democratie» ontwikkeld. Stelselwijziging en cultuurverandering zijn
in deze visie niet elkaars alternatief, maar over en weer aanvullend. Dit
betekent dat om de door de Staatscommissie en het kabinet noodzakelijk geachte
hervorming van het lokale bestuur door te voeren niet uitsluitend met cultuurverandering
kan worden volstaan, net zo min als alleen de voorgenomen stelselwijziging
tot het beoogde eindresultaat zal leiden. Zowel wijziging van het formele
in de Gemeentewet vastgelegde bestuursstelsel is nodig als cultuurverandering.1.5. Reacties op het voorontwerp van wetAlgemeenVNG, IPO, de Kiesraad en diverse gemeenten hebben gereageerd op het voorontwerp
van wet dualisering gemeentebestuur. De reacties van de VNG, het IPO en de
Kiesraad zijn als bijlage bij deze memorie van toelichting gevoegd.1De reacties hebben geleid tot een aantal waardevolle correcties en aanvullingen
in de wetstekst en de memorie van toelichting. Ik ben de betrokken gemeenten
en organisaties daarom zeer erkentelijk voor hun commentaar.Verder blijkt dat bij de VNG, het IPO en enkele van de gemeenten die hebben
gereageerd, steun bestaat voor de hoofdlijnen van de voorgestelde dualisering
van het gemeentebestuur. Bij de VNG gaat deze steun echter gepaard met enige
kritische kanttekeningen. Sommige gemeenten sluiten zich aan bij de kritiek
van de VNG op de verplichting een rekenkamer in te stellen. In paragraaf 7.1.
wordt deze verplichting nogmaals gemotiveerd. Overigens moet worden opgemerkt
dat het IPO de verplichte rekenkamer steunt.Enkele gemeenten hebben daarnaast fundamentele kritiek op de dualisering
als geheel. Voor een weerlegging van deze kritiek verwijs ik naar de in deze
memorie van toelichting opgenomen onderbouwing van de noodzaak het gemeentebestuur
op meer dualistische leest te schoeien (zie paragraaf 1.1. en hoofdstuk
2).In het onderstaande ga ik nader in op de commentaren van de VNG, het IPO
en de Kiesraad. Daarnaast komen bepaalde kanttekeningen en suggesties nog
aan de orde bij de toelichting op bepaalde aspecten dan wel artikelen van
dit wetsvoorstel.Het commentaar van de VNGHoewel de VNG in hoofdzaak instemt met het voorontwerp, plaatst zij toch
ook enkele kritische kanttekeningen. De belangrijkste opmerkingen van de VNG
en mijn reacties daarop betreffen de volgende punten:2Opmerking
VNG:Reactie:Geen inzicht wordt geboden in de wijze waarop de
raad zijn volksvertegenwoordigende rol moet waarmaken. Nadere invulling in
het kader van Vernieuwingsimpuls. Het wetsvoorstel
creëert inderdaad slechts de randvoorwaarden waarbinnen de raad en de
raadsleden zelf hun volksvertegenwoordigende rol moeten waarmaken. De Vernieuwingsimpuls
kan bij dit laatste dienstig zijn. Voorontwerp is een tussenstap in de ontwikkeling
naar dualisme op lokaal niveau. Eerst na wijziging van de Grondwet kan het
bestuurlijk primaat bij het college worden gelegd. Dit leidt tot enigszins
gewrongen aandoende constructies in het ontwerp. De positie van de raad wordt
hierdoor niet helder.De grondwetsherziening is
een zelfstandig onderdeel van de dualiseringsoperatie. Het wetsvoorstel schept
de belangrijkste institutionele voorwaarden voor dualistische verhoudingen
en is dus niet te beschouwen als een tussenstap. Te veel zijn de verhoudingen op rijksniveau het voorbeeld
geweest. Op een aantal belangrijke punten is juist
voor een van het Rijk afwijkende constructie gekozen (bijvoorbeeld geen deling
van de verordenende bevoegdheid, geen ontbindingsrecht en geen recht van collegeleden
om aan beraadslagingen van de raad deel te nemen). Reactietermijn was te kort. De reactietermijn was inderdaad niet lang. Het voorontwerp was echter een
uitwerking van het al geruime tijd beschikbare kabinetsstandpunt. De VNG beschikte
bovendien over nog niet officieel vastgestelde eerdere versies van het ontwerp.
Overigens zijn een aantal gemeenten wel degelijk in staat geweest te reageren,
waarbij enkele nuttige suggesties zijn gedaan. Grote haast heeft tot weeffouten in het ontwerp geleid. Onduidelijk is ook na lezing van het VNG-advies
welke weeffouten worden bedoeld. Langere termijn voor de effectuering van de structuurveranderingen
is nodig, mede in samenhang met het proces van cultuurverandering. Voorzien is in de mogelijkheid om bepaalde artikelen of
onderdelen daarvan later in werking te laten treden, teneinde de gemeenten
meer tijd voor invoering te geven. Daarnaast is er in het kader van de Vernieuwingsimpuls
aandacht voor cultuurverandering, ook voor zover deze direct samenhangt met
de invoering van het nieuwe stelsel, voor en na de inwerkingtreding. De mogelijkheid van delegatie van de regelgevende
bevoegdheid moet behouden blijven. Artikel 156 bevat geen sluitende regeling. Opmerking is juist. Artikel 156 is aangepast.Overheveling van de bevoegdheid besluiten te nemen
tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen komt de controlerende
functie van de raad niet ten goede en is daarom ongewenst. Bovendien leidt
deze overheveling tot uitholling van het budgetrecht van de raad. Een specifieke
kaderstellende bevoegdheid van de raad terzake is noodzakelijk. Het betreft hier een typische bestuursbevoegdheid. Overheveling
naar het college is daarom gewenst. De raad is hier, even goed als bij de
uitoefening van andere bestuursbevoegdheden, in staat om door middel van een
goed gebruik van zijn kaderstellende en controlerende bevoegdheden onwenselijk
geacht collegebeleid bij te sturen. Een belangrijk instrument daarbij is de
begroting, waarin financiële kaders voor het collegebeleid worden gesteld.
Daarnaast beschikt de raad over politiek-bestuurlijke instrumenten om kaders
te stellen aan het collegebeleid (zie paragraaf 4.7.). Waarom overheveling
van deze bestuursbevoegdheid zou leiden tot uitholling van het budgetrecht,
blijft onduidelijk in het VNG-advies. Zie hiervoor verder paragraaf 5.2. De mogelijkheid voor de raad om beleidsregels te
stellen ten aanzien van de uitoefening van medebewinds-bevoegdheden van het
college (art. 148) moet blijven bestaan. Deze mogelijkheid past in de beoogde
kaderstellende rol van de raad.Het pleidooi van
de VNG artikel 148 niet te schrappen overtuigt niet gelet op mijn argumenten
deze bepaling te laten vervallen (zie paragraaf 4.2.). Er wordt geen keuze gemaakt tussen het materieel
of formeel verordeningsbegrip. De hierdoor ontstane verwarring wordt vergroot
door de introductie van nieuwe rechtsfiguren met een onduidelijk rechtskarakter.Het debat over het formeel of materieel verordeningsbegrip
is voor de inrichting van het gemeentebestuur vooral theoretisch interessant.
De praktische relevantie is gering. In het ontwerp worden – anders dan
de VNG meent – geen nieuwe rechtsfiguren geïntroduceerd. Ook niet-raadsleden moeten de mogelijkheid hebben
raadscommissies voor te zitten. Het openen van
die mogelijkheid doet afbreuk aan het streven raadscommissies primair commissies
van raadsleden te laten zijn, waarvan het werk in het verlengde ligt van dat
van de raad. Het voorzitterschap van een raadscommissie is een te belangrijke
functie om aan een niet-raadslid over te laten. Wethouders moeten het recht hebben altijd in raadsvergaderingen
aanwezig te zijn en aan de beraadslagingen deel te nemen. Een dergelijk recht doet afbreuk aan het streven om de zelfstandige positie
van de raad tegenover het college te versterken. De feitelijke verhouding
tussen beide organen is ook in dit opzicht een andere dan die tussen Staten-Generaal
en regering. De artikelsgewijze toelichting op artikel 21, tweede lid, is
op dit punt aangevuld. Onduidelijk is of de gemeentesecretaris toegang heeft
tot – besloten – raadsvergaderingen. Artikel 104 («De secretaris is in de vergadering van de raad en het
college aanwezig») is ondubbelzinnig geformuleerd. Als besloten is tot
aanstelling van een raadsgriffier geldt deze bepaling echter niet (art 107a,
tweede lid, onderdeel c). Het recht van initiatief en het recht van amendement
zijn in de meeste gemeenten al geregeld in het reglement van orde van de raad. Dat is op zich juist, echter daarbij zijn vaak
drempels opgenomen. In het ontwerp ontbreken deze drempels, waardoor de bedoelde
rechten gemakkelijker kunnen worden toegepast. Het recht van interpellatie, het vragenrecht en het
enquêterecht zijn overgenomen uit het landelijk model. Twijfel of het
zinvol is deze rechten voor het gemeentelijk niveau over te nemen. De raad
kan beter zelf op basis van het huidige artikel 169 de wijze van informatieverstrekking
nader normeren.De bedoelde rechten zijn niet ongewijzigd
overgeplant uit het landelijk model. Met name het enquêterecht is aangepast
aan de specifiek lokale verhoudingen. Zonder expliciete wettelijke grondslag
beschikt de raad niet over de instrumenten om het onderzoek de nodige scherpte
te geven. Het vragenrecht en het recht van interpellatie zijn dusdanig belangrijk
voor de controlerende functie van de raad, dat laagdrempelige toekenning ervan
in de Gemeentewet noodzakelijk is. Het onderzoeksrecht is op onderdelen aangepast
naar aanleiding van het advies van de VNG (zie paragraaf 4.4.). Onhelder is wie het bevoegd gezag over de raadsgriffier
uitoefent. Dat is de raad. De toelichting is op
dit punt verduidelijkt. De regeling inzake benoeming van de secretaris is
hybride en daarom niet langer op haar plaats. Omdat de secretaris in het geval de raad niet heeft besloten tot aanstelling
van een eigen griffier, ook de raad ondersteunt, is het gewenst ook de raad
zeggenschap te geven over deze benoeming. De verplichte afkoelingsperiode tussen de aanvaarding
van een motie van wantrouwen tegen een wethouder en zijn ontslag is ten onrechte
geschrapt. Deze afkoelingsperiode geeft de wethouder de mogelijkheid zich
adequaat te verweren en voorkomt dat de raad te lichtzinnig tot ontslag besluit. Uit de praktijk blijkt dat een motie van wantrouwen
tegen een wethouder zelden uit de lucht komt vallen. Hij heeft daarom over
het algemeen ruim de gelegenheid zich voor te bereiden op zijn verdediging.
Om dezelfde reden heeft de raad alle tijd om zich te bezinnen op zijn handelswijze
en de consequenties daarvan. Zie hiervoor verder de artikelsgewijze toelichting
op artikel 50.Het schrappen van de beroepsmogelijkheid tegen een
ontslagbesluit van wethouders is ongewenst, gelet op het feit dat de deur
naar de civiele rechter wordt opengezet. De mogelijkheid
van bestuursrechterlijke toetsing van een dergelijk ontslagbesluit betekent
dat de bestuursrechter ook politiek-inhoudelijke afwegingen van de raad kan
toetsen. Dat acht ik, in het voetspoor van de Staatscommissie, ongewenst.
De burgerlijke rechter zal zich als restrechter meerterughoudend opstellen. De positie van de bezwaar- en beroepschriftencommissies
is niet helder geregeld. Het betreft hier een adviescommissie, hetgeen ook
in de wetstekst tot uitdrukking zou moeten komen. De beroepschriftencommissie verdwijnt, terwijl voor de bezwaarschriftencommissie
geen expliciete wettelijke grondslag nodig is. De voorstellen inzake de financiële functie
staan grotendeels op zichzelf en hebben weinig te maken met de voorstellen
van de Staatscommissie. De bedoelde voorstellen
passen in het streven de budgettaire en controlerende functies van de raad
te versterken en passen op die manier goed in de nagestreefde dualisering
van het gemeentebestuur. De voorstellen op het vlak van de financiële
functie zijn te veel geënt op de situatie op rijksniveau, passen niet
zonder meer bij het gemeentelijk niveau en houden bovendien te weinig rekening
met de verschillen tussen gemeenten onderling. Deze kritiek gaat voorbij aan een in brede kring gedeeld gevoelen dat juist
ten aanzien van bepaalde onderdelen van de financiële functie waarborgen
moeten bestaan voor inzichtelijkheid en daarmee voor verantwoording en controle.
Ten aanzien van de concrete vormgeving wordt gemeenten voldoende ruimte gelaten
om de specifieke eigen omstandigheden tot hun recht te laten komen. De verplichte gemeentelijke rekenkamer is in strijd
met de gemeentelijke beleidsvrijheid. De rekenkamer moet facultatief zijn. Zie de vier inhoudelijke redenen voor verplichtstelling,
genoemd in paragraaf 7.1. Bovendien gaat het om een zeer belangrijk element
in het gewenste bestuursstelsel van de gemeente. Dergelijke elementen zijn
in de Nederlandse verhoudingen altijd een zaak van dwingend recht. Leden van de rekenkamer moeten niet de ambtenarenstatus
krijgen, maar die van politieke ambtsdrager. Er is gekozen voor dezelfde status als de leden van de Algemene Rekenkamer
hebben. Het voorstel biedt verder voldoende garanties voor de onafhankelijkheid
van de rekenkamer.Verplichte productbegrotingen worden afgewezen. Het wetsvoorstel bevat geen regeling hieromtrent.
Bij de volgende integrale herziening van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften
zullen de bezwaren van de VNG worden afgewogen tegen de voordelen van een
dergelijke begroting. De vaststelling van de rechtspositie-reglementen
dient naar het college te worden overgeheveld. Omdat het college bevoegd gezag wordt, vloeit uit de Ambtenarenwet voort dat
deze regelingen ook door het college worden vastgesteld. Zie hiervoor ook
de artikelsgewijze toelichting op artikel VI. Het is vanuit dualiseringsoogpunt juister dat de
burgemeester, en niet het college, wordt belast met de voorbereiding van raadsvergaderingen. Mede vanwege het advies van de Raad van State
op dit punt is bij nader inzien besloten deze suggestie niet over te nemen. Niet duidelijk is op welke wijze de burgemeester
invulling moet geven aan de diverse nieuwe taken die hem zijn toebedacht. Deze constatering is juist. Een dergelijke concrete
invulling kan per definitie niet bij wettelijk voorschrift worden geregeld,
maar moet in de praktijk gestalte krijgen. Daarbij kunnen lokale verschillen
een grote rol spelen.Het commentaar van het IPOHet IPO is overwegend positief over het voorontwerp van wet, maar maakt
niettemin ook deze enkele kritische opmerkingen. In de onderstaande matrix
worden zijn belangrijkste opmerkingen alsmede mijn reactie daarop weergegeven. Opmerking IPO: Reactie:Dualisering als zodanig leidt niet een beter functionerend
bestuur en een grotere herkenbaarheid daarvan.Deze analyse is juist. Dualisering creëert echter wel enkele noodzakelijke
voorwaarden om tot de bedoelde verbetering te komen. Dit geldt ook voor het
door het IPO gewenste herstel van het openbare debat. Door dualisering als
zodanig vindt dat herstel niet plaats; hiervoor is ook cultuurverandering
nodig. Aandacht voor herindelingsgemeenten waar in maart
2002 geen raadsverkiezingen worden gehouden Hierin
is alsnog voorzien in de vorm van artikel XII tweede lid. In de artikelsgewijze
toelichting bij deze bepaling is een en ander nader toegelicht. Pleidooi voor deling verordenende bevoegdheid door
raad en college, een en ander aan te vullen met een taakverwaarlozingsregeling
voor het geval raad en college niet tot overeenstemming komen over in medebewindswetten
gevraagde verordeningen. Voor deling van de verordenende
bevoegdheid is wijziging van de Grondwet nodig. Inhoudelijk is deze figuur
echter niet gewenst, omdat hij te klakkeloos de specifieke verhoudingen tussen
Staten-Generaal en regering transponeert naar het lokale niveau. In paragraaf 4.2.
wordt deze afwijzing verder toegelicht. Regeling opnemen voor tijdelijke vervanging van een
wethouder door een raadslid, met mogelijkheid voor raadslid om na afloop van
de vervanging weer terug te keren naar de raad. De voorgestelde regeling is nogal gecompliceerd. Mijns inziens kan worden
volstaan met vervanging door een ander collegelid. Ik heb de toelichting op
dit punt aangevuld (zie de artikelsgewijze toelichting op artikel 51). Vaststelling van de gedragscode voor de wethouders
door de raad is een te grote inbreuk op de zelfstandige positie van het college. Deze raadsbevoegdheid past in de algemene normstellende
rol van de raad. De gedragscode voor wethouders is bovendien van belang als
kader voor de controlerende functie van de raad ten aanzien van de integriteit
van de wethouders.Aandacht wordt gevraagd voor de verschijnings- en
informatieplicht van oud-bestuurders en -ambtenaren die mogelijk al jaren
geen band meer hebben met de gemeente. Oud-bestuurders
en -ambtenaren kunnen belangrijke informatie verstrekken voor een onderzoek.
Afzwakking van de bevoegdheden van de raad op dat vlak is daarom niet gewenst.
Ik ga er vanuit dat onderzoekscommissies prudent omgaan met hun bevoegdheden.Het is gewenst dat er één accountantsverklaring
voor specifieke uitkeringen komt. Hoewel deze
wens in principe sympathiek is, lijken aan honorering ervan praktische bezwaren
in de weg te staan. De mate van gedetailleerdheid van de onderliggende medebewindswetten
varieert namelijk nogal, hetgeen doorwerkt in de mate van noodzakelijke controle.
Over enkele maanden brengt de visitatiecommissie specifieke uitkeringen haar
rapport over dit onderwerp uit. In het kader van de algemene maatregel van
bestuur ex artikel 213 zal aan deze problematiek ook aandacht worden besteed. Wat is de relatie tussen de verplichting voor de
accountant alle geconstateerde onrechtmatigheden te vermelden en de goedkeuringstolerantie
van 1%. Op dit punt is inderdaad enige spanning
aanwezig. Door schrapping van het bijvoeglijk naamwoord «alle»
in artikel 213, vierde lid, wordt hierin voorzien. Omdat de laatste raadsvergadering voor het zomerreces
veelal plaatsvindt in de eerste of tweede week van juli, is het gewenst de
datum voor indiening van de rekening te vervroegen naar 15 juli in plaats
van 1 juli. Deze suggestie is overgenomen (art.
200, eerste lid).Indien de indemniteitsprocedure wordt toegepast,
is het gewenst de vaststellingstermijn van de rekening te verlengen tot bijvoorbeeld
15 september. De wet kent geen vaststellingstermijn
voor de rekening. Indien deze echter niet voor 15 juli aan GS is gezonden,
bijvoorbeeld vanwege een indemniteitsprocedure, kan
dit aanleiding zijn voor GS om begrotingstoezicht in te stellen. College moet het recht hebben voltallig in de raad
aanwezig te zijn, ook zonder voorafgaand verzoek van de raad. Zie reactie op vergelijkbare opmerking van de VNG. Onder wel type commissie valt de bezwaarschriftencommissie? De bezwaarschriftencommissie valt onder de categorie
«andere commissies» uit artikel 82b. Overigens is voor de instelling
van een dergelijke commissie, mits deze niet de bevoegdheid heeft te beslissen
op bezwaarschriften, geen expliciete wettelijke grondslag nodig. Het gemaakte onderscheid tussen secretaris en raadsgriffier
garandeert niet de totstandkoming van een helderder bestuurspraktijk voor
de burger. Die constatering is op zich juist.
Het bedoelde onderscheid is echter wel één van de randvoorwaarden
voor het bewerkstelligen van verduidelijking van de rollen van raad, college
en ambtelijke organisatie.Het commentaar van de KiesraadDe Kiesraad doet enkele waardevolle suggesties van overwegend technische
aard voor verbetering van de tekst van het wetsvoorstel. Het betreft de artikelen
13, 36b en 37 van de Gemeentewet en C 4, F 1, V 12 en V 14 van de Kieswet.
Deze suggesties heb ik overgenomen.1.6. Opbouw van de memorie van toelichtingDeze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In de eerste plaats
sta ik in hoofdstuk 2 stil bij enkele eigentijdse ontwikkelingen die de gemeente
als politieke institutie direct raken. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de vormgeving
van een op dualistische leest geschoeid bestuursstelsel gegeven de systematiek
van de huidige Gemeentewet. In dat verband wordt aangegeven welke ingrepen
in die systematiek nodig zijn en daarom in dit wetsvoorstel worden voorgesteld.
Daarmee is als het ware een algemene inleiding gegeven op een meer specifieke
uiteenzetting van en toelichting op de voorgestelde wijzigingen in de Gemeentewet.Deze meer uitgewerkte toelichting vindt plaats per afzonderlijke actor
: de raad (hoofdstuk 4), het college (hoofdstuk 5), de burgemeester (hoofdstuk
6) en het nieuwe bestuursorgaan de gemeentelijke rekenkamer (hoofdstuk 7)
alsmede de ambtelijke organisatie (hoofdstuk 9) . Afzonderlijke aandacht is
er ook voor het commissiestelsel (hoofdstuk 8).De hoofdstukken over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel
(hoofdstuk 10) en de inwerkingtreding (hoofdstuk 11) besluiten het algemeen
deel van deze memorie van toelichting. 1.7. Overzicht van de inhoudelijke veranderingen in de
Gemeentewet als gevolg van het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuurIn het navolgende schema wordt een overzicht gegeven van de inhoudelijke
veranderingen die als gevolg van dit wetsvoorstel in de Gemeentewet worden
aangebracht. Uitwerkingen van deze veranderingen en redactionele wijzigingen
zijn niet weergegeven. Bij deze toelichting is als bijlage de tekst van de
huidige Gemeentewet gevoegd, met daarin door middel van onderstreepte teksten
alle wijzigingen zijn aangegeven. Omschrijving van de wijzigingArtikelnummer Gemeentewet Categorie A: ontvlechting wethouderschap-raadslidmaatschap Vestiging incompatibiliteit raadslidmaatschap-wethouderschapartt. 13, eerste lid, aanhef en onderdeel k, en
36b, eerste lid, aanhef en onderdeel jInvoering van de mogelijkheid van de demissionaire
wethouderartt. 13, tweede lid, en 36b, tweede
lid Verbod op lidmaatschap collegeleden van door de raad
ingestelde commissies en vice versaartt. 82, tweede
lid, 82a, tweede lid, en 82bRekrutering van wethouders van buiten de raad mogelijkart. 35, eerste lid Categorie B: versterking vertegenwoordigende,
controlerende en kaderstellende functie van de raad Invoering van een recht op ambtelijke bijstand voor
de raad en individuele raadsledenart. 33 Toekenning van het recht van initiatief aan individuele
raadsledenart. 147a Toekenning van het recht van amendement aan individuele
raadsledenart. 147bToekenning van het mondelinge en schriftelijke vragenrecht
aan individuele raadsledenart. 155, eerste lid Toekenning van het recht op interpellatieart. 155, tweede lid Toekenning van een recht van onderzoekartt. 155a-155e Aanscherping van de inlichtingenplicht van het college
en de burgemeesterartt. 169 respectievelijk 180 Afschaffing verplichte afkoelingsperiode bij politiek
ontslag wethoudersart. 49 Codificatie van de uitsluiting van beroep op bestuursrechter
tegen een besluit tot ontslag van een wethouderart. 49 Invoering van de mogelijkheid een raadsgriffier aan
te stellenartt.107a-107b. Categorie C: versterking van de
financiële functie Invoering van de rekenkamer, institutionele bepalingen.
artt. 81a-81k  Mogelijkheid voor een gemeenschappelijke rekenkamerartt. 81l-81nBevoegdheden rekenkamer inzake doelmatigheids-, doeltreffendheids-
en rechtmatigheidsonderzoekartt. 182–185 Vervroeging van de uiterste datum van toezending
van de rekening aan GS naar 15 juliart. 200 Invoering van een indemniteitsprocedureartt. 198, tweede en derde lid, 200, tweede lid en 201 Invoering van een verplichte verordening inzake het
financiële beleid en beheer en de inrichting van de financiële organisatie
alsmede de controle daaropart. 212, art. 213,
eerste lid Aanscherping van de accountantsverklaring en het
verslag van bevindingenart. 213, derde en vierde
lid Invoering van een verplichte verordening over door
het college te verrichten periodiek doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoekart. 213a Categorie D: concentratie van
gemeentewettelijke bestuursbevoegdheden bij het college Overheveling van een aantal bevoegdheden naar het
college, waaronder art. 160, eerste lid – de bevoegdheid regels vast te stellen over
de ambtelijke organisatie, – de bevoegdheid ambtenaren te benoemen, te
schorsen en te ontslaan, en – de bevoegdheid tot privaatrechtelijke rechtshandelingen
van de gemeente te besluiten en deze te verrichten.  Categorie E: versterking van de
positie van de burgemeester Toekenning van een formele rol bij de collegevorming
(mededeling uitkomst college-onderhandelingen, voorstel benoeming wethouders)art. 35, tweede lid Versterking van zijn positie binnen het college (o.a.
agenderingsbevoegdheid en bevoegdheid eindvoorstel te doenart. 53a, tweede en derde lidVersterking van zijn positie op het vlak van de verhouding
burger-bestuur (enkele zorgplichten en rapportageplicht daarover in burgerjaarverslag) art. 170, eerste en tweede lidCategorie F: aanpassing van het
commissiestelsel Systematische verduidelijking en wijzigingen in verband
met de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschapartt. 82- 86 Categorie G: dualisering van het
deelgemeentebestuur Verplichte invoering van een dagelijks bestuurart. 87, tweede lid Vestiging incompatibiliteit lidmaatschap deelraad-
lidmaatschap dagelijks bestuurartt. 89, eerste
lid, aanhef en onderdeel n, en 90, eerste lid, aanhef en onderdeel n Overdracht van collegebevoegdheden alleen mogelijk
aan het dagelijks bestuur, van raadsbevoegdheden alleen aan de deelraadart. 87, derde lid Categorie H: overige voorstellen Benoeming van de secretaris door de raad op enkelvoudige
voordracht van het college. Schorsing en ontslag van de secretaris op voordracht
van het collegeart. 101, eerste lidBenoeming, schorsing en ontslag van de secretaris
door het college, indien is besloten tot aanstelling van een griffierart. 107a, tweede lid Afschaffing van de bevoegdheid van de raad om door
middel van een verordening beleidsregels vast stellen waarmee het college
of de burgemeester rekening moet houden bij de uitoefening van zijn bij of
krachtens de wet aan hem toegekende bevoegdhedenart. 148HOOFDSTUK 2 DE GEMEENTE ALS POLITIEKE INSTITUTIEWenselijkheid krachtige lokale bestuurslaagIn Nederland bestaat consensus over de wenselijkheid van een krachtige
lokale gemeentelijke bestuurslaag. Sterke gemeenten bieden de mogelijkheid
om politiek-bestuurlijk vorm te geven aan de pluriformiteit die in Nederland
ook tussen gemeenten onderling bestaat. Daarnaast bestaan er grote verschillen
in de mate waarin maatschappelijke en ruimtelijke problemen zich in gemeenten
manifesteren. Een en ander leidt ook feitelijk tot een aanzienlijke beleidsinhoudelijke
differentiatie. Nadat in de decennia van de opbouw van de verzorgingsstaat
deze verscheidenheid, zowel normatief als feitelijk, was teruggedrongen ten
faveure van een sterkere centrale beleidsvoering, keerde vanaf de jaren '70
geleidelijk het tij. Opeenvolgende kabinetten streefden bewust naar decentralisatie
van taken en bevoegdheden naar vooral de gemeenten. Eigen beleidsruimte gemeenten essentieelDe aanwezigheid van voldoende eigen beleidsruimte is een eerste voorwaarde
voor een vitale gemeentepolitiek. Immers, als er niet echt iets te kiezen
en te beslissen valt, kunnen er ook geen reële politieke verschillen
bestaan. Zonder eigen gemeentelijk beleid is er dus geen echte lokale politiek.
Daarmee is echter niet gezegd dat de aanwezigheid van voldoende gemeentelijke
beleidsruimte wel als vanzelfsprekend leidt tot een levendige gemeentepolitiek.
Zowel de Staatscommissie als het kabinet signaleren dat met name de positie
van politieke partijen op lokaal niveau niet gemakkelijk is.Positie politieke partijen en herkenbaarheid lokale politiekIn het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie is opgemerkt
dat de weinig gemakkelijke positie van politieke partijen een complex probleem
betreft, dat zich ook bij de politieke partijen op nationaal niveau manifesteert.
De meeste partijen hebben te kampen met een slinkend ledental, terwijl ook
de rekrutering voor interne en externe politieke functies vaak stroef verloopt.
De daaraan ten grondslag liggende oorzaken zijn maar in beperkte mate vatbaar
voor sturing door de overheid. Dualisering van het lokaal bestuur is daarom
niet dè oplossing voor de problematiek van de meeste politieke partijen.Dit laatste neemt niet weg dat er een verband bestaat tussen de ongemakkelijke
positie van politieke partijen op gemeentelijk niveau en de lokale bestuurscultuur.
Evenals de Staatscommissie meent het kabinet dat «inclusief» gemeentebestuur
(zie hiervoor paragraaf 3.4.) een belangrijke oorzaak is van de te grote
onzichtbaarheid van de gemeentepolitiek voor veel burgers. Rolverduidelijking
zal bijdragen aan grotere herkenbaarheid, waarvan politieke partijen op lokaal
niveau op hun beurt kunnen profiteren.Dualisering van het lokaal bestuur mag dan niet dè oplossing voor
de problematiek van de politieke partijen zijn, zij zal wel een heilzaam effect
hebben op de met deze problematiek nauw verbonden en op onderdelen eveneens
problematische verhouding tussen overheid en burgers. Het problematische betreft
overigens niet het feit dat burgers zich hebben geëmancipeerd van afhankelijke
onderdanen tot zelfredzame individuen. Ook het feit dat overheidshandelen
steeds minder vaak door betrokken burgers zonder meer wordt aanvaard, mag
niet als een probleem worden beschouwd. De onthiërarchisering van de
samenleving is nu eenmaal het gewilde en bovendien onvermijdelijke resultaat
van een langdurig proces van politieke en sociale democratisering. Politici
en bestuurders zijn vaak nog onvoldoende gewend aan de gewijzigde verhoudingen.
Voor een deel is dit een kwestie van mentaliteit, die zich door het enkele
tijdsverloop geleidelijk zal kunnen oplossen. Voor een ander deel raakt dit
probleem echter aan de grondslagen van de formele inrichting van het lokaal
bestuur1.Ik noem in dit verband twee aspecten.Afnemende vanzelfsprekendheid aanvaarding publieke besluitvormingIn de eerste plaats veronderstelt het representatief-democratische stelsel
een mandaat van een zekere omvang tussen kiezer en gekozene, tussen politiek
en burgers. Politici moeten om effectief politiek te kunnen bedrijven over
een bepaalde bewegingsvrijheid beschikken. Politieke vertegenwoordiging veronderstelt
verder dat publieke besluitvorming bij meerderheid, eventueel gekwalificeerde
meerderheid, kan geschieden en dat deze besluiten – mits
rechtmatig genomen – door de burgers worden gerespecteerd. Dit alles
wordt steeds minder vanzelfsprekend. De acceptatie van de publieke besluitvorming
is minder absoluut dan zij vroeger was. Dit heeft uiteraard directe gevolgen
voor besluitvormingsprocessen. Deze duren langer, staan meer bloot aan kritiek
(in toenemende mate worden ook rechtsmiddelen ingezet), worden niet altijd
afgemaakt en soms zelfs teruggedraaid. Dit lokt weer andere kritiek uit: gebrek
aan effectiviteit als gevolg van stroperigheid. Oplossingen voor dat vraagstuk
zijn echter vaak te veel gericht op symptoombestrijding, waarbij de –
weerbarstige – essentie van het probleem buiten beschouwing blijft.Einde van de politiek?De emancipatie van de burger heeft er ook toe geleid dat burgers steeds
meer zelf kunnen. Het belang van klassieke verdelingsvraagstukken als motor
voor politieke competitie is sterk afgenomen. Nieuwe problemen op het vlak
van milieu en volksgezondheid leiden tot een ander soort afwegingen, dat moeilijker
vatbaar is voor politieke ideologisering. Voor andere issues, zoals de noord-zuid-verhouding
en de daarmee verband houdende immigratieproblematiek, geldt dat zij niet
op nationaal niveau kunnen worden opgelost, maar dat een internationale benadering
geboden is. Door sommige denkers wordt dan ook al gesproken over het einde
van de politiek. Dat mag een boude conclusie lijken, de steeds vaker gehoorde
kranten- en volkswijsheid dat politieke partijen steeds meer op elkaar gaan
lijken, is niet geheel zonder grond. Ik constateer in dat verband dat het
wetenschappelijke, politieke en maatschappelijke debat hierover niet echt
van de grond komt. Met name van de nationale politieke partijen – toch
het lijdend voorwerp van deze ontwikkeling – zou een meer actieve benadering
mogen worden verwacht1. In het kader van deze
memorie van toelichting concentreer ik mij op de effecten op de gemeentepolitiek.Voor gemeenten betekent het voorgaande dat de inhoudelijk toch al minder
geëxpliciteerde partijpolitieke tegenstellingen nog verder vervagen.
Politiek wordt op lokaal niveau steeds meer verengd tot het uitvoerings- en
resultaatgericht zoeken van oplossingen voor concrete vraagstukken. Zeker,
juist ook op gemeentelijk niveau zijn er zaken die burgers direct raken. De
standpunten over dit soort aangelegenheden laten zich echter over het algemeen
niet vatten in de geëigende ideologische tegenstellingen tussen de nationale
politieke partijen.Vooral voor de gemeentelijke volksvertegenwoordigers, de raadsleden en
deelraadsleden, is een bezinning op de eigen representerende rol dringend
noodzakelijk. Nu de klassieke, door partijpolitieke en ideologische tegenstellingen
vormgegeven relatie tussen kiezer en gekozene sterk aan betekenis heeft ingeboet,
moet worden nagedacht over en geëxperimenteerd met een nieuwe invulling
van die relatie.Lokale initiatieven tot politieke vernieuwingIn het kabinetsstandpunt «Dualisme en lokale democratie» is
al gewag gemaakt van tal van interessante gemeentelijke initiatieven juist
op het vlak van de verhouding burger-bestuur. Veel van deze initiatieven zijn
opgenomen in de al genoemde daarvoor ingerichte databank op de website van
de Vernieuwingsimpuls «Dualisme en lokale democratie» (www.vernieuwingsimpuls.nl)
De andere rolopvatting van het raadslid die door de dualisering van het stelsel
in systematisch opzicht sterk wordt gefaciliteerd, kan slechts uit de verf
komen indien zij wordt ingebed in een op de lokale omstandigheden afgestemd
proces van cultuurverandering. De bedoelde initiatieven acht ik in dat verband
buitengewoon waardevol. HOOFDSTUK 3 VORMGEVING VAN EEN DUALISTISCH STELSEL IN
DE SYSTEMATIEK VAN DE GEMEENTEWET3.1. De structuur van de GemeentewetDe grondwet van het gemeentebestuurDe Gemeentewet is een belangrijke organieke wet. In veel opzichten kan
hij worden beschouwd als de gemeentelijke grondwet. Zijn gewicht ontleent
de Gemeentewet voor het grootste deel aan de belangrijke positie die de gemeenten
in de samenleving en het staatsbestel van Nederland innemen. Een aanzienlijk
deel van de publieke taakbehartiging krijgt, zowel qua democratische besluitvorming
als qua uitvoering, via de gemeenten gestalte.Uniformiteit en differentiatieHet belang van de Gemeentewet vloeit ook voort uit de keuze van de wetgever
om op nationaal niveau de belangrijkste regels over de inrichting en het functioneren
van het lokale bestuur vast te leggen. Dit heeft geleid tot een op hoofdlijnen
uniform stelsel, waarin echter tegelijkertijd een zekere ruimte wordt geboden
aan gemeentebesturen voor eigen keuzes bij de verdere vormgeving van hun instituties.
Reeds Thorbeckes gemeentewet van 1851 kenmerkte zich door dit samengaan van
uniformiteit en differentiatie.Bij herziening jaren '90 Thorbeckiaanse stelsel goeddeels
intactBij de integrale herziening van de gemeentewet in de jaren '90 van de
vorige eeuw is dit essentiële structuurkenmerk niet veranderd. Hetzelfde
gold overigens voor de andere Thorbeckiaanse structuurkenmerken. Deze herziening
droeg daarom in hoge mate het karakter van een algehele modernisering. Het
resultaat was een overzichtelijke en open regeling, die zich goed leent voor
toevoeging van nieuwe elementen en wijziging van bestaande. Het recente tijdstip
van deze modernisering van de gemeentewet betekent ook dat ik mij in dit wetsvoorstel
heb beperkt tot die wijzigingen die voortvloeien uit het kabinetsstandpunt
over het rapport van de Staatscommissie, althans voor zover deze niet buiten
de Gemeentewet hun beslag zullen krijgen. Een nieuwe algehele modernisering
van de Gemeentewet is dus niet aan de orde.3.2. Gemeentelijke bestuursorganenBestuursorganen centraalIn het gemeentewettelijke stelsel nemen de gemeentelijke bestuursorganen
een centrale plaats in. Deze organen oefenen bevoegdheden uit en staan in
een bepaald functioneel verband tot elkaar. Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld
om het verschaffen van inlichtingen, het afleggen van verantwoording, het
plegen van controle, het doen van voorstellen en het agenderen van voor de
lokale samenleving relevante onderwerpen.Door en op grond van de Gemeentewet gecreëerde bestuursorganenEr kan een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds gemeentelijke organen
die direct door de Gemeentewet in het leven worden geroepen en anderzijds
organen die op grond van de Gemeentewet door gemeenten zelf worden gecreëerd.
De in de huidige Gemeentewet genoemde organen – raad, college en burgemeester –
blijven alle bestaan, zij het dat hun positionering in het stelsel op onderdelen
ingrijpend wordt gewijzigd. Dit wetsvoorstel introduceert een
nieuw bestuursorgaan in de Gemeentewet, namelijk de gemeentelijke rekenkamer.
Gemeenten wordt echter de keuze geboden samen met andere gemeenten, en te
zijner tijd ook met provincies, gezamenlijk een rekenkamer in te stellen.Daarnaast blijft de mogelijkheid bestaan dat er gemeentelijke commissies
in het leven worden geroepen, die als bestuursorganen moeten worden beschouwd.
In hoofdstuk 8 komt het commissiestelsel meer uitvoerig aan de orde.3.3. Andere nieuwe elementenIngrijpender dan de introductie van de gemeentelijke rekenkamer als gemeentelijk
bestuursorgaan en de wijzigingen in het commissiestelsel zijn de in dit wetsvoorstel
opgenomen veranderingen ten aanzien van de inrichting van de gemeentelijke
bestuursorganen en hun functioneren, met name in hun onderlinge relaties.
Daarin ligt immers de essentie van dualisering. In de volgende paragrafen
wordt kort op een aantal van de belangrijkste aspecten daarvan ingegaan. In
de navolgende hoofdstukken komen deze nieuwe elementen telkens per afzonderlijke
actor in het gemeentelijk bestel uitvoeriger aan de orde.3.4. Duidelijker rollen van de gemeentelijke bestuursorganenRolverduidelijking voorwaarde voor beter functioneren
bestuursstelselRolverduidelijking van de gemeentelijke bestuursorganen leidt tot voordelen.
De huidige, op onderdelen weinig transparante, verdeling van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden, is niet alleen weinig bevorderlijk voor een goed
inzicht bij de buitenwacht in de verhoudingen in het gemeentehuis, ook voor
de desbetreffende bestuursorganen zelf is dit het geval. «Inclusief»
bestuur, het ingewikkelde en ondoorzichtige geheel van verhoudingen dat zo
kenmerkend is voor het functioneren van het huidige stelsel, leidt namelijk
tot weinig bevredigende relaties tussen de actoren binnen het gemeentebestuur;
dit betreft zowel de raad, het college en de burgemeester als de gemeentesecretaris
en de ambtelijke organisatie. Hieruit volgt dat rolverduidelijking het functioneren
van het gemeentelijk bestuursstelsel als geheel ten goede zal komen.Als het gaat om de verhoudingen tussen de actoren binnen het gemeentebestuur,
valt verder de gebrekkige transparantie in het oog. Het huidige stelsel biedt
te veel mogelijkheden voor het verschuiven van het politieke debat van openbare
vergaderingen als die van raad en raadscommissies, naar de beslotenheid van
collegevergaderingen en vergaderingen van collegefracties. Het behoeft geen
betoog dat een dergelijk mechanisme een openbare controle en verantwoording
niet ten goede komt.Verhouding raad-collegeEen tweede onvolkomenheid betreft de verhouding tussen raad en college.
In het huidige overwegend monistische stelsel vervult de raad in ieder geval
in theorie de functie van algemeen bestuur, terwijl het college als dagelijks
bestuur fungeert. De Staatscommissie heeft uitvoerig en overtuigend aangetoond
dat in de politiek-bestuurlijke werkelijkheid het vooral het college is, dat
bestuurt. Veel raadsleden verkeren echter in de veronderstelling dat ook zij
besturen, en niet alleen op papier. Dit normatieve monisme leidt zowel bij
de raad als bij het college tot onjuiste percepties over de eigen rol en over
die van het andere bestuursorgaan.Een eerste gevolg is het entameren van activiteiten die nog enige inhoud
moeten geven aan de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de raad, als brainstormsessies met ambtenaren ten behoeve van de beleidsontwikkeling
daar waar het de uitoefening van collegebevoegdheden betreft. Een sterke inhoudelijke
betrokkenheid van raadsleden bij deze fases in de beleidsontwikkeling is in
ieder geval weinig bevorderlijk voor de slagvaardigheid van het bestuur. Bovendien
kan een te grote mate van commitment van de raad aan het collegebeleid belemmerend
werken op de controle van de raad op het college.In het algemeen blijkt de overwegend bestuurlijke opstelling van de raad
overigens vaak een hindernis te zijn voor een effectieve vervulling van zijn
controlerende taken. Hoe weinig reëel de bestuurlijke (mede)verantwoordelijkheid
van de raad ook moge zijn, veel raadsleden voelen zich vooral bestuurder met
de collegeleden. Onvoldoende afstand van het bestuurlijke handwerk is het
belangrijkste gevolg. Onvoldoende tijd voor andere werkzaamheden: controle
op het college en contacten met burgers en maatschappelijke organisaties (door
de Staatscommissie aangeduid als volksvertegenwoordigende functie) is een
ander – onbedoeld, maar daarom in zijn consequenties niet minder belangrijk –
resultaat. Vanwege zijn grote informatievoorsprong, de beschikbaarheid van
een ambtelijke organisatie en de grotere beschikbaarheid van tijd is het bovendien
het college dat vrijwel altijd aan het langste eind trekt als het gaat om
de concrete invulling van de gemeentelijke bestuurstaak. De paradox is kortom
dat de raad formeel gezien als hoogste orgaan van de gemeente almachtig is,
maar in de praktijk zijn bestuurlijke functie noch zijn controlerende functie
kan waarmaken.Tot slot heeft de overwegend bestuurlijke opstelling van de raad geleid
tot marginalisatie van het politieke debat. De raad is minder dan ooit voor
de burgers herkenbaar als hét forum waar gewichtige lokale vraagstukken
gezaghebbend worden bediscussieerd. Hetzelfde geldt voor de vergaderingen
van raadscommissies.3.5. De burgemeester als bewaker van het collegiaal bestuurCollegiaal bestuur als Nederlandse verworvenheidHet collegiale bestuur zoals zich dat op enkele bestuurlijke niveaus heeft
ontwikkeld, is een belangrijke verworvenheid, die instandhouding en versterking
verdient. Omdat er in het gemeentebestuur echter sprake is van onmiskenbare
tendens tot departementalisering, is in het kabinetsstandpunt «Dualisme
en lokale democratie» uitgesproken dat nieuwe waarborgen voor de collegiale
bestuursvorm nodig zijn.Nieuwe waarborgenBij deze nieuwe waarborgen gaan de gedachten uit naar een versterking
van de rol van de burgemeester als voorzitter van het college. Hiervoor worden
in dit wetsvoorstel enkele nieuwe bevoegdheden voor de burgemeester geïntroduceerd.
In paragraaf 5.3. ga ik daarop nader in.Een bijkomend voordeel van deze bevoegdheden is dat zij het in de afgelopen
decennia, althans in functioneel opzicht, enigszins verzwakte burgemeestersambt
versterken. De Staatscommissie constateert dat vooral in grotere gemeenten
burgemeesters steeds minder beschikken over volwaardige beleidsportefeuilles.
Deze ontwikkeling zal naar mijn mening op den duur leiden tot een ongewenste
verschraling van het burgemeestersambt. Nu kan hiertegen worden ingebracht
dat een geringe directe betrokkenheid van de burgemeester leidt tot een grotere
afstand van het lokale partijpolitieke bedrijf, wat weer bijdraagt aan zijn
door de Staatscommissie terecht zo gewaardeerde «eigenstandige»
positie. Een burgemeester die evenwel nagenoeg tot de zijlijn
is veroordeeld, is echter ook niet in staat zijn eigenstandige positie binnen
de gemeentepolitiek te effectueren. Een bepaald minimum aan inhoudelijk-politiek
«soortelijk gewicht» is daarom nodig voor de burgemeester om een
volwaardige deelnemer in de gemeentepolitiek te zijn.HOOFDSTUK 4 DE RAAD4.1. De positie van de raad in het algemeenDe raadDe ontvlechting van de posities van de raad en het college leidt tot een
eenduidige rolverdeling tussen beide organen. Op die manier wordt bovendien
een in de bestuurspraktijk al in hoge mate bestaande verdeling van verantwoordelijken
geformaliseerd. Dat betekent niettemin dat de raad zich zal moeten heroriënteren
op de vervulling van zijn primaire functies in zijn verhouding tot het college,
namelijk de normering vooraf en de controle achteraf. Voorts zullen de aan
de raad ter beschikking staande instrumenten moeten worden uitgebreid en wettelijk
worden verankerd, teneinde zijn positie ten opzichte van het college, dat
thans in de praktijk in vergaande mate bestuursbevoegdheden uitoefent, te
versterken. Juist het formeel toekennen van bestuursbevoegdheden aan het college
waarvan geen van de leden meer deel uitmaakt van de raad, biedt de raad de
noodzakelijke ruimte om op een herkenbare wijze invulling te geven aan zijn
controlerende en volksvertegenwoordigende functies.De raad kan zich, door op actieve en kritische wijze gebruik te maken
van zijn bevoegdheden, ten opzichte van het college sterker profileren. De
nieuwe positie van de raad brengt met zich dat hij op grotere afstand staat
van het bestuur. De raad zal minder tegen het bestuur «aankruipen»
en meer geneigd zijn heldere kaders te stellen aan het bestuur en dit vervolgens
goed te controleren. Als gevolg hiervan krijgt hij voor zijn volksvertegenwoordigende
taken meer armslag. Om zijn nieuwe positie te kunnen waarmaken moet de raad
voldoende zijn toegerust. Op welke wijze dit voorstel daarin voorziet wordt
nader toegelicht in de paragrafen 4.2 tot en met 4.7.De veranderde positie van de raad vraagt ook een andere taakopvatting
van raadsleden. Het raadslid nieuwe stijl moet zijn oriëntatie vooral
vinden in de controlerende en volksvertegenwoordigende rol en een veel onafhankelijker
positie innemen ten opzichte van met name het college, ook als de eigen partij
daarin is vertegenwoordigd. Hij dient zich niet, zoals nu vaak het geval is,
als medebestuurder op te stellen. Van belang hierbij is ook dat de raad voortaan
ook materieel zijn eigen agenda gaat vaststellen. Thans is dat in veel gemeenten
niet het geval. De raad richt zich wat dit betreft veelal naar de wensen van
het college.De raad kan zijn volksvertegenwoordigende rol alleen waarmaken indien
hij een open oog heeft voor wat speelt onder de kiezers. Moderne participatiemiddelen
en directe raadpleging van kiezers spelen daarbij nu al een rol. Verwacht
mag worden dat de komende decennia onder invloed van de opkomst van steeds
geavanceerdere vormen van ICT die rol groter zal worden.De aantrekkelijkheid van het raadslidmaatschapDe constatering dat de positie van de raad in een gedualiseerd stelsel
een andere zal zijn dan op dit moment het geval is, roept de
vraag op wat de gevolgen zijn voor de functie van raadslid. Zal het onder
het nieuwe stelsel niet nog moeilijker worden raadsleden te rekruteren?Het raadslidmaatschap-dualistische stijl wordt vooral bepaald door de
verschuiving van het functionele zwaartepunt van de raad van medebesturend
orgaan naar lokale volksvertegenwoordiging. Dit impliceert dat de kaderstellende
en controlerende rol veel meer nadruk moeten krijgen. Deze functionele verschuiving
heeft belangrijke gevolgen voor de wijze waarop raadsleden hun functie concreet
moeten invullen. Alom wordt thans geconstateerd dat raadsleden veel te veel
worden belast met papierwerk en langdurige, sterk bestuurlijk gerichte vergaderingen.In de nieuwe verhoudingen zal het accent meer moeten liggen op gerichte
controle en beïnvloeding van het collegebeleid en op agendering van voor
burgers belangrijke onderwerpen, waarbij zo nodig zelf inhoudelijke initiatieven
worden genomen. Hierbij wordt een beroep op andere vaardigheden gedaan dan
thans veelal het geval is. Het dualistische raadslid moet zelfstandiger, creatiever
en kritischer zijn. Het komt mij voor dat dit nieuwe functieprofiel zeker
niet minder aantrekkelijk is dan het huidige en dat daarom de rekrutering
van nieuwe raadsleden niet moeilijker wordt.4.2. Versterking van de verordenende bevoegdheidOverzicht 2: Versterking van de wettelijke verankering
van de verordenende bevoegdheid van de raad Verankering in de huidige GemeentewetVerankering in het voorstel 1. Uitsluitende bevoegdheid tot vaststelling van
verordeningen (art. 147, eerste lid)1. Uitsluitende
bevoegdheid tot vaststelling van verordeningen (art. 147, eerste lid) 2. Raad is verplicht te regelen op welke wijze ambtelijke
bijstand wordt verleend aan raadsleden (art. 33) 2. Recht van initiatief van ieder raadslid (art. 147a, eerste lid) 3. Recht
van amendement van ieder raadslid (art. 147b) 4. Recht op ambtelijke bijstand
voor ieder raadslid (art. 33, eerste lid)AlgemeenDe bevoegdheid tot regelgeving is een wezenlijke functie van de volksvertegenwoordiging.
In het huidige grondwettelijk stelsel is de verordenende bevoegdheid in beginsel
aan de raad toegekend. Uitsluitend de formele wet of de raad zelf krachtens
formele wet kan hierop een uitzondering maken (artikel 127 Grondwet). In gedualiseerde
verhoudingen zijn de verordenende bevoegdheden van de raad van wezenlijk belang
ten behoeve van een evenwicht tussen college en raad. Uiteraard zijn verordeningen
van de raad in de eerste plaats extern werkende regels, waaraan burgers rechten
en plichten ontlenen. Dit neemt niet weg dat het stellen van regels een belangrijk
instrument is om kaders te stellen aan de uitoefening van de bestuursbevoegdheden
van het college, vooral als het handhavings- en uitvoeringsbevoegdheden betreft.
in de zin van. Het is daarbij aan de raad de omvang van de beleids- en beoordelingsruimte
van het college bij de uitvoering van verordeningen te bepalen.Een deel van de controle zal erin bestaan na te gaan of het college met
inachtneming van de door de raad gestelde regels, zijn bevoegdheden goed heeft
gebruikt. Op die manier bestaat er een nauwe samenhang tussen kaderstellende
en controlerende functies. Daarbij moet overigens niet over het hoofd worden
gezien dat kaderstelling door de raad niet alleen plaatsvindt
door het stellen van regels, maar evenzeer door de inzet van andere politieke
instrumenten. Een voorbeeld hiervan is het door middel van moties bijsturen
van beleidsnota's van het college.In het voorstel blijft de verordenende bevoegdheid in principe bij de
raad berusten. In het kabinetsstandpunt «Dualisme en lokale democratie»
is reeds ingegaan op de door het IPO in zijn reactie op het voorontwerp van
wet gesuggereerde variant van een gedeelde bevoegdheid van college en raad.
Herhaald zij hier dat de verordenende bevoegdheid van de raad in dualistische
verhoudingen van bijzondere betekenis is om de eindverantwoordelijkheid van
de raad en een evenwicht tussen regelgevende en uitvoerende macht te waarborgen.
Theoretisch kan het feit dat de regelgevende bevoegdheid niet wordt gedeeld
ertoe leiden dat het college met handen en voeten wordt gebonden door sterk
gedetailleerde regelgeving die geen beleidsruimte laat, of met regelgeving
die niet uitvoerbaar is. In de praktijk behoeft hier niet voor te worden gevreesd,
omdat het college bij de voorbereiding van regelgeving een belangrijke rol
speelt en ook bij de behandeling van concept-regelgeving invloed kan uitoefenen.
Mocht het college desalniettemin in een positie komen te verkeren waarin het
meent met een voorstel van de raad niet te kunnen leven, dan rest het in laatste
instantie de mogelijkheid om op te stappen.BeleidsregelsArtikel 148 biedt de raad thans de bevoegdheid beleidsregels te stellen
waarmee andere organen van de gemeente rekening moeten houden bij de uitoefening
van bij of krachtens de wet verleende bevoegdheden. Onder een beleidsregel
wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel niet zijnde een
algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling
van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een
bevoegdheid van een bestuursorgaan (artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene
wet bestuursrecht). Het artikel is bij de modernisering van de gemeentewet
in 1994 ingevoerd.Met artikel 148 is in de eerste plaats beoogd de invloed van de raad op
het sterk in omvang toegenomen medebewind te versterken. Tevens geeft het
de raad invloed op bevoegdheden die de Gemeentewet zelf uitdrukkelijk toekent
aan andere gemeentelijke organen. Deze expliciete wettelijke grondslag is
nodig op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin
als hoofdregel is opgenomen dat het bevoegde bestuursorgaan zelf beleidsregels
vaststelt en uitzonderingen hierop een wettelijk basis behoeven.Het stellen van beleidsregels moet in het verlengde van de bestuursbevoegdheid
worden gezien. Om die reden kan in de regel het bestuursorgaan dat over de
bevoegdheid beschikt, beleidsregels stellen. In dualistische verhoudingen
waarbij het college de bestuursbevoegdheden uitoefent en er geen sprake is,
ook niet in theoretische zin, van van de raad afgeleide bevoegdheden, is het
passend dat uitsluitend het college beleidsregels omtrent de uitoefening van
eigen bestuursbevoegdheden vaststelt. Daarom wordt voorgesteld artikel 148
te schrappen.Dit neemt uiteraard niet weg dat de raad het college kan aanspreken op
zijn beleid bij de uitoefening van zijn bestuursbevoegdheden. De raad als
controleur en kadersteller wordt zelfs geacht dat te doen. Een voor de hand
liggend aanknopingspunt hiervoor bieden beleidsnota's en plannen die het college –
al dan niet op verzoek van de raad – uitbrengt over onderwerpen waarover
het college bevoegd is. Ook door het college opgestelde beleidsregels kunnen
voorwerp van discussie met de raad zijn. Door middel van moties en aan het
college ontlokte toezeggingen blijkt het in de praktijk heel
goed mogelijk te zijn voor de raad materiële kaders te stellen voor de
bevoegdheidsuitoefening door het college. Deze kaderstelling speelt zich namelijk
af in de door de vertrouwensregel beheerste politieke verhoudingen tussen
raad en college. Deze materiële kaderstelling heeft een tweetal grote
voordelen boven de formele kaderstelling op grond van het huidige artikel
148. In de eerste plaats is zij – zoals opgemerkt – in de praktijk
effectief gebleken, terwijl de bevoegdheid op grond van artikel 148 een dode
letter is gebleven; van deze bevoegdheid wordt namelijk geen gebruik gemaakt.
In de tweede plaats leidt materiële kaderstelling niet tot verwarring
over de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het college voor het door hem
gevoerde bestuur.Bij de aanpassing van medebewindsregelgeving zal worden bekeken in welke
gevallen het zinvol is in de desbetreffende medebewindswet de raad de bevoegdheid
te geven of te verplichten regels te stellen. Deze regels zijn algemeen verbindende
voorschriften die dikwijls met name zijn gericht op inhoudelijke en procedurele
inkadering van de uitoefening van de bevoegdheden die in dezelfde medebewindswet
aan het college zijn geattribueerd1. Ook in het
kader van de medebewindsregelgeving is derhalve de verordenende bevoegdheid
van belang: indien het gemeentebestuur tot medebewind wordt geroepen, moet
worden beoordeeld welke onderwerpen voor de positie van de raad van zodanig
belang zijn dat deze in ieder geval door de raad nader moeten worden geregeld,
in welke gevallen daarbij delegatie aan het college mogelijk is en in welke
gevallen volstaan kan worden met het toekennen van al dan niet gebonden bestuursbevoegdheden
aan het college, een ander orgaan van de gemeente of een ambtenaar.Voor de goede orde wordt erop gewezen dat de raad bij delegatie en mandatering
van een eigen bevoegdheid aan een commissie of het college op grond van artikel
4:81 van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot die bevoegdheid
wel beleidsregels kan stellen.Recht van initiatief en recht van amendementDe raad kan zijn rol als kadersteller alleen goed spelen als hij niet
afhankelijk is van collegevoorstellen. Hij dient zelf met voorstellen te kunnen
komen en voorstellen van het college te kunnen amenderen. In de huidige Gemeentewet
worden de rechten van initiatief en amendement niet genoemd. Dit betekent
niet dat deze rechten in de praktijk niet bestaan; zij vloeien als het ware
voort uit de verordenende bevoegdheid van de raad. Op gemeentelijk niveau
vastgestelde reglementen van orde voor de raad voorzien doorgaans expliciet
in deze rechten, maar meestal in geclausuleerde vorm. Deze uitwerking in het
reglement van orde is bepalend voor de mate waarin en de wijze waarop in de
praktijk van de rechten van initiatief en amendement door raadsleden gebruik
kan worden gemaakt.De mogelijkheid deze middelen toe te passen dient in mijn ogen niet afhankelijk
te zijn van een raadsmeerderheid die nodig is voor de vaststelling van een
reglement van orde. Tevens acht ik het van belang dat ook individuele raadsleden
van het recht van initiatief en het recht van amendement gebruik kunnen maken.
Dit is in de voorgestelde artikelen 147a respectievelijk 147b vastgelegd.Bij de regeling van het recht van initiatief in artikel 147a wordt onderscheid
gemaakt tussen een initiatief-verordening en andere initiatief-voorstellen.
Een initiatief-verordening wordt steeds in behandeling genomen. Hetzelfde
geldt op grond van artikel 147b voor een amendemt. De raad regelt de wijze
waarop dit gebeurt. Overige denkbare initiatief-voorstellen van raadsleden
kunnen zo verschillend van aard zijn, dat ten aanzien daarvan
wordt volstaan met de bepaling dat de raad regelt op welke wijze en onder
welke voorwaarden deze voorstellen in behandeling worden genomen. Het ligt
voor de hand dat de raad dit doet in zijn reglement van orde.Ambtelijke bijstandOm daadwerkelijk van zijn rechten gebruik te kunnen maken en zijn verantwoordelijkheden
te kunnen waarmaken, moet de raad aanspraak kunnen maken op adequate ambtelijke
ondersteuning. Daarbij kan worden gedacht aan een raadsgriffie, een eigen
ambtelijke organisatie die uitsluitend de raad terzijde staat onder leiding
van een griffier. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 9. Lang niet in
alle gevallen is dit een reële mogelijkheid. Bovendien kan ook indien
een raadsgriffie aanwezig is, behoefte bestaan aan de mogelijkheid een beroep
te doen op gemeenteambtenaren die betrokken zijn bij collegevoorstellen, zoals
ook Tweede-Kamerleden voor het opstellen van amendementen een beroep kunnen
doen op departementsambtenaren.Omdat verschillende rechten zoals het recht van initiatief en het recht
van amendement, maar ook bijvoorbeeld het hierna nog te bespreken vragenrecht,
aan individuele raadsleden worden toegekend, is het van belang dat in het
wetsvoorstel wordt vastgelegd dat ook het individuele lid recht heeft op ambtelijke
bijstand. Dit is gebeurd in het voorgestelde artikel 33. Het is aan de raad
dit recht bij verordening verder uit te werken.4.3. Versterking van de controlerende functieOverzicht 3: Versterking van de wettelijke verankering
van de controlerende functie van de raad Verankering in de huidige GemeentewetVerankering in het voorstel1. Inlichtingenplicht college en burgemeester ten
opzichte van de raad (artt. 169, tweede en derde lid, en 180, tweede en derde
lid)1. Inlichtingenplicht college en burgemeester
ten opzichte van de raad (artt. 169, tweede en derde lid, resp. 180, tweede
en derde lid) 2. Verantwoordingsplicht college en burgemeester
ten opzichte van de raad (artt. 169, eerste lid, en 180, eerste lid) 2. Verantwoordingsplicht college en burgemeester ten opzichte
van de raad (artt. 169, eerste lid, resp. 180, eerste lid)  3. Mondeling en schriftelijk
vragenrecht van ieder raadslid (art. 155, eerste lid) 4. Recht van interpellatie
van de raad (art. 155, tweede lid)  5. Recht op onderzoek
(artt. 155a-155d) 6. Verplichte, door de
raad vast te stellen gedragscodes voor wethouders (art. 41c, tweede lid)  6. Rekenkamer in elke
gemeente (hoofdstukken IVa en XIa)AlgemeenDe controlerende bevoegdheid vult de budgettaire verordenende bevoegdheden
van de raad aan. Met de verordenende bevoegdheid stelt de raad vooraf de kaders
waarbinnen het bestuur opereert; met de controlerende bevoegdheid kan de raad
achteraf het gevoerde bestuur toetsen. Uiteraard heeft de controlerende bevoegdheid
niet alleen betrekking op onderwerpen die in een verordening zijn geregeld.
Zij dient over de gehele breedte van het bestuur aan gewicht te winnen. De
controlerende functie biedt de raad bij uitstek de mogelijkheid om zijn centrale
rol in het lokale politieke debat te profileren en hierdoor de
belangstelling voor de gemeentepolitiek bij de burgers te herwinnen.De controlerende functie van de raad is ook in het huidige monistische
stelsel van groot belang. Zij komt echter niet altijd even goed tot haar recht
vanwege de verwevenheid van raad en college. Van wethouders kan niet worden
verwacht dat zij zichzelf en elkaar met de nodige afstandelijkheid controleren.
Bovendien legt het huidige raadslidmaatschap van wethouders feitelijk politieke
beperkingen op aan de uitoefening van de controletaak door hun geestverwanten.
Door ontvlechting van het raadslidmaatschap en wethouderschap zullen de randvoorwaarden
voor de uitoefening van controle verbeteren. Ook wat betreft raadscommissies,
die een belangrijke rol kunnen spelen bij de controle van het college, zal
dit het geval zijn, omdat wordt voorgesteld dat wethouders niet langer lid
van deze commissies kunnen zijn. Thans zijn zij als portefeuillehouder niet
zelden voorzitter van dergelijke commissies. Voor een uitvoeriger beschouwing
over het commissiestelsel verwijs ik naar hoofdstuk 8.Verbetering van randvoorwaarden voor uitoefening van controle en vergroting
van de controlemogelijkheden is eveneens nodig. Immers, waar de raad bestuurlijk
aan belang inboet, zal zijn controle op het gevoerde bestuur door het college,
door de individuele wethouders en door de burgemeester, belangrijker worden.
Door een actieve en herkenbare uitoefening van de controlerende bevoegdheid
kan de raad zijn positie als eindverantwoordelijk orgaan waarmaken. Een aantal
van de voorgestelde wijzigingen is vooral bedoeld ter versterking van de controlerende
functie van de raad. Het betreft de uitbreiding van de informatieverplichting
van college en burgemeester, het interpellatie- en vragenrecht, de vaststelling
van gedragscodes en het recht van onderzoek van de raad. Deze onderwerpen
zullen hierna worden toegelicht, samen met enkele verwante onderwerpen. Aan
het recht van onderzoek van de raad is een aparte paragraaf gewijd (paragraaf 4.4.). VerantwoordingsplichtMet de controlerende functie van de raad hangt het recht van de raad om
het college en zijn individuele leden politiek ter verantwoording te roepen
ten nauwste samen. Ten aanzien van wethouders heeft de raad bovendien de mogelijkheid
hen te ontslaan. Deze rechten zullen aan betekenis toenemen indien voldoende
afstand bestaat tussen raad en college. Alleen als helder is waarvoor de verschillende
organen bevoegd en verantwoordelijk zijn, kunnen politieke verantwoording
en controle goed werken.De verantwoordingsplicht van de leden van het college, ieder afzonderlijk
en tezamen, is vastgelegd in artikel 169, eerste lid. Artikel 180, eerste
lid, regelt de verantwoordingsplicht van de burgemeester ten opzichte van
de raad. Het formele uitgangspunt blijft dat het college als één
bestuursorgaan opereert en het college als geheel verantwoordelijk is. Evenals
onder het huidige bestel kunnen zich situaties voordoen waarbij het handelen
of nalaten van een individuele wethouder aanleiding geeft tot toepassing van
de controlerende bevoegdheid van de raad.Verwacht kan worden dat onder dualistische verhoudingen ook de burgemeester
nadrukkelijker te maken zal krijgen met de controlerende bevoegdheden van
de raad. De in de wet wat sterker gearticuleerde positie van de burgemeester
binnen het college, alsmede de specifieke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
jegens de raad en de burger maken hem daarop voor de raad aanspreekbaar. Er
is sprake van een ontwikkeling waarbij langdurig verstoorde verhoudingen tussen
raad en burgemeester leiden tot ontslag van de burgemeester.
In het meergenoemde aanhangige wetsvoorstel inzake de benoemingsprocedure
van de burgemeester (Kamerstukken I 2000/2001, 25 444) is de bevoegdheid
van de raad opgenomen om bij het ontbreken van vertrouwen in de burgemeester
de Kroon aan te bevelen hem te ontslaan. In dualistische verhoudingen is het
passend de politieke verantwoordelijkheidsrelatie van de burgemeester ten
opzichte van de raad aan te vullen met deze bevoegdheid.Bij het instrument van politiek ontslag doet zich de vraag voor in hoeverre
moet kunnen worden ingegrepen in de wijze waarop de gemeenten hiervan gebruik
maken. Thans kan een wethouder tegen zijn ontslag door de raad beroep bij
de bestuursrechter aantekenen (de bezwaarschriftprocedure is niet van toepassing).
De bestuursrechter kan niet alleen de ontslagprocedure beoordelen, maar ook
toetsen of het ontslagbesluit voldoet aan de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Terecht merkt de Staatscommissie hierover in kritische zin op dat
het «hoofdkenmerk van het politieke verantwoordelijkheidsconcept in
staatsrechtelijke zin moet zijn dat het besluit van de volksvertegenwoordiging
om een bestuurder het politieke vertrouwen op te zeggen en daardoor tot het
nemen van ontslag te dwingen, een in rechte onaantastbaar besluit is. De vertrouwenskwestie
is een politieke vraag en niet een juridische»1. Met de Staatscommissie ben ik van mening dat het oordeel over het
wethoudersontslag wegens een vertrouwensbreuk politiek van aard dient te zijn.
Om die reden wordt voorgesteld in artikel 49 de mogelijkheid van beroep op
de bestuursrechter uit te sluiten. Aangenomen mag worden dat de burgerlijke
rechter als restrechter zich uiterst terughoudend zal opstellen als een ontslagbesluit
aan hem wordt voorgelegd.Het recht op informatie, het mondeling en schriftelijk
vragenrechtVoorwaarde voor de uitoefening van een goede controle is dat raadsleden
tijdig en volledig worden geïnformeerd door het college en de burgemeester.
Daartoe is, naast de al bestaande passieve informatieplicht, een actieve informatieplicht
jegens de raad opgenomen in de voorgestelde artikelen 169, tweede lid, en
180, tweede lid.Daarnaast is in het derde lid van de artikelen 169 en 180 het recht van
individuele raadsleden gehandhaafd om inlichtingen te vragen, alsmede de verplichting
van het college respectievelijk de burgemeester de gevraagde inlichtingen
aan de raad te verstrekken. Indien aan de informatieverplichting niet wordt
voldaan geldt de politieke verantwoordingsplicht, eventueel gevolgd door een
motie van wantrouwen en ontslag.De weigering om op grond van artikel 169 of 180 en het daaraan complementaire
artikel 155 verzochte inlichtingen te verstrekken, is niet vatbaar voor beroep
op de bestuursrechter. In dit verband wordt verwezen naar een tweetal uitspraken
van de rechtbank Arnhem2 waarin beroep van een
staten- respectievelijk raadslid tegen een dergelijke beslissing van gedeputeerde
staten respectievelijk het college terecht niet ontvankelijk werd verklaard.
In hoger beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
deze lijn bevestigd3. Een geschil over de toepassing
van de informatieverplichting moet op politiek niveau worden uitgevochten.
In lijn met deze rechterlijke uitspraken is de mogelijkheid van beroep op
de bestuursrechter tegen de weigering inlichtingen te verstrekken, nadrukkelijk
uitgesloten.Het recht op inlichtingen op grond van de artikelen 169 en 180 gaat verder
dan het recht op informatie op grond van de Wet openbaarheid vanbestuur.
In geen geval kan derhalve informatie worden geweigerd die op grond van de
Wet openbaarheid bestuur openbaar zou zijn. Daarbij speelt een rol dat het
college en de burgemeester de mogelijkheid hebben informatie vertrouwelijk
aan de raad te overleggen.Ambtelijke bijstand en contra-expertiseNaast tijdige en volledige informatie van de raad is ook het recht op
ambtelijke bijstand van groot belang voor een effectieve controle. Op het
belang van ambtelijke bijstand is reeds in de vorige paragraaf ingegaan. Daarnaast
kan het zinvol zijn dat de raad contra-expertise door derden laat uitvoeren.
De raad zal er zelf op moeten toezien dat hiervoor voldoende ruimte op de
begroting wordt gereserveerd.Het recht van interpellatieVoor de inhoud van het begrip interpellatie heb ik aansluiting gezocht
bij de wijze waarop dit recht bij de Tweede Kamer is geregeld (art. 133 Reglement
van Orde Tweede Kamer). Het interpellatierecht ligt in het verlengde van het
mondeling vragenrecht. Het gaat om het recht van een volksvertegenwoordiger
om tijdens een vergadering over een niet-geagendeerd onderwerp vragen aan
de executieve te stellen. Daarvoor is verlof van de volksvertegenwoordiging
nodig. In artikel 1555, tweede lid, wordt daarom de uitoefening van dit recht
afhankelijk gesteld van verlof van de gemeenteraad.Voor de verdere vormgeving van het recht van interpellatie geldt dat de
raad zelf regels kan stellen in zijn reglement van orde. Daarbij kan worden
gedacht aan onderwerpen als het aantal malen dat een raadslid waaraan de interpellatie
is toegestaan, het woord mag voeren, en de mogelijkheid om tijdens die interpellatie
moties in te dienen.GedragscodesIn het kader van de versterking van de positie van de raad stelt de Staatscommissie
voor in de Gemeentewet een grondslag op te nemen voor een gedragscode voor
de leden van het college en de raad. De gedragscodes zijn gericht op de waarborging
van de integriteit van college- en raadsleden. Zij kunnen bepalingen bevatten
over bijvoorbeeld verboden handelingen, declaratiegedrag, gebruik van gemeentelijke
voorzieningen voor privé-doeleinden, zakelijke belangen, minder geschikte
nevenfuncties en het aannemen van geschenken. Door de gedragscodes beschikt
de raad over een extra controle-instrument, maar maakt de raad bovendien zichzelf
beter controleerbaar. Op grond van de voorgestelde artikelen 15, derde lid,
en 41c, tweede lid, dient de raad gedragscodes voor zichzelf en voor het college
vast te stellen1.Interne en externe klachtregelingKlachtenregelingen kunnen bijdragen aan de controlerende functie van de
raad. De Algemene wet bestuursrecht bevat voorschriften voor de i afdoening
door een bestuursorgaan van bij hem ingediende klachten en schrijft voor dat
ingekomen schriftelijke klachten jaarlijks moeten worden geregistreerd en
gepubliceerd. Deze publicatie kan het inzicht van de raad in het functioneren
van het bestuur vergroten, waardoor de controlerende taak van de raad wordt
vereenvoudigd.Ook een externe klachtenregeling, waarbij bijvoorbeeld een gemeentelijk
ombudsman of de Nationale ombudsman een oordeel kan uitspreken over klachten
over gemeentelijke bestuursorganen, kan een bijdrage aan de controlerende
functie van de raad leveren. Ook de aanbevelingen van de ombudsman kunnen
immers leiden tot een beter inzicht in het functioneren van het gemeentelijk
bestuur. Het voornemen bestaat ook voor het lokale niveau een externe klachtvoorziening
verplicht te stellen. Een voorontwerp van wet tot aanvulling van de Awb en
onder meer de Gemeentewet met een regeling voor het externe klachtrecht is
inmiddels gepubliceerd. In paragraaf 1.3. is hierop nader ingegaan.Schrappen mogelijkheid van beroep op de raadArtikel 152 van de huidige Gemeentewet biedt de raad de mogelijkheid in
zijn verordeningen beroep open te stellen tegen krachtens deze verordeningen
genomen besluiten van het college of de burgemeester. Besluiten door het college
in medebewind genomen zijn uitgesloten. Wel mag beroep worden opengesteld
tegen besluiten, gebaseerd op een door de raad krachtens medebewind vastgestelde
verordening. Deze bevoegdheid wordt wel gezien als een controlemogelijkheid
van de raad op de uitvoering van zijn verordeningen door college of burgemeester.In mijn ogen kan in een gemeentelijk bestel waarin het college bestuurt
en de raad controleert de mogelijkheid van administratief beroep op de raad
tegen besluiten van het college (of de burgemeester) niet worden gehandhaafd.
Beroep is immers geen instrument van controle maar van bestuurlijke heroverweging.
Ook de Staatscommissie adviseerde in deze zin. In het instrument van bestuurlijk
heroverweging voorziet de reguliere procedure van de Algemene wet bestuursrecht.
Deze houdt in dat tegen een besluit van het college of de burgemeester bezwaar
openstaat. De bezwaarschriftprocedure geeft het betrokken bestuursorgaan zelf
de mogelijkheid zijn besluit te heroverwegen. Voor controle op de uitvoering
door college en burgemeester staan de raad andere, betere, middelen ter beschikking.Ook de Raad van State toonde zich in zijn advies over het voorstel van
wet tot wijziging van onder andere de Gemeentewet inzake verbetering van de
afstemming op de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken 27 547) voorstander
van afschaffing van de mogelijkheid van beroep op de gemeenteraad. De Raad
wees ook op de ongeschiktheid van de gemeenteraad voor deze functie.4.4. Het recht van onderzoek van de raadAlgemeenGemeenteraden beschikken thans niet zoals de Eerste en Tweede Kamer over
een recht van enquête. Uiteraard kan de gemeenteraad wel onderzoek doen.
Voor invoering van de huidige Gemeentewet in 1994 bestond op gemeentelijk
niveau tot op zekere hoogte een geëxpliciteerd recht van onderzoek. Op
grond van artikel 148 van de vorige gemeentewet konden gemeentebesturen inlichtingen
vorderen die zij ter uitvoering van hun taak nodig achtten, van alle aan hen
ondergeschikte ambtenaren en besturen, alsmede van het college en van de burgemeester.
Dit artikel gaf bovendien de mogelijkheid inlichtingen door een commissie
uit hun midden te doen inwinnen. In de huidige Gemeentewet zijn deze expliciete
onderzoeksbepalingen niet opgenomen.Het in de Wet op de Parlementaire Enquête uitgewerkte enquêterecht
van de Eerste en Tweede Kamer biedt verschillende instrumenten die aan het
recht de nodige scherpte geven, zoals de verplichting van getuigen en deskundigen
om te verschijnen en de mogelijkheid getuigen en deskundigen
onder ede te horen. Juist deze scherpte maakt het enquêterecht tot een
belangrijke bevoegdheid ten behoeve van de controlerende taak.De zwaarte van een dergelijk enquêterecht maakt een wettelijke grondslag
noodzakelijk. De Staatscommissie is van mening dat het in een gedualiseerde
situatie voor de raad van belang is te beschikken over dit belangrijke controle-instrument.
De commissie tekent daar echter bij aan dat gezien het ingrijpende karakter
dat voor de burger aan het gebruik van dwangmiddelen door een enquêtecommissie
is verbonden, de wetgever tot een zorgvuldige afweging dient te komen tussen
enerzijds het belang van een dergelijk gemeentelijk onderzoek en anderzijds
de bezwaren die aan het gebruik van dwangmiddelen voor de burger zijn verbonden.Zorgvuldige afweging tussen de zwaarte van de bevoegdheden
en de gevolgen van het gebruik daarvan voor de burgerDe regering deelt de conclusie van de Staatscommissie dat invoering van
een recht van onderzoek van de raad noodzakelijk is om zijn controlerende
functie ten opzichte van het college te versterken. In het kabinetsstandpunt
over het rapport van de Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie»
is dit al aangegeven. Bij de vormgeving van dit recht van onderzoek moet echter
zorgvuldig worden afgewogen of en in welke mate de raad over dwangmiddelen
jegens burgers behoort te beschikken.Bij het maken van die afweging heb ik mij laten leiden door het uitgangspunt
dat een gemeentelijk onderzoeksrecht zich primair behoort te richten op het
controleren van het door het college gevoerde bestuur. Dat betekent dat de
noodzakelijke specifieke raadsbevoegdheden moeten worden toegespitst op diegenen
die direct met dat collegebeleid te maken hebben, dat wil zeggen: (oud-)wethouders,
(oud-)burgemeesters, (oud-)raadsleden, (oud-)commissieleden, (oud-)deelraadsleden,
(oud-)leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente, en (oud-)gemeente-ambtenaren.
Anderen kunnen uiteraard wel vrijwillig meewerken aan een onderzoek. Het voert
in mijn ogen te ver om alle gemeenteraden de mogelijkheid te geven medewerking
van iedere inwoner van de eigen gemeente, laat staan iedere inwoner van Nederland,
af te kunnen dwingen. Het belang van de raad om onderzoekingen te doen ten
aanzien van onderwerpen die tot de gemeentelijke bevoegdheid behoren, weegt
voor andere categorieën personen dan de aangeduide niet op tegen het
belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen overheidsingrijpen.
Welbewust is er derhalve van afgezien een ieder die werkzaamheden heeft verricht
voor de gemeente, te verplichten tot medewerking aan het onderzoek. Hoewel
ik inzie dat deze categorie van personen over relevante informatie kan beschikken,
acht ik haar te weinig eenduidig om toe te voegen.Besluit tot het houden van een onderzoekHet besluit tot het houden van een onderzoek wordt genomen door de raad
op verzoek van een of meer raadsleden. De uitvoering van het onderzoek geschiedt
door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Het is praktisch
niet goed voorstelbaar dat het onderzoek door de raad als geheel wordt gedaan;
een en ander nog los van de complicaties die een dergelijke figuur met zich
zou brengen voor het horen van een raadslid in het kader van het onderzoek.
De relevante bevoegdheden worden rechtstreeks aan de onderzoekscommissie worden
toegekend. Verderop wordt hierop nog nader ingegaan.Collegeleden kunnen, mede gelet op het onderwerp van het onderzoek, geen
lid van een onderzoekscommissie zijn. Voor het overige staat het de raad
vrij ook niet-raadsleden tot commissielid te benoemen. Met name kleinere raden
kunnen behoefte hebben aan externe deskundigheid. Omdat het gaat om een door
de raad geëntameerd onderzoek, waarbij de onderzoekers over bijzondere
middelen beschikken, is in het wetsvoorstel evenwel voorgeschreven dat ten
minste de helft van het aantal leden van een onderzoekscommissie uit raadsleden
bestaat. Bovendien dient het voorzitterschap in handen van een raadslid te
zijn (art. 155a, vierde lid).Het besluit tot het houden van een onderzoek bevat een omschrijving van
het onderwerp van het onderzoek en een toelichting. De raad is vrij in het
formuleren van het onderwerp van onderzoek, met dien verstande dat het onderwerp
betrekking moet hebben op een onderdeel van het door het college gevoerde
bestuur. De raad kan dus niet beleid van het Rijk of de provincie tot voorwerp
van een gemeentelijk onderzoek maken. Wel is het bijvoorbeeld mogelijk onderzoek
te doen naar de wijze waarop het college uitvoering heeft gegeven aan medebewindstaken
in het kader van de Algemene bijstandswet. In het voorgestelde artikel 156,
tweede lid, is bepaald dat de raad de bevoegdheid om een onderzoek in te stellen,
niet kan overdragen.Ten behoeve van de uitvoering van het onderzoek beschikt de onderzoekscommissie
van rechtswege over de bevoegdheden, genoemd in de artikelen 155b en 155c.
In dit opzicht is de systematiek van de Wet op de Parlementaire Enquête
gevolgd. De omschrijving van het onderzoek bepaalt het kader waarbinnen de
onderzoekscommissie haar bevoegdheden uitoefent. Dit betekent dus dat geen
vragen kunnen worden gesteld of documenten kunnen worden opgevraagd, die niet
in relatie tot het onderwerp van het onderzoek staan. Mocht dit toch gebeuren,
dan behoeven deze vragen niet te worden beantwoord respectievelijk de documenten
niet te worden verstrekt. Uiteraard dienen zowel de omschrijving als de samenstelling
van de onderzoekscommissie algemeen bekend te worden gemaakt (artikel 155a,
zesde lid).Het is mogelijk dat het onderzoek zich uitstrekt tot bescheiden die bij
de gemeente berusten en afkomstig zijn van het Rijk. Daarbij kan het voorkomen
dat kennisneming van deze bescheiden door de onderzoekscommissie het belang
van de Staat schaadt. In dat geval moet er een mogelijkheid zijn om te voorkomen
dat de commissie van die bescheiden kennis neemt, omdat het belang van de
Staat in beginsel zwaarder weegt dan het belang van het gemeentelijke onderzoek.
Het tweede lid van artikel 155b biedt deze mogelijkheid. Degene van wie overlegging
van de bescheiden wordt verzocht, moet op grond van genoemd lid zelf beoordelen
of het belang van de Staat in het geding kan zijn door openbaarmaking van
de bescheiden door de onderzoekscommissie. Indien daarvan sprake is, zal de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toestemming moeten
worden gevraagd de gevraagde informatie aan de onderzoekscommissie te mogen
overleggen. Indien deze toestemming wordt geweigerd, vindt overlegging niet
plaats.Het kan voorkomen dat tijdens het onderzoek blijkt dat de omschrijving
van het onderwerp van onderzoek onvolledig of anderszins te beperkt is, waardoor
de mogelijkheden van de onderzoekscommissie onvoldoende zijn om de onderste
steen boven te halen. Om die reden is, evenals in de Wet op de Parlementaire
Enquête, de bevoegdheid opgenomen de omschrijving van het onderwerp
van het onderzoek, hangende de uitvoering ervan, te wijzigen. Ook een dergelijke
wijziging behoort algemeen bekend te worden gemaakt (art. 155a, zesde lid). Bevoegdheden ten behoeve van de uitvoering van een onderzoekOm een onderzoek goed te kunnen uitvoeren, beschikt de onderzoekscommissie
over de volgende, in de voorgestelde artikelen 155b en 155c neergelegde bevoegdheden.1. Zoals hiervoor reeds is aangegeven is de verplichting te voldoen aan
de vordering om te worden gehoord als getuige of deskundige beperkt tot de
in artikel 155c, eerste lid, met name genoemde categorieën personen.
Van anderen kan vanzelfsprekend vrijwillige medewerking worden gevraagd. Degenen
die verplicht zijn te verschijnen, zijn tevens verplicht een getuigenis af
te leggen of als deskundige diensten te verlenen (art. 155c, derde lid).2. De onder 1 bedoelde categorie personen is bovendien verplicht op verzoek
van de onderzoekscommissie inzage te geven in bescheiden of daarvan afschrift
te geven, waarbij een aparte regeling geldt voor stukken afkomstig van het
Rijk (art. 155b, eerste en tweede lid).3. Voorafgaand aan het verhoor van een getuige die verplicht is te verschijnen,
kan de raad of de commissie besluiten dat het verhoor onder ede zal plaatsvinden
(art. 155c, vierde lid). Het gevolg hiervan is dat op grond van artikel 207
van het Wetboek van Strafrecht vervolging mogelijk is wegens meineed. Overigens
kunnen verklaringen, afgelegd tijdens het onderzoek, niet leiden tot vervolging
in rechte voor andere misdrijven of overtredingen of de verplichting getuigenis
af te leggen (art. 155c, zevende lid).4. Voor gemeenteambtenaren geldt bovendien de verplichting gevolg te geven
aan vorderingen van de commissie die deze ter uitvoering van haar taak nodig
oordeelt. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het produceren van een
overzicht van bij het onderwerp van het onderzoek betrokken personen of inventarisatie
van relevante wet- en regelgeving (art. 155b, derde lid).GesprekkenHet feit dat in de wet nadrukkelijk de bevoegdheid wordt toegekend in
het openbaar getuigen en deskundigen te horen, laat onverlet dat ook de mogelijkheid
bestaat informatieve gesprekken in beslotenheid te voeren. Bij parlementaire
enquêtes wordt dit veel gedaan, mede ter voorbereiding op de openbare
verhoren. Er bestaat geen verschijningsplicht bij dergelijke gesprekken.Nadere regeling door de raadDe voorgestelde artikelen 155a en volgende bevatten een aantal belangrijke
elementen van het gemeentelijk onderzoeksrecht. Het is aan de raad overgelaten
om het recht in een gemeentelijke verordening nader vorm te geven. Artikel
155d, eerste lid, noemt een aantal elementen die in elk geval in de verordening
moeten worden opgenomen. Uit artikel 155d, tweede lid, volgt dat de raad de
verplichting tot medewerking aan de commissie, zoals is neergelegd in de artikelen
155b en c, kan beperken ter voorkoming van het toebrengen van onevenredige
schade aan het belang van de uitoefening van het beroep of het bedrijf van
degene wiens medewerking wordt gevraagd of ter bescherming van het ambts-
en beroepsgeheim.Het is nodig deze bevoegdheden nadrukkelijk aan de raad toe te kennen
omdat hiermee wordt afgeweken van de artikelen 155b en c, die kort gezegd
verplichten tot alle gevraagde medewerking. Wel kunnen op grond van artikel
155c, derde lid, getuigen en deskundigen zich verschonen wegens hun beroeps-
of ambtsgeheim dus zonder dat regeling door de raad nodig is.Ook kan de raad in de verordening op grond van artikel 155d, eerste lid,
bepalingen opnemen ten aanzien van de geheimhouding van informatie die de
commissie verkrijgt in een verhoor dat achter gesloten deuren plaatsvindt
door artikel 18a, derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing te verklaren.
Omdat in de artikelen 155a, vierde lid, en 86, eerste lid, van de Gemeentewet
van overeenkomstige toepassing is verklaard, heeft de commissie de bevoegdheid
te beslissen op grond van een belang genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid
van bestuur (Wob) geheimhouding te betrachten over hetgeen in een gesloten
vergadering aan de orde is gekomen. Op grond van het gewijzigde artikel 25,
tweede lid, kan de onderzoekscommissie aan de raad geheimhouding opleggen
ten aanzien van stukken die door de onderzoekscommissie aan de raad worden
overgelegd. Het is dus, anders dan bij andere commissies op grond van artikel
86, tweede lid, niet mogelijk dat het college aan de onderzoekscommissie geheimhouding
oplegt. Wel kan hij de commissie verzoeken vertrouwelijk met bepaalde informatie
om te gaan. De commissie beslist vervolgens zelf.Documenten van instellingen van de EUEen apart punt van aandacht vergt de kennisneming en openbaarmaking door
de onderzoekscommissie van documenten die afkomstig zijn van instellingen
van de Europese Unie. Gerubriceerde stukken worden hier buiten beschouwing
gelaten omdat het niet goed denkbaar is dat deze onder het gemeentebestuur
berusten.Het Europese recht staat er niet aan in de weg dat documenten afkomstig
van instellingen van de Europese Unie binnen het gemeentebestuur worden uitgewisseld.
Dat betekent dat er geen bezwaar tegen bestaat dat de onderzoekscommissie –
immers bestuursorgaan van de gemeente – kennis neemt van deze stukken.
Wel zal de commissie moeten afwegen of er bezwaar bestaat tegen openbaarmaking
van deze stukken bijvoorbeeld door middel van haar onderzoeksverslag. In geval
van twijfel dient zij op basis van artikel 5 van de Verordening van het Europees
Parlement en de Raad inzake te toegang tot de documenten van het Europees
Parlement, de Raad en de Commissie hierover het oordeel van de desbetreffende
instelling in te winnen. In het geval het gaat om informatie afkomstig van
andere Europese instellingen, internationale organisaties of andere staten
zal de procedure overigens niet veel anders zijn gezien artikel 10, tweede
lid, onder a, en artikel 5, derde lid, van de Wob. Ook kan de onderszoekcommissie
op eigen gezag beslissen op grond van artikel 25, eerste lid, jo. artikel
10, tweede lid, aanhef en onder a of g, van de Wob de desbetreffende informatie
niet openbaar te maken.Indien de stukken van de Europese instelling via het Rijk bij de gemeente
terecht zijn gekomen, is ook 155b, tweede lid, van belang. Op grond hiervan
kan indien het belang van de Staat in het geding is bij openbaarmaking, hetgeen
het geval kan zijn indien openbaarmaking de belangen van de Europese Unie
zou schaden, een document alleen aan de commissie worden overgelegd met toestemming
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Rechtskarakter beslissingenDe beslissingen die kunnen worden genomen op grond van de artikelen 155a tot en met 155c zijn besluiten in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht. Dit betekent dat daartegen bezwaar en beroep open staat. Het
betreft de volgende besluiten:– het besluit om een onderzoek in te stellen (artikel 155a, eerste
lid);– het besluit om de omschrijving van het onderzoek te wijzigen (artikel
155a, tweede lid);– een vordering om documenten te verstrekken (155b, eerste lid);– een vordering om als getuige of deskundige te verschijnen (artikel
155c, eerste lid);– het besluit dat getuigen alleen worden verhoord na het afleggen
van de eed of belofte (artikel 155c, vierde lid).4.5. Versterking van de financiële functieInleidingDe Staatscommissie heeft aangegeven dat bezinning op verdere verbeteringen
in de begrotings- en rekeningprocedure wenselijk is. De budgetcyclus zelf
behoeft niet zozeer aanpassing, maar op een aantal gebieden zijn instrumenten
die de kaderstellende en controlerende functies van de raad, alsmede en de
bestuurlijke taak en de verantwoordingsplicht van het college faciliteren,
wenselijk.De behoefte aan bezinning op de budgetcyclus komt niet alleen voort uit
de ontvlechting van raad en college, maar is ook wenselijk vanwege andere
ontwikkelingen.Een eerste ontwikkeling is dat de relatie tussen de gemeente en de burger
is veranderd. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven heeft de emancipatie van de
burger ertoe geleid dat burgers niet alleen een betrouwbare maar ook een responsieve
(gemeentelijke) overheid wensen. Deze ontwikkeling heeft voor de budgetcyclus
een specifieke implicatie, omdat burgers «waar voor hun geld»
wensen.Ook een tweede ontwikkeling, decentralisatie, heeft een eigen betekenis
voor de begroting en rekening. De decentralisatie van veel, vaak omvangrijke
en complexe taken (met een open einde karakter) van de rijksoverheid naar
de gemeenten heeft tot gevolg dat de gemeenten aan de ene kant meer beleidsvrijheid
hebben verkregen, maar aan de andere kant dat de taken complexer en risicovoller
zijn geworden. Voorbeelden hiervan zijn de voorzieningen voor gehandicapten
en de huisvesting van het onderwijs.Andere ontwikkelingen die van belang zijn voor de gemeentefinanciën,
zijn de toegenomen samenwerking tussen de publieke en private sector in de
vorm van pps-constructies, de interne verzelfstandiging binnen de gemeenten
en de toenemende noodzaak tot professionalisering van de financiële functie.De genoemde ontwikkelingen hebben als effect gemeen dat het beleidsmatige
karakter en het beleidsmatige belang van de begrotings- en rekeningprocedure
sterk is toegenomen. Dit is de reden waarom vaak niet meer wordt gesproken
over de budgetcyclus, maar over de financiële functie. De term financiële
functie impliceert meer dan de term budgetcyclus; onder financiële functie
worden alle aspecten begrepen die van belang zijn voor (de inrichting van)
de financiën van de gemeentelijke huishouding. Het gaat daarbij om zaken
als de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening, comptabiliteitsvoorschriften,
treasuryfunctie (kasgeldbeheer), planning en control, kostprijzen, productbegroting,
rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Meer algemeen gesteld gaat
het bij de financiële functie om de financiële processen, inclusief
de financiële infrastructuur (zoals de administratieve organisatie
en de financiële verordening) en inclusief de documenten waarin het financiële
proces tot uiting wordt gebracht (waaronder met name de begroting, het jaarverslag
en de rekening).Dualisering en de financiële functieDe scherpere afbakening van bevoegdheden in een dualistisch stelsel grijpt
op diverse plekken in op de financiële functie. Aan de hand van de budgetcyclus
kan dit worden geïllustreerd.1. Kaderstellen. Ook door middel van het vaststellen
van de begroting stelt de raad kaders, waarbinnen het college dient te opereren.
Financieel gezien betekent dit dat de lasten en baten van de beleidsvoornemens
worden opgenomen in de door de raad vastgestelde begroting; hierdoor vindt
allocatie van middelen plaats en is het college geautoriseerd de aangegeven
uitgaven te doen.2. Besturen, of in het geval van de begroting
beheersen, is het stelsel van maatregelen, procedures en processen dat waarborgt
dat het college de vastgestelde beleidsdoelen blijft nastreven en ook realiseert.3. Controleren. Ook ten aanzien van deze belangrijke
taak van de raad speelt de begroting een belangrijke rol. De begroting maakt
namelijk controle van het beheer mogelijk. De rekening vervult echter ook
een belangrijke rol bij de controle. Zij bevat immers de realisatie van de
baten en lasten. De raad kan op grond hiervan beoordelen of het college in
overeenstemming met de in de begroting gestelde kaders heeft geopereerd. Daarbij
moet worden bedacht dat Immers, beleidsevaluatie is het onderwerp bij uitstek
dat in het jaarverslag aan de orde dient te komen.4. Verantwoorden. Zowel door middel van de
jaarrekening als het jaarverslag legt het college verantwoording af over de
uitkomsten van de opgedragen taken en over het gebruik van de gedelegeerde
bevoegdheden. De raad verleent aan de hand van de jaarrekening (financiële)
decharge aan het bestuur. Tot slot legt het college door middel van de jaarrekening
en het jaarverslag ook verantwoording jegens de burgers af.De versterking van de financiële functie vraagt niet alleen om een
duidelijker afbakening van deze bevoegdheden, zij is ook gebaat bij meer samenhang
tussen deze bevoegdheden1. In het navolgende
wordt een en ander eerst globaal en daarna meer gedetailleerd uitgewerkt.VerbeterpuntenZoals gezegd behoeft de financiële functie niet zozeer zelf aanpassing,
maar veeleer versterking op een aantal punten vanwege de scherpere afbakening
van bevoegdheden en plichten, de nodige samenhang tussen de diverse stappen
in de budgetcyclus en niet in de laatste plaats vanwege de ontwikkelingen,
genoemd in de inleiding van deze paragraaf, waardoor het beleidsmatige karakter
en het beleidsmatige belang van de financiële functie sterk zijn toegenomen.De financiële functie moet op drie punten worden versterkt.1. Sturing met het oog op controle en verantwoordingOm de raad in staat te stellen zijn controlerende taak goed uit te oefenen
is het essentieel dat de raad aan het begin van de keten al kaders stelt aam de hand waarvan controle en verantwoording plaatsvinden. Verbetering
van de sturing is, gelet op de huidige praktijk, nodig. Tussen sturen en controle
bestaat een nauwe samenhang2. Controle en verantwoordingDe controle en verantwoording zijn de elementen uit de budgetcyclus die
nu, zowel in de regelgeving als in de praktijk, de minste aandacht krijgen.
Juist deze elementen dienen in een duaal stelsel echter structureel te worden
versterkt.3. Controle en verantwoording met het oog op sturingOok het derde verbeterpunt is gerelateerd aan controle en verantwoording.
Voor een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende realisatie van beleidsdoelstellingen
is het noodzakelijk dat de controle en verantwoording doorwerken in het kaderstellen
en sturen. Met andere woorden de conclusies die zijn getrokken bij de controlere
van en de verantwoording over bijvoorbeeld de jaarrekening en het jaarverslag,
moeten worden gebruik bij de (nieuwe) begroting.Bij deze drie punten is het begrip «rekenschap» van grote
betekenis. Een betere verantwoording en een grotere transparantie vergroten
namelijk het inzicht in de kwaliteit van het beleid. Immers: als mislukking
na mislukking blijkt, zal het vertrouwen van de burgers in hun gemeentebestuur
dramatisch afnemen. Om dit te voorkomen, moeten betere producten worden geleverd.Uitwerking van de verbeterpunten in het wetsvoorstelGemeenten zijn zelf overigens al begonnen met het realiseren van verbeteringen
van de financiële funcie. Het in 1987 gestarte BBI-proces (Beleids- en
Beheersinstrumentarium) is daar een belangrijk voorbeeld van. Er zijn echter
verdergaande maatregelen nodig. Het wetsvoorstel voorziet daarin, dan wel
biedt raden de mogelijkheden om daarin zelf te voorzien. Het gaat hierbij
om de volgende voorstellen.a. Sturing met het oog op controle en verantwoording1 a. De verordening die de raad thans vaststelt op grond van artikel 212,
dient een meer beleidsmatig karakter te krijgen. Deze verordening moet ook
de uitgangspunten en de doeleinden gaan bevatten voor het financiële
beleid en beheer. Voorgesteld wordt artikel 212 daartoe aan te passen.b. Hetzelfde geldt voor de verordening op grond van artikel 213 ten aanzien
van de controle. Ook dit artikel wordt aangepast.2. De begroting, het jaarverslag en de rekening moeten de uitvoering van
bestaand en toekomstig beleid beter ondersteunen. Deze stukken dienen meer
informatieve waarde te hebben en inzichtelijker te zijn. Daartoe zullen de
comptabiliteitsvoorschriften worden gewijzigd.b. Controle en verantwoording3. De raad zal eisen moeten gaan stellen volgens welke de accountant de
jaarrekening op rechtmatigheid beoordeelt. Bij algemene maatregel van bestuur
zullen minimumeisen worden vastgelegd. De verklaring van de accountant dient
een expliciet oordeel te geven over de rechtmatigheid van het gevoerde beheer
en de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd. Ook hiervoor is wijziging
van artikel 213 nodig.4. Indien de raad van oordeel is dat uitgaven niet rechtmatig zijn gedaan, voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid van een indemniteitsprocedure,
vergelijkbaar met die bij het Rijk. Net zoals het bij de rijksoverheid in
dat kader gebruikelijk is, behoren eventuele sancties uitsluitend in de politieke
sfeer te worden getroffen. Met de introductie van een indemniteitsprocedure
verdwijnt de mogelijkheid van de raad om de leden van het college persoonlijk
aansprakelijk te stellen voor uitgaven die naar het oordeel van de raad onrechtmatig
zijn gedaan.c. Controle en verantwoording met het oog op sturing5. Door aanpassing van artikel 200 wordt het moment waarop de raad zich
moet uitspreken over de rekening, vervroegd van 15 september naar 15 juli.
Door deze versnelling van de behandeling van de rekening en het verslag kunnen
bevindingen naar aanleiding van die stukken beter doorwerken in de beleidsplannen
voor de lopende begroting en voor de volgende begroting. De lbegroting moet
uiterlijk op 15 november zijn vastgesteld.6. De raad stelt in een verordening vast op welke wijze de gemeente systematisch
de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid onderzoekt (art. 213a). Aan
de accountant wordt in dezen geen rol meer toegekend. Op de relatie met door
de rekenkamer in te stellen doelmatigheidsonderzoek wordt hierna nog ingegaan.7. Elke gemeente krijgt een eigen onafhankelijke rekenkamer. Gemeenten
kunnen gezamenlijk een gemeenschappelijke rekenkamer instellen. De rekenkamer
onderzoekt het gevoerde beleid op doelmatigheid en doeltreffendheid. Ook kan
de rekenkamer het beheer van de gemeentelijke organisatie onderzoeken; een system audit met het oog op rechtmatigheid kan uitdrukkelijk
deel uitmaken van een dergelijk onderzoek.De indemniteitsprocedure komt in paragraaf 4.6. aan de orde. De andere
voorstellen worden in het navolgende verder toegelicht.De financiële verordeningAan de financiële functie zijn – naast de begroting, het jaarverslag
en de rekening – ook andere aspecten verbonden met belangrijke beleidsmatige
consequenties, bijvoorbeeld de treasuryfunctie, het beleid ten aanzien van
het waarderen en afschrijven van activa, en de rechtmatigheid van de baten
en lasten. Deze belangrijke onderdelen van de financiële functie worden
nu veelal gezien als onderdelen van het administratieve beheersproces. Dit
uit zich in de huidige artikelen 212 en 213 van de Gemeentewet; deze artikelen
hebben momenteel te veel een financieel technisch karakter. Gegeven de bestuurlijke
en financiële implicaties behoeven deze onderdelen van de financiële
functie meer expliciete bestuurlijke aandacht.In het wetsvoorstel wordt dan ook, zoals hiervoor reeds is aangegeven,
voorgesteld de verordening die de raad thans vaststelt op grond van artikel
212, een meer beleidsmatig karakter te geven. Artikel 212 (en ook artikel
213) bepalen nadrukkelijker en scherper dan nu het geval is, dat de raad de
verordenende bevoegdheid dient te gebruiken om vooraf het beleid en de kaders
voor het beheer vast te leggen (en daarmee indirect de controle).Over het financieel beheer dient, mede op grond van de in artikel 212
genoemde verordening, verantwoording te worden afgelegd; door de ambtelijke
organisatie aan het college en door het college aan de raad. Artikel 212,
eerste lid, schrijft voor dat in de bedoelde verordening waarborgen
ten aanzien van onder andere de verantwoording worden opgenomen.In deze verordening moeten verder regels worden opgenomen over in ieder
geval waardering en afschrijving (waaronder het activeringsbeleid), grondslagen
voor de berekening van prijzen en voor de berekening van tarieven voor rechten
als bedoeld in artikel 229b, alsmede voor de afvalstoffenheffing en regels
voor de financierings («treasury») functie1. Het gaat bij al deze onderwerpen om vastlegging van de beleidsmatige uitgangspunten en kaders. Deze geven de grenzen aan
waarbinnen het college dient te opereren. Daarnaast hebben de bedoelde regels
en grondslagen budgettaire en financiële gevolgen. Zo is bijvoorbeeld
de duur van de afschrijvingsperiode van invloed op het (meerjarig) budgettair
beslag en werkt de methode van kostprijsberekening, die binnen zekere marges
door in de hoogte van de prijzen en tarieven.Met deze wijziging wordt de sturende en de controlerende functie van de
raad versterkt. De eerder genoemde toegenomen complexiteit van het gemeentelijk
takenpakket en van de financiële functie in het bijzonder, vergen dat
vooraf duidelijk de doelstellingen van het financieel beleid worden aangegeven
en dat het beheer wordt onderworpen aan door de raad gestelde regels.ComptabiliteitsvoorschriftenDe begroting en de rekening zijn van groot belang voor de sturende functie
van de raad. De begroting is het document dat het budgetrecht belichaamt.
Zij is bij uitstek een beleidsinstrument. Ook voor het beheer is de begroting
van belang. De rekening en het jaarverslag tenslotte zijn de hoofddocumenten
voor de controle en verantwoording. De relatie tussen begroting en rekening
is een weerspiegeling van de relatie tussen sturen en verantwoorden. Zonder
goede sturing is verantwoording niet mogelijk. Teneinde deze relatie te versterken
is het noodzakelijk dat de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag een
identieke opzet krijgen. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat ook de begroting
uit een beleidsdeel en een meer cijfermatig deel moet bestaan. Een dergelijke
indentieke opzet is een belangrijke voorwaarde voor transparantie.Daarnaast zal het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 op een aantal
punten worden gewijzigd teneinde de kwaliteit van de sturing en daarmee van
de verantwoording te ondersteunen. In de eerste plaats betreft dat de verplichting
om in de begroting en het jaarverslag een aantal vaste paragrafen, zoals onderhoud
infrastructuur, belastingen en deelnemingen op te nemen. In de tweede plaats
is dat de voorgeschreven program- en productbegroting en -rekening. Dit is
ook belangrijk om de schakel verantwoorden–sturen te verbeteren, vooral
met het oog op de doelmatigheid en doeltreffendheid. Dit betekent onder andere
ook dat de rol van de huidige functionele indeling nader moet worden bezien.RechtmatigheidscontroleDe jaarlijkse rechtmatigheidscontrole door de accountant moet de raad
in staat stellen het gevoerde financieel beheer te beoordelen. Het gaat hierbij
om het slot van de cyclus van sturing, verantwoording en controle. De Gemeentewet
stelt thans geen specifieke eisen aan de accountantsverklaring. Accountantsverklaringen
moeten uiteraard voldoen aan de algemene vereisten die in het Burgerlijk Wetboek
worden gesteld. Dat wil zeggen dat de accountant verklaart of de rekening
een getrouw beeld geeft van de financiële positie en de baten en lasten
van de gemeente. De accountantsverklaring bevat tot nu toe dus geen oordeel
over de rechtmatigheid. De verklaring gaat wel vergezeld van
een verslag van bevindingen van de accountant, waarin hij «bevindingen»
vastlegt van zijn onderzoek naar de rechtmatigheid en de doelmatigheid van
de administratie en het beheer. De accountant dient de rechtmatigheid dus
wel te onderzoeken, maar het oordeel is geen onderdeel van de goedkeurende
verklaring. De intensiteit en mate van nauwkeurigheid waarmee in dat verband
naar de rechtmatigheid wordt gekeken, is afhankelijk van de opdracht die de
raad aan de desbetreffende accountant heeft gegeven. Dat kan per gemeente
sterk verschillen en heeft in ieder geval niet noodzakelijk gevolgen voor
de reikwijdte van de eerder genoemde verklaring van getrouwheid.Een en ander heeft tot gevolg dat in de praktijk de rechtmatigheidscontrole
door de accountant vaak niet overeenkomt met het beeld dat gemeentebesturen,
toezichthouders en overige belanghebbenden daarvan hebben. Zij is vaak minder
intensief en nauwkeurig dan wordt vermoed.Voorgesteld wordt daarom de accountantsverklaring uit te breiden. De verklaring
dient een expliciet oordeel te bevatten over de rechtmatigheid van de totstandkoming
van de baten, lasten en balansmutaties. In een nog op te stellen algemene
maatregel van bestuur zullen nadere voorschriften worden gegeven over de gemeentelijke
accountantsverklaring (art. 213, zesde lid). Bij de rechtmatigheid in het
kader van de accountantscontrole is er een duidelijke relatie met het financiële
beheer. Financieel beheer bevat naast de beheershandelingen ook de vastlegging
daarvan in de administraties. Ook de naleving van de verslagleggingsregels,
zoals opgenomen in het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995, is een aspect
van rechtmatigheid.Het oordeel van de accountant over de rechtmatigheid van de jaarrekening
geeft de raad een effectief instrument in handen voor de controle op het gevoerde
financieel beheer en de wijze waarop daarover door het college verantwoording
is afgelegd.Nadere voorschriftenEen goedkeurende verklaring van de accountant geeft aan dat de jaarrekening
geen fouten van materieel belang bevat. Dat betekent niet dat er in de verantwoording
in het geheel geen afwijkingen van de gestelde eisen zijn. Deze afwijkingen
kunnen echter slechts van gering belang zijn. Om dit oordeel te kunnen geven
dient de accountant uit te gaan van een zg. goedkeuringstolerantie. De goedkeuringstolerantie
is het bedrag dat de som van de fouten c.q. onzekerheden aangeeft, die maximaal
in een verantwoording mogen voorkomen, zonder de bruikbaarheid ervan voor
de oordeelsvorming door de gebruikers aan te tasten.De reeds genoemde algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de
gemeentelijke accountantscontrole moet een algemeen minimumniveau voor de
controle garanderen, bijvoorbeeld door middel van voorschriften voor percentages
voor de goedkeuringstolerantie en de omvangsbasis. De nadere technische toelichting
zal bij deze regeling worden gegeven. De bovengrens voor de goedkeuringstolerantie
zal in principe worden gesteld op 1% van de totale lasten.Artikel 213 en de beoogde algemene maatregel van bestuur bevatten minimumeisen.
De raad kan uiteraard besluiten zwaardere controles op onderdelen te doen
uitvoeren, en daarvan deelverklaringen te laten afgeven. Hij kan bijvoorbeeld
een afzonderlijk onderzoek naar een gemeentelijke dienst of gemeentelijk bedrijf
gelasten. In dat laatste geval zal deze deelcontrole moeten voldoen aan de
eisen die in de algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt.
De raad kan besluiten om voor de gehele rekening of delen van de rekening
de goedkeuringstolerantie scherper te stellen dan op 1%. Ook kan de raad een
percentage vaststellen voor de rapportering van onrechtmatigheden in het verslag
van bevindingen, dat scherper wordt gesteld dan de goedkeuringstolerantie:
de rapporteringstolerantie.Aanwijzen accountant door de raadDe accountant heeft bij de gemeente de rol van onafhankelijke controleur.
Waar het gaat om de controle van de rekening staat hij ten dienste van de
raad ten behoeve van de controle op het gevoerde beheer. De accountant, ook
een externe accountant, moet dan ook – zeker in een gedualiseerd bestel –
door de raad zelf worden aangewezen en dient aan de raad te rapporteren. Deze
bevoegdheid kan op grond van artikel 156, tweede lid, aanhef en onder g, niet
worden gedelegeerd aan het college.Ten aanzien van accountants in dienst van de gemeente was al uitdrukkelijk
bepaald dat zij worden benoemd, geschorst en ontslagen door de raad, omdat
zij onafhankelijk van het college dienen te kunnen oordelen. Voor externe
accountants geldt deze eis van onafhankelijkheid ten opzichte van het college
evenzeer; het is daarom van belang dat de raad als opdrachtgever optreedt.
Ook wordt in artikel 213 nu expliciet bepaald dat de accountant direct aan
de raad rapporteert. De bepaling dat het college het accountantsverslag aan
de raad stuurt (art. 197, tweede lid, huidige Gemeentewet), vervalt daarom.
Het ligt voor de hand dat de raad de accountantsverklaring en zijn verslag
van bevindingen tegelijk met de ontwerp-jaarrekening en het jaarverslag behandelt.
Indien daarvoor aanleiding is, is het logisch dat het college reageert op
de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen.Moment van verantwoordingHet jaarverslag en de jaarrekening dienen primair het verantwoordingsproces.
Ze zijn echter ook bij uitstek geschikt voor de evaluatie van het gevoerde
beleid. Om de conclusies uit de evaluatie optimaal te benutten, is het van
belang dat de documenten op een zodanig tijdstip door de raad worden behandeld
dat de raad de conclusies kan gebruiken voor de lopende en de volgende cyclus.
Aangezien de jaarrekening en het jaarverslag nu uiterlijk op 15 september
vastgesteld moeten zijn en de begroting twee maanden later, is dit thans niet
gegarandeerd. Enerzijds omdat de periode te kort is om de lopende en de volgende
begroting aan te passen aan de hand van de uitkomsten van het verantwoordingsproces,
anderzijds omdat de bestuurlijke aandacht tijdens de behandeling van de rekening
en het jaarverslag reeds gericht is op de begroting.Het ligt daarom voor de hand dat de jaarrekening en het jaarverslag eerder
in het jaar worden vastgesteld. In het bedrijfsleven is dit reeds lang gebruikelijk
en ook de rijksoverheid is bezig met een versnelling. Bovendien blijkt in
de praktijk dat de meeste gemeentebesturen de documenten dan reeds gereed
hebben. Ik stel daarom voor de uiterste datum van toezending van de door de
raad vatsgestelde jaarrekening alsmede het jaarverslag te vervroegen naar
15 juli (art. 200, eerste volzin).Als naar aanleiding van de behandeling van de rekening in de raad een
indemniteitsprocedure in gang wordt gezet, moet het vaststellen van de rekening
wachten totdat over het indemniteitsbesluit een beslissing is genomen. Dat
moet normaal gesproken ook nog voor half juli het geval kunnen zijn, maar
het risico is aanwezig dat die termijn dan wordt overschreden. Voor gedeputeerde
staten kan dat aanleiding zijn te beslissen dat de begroting
voor het eerstkomende jaar onder preventief toezicht komt te staan, wegens
overschrijding van de inzendtermijn van de rekening. Het enkele feit dat een
indemniteitsprocedure wordt gevolgd, is echter geen reden om de inzendtermijn
te verlengen. Het gaat om een zodanig uitzonderlijke situatie dat gedeputeerde
staten daar van geval tot geval een beslissing over kunnen nemen.Controle op doelmatigheid en doeltreffendheidDe besteding van publieke middelen door de overheid dient aan eisen van
doelmatigheid en doeltreffendheid te voldoen. Doelmatigheid wil in dit verband
zeggen dat de nagestreefde beleidsdoelen tegen zo gering mogelijke kosten
worden bereikt. Doeltreffendheid houdt in dat het resultaat van het beleid
beantwoordt aan wat er met het beleid werd beoogd en dat de gestelde beleidsdoelen
worden verwezenlijkt. Deze eisen gelden voor de gemeente evenzeer als voor
andere overheidslagen.Artikel 213 schrijft thans voor dat de accountant, naast de verklaring
omtrent de getrouwheid, een verslag uitbrengt waarin hij zijn bevindingen
weergeeft omtrent de vraag of administratie en beheer voldoen aan de eisen
van rechtmatigheid en doelmatigheid. Doelmatigheidscontrole leidt echter al
snel tot een beleidsinhoudelijk oordeel en past daarom minder dan rechtmatigheidscontrole
in de rol van de accountant. Daarom wordt aan de accountant geen rol meer
toegekend in de doelmatigheidscontrole.Toetsing op doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid
is van groot belang voor de algemene oordeelsvorming over het gevoerde beleid.
Het behoort daarom tot de verantwoordelijkheid van de raad en het college
dat periodiek getoetst wordt of bij de ten uitvoerlegging van het gemeentelijk
beleid, bijvoorbeeld inzake milieu, leefbaarheid, openbaar vervoer en volkshuisvesting,
wordt voldaan aan deze eisen. Ook dient periodiek te worden onderzocht of
de inrichting van de gemeentelijke organisatie – in brede zin, de personeelsformatie,
de informatievoorziening, de administratieve organisatie – aan de gestelde
eisen voldoet. Het voorgestelde artikel 213a voorziet daarin. Het verkrijgen
van inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid vereist voortdurend informatie
en aandacht. De raad dient daarom regels te stellen voor regelmatig onderzoek
door het college naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De controle op en
evaluatie van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en het financieel
beheer geschiedt dus primair door de raad en het college zelf en daarnaast
door lokale rekenkamers. De rekenkamer kan van de resultaten van de evaluatie
door de raad en het college gebruik maken. Ook kan zij zo nodig een tweede
oordeel geven. Overigens ligt het voor de hand dat de raad van de rekenkamer
een onderzoeksplan verlangt. Tot slot staat het de raad uiteraard vrij om
ook zelf onderzoeken te (laten) verrichten.Door deze grotere nadruk op onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de besteding van publieke gelden wordt het proces van verantwoording versterkt.
Naast het element van verantwoording door het college aan de raad, speelt
daarbij ook het aspect van de verantwoording die het gemeentebestuur als geheel
aflegt aan de burger nadrukkelijk mee. Juist op deze manier dient de burger
informatie te krijgen op grond waarvan hij kan beoordelen of hij «waar
voor zijn geld» krijgt. Voorts kan het resultaat van de genoemde evaluatie
van de doelmatigheid van het financieel beleid en beheer bijdragen aan de
invulling van de kaderstellende rol van de raad. RekenkamerDe rekenkamer speelt een belangrijke rol bij de versterking van de controle
van de raad op het college en meer in het algemeen bij de vormgeving van het
concept van publieke verantwoording. Tot de taak van de rekenkamer behoort
met name het onderzoeken van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het
beheer van de organisatie en van het gevoerde bestuur van het college.Deze taak staat naast het bewaken van de doelmatigheid en doeltreffendheid
door de raad en het college als onderdeel van de reguliere bestuurstaak, waarvoor
het voorgestelde artikel 213a een voorziening treft. Bij dat laatste gaat
het om de structurele toetsing van het gemeentelijk beleid, de uitvoering
daarvan en van de inrichting van de gemeentelijke organisatie. De rekenkamer
zal zich meer toeleggen op deelonderzoeken op bepaalde terreinen.De rekenkamer kan, en zal, periodiek ook rechtmatigheidsonderzoek verrichten.
In zekere zin komt de taakverdeling daarbij overeen met die bij het doelmatigheidsonderzoek.
Het reguliere onderzoek in het kader van het verantwoordingsproces, de rechtmatigheidstoets,
wordt niet verricht door de rekenkamer, maar – binnen de marges van
de wet en van de door de raad verstrekte opdracht – door de accountant.
Dit onderzoek vormt een vast onderdeel van de jaarlijkse cyclus van begroting
en verantwoording. Zoals al opgemerkt, neemt de accountant – anders
dan bij de departementale accountants het geval is – een onafhankelijke
positie in ten opzichte van het college. Het is niet de bedoeling dat de rekenkamer
het onderzoek van de accountant nog eens overdoet. De rekenkamer kan echter
wel op eigen verantwoordelijkheid, onderzoek doen dat verband houdt met rechtmatigheid
of onderwerpen onderzoeken die verband houden met de rechtmatigheid. In de
praktijk kan dat bijvoorbeeld neerkomen op «systeemtoetsen», zoals
onderzoek naar de wijze waarop de reguliere rechtmatigheidscontrole is georganiseerd
en functioneert.Op de plaats van de rekenkamer en haar taken wordt nader ingegaan in hoofdstuk
7.4.6. De indemniteitsprocedureDe huidige regeling en haar tekortkomingenAls de raad thans tot de conclusie komt dat bepaalde uitgaven door het
college niet rechtmatig zijn gedaan, kunnen die uitgaven buiten de rekening
gelaten worden (artikel 198, tweede lid, Gemeentewet). Automatisch gevolg
daarvan is dat de leden van het college voor een evenredig deel tegenover
de gemeente persoonlijk aansprakelijk worden, tenzij blijkt dat zij niet hebben
meegewerkt tot het doen van die uitgaven (artikel 201 Gemeentewet).Ik ben van mening dat deze persoonlijke aansprakelijkheid moet worden
afgeschaft. De raad moet natuurlijk politieke gevolgen kunnen verbinden aan
het doen van niet-rechtmatige uitgaven, maar het persoonlijk aansprakelijk
stellen van collegeleden gaat te ver. Ook bij het Rijk komt een dergelijke
bepaling overigens niet voor. Er is in dit opzicht geen reden voor een onderscheid
tussen de gemeentelijke en de rijksoverheid.Het is echter wel mijn bedoeling dat eventuele onrechtmatige uitgaven
nadrukkelijk de aandacht krijgen in de raad. Het voorstel bevat daarom ook
bepalingen die tot doel hebben bij de gemeenten een procedure in het
leven te roepen die vergelijkbaar is met de indemniteitsprocedure bij de rijksoverheid
(artikel 56 van de Comptabiliteitswet).Binnen de bestaande regelgeving is de mogelijkheid uitgaven buiten de
rekening te laten al enigszins beperkt. Enkele jaren geleden is dat standpunt
via een vernietigingsbesluit uitgedragen (kb van 18 september 1996, Stb. 484).
Dat besluit bepaalt dat onrechtmatigheid alleen niet voldoende is voor het
buiten de rekening laten van uitgaven. Met een verwijzing naar de wetsgeschiedenis
(Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, blz. 217) wordt in dat koninklijk
besluit gesteld dat er sprake moet zijn van «ernstige tekortkomingen
in het financiële beheer» en «evidente laakbaarheid»
in het handelen van het college. Tevens wijst het besluit op de noodzaak bij
de afweging door de raad ook uitdrukkelijk de gevolgen te betrekken op het
punt van de aansprakelijkheid. Tot slot moet worden gewezen op het proportionaliteitsbeginsel
(artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). In
het besluit wordt verder gesteld dat instrumenten van politieke verantwoordelijkheid
voorrang hebben.De nieuwe regelingDe notie dat instrumenten van politieke verantwoordelijkheid voorrang
hebben, staat ook in de nieuwe regeling voorop. In uiterste instantie kan
daarbij gedacht worden aan de mogelijkheid een of meer wethouders ontslag
te verlenen wegens het verlies van het vertrouwen van de raad.Voorafgaand aan de eventuele toepassing van een dergelijke zware politieke
sanctie behoort echter een zorgvuldige, op inhoudelijke oordeelsvorming gerichte
procedure te worden doorlopen. Dat houdt in dat de raad, meer dan nu het geval
is, in staat moet worden gesteld zich een oordeel te vormen over de rechtmatigheid
van de betrokken uitgave.Aangegeven is al dat om die reden de taak van de accountant met betrekking
tot de controle op de rechtmatigheid van de gedane uitgaven wordt verscherpt,
in die zin dat het voortaan verplicht is het rechtmatigheidsaspect expliciet
in de accountantsverklaring is op te nemen. De raad is daardoor beter in staat
de rechtmatigheid van de in de rekening verantwoorde uitgaven te beoordelen.Vervolgens moet de vraag worden beantwoord op welke wijze procedurele
gevolgen moeten worden verbonden inzake niet-rechtmatig geachte uitgaven.
Het is nuttig daarbij de procedure die bij de rijksoverheid wordt gevolgd,
in het oog te houden.Bij de rijksoverheid is voor de financiële verantwoording een goedkeurende
verklaring vereist van de Algemene Rekenkamer. Als de Algemene Rekenkamer
na overleg met de betrokken minister voor bepaalde verplichtingen, uitgaven
of ontvangsten blijft bij de weigering een dergelijke verklaring af te geven,
dan wordt de goedkeurende verklaring voor de rekening in zijn totaliteit alleen
gegeven onder voorbehoud van het vaststellen van een indemniteitswet. Een
voorstel daartoe moet door de regering worden ingediend. Door die wet worden
de desbetreffende uitgaven alsnog gesanctioneerd door de wetgever. De desbetreffende
uitgaven zullen dan dus ook gewoon onderdeel uitmaken van de uiteindelijk
vastgestelde rekening.Voor de gemeenten is in het voorstel de volgende procedure opgenomen.1. Als de raad na kennisneming van de rekening zoals die door het college
van burgemeester en wethouders wordt aangeboden, alsmede van
het verslag van bevindingen en de verklaring van de accountant, tot de conclusie
komt dat een of meer uitgaven niet rechtmatig zijn geschied, wordt het college
daarvan onverwijld op de hoogte gesteld, onder vermelding van de gerezen bezwaren.2. Het college bereidt vervolgens een indemniteitsbesluit voor. Door middel
van een dergelijk besluit worden de onrechtmatige uitgaven alsnog gesanctioneerd,
waarna de rekening alsnog kan worden vastgesteld. Uiteraard zal het college
bij die gelegenheid inhoudelijk moeten reageren op de gerezen bezwaren.3. De raad kan dan besluiten in te stemmen met het door het college opgestelde
ontwerp-indemniteitsbesluit. Daarop stelt hij alsnog de rekening vast.4. Als de raad echter niet instemt met het ontwerp-besluit of dit besluit
niet naar behoren vaststelt, zendt het college het ontwerp ter vaststelling
naar gedeputeerde staten, zoals dat op grond van artikel 202 van de Gemeentewet
(artikel 200 in het voorstel) nu al gebeurt ten aanzien van de rekening. Onder
het niet naar behoren vaststellen van het indemniteitsbesluit en in relatie
hiermee van de rekening wordt in dit verband verstaan het zodanig vaststellen
dat bepaalde uitgaven die wel zijn gedaan, buiten de rekening gehouden worden.
Gedeputeerde staten kunnen er dan voor zorgen, door het indemniteitsbesluit
en de rekening wel naar behoren vast te stellen, dat het college van burgemeester
en wethouders alsnog wordt gedéchargeerd.Deze procedure is geen exacte kopie van de procedure bij de rijksoverheid.
Het belangrijkste verschil betreft de positie van de rekenkamer. De functie
van de lokale rekenkamer, die vooral gericht moet zijn op de controle op doelmatigheid
en doeltreffendheid, laat niet toe dat zij de goedkeurende verklaring afgeeft
en bovendien kan verlangen dat de indemniteitsprocedure wordt gevolgd ten
aanzien van een bepaalde uitgave. Op zich is het denkbaar dat deze rol bij
de gemeente wordt vervuld door de accountant. Deze geeft namelijk door middel
van zijn verklaring over de jaarrekening al een expliciet oordeel over de
rechtmatigheid van het gevoerde beheer. De gemeentelijke accountant heeft,
zoals eerder al gesteld, daarmee een meer onafhankelijke positie dan de departementale
accountants bij de rijksoverheid. Toch is van deze figuur afgezien. De accountant
is geen orgaan van de gemeente en het zou daarom niet zuiver zijn hem dan
wel een zo sterke formele en ook politieke positie te geven in het gemeentelijke
besluitvormingsproces. Het oordeel over de rechtmatigheid van gedane uitgaven
dient daarom bij de raad te berusten, zij het dat de accountantsverklaring
daarbij onmisbaar is. Het is daarmee ook de raad die, door aan te geven dat
bepaalde uitgaven onrechtmatig zijn gedaan, de indemniteitsprocedure in gang
zet (art. 198, tweede lid).De voorgestelde procedure rond een indemniteitsbesluit moet normaal gesproken
nog voor half juli kunnen zijn afgerond. Niettemin kan de situatie zich voordoen
dat de raad niet in staat is de rekening op een zodanig tijdstip vast te stellen
dat zij overeenkomstig artikel 200 voor 15 juli aan gedeputeerde staten kan
worden gezonden. Dit kan voor gedeputeerde staten in hun rol van toezichthouder
aanleiding zijn de begroting voor het eerstvolgende jaar onder preventief
toezicht te stellen.De voorgestelde indemniteitsprocedure betekent een belangrijke versterking
van het proces van het afleggen van verantwoording door het college aan de
raad. Als gevolg van de openbaarheid van de gehele procedure is deze gang
van zaken natuurlijk ook een belangrijk aspect van het afleggen van rekenschap
van de gemeentelijke bestuursorganen aan de burger. 4.7. Kaderstelling door de raadAlgemeenIn het voorgaande is vooral ingegaan op veranderingen in de formele bevoegdheden
van de raad. Een belangrijk doel van het gebruik van die bevoegdheden is dat
de raad daarmee invulling geeft aan zijn kaderstellende functie; de raad kan
zijn bevoegdheden aanwenden om het college binnen door de raad gestelde beleidsmatige
kaders te laten opereren.Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten kaderstelling:
kaderstelling door middel van regelgeving en het budgetrecht en kaderstelling
door middel van politiek-bestuurlijke instrumentenKaderstelling door middel van regelgeving en het budgetrechtDe raad beschikt over enkele direct dwingende instrumenten om beleidskaders
te stellen.Daarbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan de in sommige medebewindswetten
vastgelegde plicht of opgenomen mogelijkheid om ten aanzien van de uitoefening
van bepaalde, in dezelfde wetten aan het gemeentebestuur geattribueerde bestuursbevoegdheden
bij verordening nadere regels te stellen. Vaak is voorgeschreven waarop een
dergelijke verordening met name betrekking moet hebben.Indien de raad onderdelen van zijn autonome bestuursbevoegdheid heeft
gedelegeerd aan het college, beschikt de raad steeds over de mogelijkheid
om door middel van een verordening kaders te stellen. Een goed voorbeeld hiervan
is de algemene subsidieverordening.Tot slot biedt ook de gemeentebegroting goede mogelijkheden voor kaderstelling.
Geld is per slot van rekening één van de meest effectieve sturingsinstrumenten.De indruk bestaat dat de raad over het algemeen geen optimaal gebruik
maakt van de mogelijkheden die de bovenstaande instrumenten op het vlak van
kaderstelling bieden.Kaderstelling door middel van politiek-bestuurlijke instrumentenNaast de in het voorgaande besproken instrumenten voor kaderstelling beschikt
de raad over politiek-bestuurlijke instrumenten voor kaderstelling. Deze instrumenten
vloeien voort uit de verantwoordingsplicht van het college jegens de raad
voor de uitoefening van zijn bestuursbevoegdheden.De raad kan op diverse manieren interveniëren. Uiteraard is het college
verplicht verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid. Zo nodig kan
dit verantwoordingsproces worden bevorderd door gebruik van het recht van
interpellatie. Er kan een motie worden ingediend (en aangenomen) waarin een
uitspraak wordt gedaan die (bij)sturing van het collegebeleid beoogt. Ook
is het denkbaar dat de raad het college om een beleidsnota vraagt, waarin
het te voeren beleid nader wordt uiteengezet, hetgeen de raad vervolgens de
mogelijkheid biedt voor (politieke) bijsturing. Bij dit alles is van belang
dat de raad ook zwaarder geschut in stelling kan brengen: in laatste instantie
kan de vertrouwensvraag aan de orde komen en een wethouder of zelfs een heel
college tot aftreden worden gedwongen. De aanleiding voor dit soort interventies kan zijn gelegen in een (beleids)incident,
een klacht van een burger of informatie die het college zelf verschaft. Ook
is het denkbaar dat de beantwoording van een concrete mondelinge of schriftelijke
vraag van een raadslid over een bepaald onderwerp aanleiding is voor interventie
door de raad of door de raadscommissie. Tot slot kunnen rapportages van de
rekenkamer, doelmatigheidsonderzoeken van het college, «zware»
onderzoeken van de raad zelf naar collegebeleid en «lichtere»
varianten ertoe leiden dat het college specifiek verantwoording moet afleggen
(zie par. 3.8.). Duidelijk zal zijn dat controle achteraf op collegebeleid
vervolgens – impliciet of expliciet – kan leiden tot inkadering
van het desbetreffende toekomstige collegebeleid.Bij dit alles moet worden bedacht dat er een wezenlijke verschuiving qua
attitude bij de raad geboden is. Van formeel (mede)besturend orgaan dat veel
formele besluiten neemt, verandert de raad in een orgaan dat politieker moet
opereren teneinde zijn eindverantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Een
belangrijk mechanisme bij de beoogde attitudeverandering is een ingrijpende
aanpassing van de wijze waarop de agenda's van de raad en de raadscommissies
tot stand komen. Materieel geschiedt dat thans in overwegende mate door het
college respectievelijk de desbetreffende portefeuillehouder(s). In een gedualiseerd
stelsel, waar de raad (en de raadscommissies) door middel van politieke sturing
het college controleren en kaders stellen voor het collegebeleid, is het nodig
dat de raad en zijn commissies zelf hun agenda vaststellen. Het zijn de raad
en de raadscommissies die bepalen welke punten aan de orde komen, terwijl
zij bovendien aangeven wanneer welk collegelid dient te verschijnen om verantwoording
af te leggen. Ook op dat laatste punt zijn de verhoudingen thans in de meeste
gemeenten nog omgekeerd. Op het vraagstuk van het vaststellen van de agenda
van de raad en de raadscommissies word verder ingegaan in de paragrafen 4.1.
respectievelijk 8.2.HOOFDSTUK 5 HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS5.1. Ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschapInleidingDe ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap vormt,
zoals in hoofstuk 1 van deze toelichting reeds is uiteengezet, de kern van
dit wetsvoorstel. De betekenis van deze ontvlechting voor de zo noodzakelijke
rolverandering van college en raad is groot.Deze paragraaf begint met een korte beschouwing over de historische achtergrond
van dit onderdeel van het wetsvoorstel. Daaruit blijkt dat in eerdere voorstellen
de nadruk vaak meer lag op verruiming van de rekruteringsmogelijkheden van
wethouders. Het oogmerk van rolverduidelijking speelde veel minder, of zelfs
helemaal geen rol.Na deze historische uiteenzetting volgt een beknopte recapitulatie van
de argumenten ten gunste van de ontvlechting. Dit betoog krijgt een vervolg
in uitwerkingen van de verschillende dimensies van de ontvlechting. Daarbij
gaat het in de eerste plaats om de door middel van dit wetsvoorstel te creëren
onverenigbaarheid van het raadslidmaatschap en het wethouderschap. Daarna
wordt ingegaan op enkele nieuwe bepalingen die als gevolg van de verzelfstandiging
van de wethoudersfiguur ten opzichte van de raad noodzakelijk zijn en op enkele
bepalingen die om dezelfde reden kunnen vervallen. Vervolgens ga ik in op
een belangrijk neveneffect van de ontvlechting: de ruimere mogelijkheden
voor rekrutering van wethouders; de eigenlijke «wethouder van buiten
de raad». Tot slot komt in deze paragraaf een tweede belangrijke uitwerking
van deze ontvlechting aan de orde: het verbod voor collegeleden nog langer
voorzitter van raadscommissies te zijn. In paragraaf 5.2. wordt ingegaan
op de dualisering van bestuursbevoegdheden.Historische achtergrondBij de indiening van het wetsvoorstel van de Gemeentewet in 1986 werd
afstand genomen van de mogelijkheid uit het voorontwerp voor een nieuwe Gemeentewet
uit 19801 om in geval van tussentijdse wethoudersvacatures
iemand van buiten de raad aan te kunnen trekken. Deze figuur zou niet in het
monistische stelsel passen en zou bovendien – zo werd toen gedacht –
de band tussen kiezer en gekozene aantasten.In 1993 signaleerde de commissie-Van Thijn in het rapport «De burgemeester
ontketend» (Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nrs. 34–35)
een dubbele rol van de wethouder. Enerzijds is hij degene die verantwoording
dient af te leggen jegens de raad, anderzijds maakt hij deel uit van diezelfde
raad, het orgaan dat het college controleert. De commissie was van mening
dat een loskoppeling van het raadslidmaatschap en het wethouderschap het functioneren
van het lokaal bestuur in het algemeen en de positie van de raad in het bijzonder,
ten goede kon komen. Ook vanwege het grotere rekruteringsbereik was de commissie
voorstander van de wethouder van buiten de raad.In de discussie in de Tweede Kamer over staatkundige en bestuurlijke vernieuwing
werd de motie-Kohnstamm aanvaard, waarin de regering werd uitgenodigd nadere
voorstellen te ontwikkelen inzake de wethouder van buiten de raad (Kamerstukken
II 1992/93, 21 427, nr. 89). In een notitie aan de Tweede Kamer heeft
de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken een aantal argumenten geïnventariseerd
(Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr. 102). In die notitie werd de voorkeur
gegeven aan een uitwerking, waarbij gemeenten een zo groot mogelijke vrijheid
zouden hebben bij het eventueel invoeren van wethouders van buiten de gemeenteraad.
Het toenmalige kabinet sprak daarbij een voorkeur uit voor de optie, waarin
de benoeming van wethouders-niet raadslid mogelijk zou worden, zij het dat,
voor zover wethouders uit het midden van de raad werden benoemd, deze (tevens)
raadslid zouden blijven. De gemeenteraad zou er desgewenst voor kunnen kiezen
dat alle wethouders niet tevens raadslid zouden zijn. In afwachting van de
rapportage van de Ministeriële Commissie Staatkundige Vernieuwing werd
de behandeling van de kabinetsnotitie opgeschort. Desalniettemin werd in het
regeerakkoord van 1994 opgenomen dat de mogelijkheid tot benoeming van wethouders
van buiten de raad zou worden geopend.In de notitie over de wethouder van buiten de raad van november 1995 (Kamerstukken
II 199 441 995, 21 427, nr. 115) toonde het vorige kabinet
zich weliswaar voorstander van het benoemen van wethouders van buiten de raad,
maar maakte daarbij de kanttekening dat homogeen samengestelde colleges de
voorkeur verdienen. Dit houdt in dat alle wethouders tevens raadslid zijn
of dat geen der wethouders raadslid is. Teneinde de rekruteringsmogelijkheden
op korte termijn te kunnen verruimen, stelde het kabinet evenwel voor ook
niet-homogene colleges mogelijk te maken. In de bestaande verantwoordingsrelatie
tussen raad en college zag het kabinet nadrukkelijk geen aanleiding het wethouderschap
te ontkoppelen van het raadslidmaatschap. De Kamer sprak zich echter uit tegen
niet-homogene colleges. In een motie-Te Veldhuis c.s. vroeg de Kamer naar
een notitie van het kabinet, waarin een analyse zou worden gemaakt van het huidige functioneren van gemeenteraden en provinciale staten en
een inventarisatie van alle pro's en contra's van monisme en dualisme op deze
niveaus. Het dictum van deze motie vormde aanleiding de Raad voor het openbaar
bestuur advies te vragen over het vraagstuk.In november 1997 verscheen het advies «Op de grens van monisme en
dualisme» van de Raad voor het openbaar bestuur. De Raad voor het openbaar
bestuur onderscheidde daarin:a. de wethouder van buiten de raad, dat wil zeggen de persoon die tijdens
de college-onderhandelingen van buiten de raad wordt gerekruteerd en vervolgens
tot wethouder wordt benoemd, enb. de wethouder-niet raadslid: de persoon die eerst tot raadslid is gekozen
en vervolgens tot wethouder wordt benoemd en om die reden zijn raadslidmaatschap
opgeeft.De Raad voor het openbaar bestuur was van oordeel dat de wethouder van
buiten de raad (zoals door hem gedefinieerd) niet past binnen de hoofdstructuur
van het monistische stelsel.Het vorige kabinet verschilde op dat laatste onderdeel van mening met
de Raad voor het openbaar bestuur (Kamerstukken II 1997/98, 25 951, nr.
1, blz. 2). Het kabinet wees er op dat het college
het vertrouwen van de raad behoort te hebben om te kunnen besturen. De invoering
van de wethouder van buiten de raad zou daaraan niets af doen. Het vorige
kabinet zag dan ook in het advies van de Raad voor het openbaar bestuur geen
aanleiding om af te zien van een voorstel voor de wethouder van buiten de
raad.Inmiddels was in het huidige regeerakkoord aangekondigd dat een Staatscommissie
zou worden ingesteld die als opdracht zou krijgen te onderzoeken op welke
wijze de dualisering van het lokaal bestuur vorm zou kunnen krijgen (Kamerstukken
II 1997/98, 26 024, nr. 9,blz. 72). De Staatscommissie
zou, indachtig de voorgestane integrale benadering van het vraagstuk, ook
de positie van de wethouder bezien.In februari 1999 heeft het kabinet het door het vorige kabinet voorbereide
voorstel van wet voor advies naar de Raad van State gezonden, dat benoeming
van wethouders van buiten de raad en gedeputeerden van buiten de staten mogelijk
maakte. In augustus van datzelfde jaar besloot het kabinet de indiening van
het wetsvoorstel aan te houden totdat de rapportage van de Staatscommissie
«Dualisme en lokale democratie» zou zijn verschenen (Kamerstukken
II 1998/99, 25 951, nr. 2, blz. 1, 16–17). Het wetsvoorstel inzake
de wethouder van buiten de raad/gedeputeerde van buiten de staten zal niet
worden ingediend.In het rapport van de Staatscommissie komt de positie van de wethouder
uitvoerig aan de orde1. Het perspectief van de
commissie was daarbij wezenlijk anders dan dat van het in de vorige alinea
genoemde wetsvoorstel. Voor de Staatscommissie is het doel de ontvlechting
van de posities van wethouder en raadslid, terwijl het wetsvoorstel het minder
verregaande oogmerk had het rekruteringsbereik van wethouders te verruimen.
Om deze ontvlechting te bewerkstelligen, stelde de commissie voor een nieuwe
incompatibiliteit te vestigen; een structuuringreep die leidt tot principiële
ontkoppeling tussen het raadslidmaatschap en het wethouderschap. Verruiming
van het rekruteringsbereik is in de visie van de Staatscommissie een bijkomend
voordeel. In mijn ogen is dit overigens een niet onbelangrijk voordeel. Ontvlechting wethouderschap-raadslidmaatschap van eminent
belang voor dualiseringIn het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie is het
cruciale belang van de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap
voor de gehele dualiseringsoperatie nog eens benadrukt. Deze ontvlechting
vormt daarmee de kern van het voorliggende wetsvoorstel. De doelstelling van
de onvlechting betreft namelijk de voor een grotere transparantie van de gemeentepolitiek
essentiële verduidelijking van de rollen van de raad en het college.Het huidige stelsel, waarin er althans in theorie één orgaan,
namelijk de raad, is dat het zwaartepunt vormt en de richting van het gemeentebestuur
bepaalt, blijkt in de bestuurlijke praktijk deze helderheid niet te bieden.
De bestuurlijke werkelijkheid is veel dualistischer dan het formele stelsel,
hetgeen een belangrijke oorzaak van de al genoemde rolverwarring is. Het bestuurlijke
zwaartepunt ligt in de praktijk bij het college en niet bij de raad, terwijl
velen – zowel binnen als buiten het gemeentebestuur – nog steeds
uitgaan van de al lang niet meer bestaande normatieve rolverdeling.Onverenigbaarheid raadslidmaatschap en wethouderschapDe ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap krijgt
in de eerste plaats gestalte in de vorm van de invoering van een onverenigbaarheid
van beide functies. Met andere woorden, wethouders kunnen straks, anders dan
nu het geval is, niet langer tevens lid zijn van de gemeenteraad. Deze onverenigbaarheid
van functies vindt haar regeling in artikel 13, eerste lid, daar waar het
de incompatibiliteiten van het raadslid betreft, en in het voorgestelde artikel
36b, eerste lid, waarin de incompatibiliteiten van de wethouder staan opgesomd.Hoewel deze incompatibiliteit in de eerste plaats wethouders en raadsleden
van dezelfde gemeente betreft, geldt zij ook voor personen die in een andere
gemeente dan waarin zij wonen, wethouder zijn. Ook zij mogen het wethouderschap
niet combineren met het raadslidmaatschap (zie hiervoor ook de artikelsgewijze
toelichting ten aanzien van artikel 13, eerste lid) .De uitzondering op deze incompatibiliteit voor de periode direct na raadsverkiezingen
(de verderop in deze paragraaf toegelichte figuur van de demissionaire wethouder)
is alleen van toepassing op wethouders die raadslid zijn van de gemeente waarvan
zij ook wethouder zijn (artt. 13, tweede lid, en 36b, tweede lid). Combinatie
van het wethouderschap in de ene en het raadslidmaatschap in de andere gemeente
is dus altijd verboden.Raadsleden die tot wethouder worden benoemd en hun benoeming aanvaarden,
verliezen onmiddellijk van rechtswege hun raadslidmaatschap. Dit vloeit voort
uit artikel X 1 van de Kieswet in samenhang met artikel 13 van de Gemeentewet.
In de Kieswet is ook geregeld welke administratieve handelingen het desbetreffende
lid in een dergelijk geval moet verrichten (art. X 5 Kieswet).Nieuwe bepalingen voor wethouders als gevolg van de ontvlechtingDe ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap uit zich
niet slechts in de in het voorgaande toegelichte aanvulling op artikelen 13,
eerste lid. Zij werkt ook door in een aantal andere bepalingen van de Gemeentewet.
Ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap
betekent namelijk dat enkele wettelijke bepalingen, die thans betrekking hebben
op raadsleden en dus ook op wethouders, niet meer vanzelfsprekend van toepassing
zijn op de laatstgenoemden.Het aldus ontstane vacuüm moet worden opgevuld door enkele nieuwe
bepalingen die specifiek betrekking hebben op wethouders. Het gaat hierbij
om:1. de formele vereisten voor het wethouderschap (art. 36a);2. onverenigbare functies (art. 36b);3. het afleggen van de eed of de belofte (art. 41a);4. het verbod op bepaalde nevenfuncties, alsmede de aanmeldingsplicht
en de openbaarmaking van deze functies (art. 41b);5. de verboden handelingen alsmede de gedragscode (art. 41c).Overbodig geworden bepalingen voor wethouders als gevolg
van de ontvlechtingEen ander direct gevolg van de ontvlechting van het wethouderschap en
het raadslidmaatschap is dat enkele wetsartikelen of onderdelen daarvan overbodig
worden en daarom geheel of gedeeltelijk kunnen vervallen. Het gaat daarbij
om:1. het volgtijdelijk verband bij de vervulling van een tussentijds opengevallen
wethoudersplaats en de vervulling van een om dezelfde reden opengevallen raadszetel
(art. 39);2. de gevolgen van schorsing en tussentijds verlies van het raadslidmaatschap
voor het wethouderschap (art. 48);3. de mogelijke waarneming van wethouders door raadsleden (art. 51).Invoering van het demissionaire wethouderschapDe regeling dat wethouders niet langer lid mogen zijn van de gemeenteraad,
maakt het noodzakelijk een nieuwe regeling te treffen inzake het aftreden
van wethouders na de verkiezingen. Ook zal moeten worden voorzien in overbrugging
van de periode tussen de verkiezing en de benoeming van nieuwe leden van het
college. In artikel 37 van de huidige Gemeentewet is bepaald dat de wethouders
moeten worden benoemd in de eerste vergadering van de raad in nieuwe samenstelling.
Zowel de raad als de daarvan deel uitmakende wethouders functioneren in de
praktijk na de raadsverkiezingen nog enkele weken. Er bestaat, althans in
formeel opzicht, geen demissionair wethouderschap.Zowel in de huidige Gemeentewet als in het nieuwe met dit wetsvoorstel
beoogde stelsel moeten de wethouders na de verkiezing van de raad aftreden
(art. 42, eerste lid). In dit wetsvoorstel is echter ten aanzien van het moment
van aftreden van de wethouders voorzien in een andere regeling. In beginsel
treden de wethouders af op het tijdstip waarop de raad tenminste de helft
van het nieuwe college heeft benoemd (art. 42, eerste lid, onder a). Dit tijdstip
mag echter niet later zijn dan zes weken na de eerste vergadering van de raad
in nieuwe samenstelling (art. 42, eerste lid, onder b). Is dan nog steeds
niet de helft van het nieuwe college benoemd, dan treedt het «oude»
college toch af en treedt de burgemeester – zoals ook thans is geregeld
in artikel 42, tweede lid – tijdelijk in de plaats van het college.
Aldus wordt voorkomen dat een bestuursvacuüm ontstaat. Het feit dat een
niet gekozen ambtsdrager de taken van het college gaat uitoefenen, is een
stok achter de deur voor de raad om de formatieperiode binnen bepaalde tijd
af te ronden.Het directe gevolg van deze nieuwe regeling is dat de wethouders demissionair
blijven tot de raad een voldoende aantal opvolgers heeft benoemd. Het uiterste
tijdstip waarop de wethouders aftreden, is zodanig gekozen dat
voldoende ruimte wordt geboden voor de formatieperiode voor het nieuwe college
van wethouders.Voordeel van het invoeren van het demissionaire wethouderschap is dat
de nieuw gekozen raad binnen relatief korte tijd na de verkiezingen zitting
kan nemen (drie weken daarna, in plaats van zes weken thans). Dit vergt een
wijziging van de Kieswet. Hierin voorziet artikel III van het voorstel.Overzicht 4: Tijdschema bij collegeformatie na de raadsverkiezingen
van 2002 op grond van de huidige wet en ingevolge het wetsvoorstel TijdHuidige wetWetsvoorstel 6 maart– raadsverkiezingen –
oude raad en oude wethouders blijven nog in functie – raadsverkiezingen  26 maart – eerste vergadering nieuwe raad (artt. 18 Gemeentewet,
jo C 4 Kieswet) – nieuwe wethouders kunnen worden benoemd (art. 37) –
zo niet dan: – intrede demissionaire status oude wethouders: mogelijkheid
om tijdelijk wethouderschap en raadslidmaatschap te combineren (artt. 13,
tweede lid, 36b, tweede lid) 16 april– eerste
vergadering nieuwe raad (artt. 18, jo C 4 Kieswet) – oude raadsleden
en wethouders treden af – nieuwe wethouders moeten worden benoemd –
indien niet de helft van het aantal nieuwe wethouders is benoemd, treedt de
burgemeester in de plaats van het college (art. 42, tweede lid) 7 mei – uiterste tijdstip waarop nieuwe wethouders moeten zijn benoemd (art.
37) – indien niet de helft van het aantal nieuwe wethouders is benoemd,
treedt de burgemeester in de plaats van het college (art. 42, tweede lid)In artikel 13, tweede lid, is voorzien in de mogelijkheid dat een wethouder
gedurende de demissionaire periode zijn ambt kan verenigen met het lidmaatschap
van de raad. De regeling vertoont een zekere overeenkomst met de regeling
die ten aanzien van demissionaire ministers is getroffen in artikel 57, derde
lid, van de Grondwet. De periode waarbinnen de vereniging met het lidmaatschap
van de raad is toegestaan, vangt aan op de dag van de stemming en eindigt
op het tijdstip waarop de wethouders ingevolge artikel 42, eerste lid, aftreden.
Voor dit aanvangstijdstip is gekozen, omdat niet precies kan worden aangegeven
op welk moment na de stemming over de toelating van de nieuwe leden wordt
beslist.Rekrutering van buiten de raad mogelijkDe introductie van de wethouder die niet tegelijkertijd raadslid is, is
niet alleen van belang voor de transparantie van het lokaal bestuur, maar
kan eveneens bijdragen aan verruiming van het rekruteringspotentieel van lokale
bestuurders. Deze figuur betekent immers dat de mogelijkheid wordt geopend
wethouders van buiten de raad aan te trekken. Hiermee wordt tegemoet gekomen
aan het, in het voorgaande al kort beschreven, jarenlange pleidooi
ten gunste van de invoering van de wethouder van buiten de raad.Verruiming van het rekruteringsbereik vergroot de kans om goede wethouders
aan te trekken. Sommige capabele personen zullen wel bereid zijn om wethouder
te worden, maar zullen zich minder aangetrokken voelen tot het raadslidmaatschap.
Aanvaarding van het raadslidmaatschap zonder zekerheid over een benoeming
tot wethouder schrikt deze groep af.Tegenover het voordeel van een verruimd rekruteringsbereik van wethouders
kan worden gesteld dat de formeel-democratische legitimatie van wethouders
die van buiten de raad worden aangetrokken, geringer is. Hoewel ook deze wethouders
door de raad worden benoemd, een procedure waaraan zij een formeel-democratische
legitimatie ontlenen, beschikken zij niet over een direct mandaat van de kiezers.Deze mogelijke kritiek kan worden weerlegd met de volgende argumenten.1. In de eerste plaats kan worden betwijfeld in hoeverre de huidige wethouders
in hun hoedanigheid van wethouders over een dergelijk direct electoraal mandaat
beschikken. Raadsleden worden immers primair als raadslid gekozen. Niet altijd
is tijdens de verkiezingscampagne al duidelijk welke raadsleden tot wethouder
zullen worden benoemd.2. Verder mag worden aangenomen dat indien bepaalde partijen in de formatiefase
kandidaten van buiten de raad naar voren zullen schuiven voor het wethouderschap,
de namen van deze kandidaten al tijdens de verkiezingscampagne zullen worden
genoemd, waardoor de kiezers hun appreciatie of depreciatie van deze kandidaten
kunnen laten meewegen in hun stem.3. Ook het beleid van wethouders die van buiten de raad zijn gerekruteerd,
wordt ingekaderd en gecontroleerd door de raad. De bevoegdheden van raad op
dit vlak worden in het gedualiseerde stelsel overigens geëxpliciteerd
en versterkt. De uitoefening van deze bevoegdheden moet worden gezien in de
context van het beginsel dat alle wethouders het vertrouwen van de raad dienen
te genieten. Ontbreekt dit vertrouwen, dan kan de raad over gaan tot verlening
van ontslag. Het aldus uitgewerkte vertrouwensbeginsel draagt in belangrijke
mate bij aan de democratische legitimatie van de wethouders.Collegeleden niet langer voorzitter of lid van raadscommissiesEen andere vorm van personele ontvlechting betreft het in de wet op te
nemen voorschrift dat collegeleden niet langer lid van raadscommissies mogen
zijn (artt. 82, tweede lid). Hoewel in een toenemend aantal gemeenten een
dergelijk verbod al in het reglement op de raadscommissies is opgenomen, zijn
er nog altijd veel gemeenten waar collegeleden het voorzitterschap van raadscommissies
vervullen. Daar waar voor raadscommissies een belangrijke rol is weggelegd
bij het controleren van het college en zijn leden, is het evident dat er hier
sprake is van een ongewenste dubbelrol. In het streven naar een duidelijker
rolverdeling tussen raad en college is het dan ook vanzelfsprekend dat collegeleden
niet langer deel behoren uit te maken van raadscommissies. Evenmin kunnen
collegeleden lid zijn van door de raad ingestelde bestuurscommissies. Hoewel het raadscommissies dus vrij staat om zonder collegeleden te vergaderen,
kunnen dezen – uiteraard op uitnodiging van de commissie – wel
aanwezig zijn in commissievergaderingen (artt. 82, vijfde lid, jo. 21, tweede
lid). Overleg met het college zal immers vaak een belangrijke taak van deze
commissies zijn (art. 82, eerste lid, eerste volzin).In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op het aan de meer dualistische verhoudingen
aangepaste commissiestelsel.5.2. Dualisering van de bestuursbevoegdhedenWaarom concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college?Concentratie van de bestuursbevoegdheden is een belangrijk onderdeel van
de door de Staatscommissie met kracht bepleite en door het kabinet overgenomen
ontvlechting van bevoegdheden. In het huidige stelsel is de raad het algemeen
bestuur van de gemeente. In de praktijk blijkt de uitoefening van de meeste
bestuursbevoegdheden echter een verantwoordelijkheid van het college. Dit
is zowel het gevolg van attributie door de medebewindswetgever aan het college
als van delegatie door de raad aan het college. Bij dit laatste gaat het zowel
om autonome als medebewindsbevoegdheden1.Concentratie van bestuursbevoegdheden ook in formele zin bij het college
vergroot de duidelijkheid ten aanzien van de rolverdeling tussen raad en college.
Helder is dan dat in beginsel de uitoefening van de diverse bestuursbevoegdheden
tot de competentie van het college behoort en niet tot die van de raad. Op
het belang hiervan is in de voorgaande paragrafen reeds ingegaan.Voor het college betekent deze toekenning van bevoegdheden dat het zich
bij de uitoefening daarvan niet langer – bedoeld of onbedoeld –
kan verschuilen achter de fictie dat het een met de raad gedeelde bevoegdheid
betreft. Het college moet, juist in zijn relatie met de raad, de volle verantwoordelijkheid
op zich nemen voor de behartiging van zijn bestuursbevoegdheden.Drie categorieën bestuursbevoegdhedenEr zijn drie categorieën bestuursbevoegdheden van de raad te onderscheiden,
waarvan de uitoefening uiteindelijk bij het college dient te berusten. Het
gaat hierbij om:1. bestuursbevoegdheden op grond van de Gemeentewet;2. bestuursbevoegdheden op grond van medebewindswetten;3. de autonome bestuursbevoegdheid.Voor de drie categorieën zijn verschillende regelingen nodig om overheveling
van de desbetreffende bestuursbevoegdheden naar het college te bewerkstelligen.
Overheveling van de in de Gemeentewet zelf genoemde bestuursbevoegdheden (sub
1) aan het college is mogelijk door wijziging van de Gemeentewet. Die wijziging
krijgt haar beslag in dit wetsvoorstel. Op de verschillende onderdelen van
deze wijziging kom ik verderop in deze memorie van toelichting terug.Overheveling van bestuursbevoegdheden op grond van medebewindswettenDe overheveling aan het college van een aantal in medebewindswetgeving
verankerde bestuursbevoegdheden zal in een afzonderlijk wetsvoorstel worden
geregeld. Ten behoeve van de opstelling van dit wetsvoorstel zijn alle bevoegdheden
die in de wetgeving aan de raad of het gemeentebestuur zijn toegekend geïnventariseerd.
Vervolgens is bezien in welke gevallen het om bestuursbevoegdheden gaat die
in een dualistisch stelsel tot de taak van het college gerekend kunnen worden.
Uitgangspunt bij de herverdeling van medebewindsbevoegdheden is derhalve dat
enerzijds de bevoegdheid om algemene regels of kaders te stellen met betrekking
tot het te voeren bestuur bij de raad blijft berusten, terwijl anderzijds
bestuursbevoegdheden, voor zover dat in de huidige wetgeving nog niet is gebeurd,
bij het college worden neergelegd.Indien er geen sprake is van algemene regels, maar in de medebewindswetgeving
wel de vorm van een verordening verplicht is ingesteld, zal in het op te stellen
wetsvoorstel de bevoegdheid om deze verordening vast te stellen eveneens aan
de raad toegekend blijven.Wordt in een bepaalde wetgeving de opstelling van een «plan»
voorgeschreven, dan wordt – aangezien het «plan» geen eenduidige
juridische betekenis heeft – bij de opstelling van het wetsvoorstel
steeds bezien wat materieel de inhoud van een dergelijk plan is. Is er sprake
van een plan met een meer verordenend karakter, dan blijft de bevoegdheid
tot vaststelling bij de raad berusten. Bekend voorbeeld van dit laatste is
het bestemmingsplan. Minder bekend is bijvoorbeeld het gemeentelijk verkeers-
en vervoersplan, bedoeld in artikel 9 van de Planwet verkeer en vervoer. Daarentegen
zal bijvoorbeeld de bevoegdheid tot vaststelling van een gemeentelijk plan
van nieuwe scholen, bedoeld in artikel 74 van de Wet op het primair onderwijs,
in het wetsvoorstel aan het college worden toegekend.Bij de bestuursbevoegdheden die in het wetsvoorstel bij het college worden
neergelegd of daar blijven berusten, gaat het om zeer uiteenlopende bevoegdheden,
die moeilijk gecategoriseerd kunnen worden. Het gaat in feite om alle bevoegdheden
die niet het vaststellen van verordeningen, het vaststellen van (andere) algemene
regels of het vaststellen van plannen met een verordenend karakter inhouden.
Ik volsta hierbij met een noemen van enkele voorbeelden.In de eerste plaats valt te denken aan bestuursrechtelijke bevoegdheden,
zoals het beslissen op een aanvraag voor een beschikking. Aansprekende voorbeelden
zijn de verlening van een vergunning of de toekenning van subsidie. Veelal
zijn deze bevoegdheden in de huidige wetgeving al aan het college toegekend.Daarnaast kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de benoeming of de aanwijzing
van personen voor een specifieke functie. Voorbeelden hiervan zijn de benoeming
van de leden van een eventuele bestuurscommissie van een openbare school of
de benoeming van een lid van een programmaraad als bedoeld in artikel 82k
van de Mediawet.Ter illustratie van het voorgaande kunnen de beoogde wijzigingen van de
Wet voorzieningen gehandicapten genoemd worden. In deze wet worden bevoegdheden
toegekend aan het gemeentebestuur, derhalve niet specifiek aan de raad, het
college of de burgemeester. In het in te dienen wetsvoorstel zal de uitvoering
van deze wet bij het college worden gelegd voor zover het de individuele verlening
van woon- en vervoersvoorzieningen en rolstoelen betreft. Daarnaast wordt
bijvoorbeeld aan het college de verplichting opgelegd om informatie te verstrekken
aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van
de wet. De in genoemde wet opgenomen bevoegdheden om verordeningen vast te
stellen, worden daarentegen aan de raad toegekend. Overheveling van de autonome bestuursbevoegdheidVoor de overheveling van de autonome bestuursbevoegdheid is voorafgaand
aan wijziging van de Gemeentewet wijziging van de Grondwet nodig (zie hiervoor
paragraaf 1.3. onder 9).Overheveling van de door de Gemeentewet aan de raad geattribueerde
bestuursbevoegdhedenDe huidige Gemeentewet kent een aantal bestuursbevoegdheden direct aan
de raad toe. Het gaat hierbij om de volgende bevoegdheden:1. De instelling, afschaffing of verandering van jaarmarkten of gewone
marktdagen (art. 151);2. De verandering van de naam van de gemeente (art. 158, eerste lid);3. De oprichting onder bepaalde voorwaarden van en deelneming in stichtingen,
maatschappen, vennootschappen, en andere privaatrechtelijke rechtspersonen
(art. 155, eerste lid).Deze bevoegdheden worden, met uitzondering van de bevoegdheid de naam
van de gemeente te wijzigen, in het voorstel aan het college toegekend (art.
160, eerste lid, onder h respectievelijk e (impliciet).Overheveling van deze twee raadsbevoegdheden aan het college ligt gegeven
de logica van het nieuwe stelsel voor de hand, omdat het naar hun aard typische
bestuurstaken betreft. Dat neemt niet weg dat het evenzeer in de rede ligt
dat in voorkomende gevallen een verstandig opererend college een voornemen
tot uitoefening van zijn bestuursbevoegdheden aan de raad voorlegt.In het voorstel wordt ook de bevoegdheid van de raad om de regels vast
te stellen over de ambtelijke organisatie in de gemeente (art. 159) overgeheveld
naar het college. Het gaat hier feitelijk om een bestuursbevoegdheid die in
een gedualiseerd bestel bij het college behoort te berusten. Deze bevoegdheid
is daarom onder c toegevoegd aan de opsomming van bestuursbevoegdheden van
het college in artikel 160, eerste lid. Deze bevoegdheid ziet niet op de eventuele
raadsgriffie.In direct verband met de bevoegdheid regels te stellen over de ambtelijke
organisatie staat de bevoegdheid ambtenaren te benoemen. Deze bevoegdheid
berust nu impliciet bij de raad. Ook voor deze bevoegdheid geldt dat zij –
gegeven de logica van een gedualiseerd bestel – moet worden overgeheveld
naar het college, met uitzondering van de secretaris als niet besloten is
tot aanstelling van een raadsgriffier, de griffier, de ambtenaren van de griffie
en accountants in dienst van de gemeente. In de praktijk is er overigens ook
thans vaak sprake van gehele of gedeeltelijke delegatie van de benoemingsbevoegdheid
aan het college. De benoemingsbevoegdheid is genoemd onder d in de opsomming
van artikel 160, eerste lid.Voor een verdere toelichting op de overheveling van de bevoegdheden met
betrekking tot de ambtelijke organisatie verwijs ik naar paragraaf 9.5.Explicitering van bestuursbevoegdheden van het collegeVerder wordt in artikel 160 een tweetal bestuursbevoegdheden geëxpliciteerd.
In de eerste plaats betreft het de bevoegdheid te besluiten tot privaatrechtelijke
rechtshandelingen van de gemeente (art. 160, eerste lid, onder e). Het is
namelijk gewenst om in de Gemeentewet duidelijkheid te verschaffen over de
vraag welk gemeentelijk bestuursorgaan bevoegd is privaatrechtelijke rechtshandelingen
te verrichten. In artikel 171 van de huidige Gemeentewet wordt
weliswaar de burgemeester aangewezen als orgaan om de gemeente in en buiten
rechte te vertegenwoordigen, de bevoegdheid tot het verrichten van privaatrechtelijke
rechtshandelingen wordt niet in de wet geregeld1.Het komt mij voor dat gelet op de aard van de privaatrechtelijke rechtshandelingen
die een gemeente moet verrichten, het college hiervoor het meest aangewezen
orgaan is. Voor de specifieke categorie privaatrechtelijke rechtshandelingen,
deelname van de gemeente in privaatrechtelijke rechtspersonen als vennootschappen
en stichtingen, is het echter – vanwege de mogelijk grote effecten daarvan
op de gemeente – zoals hiervoor reeds aangegeven, gewenst dat voorafgaand
aan het (bestuursrechtelijke) besluit van het college om tot een dergelijke
deelname over te gaan, de raad eerst te consulteren (artikel 160, tweede lid).
In het algemeen is ten aanzien van deze rechtshandelingen echter niet –
zoals de VNG in haar reactie op het voorontwerp van wet heeft gevraagd –
voorzien in een extra handvat voor de raad om ten aanzien van de uitoefening
door het college van deze bestuursbevoegdheid zijn kaderstellende rol naar
behoren te kunnen vervullen.De raad beschikt namelijk over voldoende reguliere instrumenten om vooraf
inhoudelijke en procedurele kaders te stellen aan de besluitvorming door het
college inzake belangrijke privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente.
Ook is het denkbaar dat de raad achteraf, dat wil zeggen naar aanleiding van
in zijn ogen onjuist gebruik van deze bestuursbevoegdheid door het college
in een concreet geval, algemene beleidsuitgangspunten vast te stellen. Dit
kan bijvoorbeeld door bij motie aan het college om een notitie terzake te
vragen, die vervolgens in de raad wordt behandeld.Een ander zeer effectief instrument van de raad is zijn budgetrecht. Het
is onjuist – zoals de VNG in haar advies over het voorontwerp van wet
stelt – dat overheveling naar het college van de bevoegdheid beslissingen
te nemen inzake het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, zou
leiden tot een de facto uitholling van het budgetrecht van de raad. Een college
dat tot privaatrechtelijke rechtshandelingen besluit met financiële consequenties
die niet zijn begroot, kan – afhankelijk van onder andere de appreciatie
van de raad van die handelingen – in grote politieke problemen komen.Bestaande in de wet geëxpliciteerde bestuursbevoegdheden
van het collegeNaast de in het voorgaande genoemde naar het college overgehevelde bevoegdheden
bevat de opsomming van artikel 160, eerste lid, ook de al in de huidige Gemeente
aan het college toegekende bestuursbevoegdheden, te weten:1. de voorbereiding van de civiele verdediging (thans art. 163; in het
voorstel onder g);2. de bevoegdheid om te procederen in kort geding (thans art. 164, tweede
lid; in het voorstel impliciet onder f);3. de bevoegdheid tot voeging in strafzaken als bedoeld in artikel 51a
van het Wetboek van Strafvordering (thans art. 164, tweede lid; in het voorstel
impliciet onder f);4. de bevoegdheid om namens de gemeente beroep in te stellen, alsmede
schorsing van een aangevochten beslissing of om een voorlopige voorziening
terzake te verzoeken. Deze bevoegdheid berust thans alleen bij het college
als het spoedeisende gevallen betreft. Het is aangewezen dat in een gedualiseerd
bestel deze bevoegdheid ongeclausuleerd, dus ook in niet-spoedeisende
gevallen, bij het college komt te berusten (thans art. 164, derde lid, in
het voorstel impliciet onder f)1. In geen enkel
geval is derhalve bekrachtiging door de raad meer nodig. Uiteraard kan de
raad het college aanspreken over de wijze waarop het van zijn procesbevoegdheid
gebruik maakt.De in het voorgaande genoemde bestuursbevoegdheden hebben met elkaar gemeen
dat zij alle in de wet concreet worden geformuleerd. Dat laatste is niet het
geval ten aanzien van het dagelijks bestuur van de gemeente (art. 160, eerste
lid, onder a) en de voorbereiding en uitvoering van besluiten van de raad
(art. 160, eerste lid, onder b).Dagelijks bestuurHet dagelijks bestuur staat in de huidige Gemeentewet geformuleerd in
een afzonderlijke bepaling (art. 160) en geldt vooral als een plicht van het
college om te zorgen dat adequaat wordt gereageerd op alle aangelegenheden
die typisch tot de dagelijkse bestuurs- en beheerstaak behoren. Explicitering
in de vorm van meer uitgewerkte taken is niet goed mogelijk. Een dergelijke
opsomming is bijna per definitie gedoemd niet sluitend te zijn. Het voeren
van het dagelijks bestuur is in dit voorstel opgenomen in de opsomming van
bevoegdheden die in ieder geval bij het college berusten. Het dagelijks bestuur
omvat ook de dagelijkse behartiging van autonome taken en bevoegdheden.Voorbereiding en uitvoering van raadsbesluitenEen andere bevoegdheid van het college die is gehandhaafd, betreft de
voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten. In de huidige Gemeentewet
is deze bevoegdheid verdeeld over twee artikelen: artikel 161 ziet op de voorbereiding
van alles waarover in de raad zal worden beraadslaagd en besloten, terwijl
artikel 162 de uitvoering van raadsbesluiten door het college of de burgemeester
betreft. In dit voorstel zijn beide bevoegdheden in één bepaling
samengevoegd (art. 160, eerste lid, onder b).Als gevolg van de concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college
komt de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten wel in een ander perspectief
te staan. In het nieuwe stelsel zal de formele besluitvorming van de raad
vooral gericht zijn op de vaststelling van verordeningen, de begroting en
de rekening. De voorbereidende taak van het college zal meer hierop gericht
moeten zijn. De raad is echter wat dit betreft niet uitsluitend aangewezen
op het college. Hij kan in het kader van zijn geëxpliciteerde initiatiefrecht
zelf ontwerp-verordeningen opstellen (zie hiervoor ook paragraaf 4.2.).
Voorts kan de raad de voorbereiding van zijn besluiten ook opdragen aan een
raadscommissie. Verder is het evident dat de raad de voorbereiding van zijn
besluiten ter effectuering van zijn controlerende functie zelf ter hand neemt
of zal opdragen aan een raadscommissie. Daarbij is het goed denkbaar dat hij
gebruik maakt van externe deskundigheid, bijvoorbeeld voorafgaand aan een
besluit om een onderzoek naar het collegebeleid in te stellen. Om een en ander
mogelijk te maken, kan de raad voor deze activiteiten middelen oormerken op
de begroting.5.3. Versterking van het collegiaal bestuurCollegiaal bestuursmodel onverminderd waardevolHet kabinet heeft in zijn standpunt over het rapport van de Staatscommissie
de opvattingen van die commissie over de grote waarde die moet worden toegekend
aan de collegiale bestuursvorm, onderschreven. Dit betekent dat
de afzonderlijke wethouders en de burgemeester in zijn hoedanigheid van collegelid
geen bestuursorgaan worden, maar dat het college van burgemeester en wethouders
dat blijft. Uit dit laatste volgt dat collegebevoegdheden niet aan individuele
collegeleden kunnen worden gedelegeerd. Mandatering blijft uiteraard wel mogelijk
(art. 168)1.Relevante ontwikkelingenDe grote waarde die het kabinet hecht aan behoud en versterking van het
beginsel van collegiaal bestuur doet niet af aan de verwachting dat in een
gedualiseerd bestel het collegiale model anders zal functioneren dan nu het
geval is. Een aantal ontwikkelingen verdient in dat verband vermelding.In de eerste plaats zal de ontvlechting van het wethouderschap en het
raadslidmaatschap van invloed zijn op het functioneren van het college. Deze
ontvlechting zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot een grotere afstand
van het college tot de lokale partijpolitiek. De raad is en blijft immers
de lokale politieke arena bij uitstek. Indien daadwerkelijk gebruik wordt
gemaakt van de mogelijkheid wethouders ook van buiten de raad te rekruteren,
dat wil zeggen van buiten de geijkte circuits, wordt die ontwikkeling nog
versterkt.Ook de beoogde concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college zal
het functioneren van het college zeker beïnvloeden. Een meer bestuurlijke
en wat minder partijpolitieke attitude lijkt logisch. In het verlengde daarvan
is het denkbaar dat de afzonderlijke collegeleden zich meer op hun eigen portefeuille
en minder op het collegebeleid gaan richten.Hoewel er geen reden is te vrezen dat het college een losse verzameling
van a-politieke technocraten zal worden – is het wel gewenst enige maatregelen
te nemen om het collegiale bestuursmodel beter toe te snijden op de in dualistische
zin gewijzigde formele en feitelijke verhoudingen. Daarbij denk ik aan twee
soorten maatregelen.Voorop moet staan dat ook nu al collegeleden in veel gevallen zelfstandig
optreden. Het gaat hierbij enerzijds om het nemen van formele besluiten, hetgeen
op basis van mandaatregelingen gebeurt. Hieraan hoeft niets te veranderen.
Anderzijds is er echter een categorie van politiek belangrijke feitelijke
handelingen die door individuele wethouders, zonder overleg binnen het college,
wordt verricht. Hieraan liggen doorgaans geen expliciete voorafgaande afspraken
ten grondslag. Naar mijn mening dienen echter ook deze handelingen van afzonderlijke
collegeleden voorwerp te zijn van duidelijke en dus geformaliseerde afspraken
binnen het college. Hierbij moet worden gedacht aan de wijze waarop collegeleden
het college vertegenwoordigen ten opzichte van de raad en raadscommissies
en ten opzichte van burgers. De aard van deze afspraken leent zich overigens
niet voor enige regulering in dit wetsvoorstel.De in de vorige alinea bepleite afspraken over zelfstandig optreden van
collegeleden mogen echter niet leiden tot desintegratie van het collegiale
bestuursmodel. Sterker nog: gewaarborgd moet zijn dat dit laatste zich niet
zal voordoen. Zoals in het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie
al is uiteengezet, is er veel te zeggen voor de suggestie van de Staatscommissie
om de burgemeester enkele nieuwe, procesgerichte bevoegdheden te geven, die
zijn gericht op behoud en versterking van het collegiale bestuur. Deze visie
heeft in dit voorstel geleid tot de volgende nieuwe bevoegdheden van de burgemeester.1. Voorafgaand aan de periodieke benoeming van de wethouders doet de burgemeester aan de raad mededeling over de uitkomst van de college-onderhandelingen.
Deze mededeling bevat tevens een voorstel voor de benoeming van de afzonderlijke
wethouders. Voorzover aanwezig worden bij die gelegenheid ook het collegeprogramma
en de tijdens de college-onderhandelingen gewisselde stukken aan de raad overgelegd
(art. 35, tweede lid).Deze bevoegdheid van de burgemeester geeft hem «een formeel aanknopingspunt1 » om ten minste op de hoogte te worden gehouden
van de voortgang van de college-onderhandelingen. Hij moet immers de uitkomst
van die onderhandelingen meedelen aan de raad. De burgemeester doet voorts
een benoemingsvoorstel van de afzonderlijke wethouders. Uit de gekozen redactie
van artikel 35, tweede lid, blijkt verder dat de burgemeester de kandidaten
voor de verschillende wethouderposten niet voordraagt voor benoeming door
de raad, maar het– doorgaans uit de college-onderhandelingen voortvloeiende –
benoemingsvoorstel aan de raad voorlegt. Het is niet mijn bedoeling de burgemeester
een algemene verantwoordelijkheid te geven ten aanzien van het verloop van
de collegevorming.2. Een tweede waarborg voor collegiaal bestuur is gelegen in de zorgplicht
van de burgemeester voor de eenheid van het collegebeleid (art. 53a, eerste
lid). Deze algemeen geformuleerde zorgplicht wordt uitgewerkt in een tweetal
meer specifieke bevoegdheden van de burgemeester.3. Dat betreft in de eerste plaats de bevoegdheid van de burgemeester
een onderwerp aan de agenda van een collegevergadering toe te voegen (art.
53a, tweede lid). Portefeuille-overstijgende zaken kunnen aldus worden geagendeerd,
terwijl de ruimte voor non-interventiegedrag worden beperkt.4. In het verlengde hiervan ligt de bevoegdheid van de burgemeester ten
aanzien van voor de collegevergadering geagendeerde onderwerpen een eigen
voorstel in bespreking te brengen (art. 53a, derde lid). Ook die bevoegdheid
kan eraan bijdragen dat de bovensectorale, typisch collegiale, invalshoek
ten minste aan de orde komt.De beide laatstgenoemde bevoegdheden werden ook in het rapport De burgemeester ontketend al genoemd als mogelijke nieuwe
bevoegdheden van de burgemeester ten aanzien van de coördinatie en integratie
van de gemeentelijke beleidsvoering2.HOOFDSTUK 6 DE BURGEMEESTER6.1. Versterking van de positie van de burgemeester noodzakelijkAlgemeenDe Staatscommissie en in haar voetsporen het kabinet hebben een gemengd
beeld van de huidige positie van de burgemeester geschetst. Enerzijds blijkt
telkens weer uit onderzoek dat de burgemeester door de burgers als een gewaardeerde
en vertrouwde figuur wordt beschouwd, die bij uitstek de gezichtsbepalende
bestuurder van de gemeente is. Anderzijds is er de laatste decennia sprake
van een ontwikkeling waarbij de meer representatieve taken steeds meer en
de beleidsinhoudelijke aspecten steeds minder het burgemeestersambt gaan bepalen. Het kabinet heeft zijn zorg over deze ontwikkeling uitgesproken. Voorkomen
moet worden dat het soortelijk gewicht van het burgemeestersambt te gering
wordt. In dat licht is het gewenst dat de positie van de burgemeester in het
gemeentelijk bestuursstelsel wordt versterkt.De aanstellingswijze van de burgemeesterDe aanstellingswijze van de burgemeester kan niet los worden gezien van
de aan hem toegedachte positie in het gemeentebestuur. Het nu in behandeling
zijnde voorstel tot wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband
met de aanpassing van de procedure tot benoeming van de burgemeester en de
commissaris van de Koning (Kamerstukken I 2000/2001, 25 444) laat de
positie van de burgemeester ongemoeid.Openbare orde en veiligheidDe zorg van het kabinet voor de positie van de burgemeester in het gemeentelijk
bestel betreft zeker ook de eigen bevoegdheden van de burgemeester op het
vlak van de openbare orde en veiligheid. Op basis van onder meer de Gemeentewet,
de Politiewet 1993, de Brandweerwet 1985 en de Wet rampen en zware ongevallen
heeft de burgemeester aanzienlijke verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden
ten aanzien van:1.de handhaving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente;2.het gezag over de politie in het kader van de handhaving van de openbare
orde en hulpverlening;3.het bestuur van de politieregio en het beheer van het korps;4.het opperbevel in geval van een ramp of een zwaar ongeval en bij brand;5. het bestuur van de regionale brandweer.In de hoofdlijnennotitie over de toekomst van het regionale politiebestel
«Bestel in balans» (Kamerstukken II 1999/2000, 26 661, nr.
1) heeft het kabinet zijn visie geformuleerd over de bestuurlijke organisatie
van de regionale politie. Onderdeel daarvan is versterking van de gemeentelijke
betrokkenheid. De notitie is besproken door de Tweede Kamer. Over het uit
deze notitie voortvloeiende wetsvoorstel heeft de Tweede Kamer onlangs verslag
uitgebracht (Kamerstukken II 2000/2001, 27 560, nr. 4).6.2. Nieuwe bevoegdheden van de burgemeesterTen aanzien van de beoogde versterking van het burgemeestersambt moet
onderscheid worden gemaakt tussen de positie van de burgemeester als raadsvoorzitter,
zijn positie binnen het college en die daarbuiten, dat wil zeggen in zijn
verhouding tot de burgers en de maatschappelijke organisaties. De positie
van de burgemeester binnen het college is al aan de orde geweest in paragraaf 5.3.
Hoewel de versterking van die positie vooral als doel had het collegiale karakter
van het bestuur te bewaken, leidt zij ook tot een krachtiger positie van de
burgemeester binnen het college en daarmee binnen het gemeentelijk bestel
als geheel.Bevoegdheden van de burgemeester op het vlak van de verhouding
burger – bestuurDe Staatscommissie heeft daarnaast enkele voorstellen gedaan om de positie
van de burgemeester op het vlak van de verhouding burger – bestuur te
versterken. Deze voorstellen hebben alles te maken met het relatief grote
vertrouwen dat de burgemeester bij de burgers geniet. In de beeldvorming wordt
hij namelijk gezien als een figuur die op een zekere afstand staat van de
lokale partijpolitieke circuits. Het ligt daarom voor de hand
om bij de vormgeving van nieuwe bevoegdheden ter verbetering van de relatie
gemeentebestuur – burgers, deze bevoegdheden aan de burgemeester toe
te kennen.De door de Staatscommissie geformuleerde en door het kabinet overgenomen
voorstellen ten aanzien van deze nieuwe burgergerichte bevoegdheden zijn opgenomen
in het eerste lid van het voorgestelde nieuwe artikel 170. Het gaat daarbij
in de eerste plaats om:• de kwaliteit van procedures op het vlak van de burgerparticipatie
(onderdeel c);• een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften (onderdeel d);• een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur
(onderdeel e).Deze nieuwe bevoegdheden van de burgemeester zijn geformuleerd in de vorm
van een zorgplicht. Deze zorgplicht krijgt concreet inhoud door middel van
de in het tweede lid van artikel 170 opgenomen verplichting aan zijn adres
om jaarlijks een burgerjaarverslag uit te brengen. Daarin moet hij in ieder geval rapporteren over de kwaliteit van de procedures
op het vlak van de burgerparticipatie. Bij deze procedures moet in de eerste
plaats worden gedacht aan inspraakprocedures. Indien in een gemeente ook andere
vormen van burgerparticipatie bestaan, bijvoorbeeld interactieve beleidsontwikkeling,
de figuur van het consultatief referendum of die van het burgerinitiatief,
dient de burgemeester ook over de toepassing daarvan verslag te doen aan de
raad. Uiteraard laat deze rapportage onverlet dat wethouders ten aanzien van
de onderwerpen waarop de verschillende participatieprocedures betrekking hebben,
een primaire inhoudelijke verantwoordelijkheid hebben.Dat laatste geldt ook voor de verantwoordelijkheid van de raad over de
verhouding van deze procedures tot het beleidsvormingsproces als geheel. Daarbij
is het zowel voor de burger als de raad vooral van belang dat vooraf duidelijk is hoe breed de marges van beïnvloeding zijn.
Het burgerjaarverslag biedt de raad een goed aanknopingspunt om hierover aan
concrete ervaringen ontleende, systematisch denkbeelden te formuleren en deze
aan het college duidelijk te maken. Daarnaast maakt het burgerjaarverslag
het voor de raad mogelijk oplossingen aan te dragen voor tekortkomingen in
de participatieprocedures als zodanig.In het burgerjaarverslag rapporteert de burgemeester verder over de kwaliteit
van de gemeentelijke dienstverlening (onderdeel a). Deze rapportage biedt
de raad de mogelijkheid om gefundeerd te debatteren over de gemeentelijke
dienstverlening en gerichte voorstellen tot verbetering te doen. Indien een
gemeente beschikt over één of meer kwaliteitshandvesten, kunnen
deze handvesten als toetssteen voor de beoordeling van de geleverde prestaties
fungeren. Voor een meer uitvoerige beschouwing over deze handvesten verwijs
ik naar het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie. Denkbaar
is ook dat aan de hand van het burgerjaarverslag de raad uitspraken doet over
aanpassing van de in de kwaliteitshandvesten vastgelegde kwaliteitsnormen.Tot slot kan de burgemeester in het burgerjaarverslag rapporteren over
de behandeling van bezwaarschriften en klachten door het gemeentebestuur (art.
170, eerste lid, onderdelen d en e). Uit de gekozen redactie blijkt dat de
in onderdeel e bedoelde rapportage betrekking heeft op de interne klachtbehandeling.Daarnaast kan de burgemeester ook over andere, niet in de Gemeentewet
genoemde, onderwerpen rapporteren in het burgerjaarverslag. Daarbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan de ten uitvoerlegging van het lokale veiligheidsbeleid.HOOFDSTUK 7 DE REKENKAMER7.1. Wenselijkheid van een gemeentelijke rekenkamerRekenkamerfunctie in opmarsDe laatste jaren is in steeds meer gemeenten in de een of andere vorm
een rekenkamerfunctie of rekenkamervoorziening geïntroduceerd. Meestal
gaat het daarbij om commissies uit de raad; een enkele keer om onafhankelijke
rekenkamers. Bij de meeste van de vijfentwintig grootste gemeenten bestaat
op dit moment een dergelijke rekenkamervoorziening of is zij in discussie.
Het accent van de werkzaamheden bij de rekenkamerfuncties ligt over het algemeen
op het onderzoek naar de efficiency en de effectiviteit van het beleid. Onderzoek
naar de rechtmatigheid van de uitgaven is minder vaak een onderdeel van deze
taak. De rekenkamervoorziening is steeds een instrument ten dienste van de
raad en staat dus onafhankelijk van het college. De positie ten opzichte van
de raad is wisselend; die hangt met name af van de vraag wie bepaalt welke
onderzoeken zullen worden uitgevoerd en wie de leden, respectievelijk de voorzitter
benoemt.De noodzaak van een onafhankelijke rekenkamer voor alle
gemeentenIk ben van mening dat in elke gemeente een rekenkamer moet zijn. Met betrekking
tot het verplichte karakter verschil ik van mening met de Raad van State en
de Staatscommissie. Deze willen de instelling van een gemeentelijke rekenkamer
facultatief stellen. Zoals in het kabinetsstandpunt «Dualisme en lokale
democratie» al is aangegeven, zijn er vier inhoudelijke redenen voor
het verplicht stellen van een lokale rekenkamer:a) de lokale rekenkamer versterkt de positie van de raad ten aanzien van
de uitoefening van zijn controlerende functie;b) de aandacht voor en het belang van doelmatigheid en doeltreffendheid
groeit – burgers beoordelen de overheid steeds meer hierop;c) een verdere verbetering van de rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets
is gewenst;d) de rapportages van de lokale rekenkamer vormen een goed aanknopingspunt
voor het afleggen van rekenschap aan de burgers.Het is van groot belang dat een onafhankelijk orgaan als de gemeentelijke
rekenkamer zelfstandig onderzoek doet naar de doelmatigheid, doeltreffendheid
en de rechtmatigheid van het financiële beheer, het beleid en de organisatie
van het gemeentebestuur. Het belang daarvan voor de kwaliteit van het bestuur
en voor het proces van het afleggen van rekenschap aan de burger is dermate
groot dat het al dan niet instellen van een rekenkamer geen onderwerp van
gemeentelijk beleid mag zijn. Dat laat natuurlijk onverlet dat raad hier ook
een eigen verantwoordelijkheid heeft. Met name het nieuw voorgestelde artikel
213a geeft de raad een uitdrukkelijke taak met betrekking tot het doen van
onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid.De opvatting van onder andere de VNG in haar advies over het voorontwerp
van wet dat het verplichte karakter van de lokale rekenkamer een inbreuk betekent
op de gemeentelijke autonomie, is strikt genomen juist. Gemeenten wordt inderdaad
de vrijheid ontnomen om geen rekenkamer in te
stellen. Ik ben echter de overtuiging toegedaan dat de onafhankelijke lokale
rekenkamer een dusdanig belangrijk element in het gemeentelijk bestuursstelsel
dient te zijn, dat dwingende regeling in de Gemeentewet noodzakelijk is. Ook
ten aanzien van andere als wezenlijk beschouwde elementen in het gemeentelijk
bestuursstelsel is destijds bewust gekozen voor dwingende, en niet facultatieve,
regeling in de Gemeentewet. Ik voel mij in dit opzicht dan ook gesteund door
het algemeen bestuur van het IPO, dat voor de provincies een verplichte rekenkamer
wenselijk acht, alsmede de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad
voor de financiële verhoudingen (Rfv), die in een gezamenlijk advies
van maart 2001 pleiten voor een verplichte onafhankelijke rekenkamerfunctie
voor de gemeenten.Gemeentelijke rekenkamerfunctie en de Algemene RekenkamerInvulling van de gemeentelijke rekenkamerfunctie door de Algemene Rekenkamer
is naar mijn oordeel ongewenst. Hoewel een dergelijke constructie met name
uit een oogpunt van deskundigheid zeker voordelen heeft, wegen die voordelen
niet op tegen het feit dat een door de gemeente of door een aantal gemeenten
gezamenlijk zelf ingestelde rekenkamer veel beter past in de zelfstandige
positie die de gemeenten in het Nederlandse staatsbestel innemen. De rekenkamer
draagt namelijk in belangrijke mate bij aan een effectieve controle van de
raad op het college. In deze relatie past geen rol voor een orgaan dat deel
uitmaakt van de rijksoverheid.Een eigen gemeentelijke rekenkamer zal ook meer kennis kunnen opbouwen
van de lokale omstandigheden, die een belangrijke rol kunnen spelen bij de
vormgeving en de uitvoering van het beleid. Een onvoldoende draagvlak bij
kleinere gemeenten kan worden ondervangen door met andere gemeenten gezamenlijk
op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen een gemeenschappelijke rekenkamer
in het leven te roepen. Daartoe zijn in het onderhavige wetsvoorstel de nodige
voorzieningen getroffen.7.2. Samenstelling van de rekenkamerHet voorstel bevat in een nieuw in de Gemeentewet in te voegen hoofdstuk
IVa, randvoorwaarden die de onafhankelijkheid van de rekenkamer ten opzichte
van de andere gemeentelijke organen moeten waarborgen. Ik acht het van belang
dat de Gemeentewet daarin voorziet, omdat onafhankelijkheid een essentiële
voorwaarde is voor een goed functioneren van de rekenkamer.Het voorstel biedt gemeenten de keuze tussen een collegiale rekenkamer
of een eenhoofdige rekenkamer. De collegiale rekenkamer bestaat uit ten minste
twee leden waaronder de voorzitter. De eenhoofdige rekenkamer betreft het
zg. directeursmodel, zoals het op dit moment bij de Rotterdamse rekenkamer
functioneert. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over het
wetsvoorstel en dat van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad
voor de financiële verhoudingen (Rfv) over het voorontwerp van wet dualisering
gemeentebestuur1 alsmede de reactie van de gemeente
Rotterdam op dit ontwerp heb ik deze variant aan het wetsvoorstel toegevoegd.
Het wetsvoorstel laat ruimte voor de in Rotterdam bestaande commissie voor
de rekenkamer, die als klankbord voor de rekenkamer fungeert2.Op die manier hebben de gemeenten een aanzienlijke ruimte om naar
eigen inzicht invulling te geven aan de organisatie van de rekenkamer.Zowel bij de collegiale als de eenhoofdige rekenkamer moet er zijn voorzien
in voldoende ambtelijke ondersteuning. Die ondersteuning moet uitdrukkelijk
niet binnen de ambtelijke hiërarchie van de gemeente vallen, maar
uitsluitend verantwoording verschuldigd zijn aan de rekenkamer zelf (art.
81j, vierde lid). Om de onafhankelijke positie van de rekenkamer te waarborgen,
mogen de ambtenaren die werkzaam zijn voor de rekenkamer, niet tevens voor
de raad, het college, de burgemeester of een gemeentelijke commissie werken
(art. 81j, derde lid).De leden1 van de rekenkamer worden door de
raad benoemd. Een te korte benoemingsperiode kan de onafhankelijkheid in gevaar
brengen, omdat de vraag «word ik wel herbenoemd» dan al te snel
weer wordt gevoeld. Daarom voorziet het wetvoorstel in een benoemingstermijn
van zes jaar. Voordeel van deze termijn is ook dat over benoeming en herbenoeming
in het gewone geval steeds door twee verschillend samengestelde raden wordt
beslist. Voorts draagt het feit dat benoeming plaatsvindt na overleg met de
rekenkamer ertoe bij dat de leden primair op grond van deskundigheid worden
benoemd. In de praktijk zal na verloop van tijd door tussentijds aftreden
vanzelf de situatie ontstaan dat niet steeds de gehele rekenkamer opnieuw
moet worden benoemd. Dit komt de continuïteit en de onafhankelijkheid
van de rekenkamer ten goede.Ook de limitatieve opsomming van ontslaggronden in het voorgestelde artikel
81c, zesde en zevende lid, moet worden gezien in het licht van de onafhankelijkheid.
De raad mag een lid van de rekenkamer uitsluitend ontslaan op diens verzoek
of indien zich ten minste één van de in het zesde lid opgesomde
omstandigheden voordoet. De in het zevende lid bedoelde gronden kunnen leiden tot ontslag. Hier heeft de raad dus – anders
dan bij de dwingend geformuleerde ontslaggronden uit het zesde lid –
een zekere beleidsvrijheid. Of wordt overgegaan tot ontslag hangt af van de
ernst van de situatie. De ontslaggronden van artikel 81c worden in het algemeen
gehanteerd bij organen die onafhankelijk moeten zijn ten opzichte van het
orgaan dat benoemt of ontslaat, zoals de Nationale ombudsman. Anders dan bij
de Algemene Rekenkamer is niet voorzien in ontslag door de rechter. Dit acht
ik een te zware procedure voor de leden van de lokale rekenkamer. De mogelijkheid
van ontslag door de raad op limitatieve gronden biedt in mijn ogen voldoende
waarborgen tegen beïnvloeding van de rekenkamer door zijn ontslagbevoegdheid.Het voorstel voorziet tevens in de mogelijkheid om leden op non-actief
te stellen in de omstandigheden, genoemd in artikel 81d. Een vergelijkbare
regeling bestaat bijvoorbeeld in de Wet Nationale ombudsman.De onafhankelijkheid van de rekenkamer en haar leden komt voorts tot uitdrukking
in de regeling van onverenigbare betrekkingen in artikel 81f. Combinatie van
de in dit artikel genoemde ambten en betrekkingen zou kunnen leiden tot een
ontoelaatbare verstrengeling van belangen.7.3. De gemeenschappelijke rekenkamerZoals hiervoor al is aangegeven zal het voor kleinere gemeenten in de
praktijk niet altijd goed mogelijk zijn een rekenkamer van voldoende kwaliteit
in te stellen. Het voorstel voorziet er daarom in dat gemeenten ook op dit
punt kunnen samenwerken op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen
(art. 81m). Voor een regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen
is gekozen, omdat deze wet bij uitstek de basis biedt voor publiekrechtelijke
samenwerking tussen (onder meer) gemeenten. De gemeenschappelijke rekenkamer
is een gemeenschappelijk orgaan in de zin van artikel 8, tweede lid, van de
Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr is echter in een aantal opzichten
niet toegespitst op een onafhankelijk orgaan als de rekenkamer. De Wgr beschermt
immers bij uitstek de controle op en het afleggen van verantwoording door
openbare lichamen en gemeenschappelijke organen, terwijl dergelijke
controle en verantwoording in strijd zijn met de beoogde onafhankelijke positie
van de rekenkamer ten opzichte van de andere gemeentelijke bestuursorganen.
Een alternatieve constructie zou echter een verregaande uitwerking van een
publiekrechtelijke samenwerkingsverband in de Gemeentewet betekenen. Dat is
niet wenselijk gelet op het instrumentarium dat de Wgr reeds biedt.Een aantal artikelen uit de Wgr dat van toepassing is op gemeenschappelijke
organen, kan echter, gelet op de onafhankelijke positie van de rekenkamer,
niet zonder meer van toepassing zijn op de rekenkamer. In artikel 81l worden
bedoelde artikelen buiten toepassing verklaard. Het gaat hierbij om bepalingen
over onder meer de overdracht van bevoegdheden aan het gemeenschappelijk orgaan,
de samenstelling van het bestuur, het afleggen van verantwoording aan de raden
en de informatieverplichting van de leden van het gemeenschappelijk orgaan
en de openbaarheid van vergaderingen. In enkele van deze onderwerpen voorziet
dit wetsvoorstel op aangepaste wijze. Zo zijn de bevoegdheden geregeld in
het voorgestelde hoofdstuk XIa (zie hierna) en beslissen de raden van de deelnemende
gemeenten te samen over de samenstelling van de rekenkamer. Van het afleggen
van verantwoording aan de raad door de rekenkamer kan gelet op de onafhankelijke
positie van de rekenkamer geen sprake zijn. Verder is anders dan bij de overige
gemeenschappelijke organen het uitgangspunt dat de rekenkamer niet in het
openbaar vergadert. In de vergaderingen van de rekenkamer vindt immers geen
openbaar politiek debat plaats.De gemeenschappelijke rekenkamer beschikt evenals de gemeentelijke rekenkamer
op grond van de bepalingen in hoofdstuk XIa jo. artikel 5, onder d, rechtstreeks
over de bevoegdheden van hoofdstuk XIa. Er is dus – anders dan overigens
het geval is bij «gewone» gemeenschappelijke organen geen sprake
van overdracht van bevoegdheden door de gemeentelijke bestuursorganen, in
casu de gemeenteraden, die het gemeenschappelijke orgaan instellen. Het betreft
hier immers geen bevoegdheden van de raad, maar bevoegdheden die direct aan
de rekenkamer – gemeentelijk of gemeenschappelijk – zijn geattribueerd.Over de samenstelling van de rekenkamer zullen de desbetreffende gemeentebesturen
met elkaar in onderhandeling moeten treden. Zij beslissen immers zoals gezegd,
gezamenlijk over de samenstelling van de rekenkamer. Door de gemeenschappelijke
besluitvorming kan worden voorkomen dat de deelnemende gemeenten ieder een
«eigen» lid van de rekenkamer benoemen.In de gemeenschappelijke regeling waarbij de rekenkamer wordt ingesteld
zal in elk geval moeten worden voorzien in het aanwijzen van de raad van de
gemeente waar de leden de eed of belofte afleggen, de aanwijzing van het personeel
en de vergoeding van de leden van de rekenkamer. Voor wat betreft de aanwijzing
van personeel ligt het in de rede dat, met toepassing van artikel 8, derde
lid, van de Wgr, zal worden voorzien in een zogenaamde centrum-gemeenteconstructie.
Dat wil zeggen dat de ambtenaren die werkzaam zijn voor de gemeenschappelijke
rekenkamer in dienst zijn van de daartoe in de gemeenschappelijke regeling
aangewezen gemeente. Ook voor zaken als huisvesting ligt een dergelijke constructie
voor de hand.Het voornemen bestaat om ook voor provincies een verplichte rekenkamer
in te stellen, met vergelijkbare taken en bevoegdheden als de gemeentelijke
rekenkamer. Tevens zal dan worden voorzien in de mogelijkheid dat gemeenten
en provincies samen een gemeenschappelijke rekenkamer oprichten. 7.4. Taak en bevoegdheden van de rekenkamerAlgemeenTot de taak van de rekenkamer behoort in de eerste plaats het onderzoeken
van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het financiële beheer,
van de gemeentelijke organisatie en van het gevoerde beleid. In de tweede
plaats heeft de rekenkamer tot taak het doen van onderzoek naar de rechtmatigheid.
In paragraaf 4.5. is al ingegaan op de plaats van de rekenkamer in de
financiële functie en met name ook haar verhouding tot de door de gemeentelijke
accountant te plegen rechtmatigheidstoets.De rekenkamer zelf bepaalt haar werkplan. Dat geldt evenzeer voor de gemeenschappelijke
rekenkamer, die uiteraard ook onderzoekingen kan doen naar bepaalde onderwerpen
in alle deelnemende gemeenten tegelijk.Ook onderzoek bij derden met banden met gemeente mogelijkNet als de Algemene Rekenkamer moet de gemeentelijke rekenkamer ook onderzoek
kunnen doen bij derden die een financiële band met de gemeente hebben.
Daarin voorziet het voorgestelde artikel 184. In de eerste plaats zijn dat
de openbare lichamen en gemeenschappelijke organen op grond van de Wet gemeenschappelijke
regelingen waarin de gemeente deelneemt. Daarnaast gaat het om vennootschappen
waarin de gemeente meer dan 50% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt.Daarbij gaat het om een onderzoek op basis van de jaarrekening en daarop
betrekking hebbende documenten die bij de gemeente berusten. Hiervoor biedt
artikel 183, eerste lid, een grondslag. Als die onvoldoende informatie bieden,
kan het college zelf om nadere inlichtingen worden gevraagd (art. 183, tweede
lid). Dat onderzoek op basis van bij de gemeente aanwezige documenten kan
echter aanleiding zijn voor de rekenkamer bij de desbetreffende rechtspersoon
of het gemeenschappelijk orgaan zelf een onderzoek in te stellen. Die bevoegdheid
omvat primair de mogelijkheid nadere inlichtingen in te winnen of ontbrekende
stukken op te vragen bij de rechtspersoon of het gemeenschappelijk orgaan
(art. 184, derde lid). Vervolgens kan ook ter plaatse en onderzoek worden
ingesteld art. 184, vierde lid).De bevoegdheid om bij een derde een onderzoek in te stellen, kan als «zwaar»
worden gekwalificeerd. Het is daarom de vraag in welke gevallen deze bevoegdheid
zou kunnen worden uitgeoefend. Zoals hierboven al is aangegeven is er voor
gekozen alle bevoegdheden die in dit artikel zijn geregeld aan de rekenkamer
te geven in die gevallen waarin de gemeente deelneemt in een openbaar lichaam
of een gemeenschappelijk orgaan op grond van de Wgr, en waarin de gemeente
voor meer dan 50% deelneemt in een vennootschap. Daarbij is geen bedrag aangegeven
dat een dergelijk privaatrechtelijk belang minimaal zou moeten omvatten, willen
deze bevoegdheden bestaan. Dat zou ook lastig zijn, omdat de omvang van gemeenten
sterk verschilt, wat ook gevolgen kan hebben voor de omvang, in absolute zin,
van een belang als hier bedoeld. Door aan te geven dat deze bevoegdheden alleen
bestaan als het belang van de gemeente meer dan 50% omvat, is naar mijn oordeel
voldoende zeker gesteld dat de rekenkamer geen verregaande bevoegdheden krijgt
in die gevallen waarin een beperkte betrokkenheid van de gemeente dat niet
rechtvaardigt. Omgekeerd is het een goede zaak dat de rekenkamer desgewenst
een grondig onderzoek kan instellen als er twijfels zijn over de gang van
zaken bij een rechtspersoon waarin de gemeente een meerderheidsbelang heeft.
De raad, respectievelijk het college, moeten dan over degelijke
informatie kunnen beschikken om ter zake zonodig een beleidsbeslissing te
kunnen nemen. De rekenkamer kan het college daarvoor ook voorstellen doen.Het wetsvoorstel voorziet niet in een expliciete bevoegdheid van de gemeentelijke
rekenkamer om onderzoek te doen bij stichtingen en verenigingen die sterk
van de gemeente afhankelijk zijn. Een wettelijke grondslag voor deze bevoegdheid
is namelijk niet nodig; gemeenten kunnen zelf, bijvoorbeeld in de statuten
van een dergelijke stichting of vereniging, deze bevoegdheid creëren.
Bovendien is vanwege de sterke afhankelijkheid van deze rechtspersonen van
de gemeente zelfs een dergelijke grondslag in de praktijk waarschijnlijk niet
nodig, omdat op vrijwillige basis de voor een onderzoek noodzakelijke medewerking
zal worden gegeven.Voor door de gemeente aan privaatrechtelijke rechtspersonen verstrekte
subsidies, leningen en garanties geldt hetzelfde. Ook daarvoor kan de gemeenten
bij de verstrekking in de voorwaarden een clausule opnemen, die onderzoek
door de rekenkamer mogelijk maakt.Relaties tussen de rekenkamer en andere gemeentelijke
organenOp verschillende niveaus zijn er relaties tussen de rekenkamer en andere
gemeentelijke organen. Op grond van artikel 213a, eerste lid, stelt de raad
een verordening vast voor periodiek door het college te verrichten onderzoek
naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het financieel beheer. Dit onderzoek
staat los van de onderzoekingen van de rekenkamer. Wel moet het college de
rekenkamer tijdig op de hoogte stellen van het instellen van deze doelmatigheids-
en doeltreffendheidsonderzoeken en van de resultaten daarvan (art. 213a, tweede
lid). De rekenkamer kan gebruik maken van onderzoeken van anderen en dus ook
van bovenbedoelde onderzoeken. Dit doet niet af aan de bevoegdheid van de
rekenkamer om zelf onderzoek te doen.Omgekeerd kan de raad de rekenkamer verzoeken bepaalde onderzoeken in
te stellen (art. 182, tweede lid). Achterliggende gedachte is dat de raad
in zijn werkzaamheden kan stuiten op een onderwerp dat onderzoek door de rekenkamer
vergt. Het is wel de rekenkamer zelf die beslist of zij een dergelijk verzoek
honoreert. Op die manier kunnen ook de ingezetenen van de gemeente indirect,
dat wil zeggen via de raad1, invloed uitoefenen
op de keuze van de door de rekenkamer te onderzoeken onderwerpen. Daarnaast
zullen de openbare rapporten van de rekenkamer een belangrijke rol kunnen
spelen in het proces van het afleggen van rekenschap door het gemeentebestuur
aan de bevolking.Rekenkamer en openbaarheidAnders dan de Algemene Rekenkamer is de gemeentelijke rekenkamer bestuursorgaan.
Dit betekent onder meer dat de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) op de rekenkamer
van toepassing is. Bij openbaarmaking van haar stukken zal de rekenkamer de
bepalingen van de Wob in acht moeten nemen, dat geldt zowel voor openbaarmaking
op verzoek als uit eigen beweging, onverminderd het bepaalde in artikel 185,
tweede lid (zie hieronder). Op grond van de Wob kan de rekenkamer ook worden
verzocht stukken openbaar te maken die onder haar berusten maar afkomstig
zijn van een derde, bijvoorbeeld het gemeentebestuur. In dat geval ligt het
in de rede dat de rekenkamer in overleg met die derde beslist over openbaarmaking.
Gegevensuitwisseling tussen de rekenkamer en het gemeentebestuur vindt overigens
in beginsel niet plaats op grond van de Wob. Op grond van artikel 185, tweede lid, zijn het jaarverslag en de rapporten
van de rekenkamer openbaar. In deze openbare stukken worden op grond van artikel
184, zesde lid, geen vertrouwelijke gegevens opgenomen. Artikel 184, zesde
lid, bepaalt voorts dat mededelingen van de rekenkamer aan de raad die naar
hun aard vertrouwelijke gegevens en bevindingen bevatten, ter vertrouwelijke
kennisneming worden verstrekt. Deze bepaling is nodig omdat raadsinformatie
in beginsel openbaar is. Zij is ontleend artikel 59, veertiende lid, van de
Comptabiliteitswet waarin een vergelijkbare bepaling is opgenomen voor mededelingen
van de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal.HOOFDSTUK 8 DE COMMISSIES8.1. Het commissiestelsel in gedualiseerde verhoudingenDe huidige Gemeentewet geeft in de artikelen 82 tot en met 94 voorschriften
omtrent commissies. Nadere bepalingen over overdracht van bevoegdheden aan
commissies zijn opgenomen in de artikelen 156, 165 en 178. Het huidige artikel
153 geeft bovendien voorschriften voor commissies belast met de voorbereiding
van de beslissingen van de raad op beroepschriften. In de huidige Gemeentewet
worden bestuurscommissies onderscheiden, waaraan bevoegdheden van raad of
college zijn overgedragen (artikelen 83 en 84), vaste commissies van advies
(artikel 91), andere commissies van advies (artikel 92), commissies die de
beslissingen van de raad op beroep- en bezwaarschriften voorbereiden (artikel
85) en territoriale commissies (artikel 87).In de gemeentelijke praktijk wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de geboden
mogelijkheid om commissies in te stellen. De bevoegdheid hiertoe berust thans
uitsluitend bij de raad, ook indien het commissies betreft waaraan bevoegdheden
van het college of de burgemeester worden overgedragen. Dit is passend in
het huidige monistische stelsel waarin de bevoegdheden van het college afgeleid
zijn van de bevoegdheden van de raad.Aan de gemeentelijke beleidsvrijheid bij het bepalen van de rol die aan
commissies wordt toegekend, wordt in het voorstel niet getornd. Het open systeem
van gemeentelijke commissies blijft dus intact. Wel vergt dualisering van
de verhoudingen, waarbij bevoegdheden worden gescheiden, op onderdelen aanpassing
van het commissiestelsel. Hiermee wordt niet beoogd het commissiestelsel op
geheel nieuwe leest te schoeien. De voorgestelde wijzigingen brengen enerzijds
systematische verbetering in het stelsel en vloeien anderzijds voort uit het
met het nieuwe gedualiseerde systeem samenhangende punt dat ieder bevoegd
orgaan zelf zijn commissies instelt. Het nieuwe systeem, waarin posities en
bevoegdheden duidelijker worden onderscheiden en gescheiden, brengt tevens
met zich dat de wethouders en de burgemeester geen lid kunnen zijn van door
de raad ingestelde commissies en omgekeerd.De diverse types commissies zijn om redenen van duidelijkheid in het voorstel
verschillende benamingen gegeven. Het gaat om de volgende commissies:1. Raadscommissies(art. 82)Commissies die besluitvorming door de raad voorbereiden en daartoe zonodig
met burgemeester en wethouders overleggen. Deze commissies kunnen uitsluitend
door de raad worden ingesteld (zie paragraaf 8.2.).2. Bestuurscommissies (art. 82a)Commissies waaraan bevoegdheden van de raad, het college of de burgemeester
worden overgedragen. Deze commissies kunnen worden ingesteld door het orgaan
om wiens bevoegdheden het gaat. Het kan hier niet alleen om functionele commissies
gaan, maar ook om lichte territoriale commissies (zie paragraaf 8.3.).3. Andere commissies (art. 82b)Naast de raads- en bestuurscommissies bestaan er nog andere gemeentelijke
commissies die niet onder één noemer zijn te vatten. Hierbij
moet in de eerste plaats worden gedacht aan adviescommissies: commissies die
het college, de burgemeester of de raad adviseren over algemeen verbindende
voorschriften of voorgenomen beleid. Deze commissies kunnen door het orgaan
worden ingesteld, waaraan zal worden geadviseerd.En ander type commissie uit deze categorie is de commissie voor de rekenkamer.
Een dergelijke commissie bestaat thans in Rotterdam (zie paragraaf 7.2.).4. Deelgemeentebesturen (art. 87, e.v.)Raad, college en burgemeester kunnen gezamenlijk deelgemeenten instellen.
Er is sprake van een deelgemeente wanneer een aanzienlijk deel van de behartiging
van de belangen van de desbetreffende deelgemeente aan haar bestuur (dat wil
zeggen deelraad en dagelijks bestuur) is opgedragen. Dit moet blijken uit
de aard en omvang van de overgedragen bevoegdheden. Een en ander brengt met
zich dat de deelraad moet worden beschouwd als een algemeen vertegenwoordigend
orgaan en dus direct moeten worden gekozen. Uit de artikelen 87 e.v. blijkt
dat deelgemeentebesturen niet worden beschouwd als bestuurscommissies in de
zin van artikel 82a. Voor deelgemeentebesturen geldt – gezien de omvang
van de overgedragen bevoegdheden – een apart regime (zie paragraaf 8.4.).5. Onderzoekscommissies (art. 155a)Daarnaast introduceert dit voorstel in artikel 155a de zogenaamde onderzoekscommissie.
Deze commissie voert een door de raad ingesteld onderzoek uit. In paragraaf 4.4.
is hierop reeds nader ingegaan.8.2. RaadscommissiesDe raadscommissies dienen ter vervanging van het gros van de vaste commissies
van advies aan het college dan wel aan de burgemeester, ingesteld op grond
van het huidige artikel 91. Deze worden vaak al aangeduid als raadscommissies.
Doorgaans bestaan zij uitsluitend uit raadsleden en zijn zij vooral ingesteld
ter voorbereiding van de behandeling van collegevoorstellen in de raad.Omdat deze commissies feitelijk raadswerk doen – zij bereiden immers
besluitvorming door de raad voor en treden namens de raad in overleg met (de
leden van) het college of de burgemeester – is vastgelegd dat leden
van het college geen deel kunnen uitmaken van raadscommissies. Zou dit wel
het geval zijn, dan zou via het commissiestelsel opnieuw onduidelijkheid in
positie en bevoegdheden van raad en college kunnen ontstaan. Wel is de mogelijkheid
gehandhaafd dat niet-raadsleden deel uitmaken van raadscommissies. Van deze
mogelijkheid wordt thans in sommige gemeenten gebruik gemaakt. Het gaat daarbij
met name om regelingen waardoor kleine fracties in staat worden
gesteld zich door niet-raadsleden (vaak lijstopvolgers) in commissies te laten
vertegenwoordigen. Een en ander kan door de raad zelf worden geregeld in het
kader van de instelling van raadscommissies (art. 82, eerste lid, tweede volzin).Om uitsluiting van raadsminderheden te voorkomen, is de regeling dat bij
de samenstelling van de commissie wordt gezorgd voor een evenwichtige vertegenwoordiging
van in de raad vertegenwoordigde groeperingen, overgenomen uit het huidige
artikel 91 betreffende de vaste commissies van advies aan het college of de
burgemeester (art. 82, derde lid).Voor het onafhankelijk van het college functioneren van raadscommissies
is het van belang dat zij zelf, ook materieel, hun eigen agenda bepalen. Thans
wordt deze agenda feitelijk vaak nog door het college bepaald. Dit betekent
dat de voorzitter van de raadscommissie de ontwerp-agenda dient vast te stellen.
Hierover kunnen in het reglement van orde voor de raadscommissies passende
regels worden gesteld. De onafhankelijke positie van de raadscommissies is
ook gebaat bij de aanwezigheid van adequate ambtelijke ondersteuning. Het
is daarom noodzakelijk dat de positie van de ambtelijk secretaris van een
raadscommissie ten opzichte van de «reguliere» ambtelijke organisatie
adequaat wordt geregeld. Indien een afzonderlijke raadsgriffie bestaat, verdient
het aanbeveling hem daarin op te nemen. Indien er echter niet voor is gekozen
een raadsgriffier aan te stellen, dan zal door middel van specifieke regelgeving
moeten worden gewaarborgd dat de ambtelijk secretaris de facto onder het gezag
van de raadscommissie valt en niet onder dat van het college.8.3. BestuurscommissiesInstellingDe bestuurscommissies waaraan bevoegdheden van de raad, het college of
de burgemeester worden overgedragen, zijn in de huidige Gemeentewet nader
geregeld in de artikelen 83 en 84. In de voorgestelde regeling worden bestuurscommissies
ingesteld door het orgaan dat zijn bevoegdheden overdraagt. De met het dualisme
beoogde scheiding van posities en bevoegdheden brengt dit met zich. Het laat
zich in die verhoudingen immers niet goed denken dat uitsluitend de raad daarover
beslist, zoals thans het geval is. Omdat overdracht van bevoegdheden aan bestuurscommissies
door het college of de burgemeester ook consequenties heeft voor het afleggen
van politieke verantwoording over de uitoefening van de aan deze commissies
gedelegeerde bevoegdheden, is voorzien in de mogelijkheid dat de raad voorafgaand
aan een besluit tot overdracht, zijn wensen en bedenkingen kenbaar kan maken
(artt. 165, derde lid, en 178, vierde lid).VerantwoordingHet is van belang dat wordt geregeld op welke wijze bestuurscommissies
verantwoording afleggen. Centraal daarbij staat het in gedualiseerde verhoudingen
passende uitgangspunt dat de bestuurscommissie verantwoording aflegt aan het
orgaan waardoor het is ingesteld. Dat wil zeggen dat bestuurscommissies die
zijn ingesteld door het college of de burgemeester, niet direct verantwoording
schuldig zijn aan de raad, maar uitsluitend aan het college respectievelijk
de burgemeester. Uiteraard zijn het college en de burgemeester op hun beurt
wel verantwoording aan de raad schuldig voor wat betreft de door hen ingestelde
bestuurscommissies. Vergaderingen van bestuurscommissies en openbaarheidEvenals thans het geval is zullen de vergaderingen van bestuurscommissies
waaraan bevoegdheden van de raad zijn overgedragen, openbaar zijn, op dezelfde
voet als raadsvergaderingen openbaar zijn.Voor commissies die zijn ingesteld door het college of de burgemeester,
geldt de dwingende openbaarheidsregeling van door de raad ingestelde commissies
niet. Dit is overeenkomstig het huidige stelsel, met dit verschil dat de openbaarheid
van vergaderingen van commissies waaraan bevoegdheden van het college of de
burgemeester zijn overgedragen niet meer door de raad op uitnodiging van het
college of de burgemeester geschiedt, maar door het college respectievelijk
de burgemeester zelf.Voor commissies waarvoor de openbaarheidsregeling van artikel 23 van toepassing
is – dit zijn de door de raadscommissies en de door de raad ingestelde
bestuurscommissies – geldt ook dat deelnemers aan de beraadslagingen
van de commissie niet in rechte kunnen worden vervolgd dan wel worden verplicht
om te getuigen voor hetgeen zij hebben gezegd in de vergadering van de commissie
of schriftelijk aan de commissie hebben overgelegd. Thans is deze regeling
van immuniteit en verschoning voor alle commissie vastgelegd in artikel 94.
De regeling dient echter uitsluitend te gelden voor commissies die intrinsiek
raadswerk doen. Het is van belang dat raadsleden en leden van commissies die
raadswerk verrichten, in vrijheid opvattingen kunnen verkondigen zonder het
risico te lopen voor de inhoud daarvan in rechte ter verantwoording te worden
geroepen. Tevens dienen zij in rechte te kunnen weigeren getuigenis af te
leggen om zo hun informatiebron te kunnen beschermen.Delegatie aan bestuurscommissiesDe raad, het college en de burgemeester kunnen op grond van de artikelen
156, 165 en 178 eigen bevoegdheden overdragen aan bestuurscommissies. Bij
overdracht van bevoegdheden aan commissies gelden de regels van afdeling 10.1.2.
van de Algemene wet bestuursrecht. Overwogen is om in de hiervoor genoemde
artikelen tot uitdrukking te brengen dat afdeling 10.1.2. van de Algemene
wet bestuursrecht ook van toepassing is op overdracht van andere bevoegdheden
dan die tot het nemen van besluiten, zoals het verrichten van feitelijke handelingen.
Reden voor deze overweging is dat afdeling 10.1.2., anders dan afdeling 10.1.1.
betreffende mandaat, niet voorziet in een schakelbepaling voor gevallen dat
een andere bevoegdheid dan die tot het nemen van besluiten wordt overgedragen.
Een dergelijke bepaling past echter beter in de Algemene wet bestuursrecht.
In de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht zal daarom een schakelbepaling
terzake worden opgenomen.ToezichtHet preventief en repressief toezicht op de commissies wordt in overeenstemming
met de gekozen systematiek uitgeoefend door het orgaan dat zijn bevoegdheden
heeft gedelegeerd. Dit is ook in de huidige Gemeentewet het geval.Territoriale bestuurscommissiesEen bijzonder type bestuurscommissie is de territoriale bestuurscommissie.
Deze commissie richt zich op de behartiging van belangen van een deel van
de gemeente, bijvoorbeeld een dorp of een stadswijk. Indien de aan een territoriale
bestuurscommissie overgedragen bevoegdheden zodanig zijn dat
een aanzienlijk deel van de belangen van het desbetreffende deel van de gemeente
daaraan is opgedragen, is er sprake van een deelgemeente en een deelgemeentebestuur
(bestaande uit een deelraad en een dagelijks bestuur). Dit betekent dat moet
worden voorzien in een direct gekozen deelraad en een dagelijks bestuur. De
deelgemeente en haar bestuur worden in paragraaf 8.4. toegelicht. In
paragraaf 8.1. heb ik al uiteengezet dat het deelgemeentebestuur een
dusdanige van de reguliere bestuurscommissie te onderscheiden positie inneemt,
dat de deelraad en het dagelijks bestuur van de deelgemeente niet als bestuurscommissies
in de zin van dit wetsvoorstel worden beschouwd en daarom afzonderlijk zijn
geregeld.8.4. DeelgemeentebesturenInstellingDeelgemeenten kunnen worden ingesteld door middel van een gezamenlijk
besluit van de raad, het college en de burgemeester (art. 87, eerste lid).
Gezamenlijke besluitvorming door deze bestuursorganen is noodzakelijk, omdat
elk van de drie organen bevoegdheden kan overdragen aan het deelgemeentebestuur.Instelling van een deelgemeente leidt niet automatisch tot de instelling
van een deelgemeentebestuur. Dat laatste geschiedt door middel van een gezamenlijk
door raad, college en burgemeester vast te stellen verordening (art. 87, tweede
lid). In de praktijk zal instelling van deelgemeenten en deelgemeentebesturen
in één verordening worden opgenomen.In de genoemde verordening moet in ieder geval worden geregeld:1. de instelling van een deelraad (art. 87, tweede lid);2. de instelling van een dagelijks bestuur (art. 87, tweede lid);3. de overdracht van bevoegdheden van de raad en het college aan de deelraad
respectievelijk het dagelijks bestuur (art. 87, derde lid);4. de regeling van de verkiezing van de leden van de deelraad. Deze dient
zo veel mogelijk in overeenstemming met de in de Kieswet geregelde wijze van
verkiezing van de leden van de raad;In de bedoelde verordening kan verder worden voorzien in:a. de overdracht van bevoegdheden van de burgemeester aan de voorzitter
van het dagelijks bestuur;b. de bevoegdheid voor het dagelijks bestuur om de uitoefening van een
of meer van de aan hem gedelegeerde bevoegdheden te mandateren een of meer
van zijn leden (art. 87, vierde lid)c. de bevoegdheid voor de deelraad aan hem gedelegeerde bevoegdheden over
te dragen aan het dagelijks bestuur (art. 87, derde lid).Daarnaast kunnen in deze verordening nog tal van andere regels worden
gegeven ten aanzien van in de inrichting en het functioneren van het deelgemeentebestuur.
Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld:a. de toekenning aan de deelraad van in beginsel dezelfde volksvertegenwoordigende
en controlerende bevoegdheden alsmede de toekenning aan het dagelijks bestuur
van de corresponderende plichten van het college (met name de inlichtingenplicht);b. de aanstelling van een afzonderlijke voorzitter van de deelraad en
de wijze van zijn aanstelling en ontslag;c. de mogelijkheid van een tijdelijke verenigbaarheid van het lidmaatschap
van de deelraad en het dagelijks bestuur in een demissionaire periode (artt.
89, derde lid, en 90, derde lid);d. de mogelijkheid bevoegdheden te mandateren aan een lid van het dagelijks
bestuur (art. 87, vierde lid). Directe verkiezingenZoals al opgemerkt zijn deelraden commissies waaraan een zodanig samenstel
van bevoegdheden wordt overgedragen, dat zij als een algemeen vertegenwoordigend
orgaan moeten worden aangemerkt. Deelraden moeten daarom rechtstreeks worden
gekozen.Het staat raden uiteraard vrij een andere aanduiding te kiezen, bijvoorbeeld –
zoals in Rotterdam het geval is – deelgemeenteraden. Deelraden bestaan
momenteel alleen in Amsterdam en Rotterdam.Overdracht van bevoegdhedenDe overdracht van bevoegdheden van de raad, het college en de burgemeester
aan deelgemeentebesturen geschiedt onder dezelfde voorwaarden als bij de overdracht
van deze bevoegdheden aan een bestuurscommissie. Dat wil zeggen dat de artikelen
156, 165 en 178 ook van toepassing zijn op de overdracht van bevoegdheden
naar het deelgemeentelijke niveau. In paragraaf 8.3. en de artikelsgewijze
toelichting worden deze artikelen nader toegelicht.Daarnaast is het mogelijk dat de deelraad bevoegdheden doordelegeert naar
het dagelijks bestuur. In deze mogelijkheid moet echter wel expliciet in de
gemeentelijke verordening op de deelgemeentebesturen worden voorzien (art.
87, derde lid, laatste volzin). Zonder een dergelijke voorziening is deze
vorm van subdelegatie niet toegestaan. Hieruit volgt dat andere vormen van
subdelegatie, bijvoorbeeld van de deelraad of het dagelijks bestuur naar eventueel
door beide organen in te stellen eigen bestuurscommissies niet is toegestaan.
Dit is thans ook niet mogelijk. Voorkomen moet worden dat een ondoorzichtige
en democratisch lastig te controleren bestuursvoering ontstaat.Dagelijks bestuur van de deelgemeenteDe voorgestelde bepalingen voor deelraden komen grotendeels overeen met
die in de huidige artikelen 87 tot en met 90. Een deel van de bepalingen die
ook voor bestuurscommissies gelden, zijn van overeenkomstige toepassing verklaard.
Het gaat om bepalingen die materieel ook thans van toepassing zijn op deelraden.
Nieuw is dat naast deelraden steeds een dagelijks bestuur moet bestaan. Dit
houdt verband met dualisering van verhoudingen op deelgemeentelijk niveau
(zie ook hierna). Bij de instelling van een deelraad dient hierin te worden
voorzien (art. 87, tweede lid). Thans wordt het aan de gemeenteraad overgelaten
in een dagelijks bestuur te voorzien. Dit is overigens zowel voor de deelgemeenteraden
in Rotterdam, als voor de stadsdeelraden in Amsterdam, gebeurd. Op welke wijze
het dagelijks bestuur wordt samengesteld, wordt in het voorstel aan de gemeenteraad
overgelaten. In de desbetreffende gemeentelijke verordening kunnen hierover –
net als thans het geval is – regels worden gesteld. Dat wil zeggen dat
het mogelijk is dat leden van het dagelijks bestuur door de deelraad worden
benoemd of door de voorzitter. Evenzeer is het denkbaar dat de mogelijkheid
wordt geopend leden van het dagelijks bestuur ook van buiten de deelraad te
rekruteren, terwijl dat ook kan worden nagelaten.Op grond van de voorgestelde artikelen 91 jo. 49 geldt echter wel in alle
gevallen de vertrouwensregel tussen het dagelijks bestuur van de deelgemeente
en zijn leden enerzijds en de deelraad anderzijds. In de huidige Gemeentewet
is dat op grond van artikel 86, tweede lid, het geval indien een dagelijks
bestuur wordt aangesteld. Uit de voorgestelde artikelen 87, derde lid, 89, eerste lid, onder n,
90, eerste lid, onder n, en 91 vloeit voort dat de verhoudingen tussen het
dagelijks bestuur en de deelraad, dualistisch moeten zijn. Daarom wordt ook
niet gesproken van het dagelijks bestuur van de deelraad, maar van het dagelijks
bestuur van de deelgemeente. Voor deelraden met per definitie een omvangrijk
pakket aan bevoegdheden geldt immers evenzeer het belang van onvlechting van
posities en bevoegdheden.De ontvlechting van posities komt tot uitdrukking in artikel 89, eerste
lid, onder n, op grond waarvan een lid van de deelraad niet tevens lid kan
zijn van het dagelijks bestuur en het spiegelbeeldige voorschrift van artikel
90, eerste lid, onder n.Daarnaast is in artikel 87, derde lid, voorgeschreven dat bevoegdheden
van het college bij overdracht naar het deelgemeentelijke niveau uitsluitend
kunnen worden gedelegeerd aan het dagelijks bestuur van de deelgemeente. Hiermee
is gewaarborgd dat de beoogde concentratie van bestuursbevoegdheden bij het
college ook op stadsdeelniveau gestalte krijgt. Indien ook bevoegdheden van
de burgemeester aan het deelgemeentelijke niveau worden gedelegeerd, kan overdracht
uitsluitend plaatsvinden aan de voorzitter van het dagelijks bestuur (art.
87, derde lid).HOOFDSTUK 9 DE AMBTELIJKE ORGANISATIE9.1. De ambtelijke organisatie in een gedualiseerd stelselEen goed functionerende ambtelijke organisatie is van groot belang voor
een goed gemeentelijk bestuur. Ofschoon in de Gemeentewet slechts enkele bepalingen
zijn gewijd aan de gemeente-ambtenaren en de wijze waarop het ambtelijk apparaat
is georganiseerd, zijn zij toch – zeker in de ogen van de burgerij –
in veel opzichten zo niet de belangrijkste, dan toch de meest zichtbare actoren
van het gemeentebestuur. Dat geldt met name voor de beleidsvoorbereiding en
-uitvoering. Ten aanzien van de belangrijkste aspecten van het beleidsvormingsproces
ligt in een vertegenwoordigende democratie als de Nederlandse echter terecht
de nadruk op de raad, het college en de burgemeester: de politieke actoren.
Zij zijn het immers die politiek bedrijven en aan diezelfde burgerij rekenschap
voor het gevoerde beleid verschuldigd zijn.De Staatscommissie heeft in haar rapport betrekkelijk weinig aandacht
besteed aan de positie van de ambtelijke organisatie in een op meer dualistische
leest geschoeid gemeentebestuur. De meeste aandacht krijgt nog de verhouding
van de secretaris ten opzichte van de raad respectievelijk het college. De
positie van de secretaris wordt namelijk direct geraakt door de bewuste vergroting
van de afstand tussen raad en college en de daarmee samenhangende versterking
van de controlerende en volksvertegenwoordigende taak van het eerstgenoemde
orgaan.Deze op zich juiste analyse van de Staatscommissie doet niet af aan de
verwachting dat als gevolg van de concentratie van bestuursbevoegdheden bij
het college in combinatie met de grotere afstand tussen college en raad, een
krachtiger politieke aansturing van de ambtelijke organisatie door het college
mogelijk wordt. Een dergelijke ontwikkeling dient positief te worden beoordeeld.
Hoewel de praktijk van het lokaal bestuur met zich brengt dat veel zaken op
ambtelijk niveau dienen te worden afgedaan, acht ik het wenselijk dat de politieke
regie over met name de beleidsontwikkeling opnieuw inhoud krijgt. Indien de
sterke positie die ambtenaren soms innemen in deze fase van het beleidsproces,
ook daar waar het de naar buiten gerichte aspecten betreft, het gevolg is
van een grotere bereidheid bij de ambtelijke organisatie om overeenkomstig
de eisen van deze tijd zich direct en vroegtijdig met burgers en maatschappelijke
organisaties te verstaan, is het zaak dat ook collegeleden een dergelijke
bereidheid ten toon spreiden.De positie van de secretaris in een door meer afstand gekenmerkte verhouding
raad – college is het meest in het oog springende aandachtspunt als
het gaat om het inventariseren van de gevolgen van dualisering van het gemeentebestuur
voor de ambtelijke organisatie. Nu al wordt het niet altijd als gemakkelijk
ervaren dat de secretaris wordt geacht zowel de raad als het college bij te
staan (de zg. «spagaat»). In een gedualiseerd bestel waarin de
raad zich onafhankelijker ten opzichte van het college zal opstellen, zal
deze toch al lastige positie van de secretaris nog lastiger worden. Daarbij
zijn overigens niet alleen de zuiverheid van zijn positie en de effectiviteit
van zijn functioneren in het geding, maar ook de mate waarin hij – gegeven
een dergelijke constellatie – kan bijdragen aan een goede ondersteuning
van de raad. Aangenomen mag namelijk worden dat in gedualiseerde verhoudingen
de secretaris zich, indien de belangen van de raad (of een deel van de raad,
bijvoorbeeld de oppositie) en college conflicteren, nog meer dan nu al vaak
het geval is, zal opstellen als eerste dienaar van het college.Daar waar de dubbelrol in het huidige systeem theoretisch kan worden gerechtvaardigd
door het feit dat de raad – althans in formeel opzicht – het algemeen
bestuur van de gemeente is, komt deze legitimatie in het nieuwe stelsel te
vervallen. Strikt dogmatisch geredeneerd zou het in dat licht noodzakelijk
zijn om voor alle gemeenten dwingend een eigen raadsgriffier voor te schrijven.
Omdat de omvang van de ambtelijke organisatie van veel gemeenten beperkt is,
is een dergelijke constructie echter niet overal reëel. Een meer pragmatische
aanpak is daarom geboden, waarbij de gemeenten de ruimte krijgen om naar eigen
inzicht en behoefte maatwerk te leveren. Dit betekent dat de raadsgriffier
een facultatieve figuur wordt. Indien de raad echter besluit een raadsgriffier
te benoemen, heeft dat consequenties voor de positie van de secretaris. In
de paragrafen 9.3. en 9.4. wordt dit model verder uitgewerkt.9.2. Ondersteuning van de raad door de ambtelijke organisatieIn een gedualiseerd bestel is het van vitaal belang dat de raad over voldoende
middelen beschikt om zijn controlerende en volksvertegenwoordigende functie
adequaat te vervullen. Enerzijds moet hij de beschikking hebben over de nodige
op deze functies toegesneden bevoegdheden, anderzijds dienen ook bepaalde
meer materiële faciliteiten aanwezig te zijn. Daarbij gaat het onder
andere om adequate ondersteuning. Voor een deel betreft het hier de reguliere
fractie-assistentie, waarvoor tal van gemeenten eigen regelingen hebben getroffen.
Er is geen aanleiding om ten aanzien van deze voorziening regels in de Gemeentewet
op te nemen. De huidige veelvormige praktijk laat namelijk zien dat er een
grote behoefte aan maatwerk is. Bovendien zijn raadsfracties als zodanig,
en daarmee ook fractie-ondersteuning, niet in de Gemeentewet of in enige andere
wet geregeld.Van een andere orde is de ambtelijke ondersteuning van de raad. In de
praktijk is het overigens maar zelden de raad die een beroep doet op ambtelijke
ondersteuning, maar meestal een raadsfractie of een individueel raadslid.
Veelal betreft het eenvoudige verzoeken om feitelijke informatie. In de meeste
gemeenten worden dergelijke verzoeken direct, dus zonder tussenkomst van de
secretaris, gericht aan de behandelende ambtenaar. Deze zal ofwel zelfstandig
antwoorden, ofwel – indien het om een politiek gevoelige zaak gaat –
eerst toestemming aan de secretaris vragen. De laatste op zijn
beurt neemt vervolgens zelfstandig een beslissing over het verstrekken van
de informatie. Tot slot stelt de secretaris hiervan het college (in de praktijk
wellicht de portefeuillehouder) in kennis. Het is echter ook denkbaar dat
hij voordat hij een besluit neemt, overlegt met het college of de betrokken
portefeuillehouder. Denkbaar is het dan ook dat deze consultatie ertoe leidt
dat de gevraagde informatie niet of slechts gedeeltelijk wordt verstrekt.De introductie van een recht op ambtelijke
bijstand in artikel 33, eerste lid, en de in het tweede lid van die bepaling
verwoorde opdracht aan de raad een verordening vast te stellen, bieden een
extra garantie dat leden van de raad in beginsel altijd de gevraagde informatie
verkrijgen. «Extra», omdat de in de huidige Gemeentewet opgenomen
verplichting van college en burgemeester de door een of meer raadsleden gevraagde
inlichtingen te verstrekken (artt. 169, tweede lid, en 180, tweede lid), nu
al een zekere waarborg impliceert. In het licht van gedualiseerde verhoudingen
is het echter wenselijk deze verplichtingen aan te scherpen.9.3. De raadsgriffierUit de vorige paragraaf blijkt dat bij de verlening van de verschillende
vormen van ambtelijke bijstand voor de secretaris een belangrijke rol is weggelegd.
Ook is aangegeven dat extra garanties nodig zijn voor de effectuering van
het recht op ambtelijke bijstand van raadsleden. De noodzaak van die extra
garanties vloeit voor een deel voort uit de huidige praktijk, waarin raadsleden
niet altijd de gevraagde ambtelijke bijstand ontvangen. Daarnaast is het aannemelijk
dat als gevolg van de bewust nagestreefde meer dualistische verhoudingen tussen
raad en college de spagaat van de secretaris wordt verwijd. In dat geval is
het even aannemelijk dat hij in voorkomende gevallen kiest voor het dienen
van het college. Dit betekent dat het gevaar niet denkbeeldig is dat alle,
eerder genoemde garanties voor het verlenen van ambtelijke bijstand ten spijt,
het raadslid toch aan het kortste eind trekt. Zeker in grotere gemeenten waar
de band tussen secretaris en raad losser is en die tussen secretaris en college
hechter, kan dit gevaar zich voordoen.Bij het oplossen van dit probleem moet een onderscheid worden gemaakt
tussen generalistische ondersteuning en meer specialistische bijstand van
raadsleden. Ten aanzien van de generalistische bijstand acht ik het voorstelbaar
dat bij de raad de behoefte bestaat aan een eigen griffie, geleid door een
griffier. Een dergelijke figuur past goed in de nagestreefde meer dualistische
verhoudingen. Ook de beide Kamers van de Staten-Generaal beschikken in de
vorm van een griffie over een eigen ondersteunende ambtelijke organisatie.Deze notie sluit aan op de constatering dat het huidige stelsel van ondersteuning
niet feilloos werkt en de aanname dat deze tekortkomingen in een gedualiseerd
bestel zich waarschijnlijk in nog sterkere mate zullen voordoen. Ook geredeneerd
vanuit de positie van de secretaris («de spagaat») is het gewenst
dat een alternatief wordt geboden. Met deze benadering kies ik voor een andere
lijn dan de wetgever van tien jaar geleden, toen er nog van uit werd gegaan
dat de ondersteuning van de raad per definitie een taak van de secretaris
moest zijn.Uit het voorgaande blijkt in ieder geval dat de mogelijkheid moet worden
geboden dat een gemeenteraad kan besluiten een eigen griffier aan te stellen.
Zoals in paragraaf 9.1. is aangegeven, is overwogen de griffier voor
alle gemeenten dwingend voor te schrijven. Om praktische redenen heb ik daar
echter van afgezien. Bovendien is het denkbaar dat in bepaalde gemeenten de
verhoudingen dusdanig zijn dat de secretaris wel goed in staat
is ook de raad adequaat te ondersteunen. Het is dus aan de raad om te besluiten
of hij een eigen griffier alsmede eventuele verdere ambtelijke ondersteuning
nodig vindt of dat toch kan worden volstaan met de ondersteuning van en via
de secretaris.Op zich is het niet nodig dat de figuur van de raadsgriffier in deze facultatieve
vorm in de Gemeentewet wordt geregeld. Omdat de aanstelling van een griffier
echter ook leidt tot een wijziging in de positie van de secretaris en die
wijziging ook consequenties moet hebben voor de wijze van benoeming en ontslag,
alsmede de taken van de secretaris, is het toch noodzakelijk dat deze facultatieve
figuur in de Gemeentewet zijn regeling vindt. Deze wordt verderop in deze
paragraaf nader toegelicht.Gelet op de specifieke aard van zijn functie, die immers uitsluitend ondersteuning
van de raad en de individuele raadsleden behelst, is het logisch dat er een
nauwe institutionele band tussen raad en griffier wordt gesmeed. Die band
krijgt op een aantal manieren gestalte.In de eerste plaats besluit de raad of een griffier
wordt benoemd (art. 107a, eerste lid). De raad is bevoegd gezag over
de griffier. Op grond van de Ambtenarenwet is het ook de raad die eventuele
rechtspositieregelingen vaststelt. Het ligt voor de hand dat de raad op dit
vlak zichzelf belast met de finale besluitvorming. Er zijn echter ook varianten
denkbaar waarin hierbij voor het seniorenconvent een bepaalde rol is weggelegd.
Een punt van aandacht hierbij is de verhouding tussen de raadsgriffier en
de burgemeester. De burgemeester zal in zijn rol als raadsvoorzitter worden
betrokken bij de uitoefening van het bevoegd gezag van de raad over de griffier.
Het is echter wel zaak dat de burgemeester zijn rol als raadsvoorzitter niet
vermengt met die van voorzitter van het college en die van afzonderlijk bestuursorgaan.
Een dergelijke vermenging zou de bijzondere positie van de raadsgriffier en
zijn eventuele medewerkers in gevaar kunnen brengen. Het is in de eerste plaats
aan de burgemeester zelf om zijn verschillende formele rollen goed van elkaar
te scheiden.In de tweede plaats verleent de griffier en niet langer de secretaris
bijstand aan de raad en de diverse door hem ingestelde commissies (artikel
107a, tweede lid, onder b). Deze bepaling betreft de raison
d'être van de griffier. Over de wijze waarop de griffier deze
taken vervult, stel de raad nadere regels in de instructie aan de griffier
(art. 107b, tweede lid). In het verlengde van zijn plicht bijstand te verlenen
aan de raad, vervult de griffier de functie van de secretaris tijdens raadsvergaderingen
(art. 107a, tweede lid, onder c). De verdere invulling van deze functie kan
in het reglement van orde van de raad en in de instructie aan de griffier
worden geregeld.Tot slot worden uitgaande stukken van de raad door de griffier in plaats
van de secretaris mede-ondertekend (art. 107a, tweede lid, onder d).Zoals al opgemerkt leidt aanstelling van een raadsgriffier tot een verandering
in de positie van de secretaris. Deze kan zich dan geheel toeleggen op de
ondersteuning van het college en de leiding van de ambtelijke organisatie.
Het is in dat licht vanzelfsprekend dat aanstelling, schorsing en ontslag
van de secretaris een exclusieve bevoegdheid van het college wordt (art. 107a,
tweede lid, onder a). Door de consequente splitsing van de ambtelijke organisatie
in een deel waarover het college het bevoegd gezag uitoefent en een deel waarover
de raad dit doet, hoeven zich in principe geen spanningen binnen de ambtelijke
organisatie als geheel voor te doen. Daar waar in het kader van de verlening
van ambtelijke bijstand aan de raad of een raadslid de medewerking van de
«reguliere» ambtelijke organisatie nodig is en een daartoe strekkend
verzoek via de raadsgriffie is binnengekomen, zijn echter heldere
procedures nodig. In de verordening op de ambtelijke bijstand kunnen hierover
regels worden gesteld (art. 33, tweede lid). Verder verwacht ik dat bij beide
onderdelen van de ambtelijke organisatie een voldoende professionele cultuur
bestaat om over en weer adequaat te kunnen samenwerken.In het verlengde van zijn bevoegdheid een griffier aan te stellen, ligt
de bevoegdheid van de raad ambtenaren van de griffier te benoemen (art. 107a,
tweede lid, onder f). De raad is bevoegd gezag over deze ambtenaren. Dit laat
uiteraard onverlet dat gebruik kan worden gemaakt van faciliteiten van de
gemeentelijke ambtelijke organisatie zoals de salarisadministratie.De instelling van een raadsgriffie betekent niet dat de raad geen enkel
beroep meer zou kunnen doen op bijstand van de niet tot de griffie behorende
ambtelijke organisatie. Ten aanzien van meer specialistische aangelegenheden
zal dit nodig blijven. In de instructie voor de griffier kan de raad aangeven
welke rol hierbij voor de griffier is weggelegd.9.4. De positie van de secretarisIn het huidige stelsel vervult de secretaris een dubbele functie. Hij
staat zowel de raad als het college en de burgemeester terzijde bij de uitoefening
van hun taak (art. 103, eerste lid, Gemeentewet). Daarmee is de secretaris
functioneel ondergeschikt aan twee gemeentelijke bestuursorganen: raad en
college. De ondersteuning van de raad blijkt in de praktijk een beperkte taak
te zijn. Het zwaartepunt van de functie ligt bij de ondersteuning van het
college. De invulling daarvan varieert. In de ene gemeente is zijn rol gereduceerd
tot die van eerste (juridisch) adviseur van het college en hoofd van de juridische
stafafdeling, in de andere gemeente is de secretaris nog met recht het hoofd
van de gehele ambtelijke organisatie. Deze verscheidenheid is het gevolg van
een bewuste keuze van de wetgever. Bij de herziening van de gemeentewet heeft
uiteindelijk de overweging dat gemeenten vrij moeten zijn de organisatie van
hun ambtelijke organisatie naar eigen inzichten in te richten, de doorslag
gegeven. Pleidooien voor versterking van de formele positie van de secretaris,
bijvoorbeeld door middel van een aanwijzingsbevoegdheid van de secretaris,
bleken niet succesvol (Kamerstukken II 19 403, nr. 10, blz. 179).Ik hecht eraan deze gemeentelijke keuzevrijheid te behouden. De behoeften
en wensen bij de afzonderlijke gemeenten blijken nu eenmaal behoorlijk uiteen
te lopen.Het feit dat de secretaris in de praktijk functioneel veel sterker op
het college is gericht dan op de raad, is echter niet zonder problemen. In
de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk is daaraan uitvoerig aandacht besteed.
Tevens is daar gewezen op de mogelijkheid voor de raad om een eigen griffier
te benoemenOok in gemeenten zonder raadsgriffier heeft de secretaris, meer dan het
formele stelsel doet vermoeden, functioneel vooral met het college te maken
en veel minder met de raad. Het is daarom gewenst dat ook in die gemeenten
dit gegeven zijn formele vertaling krijgt. Dit is met name gebeurd in de vorm
van een aanpassing van de benoemings-, vervangings-, schorsings- en ontslagprocedure.
In de volgende paragraaf ga ik daarop verder in. Verder kan het aangewezen
zijn dat in deze gemeenten het college in de instructie aan de secretaris
regels formuleert voor het geval er sprake is van spagaat-achtige loyaliteitsconflicten
bij de secretaris. 9.5. De aanstellingswijze van de secretaris en de andere
gemeentelijke hoofdambtenarenBij de integrale herziening van de gemeentewet is uiteindelijk afgezien
van een wijziging van de aanstellingswijze van de secretaris (Kamerstukken
II 1989/1990, 19 403, nr. 23 (herdruk). De
Tweede Kamer hechtte, geheel in lijn met de bij deze herziening gehanteerde
benadering, veel waarde aan de instandhouding van het primaat van de raad
op dit punt. Zoals al is opgemerkt blijkt de secretaris in de praktijk vooral
een functionaris van en voor het college te zijn. In een gedualiseerd bestel
zal dit alleen nog maar toenemen. Bij dat laatste moet echter onderscheid
worden gemaakt tussen gemeenten waar een raadsgriffier wordt aangesteld en
waar dit niet het geval is.In de eerste categorie gemeenten is het functionele contact tussen secretaris
en raad zo gering geworden dat niet langer valt in te zien waarom de raad
nog enige formele bemoeienis met de benoeming van de secretaris zou hebben.
Omdat de raad over een eigen griffier beschikt, is de secretaris vrijwel geheel
in de sfeer van het college terecht gekomen. In die situatie ligt het daarom
voor de hand dat de benoeming van de secretaris een bevoegdheid van het college
wordt (art. 107a, tweede lid, onder a)1. Over
de uitoefening van die bevoegdheid is het college uiteraard wel verantwoording
schuldig aan de raad.Ook in de tweede categorie gemeenten is het gewenst de verschuiving van
het functionele zwaartepunt van de secretaris in de richting van het college
ook in de benoemingsprocedure tot uitdrukking te brengen. In deze gemeenten
blijft de secretaris echter ook, meer dan in gemeenten met een raadsgriffier,
een taak houden bij de ondersteuning van de raad. Daarom dient de raad ook
betrokken te blijven bij zijn aanstelling. Als gevolg van de overwegende oriëntatie
van de secretaris op het college is de in de huidige Gemeentewet opgenomen
figuur van de uit twee personen bestaande aanbeveling niet goed te handhaven.
Ook gelet op het feit dat het in de praktijk vaak lastig blijkt een tweede
persoon op de aanbeveling te plaatsen, stel ik daarom voor de huidige dubbele aanbeveling te vervangen door een enkelvoudige voordracht van het college aan de raad. De enkelvoudige
voordracht geeft de raad nog steeds de mogelijkheid een hem onwelgevallige
kandidaat af te wijzen.Uit het systeem van de huidige Gemeentewet vloeit voort dat de raad bevoegd
is andere gemeente-ambtenaren dan de secretaris te benoemen. Het gaat daarbij
ook om ambtenaren die buiten de ambtelijke organisatie in enge zin werkzaam
zijn, zoals directeuren van gemeentelijke musea en openbare scholen voor basis-
en voortgezet onderwijs. Deze bevoegdheid is in de praktijk vrijwel altijd
geheel of gedeeltelijk gedelegeerd aan het college. In een gedualiseerd bestel
waar het bestuur is geconcentreerd bij het college, is het aangewezen dat
deze bevoegdheid bij het college berust (art. 160, eerste lid, onder d). Het
college wordt daarmee bevoegd gezag over de ambtelijke organisatie. Het is
daarom ook het college en niet langer de raad dat de regels over de ambtelijke
organisatie (de organisatieverordening) vaststelt (art. 160, eerste lid, onder
c). Deze bevoegdheden van het college strekken zich niet uit tot de griffie.Voor de volledigheid wijs ik erop dat de eventuele accountants in dienst
van de gemeente2 op grond van het voorgestelde
artikel 213, zevende lid, door de raad worden benoemd, geschorst en ontslagen.
Dit houdt verband met het feit dat de controlerende taak van de accountant
de budgettaire en de controlerende functie van de raad ondersteunt. HOOFDSTUK 10 FINANCIËLE GEVOLGEN10.1. De omvang van de financiële gevolgenDe meeste wijzigingen als gevolg van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
voor de inrichting en het functioneren van het gemeentebestuur hebben geen
structurele financiële gevolgen. Ten aanzien van twee wijzigingen is
dit echter wel het geval.In de eerste plaats brengt de ontvlechting van het raadslidmaatschap en
het wethouderschap kosten met zich. Indien wethouders niet langer tevens raadslid
mogen zijn, moeten meer raadsleden de vergoeding voor het raadslidmaatschap
ontvangen. Deze kosten worden geraamd op f 33,0 mln. per jaar. Deze raming
is gebaseerd op de huidige aantallen wethouders en op de op de huidige inwoneraantallen
van de afzonderlijke gemeenten gebaseerde indeling van raadsleden in inwonersklassen.
Deze inwonersklassen zijn bepalend voor de hoogte van de vergoeding aan raadsleden.Een tweede stelselwijziging waaraan kosten voor de gemeenten zijn verbonden,
betreft de invoering van de gemeentelijke rekenkamer. De omvang van deze kosten
wordt geraamd op ongeveer f 77 mln. per jaar. Daarbij zijn de kosten
van de al bestaande rekenkamer van de gemeente Rotterdam als uitgangspunt
gehanteerd.10.2. Compensatie van de financiële gevolgenDe ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap is naar
haar aard een dusdanige ingreep dat het voor de gemeente niet mogelijk is
de daaraan verbonden kosten terug te verdienen. De gemeenten dienen daarom
exogeen voor deze kosten te worden gecompenseerd. Met ingang van 2002 wordt
structureel f 33,0 miljoen op jaarbasis aan het gemeentefonds toegevoegd
in verband met de genoemde ontvlechting.Er wordt geen compensatie geboden voor de invoering van de gemeentelijke
rekenkamer. Een goed functionerende rekenkamer kan zichzelf terugverdienen
als haar adviezen ter harte worden genomen. Mijn verwachting is dat dit het
geval zal zijn.HOOFDSTUK 11 INWERKINGTREDINGAlgemeenHet verdient in beginsel de voorkeur om een ingrijpende wijziging van
het gemeentelijke bestuursstelsel niet in een lopende zittingsperiode van
de raden te laten ingaan. Ik streef daarom naar inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
met ingang van dag na de raadsverkiezingen van 2002, te weten 7 maart 2002.Mogelijkheid voor afwijkend tijdstip van inwerkingtreding
voor bepaalde artikelen of onderdelen daarvanIn het wetsvoorstel is de mogelijkheid opgenomen om voor bepaalde artikelen
of onderdelen daarvan een afwijkend tijdstip van inwerkingtreding te bepalen
(art. XII eerste lid). Daarbij moet worden gedacht aan bijvoorbeeld de instelling
van de rekenkamer en de invoering van het nieuwe stelsel van bestuurscommissies
en deelraden. Het is redelijk dat gemeenten enige extra tijd wordt gegeven
om daarin te voorzien. Daarmee wordt ook tegemoet gekomen aan
de, blijkens het VNG-advies, bij gemeenten bestaande vrees dat er te weinig
tijd zal zijn voor een verantwoorde invoering.Afwijkend tijdstip voor inwerkingtreding voor herindelingsgemeentenTevens wordt in het wetsvoorstel rekening gehouden met het feit dat wegens
gemeentelijke herindelingen per 1 januari 2001, 1 januari 2002 en 1 januari
2003 in een aantal gemeenten geen verkiezingen worden gehouden op 6 maart
2002. Deze herindelingsgemeenten vallen in twee categorieën uiteen.De eerste categorie betreft de gemeenten die zijn heringedeeld per 1 januari
2001 of 1 januari 2002. Eind 2000 respectievelijk eind 2001 zijn of worden
daar raadsverkiezingen gehouden1. De reguliere
raadsverkiezingen van 6 maart 2002 worden daar overgeslagen. In deze gemeenten
vinden de eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen pas in maart 2006 plaats.De tweede categorie betreft de gemeenten die met ingang van 1 januari
2003 worden heringedeeld2. De raadsverkiezingen
vinden daar plaats eind 2002. De reguliere raadverkiezingen van 6 maart 2002
worden in die gemeenten overgeslagen, terwijl die van maart 2006 gewoon plaatsvinden.Voor al deze gemeenten geldt dat het gewenst is de gehele wet op een later
tijdstip in werking te laten treden. Gedacht wordt aan inwerkingtreding per
1 januari 2003. Gemeenten van de eerste categorie krijgen op die manier enige
extra tijd om zich voor te bereiden, terwijl gemeenten van de tweede categorie
niet in het vooruitzicht van de ingang van hun herindeling voor slechts enkele
maanden het nieuwe stelsel hoeven in te voeren. Deze categorie gemeenten kan
op die manier de start als nieuwe gemeenten laten samenvallen met de invoering
van het gedualiseerde stelsel.Voor heringedeelde gemeenten waar eerder dan op 6 maart 2002 raadsverkiezingen
plaatsvonden, betekent inwerkingtreding per 1 januari 2003 dat midden in de
lopende raadsperiode het nieuwe stelsel wordt ingevoerd. Hoewel deze tussentijdse
invoering bepaald niet ideaal is, zijn de bezwaren hiertegen niet onoverkomelijk.
Door de (tussentijdse) ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap
zal er een aantal tussentijdse raadsvacatures ontstaan per 1 januari 2003,
die op de gebruikelijke wijze worden vervuld. Wel zal waarschijnlijk maar
op beperkte schaal gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om wethouders
van buiten de raad te benoemen. Alleen bij het tussentijds aftreden van één
of meer wethouders aftreden, zal dit mogelijk zijn.Om te voorzien in latere inwerkingtreding van deze wet voor de bedoelde
herindelingsgemeenten is artikel XI, tweede lid, opgenomen. Deze bepaling
biedt de mogelijkheid om voor gemeenten waar op 6 maart 2002 geen raadsverkiezingen
worden gehouden, bij koninklijk besluit een andere datum van inwerkingtreding
vast te stellen. Daarbij bestaat – net als ten aanzien van het reguliere
tijdstip van inwerkingtreding van de wet als geheel – de mogelijkheid
dat voor verschillende artikelen of onderdelen daarvan van die datum afwijkende
tijdstippen van inwerkingtreding wordt bepaald.Flankerend beleidVanwege het ingrijpende karakter van deze wijziging van de Gemeentewet is het noodzakelijk dat gemeenten adequaat worden ondersteund voorafgaand
aan de inwerkingtreding. In het kader van de Vernieuwingsimpuls «Dualisme
en lokale democratie» zal aandacht worden besteed aan cultuurveranderingsprocessen
voorafgaand maar ook na deze inwerkingtreding. Zoals ik eerder in het Startdocument
Vernieuwingsimpuls (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VII, nr. 42) en
het Plan van Aanpak Vernieuwingsimpul1 s al heb
uiteengezet, wordt daarbij gebruik gemaakt van een groot aantal, op de diverse
te onderscheiden doelgroepen afgestemde, instrumenten. Begin april is daarover
de eerste voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer gezonden2. De activiteiten die in het kader van de Vernieuwingsimpuls worden
ontwikkeld, worden begeleid door een breed samengestelde begeleidingscommissie.
Deze begeleidingscommissie komt regelmatig bijeen om de voortgang van de diverse
activiteiten te bespreken.In dat kader is het Project duale gemeenten in november 2000 van start
gegaan. Aan dit project nemen 18 gemeenten deel. Nauw verbonden aan het project
duale gemeenten zijn de Vernieuwingsnetwerken, waarin ruim 100 gemeenten participeren.
Daarnaast zijn vele honderden lokale initiatieven op het gebied van bestuurlijke
vernieuwing opgenomen in een databank op de website van de Vernieuwingsimpuls:
www.vernieuwingsimpuls.nl. Ook zijn inmiddels vier vernieuwingsimpulskranten
en het programmaboekje van de Vernieuwingsimpul3
s uitgebracht. Verder worden gerichte conferenties voorbereid. Er zijn handreikingen
verschenen ten behoeve van met name gemeenten inzake een dualistisch reglement
van orde van de gemeenteraad, over het burgerinitiatief en over de profielschets
voor fractie, raadslid en wethouder in een dualistisch stelsel. In de loop
van dit jaar worden nog verschillende andere handreikingen uitgebracht, bijvoorbeeld
over de gemeentelijke rekenkamer.Tot slot ben ik voornemens om, in samenwerking met vooral de VNG, tijdig
voor 7 maart 2002 een specifiek op de invoering van het nieuwe wettelijke
stelsel gerichte voorlichtingscampagne te organiseren. In dat kader wordt
een handreiking gepubliceerd met een overzicht van de wetswijzigingen die
concrete acties van de gemeenten zullen vergen. Ook zullen er provinciale
bijeenkomsten plaatsvinden.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGARTIKEL IOnderdeel AArtikel 5Aan deze definitiebepaling worden twee in het huidige artikel 5 niet voorkomende
begrippen toegevoegd: de rekenkamer en het college. Op de status van de lokale
rekenkamer als nieuw, direct uit de Gemeentewet voortvloeiend gemeentelijk
bestuursorgaan ben ik in paragraaf 3.2. al kort ingegaan. Het tweede
nieuwe begrip is het college van burgemeester en wethouders dat voortaan als
«college» wordt gedefinieerd. Deze toevoeging is van strikt redactionele
aard.Het begrip «commissie» verdwijnt uit de definitiebepaling.
Waar in de huidige Gemeentewet nog een – in ieder geval in formeel opzicht –
eenduidig commissiebegrip bestaat, is dat in dit wetsvoorstel veel minder
het geval. Nadrukkelijker wordt een onderscheid gemaakt tussen een aantal
soorten commissies. Bij lezing van de artikelen waarin naar bepaalde commissies
wordt verwezen, kan geen misverstand bestaan over de vraag welke commissie
wordt bedoeld. Het is dan ook niet nodig een definitiebepaling op te nemen
die niet meer zou kunnen inhouden dan een verwijzing naar hoofdstuk V.Ik heb vastgehouden aan de huidige omschrijving van het begrip «gemeentebestuur».
Dit begrip omvat de raad, het college en de burgemeester, maar evenzeer commissies
waaraan bevoegdheden zijn overgedragen. Weliswaar is zoveel mogelijk telkens
concreet aangegeven welk orgaan bevoegd is; algehele verwijdering van het
begrip «gemeentebestuur» uit de Gemeentewet bleek niettemin om
wetstechnische redenen niet goed mogelijk. Verwijdering zou namelijk leiden
tot een aantal onnavolgbare, zeer ingewikkelde formuleringen in de wetstekst.Onderdeel BArtikel 6Deze opsomming betreft de verplichte gemeentelijke organen. De Gemeentewet
biedt daarnaast de mogelijkheid zelf bestuursorganen te creëren, zoals
commissies. De rekenkamer is niet in de opsomming opgenomen, omdat de raad
de keuze heeft tussen de instelling van een eigen of een gemeenschappelijke
rekenkamer.Onderdeel CArtikel 13Eerste lidDit artikel vormt mede de basis van de ontvlechting van het raadslidmaatschap
en het wethouderschap. Op grond van onderdeel k is het raadslidmaatschap niet
te combineren met het wethouderschap. In artikel 36b, eerste lid, onder j,
is dezelfde incompatibiliteit geformuleerd vanuit het perspectief van het
wethouderschap. In de toelichting op dat artikel wordt nader op deze incompatibiliteit
ingegaan.Andere aanvullingen op de opsomming in de Gemeentewet van met het raadslidmaatschap
onverenigbare betrekkingen betreffen de Nationale ombudsman, de substituut-ombudsman
en het lidmaatschap van de rekenkamer (dit is de gemeentelijke rekenkamer
of de gemeenschappelijke rekenkamer waaraan de desbetreffende gemeente deelneemt).
Het gebruik in dit artikel van het bepaalde lidwoord «de» voorafgaand
aan «rekenkamer» betekent dat het raadslidmaatschap wel kan worden
vervuld door een lid van de rekenkamer van een andere gemeente. Deze uitleg
is dezelfde als die in de huidige Gemeentewet wordt gevolgd bij de opsomming
van de incompatibiliteiten van het raadslidmaatschap met betrekking tot de
«ambtenaar, door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan
ondergeschikt». Omdat er wordt gesproken van «het gemeentebestuur» kan een raadslid wel ambtenaar van een
andere gemeente zijn.Nu reeds voorziet de Wet Nationale ombudsman in de onverenigbaarheid van
het raadslidmaatschap met de functie van Nationale ombudsman. Omdat gemeenten
zich sinds enige tijd op vrijwillige basis kunnen aansluiten bij de Nationale
ombudsman als instantie voor externe klachtbehandeling, is het echter passend
deze incompatibiliteit ook in de opsomming van artikel 13 op te nemen. Deze
opsomming ziet immers op functies die vanuit het oogpunt van zuiverheid in
de gemeentelijke bestuurlijke verhoudingen zonder meer onverenigbaar
moeten worden geacht met het raadslidmaatschap. Als te zijner tijd een voorziening
voor externe klachtbehandeling wettelijk verplicht wordt (zie paragraaf 1.3.),
zal het aantal gemeenten dat zich aansluit bij de Nationale ombudsman, vermoedelijk
nog toenemen. Het beoordelen van klachten over gemeentelijk optreden vereist
een distantie tot de gemeente, die niet voldoende aanwezig kan zijn als tegelijkertijd
een gemeentelijke politieke functie wordt vervuld.In het wetsvoorstel waarbij het externe klachtrecht wordt geregeld, zal
tevens worden voorzien in de incompatibiliteit van het raadslidmaatschap en
de functie van gemeentelijke ombudsman.Eenzelfde soort incompatibiliteit betreft het lidmaatschap van de gemeentelijke
rekenkamer. De rekenkamer dient als onafhankelijk controle-orgaan bij uitstek
afstand te houden tot de andere gemeentelijke bestuursorganen. Het ligt daarom
voor de hand dat het raadslidmaatschap niet verenigbaar is met het lidmaatschap
van de rekenkamer in dezelfde gemeente. Het is echter niet verboden dat een
raadslid in de ene gemeente lid van de rekenkamer is in een andere gemeente.
Ongewenste functionele verwevenheid doet zich bij een dergelijke combinatie
immers niet voor. Het is aan de raad die de leden van de rekenkamer benoemt,
of hij dit een wenselijke combinatie van functies vindt.Ten opzichte van de redactie van het huidige artikel 13 van de Gemeentewet
ontbreken de woorden «in ieder geval», omdat zij overbodig zijn.
Het is namelijk ook zonder deze woorden mogelijk in andere wetten daarin genoemde
functies onverenigbaar te verklaren met het raadslidmaatschap.Als gevolg van de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap
lijkt het alsof de raad meer leden gaat tellen. Die constatering is onjuist;
immers thans zijn wethouders ook raadslid. De omvang van de raad blijft dus
gelijk, hetgeen betekent dat de kwantitatieve machtsverhoudingen in de raad
ook ongewijzigd blijven.Wel neemt het totale aantal volksvertegenwoordigers en bestuurders toe.
Met de financiële consequenties hiervan is rekening gehouden (zie hoofdstuk
10 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting). Het is niet aannemelijk
dat de verhoudingen tussen raad en college hierdoor dusdanig worden gewijzigd
dat de positie van de oppositie in de raad verzwakt. Het oogmerk van deze
ontvlechting is dat zij in belangrijke mate bijdraagt aan een onafhankelijker
opstelling van de raad als geheel ten opzichte van het college.Tweede lidDeze bepaling betreft de invoering van de figuur van de demissionaire
wethouder (zie ook paragraaf 5.1.) die formeel met name wordt gekenmerkt
door het feit dat hij bij uitzondering wel voor een bepaalde periode het raadslidmaatschap
met zijn functie mag combineren. Deze periode vangt aan na de stemming voor
de raadsverkiezingen en eindigt op het tijdstip waarop de wethouders ingevolge
artikel 42 aftreden. Dat tijdstip is uiterlijk zes weken na de eerste samenkomst
van de nieuwe raad. Deze mogelijkheid geldt uiteraard niet voor wethouders
die in een andere gemeente tot raadslid zijn gekozen. De laatstgenoemde combinatie
van functies is onder geen enkele omstandigheid toegestaan.Als moment waarop de tijdelijke verenigbaarheid aanvangt, is gekozen voor
dat van de stemming. Op een niet nader te bepalen moment na de stemming
kan worden beslist over de toelating van nieuwe leden. Op dat moment moet
worden bepaald of wordt voldaan aan de vereisten van het lidmaatschap. De
suggestie van de VNG in haar advies over het voorontwerp van wet om de termijn
te laten aanvangen op het moment dat de toelating onherroepelijk is, kan daarom
niet worden overgenomen.De wijzigingen in het derde lid zijn uitsluitend redactioneel van aard.Onderdeel DArtikel 15Het rechtskarakter van een gedragscode is dat van een interne regeling.
Gemeenten wordt een maximale vrijheid gegeven bij de inhoudelijke invulling
van deze code. Op die manier kan optimaal worden ingespeeld op specifieke
lokale omstandigheden. In paragraaf 4.3. van het algemeen deel van deze
toelichting worden voorbeelden gegeven van mogelijke elementen van een gedragscode.Onderdeel FArtikel 18Het huidige tweede lid van artikel 18 bepaalt dat in het geval van artikel
V 15 van de Kieswet (de situatie dat op het wettelijk tijdstip van aftreden
van de raad nog niet meer dan helft van de geloofsbrieven is goedgekeurd)
de eerste vergadering wordt gehouden zo spoedig mogelijk nadat 14 dagen zijn
verlopen nadat de toelating van meer dan de helft van het aantal leden onherroepelijk
is geworden. Deze termijn houdt verband met het voorschrift dat de raad in
zijn eerste bijeenkomst de wethouders moest benoemen. Na de goedkeuring van
de geloofsbrieven was er dan nog  14 dagen tijd om de benoeming voor
te bereiden.Door de bepaling in het voorstel dat de benoeming van wethouders tot zes
weken na de eerste vergadering kan plaatsvinden (art. 37), vervalt de ratio
van deze termijn van 14 dagen. Daarom wordt, in overeenstemming met het advies
van de Kiesraad, voorgesteld het tweede lid te schrappen.Onderdeel GArtikel 21Eerste lidDe burgemeester heeft in zijn hoedanigheid van raadsvoorzitter uiteraard
altijd het recht de vergadering bij te wonen. Het eerste lid bepaalt –
net als in artikel 21 van de huidige Gemeentewet het geval is – expliciet
dat hij ook aan de beraadslagingen kan deelnemen. Hij is dus niet uitsluitend
technisch voorzitter.Tweede lidHet tweede lid voorziet in de mogelijkheid dat wethouders door de raad
worden uitgenodigd om ter vergadering aanwezig te zijn en aan de beraadslaging
deel te nemen. Het gebruik van het werkwoord «uitnodigen» geeft
aan dat een wethouder kan weigeren te verschijnen in de raad. In de praktijk
zal dat echter weinig waarschijnlijk zijn, omdat een dergelijke weigering
door de raad kan worden uitgelegd als een weigering inlichtingen te verschaffen
of verantwoording af te leggen, met alle mogelijke onaangename politieke gevolgen
van dien voor de betrokken wethouder. Deze bepaling impliceert dat de raad ook zonder wethouders kan vergaderen.
Dit kan wenselijk zijn als hij bijvoorbeeld over het eigen functioneren van
gedachten wil wisselen of bij de voorbereiding van een besluit tot het houden
van een onderzoek naar het door het college gevoerde bestuur. Doorgaans zullen
de wethouders echter in de raadsvergadering aanwezig zijn. Gelet op de frequentie
van raadsvergaderingen zullen veelal zaken uit alle portefeuilles aan de orde
komen, zodat dus alle wethouders worden uitgenodigd. Ik acht het echter niet
nodig en niet wenselijk voor te schrijven dat steeds alle wethouders aanwezig
moeten zijn, zoals het IPO heeft bepleit. Ook voel ik niet voor de opvatting
van de VNG dat wethouders altijd aanwezig moeten kunnen zijn en aan de beraadslagingen
moeten kunnen deelnemen.De regeling van artikel 21 is ook van toepassing op besloten raadsvergaderingen,
geregeld in artikel 23. Ook voor deze vergaderingen kunnen wethouders worden uitgenodigd.De voorgestelde regeling inzake de aanwezigheid van wethouders in raadsvergaderingen
alsmede de mogelijkheid hen aan de beraadslagingen te laten deelnemen, wijkt
enigszins af van die voor ministers en staatssecretarissen in vergaderingen
van de Tweede en Eerste Kamer. Artikel 69 van de Grondwet geeft ministers
en staatssecretarissen namelijk het recht altijd – dus ook onuitgenodigd –
aanwezig te zijn in kamervergaderingen en deel te nemen aan beraadslagingen.
Hoewel de redactie van artikel 69 daartoe niet dwingt, wordt het vanzelfsprekend
gevonden dat ministers zich niet mengen in beraadslagingen over aangelegenheden
die in het bijzonder de kamers aangaan en die de kamers zonder inmenging van
anderen willen behandelen1. Het enkele feit dat
wordt onderkend dat er behoefte kan bestaan aan beraadslagingen zonder inmenging
van anderen, is al voldoende reden om ten aanzien van het recht van wethouders
om aan de beraadslagingen van de raad deel te nemen, voor een meer terughoudende
formulering te kiezen.Daar komt bij dat ten principale de verhouding tussen raad en college
niet op alle onderdelen dezelfde dient te zijn als die tussen Staten-Generaal
en regering. De reden hiervoor is tweeërlei. In de eerste plaats is de
verhouding tussen Staten-Generaal ten dele bepaald door de historische ontwikkeling
van de relatie tussen Koning, kabinet en parlement. In de verhouding raad-college
ontbreekt deze specifieke historische component. In de tweede plaats acht
ik het noodzakelijk om juist in een gedualiseerd bestel de positie van de
raad ten opzichte van het college met extra waarborgen te omkleden. Deze noodzaak
vloeit voort uit de in vergelijking met de Staten-Generaal zwakkere positie
waarin de meeste gemeenteraden verkeren. Zowel de fysieke als de psychologische
afstand ten opzichte van collegeleden is namelijk kleiner dan in de nationale
politieke bedrijf het geval is. Hierdoor kan het voor een raad lastiger zijn,
zijn controlerende en volksvertegenwoordigende taken goed te vervullen. Door
garanties te scheppen voor de nodige afstand – zowel in letterlijk als
figuurlijk opzicht – kan hiervoor enige compensatie worden geboden.Onderdeel HArtikel 25De hier voorgestelde wijziging hangt samen met de voorgestelde bepalingen
inzake commissies. Onderdeel IArtikel 33Dit artikel legt vast dat individuele leden van de raad recht hebben op
ambtelijke bijstand. Om hun vertegenwoordigende, controlerende en kaderstellende
rol goed te kunnen spelen, zullen raadsleden een beroep op ambtelijke ondersteuning
moeten kunnen doen. Op grond van het tweede lid dient de raad dit recht nader
te regelen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan regels inzake ambtelijke
ondersteuning bij de redactie van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties,
de verstrekking van feitelijke informatie en de wijze waarop een verzoek om
ambtelijke bijstand moet worden gedaan Ook kan de rol van de burgemeester
bij het verlenen van ambtelijke bijstand in deze verordening worden gepreciseerd.
Een dergelijke rol van de burgemeester werd ook door de Staatscommissie bepleit
en sluit goed aan bij zijn voorzitterschap van de raad.Onderdeel JArtikel 35Eerste lid Het huidige artikel 35 bepaalt dat de raad de wethouders uit
zijn midden benoemt. Het artikel in de gewijzigde opzet laat de zinsnede «uit
zijn midden» achterwege. Daarmee wordt de mogelijkheid geschapen wethouders
ook van buiten de gemeenteraad te rekruteren (zie ook paragraaf 5.1.).De wethouders worden in het gedualiseerde bestuursstelsel nog steeds benoemd
door de raad. De mededeling van de burgemeester over de uitkomst van de college-onderhandelingen
bevat een voorstel voor hun benoeming. Dit voorstel zal in de praktijk doorgaans
de vrucht zijn van onderhandelingen tussen een aantal raadsfracties en dus
zijn opgesteld door de desbetreffende fractievoorzitters. In de paragrafen
5.3. en 6.2. is deze figuur toegelicht.De burgemeester kan zijn mededeling voorzien van een toelichting, waarin
ook wordt ingegaan op het verloop van de college-onderhandelingen.Tweede lidIn deze bepaling wordt gesproken over een collegeprogramma. Een dergelijk
document hoeft niet per se aanwezig te zijn. Als bijvoorbeeld de college-onderhandelingen
mislukken en de raad toch tot benoeming van wethouders moet overgaan, zal
de burgemeester verslag doen van de mislukte college-onderhandelingen, maar
geen collegeprogramma kunnen overleggen.Het eventueel aanwezige collegeprogramma wordt aan de raad verstrekt.
Het ligt voor de hand dat de raad in een algemeen debat over de collegevorming
ook aandacht besteed aan dit programma. Het zou echter merkwaardig zijn dat
de raad ook overgaat tot formele vaststelling van het collegeprogramma, omdat
dit programma het resultaat is van onderhandelingen tussen de collegevormende
raadsfracties; de raad als zodanig staat daar formeel buiten. Onderdeel KArtikel 36aEerste lidOmdat wethouders thans tevens raadslid zijn, moeten zij vanzelfsprekend
voldoen aan de vereisten voor het raadslidmaatschap. In het voorstel worden
beide functies van elkaar ontkoppeld, waardoor een expliciete bepaling inzake
de vereisten voor het wethouderschap nodig is. Het eerste lid van dit artikel
voorziet daarin.Tweede lidEen in het verleden onomstreden uitgangspunt van het lokaal bestuur is
de binding die een bestuurder behoort te hebben met de lokale gemeenschap.
Ook ik hecht veel waarde aan dat uitgangspunt. Op grond van artikel 36a, eerste
lid, moet daarom de wethouder ingezetene zijn van de gemeente waarvan hij
wethouder is. Ook voor het raadslidmaatschap is het ingezetenschap immers
één van de vereisten.Tegelijkertijd heb ik echter oog voor de in de laatste decennia gegroeide
veranderingen in de samenleving die hebben geleid tot een relativering van
de voorheen sterke koppeling tussen feitelijke woonplaats enerzijds en binding
met een bepaalde lokale gemeenschap anderzijds. Een ander argument voor relativering
van het woonplaatsvereiste is gelegen in de behoefte aan kwalitatief goede
bestuurders, die rekrutering buiten de grenzen van de eigen gemeente kan rechtvaardigen.
Ik wil daarom de mogelijkheid openen dat de raad ontheffing kan verlenen van
de verplichting voor de wethouder om de werkelijke woonplaats in de gemeente
te hebben.Derde lidHet derde lid is toegevoegd om te voorkomen dat iemand in meer dan één
gemeente wethouder is. Als gevolg van de invoering van de mogelijkheid wethouders
ook van buiten de raad te rekruteren in combinatie met de ontheffingsmogelijkheid
ten aanzien van de verplichting van ingezetenschap, zou deze ongewenste situatie
kunnen ontstaan. Gezien artikel 13, eerste lid, aanhef en onder k, kan deze
ontheffingsmogelijkheid er evenmin toe leiden dat de wethouder van de ene
gemeente tegelijkertijd raadslid is van de gemeente waarin hij woont.Artikel 36bEerste lidDoor de ontkoppeling van het raadslidmaatschap en het wethouderschap is
het noodzakelijk ook voor de wethouders een afzonderlijke bepaling op te nemen
inzake de onverenigbare betrekkingen. Daarbij is bij elke functionaris telkens
gekozen voor een volledige opsomming van deze betrekkingen. Dit betekent dat
ook in de opsomming van met het wethouderschap onverenigbare betrekkingen
het lidmaatschap van de raad is vermeld (vergelijk artikel 13, eerste lid,
onder k, waar het wethouderschap staat genoemd als met het raadslidmaatschap
onverenigbare betrekking).Anders dan de VNG in haar technische commentaar op het voorontwerp van
wet aangeeft, is voorzien in een sanctie op het bekleden dan wel aanvaarden
van een onverenigbare betrekking door een wethouder. De artikelen 46 en 47
verplichten de raad – voor het geval de wethouder niet zelf
zorgdraagt voor ontheffing uit de desbetreffende betrekking respectievelijk
ontslag neemt als wethouder – hem te ontslaan.Het wethouderschap is ook onverenigbaar met het lidmaatschap van de raad
van een andere gemeente dan die waarvan de persoon in kwestie wethouder is.
Dit wordt tot uitdrukking gebracht door de formulering «lid van de raad
van een gemeente». Als gevolg van de in
artikel 36a, tweede lid, geboden mogelijkheid voor de raad om de wethouder
ontheffing te verlenen van het vereiste van ingezetenschap, is het namelijk
denkbaar dat de wethouder in een andere gemeente woont dan waar hij zijn functie
uitoefent.Tweede lidHet betreft hier een spiegelbeeldige bepaling van artikel 13, tweede lid.Derde lidEvenals raadsleden kunnen wethouders bepaalde ambtelijke functies wel
bekleden.Onderdeel LArtikel 37De in paragraaf 5.1. toegelichte verlenging van de maximale duur
van het reguliere collegevormingsproces na de raadsverkiezingen vindt voor
een deel haar grondslag in dit artikel. Als gevolg van de voorgestelde wijziging
van artikel C 4 van de Kieswet wordt de datum van de eerste vergadering van
de nieuwe raad met drie weken vervroegd, om de nieuwe raad in staat te stellen
zo snel mogelijk van gedachten te wisselen over de gevolgen van de uitslag
van de raadsverkiezingen. Voordeel is dat aan de uitspraak van de kiezers
zo spoedig mogelijk gevolgen worden verbonden. Zoals de Kiesraad terecht opmerkt,
vervalt materieel de legitimatie van het orgaan in oude samenstelling zodra
voor een vertegenwoordigend orgaan verkiezingen hebben plaatsgevonden.Het huidige artikel 37 van de Gemeentewet schrijft voor dat de wethouders
moeten worden benoemd in de eerste vergadering van de raad in nieuwe samenstelling.
De voorgestelde wijziging van dit artikel biedt de raad de mogelijkheid om
in een latere vergadering tot benoeming over te gaan. Door vervroeging van
de datum van de eerste samenkomst van de raad zal benoeming in de eerste vergadering
doorgaans niet mogelijk zijn; net zo min als een nieuw kabinet is gevormd
op de datum van de eerste samenkomst van de nieuw gekozen Tweede Kamer. Een
dergelijke volgende vergadering mag echter niet later dan zes weken na de
eerste vergadering van de nieuwe raad plaatsvinden. Uiterlijk op die datum
treden, ingevolge artikel 42, eerste lid, onder b, de «oude» wethouders
af.Onderdeel MArtikel 39Het huidige artikel bepaalt dat een tussentijds opengevallen wethoudersplaats
pas wordt vervuld nadat eventueel opengevallen plaatsen in de raad zijn vervuld,
tenzij de raad in bijzondere gevallen anders beslist. Als gevolg van de ontkoppeling
van het raadslidmaatschap en het wethouderschap hoeft bij de vervulling van
een tussentijds opengevallen wethoudersplaats niet te worden gewacht op de
vervulling van eventueel opengevallen plaatsen in de raad. Anders dan thans
het geval is, bestaat er ook geen directe relatie meer tussen
het ontstaan van een vacature in de raad en het vertrek van een wethouder.De raad kan bij het ontstaan van een wethoudersvacature besluiten het
aantal wethouders te verminderen, hetgeen betekent dat de vacature niet wordt
vervuld.Onderdeel NArtikel 41aDit artikel omschrijft de eed (verklaring en belofte) voor wethouders.
Doordat als gevolg van de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap
de bepalingen met betrekking tot gemeenteraadsleden niet meer als vanzelf
van toepassing op de wethouders zijn, is het noodzakelijk deze afzonderlijke
bepaling voor wethouders op te nemen.Artikel 41bAls gevolg van de onverenigbaarheid van het raadslidmaatschap en het wethouderschap
is het voorts noodzakelijk dat een afzonderlijke bepaling gericht op wethouders
over de verschillende aspecten van hun nevenfuncties, in de Gemeentewet wordt
opgenomen. Ten aanzien van de openbaarmaking van nevenfuncties is in het derde
lid de regeling ten aanzien van raadsleden (art. 12) van overeenkomstige toepassing
verklaard op wethouders. Omdat het wethouderschap zowel qua aard als qua tijdsbeslag
wezenlijk afwijkt van het raadslidmaatschap, is het daarnaast wenselijk ook
regulerend op te treden met betrekking tot de aanvaarding van nevenfuncties
en de onwenselijkheid van aanvaarding van bepaalde nevenfuncties. Daarbij
is gekozen voor een regeling die zo veel mogelijk aansluit op die voor de
burgemeester (art. 67, eerste en tweede lid).Deze regeling houdt in dat nevenfuncties «waarvan de vervulling
ongewenst is met het oog op een goede vervulling van het wethouderschap»
niet zijn toegestaan (eerste lid). Dit is een open regeling, waarvan de concrete
invulling in de eerste plaats wordt overgelaten aan het beoordelingsvermogen
van de betrokken wethouder zelf. Hij moet naar eigen inzicht beoordelen of
en in hoeverre de vervulling van deze of gene nevenfunctie zich laat combineren
met zijn wethouderschap. Op grond van het tweede lid is hij echter verplicht
een eventueel voornemen tot aanvaarding van een nevenfunctie te melden aan
de raad. Dat wil zeggen dat hij dan zelf al tot de conclusie is gekomen dat
de desbetreffende nevenfunctie kan worden aanvaard. Indien de raad tot een
ander oordeel komt, ligt het in de rede dat de wethouder alsnog afziet van
aanvaarding. Doet hij dat niet, dan is het aan de raad om af te wegen in hoeverre
daaraan politieke consequenties moeten worden verbonden.Artikel 41cEerste lidDoor middel van deze bepaling wordt artikel 15, eerste lid – de
opsomming van de voor raadsleden verboden handelingen – van overeenkomstige
toepassing verklaard op de wethouders. Het tweede lid van artikel 15, dat
ook van overeenkomstige toepassing wordt verklaard, betreft de mogelijkheid
van ontheffing van enkele verboden handelingen door gedeputeerde staten. Tweede lidHet tweede lid verplicht de raad om voor wethouders een gedragscode vast
te stellen. Deze bevoegdheid van de raad past in zijn controlerende taak ten
opzichte van de wethouders.Onderdeel OArtikel 42Deze bepaling vormt in combinatie met artikel 13, tweede lid, de wettelijke
grondslag voor de figuur van de demissionaire wethouder. Voor een toelichting
hierop zij verwezen naar paragraaf 5.1.De in het tweede lid gegeven voorziening voor het geval niet tijdig ten
minste de helft van het aantal wethouders is benoemd en deze benoeming heeft
aangenomen, is gelijk aan die van artikel 42, tweede lid, van de huidige Gemeentewet.
Deze regeling voorziet in een dergelijk geval in het optreden van de burgemeester
in plaats van het college. De ervaring heeft geleerd dat deze voorziening
een krachtige stimulans vormt voor de raad het proces van collegevorming tijdig
tot een goed einde te brengen.Het derde lid behelst een codificatie van het gebruik dat ook in geval
van tussentijds vrijwillig of gedwongen ontslag van een zodanig aantal wethouders
dat minder dan de helft van het college over is, de burgemeester in plaats
van het college treedt tot het moment waarop ten minste de helft van de wethouders
de benoeming heeft aanvaard.Onderdelen Q, R en SArtikelen 45, 46 en 47Om wetssystematische redenen is de regeling van incompatibiliteiten van
het wethouderschap opgenomen na artikel 36. Het in het huidige artikel 45
bepaalde is opgenomen in het voorgestelde artikel 36b, eerste lid, onderdelen
p en q.In de artikelen 46 en 47 is bepaald dat het niet neerleggen van een op
grond van artikel 36b, eerste lid, met het wethouderschap onverenigbare functie
na benoeming tot wethouder respectievelijk de aanvaarding van de onverenigbare
functie door een wethouder, leidt tot zijn ontslag. Dit geldt niet indien
artikel 36b, tweede of derde lid, van toepassing is.Thans is uitsluitend voor onverenigbare betrekkingen die niet voor raadsleden,
maar wel voor wethouders gelden, een regeling inzake ontslag opgenomen. Meer
is ook niet nodig, omdat aanvaarding van een met het raadslidmaatschap onverenigbare
betrekking er nu toe leidt dat de wethouder (die tevens raadslid is) zijn
raadslidmaatschap en daarmee ook zijn wethouderschap verliest.Onderdeel TArtikel 48Door de ontkoppeling van het raadslidmaatschap en het wethouderschap vervalt
tevens de in het huidige artikel 48 gelegde koppeling tussen de schorsing
in en het tussentijds verlies van het raadslidmaatschap en de schorsing in
respectievelijk het verlies van het wethouderschap. Artikel 48 kan daarom
vervallen. Onderdeel UArtikel 49Aan dit artikel is toegevoegd dat aan een raadsbesluit tot ontslag van
één of meer wethouders een aangenomen motie van wantrouwen vooraf
moet gaan. Deze toevoeging is noodzakelijk als gevolg van het schrappen van
de in artikel 50 neergelegde afkoelingsperiode. In de laatstgenoemde bepaling
werd namelijk melding gemaakt van deze motie van wantrouwen als noodzakelijke
aanloop tot een besluit tot gedwongen ontslag.Verder vermeldt de huidige Gemeentewet dat op een besluit tot ontslag
van een wethouder artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing
is. Dit betekent dat rechtstreeks beroep op de bestuursrechter mogelijk is.
In paragraaf 4.3. van het algemene deel van de toelichting is aangegeven
dat het niet wenselijk is dat de bestuursrechter oordeelt over het politieke
ontslag van een wethouder wegens gebrek aan vertrouwen bij de raad. Om die
reden wordt voorgesteld artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht buiten
toepassing te verklaren zodat beroep op de bestuursrechter is uitgesloten.De buitentoepassingverklaring van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht
wordt toegelicht in het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging
van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet inzake de afstemming
op de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2000/01, 27 547, nr.
3).Onderdeel VArtikel 50Het huidige artikel 50 is een verfijning van de procedure voor ontslagverlening
van wethouders door de raad. De bepaling houdt in dat een gedwongen wethoudersontslag
in twee fases zijn beslag moet krijgen. In de eerste fase zegt de raad het
vertrouwen in de wethouder op. Ten minste twee weken en ten hoogste drie maanden
later wordt gestemd over een formeel voorstel tot ontslag, voor zover de betrokken
wethouder op dat moment al niet zelf zijn ontslag heeft aangeboden.Deze regeling beoogt overijld handelen door de raad te voorkomen. De praktijk
laat echter zien dat meestal een motie van wantrouwen volstaat om een wethouder
tot aftreden te dwingen. In het enkele geval dat dit niet het geval is, keert
de raad maar zelden op zijn schreden terug. Daarmee is de overbodigheid van
deze voorziening al aangetoond: zij dient in de praktijk geen doel. Bovendien
is de regeling enigszins bevoogdend; alsof de raad lichtvaardig tot het aanvaarden
van een motie van wantrouwen zou besluiten. Om deze redenen is in dit voorstel
de afkoelingsperiode van minimaal twee weken en maximaal drie maanden geschrapt.
Indien aanvaarding van een motie van wantrouwen door de raad er niet toe leidt
dat de betrokken wethouder uit zichzelf zijn ontslag indient, kan de raad
onmiddellijk beraadslagen over een voorstel tot gedwongen ontslag en vervolgens
een dergelijk besluit nemen (zie het gewijzigde artikel 49). Uiteraard verbiedt
de nieuwe regeling een raad niet om vrijwillig een periode van bezinning in
te lassen voor het geval een wethouder waartegen een motie van wantrouwen
is aanvaard, weigert zijn ontslag te nemen.Artikel 51In gedualiseerde verhoudingen behoort het ambt van wethouder te worden
waargenomen door een collega-wethouder en niet langer «zo nodig»,
door een lid van de raad, zoals de huidige Gemeentewet voorschrijft. Binnen
het college, bijvoorbeeld in het kader van de formatie van een nieuw college,
kunnen hierover afspraken worden gemaakt als het om vervanging voor een korte
periode gaat. Vervanging voor een langere periode (bijvoorbeeld in verband
met ziekte of zwangerschap) kan ad hoc wordt geregeld.Instandhouding van de huidige mogelijkheid om zo nodig een raadslid aan
te wijzen als waarnemend-wethouder waarbij deze een automatisch recht op terugkeer
in de raad na afloop van de waarneming zou hebben, zoals door het IPO en tot
op zekere hoogte ook de VNG is voorgesteld in hun respectievelijke reacties
op het voorontwerp van wet, is – afgezien nog van de complexiteit van
de voorgestelde regeling – in het licht van het voorgaande principieel
ongewenst (want opnieuw leidend tot rolonduidelijkheid) en praktisch overbodig,
omdat de thans voorgestelde regeling een adequate voorziening biedt.Voorgesteld wordt daarom artikel 51 te schrappen.Onderdeel YArtikel 53aDe in dit artikel aan de burgemeester toegekende bevoegdheden strekken
ertoe het collegiaal bestuur te versterken. Dat betekent dat de burgemeester
deze bevoegdheden ook moet uitoefenen binnen de mogelijkheden die de collegiale
bestuursvorm hem biedt. Toevoeging van onderwerpen aan de agenda door de burgemeester
(tweede lid) heeft weinig zin als bij de andere collegeleden de bereidheid
ontbreekt die onderwerpen te behandelen. Hetzelfde geldt voor de in het derde
lid neergelegde bevoegdheid om ten aanzien van geagendeerde onderwerpen een
eigen voorstel aan het college voor te leggen.Onderdeel ZArtikel 54Het derde lid van deze bepaling moet worden geschrapt, omdat artikel 148
waarnaar wordt verwezen eveneens wordt geschrapt (zie hiervoor paragraaf 4.2.).Onderdeel CCArtikel 68De bestaande bepaling inzake de onverenigbare betrekkingen van de burgemeester
wordt aangevuld met een aantal betrekkingen, zodat de bepaling een beter overzicht
geeft van de incompatibiliteiten. Daarbij is er overigens geen sprake van
uitbreiding van het aantal onverenigbare betrekkingen, met uitzondering van
het lidmaatschap van de rekenkamer.Deze systematiek is ook ten aanzien van de andere functionarissen gevolgd. Onderdeel DDArtikel 69De voorgestelde wijziging hang samen met de wijziging van artikel 15,
waarnaar in dit artikel wordt verwezen.Onderdeel FFArtikel 77Eerste lidIn de huidige Gemeentewet wordt het ambt van de burgemeester bij verhindering
of ontstentenis waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder.
Deze waarneming betreft ook de uitoefening van het voorzitterschap van de
raad. In gedualiseerde verhoudingen is dat een merkwaardige figuur. Daarom
wordt voorgesteld een door de raad aan te wijzen raadslid met de waarneming
van het burgemeesterschap te belasten. De waarneming van de overige werkzaamheden
van de burgemeester kan het beste door een wethouder blijven gebeuren.Tweede lidIn het tweede lid wordt, overeenkomstig het advies van de VNG, gesproken
van «het oudste lid in leeftijd», omdat het begrip oudste lid
in jaren voor verschillende uitleg vatbaar blijkt.Derde lidDoor schrapping van artikel 18, tweede lid, vervalt de zin van het derde
lid. Immers, op de dag dat de raad aftreedt, komt de nieuwe raad op grond
van artikel 18 bijeen. Indien op die dag alle wethouders zijn afgetreden,
wordt op grond van het tweede lid het oudste lid in leeftijd van de nieuwe
raad belast met de waarneming.Onderdeel GGDe hier voorgestelde wijziging hangt samen met het voorstel tot wijziging
van artikel 80, op grond waarvan de waarnemend burgemeester geen raadslid
meer kan zijn.Onderdeel HHArtikel 80Deze bepaling wordt in het voorstel aangescherpt door ook artikel 68 van
overeenkomstige toepassing te verklaren. Dit betekent dat de in dat artikel
opgesomde incompatibiliteiten ook gelden voor waarnemende burgemeesters. Dit
is met name van belang omdat het in gedualiseerde verhoudingen niet goed denkbaar
is dat een raadslid tevens waarnemend burgemeester is.Onderdeel IIIn het voorgestelde hoofdstuk IVa wordt geregeld dat in iedere gemeente
een rekenkamer werkzaam zal zijn; ofwel de gemeentelijke rekenkamer (art.
81a), ofwel een door verschillende gemeenten gezamenlijk ingestelde gemeenschappelijke
rekenkamer (art. 81l). In algemene zin is op dit onderwerp ook
al ingegaan in hoofdstuk 7 van het algemeen deel van deze toelichting.Artikel 81bIn deze bepaling is vastgelegd dat de raad het aantal leden van de rekenkamer
bepaalt. Dat geeft hem de mogelijkheid te kiezen tussen een eenhoofdige rekenkamer
of een collegiale rekenkamer.Artikel 81cAlgemeenDit artikel bevat enkele voorschriften omtrent benoeming en ontslag van
de leden van de rekenkamer, die bijdragen aan een onafhankelijke positie van
de rekenkamer ten opzichte van de raad. In hoofdstuk 7 van het algemeen deel
van de toelichting is hier reeds op ingegaan. Voor de goede orde merk ik op
dat leden van de rekenkamer, evenals leden van de Algemene Rekenkamer, ambtenaar
zijn in de zin van de Ambtenarenwet. Anders dan de VNG in haar commentaar
stelt, meen ik dat hiertegen geen bezwaar bestaat nu artikel 81c de onafhankelijke
positie van de leden van de rekenkamer waarborgt.Tweede lidIn het tweede lid is bepaald dat de raad, als de rekenkamer uit twee of
meer personen bestaat, uit de leden een voorzitter benoemt. De voorzitter
wordt dus niet als zodanig benoemd, wat praktische voordelen biedt bij het
tussentijds aftreden van een lid dat tevens voorzitter is.Derde lidIndien de raad kiest voor de eenhoofdige rekenkamer (art. 81b), zal hij
moeten voorzien in een plaatsvervanger opdat is verzekerd dat de rekenkamer
kan blijven functioneren indien bijvoorbeeld het lid van de rekenkamer op
non-activiteit is gesteld (art. 81d, eerste en tweede lid) of om andere redenen
niet in staat is zijn functie uit te oefenen.Als de rekenkamer uit meer dan één lid bestaat, kunnen plaatsvervangendleden
worden benoemd. Met name voor kleine rekenkamers is het van belang dat een
lid bij langdurige afwezigheid bijvoorbeeld als gevolg van ziekte tijdelijk
kan worden vervangen.Op grond van het vijfde lid vindt over de benoeming van nieuwe leden,
over de voorzitter, over herbenoeming van zittende leden en over de benoeming
van waarnemende leden overleg plaats met de rekenkamer.Het zesde en zevende lid bevatten limitatieve gronden voor ontslag. Ontslag
op andere gronden is dus niet mogelijk. Het zesde lid is imperatief geformuleerd,
het zevende lid facultatief. Dit vloeit voort uit de verschillende aard van
de in beide leden genoemde gronden.Artikel 81dDit artikel kent de raad de bevoegdheid toe een lid van de rekenkamer
op non-actief te stellen. Het komt er kort gezegd op neer dat deze mogelijkheid
bestaat indien er concrete aanwijzingen zijn dat zich één van
de ontslaggronden van artikel 81c, zesde lid, b, c, d of e, of zevende lid,
onder b, zal gaan voordoen. In een dergelijke situatie zou een onverminderde uitoefening van het lidmaatschap het aanzien van de overheid ernstig
aantasten.Artikel 81eHet is gelet op transparantie en betrouwbaarheid van het bestuur van belang
dat andere functies van leden van de rekenkamer openbaar zijn. Om die reden
wordt artikel 12 van overeenkomstige toepassing verklaard. Artikel 81fDit artikel bevat een opsomming van betrekkingen die niet gelijktijdig
met het lidmaatschap van de rekenkamer kunnen worden bekleed. De opsomming
is niet limitatief. Het is denkbaar dat op grond van bijzondere wetten ook
andere betrekkingen niet gelijktijdig met het lidmaatschap van de rekenkamer
kunnen worden uitgeoefend. Het aanvaarden van een met het lidmaatschap onverenigbare
betrekking leidt tot ontslag op grond van het voorgestelde artikel 81c, zesde
lid, aanhef en onder b.Bekleding van het lidmaatschap van de rekenkamer is in beginsel niet toegestaan
aan gemeente-ambtenaren. Op deze regel gelden dezelfde uitzonderingen als
bij de vervulling van het lidmaatschap van de raad en het wethouderschap door
gemeente-ambtenaren. Het gaat hierbij om drie categorieën, namelijk:a. ambtenaren van de burgerlijke stand;b. hen die als vrijwilliger dan wel uit hoofde van een wettelijke verplichting
niet bij wijze van beroep hulpdiensten verrichten enc. ambtenaren werkzaam aan een school voor openbaar onderwijs.Artikel 81gOmdat de rekenkamer vooral ten behoeve van de raad werkzaam is, is in
dit artikel bepaald dat haar leden voorafgaand aan de uitoefening van hun
functie de eed of belofte afleggen in de vergadering van de raad, in handen
van de voorzitter van de raad.Artikel 81hArtikel 15, eerste en tweede lid, dat in dit artikel van overeenkomstige
toepassing wordt verklaard op de leden van de rekenkamer, omschrijft enkele
handelingen die niet mogen worden verricht, tenzij gedeputeerde staten ontheffing
hebben verleend. De strekking van dit artikel is een waarborg te scheppen
voor zuiverheid in de verhoudingen tussen leden van de rekenkamer en de gemeente.Artikel 81iTweede lidOmdat de rekenkamer mede ten dienste van de raad werkt, moet de raad op
de hoogte zijn van de wijze waarop de kamer werkt. De rekenkamer moet daarom
haar reglement van orde ter kennisneming aan de raad sturen.Ook de burger moet kennis moet kunnen nemen van het reglement van orde
van de rekenkamer. Daarom is voorzien in verplichte bekendmaking overeenkomstig
de voorschriften van artikel 139, tweede lid: door plaatsing in het gemeenteblad
of – indien een dergelijk blad niet bestaat – door opneming in
een andere in de gemeente algemeen verkrijgbare uitgave. Artikel 81jEerste en tweede lidDe rekenkamer zal uiteraard niet kunnen functioneren zonder toereikende
financiële middelen en ambtelijke ondersteuning. Dit artikel draagt de
raad respectievelijk het college op daarin te voorzien.De constructie waarbij op voordracht van de voorzitter van de rekenkamer
het college de nodige ambtenaren aanwijst, die de rekenkamer voor een goede
uitoefening van haar taken nodig heeft, wordt ook gebruikt bij rijksambtenaren
die voor een adviescollege werken (vgl. ook art. 15 van de Kaderwet adviescolleges).Derde lidOp grond van het derde lid mag personeel dat voor de rekenkamer werkt,
niet tevens voor het gemeentebestuur werkzaam zijn. Hoewel het niet per definitie
voor onmogelijk moet worden gehouden dat een ambtenaar in staat is zijn verschillende
petten te scheiden, moet ook de schijn van belangenverstrengeling worden vermeden.
De mogelijkheid van de gemeenschappelijke rekenkamer maakt deze verplichting
ook voor kleine gemeenten haalbaar.Vierde lidHet vierde lid bepaalt dat het personeel van de rekenkamer uitsluitend
aan de rekenkamer verantwoording schuldig is, ook al wordt het op grond van
het tweede lid benoemd door het college. Hoewel het het meest zuiver is dat
de rekenkamer haar eigen personeel benoemt, is hier om redenen van praktische
aard vanaf gezien.Artikel 81lEerste lidDeze bepaling biedt de basis voor de gemeenschappelijke rekenkamer. De
gemeenschappelijke rekenkamer is een gemeenschappelijk orgaan in de zin van
artikel 8, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In paragraaf 7.3.
wordt hierop uitvoerig ingegaan.Tweede lidOp grond van het tweede lid gelden ten aanzien van de vaststelling van
de begroting en de rekening dezelfde regels als voor het gemeentebestuur.
Het gaat hierbij met name om het financieel toezicht van gedeputeerde staten.
Dat wordt op grond van deze bepaling dus ook op de begroting en de rekening
van een gemeenschappelijke rekenkamer uitgeoefend.Artikel 81mEerste lidHet eerste lid verklaart een groot deel van de artikelen uit paragraaf 1
van hoofdstuk IVa van overeenkomstige toepassing op de gemeenschappelijke
rekenkamer. De raden van de deelnemende gemeenten besluiten gezamenlijk tot
benoeming, ontslag en non-activiteit van een lid van de rekenkamer. Tweede lidIn de gemeenschappelijke regeling wordt bepaald in welke gemeente de leden
van de rekenkamer de eed en belofte afleggen.Artikel 81nIn dit artikel wordt een aantal onderwerpen genoemd, waarin de gemeenschappelijke
regeling moet voorzien. Deze hebben betrekking op een voldoende personele
ondersteuning van de rekenkamer, zonder welke de kamer niet kan functioneren
en de financiële vergoeding voor de leden van de rekenkamer. In het algemeen
deel is ingegaan op de mogelijkheid één van de deelnemende gemeenten
te belasten met de uitvoering van een aantal taken ten behoeve van de rekenkamer.Onderdelen JJ en KKDe voorgestelde artikelen 82 tot en met 82b kennen raad, college en burgemeester
de bevoegdheid toe tot het instellen van commissies met diverse typen taken
en bevoegdheden.Artikel 82Dit artikel bevat nadere bepalingen omtrent raadscommissies. In het algemeen
deel van de toelichting is hierop nader ingegaan. Het eerste lid is in belangrijke
mate ontleend aan het huidige artikel 82, tweede lid, dat thans van toepassing
is op alle commissies. Het is aan de raad te bepalen in welke gevallen besluitvorming
door een raadscommissie wordt voorbereid en in welke gevallen hij een onderwerp
direct plenair behandelt.Uit het feit dat raadscommissies intrinsiek raadswerk doen, vloeit voort
dat het voorzitterschap van een commissie op grond van het vierde lid in handen
van een raadslid is. De overige leden van een raadscommissie kunnen ook niet-raadsleden
zijn.Het vijfde lid verklaart een aantal artikelen van overeenkomstige toepassing.
Hierdoor worden de volgende zaken geregeld: de oproeping van de commissie
door de voorzitter, de toegang van burgemeester en wethouders tot de vergaderingen,
de immuniteit en het verschoningsrecht van degene die deelnemen aan beraadslagingen
van de commissie en de openbaarheid van de commissievergaderingen.Artikel 82aDit artikel geeft de raad, het college en de burgemeester de mogelijkheid
bestuurscommissies in te stellen De mogelijkheid van delegatie van bevoegdheden
aan dergelijke commissies is geregeld in de voorgestelde artikelen 156, 165
en 178. In dit opzicht is de systematiek van de huidige Gemeentewet gevolgd.
Het is van belang dat van de instelling van bestuurscommissies in verband
met de overdracht van bevoegdheden een openbare kennisgeving wordt gedaan.
Om die reden verklaart het derde lid de artikelen 139, tweede lid, 140 en
141 van overeenkomstige toepassing.Het gedualiseerde stelsel van bestuurscommissies, waarin college, raad
en burgemeester elk eigen bestuurscommissies kunnen instellen, brengt met
zich dat elk van deze drie organen de wijze regelt waarop leden van de raad
inzage hebben in de stukken waarover een door hen ingestelde bestuurscommissie
geheimhouding heeft opgelegd. Op grond van de artikelen 165, derde lid, en 178, vierde lid, dient een
ontwerp-besluit van het college of de burgemeester tot overdracht van bevoegdheden
aan een bestuurscommissie, aan de raad voorgelegd. Veelal zal de overdracht
van bevoegdheden zijn geregeld in het instellingsbesluit De raad wordt op
die manier in staat gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Als
de raad met name vanwege de vervulling van zijn controlerende taak ten aanzien
van de door de desbetreffende bestuurscommissie uit te oefenen bevoegdheden,
bezwaren heeft tegen de overdracht van bevoegdheden aan van deze commissie,
kan hij door middel van de daarvoor beschikbare politieke instrumenten de
nodige druk genereren.Op grond van het vierde lid zijn de vergaderingen van door de raad ingestelde
bestuurscommissies openbaar, zoals ook de vergaderingen van de raad openbaar
zijn. De regeling van immuniteit en verschoning is van toepassing op personen
die aan beraadslagingen van de door de raad ingestelde bestuurscommissie deelnemen.
Er is geen verplichting van openbaarheid van vergaderingen van door het college
ingestelde bestuurscommissies; ook het college vergadert in beginsel in beslotenheid.
Het is echter mogelijk dat aard en omvang van de overgedragen bevoegdheden
openbaarheid van de vergadering van de commissie nodig maakt. Op grond van
het vijfde lid dienen het college respectievelijk de burgemeester daarin dan
te voorzien.Artikel 82bArtikel 82b, eerste lid, geeft de raad, het college en de burgemeester
de mogelijkheid om andere dan raads- en bestuurscommissies in te stellen.
Dit artikel stelt buiten twijfel dat het commissiestelsel een open karakter
heeft. In paragraaf 8.1. van het algemeen deel van deze toelichting is
hierop al ingegaan.Indien de raad van de mogelijkheid «andere» commissies in
te stellen gebruik maakt, moet hij op grond van het voorgestelde tweede lid,
afwegen of de vergaderingen van de commissies openbaar zijn, al dan niet gecombineerd
met de mogelijkheid achter gesloten deuren te vergaderen. Anders dan bij commissies
die intrinsiek raadswerk doen, te weten raadscommissies en door de raad ingestelde
bestuurscommissies, is openbaarheid niet voor alle gevallen voorgeschreven.
De aard van de taken van andere commissies kan een toegesneden openbaarheidsregeling
rechtvaardigen. In dit verband wordt verwezen naar de toelichting op (het
vervallen) artikel 85. Dat het tweede lid alleen van toepassing is voor door
de raad ingestelde «andere» commissies houdt verband met het feit
dat voor de vergaderingen van de raad, anders dan voor vergaderingen van het
college openbaarheid uitgangspunt is. Dit neemt niet weg dat het college respectievelijk
de burgemeester ten aanzien van door hem ingestelde «andere» commissies
bevoegd is de openbaarheid van de vergaderingen te regelen.Onderdeel LLArtikel 83In dit artikel zijn de huidige artikelen 83 en 84 ineen geschoven. Het
toezicht dat is geregeld in het tweede lid, wordt uitgeoefend door het orgaan
dat de bestuurscommissie heeft ingesteld. Onderdeel MMArtikel 84Zoals hiervoor al is aangegeven, is het huidige artikel 84 in aangepaste
vorm opgenomen in het voorgestelde artikel 83.Artikel 85Artikel 85 stelt thans regels voor commissies die zijn belast met advisering
aan de raad over bezwaar- en beroepschriften of met de beslissing op beroepschriften.
Door het schrappen van de mogelijkheid van beroep op de raad (artikel 152)
bestaat geen behoefte meer aan commissies die beslissingen op beroep voorbereiden
of nemen.Voor commissies die de raad adviseren over te nemen beslissingen op bezwaarschriften,
is het huidige artikel 85 alleen van belang voor wat betreft de bepaling dat
de raad de openbaarheid van de vergaderingen van de commissie regelt. Dit
geeft de raad de mogelijkheid om een op deze commissies toegesneden openbaarheidsregeling
te treffen, die bijvoorbeeld de mogelijkheid biedt van beraadslaging in raadkamer,
na een openbare hoorzitting. Eenzelfde mogelijkheid biedt het voorgestelde
artikel 82b dat bepaalt dat de raad voor door hem ingestelde commissies, niet
zijnde raadscommissies als bedoeld in artikel 82 of bestuurscommissies als
bedoeld in artikel 82a, de openbaarheid van de vergaderingen regelt. Artikel
85 vervalt daarom.Evenals onder de huidige Gemeentewet heeft het gemeentebestuur niet de
bevoegdheid om de beslissing op een bezwaarschrift over te dragen aan een
commissie. Daarvoor zou een expliciete grondslag nodig zijn, welke ontbreekt1.Onderdeel NNArtikel 86Het huidige artikel 86 bevat enkele afwijkingen voor de deelraden op de
artikelen inzake de commissies. In het voorstel zijn ter vergroting van de
inzichtelijkheid de kernbepalingen ten aanzien van de deelgemeenten en hun
besturen opgenomen in de artikelen 87 e.v. De bepalingen ten aanzien van de
bestuurscommissies zijn, voor zover nodig, van overeenkomstige toepassing
verklaard. Om die reden kan het huidige artikel 86 vervallen. Ik stel voor
in het nieuwe artikel 86 het thans in artikel 93 bepaalde op te nemen. Het
laatstgenoemde artikel hoort namelijk in de nieuwe opzet thuis in de paragraaf
over de commissies.Onderdeel OOArtikel 87Omdat de behartiging van belangen van een deel van de gemeente zowel betrekking
zal hebben op taken van het college als die van de raad en de burgemeester,
zullen de raad, het college en de burgemeester gezamenlijk, dat wil zeggen
door middel van een gezamenlijk besluit, een deelgemeente moeten instellen.
Het ligt in de rede dat het besluit wordt geïncorporeerd in de in het
tweede lid van dit artikel bedoelde verordening.De deelraad en het dagelijks bestuur van de deelgemeente beschikken, evenals
de bestuurscommissies, door delegatie over bevoegdheden van de raad respectievelijk
het college, zij het dat de omvang van de bevoegdheden van het
deelgemeentebestuur zodanig is, dat de deelraad als algemeen vertegenwoordigend
lichaam moet worden aangemerkt. Daarom worden in het vijfde lid van artikel
87 directe verkiezingen voorgeschreven voor de leden van een deelraad.Onderdeel PPArtikel 87aHet voorgestelde artikel 87a regelt het toezicht van de raad, het college
en de burgemeester op de deelgemeentebesturen. Deze regeling komt overeen
met de huidige toezichtsregeling (artt. 86, eerste lid, jo. 83 en 84).Uiteraard zijn deelraden, dagelijkse besturen van deelgemeenten en hun
voorzitters geen verantwoording schuldig aan de raad, het college en de burgemeester,
zoals voor bestuurscommissies wel het geval is (art. 83, eerste lid). Op het
niveau van de deelgemeente is immers de democratische controle verzekerd.
Dit is conform het bepaalde in de huidige Gemeentewet (art. 86, eerste lid).Onderdeel RRArtikel 89Eerste lidEvenals bij de overige functionarissen is ten aanzien van leden van een
deelraad gekozen voor een volledige opsomming van onverenigbare betrekkingen.
Ten opzichte van de huidige incompatibiliteiten zijn toegevoegd de wethouder,
het lid van het dagelijks bestuur van de deelgemeente (inclusief de voorzitter
van het dagelijks bestuur), het lid van de rekenkamer, de Nationale ombudsman
en de substituut-ombudsman. De onverenigbaarheid van het deelraadslidmaatschap
en het lidmaatschap van het dagelijks bestuur geeft uitdrukking aan de gedualiseerde
verhoudingen binnen het deelgemeentebestuur. In het algemeen deel van de toelichting
is reeds ingegaan op de wenselijkheid van deze dualisering. Artikel 90, eerste
lid, onderdeel n, bevat een spiegelbeeldige bepaling.Uit onderdeel o volgt dat ook ambtenaren werkzaam voor de rekenkamer geen
lid van de deelraad kunnen zijn. Zij zijn immers door het gemeentebestuur
aangesteld.Derde lidDe Gemeentewet kent geen bepalingen inzake het aftreden van de leden van
het dagelijks bestuur van een deelgemeente. De regeling hiervan wordt aan
de gemeentelijke regelgever overgelaten. Het derde lid van de artikelen 89
en 90 biedt de mogelijkheid te regelen dat na de verkiezing van de leden van
de deelraad het lidmaatschap van het dagelijks bestuur tijdelijk kan worden
gecombineerd met dat van de deelraad, in afwachting van de benoeming van nieuwe
leden van het dagelijks bestuur. Ook op deelgemeentelijk niveau kan aldus,
indien dat gewenst wordt geacht worden voorzien in een demissionair dagelijks
bestuur, zoals op het gemeentelijk niveau na de verkiezing nog tijdelijk een
demissionair college kan functioneren. Zonder wettelijke grondslag zou de
gemeentelijke regelgever niet bevoegd zijn een tijdelijke combinatie van het
lidmaatschap van het dagelijks bestuur en dat van de deelraad mogelijk te
maken. Onderdeel SSArtikel 90 {[wlidEerste en tweede lidDit artikel bevat de met het lidmaatschap van het dagelijks bestuur van
een deelgemeente onverenigbare betrekkingen. Ten aanzien van de leden van
het dagelijks bestuur is evenals voor de overige leden van het gemeentebestuur
een volledige, zij het niet limitatieve opsomming van onverenigbare betrekkingen
opgenomen.Derde lidVerwezen wordt naar de toelichting op artikel 89, derde lid.Onderdeel TTArtikel 91In de plaats van de in het huidige artikel 91 geregelde vaste commissies
van advies, komen de in het voorgestelde artikel 82 geregelde raadscommissies.Het voorgestelde artikel 91 verklaart een aantal bepalingen van overeenkomstige
toepassing op de leden van het deelgemeentebestuur, dus op de leden van de
deelraad en het dagelijks bestuur. Het gaat hierbij om:– artikel 14: eed;– artikel 15: verboden handelingen alsmede gedragscode;– artikel 22: immuniteitsregeling;– artikel 49: mogelijkheid van politiek ontslagverlening van leden
van dagelijks bestuur door de deelraad.Ter vergelijking zij verwezen naar de artikelen 83, derde lid, 86, tweede
lid, en 94 van de huidige Gemeentewet.Artikel 92Het tweede lid verklaart enkele artikelen van overeenkomstige toepassing
op een vergadering van deelraad, namelijk:– artikel 23: beginsel openbare deelraadsvergadering met regeling
voor beslotenheid;– artikel 24: onderwerpen waarover niet in beslotenheid mag worden
beraadslaagd of besloten;– artikel 86: geheimhoudingsregeling voor hetgeen in beslotenheid
is behandeld.Ter vergelijking zij verwezen naar de artikelen 86, tweede lid, en 93
van de huidige Gemeentewet.Artikel 93De tekst van het huidige artikel 93 is om systematische redenen opgenomen
in het voorgestelde artikel 86.Artikel 94De regeling van immuniteit en verschoning dient uitsluitend van toepassing
te zijn op commissies die raadsbevoegdheden uitoefenen of anderszins raadswerk
verrichten. Om die reden is bij de regeling van dergelijke commissies (raadscommissies,
deelraden en door de raad ingestelde bestuurscommissies) voorzien
in een regeling van immuniteit en verschoning en is niet langer een dergelijke
regeling voor commissies in het algemeen opgenomen. Het huidige artikel 94
wordt daarom geschrapt.Onderdeel WWArtikel 95Derde lidDe ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap maakt
een onderscheid in de bepaling over de vergoeding van raadsleden met betrekking
tot raadsleden – niet-wethouder en raadsleden – wethouder in beginsel
overbodig. Een uitzondering moet echter worden gemaakt voor demissionaire
wethouders die voor korte tijd ook tegelijk raadslid mogen zijn. Het derde
lid voorziet in deze uitzondering.Artikel 96Het huidige artikel 96 blijft materieel ongewijzigd. De nieuwe aanduidingen
van gemeentelijke commissies leiden tot enkele redactionele aanpassingen.
Hoewel ook het college en de burgemeester in het nieuwe stelsel bestuurscommissies
kunnen instellen, heb ik er voor gekozen om de geldelijke voorzieningen voor
de leden van deze commissies en deelraden bij verordening door de raad te
laten vaststellen. Gelet op de aard van deze voorzieningen verdient deze regeling
de voorkeur.Onderdeel XXArtikel 97Met de voorgestelde wijziging wordt geen inhoudelijke wijziging maar een
redactionele verbetering beoogd. Tot het gemeentebestuur behoren op grond
van artikel 5, onder a, alle bevoegde organen en derhalve ook commissies en
deelraden.Onderdeel AAAArtikel 101In het verlengde van de gewijzigde benoemingsprocedure van de secretaris
is het logisch dat ook de verhouding tussen raad en college bij schorsing
en ontslag van deze functionaris wordt aangepast. Ook hier blijft de eindverantwoordelijkheid
van de raad in stand, maar wordt de positie van het college versterkt. Ontslag
en schorsing van de secretaris is alleen nog maar mogelijk op voordracht van
het college. Daarmee verdwijnt de nu op papier bestaande mogelijkheid dat
de raad tegen de zin van het college overgaat tot schorsing of ontslag van
de secretaris. College en raad dienen beide in te stemmen met schorsing en
ontslag.Onderdeel BBBArtikel 102De voorgestelde wijziging van dit artikel is uitsluitend redactioneel
van aard. Onderdeel CCCArtikel 103Tweede lidVaststelling van de instructie voor de secretaris wordt een collegebevoegdheid.
Indien de raad te kennen geeft geraadpleegd te willen worden over de inhoud
van deze instructie, is het aannemelijk dat het college aan die wens gehoor
zal geven. De gewijzigde verhouding tussen raad en college ten aanzien van
de secretaris komt in deze aangepaste procedure tot uiting.Onderdeel EEEArtikel 106Voor de vaststelling van de vervangingsregeling van de secretaris geldt
hetzelfde als voor de vaststelling van de instructie voor de secretaris. In
het licht van de formele erkenning van het feit dat de secretaris functioneel
is opgeschoven in de richting van het college, is het aangewezen dat de vervangingsregeling
door het college wordt vastgesteld en niet langer door de raad.Onderdeel GGGArtikel 107aHet initiatief voor een raadsbesluit om over te gaan tot benoeming van
de griffier, zal waarschijnlijk uit de raad zelf komen. Denkbaar is dat het
seniorenconvent hierbij het voortouw neemt. In dat geval is er sprake van
een initiatiefvoorstel van een groot aantal raadsfracties. Het is echter ook
mogelijk dat de raad hierover besluit op voorstel van het college. Het college
kan een dergelijk voorstel doen op verzoek van de raad, maar kan ook geheel
zelfstandig tot het inzicht zijn gekomen dat de introductie van een afzonderlijke
raadsgriffier de zuiverheid van verhoudingen tussen raad en college en vooral
die tussen college en secretaris dient. Tot slot kan ook de secretaris om
dezelfde redenen als het college bij de raad of bij het college aandringen
op de aanstelling van een griffier.De raadsgriffier en zijn eventuele medewerkers staan formeel en functioneel
los van de «gewone» ambtelijke organisatie. Dat staat natuurlijk
niet in de weg aan gebruik door de raadsgriffie van allerlei faciliteiten
van de ambtelijke organisatie (salarisadministratie, repro, e.d.)Onderdelen III, JJJ, KKK, LLL en NNNArtikelen 112, 113, 114, 118, 119, 120 en 124In deze artikelen wordt een aantal keren het begrip «gemeentebestuur»
vervangen door «college». Het gaat in deze artikelen om typische
uitvoeringsbevoegdheden die in een dualistisch bestel waarbij het college
het uitvoerend orgaan is, aan het college moeten toekomen. Overigens zal een
en ander voor de praktijk weinig betekenis hebben, omdat nu ook veelal het
college is belast met het in deze artikelen geregelde overleg en het geven
van bericht en raad. In voorkomende gevallen zal het college uiteraard de
raad raadplegen. Onderdeel MMM en OOOArtikelen 123 en 125, tweede lidDe voorgestelde wijzigingen hangen samen met de wijzigingen in het commissiestelsel.Onderdeel PPPArtikel 147De voorgestelde wijzigingen van dit artikel beogen de bevoegdheidsverdeling
tussen raad en college te verduidelijken.Eerste lidHet eerste lid ziet op de vaststelling van verordeningen in autonomie
en medebewind. Zowel het eerste als het tweede lid van artikel 108 hebben
hierop mede betrekking. Deze bevoegdheid berust bij de raad tenzij de bevoegdheid
bij wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester
is toegekend.Tweede lidDe overige bevoegdheden van artikel 108, eerste respectievelijk tweede
lid, betreffen bestuursbevoegdheden in autonomie en medebewind. De autonome
bestuursbevoegdheden berusten op grond van het tweede lid bij de raad. Het
gaat hier om bevoegdheden die niet bij enig wettelijk voorschrift worden gevorderd
van een gemeentelijk orgaan.Derde lidBestuursbevoegdheden in medebewind kunnen zowel bij de raad, het college
als de burgemeester berusten. Dit betreft ook bestuursbevoegdheden die nadrukkelijk
in de Gemeentewet worden genoemd. Als uitgangspunt is in het derde lid gekozen
dat deze bevoegdheden berusten bij het college. Deze bestuursbevoegdheden
kunnen echter ook bij of krachtens de wet aan de burgemeester of de raad zijn
toegekend.Onderdeel QQQArtikel 147aHet eerste lid kent het individuele raadslid de bevoegdheid toe initiatiefvoorstellen
voor verordeningen in te dienen. Drempelsteun is niet nodig. Op grond van
het tweede lid is de raad verplicht het voorstel in behandeling te nemen overeenkomstig
door hem te stellen regels. Deze kunnen bijvoorbeeld inhouden dat een voorstel
schriftelijk moet worden ingediend bij de voorzitter en dat op voorstel van
de voorzitter wordt bepaald wanneer het voorstel wordt behandeld of dat het
eerst in handen van een raadscommissie wordt gesteld. Ten aanzien van andere
initiatiefvoorstellen is geen verplichte behandeling voorgeschreven. De door
de raad te stellen regels over dergelijke voorstellen kunnen voorwaarden voor
behandeling bevatten.Het ligt voor de hand dat de in het tweede en derde lid gevraagde regeling
in het reglement van orde van de raad wordt opgenomen. Artikel 147bDit artikel kent aan individuele raadsleden de bevoegdheid toe amendementen
in te dienen. Deze bevoegdheid is niet beperkt tot het amenderen van collegevoorstellen
voor verordeningen. De raad dient deze bevoegdheid nader uit te werken, bijvoorbeeld
in zijn reglement van orde. Daarbij kan worden gedacht aan de mogelijkheid
van sub-amendementen, de verplichting een amendement schriftelijk in te dienen
of een voorstel tot splitsing te doen. Door de overeenkomstige toepassing
verklaring van artikel 147a, tweede lid, is de raad ook verplicht amendementen
in behandeling te nemen overeenkomstig door hem te stellen regels.Onderdeel RRRArtikel 148Op het schrappen van dit artikel wordt ingegaan in paragraaf 4.2.
van het algemeen deel van deze toelichting, onder «Beleidsregels».Artikelen 151, 152 en 153In het algemeen deel wordt ingegaan op de onwenselijkheid van de mogelijkheid
van beroep op de raad tegen besluiten van het college of de burgemeester in
gedualiseerde verhoudingen. Om de daar genoemde redenen wordt voorgesteld
artikel 152 te schrappen. Artikel 153 regelt de wijze waarop de beslissing
op het beroep wordt voorbereid. Deze bepaling treft zonder de mogelijkheid
van beroep op de raad geen doel. Schrapping van artikel 151 hangt samen met
overheveling van de daar geregelde bestuursbevoegdheid naar het college (art.
160, eerste lid, onderdeel h).Onderdeel SSSArtikel 155Het mondeling en schriftelijk vragenrecht en het recht van interpellatie
acht ik met de Staatscommissie van zodanig belang dat deze rechten in de Gemeentewet
moeten worden verankerd. Dit artikel moet worden beschouwd als de pendant
van de artikelen 169 en 180 op basis waarvan het college en de burgemeester
de raad desgevraagd inlichtingen moeten verstrekken. Op grond van artikel
155 komt aan individuele leden het recht toe mondeling en schriftelijk vragen
te stellen aan het college of de burgemeester. Ook dit recht leent zich voor
nadere uitwerking in het reglement van orde van de raad. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan het instellen van een vragenuur tijdens de raadsvergadering
en openbaarmaking van schriftelijk ingediende vragen en antwoorden daarop.Het tweede lid kent individuele raadsleden het recht toe om verlof voor
het houden van een interpellatie te vragen. Het gaat daarbij om het vragen
van inlichtingen over een onderwerp dat niet op de agenda staat.Onderdeel TTTArtikelen 155a tot en met 155eDeze artikelen regelen het recht van onderzoek door de raad. In paragraaf 4.4.
wordt hier uitvoerig op ingegaan.Op grond van het voorgestelde artikel 155e zal de raad er zelf zorg voor
moeten dragen dat de kosten voor een onderzoek worden opgenomen inde
begroting. Niet steeds zal ruim voordat de begroting wordt vastgesteld, bekend
zijn dat een onderzoek wordt gehouden in het jaar waarop de begroting betrekking
heeft. In dat geval zal alsnog ruimte op de begroting moeten worden gevonden.Onderdeel UUUArtikel 156Eerste lidArtikel 156 regelt de overdracht van bevoegdheden van de raad aan het
college en door hem ingestelde bestuurscommissies.Tweede lidDe opsomming van niet overdraagbare bevoegdheden in het huidige artikel
156 is uitgebreid met bevoegdheid tot de instelling van een onderzoek als
bedoeld in artikel 155a. Hierdoor wordt buiten discussie gesteld dat de onderzoeksbevoegdheid
van de raad niet kan worden overgedragen aan een bestuurscommissie of een
deelraad. Om tot uitdrukking te brengen dat deze lijst niet limitatief is,
zijn de woorden «in ieder geval» ingevoegd.De overige wijzigingen ten opzichte van het huidige tweede lid hangen
samen met de voorgestelde wijzigingen in de artikelen 212 en 213.Onderdeel VVVArtikel 159De bevoegdheid om regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie,
wordt op grond van het voorgestelde artikel 160, eerste lid, onderdeel c,
geattribueerd aan het college. In paragraaf 5.2. van het algemeen deel
is deze keuze toegelicht. Artikel 150, waarin de raad wordt opgedragen een
verordening inzake de ambtelijke organisatie vast te stellen, moet daarom
worden geschrapt.Onderdeel WWWArtikel 160In het nieuwe artikel 160 wordt een groot aantal bevoegdheden van het
college opgesomd. Zoals in paragraaf 5.2. van het algemeen deel al is
uiteengezet, betreft het zowel van de raad naar het college overgehevelde
bevoegdheden, thans nog impliciete collegebevoegdheden die worden geëxpliciteerd,
al bestaande en tamelijk precies geformuleerde college-bevoegdheden en twee
eveneens reeds bestaande, in algemene termen verwoorde bevoegdheden van het
college.Uit een oogpunt van overzichtelijkheid heeft het mijn voorkeur al deze
college-bevoegdheden te bundelen in één verzamelbepaling.Eerste lidEen tweetal in dit artikel opgenomen bestuursbevoegdheden, namelijk de
onderdelen c en d, betreft de ambtelijke organisatie. Uit de overheveling
van het bevoegd gezag over de ambtelijke organisatie naar het college vloeit
ook voort dat het voortaan het college is dat algemene rechtspositionele voorschriften
vaststelt en in individuele gevallen rechtspositionele besluiten
neemt (artt. 125, 125c en 134 Ambtenarenwet). Een overgangsregeling terzake
wordt gegeven in artikel VI.De in onderdeel f genoemde rechtsgedingen vormen een ruime categorie.
Zij omvat ook het kort geding, de voeging in strafzaken, de instelling van
beroep, het verzoek tot schorsing van een aangevochten beslissing of om een
voorlopige voorziening terzake. Het maken van bezwaar tegen een besluit betreft
geen rechtsgeding en wordt daarom apart genoemd. Het betreft hier zowel spoedeisende
als niet-spoedeisende gevallen. Het college behoeft dus in geen enkel geval
meer achteraf formeel te worden gelegitimeerd door een beslissing van de raad.Tweede en derde lidHoewel het hier om een typische bestuursbevoegdheid gaat, kan een besluit
tot deelneming van de gemeente in privaatrechtelijke rechtspersonen een dusdanige
betekenis hebben, zowel financieel als anderszins, dat een wettelijke waarborg
voor tijdige betrokkenheid van de raad noodzakelijk is. Om in dat laatste
te voorzien is in het voorstel een voorhangregeling ten aanzien van ontwerp-besluiten
van het college op dit vlak opgenomen. Het derde lid bevat de thans in artikel
155, tweede lid, opgenomen goedkeuringsregeling.Vierde lidDe in dit lid opgenomen verplichting van het college is thans geregeld
in artikel 164, eerste lid.Onderdeel XXXArtikelen 161, 162, 163 en 164De in de artikelen 161 tot en met 164 genoemde collegebevoegdheden zijn
opgenomen in het voorgestelde artikel 160. Deze artikelen kunnen daarom vervallen.Onderdeel YYYArtikel 165De voorgestelde wijzigingen dienen ertoe te bepalen dat het college zelf
beslist over overdracht van zijn bevoegdheden aan een door hem ingestelde
bestuurscommissie of aan het dagelijks bestuur van een deelgemeente. Voor
een toelichting op de aan overdracht gestelde beperking wordt verwezen naar
de toelichting op artikel 156.In het derde lid is bepaald dat het college een ontwerp-besluit tot overdracht
van een of meer van zijn bevoegdheden voorlegt aan de raad. Op de ratio van
deze bepaling is ingegaan in de toelichting op artikel 82a (onderdeel KK).Onderdeel BBBBArtikel 169Dit artikel bevat een aangescherpte inlichtingenplicht voor het college.
Voor een toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 4.3. van het
algemeen deel. Het vierde lid stelt buiten kijf dat er geen beroep op de bestuursrechter
openstaat tegen een besluit om informatie te weigeren. Ook hierop wordt ingegaan
in paragraaf 4.3.Onderdeel CCCCArtikel 170Eerste lidDe in dit lid opgenomen opsomming van zorgplichten van de burgemeester
betreft deels de verhouding burger-bestuur (zie hiervoor paragraaf 6.2.).
Daarnaast zijn echter twee zorgplichten van een meer algemeen-bestuurlijke
aard geformuleerd. Het gaat daarbij om:1. Een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk
beleid en de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede een goede afstemming
tussen degenen die bij de voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken
(onderdeel a). Dit is een algemene coördinatiebevoegdheid die in het
verlengde ligt van de door middel van dit voorstel geëxpliciteerde positie
van de burgemeester als voorzitter van het college (zie hiervoor ook artikel
53a)12. Een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere
overheden. Ook deze zorgplicht past in de coördinerende positie van de
burgemeester binnen het college1.Derde lidNaast de in het eerste en in het tweede lid geëxpliciteerde positie
van de burgemeester als algemeen coördinator van gemeentelijk beleid
en bewaker van de verhouding tussen het gemeentebestuur en de burgerij, dient
de Gemeentewet ook een grondslag te bevatten voor interventies van de burgemeester
ten aanzien van alle niet met name genoemde gemeentelijke aangelegenheden.
In de huidige Gemeentewet is een dergelijke grondslag aanwezig in de vorm
van artikel 170. Deze bepaling keert in redactioneel iets gewijzigde vorm
terug in het derde lid van het nieuwe artikel 170.Onderdeel DDDDArtikel 178De voorgestelde wijzigingen dienen ertoe te bepalen dat de burgemeester
zelf beslist over overdracht van zijn bevoegdheden aan een door hem ingestelde
bestuurscommissie of aan de voorzitter van het dagelijks bestuur van een deelgemeente.
Een en ander vloeit voort uit het als gevolg van de dualisering gewijzigde
commissiestelsel. Voor een toelichting op de aan overdracht gestelde beperking
wordt verwezen naar de toelichting op artikel 156.In het vierde lid is bepaald dat de burgemeester een besluit tot overdracht
van zijn bevoegdheden voorlegt aan de raad. Op de ratio van deze bepaling
is ingegaan bij de toelichting op artikel 82a.Onderdeel EEEEArtikel 180Het aangescherpte inlichtingenrecht van de raad geldt zowel voor het college als de burgemeester in zijn hoedanigheid van afzonderlijk
bestuursorgaan. Zie voor een toelichting hierop paragraaf 4.3.Het vierde lid stelt buiten kijf dat er geen beroep op de bestuursrechter
open staat tegen een besluit om informatie te weigeren. Ook hierop wordt in
paragraaf 4.3. ingegaan.Onderdeel FFFFArtikel 181Dit artikel bepaalt dat de raad ten aanzien van een aantal bevoegdheden
van de burgemeester in afwijking van artikel 148 geen beleidsregels kan stellen.
Voorgesteld wordt artikel 148 te schrappen. Daardoor heeft artikel 181 geen
betekenis meer.Onderdeel GGGGDit onderdeel betreft de invoeging van een hoofdstuk over de bevoegdheden
van de rekenkamer. Evenals ten aanzien van de andere gemeentelijke organen
is de systematiek gevolgd van een hoofdstuk met institutionele bepalingen
en een hoofdstuk betreffende de bevoegdheden van het orgaan. In algemene zin
is op dit onderwerp ook al ingegaan in hoofdstuk 7 van het algemeen deel van
deze toelichting.Artikel 182Eerste lidDeze bepaling omschrijft de taak van de rekenkamer. Het gemeentebestuur
omvat alle bevoegde organen van de gemeente, dus zowel de raad, het college,
de burgemeester als de commissies, eventuele deelraden en dagelijks besturen
van deelgemeenten. Uit het eerste lid in combinatie met het tweede lid blijkt
dat de rekenkamer zowel op eigen initiatief als op verzoek van de raad onderzoeken
kan doen. Uiteraard kunnen ook anderen, zoals burgers maar ook andere gemeentelijke
bestuursorganen (bijvoorbeeld een deelraad of het college), dergelijke verzoeken
aan de rekenkamer richten.Tweede lidDeze bepaling staat niet in de weg aan overleg van de rekenkamer met het
college of een ander gemeentelijk orgaan over de inhoud van een nog uit te
brengen rapport. Het principe van hoor en wederhoor brengt mee dat een dergelijk
overleg wenselijk kan zijn. De rekenkamer kan hierover in haar reglement van
orde procedures vaststellen (art. 81i).Artikel 183Eerste lidDit artikel verzekert dat de rekenkamer over de informatie kan beschikken
die nodig is voor het verrichten van haar taken. Zij heeft onbeperkt toegang
tot de informatie die bij de gemeente berust. Onder informatie moeten niet
alleen papieren documenten worden verstaan, maar ook informatie die op andere
informatiedragers beschikbaar is, zoals computerapparatuur (vgl. art. 1, onderdeel
a, Wet openbaarheid van bestuur). Het gemeentebestuur is op grond van het
tweede lid verplicht desgevraagd inlichtingen te verstrekken. Artikel 184Dit artikel kent de rekenkamer bevoegdheden toe ten aanzien van openbare
lichamen en gemeenschappelijke organen en vennootschappen waarbij de gemeente
is betrokken conform de omschrijving in het eerste lid.Derde lidOp grond van artikel 183, eerste lid, kan de rekenkamer bij de gemeente
berustende documenten inzien die betrekking hebben op openbare lichamen, gemeenschappelijke
organen en vennootschappen als bedoeld in dit artikel. Mochten die documenten
tot nadere vragen aanleiding geven dan is de rekenkamer op grond van het tweede
lid van artikel 183 bevoegd bij het gemeentebestuur hierover nadere inlichtingen
in te winnen. Op grond van het derde lid van artikel 184 mag de rekenkamer
zich voor het inwinnen van inlichtingen over die documenten ook rechtstreeks
tot de desbetreffende rechtspersoon of het betrokken gemeenschappelijk orgaan
zelf richten. Als documenten ontbreken, kan overlegging daarvan worden gevorderd.Vierde tot en met zesde lidIn het vierde lid gaat het om een nog verdergaande bevoegdheid. De rekenkamer
kan bij een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan of een vennootschap
als bedoeld in het eerste lid zelf een onderzoek instellen, als het onderzoek
van de eerder bedoelde documenten daartoe aanleiding geeft.Het college moet vooraf op de hoogte gesteld worden van het voornemen
tot het instellen van een dergelijk onderzoek. Achteraf moeten aan het college,
de desbetreffende rechtspersoon of het betrokken gemeenschappelijk orgaan
ook de bevindingen worden meegedeeld. Gegevens en bevindingen die naar hun
aard vertrouwelijk zijn, mogen niet door een onderzoek als dit alsnog openbaar
worden. Hoewel het om een tamelijk verregaande bevoegdheid gaat, met name
ten opzichte van de privaatrechtelijke rechtspersonen waarop artikel 184 van
toepassing is, ben ik van mening dat het feit dat de gemeente een meerderheidsbelang
heeft een voldoende rechtvaardiging is voor toekenning van deze bevoegdheid.Op de betekenis van het zesde lid is nader ingegaan in het algemene deel
van deze toelichting.Onderdeel HHHHArtikel 188Door dit wetsvoorstel, de wijziging van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften
1995, in combinatie met de eerder vastgestelde Wet financiering decentrale
overheden, wordt de financiële functie versterkt en gestructureerd. Geldleningen
worden zichtbaar gemaakt in de verslaglegging. Op grond van de Wet financiering
decentrale overheden en de bijbehorende uitvoeringsregeling moeten de gegevens
over de vaste en de vlottende schuld worden aangeleverd bij respectievelijk
het jaarverslag en in de kwartaalstaten, ten behoeve van het toezicht op de
renterisiconorm en de kasgeldlimiet. Uitgangspunten voor het financieringsbeleid
worden verwoord in het financieringsstatuut en in concrete beleidsvoornemens
in de financieringsparagraaf in de begroting. De uitvoering wordt verantwoord
in de financieringsparagraaf in het jaarverslag. Door deze maatregelen beschikt de toezichthouder over de stukken die nodig
zijn voor een goed gestructureerd inzicht in de leningbesluiten en het leengedrag.
Artikel 188 is daarom overbodig geworden.Onderdeel JJJJArtikel 195Dit artikel geeft gedeputeerde staten de bevoegdheid zo nodig zelf opdracht
te geven aan de daartoe bevoegde gemeenteambtenaar om verplichte betalingen
te verrichten van uitgaven die door gedeputeerde staten of de raad op de begroting
zijn gebracht.De redactie van deze bepaling is aangepast aan het gewijzigde artikel
212. Artikel 212 bepaalt namelijk niet langer dat de raad in de verplichte
financiële verordening de gemeenteambtenaren moet aanwijzen, die met
de administratie en het beheer van de vermogenswaarden zijn belast. Dit betekent
dat aan het college wordt overgelaten op welke wijze hij een of meer ambtenaren
aanwijst, die bevoegd zijn verplichte betalingen ten laste van de gemeente
te doen.Onderdeel KKKKArtikelen 197 tot en met 201Artikel 189, vierde lid, bepaalt dat ten laste van de gemeente slechts
uitgaven gedaan kunnen worden tot de bedragen die hiervoor op de begroting
zijn gebracht. Het komt echter voor dat na afloop van het begrotingsjaar,
als geen besluiten tot wijziging van de begroting meer tot stand kunnen komen,
blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste
begrotingswijziging, geraamde bedragen. Strikt genomen gaat het hier om onrechtmatige
uitgaven (ook wel begrotingsonrechtmatigheid genoemd), omdat de overschrijding
strijd oplevert met artikel 189, vierde lid. Die onrechtmatigheid wordt echter
opgeheven door het vaststellen van de rekening waarin die uitgaven wel zijn
opgenomen. De desbetreffende uitgaven worden daardoor alsnog geautoriseerd.De raad moet zich bij het vaststellen van de rekening natuurlijk wel bewust
zijn van die overschrijdingen en zich een oordeel vormen over de aard daarvan.
De comptabiliteitsvoorschriften voorzien er dan ook in dat in de jaarrekening
een overzicht wordt gegeven van deze verschillen, met een analyse daarvan
in de toelichting. Daarbij moeten twee categorieën overschrijdingen worden
onderscheiden.In de eerste plaats kan het zo zijn dat er weliswaar van een overschrijding
sprake is, maar dat het college bij het doen van de uitgaven wel binnen het
door de raad uitgezette beleid is gebleven. Het is in zijn algemeenheid niet
de bedoeling dat de accountant deze overschrijdingen betrekt bij de beslissing
of al dan niet een goedkeurende verklaring kan worden gegeven. Wel kan de
accountant, mede aan de hand van de door het college vastgestelde concept-jaarrekening,
aangeven dat deze bedragen alsnog dienen te worden geautoriseerd.Met de tweede categorie overschrijdingen is meer aan de hand. Het gaat
dan om overschrijdingen die als onrechtmatig moeten worden aangemerkt. Dat
is het geval bijvoorbeeld bij strijd met een andere wettelijke bepaling of
met een door de raad genomen beslissing. De accountant kan dan in zijn verslag
aangeven dat de gesignaleerde onrechtmatigheid niet wordt opgeheven door het
enkel vaststellen van de rekening. In die gevallen ligt het voor de hand dat
de raad door het in gang zetten van een indemniteitsprocedure
een afzonderlijke discussie over dergelijke uitgaven uitlokt. Dan kan ook
worden bezien in hoeverre aan die onrechtmatigheid politieke gevolgen moeten
worden verbonden. Het is echter wel steeds de raad, en niet de accountant,
die beslist of ten aanzien van bepaalde uitgaven al dan niet een indemniteitsprocedure
in gang zal worden gezet. Zoals eerder aangegeven is het echter niet de bedoeling
dat die uitgaven alsnog buiten de rekening gelaten worden. Door het vastellen
van de rekening, al dan niet na het voeren van een indemniteitsprocedure,
wordt het college gedéchargeerd (artikel 199). Gehanteerde terminologieZoals bekend zijn de gemeentelijke begroting en rekening ingericht volgens
het stelsel van lasten en baten. Dat is ook de terminologie die wordt gehanteerd
in hoofdstuk XIV over de administratie en de controle die daarop wordt uitgeoefend.
Daarnaast wordt in de hier bedoelde artikelen ook de term «uitgaven»
gebruikt. Onder het doen van uitgaven moet in dit verband worden verstaan
het aangaan van verplichtingen met financiële gevolgen. Die financiële
gevolgen komen dan op de daarvoor in aanmerking komende plaats in de begroting
en rekening tot uitdrukking als lasten.Overigens zal in het kader van de in paragraaf 4.5. aangekondigde
wijziging van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 worden overwogen
of en in hoeverre harmonisering van dit Besluit en de Gemeentewet ten aanzien
van deze terminologie wenselijk is. Dit zou te zijner tijd kunnen leiden tot
een technische aanpassing van de Gemeentewet.Onderdeel MMMMArtikelen 212 en 213In artikel 212 worden de termen «prijzen» en «tarieven
voor rechten» gebruikt. Onder prijzen moet worden verstaan de prijzen
die de gemeente in rekening brengt in een privaatrechtelijke relatie. Daarnaast
zijn genoemd de tarieven voor:a. rechten, waarover in artikel 229b is bepaald dat die op een zodanig
niveau zijn vastgesteld, dat de geraamde opbrengst niet uitgaat boven de geraamde
lasten; enb. de afvalstoffenheffing, bedoeld in artikel 15.33 van de wet milieubeheer.Ook voor de afvalstoffenheffing geldt dat zij strekt tot niet meer dan
het verhaal van de kosten.De precieze hoogte van de bedoelde prijzen en tarieven wordt bepaald bij
de jaarlijkse vaststelling van de begroting of in het kader van de besluitvorming
over een concreet project. De tarieven voor de rechten, bedoeld in artikel
229b, en de afvalstoffenheffing moeten bovendien jaarlijks telkens opnieuw
worden vastgesteld teneinde afstemming van de waarschijnlijke opbrengst op
de geraamde lasten mogelijk te maken.De bevoegdheid tot het vaststellen van de prijzen en tarieven voor rechten
kan door de raad worden gedelegeerd aan het college, een deelraad of een door
hem ingestelde bestuurscommissie (vgl. art. 156, eerste lid). In het licht
van deze mogelijkheid van delegatie is het extra van belang dat de raad randvoorwaarden
vastlegt voor de berekening van de door het gemeentebestuur te berekenen prijzen,
tarieven voor rechten en de afvalstoffenheffing. Voor een verdere toelichting op dit onderdeel verwijs ik naar paragraaf 4.5.
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Onderdeel NNNNArtikel 213aVoor een toelichting op dit onderdeel verwijs ik naar paragraaf 4.5.
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.Onderdeel OOOOArtikel 214Ook de verordening als bedoeld in het nieuwe artikel 213a dient door het
college binnen twee weken na vaststelling aan gedeputeerde staten te worden
gezonden. Ten aanzien van de andere in dit artikel genoemde verordeningen
was dit reeds geregeld.Onderdeel PPPPArtikel 215Artikel 215 wordt aangepast aan het voorgestelde artikel 212, eerste lid.Onderdeel UUUUArtikel 281aIn de notitie over alternatieve afdoening van bestuurgeschillen (Kamerstukken
II 1999/2000, 27 286) heb ik toegezegd in dit wetsvoorstel te voorzien
in schrapping van de bezwaarprocedure bij geschillen over repressief toezicht.
De bezwaarprocedure is bij geschillen inzake het repressief toezicht een overbodige
stap, omdat de betrokken bestuursorganen hun standpunten reeds ruimschoots
hebben uitgewisseld in het traject voorafgaand aan de besluitvorming. In de
verhoudingen tussen toezichthoudend orgaan en het orgaan waarop wordt toegezien,
is het niet denkbaar dat geen uitvoerig overleg zou plaatsvinden voordat tot
vernietiging wordt overgegaan. Dit heeft ook bevestiging gevonden in artikel
10:41 van de Algemene wet bestuursrecht.In een vergelijkbare wijziging van de Provinciewet en de Waterschapswet
zal worden voorzien in het in te dienen wetsvoorstel inzake dualisering van
het provinciaal bestuur.ARTIKEL IIAls gevolg van de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap
zijn wethouders voortaan ambtenaar in de zin van artikel 1, eerste lid, van
de Ambtenarenwet. Zij zijn immers aangesteld in openbare dienst. Vanwege het
specifieke en overwegend politieke karakter van hun functie is het echter
niet gewenst dat titel III van de Ambtenarenwet, net zo min als dat voor de
ministers en staatssecretarissen het geval is, op wethouders van toepassing
is. De wethouders worden daarom toegevoegd aan de opsomming die in artikel
2, eerste lid, van de Ambtenarenwet wordt gegeven. Verder brengen inhoud en
systematiek van deze wet met zich dat de leden van de lokale rekenkamer in
beginsel, net als de burgemeester en de leden van de Algemene Rekenkamer,
volledig de ambtelijke status genieten, zij het dat hun onafhankelijke positie door middel van een aantal bepalingen in de Gemeentewet wordt
gewaarborgd.ARTIKEL IIIOnderdelen A, B, C en DDe voorgestelde wijzigingen in de Kieswet hangen samen met de in het algemene
deel toegelichte keuze voor een eerste samenkomst van de nieuwe raad zo spoedig
mogelijk na de verkiezingen, in combinatie met een tijdelijke demissionaire
status van het «oude» college.Het voorgestelde derde lid van artikel C 4 (onderdeel A) heeft ten doel
het aftreden van de oude raad te vervroegen. Daarmee wordt ook de eerste samenkomst
van de nieuwe raad op grond van artikel 18 van de Gemeentewet vervroegd. De
Kieswet voorziet nu reeds in een datum van aftreden van de zittende leden
van de Tweede Kamer, die eerder ligt dan de datum van aftreden van de raads-
en statenleden. Het is niet redelijk dezelfde korte termijn te hanteren voor
de gemeenteraden als voor de Tweede Kamer. Dit houdt verband met het volgende.Bij het vaststellen van de dag van aftreden van de oude raad en aantreden
van de nieuwe, moet rekening worden gehouden met de tijd die nodig is voor
de vaststelling van de uitslag, de benoeming van de gekozenen door de voorzitter
van het centraal stembureau, de aanvaarding van de benoeming door de gekozenen,
het besluit tot toelating van degenen die hun benoeming hebben aanvaard en
het onherroepelijk worden van dat besluit. Wat betreft de termijn waarop het
besluit tot toelating moet worden genomen en het onherroepelijk worden van
het besluit is de situatie voor gemeenteraden anders dan die voor de Tweede
Kamer. Artikel V 12 van de Kieswet bepaalt dat de beslissing tot toelating
van de bij een verkiezing gekozen leden van de raad uiterlijk op de zevenentwintigste
dag na de stemming wordt genomen. Een dergelijke regeling ontbreekt voor de
toelating van de bij een verkiezing gekozen leden van de Tweede Kamer. Verder
staat tegen het besluit tot toelating van een lid van de gemeenteraad, anders
dan tegen het besluit tot toelating van een Tweede-Kamerlid, beroep open.
Pas na ommekomst van de beroepstermijn vangt het lidmaatschap aan. De termijn
bedraagt zes dagen (art. V 14). De termijn tussen stemming en toelating van
de nieuwe leden behoeft bij gemeenteraden niet langer te zijn dan die thans
bij de Tweede Kamer. In het voorgestelde artikel V 12 is de termijn van 27
dagen daarom, in overeenstemming met het advies van de Kiesraad over het voorontwerp
van wet, voor de raadsverkiezingen vervangen door de verplichting uiterlijk
op de elfde dag na de stemming te beslissen omtrent de toelating, voorzover
dat mogelijk is.1 Aan de mogelijkheid van beroep
tegen de besluiten tot toelating wordt uiteraard niet getornd. Dit betekent
dat, rekening houdend met artikel F 1, derde lid, de nieuwe raden na de verkiezingen
in beginsel op de twintigste dag na de stemming (na ommekomst van de beroepstermijn
van zes dagen) voor het eerst kunnen samenkomen. Het voorgestelde derde lid
van artikel C 4 voorziet hier impliciet in.In het genoemde artikel F 1, derde lid, is de mogelijkheid opgenomen om
de dag van de kandidaatstelling – en daarmee van de stemming –
naar achteren of naar voren te schuiven. In verband met de voorgestelde verkorting
van de termijn tussen stemming en eerste samenkomst van de raad wordt voorgesteld
de mogelijkheid van artikel F 1, derde lid, om de dag van kandidaatstelling
naar achteren te schuiven te beperken tot de woensdag en donderdag na de reguliere
dag van kandidaatstelling. Dat is thans bij de verkiezingen
voor de Tweede Kamer al het geval. Aldus wordt voorkomen dat de termijn tussen
stemming en aftreden van de oude raad te kort wordt.Hoewel het mogelijk is de eerste samenkomst nog verder te vervroegen met
enkele dagen – zoals wordt voorgesteld voor de Tweede Kamer in een onlangs
ingediend wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet (Kamerstukken II 2000/2001,
27 673) – wordt daarvoor niet gekozen. Aan verdere vervroeging
kleeft namelijk het nadeel dat er minder gelegenheid is voor het herstellen
van fouten, terwijl het voordeel – een grotere rol bij het aanstellen
van de formateur – bij gemeenten niet op dezelfde wijze als bij de Tweede
Kamer speelt. Bovendien speelt ook nu reeds de nog niet officieel bijeengekomen
nieuwe raad een belangrijke rol bij de formatie van het college. Veelal komen
de nieuwe fracties zo niet op de verkiezingsavond dan toch de volgende dag
al bijeen om zich te buigen over de collegevorming.Tenslotte wordt een wijziging van artikel V 14, tweede lid, voorgesteld,
op grond waarvan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ook
op een beroep betreffende de toelating van nieuwe raadsleden na de verkiezingen
uiterlijk op de twaalfde dag nadat het beroepschrift is ontvangen, uitspraak
moet doen. Op die wijze wordt de periode dat de nieuwe raadeventueel na de
verkiezingen als gevolg van nog lopende procedures nog niet volledig is, verkort.
Hieraan bestaat behoefte vanwege het feit dat de raad eerder bijeen komt dan
nu het geval is, waardoor de kans wordt vergroot dat beroepsprocedures niet
zijn afgerond voordat wordt beslist over de toelating. Overigens doet de Afdeling
in het algemeen ook nu reeds binnen de voorgestelde termijn uitspraak.ARTIKEL IVArtikel 13 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) regelt de samenstelling
van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam dat is ingesteld bij een
regeling, getroffen of mede getroffen door gemeenteraden of colleges van wethouders.
De leden van het algemeen bestuur worden in een zodanig geval gekozen door
en uit de raad inclusief zijn voorzitter. Onder de huidige verhoudingen betekent
dit dat ook de wethouders, die immers tevens raadslid zijn, een stem hebben
in de samenstelling van het algemeen bestuur en tot lid kunnen worden gekozen.
Dat laatste gebeurt veelvuldig. Op grond van artikel 14 Wgr wordt het dagelijks
bestuur door en uit het algemeen bestuur samengesteld. Ook in het dagelijks
bestuur hebben vaak wethouders zitting. Op grond van artikel 15 Wgr geldt
voor de samenstelling van het gemeenschappelijk orgaan dezelfde regeling als
voor de samenstelling van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam.Indien artikel 13 niet wordt gewijzigd, betekent de in dit wetsvoorstel
neergelegde ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap,
dat wethouders niet langer invloed hebben op de samenstelling van het algemeen
bestuur van een openbaar lichaam en van een gemeenschappelijk orgaan. Tevens
kunnen zij niet langer deel uitmaken van dat bestuur of orgaan. Met name dit
laatste aspect kan op korte termijn leiden tot bestuursproblemen bij gemeenschappelijke
organen en openbare lichamen. Daarom wordt erin voorzien dat ook wethouders
kunnen worden benoemd tot lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam
en tot lid van een gemeenschappelijk orgaan ingesteld bij een (mede) door
raden getroffen regeling. Er is vanaf gezien tevens te regelen dat wethouders invloed kunnen blijven
uitoefenen op de samenstelling van het intergemeentelijk bestuur, omdat dit
verdergaande aanpassing van de Wgr zou vergen en de noodzaak daartoe ontbreekt.De voorgestelde wijzigingen strekken er slechts toe de huidige praktijk
van het intergemeentelijk bestuur te kunnen continueren totdat duidelijk is
wat de gevolgen van de dualisering van het gemeentebestuur moeten zijn voor
intergemeentelijke bestuursvormen. Ik ben voornemens u binnen afzienbare termijn
hierover mijn visie te geven.ARTIKEL VEen termijn van drie jaar voor het vaststellen van de diverse in dit voorstel
voorgeschreven verordeningen en gedragscodes lijkt mij alleszins redelijk.
Hiermee is gewaarborgd dat deze instrumenten in de volgende raadsperiode gaan
werken.De regels omtrent initiatiefvoorstellen, amendementen en interpellaties
moeten op grond van het tweede lid binnen een jaar worden vastgesteld. Doorgaans
betreft dit niet meer dan een aanpassing van het reglement van orde.ARTIKEL VIEén van de onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel behelst
de overheveling van het bevoegd gezag van de gemeenteambtenaren van de raad
naar het college. Voor de meeste ambtenaren heeft dit geen enkel gevolg omdat
de bevoegdheid tot aanstelling, schorsing en ontslag van gemeenteambtenaren
veelal door de raad aan het college is overgedragen, al dan niet met de mogelijkheid
van uitzonderingen. Het eerste lid van artikel VI beoogt onduidelijkheden
over het bevoegd gezag ten aanzien van gemeenteambtenaren die onder de werking
van de huidige Gemeentewet wel door de raad zijn aangesteld, te voorkomen.Op grond van de artikelen 125, 125c en 134 van de Ambtenarenwet is het
bevoegd gezag van de ambtenaren gerechtigd tot, kort gezegd, het stellen van
rechtspositievoorschriften. Het tweede lid van artikel VI regelt dat thans
door de raad vastgestelde voorschriften geacht worden te zijn vastgesteld
door het college. Dit voorkomt dat de huidige voorschriften in totaliteit
vervangen zouden moeten worden door voorschriften van het college, hetgeen
een onnodige regelgevingsoperatie bij gemeenten zou vergen. Bovendien wordt
hiermee buiten twijfel gesteld dat het college bevoegd is wijzigingen aan
te brengen in bestaande voorschriften. Anders dan de VNG in haar advies over
het voorontwerp van wet veronderstelt, is er dus geen sprake van een hybride
regeling waarbij het college bevoegd gezag is en de raad gerechtigd is rechtspositieregelingen
vast te stellen. De uitzondering ten aanzien van de secretaris is nodig, omdat
deze door de raad zal blijven worden aangesteld. Mocht er een griffier worden
aangesteld, dan wordt het college bevoegd gezag over de secretaris en stelt
hij ook de rechtspositieregeling van deze functionaris vast.ARTIKEL VIIVan de mogelijkheid bevoegdheden van de raad, het college of de burgemeester
over te dragen aan commissies wordt veelvuldig gebruik gemaakt. Deze mogelijkheid
blijft ook volgens dit wetsvoorstel bestaan (artikel 82a). Wel wordt in diverse
opzichten van de huidige regeling voor dergelijke commissies
afgeweken. De belangrijkste wijzigingen zijn dat niet meer de raad, maar het
college en de burgemeester zelf beslissen over de overdracht van bevoegdheden
van het college respectievelijk de burgemeester en dat raadsleden geen deel
meer kunnen uitmaken van commissies die bevoegdheden van het college of de
burgemeester uitoefenen en vice versa.Zonder overgangsregeling zouden veel van de onder de huidige Gemeentewet
ingestelde commissies geen bevoegdheden meer kunnen uitoefenen, omdat dat
in strijd met de nieuw geldende bepalingen zou zijn (bijvoorbeeld vanwege
de onwettige samenstelling van de commissie of omdat haar door de raad bevoegdheden
van het college zijn toegekend). Dit zou, mede doordat uitoefening van bevoegdheden
door commissies op grote schaal voorkomt, tot bestuursproblemen kunnen leiden.Artikel VII voorziet daarom in de mogelijkheid dat de onder de huidige
Gemeentewet ingestelde bestuurscommissies nog twee jaar lang kunnen blijven
functioneren met inachtneming van hoofdstuk V van de huidige Gemeentewet.
Dit geeft gemeenten de tijd hun commissiestelsel aan te passen. Het is echter
niet mogelijk om aan bedoelde commissies nog nieuwe bevoegdheden over te dragen.
Dat kan alleen aan bestuurscommissies die in overeenstemming met de artikelen
82a en volgende zijn ingesteld.ARTIKEL VIIIDe in dit artikel opgenomen overgangsregeling strekt ertoe dat de door
de raad ingestelde vaste commissies van advies aan het college van burgemeester
en wethouders of aan de burgemeester, vaak aangeduid als raadscommissies,
nog kunnen blijven functioneren tot de eerste vergadering van de raad in nieuwe
samenstelling na de periodieke raadsverkiezingen van 2002. De nieuwe raad
kan op grond van artikel 82 raadscommissies instellen.ARTIKELEN IX EN XDeze bepalingen houden verband met een bij de Kamer aanhangig voorstel
tot wijziging van de Gemeentewet.ARTIKEL XIIBeoogd wordt het wetsvoorstel op de dag na de reguliere raadsverkiezingen
van 6 maart 2002 in werking te laten treden. Voor onderdelen van het voorstel
kan het echter wenselijk zijn de gemeenten een langere tijd te geven om de
noodzakelijke voorbereidingen te treffen. Dit geldt in ieder geval voor de
onderdelen met betrekking tot de rekenkamer. Hierop wordt in hoofdstuk 11
reeds ingegaan. Dit artikel voorziet daarom in de mogelijkheid dat niet alle
artikelen of onderdelen daarvan tegelijkertijd in werking treden.Daarnaast voorziet dit artikel, zoals in hoofdstuk 11 al is toegelicht,
in de mogelijkheid om voor herindelingsgemeenten waar op 6 maart 2002 geen
reguliere raadsverkiezingen plaatsvinden, een ander moment van inwerkingtreding
te bepalen. Inwerkingtreding per 1 januari 2003 biedt gemeenten waar eind
2000 of 2001 herindelingsverkiezingen plaatsvonden, voldoende tijd zich
voor te bereiden op onder meer de ontvlechting van het raadslidmaatschap en
het wethouderschap. Gemeenten die met ingang van 1 januari 2003
worden heringedeeld, kunnen met ingang van die datum onder de nieuwe regeling
vallen.ARTIKEL XIIIGelet op het ingrijpende karakter van deze wijzigingswet die bovendien
veel zelfstandige bepalingen bevat, bijvoorbeeld over de rekenkamer, is een
citeertitel opgenomen.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de VriesXNoot1Bijlage bij brief d.d.15–08–2000 van de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, BW2000/U83243.XNoot2BW2001/U63086.XNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2Het VNG-advies bevat een bijlage met technisch commentaar. Dit commentaar
blijft in deze matrix buiten beschouwing. Wel wordt verderop in de toelichting
er in voorkomende gevallen naar verwezen.XNoot1En uiteraard ook van de andere bestuurslagen.XNoot1R. Vermeij en V. van Stipdonk, «De politieke partijen zijn aan zet»
in: Socialisme en Democratie, 2000 nr. 2, blz. 85–88.XNoot1Voorbeelden hiervan zijn de Bouwverordening ex artikel 8 van de Woningwet
en de Huisvestingsverordening ex artikel 2 van de Huisvestingswet.XNoot1Rapport Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie», blz.
249.XNoot216 april 1998, Gemeentestem, 1998, 7081, nr. 3 en 29 april 1988, AB, 1998/274.XNoot317 mei 1999, Gemeentestem, 1999, 7099, nr. 3, met noot van mr. E. Brederveld.XNoot1Naast de verplichting van de raad om voor zijn eigen leden en voor de
wethouders gedragscodes vast te stellen, is het goed denkbaar dat de burgemeester
voor zichzelf een dergelijke code opstelt. Dat laatste geldt ook voor de rekenkamer.XNoot1Bij de rijksoverheid is overigens ook een traject ingezet, waarbij de
onderlinge samenhang tussen de bevoegdheden en de verantwoordingsplicht wordt
bezien en verbeterd (government governance). Zie hierover bijvoorbeeld Miljoenennota
2000, blz. 77.XNoot1Het financierings (of treasury) statuut is al bij de Wet financiering
decentrale overheden verplicht gesteld.XNoot1Werkgroep Herziening Gemeentewet (werkgroep-Van Kinschot), Eindrapport
van 20 oktober 1980, blz. 8, 78–79. Het betrof het door deze werkgroep
voorgestelde artikel 37.XNoot1Rapport van de Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie»,
blz. 316 e.v., 379 e.v., 446–447.XNoot1Bij autonome bevoegdheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het verlenen
van subsidies tot aan een bepaald bedrag. Bij medebewindsbevoegdheden kan
het gaan om bevoegdheden die direct aan de raad zijn geattribueerd of om bevoegdheden
die aan het gemeentebestuur zijn geattribueerd. In het laatste geval besluit
de raad welk orgaan met de uitoefening is belast: het college of hijzelf.XNoot1Zie hiervoor H.Ph.J.A. Hennekens, «Dualisme en lokale democratie»
in: Nederlands Juristenblad, 17 maart 2000, blz. 584–585.XNoot1De bevoegdheid om namens de gemeente bezwaar te maken, is expliciet aan
het college toegekend in onderdeel f, omdat een bezwaarprocedure geen rechtsgeding
is.XNoot1Voor een beschouwing over de wijze waarop invulling wordt gegeven van
de in de praktijk bestaande noodzaak van het nemen van besluiten door afzonderlijke
wethouders en ambtenaren zie E. Brederveld, Gemeenterecht, 60–61.XNoot1Rapport van de Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie»,
blz. 463.XNoot2Kamerstukken II 1992/1993, 21 427, nrs. 34–35, blz. 38–40.XNoot1Rob/Rfv, De cultuur van dualisering, Den Haag 2001, 30–32.XNoot2Deze commissie is te vergelijken met de kamercommissie voor de rijksuitgaven.XNoot1Of «het lid», indien voor de eenhoofdige rekenkamer is gekozen.
In de verdere tekst van deze toelichting wordt de meervoudsvorm gehanteerd,
maar moet in voorkomende gevallen ook de eenhoofdige variant worden gelezen.XNoot1Uiteraard kunnen burgers ook direct aan de rekenkamer suggesties doen
voor in te stellen onderzoeken.XNoot1Daaraan doet het feit niet af dat de raad – ook als hij beschikt
over een eigen griffier – volgens door hemzelf te bepalen procedurele
regels (art. 33, tweede lid) bijstand kan vragen aan niet op de raadsgriffie
werkzame gemeente-ambtenaren.XNoot2De raad kan ook besluiten gebruik te maken van de diensten van een extern
accountantsbureau. Het gaat hier om accountants met de status van gemeente-ambtenaar.XNoot1Het gaat hierbij om de gemeenten die zijn betrokken bij de gemeentelijke
herindelingen Bergen-Egmond-Schoorl, West-Overijssel, Over-Betuwe, Utrecht
e.o., Sittard-Geleen-Born, Venlo-Tegelen-Belfeld, Horst-Grubbenvorst-Broekhuizen
en Twente (alle met ingang van 1 januari 2001), 's-Graveland-Nederhorst den
Berg-Loosdrecht, Dodewaard-Echteld-Kesteren, Castricum-Akersloot-Limmen, Pijnacker-Nootdorp
en Leidschendam (alle vermoedelijk met ingang van 1 januari 2002).XNoot2Het is thans nog niet bekend om welke gemeenten het in dit verband precies
gaat.XNoot1Brief d.d. 15–8-2000, BW2000/U83243.XNoot2BW2001/U63086.XNoot3Menu à la Carte.XNoot1P.W.C. Akkermans en A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar,
Zwolle 1992 (1987), blz. 665.XNoot1Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 6 januari 1997 (AB 1997/86).XNoot1Ook de commissie-van Thijn stelde in zijn rapport De
burgemeester ontketend al voor een dergelijke bevoegdheid in de Gemeentewet
op te nemen. (Kamerstukken II 1992/1993, 21 427, nrs. 34–35, blz.
38–40.)XNoot1Het kan namelijk voorkomen dat niet over de toelating van alle leden kan
worden beslist binnen de gestelde termijn bijvoorbeeld als gevolg van het
feit dat een herstemming moet worden gehouden in een stemdistrict. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27751-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl