Subsidiariteitstoets ontwerprichtlijn minimumnormen asiel; Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming (COM(2009)551DEF)
Staten-Generaal — Kamerstuk Voorstel van de Europese Commissie
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST137414
 2009-2010
 
 32 218
 Subsidiariteitstoets ontwerprichtlijn minimumnormen asiel
 
 
 
 
 Nr. 
 1
 VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD INZAKE
MINIMUMNORMEN VOOR DE ERKENNING VAN ONDERDANEN VAN DERDE LANDEN EN STAATLOZEN
ALS PERSONEN DIE INTERNATIONALE BESCHERMING GENIETEN, EN DE INHOUD VAN DE
VERLEENDE BESCHERMING (COM(2009)551DEF)
 Brussel, 21.10.2009
 TOELICHTING
 1. Achtergrond van het voorstel
 1.1. Motivering en doel van het voorstel
 Dit voorstel behelst een herschikking van Richtlijn 2004/83/EG van de
Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen
van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins
internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (de «erkenningsrichtlijn» of «de richtlijn»).
 
 In het Haags programma werd de Commissie verzocht de evaluatie van de
rechtsinstrumenten op asielgebied van de eerste fase af te ronden en de instrumenten
voor de tweede fase in te dienen bij de Raad en het Europees Parlement, zodat
ze voor eind 2010 zouden kunnen worden goedgekeurd. In het Asielbeleidsplan heeft de Commissie voorgesteld ter afronding van de tweede
fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) de beschermingsnormen
op te trekken en ervoor te zorgen dat zij consequent in de gehele EU worden
toegepast. Het Europees pact over immigratie en asiel (het «pact»),
dat op 16 oktober 2008 werd goedgekeurd, bracht nieuwe politieke steun
en een stimulans voor deze doelstelling en drong aan op initiatieven om de
invoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te voltooien en
op die manier een hoger beschermingsniveau te bieden.
 
 Op dit moment beschikt de Commissie over veel informatie over de tenuitvoerlegging
van de richtlijn, onder andere over de gebrekkige formuleringen
en de tekortkomingen bij de praktische toepassing van de richtlijn.
 
 – In juni 2007 heeft de Commissie een groenboek gepresenteerd om mogelijke invullingen voor
de tweede fase van het CEAS te vinden. Deze openbare raadpleging leverde 89 bijdragen van een breed scala belanghebbenden op, waaronder
een groot aantal lidstaten en ngo’s, die
met uiteenlopende ideeën over mogelijke wijzigingen van de richtlijn
kwamen.
 
 – De Commissie heeft informatie verzameld over de omzetting en de
toepassing van de richtlijn via haar gewone toezichtactiviteiten en heeft ook rekening gehouden metverschillende
studies van de UNHCR en ngo’s
waarin de toepassing van de richtlijn wordt geëvalueerd, alsmede met
een verslag dat namens de Commissie is opgesteld door het academisch netwerk
Odysseus.
 
 – Daarnaast werden gegevens verzameld door middel vanuitvoerige vragenlijsten die de Commissie heeft voorgelegd aan alle
lidstaten en het maatschappelijk middenveld.
 
 – Tevens werd in opdracht van de Commissie een
externe studie verricht waarin de bestaande gegevens en de resultaten van
de raadplegingen en vragenlijsten werden geanalyseerd ter voorbereiding van
de effectbeoordeling bij dit voorstel.
 
 – Bovendien heeft de Commissie verschillende
bijeenkomsten van deskundigen gehouden om mogelijke wijzigingen van
de richtlijn te bespreken: een bijeenkomst met rechters,
academici, UNHCR-vertegenwoordigers en een aantal nationale deskundigenop
26 juni 2008; twee bijeenkomsten met de lidstaten(een op deskundigenniveau op 19 november 2008 en een in het
kader van het Comité voor immigratie en asiel op 12 december 2008)
en twee bijeenkomsten met ngo’s, op 8 januari
2009 en op 23 februari 2009.
 
 Op basis daarvan heeft de Commissie geconcludeerd dat een van de grootste
problemen is dat de vastgestelde minimumnormen vaag en ambigu zijn. Als gevolg
hiervan
 – voldoen zij niet om volledig te beantwoorden aan de zich ontwikkelende
normen op het gebied van mensenrechten en vluchtelingenwetgeving, en
 – hebben zij tot onvoldoende harmonisatie geleid, en
 – hebben zij een negatief effect op de kwaliteit en de efficiëntie
van de besluitvorming.
 
 Dezelfde conclusie werd getrokken voor Richtlijn 2005/85/EG betreffende
minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking
van de vluchtelingenstatus (de «richtlijn voor asielprocedures»).
 
 Dit voorstel wordt tegelijk goedgekeurd met de herschikking van de richtlijn
voor asielprocedures, teneinde bij de totstandbrenging van een gemeenschappelijke
asielprocedure en een uniforme status, waarop in het Haags programma wordt
aangedrongen, een hogere graad van harmonisatie te bereiken en betere materiële
en procedurele beschermingsnormen te bieden, op basis van de bestaande rechtsgrondslag.
De wijzigingen moeten:
 a) leiden tot eenvoudiger besluitvormingsprocedures
en meer solide beslissingen in eerste aanleg, om misbruik te voorkomen; 
 b) de procedures voor de toekenning van rechten stroomlijnen en daardoor de asielprocedure efficiënter
maken, en
 c) zorgen voorsamenhang met de rechtspraak van
het Europese Hof van Justitie (EHJ) en het Europees Hof voor de rechten van
de mens (EHRM).
 
 Meer specifiek:
 
 a) Als gevolg van het vage en ambiguë karakter van verscheidene bepalingen
van de richtlijn is het voor besluitvormers lastig snel degelijke beslissingen
te nemen, terwijl de mogelijkheid om begrippen op verschillende manieren uit
te leggen, leidt tot veelvuldige beroepen, vervolgverzoeken en succesvolle
beroepen tegen negatieve beslissingen. Dit voorstel beperkt de ruimte voor
onzekerheden en administratieve fouten doordat het de juridische
begrippen verduidelijkten daardoor de toepassing ervan vereenvoudigt;
daardoor kunnen de autoriteiten niet alleen beter omgaan met ongegronde verzoeken
en gevallen van misbruik, maar ook in het algemeen verzoeken sneller behandelen
en degelijker beslissingen nemen, die niet voortdurend worden herroepen in
beroep; lang aanslepende procedures worden zo vermeden. Dit zal ook tot gevolg
hebben dat personen die werkelijk bescherming nodig hebben, sneller toegang
krijgen tot de bij de richtlijn vastgestelde rechten; tegelijkertijd worden
de lidstaten gesteund in hun inspanningen om afgewezen verzoekers snel van
hun grondgebied te verwijderen en wordt de gehele procedure geloofwaardiger.
 
 b) Het voorstel moet de procedures stroomlijnen en
de administratieve kosten en de werkdruk die voortvloeien uit het werken met
twee beschermingsstatussen, verminderen. Als aan de twee categorieën
beschermde personen vergelijkbare rechten worden toegekend, hoeven de autoriteiten
niet langer afzonderlijke voorwaarden en procedures te hanteren voor de afgifte
van verblijfsvergunningen en reisdocumenten en voor de toegang tot werk, sociale
voorzieningen, gezondheidszorg en voordelen voor gezinsleden, en integratieprogramma’s.
De desbetreffende administratieve procedures worden gestroomlijnd en de kosten
gaan omlaag omdat niet langer verschillende infrastructuren naast elkaar hoeven
te bestaan.
 
 c) Ten slotte is het zo dat de verplichtingen jegens vluchtelingen en
uit hoofde van de mensenrechten zich voortdurend ontwikkelen aan de hand van
gezaghebbende interpretaties van nationale en internationale organen en rechters;
het voorstel moet ervoor zorgen dat de normen van het EU-acquis
volledig stroken met de normen die sinds de goedkeuring van de richtlijn zijn
ontwikkeld in de rechtspraak van het EHJ en het EHRM.
 
 De financiële en administratieve lasten die voortvloeien uit de maatregelen
voor de lidstaten waarvan het asielstelsel specifiek en onevenredig onder
druk staat, met name als gevolg van de ligging of de demografische situatie
van die lidstaten, zullen worden verlicht met behulp van de middelen van het
Europees Vluchtelingenfonds, om die lidstaten voldoende te steunen en ervoor
te zorgen dat de lasten eerlijker tussen de lidstaten worden verdeeld. Daarnaast
zal het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken de coördinatie
en ondersteuning op zich nemen van gemeenschappelijke maatregelen om de lidstaten
die onder druk staan, te helpen, en meer in het algemeen de lidstaten bijstaan
bij het zoeken naar de meest kosteneffectieve manieren om de geplande maatregelen
uit te voeren; het zal daartoe beproefde methoden bundelen en een gestructureerde
uitwisseling van deskundigheid op hoog niveau opzetten.
 1.2. Algemene context
 In de eerste fase van het CEAS moesten de rechtskaders van de lidstaten
worden geharmoniseerd op basis van gemeenschappelijke minimumnormen; dat was
het doel dat de Europese Raad van Tampere had gesteld. De erkenningsrichtlijn
moest dan ook gemeenschappelijke criteria bieden aan de hand waarvan kan worden
vastgesteld welke personen internationale bescherming nodig hebben en er tevens
voor zorgen dat er in alle lidstaten bepaalde minimumvoorzieningen worden
geboden aan deze personen.
 Dit voorstel heeft als doel de in de eerste fase van de asielwetgeving
vastgestelde tekortkomingen aan te pakken en hogere en meer geharmoniseerde
beschermingsnormen vast te stellen en zo een nieuwe stap te zetten in de richting
van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status, zoals volgens
de conclusies van Tampere en later het Haags programma de bedoeling is. De
bij dit voorstel gevoegde effectbeoordeling bevat een gedetailleerde analyse
van de problemen in verband met deze richtlijn en van de werkzaamheden ter
voorbereiding van de vaststelling ervan, een beschrijving en evaluatie van
de beleidsopties en een beschrijving en evaluatie van de voorkeursoptie.
 1.3. Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen
van de Unie
 Dit voorstel is volledig in overeenstemming met de conclusies van de Europese
Raad van Tampere van 1999 en het Haags programma van 2004 wat betreft het
invoeren van het CEAS.
 2. Raadpleging van belanghebbende partijen
 De suggesties die werden aangedragen als reactie op het groenboek van
juni 2007 en de hierboven genoemde studies ter evaluatie van de toepassing
van de richtlijn hebben de Commissie waardevolle informatie verschaft over
de problemen die moeten worden aangepakt in het wijzigingsvoorstel. Zoals
hierboven al werd beschreven, heeft de Commissie ook een reeks overlegrondes
georganiseerd om de grote lijnen van de voorgestelde wijzigingen informeel
te bespreken met de lidstaten, ngo’s, de UNHCR, rechters en academici
die zich bezighouden met het vluchtelingenrecht.
 
 De geraadpleegde partijen toonden zich voorstander van verdere harmonisatie
van zowel de beschermingsgronden als de inhoud van de bescherming. De lidstaten
waren verdeeld over de verruiming van de definitie van «gezinsleden»
en over een wijziging van de definitie van een «bepaalde sociale groep».
Daarentegen waren alle lidstaten het erover eens dat de rechten die aan de
vluchtelingen- en de subsidiaire beschermingsstatus zijn gekoppeld, meer gelijk
moeten worden getrokken, maar dat wel twee afzonderlijke statussen moeten
blijven bestaan. De UNHCR en het maatschappelijk middenveld pleiten echter
voor het invoeren van één uniforme status. Verder drongen de
belanghebbenden aan op een verduidelijking van artikel 15, onder c).
 
 De Commissie stelt een pragmatisch aanpak voor: de definitie van «gezinsleden»
wordt verruimd voor zover dat nodig is voor de samenhang met de voorstellen
tot wijziging van de Dublinverordening en de
richtlijn opvangvoorzieningen. Bij de definitie
van de erkenningsgrond «het behoren tot een bepaalde sociale groep»
is vooral geprobeerd concreter aan te geven welk gewicht aan genderaspecten
moet worden toegekend. Voorts zijn de wijzigingen bedoeld om alle verschillen
in behandeling tussen beide categorieën die niet op objectieve redenen
zijn gebaseerd, weg te nemen, zodat weliswaar twee afzonderlijke
statussen blijven bestaan, maar dan twee statussen die dezelfde bescherming
bieden.
 
 Het EHJ heeft in zijn arrest van 17 februari 2009 in zaak C-465/07
een interpretatie gegeven van het vereiste dat sprake moet zijn van een «ernstige
en individuele bedreiging» (artikel 15, onder c). Het Hof heeft bepaald onder welke voorwaarden een dergelijke bedreiging
kan worden geacht aanwezig te zijn in het geval van een verzoeker die niet
specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke
omstandigheden, en heeft aangegeven hoe de mate van willekeurig geweld in
het gewapende conflict kan worden gebruikt als criterium voor het beantwoorden
van de vraag of al dan niet sprake is van een ernstige en individuele bedreiging.
Daarbij heeft het Hof de logica, de structuur en de formulering van verschillende
bepalingen van de richtlijn onderzocht en geconstateerd dat die alle zijn
interpretatie ondersteunen en bevestigen. Daarenboven heeft het Hof geconcludeerd
dat zijn interpretatie volledig strookt met het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de rechtspraak
van het EHRM met betrekking tot artikel 3. Omdat dit arrest
de nodige interpretatierichtsnoeren geeft en de relevante bepalingen in overeenstemming
met het EVRM zijn bevonden, wordt een wijziging van artikel 15, onder c),
niet nodig geacht.
 3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
 3.1. Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
 Dit voorstel moet in de eerst plaats zorgen voor
 
 – hogere beschermingsnormen, zowel wat
de gronden als wat de inhoud van de bescherming betreft, die aansluiten bij
de internationale normen en met name leiden tot de volledige en niet-restrictieve
toepassing van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen
van 28 juli 1951, zoals aangevuld bij het Protocol van New York van 31 januari
1967 («Verdrag van Genève») en tot de volledige eerbiediging
van het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de EU («EU-handvest»);
en
 
 – verdere harmonisatie van de beschermingsnormen om secundaire stromen te beperken voor zover deze het gevolg zijn
van de verschillen in de nationale wetgevingen en besluitvormingsprocedures
en van de verschillen in de rechten die in de diverse lidstaten worden toegekend.
 
 Om dit te bereiken komen in het voorstel onderstaande punten aan de orde.
In de bijlage bij het voorstel worden de wijzigingen in detail besproken.
 1. Actoren van bescherming
 Omdat dit begrip niet duidelijk is, leidt het tot uiteenlopende en zeer
ruime interpretaties, die wellicht niet beantwoorden aan de normen die het
Verdrag van Genève hanteert voor afdoende bescherming. Zo worden op
basis van een ruime interpretatie van de huidige definitie clans en stammen
door bepaalde nationale autoriteiten beschouwd als potentiële actoren
van bescherming, hoewel zij niet dezelfde mogelijkheden hebben als een staat,
wat het bieden van bescherming betreft. In andere gevallen werden non-gouvernementele
organisaties beschouwd als actoren van bescherming ten aanzien van vrouwen
die worden bedreigd met genitale verminking en eerwraak, ondanks het feit
dat dergelijke organisaties slechts tijdelijk veiligheid of niet
meer dan onderdak kunnen bieden aan slachtoffers van vervolging. Om dergelijke
lacunes in de bescherming te voorkomen, om te zorgen voor volledige overeenstemming
met het Verdrag van Genève, om de kwaliteit en de efficiëntie
van de besluitvorming te verbeteren en om de interpretatieve samenhang met
andere bepalingen van de richtlijn te waarborgen, schept het voorstel meer
duidelijkheid over de criteria voor het beoordelen van de aard van de bescherming.
 
 Wanneer in de richtlijn indicatieve lijsten worden gebruikt, gaat dat
gepaard met het gebruik van termen zoals «waaronder» of «onder
andere»; het ontbreken van dergelijke termen in artikel 7 geeft dus
al aan dat het om een volledige lijst gaat. Om meer duidelijkheid te scheppen
is het echter nuttig uitdrukkelijk te specificeren dat de lijst van actoren
van bescherming een volledige lijst is.
 
 Tevens moet worden gespecificeerd dat bescherming doeltreffend en duurzaam
moet zijn en dat niet-overheidsactoren van bescherming bereid en in staat
moeten zijn om de rechtsstaat te handhaven. Het begrip «bereidheid om
te beschermen» sluit aan bij de in artikel 7, lid 2, van de richtlijn
geformuleerde eis dat de verzoeker toegang moet hebben
tot dergelijke bescherming. Het enkele feit dat een entiteit in staat
is bescherming te bieden, volstaat niet; zij moet ook bereid zijn de betrokken
persoon te beschermen. Omgekeerd volstaat «bereidheid
om te beschermen» op zichzelf niet als het «vermogen om te beschermen»
ontbreekt. Ook actoren die in beginsel bereid
en in staat zijn bescherming te bieden maar dit in werkelijkheid
niet doen of die alleen voorlopig of tijdelijk bescherming kunnen bieden, vallen buiten de definitie. De verwijzing
naar de handhaving van de rechtsstaat geeft meer gewicht aan een voorwaarde
die al in artikel 7, lid 2, wordt gesteld, namelijk de
instelling van een doeltreffend juridisch systeem.
 
 De voorwaarde dat de bescherming doeltreffend en duurzaam moet zijn, zorgt
ten slotte voor samenhang met artikel 11, lid 2, van de richtlijn, dat bepaalt
dat iemand alleen ophoudt vluchteling te zijn als de verandering van de omstandigheden
in het land van herkomst vaningrijpende en niet-voorbijgaande
aard is.
 2. Binnenlandse bescherming
 Doel en inhoud van internationale bescherming zijn niet beperkt tot non-refoulement. Daarom moet worden toegelicht dat kan
worden besloten deze bescherming niet te verlenen indien ten minste in een
deel van het land van herkomst bescherming beschikbaar
is. Tevens moet het begrip internationale bescherming in overeenstemming zijn
met artikel 3 EVRM, zoals dat in een recent arrest van het EHRM is geïnterpreteerd. De huidige definitie mist niet alleen essentiële
vereisten die uit dit arrest voortvloeien, maar spreekt de door het EHRM gestelde
voorwaarden ook ronduit tegen. In dit voorstel:
 – worden woordelijk de voorwaarden van het hierboven bedoelde arrest
overgenomen voor de toepasselijkheid van het begrip «binnenlandse bescherming»,
namelijk dat het moet gaan om een locatie waar de voerzoeker op een veilige
en wettige manier naartoe kan reizen, wordt toegelaten en zich kan vestigen;
 – wordt de mogelijkheid om het binnenlandse vluchtalternatief ondanks
technische belemmeringen toe te passen, geschrapt omdat het niet verenigbaar
is met bovenvermelde vereisten;
 – worden de autoriteiten verplicht nauwkeurige en actuele informatie
te verzamelen over de algemene situatie in het land van herkomst, wat aansluit
bij artikel 8, lid 1, van de richtlijn voor asielprocedures.
 3. Het «oorzakelijk verband»
 Wanneer de vervolging uitgaat van niet-overheidsactoren, zoals milities,
clans, criminele netwerken, lokale gemeenschappen of families, stoelt de vervolging
zelf meestal niet op een van de gronden die in het Verdrag van Genève
worden genoemd, maar gaat het bijvoorbeeld om criminele motieven of persoonlijke
wraak. In dergelijke gevallen is de staat echter vaak niet in staat of niet
bereid om de betrokkene bescherming te bieden om redenen
die verband houden met het Verdrag van Genève (zoals godsdienst,
geslacht, etniciteit, enz.). Om mogelijke lacunes in de bescherming op te
vangen, wordt in het voorstel uitdrukkelijk bepaald dat aan de voorwaarde
dat er een verband moet zijn tussen de vervolging zelf en de redenen voor
de vervolging, ook is voldaan wanneer er een verband is tussen de vervolging
zelf en het ontbreken van bescherming tegen dergelijke
vervolging.
 4. Het behoren tot een bepaalde sociale groep
 Geslacht als zodanig is meestal niet voldoende als criterium voor het
bestaan van een bepaalde sociale groep; meestal wordt dit kenmerk gebruikt
in combinatie met genderfactoren zoals klasse, burgerlijke staat, en het behoren
tot een bepaalde etnische groep of een clan. In sommige samenlevingen kunnen
vrouwen echter een bepaalde sociale groep vormen, zoals blijkt uit de discriminatie
van vrouwen als het gaat om de grondrechten. De ambiguë formulering van
de laatste zin van artikel 10, lid 1, onder d) laat ruimte voor lacunes in
de bescherming en voor uiteenlopende interpretaties. Om duidelijkheid te scheppen
en nuttige aanwijzingen te geven en om te zorgen voor een eenduidige interpretatie,
wordt in het voorstel gespecificeerd dat bij het omschrijven van een bepaalde
sociale groep terdege rekening moet worden gehouden met genderaspecten.
 5. Beëindiging van de vluchtelingen- en de subsidiaire
beschermingsstatus
 De erkenningsrichtlijn bevatte geen uitzonderingen op de «omstandigheden
die hebben opgehouden te bestaan», zoals verwoord in artikel IC, onder
5) en 6), van het Verdrag van Genève. Deze uitzonderingen maken het
mogelijk de bescherming te handhaven om «dwingende redenen, voortvloeiende
uit vroegere vervolging», en worden beschouwd als de vertaling van een
algemeen humanitair beginsel. Het voorstel voert deze uitzonderingen in, zowel
voor de vluchtelingenstatus als voor subsidiaire bescherming.
 6. Differentiatie van de inhoud van de beide beschermingsstatussen
 De wijziging die bedoeld is om aan beide categorieën beschermde personen
vergelijkbare rechten toe te kennen, zal naar verwachting de procedures sterk
vereenvoudigen en stroomlijnen en de administratieve kosten drukken. Toen
de subsidiaire bescherming werd ingevoerd, werd aangenomen dat het om een
tijdelijke status ging. Daarom kunnen de lidstaten op grond van de richtlijn
aan personen met deze status op bepaalde punten minder rechten toekennen.
De ervaring heeft echter geleerd dat deze veronderstelling onjuist was. Daarom
moet er een einde worden gemaakt aan de beperkingen van de rechten van degenen
die subsidiaire bescherming genieten die niet langer als noodzakelijk en objectief
gerechtvaardigd kunnen worden beschouwd. Het gelijktrekken van de rechten
is nodig om volledige overeenstemming te waarborgen met het non-discriminatiebeginsel
zoals dat is uitgelegd in de recente rechtspraak van het EHRM, en met het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind. Bovendien beantwoordt
het aan de oproep in het Haags programma om een uniforme beschermingsstatus
in te voeren.
 7. Inhoud van de bescherming
 Om ervoor te zorgen dat beschermde personen de rechten die zij formeel
genieten, ook daadwerkelijke kunnen uitoefenen, moet worden ingegaan op de
specifieke integratieproblemen waarmee zij worden geconfronteerd.
 
 a) Erkenning van beroepskwalificaties: om
een oplossing te vinden voor de praktische problemen die personen die internationale
bescherming genieten, ondervinden omdat zij geen bewijsstukken kunnen overleggen
en over beperkte financiële middelen beschikken, moedigt het voorstel
de lidstaten aan passende alternatieve procedures uit te werken en de betrokkenen
vrij te stellen van de kosten die daarmee gemoeid zijn of zo nodig financiële
bijstand te verlenen.
 
 b) Toegang tot beroepsopleiding en werk: personen
die bescherming genieten, mogen vaak jarenlang niet werken of zijn niet bekend
met de eisen die de arbeidsmarkt stelt of met de procedures voor de aanwerving
van personeel. Het voorstel verplicht de lidstaten om deze personen toegang
te bieden tot bijscholingscursussen zodat zij hun kennis en vaardigheden op
peil kunnen houden, en tot begeleidingsdiensten van arbeidsbemiddelingsbureaus.
 
 c) Toegang tot integratievoorzieningen: personen
die bescherming genieten, zouden veel beter kunnen integreren als bij de integratievoorzieningen
rekening zou worden gehouden met hun opleidings- en beroepsachtergrond en
met andere specifieke omstandigheden. Het voorstel verplicht de lidstaten
in hun integratiebeleid de maatregelen te nemen die zij nodig achten om aan
deze specifieke behoeften te beantwoorden.
 
 d) Toegang tot huisvesting: veel personen
die bescherming genieten, ondervinden directe en indirecte discriminatie op
de huisvestingsmarkt. Net als in het Integratiehandboek, wordt in het voorstel aangedrongen op nationaal beleid ter voorkoming
van discriminatie en bevordering van gelijke kansen.
 e) Mogelijkheden om voorzieningen te beperken
in geval van «geconstrueerde» verzoeken: deze mogelijkheden zijn
niet bevorderlijk voor de integratie en roepen vragen op uit het oogpunt van
het non-discriminatiebeginsel. Bovendien geeft het beperkte gebruik ervan
in de praktijk al aan dat de toegevoegde waarde gering is. Daarom wordt voorgesteld
deze mogelijkheden te schrappen.
 8. Gezinsleden
 De definitie van «gezinsleden» wordt verruimd zodat minderjarigen
die bescherming genieten en de verschillende situaties van afhankelijke minderjarigen
er ook onder vallen; het belang van het kind geeft echter altijd de doorslag.
 3.2. Rechtsgrondslag
 Dit voorstel wijzigt Richtlijn 2004/83/EG en is gebaseerd op dezelfde
rechtsgrondslag als die richtlijn: artikel 63, eerste alinea, punt 1, onder
c), punt 2, onder a), en punt 3, onder a), van het EG-Verdrag.
 
 Artikel 1 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het
Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende
de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, bepaalt dat Ierland en
het Verenigd Koninkrijk kunnen besluiten maatregelen tot vaststelling van
een gemeenschappelijk Europees asielstelsel te aanvaarden. Overeenkomstig
artikel 3 van dat Protocol hebben het Verenigd Koninkrijk en Ierland kennis
gegeven van hun wens deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de bestaande
richtlijn. De positie van deze lidstaten ten aanzien van de bestaande richtlijn
laat echter hun eventuele deelname aan de nieuwe richtlijn onverlet.
 
 Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het aan het Verdrag betreffende
de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken is deze richtlijn
niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken.
 3.3. Subsidiariteitsbeginsel
 Titel IV van het EG-Verdrag over visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen
die verband houden met het vrije verkeer van personen, verleent de Europese
Gemeenschap bepaalde bevoegdheden op deze gebieden. Deze bevoegdheden moeten
worden uitgeoefend overeenkomstig artikel 5 van het EG-Verdrag.
 
 Vanwege het transnationale karakter van de problemen op het gebied van
asiel is de EU de aangewezen instantie om oplossingen voor te stellen, zeker
als het gaat om kwesties die verband houden met de erkenning en de status
van personen die bescherming genieten. Hoewel met de bestaande richtlijn al
een aanzienlijke mate van harmonisatie is bereikt, zijn verdere EU-maatregelen
nodig om tot hogere en meer geharmoniseerde beschermingsnormen te komen en
een volgende stap te zetten in de richting van een uniforme status. Er zijn
in het bijzonder dringend verdere inspanningen nodig om gelijke voorwaarden
te scheppen zodat het Dublinsysteem op een eerlijke en efficiënte manier
kan worden toegepast. Zoals in het Asielbeleidsplan wordt beklemtoond, moet
er voor de goede werking van dit systeem voor worden gezorgd dat personen
die internationale bescherming zoeken, gelijke toegang tot bescherming hebben.
 
 In het pact toonde de Europese Raad zich bezorgd over het feit dat er
tussen de lidstaten nog altijd grote verschillen bestaan wat het verlenen
en de vormen van bescherming betreft, en drong hij aan op nieuwe initiatieven
om de in het Haags programma opgenomen invoering van het gemeenschappelijk
Europees asielstelsel te voltooien en op die manier een hoger beschermingsniveau
te bieden, zoals de Commissie in haar beleidsplan had voorgesteld.
 3.4. Evenredigheidsbeginsel
 In de effectbeoordeling is elke voorgestelde oplossing voor de vastgestelde
problemen onderzocht teneinde een goede verhouding te vinden tussen praktische
haalbaarheid en vereiste inspanningen, en is geconcludeerd dat de keuze voor
EU-optreden niet verder gaat dan nodig is om die problemen op te lossen.
 3.5. Effect op de grondrechten
 Dit voorstel is grondig getoetst op zijn verenigbaarheid met i) de grondrechten
die voortvloeien uit de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht, die
zelf weer het resultaat zijn van de gemeenschappelijke constitutionele tradities
van de lidstaten en het EVRM, en die bovendien zijn verankerd in het EU-handvest,
en ii) de verplichtingen uit hoofde van het internationale recht, met name
het Verdrag van Genève en het VN-Verdrag inzake de rechten van het
kind.
 
 Het voorstel zorgt voor betere toegang tot bescherming
en tot de rechter: het schept meer duidelijkheid over de beschermingsgronden
en vermindert daardoor de lacunes in de bescherming en de verschillen in de
erkenningsprocedures, waardoor de algemene kwaliteit van de besluitvorming
zal verbeteren. Het voorstel biedt ook betere toegang tot
sociale bescherming, tot de arbeidsmarkt en tot integratie in het algemeen, want het biedt personen die subsidiaire bescherming
genieten en personen die internationale bescherming genieten en hun gezinsleden
in het algemeen meer rechten (doordat de rechten die aan beide statussen zijn
gekoppeld, meer gelijk worden getrokken, het niveau van de rechten van personen
die bescherming genieten omhoog gaat, de definitie van«gezinsleden»
wordt verruimd en de mogelijkheid om de voorzieningen in het geval van «geconstrueerde»
verzoeken te beperken, wordt geschrapt). Met gelijkere rechten en een betere
toegang tot bescherming voor vrouwen (wijziging van de voorwaarde betreffende
het «oorzakelijk verband» en de definitie van het behoren tot
een «bepaalde sociale groep») wordt het non-discriminatiebeginsel
beter nageleefd.Ten slotte zullen de verschillende wijzigingen die
de definitie van «gezinsleden» verruimen en die meer rechten toekennen
aan personen die bescherming genieten en hun gezinsleden, ook een positief effect hebben opde rechten van het kind.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 PB L 304 van 30.9.2004, blz. 12.
 
 
 Asielbeleidsplan «Een geïntegreerde aanpak van bescherming
in de hele EU» COM(2008) 360.
 
 
 COM(2007) 301.
 
 
 Beschikbaar op: http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/integration/doc/2007/handbook_2007_en.pdf
 
 
 UNHCR, «Asylum in the European Union, A study on the implementation
of the Qualification Directive», november 2007; ELENA/ECRE, «The
impact of the EU Qualification Directive on International protection»,
oktober 2008; France Terre d’Asile, «Asile La protection subsidiaire
en Europe: Un mosaïque de droits», Les cahiers du social nr. 18,
september 2008; Vluchtelingenwerk Nederland/ECRE «Networking on the
Transposition of the Qualification Directive», december 2008, Universiteit
Nijmegen, «The Qualification Directive: Central themes, Problem issues,
and Implementation in selected member states», Karin Zwaan (ed), 2007.
 
 
 Beschikbaar op http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/wai/doc_asylum_studies_en.htm
 
 
 GHK, Effectbeoordelingen «The future development of measures on
the qualification and status of third country nationals or stateless persons
as persons in need of international protection and on the content of the protection
granted, based on Council Directive 2004/83/EC» en «The future
development of measures on procedures in member states for granting and withdrawing
refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC», meervoudig raamcontract
voor diensten JLS/2006/A1/004.
 
 
 PB L 326 van 13.12.2005, blz.13.
 
 
 Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot
vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat
verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale
bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij
een van de lidstaten wordt ingediend, (COM(2008) 820 definitief).
 
 
 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten
(COM(2008) 815 definitief).
 
 
 Het Hof werd om een prejudiciële beslissing verzocht over de vraag
of pas sprake is van ernstige en individuele bedreiging van het leven of de
persoon van degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, indien deze persoon
aantoont dat hij specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben
met zijn persoonlijke omstandigheden, en indien dit niet het geval is, aan
de hand van welk criterium dan kan worden uitgemaakt of er een dergelijke
bedreiging is.
 
 
 Arrest van 11 januari 2007, Salh Sheekh tegen Nederland, punt 141.
 
 
 Arresten van 15 februari 2006 in de zaken Niedzwiecki tegen Duitsland
en Okpisz tegen Duitsland.
 
 
 Tweede uitgave, beschikbaar op http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/integration/doc/2007/handbook_2007_nl.pdf,
blz. 32–36