Kabinetstandpunt inzake de hervormingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 32 735
 
 Mensenrechten in het buitenlands beleid
 
 
 Nr. 32
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 3 oktober 2011
 Op 14 april 2011 verzocht de vaste commissie voor Veiligheid en
				Justitie van de Tweede Kamer om informatie over de positie die Nederland
				tijdens de ministeriële conferentie te Izmir, waar het Europees Hof voor de
				Rechten van de Mens is besproken, heeft ingenomen ten aanzien van de werkwijze
				van het Hof, de «margin of appreciation» van nationale staten en de
				toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de
				Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. Op 19 april 2011 heeft de
				minister van Buitenlandse Zaken tijdens de Algemene Europese Beschouwingen een
				uitgebreider kabinetsstandpunt terzake toegezegd aan de Eerste Kamer. Een
				zelfde toezegging deed de minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer
				tijdens het Algemeen Overleg van 14 juni 2011. Tevens kan worden gewezen op
				een tweetal aangenomen moties in de Eerste Kamer aangaande dit onderwerp: de
				motie van het lid Bemelmans-Videc c.s. (EK
				32 500 V, B) en de motie
				van het lid Engels c.s. (EK 32 500,
				O). In aanvulling daarop kan worden gewezen op een tweetal aangehouden
				moties in de Tweede Kamer: de motie van de leden Çörüz en Omtzigt (TK
				32 500 VI, nr. 29) en de
				motie van het lid Voordewind (TK 32 735, nr. 11). Met deze brief wil ik u, mede namens
				de minister van Buitenlandse Zaken, nader informeren over het kabinetsstandpunt
				inzake de hervormingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna
				«EHRM» of «het Hof») en de toetreding van de Europese Unie tot het Europees
				verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna «EVRM» of «het
				Verdrag»).
 Aanleiding
 Ontegenzeggelijk is de betekenis van het EVRM voor Europa groot.
				Het Hof fungeert met name in landen in Midden- en Oost Europa vaak als hefboom
				bij de aanpassing van wetgeving en bij de hervorming van nationale justitiële
				stelsels. Het Hof is een belangrijke katalysator geweest voor een goede borging
				van de rechtsstaat in heel Europa en moet deze rol blijven vervullen. Hierbij
				dient te worden bedacht dat een stevige verankering van rechtsstatelijke
				beginselen in andere Europese landen ook in het (economisch) belang van
				Nederland is. Ook met het oog op de aanstaande toetreding van de Europese Unie
				tot het EVRM is het in het belang van Nederland te verzekeren dat het EHRM goed
				functioneert.
 Op basis van de huidige situatie vreest de Regering dat het
				functioneren van het Hof voor de lange termijn niet afdoende is geborgd vanwege
				het grote aantal aanhangig gemaakte zaken waardoor een grote werkachterstand is
				ontstaan en waardoor in een toenemend aantal gevallen voorlopige maatregelen
				(interim measures) worden getroffen.
 Voor zaken tegen Nederland gaat dit algemene beeld niet volledig
				op. Op dit moment zijn er bij het Hof iets meer dan 1500 zaken tegen Nederland
				aanhangig (hetgeen overeenkomt met 1% van het totale aantal klachten in
				Straatsburg). Statistieken uit voorgaande jaren laten zien dat het overgrote
				merendeel van deze klachten (meer dan 90%) door het Hof kennelijk ongegrond dan
				wel op andere gronden niet-ontvankelijk wordt verklaard. Sinds 1 januari 2007
				is Nederland in tien zaken veroordeeld door het Hof. Nederland bevindt zich
				daarmee qua aantal geconstateerde schendingen op gelijke voet met San Marino.
				De geconstateerde schendingen hebben voornamelijk betrekking op het
				straf(proces)recht en het vreemdelingenrecht. De laatste schending op het
				terrein van sociale zekerheidswetgeving is een kleine tien jaar geleden. Ook
				wat betreft de oplegging van voorlopige maatregelen dient het bovengeschetste
				beeld voor Nederland te worden genuanceerd: tot nu toe zijn in 2011 door
				Nederlandse advocaten iets meer dan 140 verzoeken tot oplegging van een
				voorlopige maatregel ingediend bij het EHRM, waarvan er acht zijn toegewezen
				(iets meer dan 5% van het totale aantal verzoeken). Ten slotte blijkt uit
				cijfers dat op dit moment in acht Nederlandse zaken de implementatie van de
				uitspraak door het Comité van Ministers wordt gecontroleerd, hetgeen
				overeenkomt met 0,11% van het totaal aantal bij het Comité aanhangige zaken.
				Dit politieke besluitvormingsorgaan is onder meer belast met het monitoren van
				de naleving van Hofuitspraken en bespreekt een aantal keer per jaar plenair de
				naleving van zaken soms met een hoog politiek-gevoelig karakter, zoals
				bijvoorbeeld de Britse zaak Hirst over het ontnemen van stemrecht aan
				gedetineerden.
 Ondanks deze statistieken voor de Nederlandse zaken bij het EHRM
				acht de Regering het haar constitutionele opdracht (artikel 90 Grondwet) en
				haar taak als verdragsstaat (artikel 1 EVRM) om een actieve rol te spelen in de
				onderhandelingen om de toekomst van het Hof op de lange termijn zeker te
				stellen. Temeer daar de doorwerking van uitspraken van het Hof in de
				Nederlandse rechtsorde niet beperkt is tot uitspraken die gericht zijn tegen
				Nederland zelf.
 Deze hervormingen moeten een oplossing bieden voor de grote
				achterstanden in de behandeling van zaken, zodat het Hof zich kan blijven
				richten op hoofdzaken. Tevens vormen deze hervormingen een gelegenheid om de
				kwaliteit van uitspraken van het Hof te waarborgen. De inzet van de Regering in
				het zogenaamde «post-Interlaken proces», waarvan de ministeriële conferentie
				in Izmir deel uitmaakt, is dienovereenkomstig gericht op een aantal pijlers:
				(a) verankering van het beginsel van subsidiariteit, (b) efficiëntie van de
				werkprocessen binnen het Hof, (c) versterking van de institutionele inbedding
				van het Hof, (d) borging van de kwaliteit van de jurisprudentie, (e) reflectie
				inzake de huidige laagdrempelige toegang tot het Hof en (f) nadruk op meer
				«country specific solutions». Deze aspecten zullen hieronder nader worden
				toegelicht. Ten slotte zal een kabinetsvisie worden gegeven op de toetreding
				van de Europese Unie tot het EVRM.
 Verankering van het beginsel van
				subsidiariteit
 Het EHRM is een subsidiair mechanisme in aanvulling op de
				mensenrechtelijke bescherming die primair op nationaal niveau wordt geboden.
				Dit subsidiaire karakter van het Verdrag komt op meerdere plekken in de
				bepalingen van het Verdrag tot uitdrukking. Zo moet een klager alle nationale
				rechtsmiddelen hebben uitgeput voordat hij zich kan wenden tot het Hof. Ook het
				Hof zelf heeft in zijn jurisprudentie uitdrukking gegeven aan het beginsel van
				subsidiariteit door de zogenaamde «margin of
				appreciation» doctrine. Deze door het Hof zelf ontwikkelde doctrine
				houdt in dat verdragsluitende partijen een zekere beleidsdiscretie wordt
				gelaten hoe men de in het Verdrag neergelegde
				rechten en vrijheden garandeert op nationaal niveau. Het is immers niet de taak
				van het Hof om de wetgeving van de diverse verdragsluitende partijen te
				harmoniseren. Het Hof erkent deze beleidsdiscretie bij nagenoeg alle bepalingen
				van het Verdrag, uitgezonderd de rechten die zijn neergelegd in de artikelen 2
				en 3 EVRM (respectievelijk het recht op leven en het folterverbod). Het
				beginsel van subsidiariteit geeft zodoende uitdrukking aan de gedeelde
				verantwoordelijkheid van staten en Hof om de rechten in het Verdrag te
				verzekeren.
 Enerzijds impliceert het beginsel van subsidiariteit de noodzaak
				om het EVRM-acquis op nationaal niveau afdoende te beschermen. De Regering is
				van oordeel dat in de Nederlandse rechtsorde wordt voldaan aan deze
				verplichting. Niet alleen in het wetgevingsproces (te denken valt aan de uit de
				Aanwijzingen voor de Regelgeving voortvloeiende verplichting om in een memorie
				van toelichting stil te staan bij de verenigbaarheid van een wetsvoorstel met
				de bepalingen van het EVRM), maar ook in de rechtspraak, de beschikbaarheid van
				nationale rechtsmiddelen en de diverse juridische opleidingen. Verdere
				versterking van deze nationale mechanismen is beoogd met de oprichting van het
				College voor de Rechten van de Mens, zoals voorzien in het daartoe strekkende
				wetsvoorstel dat thans aanhangig is bij de Eerste Kamer. Waar elders in Europa
				dergelijke nationale mechanismen ontbreken of niet voldoende voorhanden zijn,
				dient versterking van deze nationale mechanismen ter hand te worden genomen
				waar mogelijk ondersteund door EU-initiatieven.
 Anderzijds impliceert het beginsel van subsidiariteit dat ook het
				Hof waakzaam moet blijven om de subsidiaire rol die het Hof eigen is volledig
				tot zijn recht te laten komen. Zo zou het Hof in beginsel geen feiten moeten
				laten meewegen die dateren van na afronding van de nationale gerechtelijke
				procedure. Nationale gerechten hebben in dat geval immers nog niet de kans
				gehad zich uit te laten over deze feiten. Tevens zou het Hof in beginsel de
				waardering van feiten of de belangenafweging van een nationale (gerechtelijke)
				autoriteit dienen te respecteren, tenzij deze kennelijk onredelijk is. De wijze
				waarop EVRM-rechten worden gegarandeerd in diverse landen kan verschillen,
				hetgeen ook logisch is in het licht van de sociaal-economische, politieke en
				juridische verschillen die bestaan in de 47 verdragsluitende partijen bij het
				EVRM. De Regering zal deze boodschap blijven uitdragen richting het Hof in
				voorkomende aanhangige procedures, interventies of andere verklaringen, en
				daarbij optrekken met andere gelijkgezinde landen in het Comité van
				Ministers.
 Het Hof kan tevens uitdrukking geven aan zijn subsidiaire rol
				door bestaande ontvankelijkheidsvoorwaarden strikt te interpreteren en toe te
				passen. Sinds 2010 is een «de minimis» regel gecodificeerd in het Verdrag;
				een klager die geen «wezenlijk nadeel» heeft geleden door de gestelde
				schending van het Verdrag wordt niet-ontvankelijk verklaard. Deze voorwaarde
				moet nog tot ontwikkeling komen in de Straatsburgse jurisprudentie. De Regering
				is van oordeel dat het Hof deze «de minimis» jurisprudentie verder zou kunnen
				ontwikkelen dan tot op de dag van vandaag is gebeurd. Dit standpunt wordt
				momenteel door de regering uitgedragen in de lopende onderhandelingen in het
				post-Interlaken proces.
 Efficiënte werkprocessen binnen het
				Hof
 Het is evident dat de werklast van het Hof noopt tot een verdere
				stroomlijning van de werkprocessen bij de afwikkeling van klachten. In dit
				verband dienen diverse aspecten te worden onderscheiden: (a) de afwikkeling van
				voorlopige maatregelen door het Hof, (b) het filteren van klaagschriften, (c)
				de aanpak van repetitieve klachten, en (d) de introductie van een meer flexibel
				instrument om werkprocessen in de toekomst te wijzigen.
 Voorlopige maatregelen
 Het Hof heeft de mogelijkheid indien onherstelbare schade dreigt
				voor een klager een bevriezingsmaatregel op te leggen. Een dergelijke maatregel
				kan worden opgelegd in een individuele zaak, maar kan ook, doordat het Hof deze
				van een zekere motivering voorziet, een meer generiek effect hebben. In het
				laatste geval geeft het Hof aan dat elke casus die voldoet aan door het Hof
				gestelde voorwaarden onder de werkingssfeer van de voorlopige maatregel valt.
				Voorlopige maatregelen zijn juridisch bindend voor de Verdragspartij waartegen
				de maatregel is gericht. Een veel voorkomend voorbeeld van een opgelegde
				voorlopige maatregel is een tijdelijk verbod van uitzetting van een of meer
				perso(o)nen, in weerwil van het voornemen van de gedaagde staat. Het Hof maakt
				in de praktijk alleen van deze mogelijkheid gebruik indien de klager mogelijk
				bedreigd wordt met dood of onmenselijke behandeling. De maatregel geeft geen
				inhoudelijk oordeel over de merites van de zaak, maar schort
				uitzettingshandelingen op totdat het Hof zich heeft kunnen buigen over de
				merites van de zaak. Aldus zijn voorlopige maatregelen tijdelijke
				bevriezingsmaatregelen en geen «uitspraken» van het Hof. Het bovenstaande
				laat onverlet dat het Hof alleen zal overgaan tot oplegging van een voorlopige
				maatregel nadat het klaagschrift is bestudeerd en het Hof van oordeel is dat
				prima facie aangetoond is dat daadwerkelijk
				onherstelbare schade dreigt.
 
 Hierboven is geschetst dat het aantal verzoeken om een
				 voorlopige maatregel op te leggen drastisch is toegenomen. Om die reden is de
				 Regering van oordeel dat het instrument nader gereguleerd dient te worden, mede
				 aan de hand van de opgedane ervaringen in de afgelopen jaren. De Regering heeft
				 daarbij met instemming kennis genomen van de actualisering van de zogenaamde
				 Practice Directions ten behoeve van klagers en hun
				 gemachtigden van 28 juli 2011. Nadere regulering zou op het volgende
				 betrekking kunnen hebben:
 
 
 •
 
 Doorlooptijden van aanhangige EHRM-zaken
						na oplegging van een voorlopige maatregel verkorten
 
 In de praktijk duurt het geruime tijd voordat het Hof
						toekomt aan het geven van een inhoudelijk oordeel in zaken waarin een
						voorlopige maatregel is opgelegd. Dit kan in het belang zijn van de klager en
						deze situatie heeft daardoor een aanzuigende werking. Het verdient aanbeveling
						dat het Hof standaard toepassing geeft aan Procedureregel 41 van zijn
						Procesreglement (procedure van versnelde behandeling) indien het een voorlopige
						maatregel heeft opgelegd. De procedure onder Regel 41 zou dan gekoppeld moeten
						worden aan een vaste termijn van bijvoorbeeld zes maanden.
 
 
 •
 
 Mechanisme voor een staat om een
						opgelegde voorlopige maatregel te betwisten
 
 In de huidige praktijk geschiedt oplegging van een
						voorlopige maatregel niet altijd op basis van een procedure op tegenspraak
						(hoor/wederhoor). Derhalve wordt voorgesteld om een mechanisme op te nemen
						waardoor een staat de gelegenheid krijgt een opgelegde voorlopige maatregel te
						betwisten zodat het Hof kennis kan nemen van bij de lidstaat berustende
						informatie. De Regering heeft met instemming kennis genomen van de tijdens een
						bezoek van de minister van Veiligheid en Justitie aan het EHRM getoonde
						bereidheid van het Hof om een dergelijk systeem in de toekomst in te
						voeren.
 
 
 •
 
 Het EHRM moet zich vergewissen dat een
						verzoek tot oplegging van een voorlopige maatregel geschiedt met toestemming
						van de klager
 
 Het Hof dient zich ervan te vergewissen dat een klacht of
						verzoek om oplegging van een voorlopige maatregel wordt ingediend met
						toestemming van de klager en niet op eigen initiatief van de advocaat. Dit
						betekent dat de advocaat een ondertekende toestemmingsverklaring van recente
						datum moet kunnen overleggen.
 
 
 •
 
 Verbeterde communicatie tussen Hof en
						staten inzake voorlopige maatregelen
 
 In de praktijk schort het van tijd tot tijd aan eenduidige
						communicatie inzake voorlopige maatregelen. Zowel voor de met uitzetting van
						vreemdelingen belaste uitvoeringsdiensten als voor de (gemachtigden van)
						klagers, welke laatsten immers een inschatting moeten kunnen maken of het
						indienen van een verzoek om oplegging van een voorlopige maatregel kansrijk zal
						zijn, is het van belang dat de informatievoorziening inzake voorlopige
						maatregelen verder wordt verbeterd. De Regering heeft met instemming
						kennisgenomen van het feit dat het Hof naar aanleiding van een bezoek van de
						minister van Veiligheid & Justitie heeft besloten voortaan halfjaarlijkse
						cijfers te publiceren waaruit blijkt hoeveel verzoeken om voorlopige
						maatregelen zijn ingediend, afgewezen en toegewezen, tegen welke landen de
						verzoeken werden ingediend en, voor zover het de uitzetting van vreemdelingen
						betrof, welke landen van herkomst het betreft.
 
 
 •
 
 Garanderen van coherentie in de
						oplegging van voorlopige maatregelen
 
 De Regering heeft met instemming kennis genomen van een
						recent initiatief van het Hof om de werkprocessen binnen de griffie van het Hof
						terzake te centraliseren. Hierdoor zal het eenvoudiger zijn om een consistent
						beleid te voeren en om alle relevante informatie te centraliseren.
 
 
 
 Filterwerkzaamheden: welk gremium binnen
				het Hof handelt welk soort zaken af?
 Hiervoor is reeds aangegeven dat meer dan 90% van de in
				Straatsburg ingediende zaken kennelijk ongegrond dan wel niet-ontvankelijk
				wordt verklaard. In het in 2010 in werking getreden Protocol nr. 14 bij het
				EVRM is de mogelijkheid geïntroduceerd om deze zaken af te laten doen door een
				enkelvoudige rechter. Desalniettemin is de Regering van oordeel dat moet worden
				nagedacht over de invoering van een nieuw filtermechanisme om het Hof in staat
				te stellen zo efficiënt mogelijk deze zaken af te doen. Meerdere landen
				opteren voor de introductie van een nieuwe categorie rechters die dergelijke
				filterwerkzaamheden zouden moeten verrichten. De regering heeft echter een
				voorkeur om dergelijke werkzaamheden te laten verrichten door specifiek
				aangewezen leden van de griffie.
 Aanpak van repetitieve
				klachten
 Momenteel zijn ongeveer 150 000 zaken aanhangig bij het Hof. Van
				de zijde van het Hof is aangegeven dat om en nabij 90 000 zaken
				niet-ontvankelijk respectievelijk kennelijk ongegrond zullen worden verklaard.
				De reden dat deze zaken niet reeds zijn afgedaan heeft te maken met een gebrek
				aan capaciteit aan de zijde van het Hof. Van de resterende 60 000 zaken zijn
				rond de 30 000 zaken zogenaamde kloonzaken/repetitieve klachten, waarbij de
				klacht identiek is aan een zaak waarin het Hof reeds een schending van het
				Verdrag heeft geconstateerd. De effectieve aanpak van deze kloonzaken vergt
				afzonderlijke oplossingen:
 
 
 •
 de Regering heeft met instemming kennis genomen van het feit
					 dat het Hof zelf reeds in het Procesreglement de nodige maatregelen heeft
					 genomen door opname van de zogenaamde «pilot judgment procedure» (de op
					 1 april jl. ingevoerde Regel 61), waarbij het Hof één principiële uitspraak
					 doet die vervolgens toegepast kan worden in de vele identieke klachten die
					 eveneens aanhangig zijn bij het Hof;
 
 
 •
 de Regering heeft eveneens met instemming kennis genomen van
					 een recente wijziging in de wijze waarop toezicht wordt gehouden op de
					 tenuitvoerlegging van uitspraken van het Hof, waardoor meer aandacht wordt
					 geschonken aan de bestrijding van geconstateerde structurele gebreken in het
					 nationale rechtsstelsel;
 
 
 •
 verder zal bekeken moeten worden welk gremium binnen het Hof
					 belast wordt met de afdoening van dergelijke kloonzaken;
 
 
 •
 ten slotte steunt de Regering de gedachte van de invoering
					 van zogenaamde «advisory opinions». Dit zou de hoogste nationale rechterlijke
					 instanties in een land de mogelijkheid bieden om niet-bindende adviezen van het
					 Hof inzake de interpretatie van het EVRM te vragen. De gedachte achter het
					 voorstel is dat een nationale autoriteit op deze wijze kan laten toetsen of een
					 bepaalde jurisprudentielijn «EVRM-proof» is en dat op deze wijze vermeden kan
					 worden dat vele individuele klachten over hetzelfde onderwerp worden ingediend
					 bij het Hof. De Regering is van oordeel dat een dergelijk systeem het beginsel
					 van subsidiariteit verder versterkt. Nadat het Hof een advies heeft gegeven
					 kunnen de nationale (gerechtelijke) autoriteiten het advies tenuitvoerleggen in
					 de eigen rechtsorde, rekening houdende met de eigen juridische, sociale en
					 politieke achtergronden.
 
 
 Flexibel instrument voor organisatorische
				en procedurele bepalingen
 Procedurele bepalingen van het Verdrag dienen in de toekomst
				eenvoudiger te kunnen worden geamendeerd (zonder het opstellen van een protocol
				dat onderworpen is aan een afzonderlijke ratificatieprocedure in alle
				verdragsluitende partijen) teneinde noodzakelijke hervormingen sneller en
				effectiever te kunnen doorvoeren. Een dergelijk instrument (statuut), waarvoor
				een basis in het Verdrag moet worden gecreëerd, kan zowel worden gebruikt om
				bepalingen die nu deel uitmaken van het Verdrag in op te nemen, als bepalingen
				die nu deel uitmaken van het procesreglement van het Hof zelf. Een statuut
				biedt aldus mogelijkheden nadere regels te stellen rond het instrument van de
				voorlopige voorzieningen, zoals hierboven geschetst.
 Versterking van de institutionele
				inbedding van het Hof
 
 In elke rechtsorde is de rechter een onderdeel van een systeem
				 van checks and balances. Dat is bij het
				 toezichtmechanisme onder het EVRM niet anders. De politieke besluitvorming in
				 de Raad van Europa vindt immers plaats binnen het Comité van Ministers (CM).
				 Het CM heeft de bevoegdheid om de invulling van normen uit het EVRM aan te
				 vullen en/of te verduidelijken door middel van officiële CM-besluiten,
				 bijvoorbeeld aanbevelingen aan de lidstaten naar aanleiding van politieke
				 actualiteit in een land, antwoorden op vragen van de Parlementaire Assemblee
				 van de Raad van Europa (PACE) over bijvoorbeeld godsdienstvrijheid of algemene
				 politieke richtlijnen op het gebied van LGBT (Lesbian Gay Bisexual
				 Transgender). Het Hof verwijst in de huidige jurisprudentie regelmatig naar
				 besluiten van het CM. Daarnaast heeft het CM de taak om toe te zien op de
				 tenuitvoerlegging van uitspraken van het Hof. Teneinde de democratische
				 legitimiteit van het Hof te borgen wil de regering voorkomen dat het Hof
				 functioneert in een te geïsoleerde positie. De dialoog tussen het Hof en de
				 lidstaten dient op meerdere wijzen te worden bevorderd. Dit draagt bij aan een
				 zo klein mogelijke afstand tussen het Hof en de politiek-maatschappelijke
				 actualiteit in de lidstaten.
 Nederland is voornemens deze dialoog meer gestalte te geven
				 door te pleiten voor een meer actieve rol van het CM. Door de rol van het CM te
				 versterken ontstaat meer dialoog tussen het Hof en de politieke arena (checks and balances) waardoor aansluiting met actuele
				 ontwikkelingen beter is geborgd. Daarbij dient in acht te worden genomen dat
				 het CM zich niet uitlaat over zaken die nog onder de rechter zijn. En verder
				 zal – net als op nationaal niveau – de politieke arena een zekere mate van
				 terughoudendheid moeten betrachten omwille van de rechterlijke
				 onafhankelijkheid van de andere macht (het Hof).
 Vanzelfsprekend is bij het voeren van deze dialoog ook een rol
				 weggelegd voor PACE. Verder kan men denken aan het periodieke overleg tussen
				 het Hof en de Agenten van de diverse Verdragsluitende Partijen over kwesties
				 van procedurele aard.
 Ten slotte kan een dergelijke dialoog ook worden gevoerd door
				 te interveniëren in aanhangige procedures tegen andere landen, zodat het Hof
				 ook het Nederlandse standpunt kan betrekken in zijn besluitvorming.
 
 Borging van de kwaliteit van de
				jurisprudentie
 Teneinde klagers in staat te stellen een goede inschatting te
				maken van de kansen van een klacht én teneinde nationale autoriteiten (zowel
				wetgever, bestuur als rechter) in staat te stellen het EVRM-acquis
				overeenkomstig het beginsel van subsidiariteit zo goed mogelijk ten uitvoer te
				leggen op nationaal niveau, dient de jurisprudentie van het Hof duidelijk en
				consistent te zijn. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid is het belangrijk
				dat het Hof in beginsel niet afwijkt van eerdere precedenten. Indien het Hof in
				uitzonderlijke omstandigheden wel omgaat, dienen de redenen hiervoor duidelijk
				uiteen te worden gezet. In soortgelijke zin is consistentie in de toewijzing
				van billijke genoegdoening ex artikel 41 EVRM noodzakelijk teneinde aanzuigende
				werking van klachten te voorkomen. De Regering zal bovenstaande aandachtspunten
				onder de aandacht van het Hof blijven brengen, bijvoorbeeld middels het
				periodieke overleg dat plaatsvindt tussen het Hof en de Agenten van de
				lidstaten bij het Hof.
 
 Kwaliteit van jurisprudentie is onlosmakelijk verbonden met de
				 kwaliteit van rechters. Ook van de zijde van het Hof is aangegeven dat hier
				 waakzaamheid is geboden. De benoemingsprocedure van nieuwe rechters in het Hof
				 is getrapt. Een verdragsluitende partij draagt zelf drie kandidaten voor, maar
				 benoeming vindt plaats door de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa
				 (waarin voor Nederland zeven parlementariërs uit de Eerste Kamer en zeven uit
				 de Tweede Kamer zitting hebben).
 De nationale selectieprocedure in Nederland (waarbij
				 besluitvorming in de ministerraad vooraf gaat door een openbare vacature en een
				 advies van een comité van drie onafhankelijke leden waarin qualitate qua de President van de Hoge Raad en de
				 vicepresident van de Raad van State zitting hebben) geldt in Europa als «best
				 practice». De Regering zal andere landen van informatie voorzien en aanbevelen
				 soortgelijke procedures in het leven te roepen. Nederland zal deelnemen in een
				 werkgroep waarin deze «best practices» worden uitgewisseld tussen de
				 lidstaten van de Raad van Europa.
 Met instemming heeft de Regering kennis genomen van een verdere
				 versterking van de benoemingsprocedure van rechters op Europees niveau.
				 Recentelijk is een zogenaamd «screening panel» ingericht (waarin ook
				 oud-rechters van het Hof zitting hebben) dat kandidaten voor de post van
				 rechter zal beoordelen voordat PACE één van de kandidaten benoemt. Nederland
				 zal het werk van het «screening panel» en PACE in deze op de voet volgen:
				 kandidaten die niet voldoen aan de voorwaarden, die niet beschikken over
				 afdoende relevante ervaring en die gezien hun huidige functie niet de vereiste
				 onafhankelijkheid met zich mee dragen om rechter te worden, dienen te worden
				 afgewezen.
 
 Laagdrempeligheid: toegang tot het
				Hof
 Het huidige stelsel is gebaseerd op de gedachte dat toegang tot
				het Hof laagdrempelig dient te zijn: men kan een klacht indienen bij het Hof in
				de eigen taal, procesvertegenwoordiging is niet vereist en evenmin is vereist
				dat een klager als gebruiker van de diensten van het Hof een griffierecht
				betaalt. Het is de vraag of dit huidige stelsel nog langer houdbaar is. Meer
				dan 90% van alle ingediende klachten wordt door het Hof als kennelijk ongegrond
				dan wel op andere gronden niet-ontvankelijk afgedaan. Het Hof is nooit in het
				leven geroepen om het overgrote deel van zijn tijd te besteden aan klachten die
				niet thuis horen bij een Europese instantie die dienst doet als laatste
				vangnet. Het Hof moet geen uitspraken hoeven doen in zaken die een
				ondergeschikt belang dienen. Er bestaat derhalve behoefte aan een impuls om
				klagers tot reflectie te manen voordat zij een klacht indienen bij het Hof. Zo
				kan worden gedacht aan het invoeren van een reëel griffierecht, waarbij
				bepaalde categorieën zaken zouden moeten worden uitgezonderd zoals in
				nationale stelsels het geval is. Gezien de grote verschillen in levensstandaard
				tussen de verdragsluitende partijen, zal ook differentiatie naar land nodig
				zijn. De klager dient het griffierecht terug te krijgen als zijn klacht niet
				behoort tot de 90% kennelijk ongegronde zaken.
 Om de hiervoor genoemde redenen heeft de Regering met interesse
				kennisgenomen van initiatieven om de toegang tot het Hof te reguleren. Zo staat
				de Regering positief tegenover het voorstel van het Hof om verplichte
				procesvertegenwoordiging voor klagers in te voeren. Het voorstel van Duitsland
				om klagers die meermaals een kennelijk ongegronde klacht indienen te beboeten,
				wordt eveneens positief beoordeeld.
 Ten slotte is de Regering voornemens om ook op nationaal niveau
				te bekijken of (disciplinaire) maatregelen genomen kunnen worden tegen
				advocaten in geval van situaties die gekwalificeerd moeten worden als misbruik
				van recht.
 «Country specific solutions»
 Bij het zoeken naar oplossingen voor de problemen waarmee het Hof
				zich geconfronteerd ziet, dient ook betrokken te worden dat maar liefst 60% van
				de klachten bij het Hof afkomstig is uit een vijftal landen, te weten Italië,
				Oekraïne, Roemenië, Rusland en Turkije. De Regering wil de haalbaarheid van
				een meer landgerichte aanpak nader onderzoeken teneinde de stroom klachten uit
				deze vijf landen te doen verminderen. De Raad van Europa zou technische
				assistentie gerichter moeten inzetten op deze landen en er een meer
				verplichtend karakter aan dienen te geven. De Raad van Europa kan hierbij, waar
				van toepassing, aansluiten bij EU-instrumenten zoals het Nabuurschapsprogramma
				(ENP).
 De Regering zal bovenstaande inzet vanzelfsprekend uitdragen in
				alle daarvoor relevante gremia in de Raad van Europa, zo mogelijk in
				samenspraak met gelijkgestemde landen. Het is de Regering gebleken dat
				bovenstaande geconstateerde problemen en voorgestelde oplossingen niet slechts
				in Nederland de aandacht hebben. De verwachting is dan ook dat Nederland in
				veel gevallen niet alleen zal staan in de discussie. Nederland zal waar
				mogelijk aansluiting zoeken bij verschillende gelijkgezinde landen en in het
				bijzonder met het Verenigd Koninkrijk optrekken, mede met het oog op het
				aanstaand voorzitterschap van het Comité van Ministers van het Verenigd
				Koninkrijk (november 2011–mei 2012).
 Toetreding van de Europese Unie tot het
				EVRM
 De toetreding van de EU tot het EVRM is vastgelegd in artikel 6
				van het EU-Verdrag. Dit luidt: «De Unie treedt toe tot het Europees Verdrag
				tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die
				toetreding wijzigt de bevoegdheden van de Unie, zoals bepaald in de Verdragen,
				niet.»
 Door toetreding van de EU tot het EVRM kunnen burgers handelingen
				van EU-instellingen waardoor zij rechtstreeks geraakt worden en na uitputting
				van de EU-rechtsmiddelen, voorleggen aan het Europees Hof voor de Rechten van
				de Mens. Ook wordt het voor burgers mogelijk over handelingen van EU-lidstaten,
				die gebaseerd zijn op EU-recht, niet alleen te klagen tegen de lidstaten (na
				uitputting van de nationale rechtsmiddelen), maar ook tegen de EU. Deze laatste
				is immers verantwoordelijk voor de regelgeving die aan de handeling ten
				grondslag lag. De verantwoordelijkheid kan hierdoor adequater worden toegedeeld
				aan de lidstaten en de Unie.
 Nederlandse inzet
 Voor Nederland is het belangrijk dat de voorwaarden voor
				toetreding van de EU tot het EVRM, die vastliggen in het
				EU-onderhandelingsmandaat, zo nauwkeurig en gedetailleerd mogelijk worden
				uitgewerkt in het Toetredingsakkoord en in de interne EU-regelingen.
 
 Nederland stelt een aantal voorwaarden. Zo moet bij toetreding
				 van de EU tot het EVRM de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de EU-lidstaten
				 onveranderd blijven. Dat betekent onder meer dat het Hof van Justitie van de EU
				 in de gelegenheid wordt gesteld zich vooraf uit te spreken over de precieze
				 uitleg van EU bepalingen die verband houden met klachten, ingediend bij het
				 Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Daarnaast is de vormgeving van een
				 zogenaamd «co-respondentmechanisme» van belang. Door dit mechanisme kan de EU
				 als aangeklaagde partij worden betrokken in een klachtprocedure tegen een
				 EU-lidstaat over de toepassing van EU-recht en vice-versa. Verder moet in de
				 interne regelingen opgenomen worden dat de rechter, die vanuit de EU zitting
				 zal nemen in het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, ervaren is in de
				 toepassing van het EU-recht en kennis heeft van de bevoegdheidsverdeling binnen
				 de EU.
 Een ander belangrijk punt voor Nederland is dat de EU
				 gelijkwaardig zal zijn aan andere partijen in het Comité van Ministers van de
				 Raad van Europa, wanneer het Comité de taken uitoefent in het kader van het
				 EVRM.
 
 Vanzelfsprekend zijn het toetredingsakkoord en de interne regels
				voor de EU nauw aan elkaar verbonden en vormen deze een totaalpakket. Het is
				voor Nederland van belang dat naast de aandacht voor het
				concept-toetredingsakkoord voldoende tijd genomen wordt om over deze interne
				regels te onderhandelen. Nederland heeft de Commissie tijdens de JBZ-Raad van 9
				en 10 juni jl. opgeroepen om zo spoedig mogelijk met nieuwe voorstellen voor de
				interne regels te komen. Pas als er overeenstemming bestaat over zowel het
				concept-toetredingsakkoord als over de interne EU-regels, zal Nederland aan dit
				totaalpakket zijn goedkeuring hechten.
 Het proces
 Om de toetreding van de EU tot het EVRM mogelijk te maken, heeft
				de Raad op 4 juni 2010 een gedetailleerd onderhandelingsmandaat aangenomen. De
				Commissie is aangewezen als onderhandelaar voor de EU. De Commissie geeft
				tussentijdse terugkoppelingen van de onderhandelingen aan de raadswerkgroep
				Fundamentele Rechten en Vrij Verkeer van Personen (FREMP). In deze
				raadswerkgroep worden momenteel ook de regelingen besproken die intern binnen
				de EU toepassing en verdere uitwerking moeten geven aan onderdelen van het
				Toetredingsakkoord.
 Aan de zijde van de Raad van Europa is de toetreding van de EU
				tot het EVRM mogelijk geworden door de inwerkingtreding van Protocol nr. 14,
				eveneens in juni 2010. Daardoor is in artikel 59 lid 2 EVRM een bepaling
				opgenomen die luidt: «De Europese Unie kan toetreden tot dit Verdrag». Namens
				de Raad van Europa onderhandelt een groep van zeven experts uit EU-lidstaten1 Te weten: Duitsland, Finland, Frankrijk, Letland, Nederland, Roemenië en het Verenigd Koninkrijk. en zeven experts uit niet-EU-lidstaten2 Te weten: Armenië, Kroatië, Montenegro, Noorwegen, de Russische Federatie, Turkije en Zwitserland. over toetreding door de EU. Deze groep van experts is
				gekozen uit en verantwoording verschuldigd aan het Stuurcomité Mensenrechten
				(CDDH), waarin alle zevenenveertig lidstaten van de Raad van Europa
				vertegenwoordigd zijn en dat op zijn beurt verantwoording verschuldigd is aan
				het Comité van Ministers. De veertien experts van de Raad van Europa en de
				Commissie hebben elkaar in het afgelopen jaar acht keer getroffen in een
				onderhandelingsgroep onder Noors voorzitterschap. De voorzitter van de
				onderhandelingsgroep brengt verslag uit aan het CDDH.
 Vanzelfsprekend is Nederland nauw betrokken bij de voorbereiding
				van het standpunt dat de Commissie namens de Unie inneemt. Doordat een
				Nederlandse expert in de onderhandelingsgroep was gekozen, gold hetzelfde voor
				de daadwerkelijke onderhandelingen tussen beide organisaties.
 De onderhandelingen over de voorwaarden voor toetreding zijn in
				juli 2010 van start gegaan. Op 24 juni zijn de onderhandelingen op
				expertniveau voltooid. De volgende stap is dat het Comité van Ministers van de
				Raad van Europa een politiek oordeel moet geven over de resultaten van het
				overleg op expertniveau. Naar verwachting zal dat voor het eind van het jaar
				geschieden.
 Aan EU-zijde zullen de lidstaten en de instellingen onder het
				Poolse voorzitterschap verder onderhandelen over de interne EU-regelingen voor
				de toepassing van het toetredingsakkoord.
 De Commissie, maar ook iedere lidstaat, kan het Hof van Justitie
				van de EU vragen te bekijken of het concept-toetredingsakkoord in
				overeenstemming is met de EU-verdragen en de bevoegdheidsverdeling binnen de EU
				ongemoeid laat. Indien het Hof van Justitie onverhoopt zou vinden dat dat niet
				het geval is, zal opnieuw onderhandeld moeten worden. De Commissie heeft
				aangegeven het akkoord aan het Hof van Justitie te zullen voorleggen.
 Het uiteindelijke toetredingsakkoord moet worden goedgekeurd door
				alle 47 staten die partij zijn bij het EVRM (waaronder alle EU-lidstaten) en
				door de EU. Binnen het EU-kader moet het besluit tot sluiting, waarin ook de
				noodzakelijke interne EU-spelregels zullen worden vastgelegd, door de Raad met
				unanimiteit worden aangenomen, na goedkeuring door het EP. Tot slot moeten de
				EU-lidstaten het besluit tot sluiting in overeenstemming met hun
				grondwettelijke bepalingen hebben goedgekeurd voordat het in werking kan
				treden. Dat betekent dat zowel het toetredingsverdrag als het
				EU-goedkeuringsbesluit ter goedkeuring zal worden voorgelegd aan het
				parlement.
 Krachtenveld
 De toetreding van de EU tot het EVRM wordt binnen de EU breed
				gedragen. De Hongaarse en Poolse EU-voorzitterschappen hebben aangegeven snel
				vooruitgang te willen boeken met het toetredingsakkoord en de uitwerking van de
				bijbehorende interne regels.
 Enkele lidstaten van de Raad van Europa die geen lid van de EU
				zijn hebben laten blijken niet te snel te willen besluiten. Binnen de Raad van
				Europa wordt veel belang gehecht aan de gelijkwaardigheid tussen lidstaten die
				wel, en lidstaten die niet tevens EU-lidstaat zijn. Bovendien leven bij sommige
				landen bezwaren tegen een – vermeende – voorkeurspositie van de EU.
 
 
 
 
 De minister van
			 Veiligheid en Justitie,
 
 I. W.
 Opstelten