Personele uitgaven aan hogere ambtenaren van het Ministerie van OCW; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29740, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

08-09-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29740 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGTabel 1: Onderzochte groepen ambtenaren Reacties ministers van OCW en BZKNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Aanleiding1.2 Aanpak van het onderzoek2 PERSONELE UITGAVEN2.1 Inleiding2.2 Hoofdlijnen van het beoordelingskader2.3 Aanstelling2.3.1 Normenkader2.3.2 Bevindingen2.3.3 Conclusies2.4 Het in dienst zijn2.4.1 Normenkader2.4.1.1 Variabele beloning2.4.1.2 Vergoedingen2.4.1.3 Declaraties van onkosten2.4.1.4 Detachering en interim functievervulling2.4.2 Bevindingen2.4.2.1 Variabele beloning2.4.2.2 Vergoedingen2.4.2.3 Declaraties2.4.2.4 Detachering en interim functievervulling2.4.3 ConclusiesTabel 2: Overzicht extra periodieken en toeslagen (tussen
haakjes staat het aantal ambtenaren die het betreft) 2.5 Ontslag2.5.1 Normenkader2.5.2 Bevindingen2.5.3 Conclusies2.6 Samenvattende conclusies en aanbevelingenTabel 3: Aantal aangetroffen onrechtmatigheden en onvolkomenheden
(exclusief ontslag) Tabel 4: Aantal aangetroffen onrechtmatigheden en onvolkomenheden
in ontslagdossiers 3 WERKZAAMHEDEN AUDITDIENST3.1 Inleiding3.2 Beoordelingskader3.3 Bevindingen3.3.1 Controle van de financiële verantwoording3.3.2 Beoordeling van het financieel en materieelbeheer3.4 Conclusie4 SIGNALEN4.1 Inleiding4.2 Bevindingen4.2.1 Dossiers van klokkenluidersregelingen4.2.2 Dossiers over bezwaar- en beroepprocedures4.2.3 Gesprekken met ontvangers van signalen4.3 Conclusies5 REACTIES MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER5.1 Inleiding5.2 Reactie minister van OCW5.3 Reactie minister van BZK5.4 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1 WET- EN REGELGEVINGBIJLAGE 2 CONTROLEAANPAK VAN ONDERWERPEN BUITEN
HET SALARISSYSTEEMBIJLAGE 3 AFKORTINGENLIJST
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29740Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 104 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 740Personele uitgaven aan hogere ambtenaren van het Ministerie van OCWnr. 2RAPPORTInhoud Samenvatting5   1Inleiding91.1Aanleiding9 1.2Aanpak van het onderzoek10   2Personele uitgaven122.1Inleiding12 2.2Hoofdlijnen van het beoordelingskader12 2.3Aanstelling142.3.1Normenkader14 2.3.2Bevindingen142.3.3Conclusies15 2.4Het in dienst zijn152.4.1Normenkader15 2.4.2Bevindingen182.4.3Conclusies21 2.5Ontslag212.5.1Normenkader21 2.5.2Bevindingen232.5.3Conclusies24 2.6Samenvattende conclusies en aanbevelingen26    3Werkzaamheden auditdienst303.1Inleiding303.2Beoordelingskader30 3.3Bevindingen303.3.1Controle van de financiële
verantwoording303.3.2Beoordeling van
het financieel en materieelbeheer313.4Conclusie31    4Signalen324.1Inleiding32 4.2Bevindingen324.2.1Dossiers van klokkenluidersregelingen324.2.2Dossiers over bezwaar- en beroepprocedures324.2.3Gesprekken met ontvangers van
signalen324.3Conclusies33    5Reacties ministers en nawoord Algemene Rekenkamer345.1Inleiding345.2Reactie minister van OCW34 5.3Reactie minister van BZK34 5.4Nawoord Algemene Rekenkamer35   Bijlage 1:Wet- en regelgeving36   Bijlage 2:Controleaanpak van onderwerpen buiten het salarissysteem37   Bijlage 3:Afkortingenlijst38SAMENVATTINGWanneer een ministerie wordt beschuldigd van oneigenlijke (wederzijdse)
bevoordeling van (voormalige) ambtenaren kan zij zich verweren door te laten
zien dat zij het risico hierop zo klein mogelijk heeft gemaakt door heldere
normen op te stellen en die in de praktijk na te leven, besluitvormingsprocessen
transparant te laten verlopen en beslissingen goed te motiveren. De Algemene
Rekenkamer heeft haar onderzoek dan ook gericht op deze elementen. Zij concludeert
dat de besluitvorming rond de aanstelling, bezoldiging en ontslag van hogere
ambtenaren niet altijd zorgvuldig en weinig transparant is geweest. Met name
de besluitvorming rondom ontslag van medewerkers kan transparanter. De Algemene
Rekenkamer acht het financieel beheer van de personele uitgaven aan de hogere
ambtenaren over de hele linie onvolkomen.Dit is de hoofdconclusie uit het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer
op verzoek van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) uitvoerde
naar de personele uitgaven aan hogere ambtenaren op dit departement. De Algemene
Rekenkamer onderzocht de personele uitgaven in de periode van 1 januari
2003 tot 1 juni 2004 aan alle 65 ambtenaren in schaal 16 (directeursniveau)
en hoger. Voorts heeft zij 35 ontslagdossiers onderzocht van ambtenaren in
schaal 16 en hoger in de periode van 1 januari 2001 tot 1 juni 2004
(waarvan 15 dossiers binnen de groep van 65 vallen en 20 in de periode tussen
1 januari 2001 en 1 januari 2003). In tabelvorm ziet dat er als
volgt uit:Tabel 1: Onderzochte groepen ambtenaren Aantal ambtenarenOntslagRegulier In één groep2050 In beide groepen1515Totaal3565De Algemene Rekenkamer onderzocht of de uitgaven rechtmatig waren. Hiervoor
is nagegaan of de uitgaven tot stand zijn gekomen in overeenstemming met wettelijke
bepalingen, te weten het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en het Bezoldigingsbesluit
Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA). In deze wettelijke bepalingen zijn
met name de aanstelling en het ontslag nauwgezet geregeld. Onder meer is aangegeven
wie iemand mag aanstellen en ontslaan, op welke gronden iemand een bepaalde
salarisschaal krijgt en op welke gronden een werkgever een ambtenaar mag ontslaan.
Daarnaast zijn er binnen de rijksoverheid specifieke procedures gemaakt. Zo
heeft de Algemene Bestuursdienst (ABD) van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken Koninkrijksrelaties (BZK) een procedure ontwikkeld voor topmanagers
(de topmanagementgroep, TMG) waarbij na een periode van zeven jaar de vervolgbenoeming
ontbreekt. In het onderzoek zijn negen ambtenaren betrokken die tot de TMG
behoren.De Algemene Rekenkamer constateert dat het ministerie aan negen ambtenaren
in strijd met artikel 5 BBRA een hogere schaal toekende dan de functie toelaat.
Voor de aanstelling en het ontslag van een medewerker in schaal 15 en hoger
is een Koninklijk Besluit vereist. In zestien personeelsdossiers ontbreekt
dit besluit.1 Daarbij merkt zij op dat het ontbreken
van een Koninklijk Besluit kan worden hersteld. Omdat deze bevindingen in strijd zijn met wettelijke bepalingen kwalificeert de Algemene Rekenkamer
de uitgaven die hiermee gemoeid zijn als onrechtmatig. Tenslotte merkt zij
op dat het toekennen van extra periodieken op basis van artikel 8 BBRA in
een aantal gevallen in strijd is met deze wettelijke bepaling.Is een aantal zaken rond aanstelling en ontslag gedetailleerd geregeld,
op andere terreinen laten wettelijke bepalingen veel ruimte voor de werkgever.
Een voorbeeld is het toekennen van een toeslag of gratificatie. Het BBRA bepaalt
alleen dat een werkgever een toeslag kan geven. Op welke gronden en tot welke
bedragen wordt overgelaten aan de werkgever. De Algemene Rekenkamer is van
mening dat een ministerie deze beleidsruimte zo transparant mogelijk moet
invullen. Dit geldt in het bijzonder voor beloningsbeslissingen voor hogere
ambtenaren, aangezien zij een voorbeeldfunctie vervullen.Er zijn twee wegen waarlangs een ministerie zijn besluitvorming transparant
kan maken: door inhoudelijke normen op te stellen en/of door normen voor het
proces op te stellen. Voor onder andere bewust belonen en representatiekostenvergoedingen
heeft het ministerie zelf normen opgesteld. Zo heeft OCW zelf bepaald dat
een medewerker op jaarbasis niet meer dan € 2 500 mag ontvangen
aan eenmalige toeslagen en is per functie aangegeven of aan de functie een
representatiekostenvergoeding is gekoppeld. Verder heeft het Ministerie van
BZK circulaires vastgesteld en naar buiten gebracht, die in opzet een transparante
besluitvorming waarborgen. De Algemene Rekenkamer constateert dat het ministerie
met enige regelmaat zonder nadere motivering in strijd heeft gehandeld met
dergelijke interne regelgeving.Juist als er geen gedetailleerde procesbeschrijving en inhoudelijke normen
voorhanden zijn, dient de besluitvorming transparant te zijn. Belangrijk is
dat het beslissingsbevoegde gezag professioneel wordt geadviseerd en dat onderbouwingen
schriftelijk worden vastgelegd. Op twee terreinen ontbreken normen, te weten:
het declareren van specifieke onkosten en het opstellen van vertrekregelingen.Bij declaraties wordt in opzet de transparantie gewaarborgd doordat een
hiërarchisch hogere ambtenaar de declaraties moet goedkeuren. De Algemene
Rekenkamer constateert dat in een aantal gevallen een medewerker de declaraties
van een bovengeschikte goedkeurt. Ook worden declaraties vaak niet ondertekend
door de declarant zelf, maar door een ondersteunende medewerker.Wat betreft vertrekregelingen heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan
over de periode van 1 januari 2001 tot 1 juni 2004. In deze periode
stelde het ministerie twaalf keer een vertrekregeling op voor hogere ambtenaren.
Met name in de periode 1994–1999 is verschillende malen in de Tweede
Kamer gesproken over vertrekregelingen. De minister van BZK heeft aangegeven
geen normen te willen opstellen voor vertrekregelingen. Op basis van een destijds
uitgevoerd onderzoek besloot het kabinet de consistentie in de vertrekregelingen
te waarborgen door af te spreken dat een minister tijdig een deskundige inschakelt.
Dit kan volgens het kabinet bijvoorbeeld een juridische afdeling bij het ministerie
van BZK of de Landsadvocaat zijn. In de praktijk handelt het ministerie ten
aanzien van dit onderwerp op eigen gezag. Hierdoor bestaat het risico dat
het onvoldoende zicht heeft op wat de mogelijkheden zijn, welke procedures
relevant zijn en hoe in vergelijkbare gevallen is gehandeld. De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de departementale leiding niet eerder
duidelijke signalen heeft ontvangen van onregelmatigheden of onjuistheden
rond de personele uitgaven aan hogere ambtenaren. Zij heeft daartoe de werkzaamheden
van de auditdienst beoordeeld en in schriftelijke bronnen (zoals dossiers
van interne klokkenluidersregelingen en van bezwaarschriften) gezocht naar
mogelijke signalen. De Algemene Rekenkamer concludeert dat de auditdienst
zijn werkzaamheden heeft verricht in overeenstemming met het Handboek DAD.
De auditdienst heeft in zijn controle geen specifieke aandacht besteed aan
de personele uitgaven aan de hogere ambtenaren, maar is hiertoe ook niet verplicht.Overigens vond de Algemene Rekenkamer verder geen relevante signalen.Het Ministerie van OCW heeft inmiddels de nodige verbeteracties in gang
gezet: er is een begin gemaakt met het op orde brengen van personeelsdossiers
en begin juni 2004 is aan de directeur HRM een toetsende rol toegekend bij
beloningsbeslissingen. Alle functies worden opnieuw gewaardeerd, er is een
procedure opgesteld voor zogenoemde ontslagregelingen op grond van artikel
99 ARAR en er komt een nieuwe administratieve organisatie voor overige relevante
processen, zoals de ontslagen op grond van andere artikelen en de aanstelling.In aanvulling op de in gang gezette verbetertrajecten vraagt de Algemene
Rekenkamer met name aandacht voor de problematiek rond het vertrek van hogere
ambtenaren. De huidige wettelijke regelingen bevatten diverse bepalingen die
een ambtenaar beschermen tegen willekeur van de (politiek-bestuurlijke) werkgever.
Er zijn echter, buiten de ABD-procedure, geen bepalingen die een doelmatige
en gepaste sobere besteding van publiek geld bij het opstellen van vertrekregelingen
waarborgen.De Algemene Rekenkamer heeft bij de afronding van haar eigen onderzoek
kennisgenomen van de uitkomsten van het eveneens op verzoek van de minister
van OCW uitgevoerde onderzoek door het advocatenkantoor Ploum Lodder Princen.
Zij ziet in die uitkomsten geen aanleiding haar conclusies en aanbevelingen
aan te passen.Reacties ministers van OCW en BZKIn haar reactie geeft de minister van OCW aan dat zij belangrijke conclusies
uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer onderschrijft. Zij zegt een groot
aantal verbeteracties toe. Zo zullen onder meer de administratieve fouten
worden hersteld, zullen besluiten voortaan schriftelijk worden gemotiveerd
en zal de controlfunctie meer vorm krijgen om naleving van gemaakte afspraken
af te dwingen. Een aantal maatregelen is reeds getroffen. Verder geeft de
minister van OCW aan te werken aan een plan waarin alle acties zijn opgenomen.De minister van BZK kondigt in zijn reactie zijn voornemen aan om begin
2005 een besluit te nemen over de rolverdeling tussen vakminister en minister
van BZK bij en toetsing van vertrekregelingen. Verder laat hij onderzoeken
of een vereenvoudiging van de eisen voor het opstellen van een Koninklijk
Besluit kan bijdragen aan een meer eenvoudige en transparante gang van zaken
rond ontslag.Nawoord Algemene RekenkamerUit de door haar genoemde verbeteracties blijkt dat de minister van OCW
een grondige en brede aanpak voorstaat om de noodzakelijke transparantie en
zorgvuldigheid te verbeteren. Het plan, waarin de minister van OCW
alle acties zal opnemen, en het besluit van de minister van BZK omtrent de
rolverdeling bij en toetsing van vertrekregelingen ziet de Algemene Rekenkamer
met belangstelling tegemoet.Momenteel doen de departementale auditdiensten onderzoek bij andere ministeries.
Wanneer zij hetzelfde beoordelingskader hanteren als de Algemene Rekenkamer,
dan zal duidelijk worden of en in welke mate de onrechtmatigheden en onvolkomenheden
die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd, ook voorkomen bij andere departementen. 1 INLEIDING1.1 AanleidingDe Algemene Rekenkamer heeft op verzoek van de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW) in juli en augustus 2004 onderzoek gedaan naar
de beloning van ambtenaren van schaal 16 en hoger van het ministerie.1 Aanleiding tot het verzoek waren de bevindingen van de
Algemene Rekenkamer in haar Rapport bij het Jaarverslag van OCW over 20032 en de reacties die dit rapport teweegbracht in de Tweede
Kamer, mede naar aanleiding van een anonieme brief van «verontruste
ambtenaren van OCW».3De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de rechtmatigheid
van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het Rijk (Rapporten bij
de Jaarverslagen). Zij geeft oordelen over de financiële verantwoording
met «redelijke zekerheid». De achtergrond daarvan is, dat zij
geen uitputtend eigen onderzoek doet, maar zoveel mogelijk steunt op het werk
van de departementale auditdienst. Op 19 mei 2004 rapporteerde zij in
het rechtmatigheidsonderzoek 2003 onder meer dat bij het Ministerie van OCW
in verband met de beloning van ambtenaren van schaal 16 en hoger sprake was
van:• onvolledige dossiers (onder andere het ontbreken van Koninklijke
Besluiten);• toegekende vergoedingen die bij het veranderen van functies niet
consequent worden stopgezet;• door onbevoegde ambtenaren geautoriseerde en onvolledig ingevulde
declaraties.Deze bevindingen waren volledig gebaseerd op eigen aanvullend onderzoek
en werden door de Algemene Rekenkamer beoordeeld als een onvolkomenheid in
het apparaatskostenbeheer.Als reactie daarop heeft de minister van OCW de volgende verbeteracties
toegezegd:• Afspraken die niet volgens de regelgeving zijn gemaakt aan te passen
of stop te zetten.• De vergoedingen extra te laten controleren. Hiertoe had het ministerie
reeds procedures opgesteld.• De dossiers op orde te laten brengen. Ook hiermee was het ministerie
reeds begonnen.Op 22 mei 2004 (drie dagen na de publicatie van het rechtmatigheidsonderzoek
2003) ontvingen de fractievoorzitters van PvdA, SP en Groenlinks een anonieme
brief van «verontruste ambtenaren van OCW», waarin zij vroegen
om een extern onderzoek naar de misstanden rond het apparaatsbudget. De briefschrijvers
verwezen naar de kritiek in het rechtmatigheidsonderzoek 2003. De belangrijkste beweringen in deze brief zijn:• «Het is graaien uit de ruif voor miljoenen euro's van gemeenschapsgeld.»• «Vanaf de negentiger jaren zijn er diverse signalen afgegeven
aan de AD, dat e.e.a. [...] niet kan, doch is er nooit naar gekeken.»• Iedereen, die deze zaken heeft aangebracht bij de top, is «vrijwillig»
d.m.v. een «arbeidsconflict» verdwenen!»De vaste commissie van de Tweede Kamer voor OCW heeft op 14 juni
2004 gesproken over onder meer het rechtmatigheidsonderzoek 2003.Als reactie op de anonieme brief heeft de minister op respectievelijk
28 mei 2004 en 30 juni 2004 de Tweede Kamer meegedeeld de volgende
acties te hebben ondernomen:• De minister heeft aan het in Rotterdam gevestigde advocatenkantoor
Ploum Lodder Princen (PLP) op 2 juni 2004 de opdracht gegeven om onderzoek
te doen in hoeverre de benoemingen in schaal 16 en hoger overeenkomstig de
bestaande regelgeving tot stand zijn gekomen en of voor ambtenaren in schaal
16 en hoger het totale beloningspakket (het salaris plus beloningscomponenten
als bewust belonen, reis- en representatiekosten, toelagen en toeslagen) overeenkomstig
de bestaande regelgeving is toegekend en verwerkt. De minister verwachtte
de rapportage hierover op 21 juni.• De minister van OCW verzocht de Algemene Rekenkamer eveneens op
2 juni 2004 een inventarisatie te maken van de mate waarin gebruik is
gemaakt van toeslagen bij OCW en de rechtmatigheid daarvan te beoordelen.
Verder verzocht zij het financieel beheer van de personele uitgaven te beoordelen.• Mr. J. de Ruiter is tijdelijk aangesteld als extern vertrouwenspersoon
bij wie het personeel van het ministerie misstanden kan melden.• De interne klokkenluidersregeling is verbeterd en wordt versneld
ingevoerd.• De minister van OCW verzocht de directie Audit en Toezichtbeleid
(ATB) van het Ministerie van Financiën een onderzoek bij OCW uit te voeren
met betrekking tot het proces van planning, uitvoering en rapportering door
de accountantsdienst bij de bezoldiging van hoger personeel. Dit onderzoek
heeft betrekking op de jaren 1999–2003.• De secretaris-generaal zou «biechtstoelgesprekken»
gaan voeren met alle directeuren-generaal en directeuren. Daarmee wil hij
alle risico's in kaart brengen.Hiernaast voeren, aldus werd medegedeeld na de ministerraad van 28 mei
2004, de departementale auditdiensten elk voor het eigen departement onderzoek
uit naar de bezoldiging van hoger personeel. Doordat de Algemene Rekenkamer
dit onderzoek al uit zou voeren bij het Ministerie van OCW doet deze auditdienst
aan deze rijksbrede actie niet mee.1.2 Aanpak van het onderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft alle 65 ambtenaren die zijn ingeschaald in
schaal 16 en hoger betrokken in haar onderzoek.1
Zij heeft zich daarbij primair gericht op de periode van 1 januari 2003
tot 1 juni 2004.Voor het rechtmatigheidsonderzoek 2003 had de Algemene Rekenkamer van
42 van de 65 hogere ambtenaren de personele uitgaven die werden uitgekeerd
via het salarissysteem onderzocht. Op basis van die ervaring, aangevuld met
een eerste globale beoordeling van de personele uitgaven van de overige 23
ambtenaren, is een lijst met aandachtspunten op gesteld. Aan de hand van deze
aandachtspunten zijn gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren, onder wie
de leden van de bestuursraad, met als doel om meer inzicht te krijgen in de
wijze waarop relevante processen2 verlopen en
wat de achtergrond is van bepaalde uitgaven.Naast de uitgaven die worden uitgekeerd via het salarissysteem zijn ook
andere uitgaven onderzocht, zoals de declaraties voor buitenlandse dienstreizen
en betalingen uit de kleine kas. In vergelijking met het onderzoek
voor het rechtmatigheidsonderzoek 2003 is extra aandacht besteed aan vertrekregelingen.
De resultaten van dit deel van het onderzoek staan beschreven in hoofdstuk
2.De Algemene Rekenkamer heeft ook het financieel beheer van de personele
uitgaven beoordeeld. Hiervoor zijn relevante procedures in kaart gebracht
en gesprekken gevoerd met relevante functionarissen van de directie Human
Resource Management (HRM). De resultaten van dit deel van het onderzoek zijn
eveneens opgenomen in hoofdstuk 2.Om na te gaan of het ministerie niet reeds eerder aanwijzingen had ontvangen
over onvolkomenheden bij de personele uitgaven aan hogere ambtenaren heeft
de Algemene Rekenkamer de werkzaamheden van de auditdienst beoordeeld en is
zij nagegaan of medewerkers reeds eerder signalen hadden afgegeven. In hoofdstuk
3 en 4 wordt ingegaan op deze onderzoeksonderdelen.Over de samenloop van dit onderzoek met het onderzoek van het advocatenkantoor
Ploum Lodder Princen (PLP) wil de Algemene Rekenkamer het volgende opmerken.
Toen zij op 16 juni 2004 het verzoek accepteerde ging de Algemene Rekenkamer
er vanuit dat zij op 21 juni 2004 kon beschikken over de resultaten van
het onderzoek dat werd uitgevoerd door het advocatenkantoor en dat zij deze
resultaten in beschouwing zou kunnen nemen bij haar eigen onderzoeksactiviteiten.
Zij ontving dit rapport op 18 augustus 2004 waardoor de uitkomsten van
het onderzoek van het advocatenkantoor PLP niet mede een basis voor het onderzoek
konden zijn. De Algemene Rekenkamer tracht bij haar onderzoek zoveel mogelijk
gebruik te maken van intern onderzoek dat een ministerie of instelling zelf
uitvoert of laat uitvoeren. Dit omdat organisaties primair zelf verantwoordelijk
zijn voor de beheersing van de bedrijfsvoeringsprocessen en de verantwoording
over geld, bedrijfsvoering en prestaties en voorts om dubbel werk te voorkomen
en de onderzoekslast voor de gecontroleerde te beperken. Door het grotendeels
in de tijd gelijk oplopen van beide onderzoeken is in dit geval niet te voorkomen
geweest dat deels dubbel werk is verricht.De Algemene Rekenkamer heeft haar beoordeling van de uitkomsten van het
onderzoek van PLP opgenomen aan het slot van hoofdstuk 2. 2 PERSONELE UITGAVEN2.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden de resultaten van het dossieronderzoek naar personele
uitgaven aan hogere ambtenaren gepresenteerd. Met name is nagegaan of de uitgaven
zijn gedaan in overeenstemming met relevante regelgeving. Het onderzoek heeft
zich gericht op de uitgaven die het ministerie in de periode 1 januari
2003 tot 1 juni 2004 heeft gedaan.1Van alle hogere ambtenaren die in de onderzoeksperiode in dienst waren
zijn de personeelsdossiers en alle salarisbetalingen die via het salarissysteem
worden uitgekeerd beoordeeld. Een groot deel van de declaraties loopt bij
het Ministerie van OCW ook via het salarissysteem; deze declaraties zijn steekproefsgewijs
meegenomen in het onderzoek. Een deel van de declaraties, waaronder buitenlandse
dienstreizen, loopt buiten het salarissysteem om. Ook deze declaraties zijn
steekproefsgewijs gecontroleerd. In bijlage 2 is toegelicht op welke wijze
de betalingen zijn gecontroleerd die buiten het salarissysteem om lopen.In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de hoofdlijnen van het gehanteerde
beoordelingskader. Daarna worden de bevindingen beschreven, onderverdeeld
naar gebeurtenissen zoals aanstelling en ontslag. Verder is er aandacht voor
aspecten van bezoldiging die daartussenin liggen, zoals toeslagen, vergoedingen
en bewust belonen. Ook het declareren komt aan bod. Het hoofdstuk wordt afgesloten
met een paragraaf met conclusies.2.2 Hoofdlijnen van het beoordelingskaderDe Algemene Rekenkamer heeft in de eerste plaats de rechtmatigheid van
de personele uitgaven beoordeeld. Een uitgave is rechtmatig als deze tot stand
is gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en met andere wettelijke
regelingen. Onder een wettelijke regeling wordt verstaan een bij of krachtens
de wet gegeven regeling met een algemeen verbindend karakter.Bij uitgaven is nagegaan of het besluit tot stand is gekomen in overeenstemming
met de geldende wettelijke regelingen. Daarnaast is nagegaan of de uitvoering
in overeenstemming is met de bepalingen in het relevante besluit. Wanneer
een besluit ontbreekt of wanneer de uitgave niet in overeenstemming is met
hetgeen in het besluit bepaald is, dan is de uitgave onrechtmatig. Het tot
stand brengen van een (juist) besluit herstelt in deze gevallen de onrechtmatigheid.Belangrijke wettelijke regelingen bij het beoordelen van personele uitgaven
zijn de Ambtenarenwet 1929, het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en
het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA). Een belangrijk
verschil tussen het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht zoals dat voor de
private sector geldt, is dat de arbeidsverhouding tussen de werkgever en een
ambtenaar juridisch berust op een eenzijdig besluit door de overheid en niet
op een arbeidsovereenkomst. Als waarborgen tegen deze eenzijdigheid is onder
andere de ontslagbescherming van ambtenaren redelijk gedetailleerd geregeld.Ten aanzien van sommige onderwerpen heeft de wetgever veel beleidsruimte
aan de werkgever gelaten. Dit geldt bijvoorbeeld voor het bewust belonen.
De Algemene Rekenkamer vindt het van groot belang dat de werkgever deze beleidsruimte
op een transparante wijze invult. Alleen dan kan de werkgever zich intern
en extern verantwoorden over de genomen besluiten.Van een transparante invulling van de beleidsruimte is sprake wanneer
besluiten adequaat gemotiveerd zijn en duidelijk is op welke wijze de besluiten
tot stand zijn gekomen. Voor de bezoldiging van hoger personeel geldt deze
eis in het bijzonder gezien de voorbeeldfunctie. Er zijn globaal twee wegen
waarlangs een werkgever de transparantie kan waarborgen: door inhoudelijke
normen op te stellen en/of door procesnormen op te stellen. Bij inhoudelijke
normen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan normbedragen voor declaraties en
maximumbedragen voor bewust belonen. Het Ministerie van OCW heeft de volgende
interne besluiten opgesteld:• Besluit bewust belonen OCenW 2002 (ongedateerd) ingaande 1 januari
2002;• Besluit Interim functievervulling OCenW 1995 (van 10 april
1995) ingaande 1 maart 1995;• Besluit Representatiekostenvergoeding OCenW 2002 (van 2 oktober
2002) ingaande 1 januari 2002.Daarnaast heeft het Ministerie van BZK diverse besluiten opgesteld, waaronder
het Besluit waarnemingstoelagen 1987 en het Reisbesluit binnenland.1 Toekenningsbesluiten moeten gecontroleerd worden op
de naleving van dergelijke normen. Wanneer afgeweken wordt van de inhoudelijke
normen dient het toekenningsbesluit zeer zorgvuldig gemotiveerd te worden
om te voorkomen dat een hypotheek wordt gelegd op toekomstige gevallen (precedentwerking).Wanneer het niet zinvol is om inhoudelijke normen op te stellen kan de
werkgever procesnormen opstellen. Het is dan van belang dat een derde onafhankelijke
partij de besluiten inhoudelijk toetst.Wanneer het ministerie onvoldoende maatregelen heeft genomen om de transparantie
te waarborgen of wanneer de genomen maatregelen in de praktijk niet worden
nageleefd, dan beoordeelt de Algemene Rekenkamer dit als een onvolkomenheid
van het financiële beheer van de personele uitgaven.Overigens is niet op alle hogere ambtenaren dezelfde set van regels van
toepassing. Met name voor de zogenoemde topmanagementgroep zijn, sedert december
20002, in het ARAR enkele afwijkende bepalingen
opgenomen en heeft het Ministerie van BZK aparte procedures opgesteld. Bij
het Ministerie van OCW maken de secretaris-generaal, de directeuren-generaal
en de inspecteur-generaal deel uit van de topmanagementgroep.3 De voordracht van de leden van deze groep is een bevoegdheid van de
minister van BZK. Zij worden voor een periode van maximaal zeven jaar benoemd.
Voor deze groep heeft de Algemene Bestuursdienst (ABD) van het Ministerie
van BZK een coördinerende functie. Wanneer na deze zeven jaar een aansluitende
vervolgbenoeming ontbreekt, wordt de topambtenaar gedurende een zoekperiode
ondergebracht bij het Ministerie van BZK. Gedurende twee jaar gaat de ABD
op zoek naar een andere passende functie. Wanneer dit niet lukt volgt ontslag
op grond van artikel 99 ARAR. De hogere ambtenaar krijgt een vertrekregeling
die qua hoogte gelijk is aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen
berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen
bij werkloosheid voor de sector Rijk (in het vervolg aangeduid
als bovenwettelijke werkloosheidsuitkering) met daarboven een aanvulling van
10%.In de volgende paragrafen wordt per onderwerp het beoordelingskader nader
uitgewerkt. De wijze van rapporteren heeft het karakter van een uitzonderingsrapportage:
alleen die zaken waarbij de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat haar
bevindingen afwijken van de opgestelde normen zijn weergegeven.Samenvattend kan het daarbij gaan om:• De beoordeling «onrechtmatig» als een uitgave in strijd
met de geldende regelgeving is;• De beoordeling «onvolkomenheid» als noodzakelijke maatregelen
van administratieve organisatie van het financieel beheer van de personele
uitgaven ontbreken danwel niet zijn nageleefd;• Een combinatie van «onrechtmatig» en «onvolkomenheid»:
aan de onrechtmatigheid ligt dan een falende administratieve organisatie ten
grondslag.2.3 Aanstelling2.3.1 NormenkaderDe aanstelling van een ambtenaar die een functie vervult waarvoor salarisschaal
15 of hoger geldt, vindt plaats via Koninklijk Besluit (artikel 7, lid 1,
ARAR) en in algemene dienst van het Rijk. Aan een ambtenaar wordt een aanstellingsbesluit
uitgereikt waarin onder meer is vermeld bij welk ministerie of dienst hij
werkzaam zal zijn en met ingang van welke datum hij wordt aangesteld. De salarisschaal
die een ambtenaar ontvangt is gerelateerd aan de zwaarte van de functie. De
zwaarte van de functie wordt vastgesteld via een functiewaarderingssystematiek.De wettelijke bepalingen laten relatief weinig beleidsruimte aan de werkgever.2.3.2 BevindingenBij negen van de 65 onderzochte ambtenaren ontbreekt het Koninklijk Besluit
in het personeelsdossier en in één geval is de in het Koninklijk
Besluit genoemde ingangsdatum niet juist. Bij vier ontbreekt de akte van aanstelling
of een aanstellingsbesluit en in één geval is de aanstellingsbrief
door een onbevoegde ambtenaar opgesteld.1De werkgever heeft negen ambtenaren bij hun aanstelling, soms tegen het
advies van de directie HRM (voorheen PenO) in, een salarisschaal toegekend
die hoger is dan de schaal waarop de functie gewaardeerd is. Op één
uitzondering na gaat het om één schaal hoger dan de schaal waarop
de functie gewaardeerd is. In een aantal gevallen werd als argument gegeven
dat betrokkene in een vorige functie reeds een hogere schaal had.Aan zeven werknemers heeft de werkgever bij aanstelling een aantal extra
periodieken toegekend op basis van artikel 8 BBRA. Dit artikel is echter bestemd
voor het belonen van een ambtenaar die «uitstekend functioneert».2 Of hiervan sprake is, kan pas worden vastgesteld nadat
betrokkene enige tijd heeft gefunctioneerd en er een functioneringsgesprek
is gevoerd. In een brief aan alle directeuren van het bestuursdepartement en de buitendiensten
wees de directeur PenO er in 2001 reeds op dat artikel 8 BBRA bedoeld is als
beloning voor uitstekend functioneren en dat voor andere motieven, zoals een
krappe arbeidsmarkt, eerder moet gedacht worden aan het toekennen van een
incidentele of periodieke toeslag (artikel 22a BBRA). Tevens wees hij er destijds
op dat voor het toekennen van een hogere schaal om arbeidsmarkttechnische
redenen geen formele grondslag bestaat.1De Algemene Rekenkamer constateert dat in de volgende twee gevallen is
afgeweken van een gangbare handelswijze, zonder dat daarvoor een duidelijke
motivatie is aangedragen en dat deze hierdoor mogelijk een precedentwerking
kunnen hebben.Bij het arbeidsvoorwaardengesprek met één medewerker zegde
het ministerie toe zijn pensioenhiaat te repareren zonder het financieel belang
van deze toezegging vooraf te onderzoeken. Uiteindelijk is door de werkgever
circa € 100 000 uitgekeerd. Bij de uitbetaling ontbrak overigens
een verwijzing naar een rechtsgrond.Aan twee directeuren heeft de werkgever de faciliteiten van een dienstauto
toegekend. Dit wijkt af van de beleidslijn die stelt dat het gebruik van een
dienstauto is voorbehouden aan leden van de bestuursraad. Deze medewerkers
kunnen daarom vrij gebruik maken van taxi's, de rekeningen hiervoor worden
rechtstreeks aan het ministerie gestuurd. Hiermee was in 2003 een bedrag van € 54 000
gemoeid.De directie HRM heeft bij de aanstelling van medewerkers een adviserende
functie. Voor het invoeren van gegevens in de salarisadministratie wordt een
mutatieformulier gebruikt. Dit formulier kan echter niet de functie vervullen
van toets op de naleving van relevante regelgeving.2.3.3 ConclusiesDe uitgaven die zijn gedaan op basis van aanstellingen waarvoor Koninklijke
Besluiten ontbreken, beoordeelt de Algemene Rekenkamer als onrechtmatige uitgaven.
Daarbij merkt zij op dat het ontbreken van een Koninklijk Besluit te herstellen
is.Het toekennen van extra periodieken op basis van artikel 8 BBRA direct
bij de aanstelling is volgens de Algemene Rekenkamer in strijd met de wettelijke
bepaling.Afgaand op het aantal besluiten waarbij wettelijke bepalingen niet zijn
nageleefd en afgaand op het aantal onzorgvuldigheden is in de praktijk onvoldoende
gewaarborgd dat besluiten voldoende transparant zijn.2.4 Het in dienst zijn2.4.1 Normenkader2.4.1.1 Variabele beloningWanneer een ambtenaar in voldoende mate functioneert en nog niet het maximum
van zijn schaal heeft bereikt, ontvangt hij jaarlijks een periodiek (BBRA,
art. 7, lid 1). Voor de eerste maal één jaar na datum indiensttreding
en nadien telkens na weer één jaar (BBRA, art. 7, lid 4). Het
ministerie heeft een eigen regeling gemaakt, de «regeling jaarlijkse
salarisstap». Op grond van deze regeling vinden de periodieke verhogingen
plaats op twee vaste data. Wanneer de ambtenaar meer dan in voldoende
mate functioneert, kan de werkgever een of meer periodieken extra toekennen
(BBRA, art. 7, lid 2). Indien een ambtenaar uitstekend functioneert en het
maximum van zijn salarisschaal heeft bereikt, kan zijn salaris vastgesteld
worden op een bedrag van de naast hogere schaal tot het maximum van die schaal
(BBRA, artikel 8). Een dergelijke verhoging kan weer worden ingetrokken als
het functioneren niet meer aan die verhoogde eisen voldoet. Het oordeel van
de werkgever over het functioneren moet tot stand komen op basis van een functioneringsgesprek
of een beoordelingsgesprek.Daarnaast kan de werkgever aan één of meer ambtenaren een
eenmalige of periodieke toeslag toekennen (BBRA, art. 22a). Aan het toekennen
hiervan kunnen voorwaarden worden verbonden. Indien de voorwaarden voor een
periodieke toeslag niet meer aanwezig zijn, wordt deze ingetrokken. Artikel
22a bepaalt alleen dat een werkgever een toeslag kan geven. Op welke gronden,
tot welke bedragen en eventueel onder welke voorwaarden een toeslag kan worden
toegekend wordt overgelaten aan de werkgever.De minister van BZK is verantwoordelijk voor de vaststelling van een transparant
en objectiveerbaar afwegingskader voor beloningsbeslissingen voor leden van
de topmanagementgroep.1 Deze verantwoordelijkheid
heeft hij vormgegeven door jaarlijks overzichten met daarin feitelijke informatie
over de toegekende toeslagen toe te sturen aan de ministerraad en aan afzonderlijke
ministers. In het op 30 juni 2004 vastgestelde en naar buiten gebrachte
kabinetsstandpunt over het advies van de Adviescommissie beloning en rechtspositie
ambtelijke en politieke topstructuur (commissie Dijkstal) staat aangegeven
dat het kabinet voornemens is om voor de bezoldiging van de topmanagementgroep
een afwijkend arrangement binnen het ARAR en het BBRA te treffen.2 Uitgangspunt hierbij is dat het maximale bezoldigingsniveau
(salaris en toe(s)lagen) van een lid van de topmanagementgroep altijd onder
het bezoldigingsniveau van de minister moet blijven. Verder zal bij de toekenning
van beloningsvoorstellen aan de leden van de topmanagementgroep een grotere
rol aan de directeur-generaal van de Algemene Bestuursdienst worden toebedeeld.Het Ministerie van OCW heeft een intern Besluit Bewust Belonen OCenW 2002
opgesteld (ongedateerd), dat geldig is met ingang van 1 januari 2002.
Hierin wordt geregeld dat één of meerdere ambtenaren een periodieke
of een éénmalige toeslag of een combinatie van beide kunnen
krijgen. Deze periodieke toeslag kan éénmalig of voor onbepaalde
tijd worden toegekend. Elke beloningsbeslissing dient schriftelijk en gemotiveerd
aan de ambtenaar te worden meegedeeld. De éénmalige toeslag
bedraagt maximaal € 2 500 op jaarbasis en de periodieke maximaal
10% van het maandsalaris. In bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken
met toestemming van de secretaris-generaal. Verder hanteerde het ministerie
een procedure die waarborgde dat besluiten omtrent bewust belonen voorzien
waren van een per individu opgestelde motivatie.In hetzelfde jaar heeft het ministerie voorgesteld om in het kader van
bewust belonen een eenmalige toeslag van € 3 000 toe te kennen
aan goed presterende directeuren en een eenmalige toeslag van € 6 000
aan zeer goed presterende directeuren. Bij de besluitvorming over dit voorstel
in het zogenoemde MD-beraad3 was het de aanwezige
leden kennelijk niet bekend, dat de voorstellen in strijd waren met het Besluit
Bewust Belonen OCenW 2002. Er heeft geen formele vastlegging
plaatsgevonden van een besluit tot aanpassing hiervan. De Algemene Rekenkamer
heeft dit besluit van het MD-beraad dan ook niet meegenomen als «interne
regelgeving».12.4.1.2 Vergoedingen• Representatietoelage Het Ministerie van OCW heeft een intern Besluit representatiekostenvergoeding
OCenW 2002 dat geldig is met ingang van 1 januari 2002. Dit besluit geeft
aan dat het wenselijk is een voorziening te treffen voor «hen die uit
hoofde van hun functie kosten van representatieve aard hebben die niet declarabel
zijn». De bijlage van het besluit bevat een limitatieve opsomming van
46 functies die in aanmerking komen voor een representatietoelage. Per functie
is de hoogte van de toelage aangegeven. Deze hoogte varieert van € 267
tot € 533 bruto per maand.• Waarnemingstoelage Artikel 14 BBRA biedt de mogelijkheid om aan een ambtenaar die bij wijze
van waarneming tijdelijk een functie vervult voor de duur van die waarneming
een toelage toe te kennen. Een besluit van het Ministerie van BZK geeft aan
dat een ambtenaar bij onvolledige waarneming van een functie niet in aanmerking
komt voor een waarnemingstoelage als waarnemen van een andere functie deel
uitmaakt van de functiebeschrijving.2• Mobiliteitstoeslag Een ambtenaar die in het belang van de dienst een andere functie gaat
vervullen, heeft recht op een éénmalige mobiliteitstoeslag ter
grootte van 50% van zijn maandsalaris, tenzij zijn salaris bij de overgang
wordt verhoogd (art. 22c BBRA).• Verhuiskostenvergoeding In het Verplaatsingskostenbesluit 1989 is aangegeven dat een ambtenaar
in bepaalde situaties recht heeft op een verhuiskostenvergoeding. Wanneer
aan de ambtenaar binnen twee jaar na de verhuizing ontslag op verzoek wordt
verleend, bestaat een verplichting tot terugbetaling van de volledige verhuiskostenvergoeding.2.4.1.3 Declaraties van onkostenHet Besluit representatiekostenvergoeding OCenW 2002 regelt welke kosten
door deze vergoeding niet meer declarabel zijn. Dat zijn:• het tijdens een bespreking aanbieden van drank of rookwaar;• het aanbieden van attenties of geschenken; of• de niet van overheidswege aan te schaffen vakliteratuur, abonnementen
en kantoorbenodigdheden.Er is bepaald dat een declaratie moet worden ondertekend door de declarant
en moet worden goedgekeurd door een daarvoor bevoegde ambtenaar. De Algemene
Rekenkamer stelt daarbij als eis dat degene die goedkeurt voldoende onafhankelijk
moet zijn. Daartoe rekent zij niet een medewerker die ondergeschikt is aan
de declarant.2.4.1.4 Detachering en interim functievervullingVoor detachering bestaat geen specifieke regelgeving. Voor interim functievervulling is er binnen het ministerie een Besluit Interim
Functievervulling (IF) gemaakt dat geldig is vanaf 1 maart 1995.
Daarin is onder meer opgenomen dat de interim functievervulling duurt tussen
de 6 en 24 maanden.2.4.2 Bevindingen2.4.2.1 Variabele beloningDe OCW-regeling jaarlijkse salarisstap zorgt ervoor dat de eerste periodieke
salarisverhoging meestal plaatsvindt voordat het eerste jaar na indiensttreding
is verstreken.In totaal is in de onderzoeksperiode aan 46 hogere ambtenaren één
of meer extra beloningen toegekend. De werkgever heeft aan drie hogere ambtenaren
een extra periodiek op basis van artikel 7, lid 2, BBRA toegekend. In alle
drie de gevallen ontbreekt het toekenningsbesluit in het personeelsdossier.Elf hogere ambtenaren kregen op basis van artikel 8 BBRA één
of meer periodieken in de naast hogere schaal wegens uitstekend functioneren.
Bij één ambtenaar ontbrak het toekenningsbesluit. Van de tien
aanwezige besluiten ontbrak in vijf besluiten een motivatie.Het totaal aantal éénmalige toeslagen op basis van artikel
22a BBRA in de onderzochte periode is 51. Het betreft 37 ambtenaren. Van twee
éénmalige toeslagen ontbreekt een besluit. In 44 gevallen (ruim
85% van het totaal aantal eenmalige toeslagen) is de toegekende toeslag hoger
dan het maximumbedrag van € 2 500 uit het Besluit Bewust Belonen
OCenW 2002. Het betreft 34 ambtenaren.1 In 24
gevallen (ruim 45%) gaat het om een overschrijding van€ 500.2 In de overige gevallen liep de overschrijding uiteen
van € 1 750 tot € 9 339. Er was in het personeelsdossier
niet beargumenteerd waarom sprake was van een«bijzonder geval»
dat een hogere toeslag rechtvaardigde.Van de 44 aanwezige besluiten waarmee een éénmalige toeslag
boven het grensbedrag van € 2 500 was toegekend, waren er vijf
niet door de secretaris-generaal (SG) getekend.In 2004 is een duidelijke verbetering zichtbaar. Bij de vier eenmalige
toeslagen die recent zijn toegekend is een besluit aanwezig, is deze door
de juiste ambtenaar getekend en is deze voorzien van een motivatie.Alle directeuren en hun waarnemers alsmede de directeuren-generaal (DG's)
en de SG hebben over 2002 een eenmalige toeslag ontvangen van € 3 000
op basis van dezelfde motivatie. De procedure die moest waarborgen dat besluiten
over bewust belonen waren voorzien van een individuele motivatie is over 2002
weliswaar gevolgd, maar echt individueel gerichte motivaties ontbreken.In de onderzoeksperiode ontvingen zeventien ambtenaren één
of meer periodieke toeslagen. Van vijf periodieke toeslagen ontbreekt een
besluit. Bij elf ambtenaren is de ontvangen periodieke toeslag hoger dan het
maximum van 10% van het maandsalaris. Bij acht van hen was het toekenningsbesluit
ondertekend door de secretaris-generaal. Ook hier was nergens beargumenteerd
waarom sprake was van een «bijzonder geval». Het BBRA bevat een
dwingende bepaling die aangeeft dat als de toekenningsgronden voor een periodieke
toeslag niet meer aanwezig zijn dat deze toeslag wordt ingetrokken.
In geen van de personeelsdossiers van de zeventien ambtenaren, die een periodieke
toeslag ontvingen, is een evaluatie van de toekenningsgronden aangetroffen.De mogelijke gevolgen van het niet goed motiveren en beredeneren van beloningsbeslissingen
laten zich goed illustreren aan de hand van de volgende casus. In 2002 neemt
één lid van de bestuursraad het initiatief tot een discussie
over de harmonisatie van de periodieke toeslagen die de leden van de bestuursraad
ontvangen. Deze toeslagen lopen uiteen en zijn gebaseerd op diverse gronden.
In een notitie die is opgesteld staat: «Aangezien
verlaging van de toegekende periodieke toeslagen onbespreekbaar is gebleken,
betekent een en ander dat bij harmonisering de hoogst toegekende periodieke
toeslag de bodem vormt». In de notitie wordt voorgesteld om
aan alle leden van de bestuursraad dezelfde periodieke toeslag toe te kennen
en een eenduidige motivering op te stellen. Uiteindelijk heeft deze harmonisatieslag
geleid tot enkele geringe aanpassingen van de periodieke toeslagen.2.4.2.2 Vergoedingen• Representatietoelage 47 hoge ambtenaren, dat is 72% van het totaal, ontvangen een representatiekostenvergoeding.
Drie van hen ontvangen deze toelage ten onrechte, omdat zij geen functie vervullen
die in de bijlage van het besluit is opgenomen. Drie ambtenaren ontvangen
deze vergoeding ten onrechte niet. Vijf ambtenaren ontvangen een te hoge toelage
en vier ambtenaren een te lage.• Waarnemingstoelage In de onderzoeksperiode heeft één ambtenaar een waarnemingstoelage
ontvangen. Deze toelage was in strijd met het besluit van het Ministerie van
BZK toegekend, omdat er sprake was van een ambtenaar bij wie het waarnemen
van een andere ambtenaar deel uitmaakte van de functiebeschrijving en de waarneming
geen volledige waarneming betrof. Hiermee was een bedrag van € 5 700
gemoeid.• Mobiliteitstoeslag Aan twee ambtenaren heeft de werkgever een mobiliteitstoeslag toegekend.
In beide gevallen ten onrechte omdat de betrokken ambtenaren bij de overstap
naar een andere functie een hoger salaris ontvingen. In totaal is hiermee
een bedrag gemoeid van € 7 294.• Verhuiskostenvergoeding Eén voormalige medewerker, die het ministerie binnen de termijn
van twee jaar na ontvangst van een vergoeding van € 9 323 vrijwillig
verliet, heeft ten onrechte de verhuiskostenvergoeding niet terugbetaald.
Het besluit om deze vergoeding niet terug te vorderen heeft het ministerie
niet schriftelijk vastgelegd.12.4.2.3 DeclaratiesIn de onderzochte periode zijn 82 declaraties uitbetaald via het salarissysteem.
Bij 44 declaraties was deze niet ondertekend door de declarant zelf, maar
bijvoorbeeld door een ondersteunende medewerker. Veertien declaraties zijn
niet ondertekend door een ambtenaar die daarvoor volgens interne regels van
het Ministerie van OCW bevoegd is. In een aantal gevallen voorzien deze regels
er niet in dat een declaratie wordt goedgekeurd door een voldoende
onafhankelijke ambtenaar. Zo worden van enkelen de declaraties goedgekeurd
door een ondergeschikte. Verder is de verplichte omschrijving van het doel
vaak summier ingevuld, hetgeen een beoordeling van de declaratie bemoeilijkt.
Enkele declaraties zijn in strijd met interne regelgeving. Zo worden enkele
reis- en verblijfkosten als onkosten gedeclareerd en geheel vergoed zonder
dat ze worden beoordeeld op basis van de normen uit het Reisbesluit.Leden van de bestuursraad zijn bevoegd om declaraties van directeuren
goed te keuren. Sommige leden beoordelen de declaraties op redelijkheid en
gaan er ten onrechte vanuit dat de controle aan de hand van relevante regelgeving
door een andere ambtenaar geschiedt. Deze controle is echter niet bij een
andere ambtenaar neergelegd.De Algemene Rekenkamer constateert dat het parafenregister ten behoeve
van de goedkeuring van buitenlandse dienstreizen onvolledig is. De parafen
van de leden van de bestuursraad ontbreken. Hierdoor is voor de medewerkers,
die de declaraties invoeren in de administratie, niet na te gaan of de declaraties
door bevoegde ambtenaren worden geaccordeerd.De onderzochte declaraties zijn inhoudelijk globaal beoordeeld. Onder
meer is bij declaraties van diners gekeken naar het gemiddeld bedrag per persoon
en bij declaraties van reizen naar het meereizen van partners en het koppelen
van een vakantie aan een dienstreis. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd
dat één dinerdeclaratie aan de hoge kant is, dat er op correcte
wijze is omgegaan met het meereizen van partners en dat er in de onderzochte
reisdeclaraties tweemaal een dienstreis werd gekoppeld aan een vakantie. Tevens
constateert zij dat directies zeer uiteenlopend omgaan met het besteden van
begrotingsgeld aan cadeaus in het kader van een verjaardag, in/uitdiensttreding
en ambtsjubileumbedragen.Bovendien heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar het bestaan
van voorschotten aan de onderzochte ambtenaren voor buitenlandse dienstreizen
en naar het bestaan van voorschotten welke met de salarisbetaling kunnen worden
verstrekt. De Algemene Rekenkamer constateert geen bijzonderheden.Tenslotte zijn van vijf (van de bijna 30) directies van het kerndepartement
de betalingen in 2003 aan of wegens de onderzochte ambtenaren uit de kleine
kas onderzocht. De Algemene Rekenkamer constateerde geen bijzonderheden.2.4.2.4 Detachering en interim functievervullingIn de onderzochte periode was er één ambtenaar gedetacheerd
en vervulden vijf ambtenaren op IF-basis elders een andere functie. Aan de
uitleen van al deze ambtenaren ligt een overeenkomst ten grondslag. In alle
gevallen duurt de IF-vervulling aanzienlijk langer dan in het eigen besluit
is toegestaan (twee jaar), soms tot aan de pensioengerechtigde leeftijd.Rond detachering en interim functievervulling heeft de Algemene Rekenkamer
diverse onzorgvuldigheden geconstateerd. Voorbeelden hiervan zijn het ten
onrechte doorbetalen van een representatiekostenvergoeding en het ontbreken
van een ziekteverzuimregistratie bij het ministerie. 2.4.3 ConclusiesVoor het toekennen van extra periodieken en toeslagen en voor het toekennen
van vergoedingen is door middel van interne regelgeving in opzet voldoende
gewaarborgd, dat de besluitvorming transparant is. In de praktijk wordt echter
veelvuldig afgeweken van deze normen, zie hiervoor tabel 2. Tevens ontbreekt
soms een motivatie of is deze uiterst summier.Tabel 2: Overzicht extra periodieken en toeslagen (tussen
haakjes staat het aantal ambtenaren die het betreft) Artikel in BBRAAantal beloningen Geen besluit aanwezig Overschrij-ding grens Niet door SG getekend Meteen bij aanstelling Toegekend maar niet betaald Artikel 7 3 (3) 3 –  – – – Artikel 8 11 (11) 1–  – 7 1 Artikel 22a eenmalig 51 (37) 24415 – – Artikel 22a periodiek20 (17) 5 11  3 – – Totaal85 11 55  8 7 11 In 30 van deze 44 gevallen is sprake van één
besluit waarin aan een groep van ambtenaren een eenmalige toeslag is toegekend.Het vergoeden van declaraties is met enige waarborgen omkleed. Hierbij
is niet altijd geregeld dat een voldoende onafhankelijke en bevoegde ambtenaar
de declaraties goedkeurt. Tevens is voor degene die goedkeurt niet altijd
duidelijk wat van hem verwacht wordt. Verder geldt ook hier dat de geldende
regels in de praktijk lang niet altijd worden nageleefd.Interim functievervullingen duren langer dan is toegestaan.2.5 Ontslag2.5.1 NormenkaderOntslag wordt verleend door het gezag dat bevoegd is tot aanstelling in
het betreffende ambt. Voor ambtenaren in schaal 15 en hoger betekent dit,
dat voor het ontslag een Koninklijk Besluit vereist is.Het ARAR biedt de werkgever een limitatieve opsomming van ontslaggronden.
De belangrijkste gronden voor ontslag zijn: ontslag op verzoek van de ambtenaar
(art. 94), FPU-ontslag (art. 94a), ontslag vanwege reorganisatie (art. 96),
ontslag vanwege ongeschiktheid en onbekwaamheid (art. 98:1g) en ontslag vanwege
«andere gronden» (art. 99). Deze laatste ontslaggrond wordt gehanteerd
in situaties waarin sprake is van «incompatibilité d'humeur»
of anderszins verstoorde verhoudingen. Bij toepassing van deze ontslaggrond
wordt verondersteld dat de werkgever mede heeft bijgedragen aan de verstoorde
verhouding. Wanneer de werkgever deze ontslaggrond hanteert, dient hij een
vertrekregeling op te stellen. Het ARAR bepaalt dat deze regeling naar het
oordeel van de werkgever redelijk dient te zijn en dat de ontslagen ambtenaar
in ieder geval recht heeft op een uitkering ter hoogte van een bovenwettelijke
werkloosheidsuitkering. De hoogte van de totale uitkering wordt bepaald door
het antwoord op de vraag welke van de betrokken partijen in meerdere mate
heeft bijgedragen aan het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen.
Het ARAR geeft geen bovengrens aan.In de marktsector wordt ontslag dikwijls via de kantonrechter afgewikkeld.
Bij het bepalen van de hoogte van de aanvullende uitkering hanteren de kantonrechters
de zogenoemde «kantonrechtersformule». De Algemene Rekenkamer
heeft zich afgevraagd of uit de uitspraken van de Centrale Raad voor Beroep
(CRB) een algemene redeneerlijn zou zijn af te leiden. Dit bleek niet het
geval aangezien de CRB een minder centrale rol bij ontslagregelingen heeft
dan de kantonrechter in het privaatrecht waardoor hij aanzienlijk minder zaken
over ontslagregelingen krijgt voorgelegd. Verder toetst de CRB vertrekregelingen
terughoudend. Wanneer de CRB een regeling als niet redelijk beoordeelt, stelt
de CRB niet altijd een alternatieve regeling vast, maar verwijst beide partijen
terug naar de onderhandelingstafel. Wel bleek dat de CRB regelmatig uitspraken
heeft gedaan waarin het oordeel werd geveld dat een uitkering ter hoogte van
de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering (voorheen wachtgeld) niet onredelijk
was in situaties waarin beide partijen schuld hadden aan het ontstaan en voortbestaan
van de onwerkbare situatie.1Met name de ontslagregeling die de minister van Justitie in 1995 trof
met een procureur-generaal heeft tot discussie geleid tussen het parlement
en het kabinet over de hoogte van dergelijke regelingen.2 Op vragen vanuit de Tweede Kamer antwoordde de minister van BZK dat
hij het opstellen van algemene richtlijnen voor het treffen van vertrekregelingen
contraproductief achtte aangezien het bij artikel 99 ARAR gaat om een beoordeling
van alle omstandigheden en belangen in concrete gevallen.3 Mede naar aanleiding van de discussie over de vertrekregeling van
de betreffende procureur-generaal heeft het kabinet een inventariserend onderzoek
uitgevoerd. In het rapport Benoeming, beloning en ontslag van topfunctionarissen
in de (semi-)publieke sector (1996) doet het kabinet verslag van de onderzoeksbevindingen
en geeft het een gedragslijn weer.4 In deze gedragslijn
geeft het kabinet aan dat men in de eerste plaats een preventief beleid voert
om te voorkomen dat de werkgever in een situatie komt waarbij ontslag de enige
oplossing is en er tegelijkertijd onvoldoende materiaal is op basis waarvan
de werkgever kan motiveren dat de betreffende ambtenaar ongeschikt of onbekwaam
is voor het uitoefenen van zijn functie. Als ontslag met een individuele vertrekregeling
niet te vermijden is, dan is het belangrijk dat de onderhandelingen goed georganiseerd
worden om te voorkomen dat onnodig dure afvloeiingsregelingen worden getroffen.
Daartoe schakelt een minister tijdig een deskundige in. In het rapport worden
als voorbeelden genoemd: een juridische afdeling bij het Ministerie van BZK
en de Landsadvocaat. Volgens het kabinet is hiermee gewaarborgd dat de werkgever
voldoende inzicht heeft in relevante jurisprudentie en dat er een meer consistente
lijn gaat ontstaan in de vertrekregelingen die door ministers tot stand komen.
Daarnaast geeft het kabinet aan dat niet tot elke prijs gestreefd moet worden
naar overeenstemming met de betrokken ambtenaar.Een deel van deze gedragslijn is opgenomen in een circulaire van het Ministerie
van BZK (AB96/U475). In deze circulaire wordt aan het consulteren van het
Ministerie van BZK of een deskundige een zeer vrijwillig karakter gegeven.
Zo geeft de circulaire aan dat «[...] de afdeling
Arbeidsverhoudingen en Juridische Zaken van mijn ministerie [...] kan fungeren
als meld- en contactpunt vooraf en is beschikbaar voor het geven van adviezen
ter zake.».Naar aanleiding van het ontslag in 1998 van een andere procureur-generaal
verzocht de Tweede Kamer het kabinet om na te gaan of een aanpassing van het
ARAR een bijdrage kan leveren aan het tegengaan van onverantwoord hoge uitgaven
door het Rijk.5 In zijn reactie op deze motie
herhaalt de minister van BZK de gedragslijn uit het rapport Benoeming, beloning en ontslag van topfunctionarissen in de (semi) publieke
sector (1996). Tevens staat hij nogmaals stil bij de
vraag of een nadere normstelling ten aanzien van artikel 99 ARAR wenselijk
is en weegt hij de voor- en nadelen af van nadere normstelling ten aanzien
van artikel 99 ARAR. Hij brengt onder meer naar voren dat het stellen van
een maximum al snel een startpunt zou gaan vormen bij een onderhandeling.
Hij besluit de brief met de conclusie dat door de gemaakte afspraken binnen
het kabinet voldoende is gewaarborgd dat de opgestelde vertrekregelingen redelijk
zijn en het niet in de rede ligt om artikel 99 ARAR aan te passen.Voor de topmanagementgroep bestaat, sedert december 20001, een aantal afwijkende arrangementen rond het ontslag. Een lid van
de topmanagementgroep wordt voor een periode van maximaal zeven jaar benoemd.
Wanneer na deze zeven jaar een aansluitende vervolgbenoeming ontbreekt, wordt
de topambtenaar gedurende een zoekperiode volledig doorbetaald ondergebracht
bij het Ministerie van BZK. Gedurende twee jaar gaat de ABD op zoek naar een
andere passende functie. Wanneer dit niet lukt, volgt ontslag op grond van
artikel 99 ARAR. De hogere ambtenaar krijgt een vertrekregeling die qua hoogte
gelijk is aan de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering met daarboven een
aanvulling van 10%. Voor de situatie dat er sprake is van een vertrouwenscrisis
tussen een minister en een hogere ambtenaar wordt een aparte procedure gevolgd.2 Deze procedure start met een bemiddelingspoging door
de directeur-generaal van de ABD en een beoordeling van de situatie door de
minister van BZK. Wanneer de minister van BZK instemt met het beëindigen
van de benoeming en niet direct tot een vervolgbenoeming kan worden overgegaan,
wordt dezelfde procedure gevolgd als hierboven is beschreven, dat wil zeggen:
een zoekperiode van twee jaar en bij het ontbreken van een geschikte functie,
ontslag volgens artikel 99 ARAR.2.5.2 BevindingenVoor het ontslag heeft de Algemene Rekenkamer een langere onderzoeksperiode
beschouwd, namelijk de periode 1 januari 2001 tot 1 juni 2004. In
deze periode is aan 35 hogere ambtenaren ontslag verleend: 18 keer op verzoek
van de ambtenaar (art. 94), vier keer op «andere gronden» (art.
99), vier keer FPU-ontslag zonder aanvulling (art. 94a) en zeven keer FPU-ontslag
met aanvulling (art. 94a). In één geval was er sprake van overlijden
en in één geval kon de reden van het ontslag niet worden achterhaald.
Voor zeven van de 35 ontslagen ontbrak een Koninklijk Besluit.3 In twee Koninklijke Besluiten staat een verkeerde rechtsgrond vermeld
en inéén Koninklijk Besluit staat een verkeerde schaal.De Algemene Rekenkamer heeft zich met name gericht op die gevallen waarin
ontslag is verleend op basis van «andere gronden» (4) en op gevallen
waarbij de werkgever een aanvulling op de FPU-uitkering heeft verstrekt (7).Van de vijf ontslagverleningen4 op basis
van artikel 99 ARAR vonden er twee plaats vooruitlopend op een reorganisatie.
De getroffen ontslagregelingen waren gebaseerd op de regeling bovenwettelijke
werkloosheidsuitkering. Daarnaast kregen betrokken ambtenaren nog enkele extra's5: in het ene geval ontving de ambtenaar een eenmalige
bedrag van € 54 000 en in het andere geval werd de ambtenaar
vrijgesteld van alle verplichtingen gericht op reïntegratie als werknemer
in het arbeidsproces. De motivatie voor deze plussen is niet toegelicht in
de vertrekregelingen zelf. Ook kon het ministerie geen andere
stukken overleggen waarin een dergelijke motivatie wel was opgenomen.In de drie andere gevallen waarin ontslag is verleend op basis van artikel
99 werden de aanleiding en de motivatie niet genoemd in de vertrekregeling.
In één vertrekregeling is afgesproken dat eerst een outplacementtraject
gedurende drie en een half jaar wordt gevolgd. Als dit traject niet leidt
tot een andere functie, dan volgt ontslag op basis van artikel 99 en ontvangt
de betrokken ambtenaar een uitkering conform de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering
met een aantal «plussen», waaronder een eenmalig bedrag van € 45 000
en de mogelijkheid om tot 120% bij te verdienen zonder dat gekort wordt op
de uitkering. Een andere vertrekregeling is in grote lijnen conform de bovenwettelijke
werkloosheidsuitkering. De derde regeling behelst afspraken waardoor de ambtenaar
nauwelijks nadelige financiële gevolgen ondervindt van zijn ontslag.
Met deze regeling is OCW een verplichting aangegaan van maximaal € 1,3
miljoen. Dit bedrag kan lager zijn wanneer betrokkene bijvoorbeeld eerder
werk vindt.In alle gevallen liet de voor het ontslag bevoegde ambtenaar zich adviseren
door een juridisch medewerker van de directie HRM. Er was geen toets uitgevoerd
door een derde persoon.Van de zeven FPU-ontslagen waarbij de werkgever een aanvulling verstrekte,
waren er 3 conform het geldende sociaal beleidskader (aanvulling tot 70%)
en zat één aanvulling daar 5% boven. In de overige drie gevallen
heeft de werkgever de FPU-uitkering aangevuld tot 100% van de bezoldiging
en tevens het hiaat in de pensioenopbouw volledig vergoed. In de overeenkomsten
is in alle drie gevallen de verplichting voor de ambtenaar opgenomen om in
opdracht van het ministerie onbezoldigd (advies)werkzaamheden te verrichten.
Het ministerie maakt in de praktijk gebruik van deze mogelijkheid. Met deze
drie regelingen is in totaal een bedrag van € 1,1 miljoen gemoeid.
De secretaris-generaal heeft zich laten ondersteunen door een juridisch adviseur
van de directie HRM. Deze medewerker heeft verschillende scenario's doorgerekend
en de uiteindelijke regeling op schrift gesteld.De Algemene Rekenkamer is nagegaan wat de rolverdeling is geweest tussen
het Ministerie van OCW en de ABD bij het opstellen van vertrekregelingen die
betrekking hebben op TMG-leden. Zij heeft geconstateerd dat het Ministerie
van OCW vroegtijdig contact heeft opgenomen met de ABD en heeft geïnformeerd
naar de mogelijkheden tot herplaatsing. De ABD heeft zich in deze contacten
terughoudend opgesteld en geen actieve ondersteuning aangeboden. Het Ministerie
van OCW heeft hier ook niet om gevraagd.2.5.3 ConclusiesHet ontbreken van een Koninklijk Besluit bij een ontslag waarbij de werkgever
een uitkering betaalt aan de ambtenaar beoordeelt de Algemene Rekenkamer als
onrechtmatig. Aan de twee Koninklijke Besluiten waarin een verkeerde rechtsgrond
is opgenomen zijn geen financiële consequenties verbonden.Bij de vertrekregelingen die zijn opgesteld op basis van artikel 99 ARAR
vooruitlopend op een reorganisatie merkt de Algemene Rekenkamer op dat het
departement als basisregime heeft gekozen voor de bovenwettelijke
werkloosheidsuitkering. Hierop zijn per geval overeengekomen extra's verstrekt
(«plussen»).De Algemene Rekenkamer is van mening dat de motivatie voor het toekennen
van «plussen» uitvoerig dient plaats te vinden, om zo onder meer
mogelijk te maken dat casussen onderling vergeleken kunnen worden. Het inschakelen
van een adviseur van de directie HRM ziet de Algemene Rekenkamer als onvoldoende
waarborg voor een transparante besluitvorming. Hiervoor is een meer onafhankelijke
toets nodig, bijvoorbeeld door iemand van buiten het ministerie.Een medewerker die 55 jaar of ouder is, komt desgevraagd in aanmerking
voor een FPU-uitkering. Het is op zich begrijpelijk dat een werkgever dan
geneigd is een vertrekregeling af te sluiten die bestaat uit een aanvulling
op FPU-uitkering. Bij een vertrekregeling op basis van artikel 99 ARAR betaalt
de werkgever de gehele uitkering zelf. Bij een vertrekregeling in aanvulling
op een FPU-uitkering wordt een substantieel deel van de uitkering betaald
door het pensioenfonds uit de FPU-premies die de werknemer zelf gespaard heeft.Een rekenvoorbeeld. Een werknemer is 60 jaar en kan aanspraak maken op
een FPU-uitkering van 50% van zijn bezoldiging. Wanneer de werkgever een vertrekregeling
overeenkomt op basis van artikel 99 ARAR betaalt de werkgever minimaal een
regime overeenkomstig een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering: 80% van
de bezoldiging gedurende één jaar, 75% gedurende een half jaar
en 70% tot aan de pensioengerechtigde leeftijd.1
Wanneer de werkgever voor deze werknemer dezelfde uitkering bewerkstelligt,
maar dan via een aanvulling op de FPU-uitkering kost dit de werkgever in het
eerste jaar 30%, het daaropvolgend half jaar 25% en de resterende periode
20% van de bezoldiging.Afgezien van de constatering dat een vertrekregeling op basis van een
aanvulling van een FPU-uitkering voor medewerkers van 55 jaar en ouder in
veel gevallen voor de werkgever goedkoper is dan een vertrekregeling op basis
van artikel 99 ARAR, plaatst de Algemene Rekenkamer enige kanttekeningen bij
de transparantie van het besluitvormingsproces.Alleen bij ontslag op «andere gronden» (art. 99 ARAR) bepaalt
het ARAR dat de werkgever een vertrekregeling moet opstellen. Het FPU-ontslag
(art. 94a ARAR) kent een dergelijke bepaling niet. De toegekende aanvulling
moet op grond van artikel 69 ARAR plaatsvinden. Dit artikel geeft de minister
een ruime bevoegdheid om door een ambtenaar geleden schade te vergoeden of
anderszins een tegemoetkoming te verstrekken. Wanneer de aanvulling plaatsvindt
binnen een sociaal beleidskader dan moet gewaarborgd zijn dat in gelijke gevallen
gelijk wordt gehandeld en het moet transparant zijn hoe de besluitvorming
plaatsvindt. Voor de vier FPU-ontslagen, die los van het sociaal beleidskader
zijn opgesteld, ontbreken dergelijke waarborgen. Overigens is in de overeenkomst
niet de rechtsgrond vermeld waarop de aanvulling wordt toegekend.De afzonderlijke aanvullingen op de FPU-uitkeringen die boven het sociaal
beleidskader uitkomen lijken op vertrekregelingen die worden opgesteld op
basis van artikel 99 ARAR. De besluitvorming hierover zou aan dezelfde eisen
moeten voldoen als de eisen die het kabinet heeft gesteld aan de totstandkoming
van deze vertrekregelingen. Vanuit die optiek bezien is het inschakelen van
een intern juridisch adviseur een te beperkte invulling van de eis om een
deskundige in te schakelen met als doel meer consistentie te bewerkstelligen.
Het was de betrokken ambtenaar bijvoorbeeld niet bekend dat er voor leden
van de topmanagementgroep een aparte procedure bestond voor een
vertrouwenscrisis. Mogelijk had deze kennis de onderhandelingspositie van
de werkgever kunnen versterken.2.6 Samenvattende conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer acht een goed financieel beheer een noodzakelijke
voorwaarde voor rechtmatig handelen. In de regel ligt aan onrechtmatige uitgaven
een falende administratieve organisatie ten grondslag. De Algemene Rekenkamer
acht het financieel beheer van de personele uitgaven voor de hogere ambtenaren
over de hele linie onvolkomen. Dit blijkt uit het volgende:• Het toekennen bij aanstelling van een hogere schaal dan de schaal
waarop de functie is gewaardeerd (negen keer);• Het ontbreken van een Koninklijk Besluit bij aanstelling (negen
keer);• Een onjuiste ingangsdatum in het Koninklijk Besluit (één
keer);• Het ontbreken van een akte van aanstelling (vier keer);• Aanstelling door een onbevoegde ambtenaar (één keer);• Het toekennen van een artikel 8 toelage meteen bij aanstelling
(zeven keer);• Het ontbreken van een toekenningsbesluit van een artikel 8 toelage
(één keer);• Reparatie van een pensioenhiaat zonder grondslag (één
keer);• Het ontbreken van een toekenningsbesluit voor een extra periodiek
op basis van artikel 7, lid 2 BBRA (drie keer);• Het ontbreken van een toekenningsbesluit voor een eenmalige toeslag
(twee keer);• Het ontbreken van een toekenningsbesluit voor een periodieke toeslag
(vijf keer);• Het ontbreken van een juridische grondslag voor de aanvulling op
de FPU-uitkering (zeven keer);• Het ten onrechte toekennen van een waarnemingstoelage (één
keer);• Het ten onrechte toekennen van een mobiliteitstoeslag (twee keer);• Het ontbreken van een besluit over een verhuiskostenvergoeding
die ten onrechte niet is terugbetaald (één keer);• Het ontbreken van een Koninklijk Besluit bij ontslag (zeven keer);• Onjuiste grondslag (twee keer) dan wel onjuiste schaal (één
keer) in het ontslag Koninklijk Besluit.In het rechtmatigheidsonderzoek 2003 is de omvang van de onrechtmatige
uitgaven voor het hele artikel vastgesteld op € 1,4 miljoen.1Het uitbetalen van extra periodieken op basis van «uitstekend functioneren»
(artikel 8 BBRA) waarbij de toekenning heeft plaatsgevonden bij de aanstelling,
beoordeelt de Algemene Rekenkamer als in strijd met het BBRA en dus onrechtmatig.Het Ministerie van OCW heeft meermalen de eigen regelgeving niet nageleefd.
Voorbeelden hiervan zijn: te hoge periodieke toeslagen, het ten onrechte toekennen
van representatiekostenvergoedingen en het grote aantal declaraties dat niet
is ondertekend door de declarant zelf.Uitzonderingen op de interne regelgeving of op de gangbare gedragslijnen
werden lang niet altijd goed gemotiveerd.Op twee terreinen waren onvoldoende waarborgen aanwezig voor een transparante
besluitvorming. Een aantal hogere ambtenaren laat hun declaraties mede ondertekenen door
een ambtenaar die aan hen ondergeschikt is. Hierdoor is geen sprake van een
voldoende onafhankelijke beoordeling.Rond het opstellen van vertrekregelingen bestaan geen inhoudelijke normen.
Ook ontbrak in de onderzoeksperiode een procedure die waarborgt dat het bevoegd
gezag zich professioneel laat ondersteunen.Het Ministerie van OCW is inmiddels verschillende verbeteracties gestart.
Reeds in het begin van 2004 was bepaald dat voortaan beslissingen omtrent
benoeming en ontslag van ambtenaren in schaal 15 en hoger zijn voorbehouden
aan de secretaris-generaal. Daarnaast werkt het ministerie aan het op orde
brengen van de personeelsdossiers. Aan de directeur HRM is begin juni 2004
de bevoegdheid toegekend om beloningsbeslissingen te toetsen. Voor vertrekregelingen
op basis van artikel 99 ARAR is recent een aparte procedure opgesteld en voor
andere processen wordt de administratieve organisatie verbeterd.In aanvulling op deze verbeteracties wijst de Algemene Rekenkamer op het
volgende. Om de beloningsbeslissingen te kunnen toetsen, dient de directeur
HRM eerst een adequaat overzicht op te stellen van geldende regelgeving en
dient deze waar nodig te actualiseren. Verder is het van belang om deze toetsende
rol nader uit te werken en in personele zin te ondersteunen.Voor het verbeteren van de transparantie rond vertrekregelingen zijn verschillende
mogelijkheden denkbaar, waaronder het versterken van de coördinerende
rol van de ABD.Samengevat in tabelvorm zijn door de Algemene Rekenkamer op een totaal
van 65 personeelsdossiers de volgende aantallen onrechtmatigheden en onvolkomenheden
aangetroffen:Tabel 3: Aantal aangetroffen onrechtmatigheden en onvolkomenheden
(exclusief ontslag) BevindingOnrechtmatigheid Onvolkomenheid Te hoge schaal 9  Ontbreken KB bij aanstelling 9 Verkeerde datum in KB bij aanstelling 1  Ontbreken akte van aanstelling 4  Aanstelling door niet daartoe bevoegde functionaris  1 Artikel 8 toelage meteen bij aanstelling toegekend 7  Artikel 8 toelage toegekend maar niet uitbetaald  1 Ontbreken besluit toekenning artikel 8 toelage 1  Artikel 8 toelage niet gemotiveerd  5Ontbreken rechtsgrond in reparatie pensioenhiaat 1 Dienstauto faciliteit ten onrechte  2 Ontbreken besluit extra periodieke salarisverhoging 3  Ontbreken besluit toekenning eenmalige toeslag 2  Eenmalige toeslag boven grensbedrag  44 Eenmalige toeslag boven grensbedrag en niet getekend door SG 5 Ontbreken besluit periodieke toeslag5  Periodieke toeslag boven grenspercentage  11Periodieke toeslag boven grenspercentage en niet getekend door
SG 3 Fout in de representatiekostenvergoeding  15 Ten onrechte waarnemingstoelage  1 Ten onrechte mobiliteitstoeslag 2 Geen besluit over terugvordering verhuiskosten 1In de 35 onderzochte ontslagdossiers (periode 1 januari 2001 tot
1 juni 2004) zijn de volgende aantallen onrechtmatigheden aangetroffen.Tabel 4: Aantal aangetroffen onrechtmatigheden en onvolkomenheden
in ontslagdossiers BevindingOnrechtmatigheid OnvolkomenheidOntbreken KB bij ontslag7 Onjuist ARAR-artikel in KB bij ontslag2 Onjuiste salarisschaal in KB bij ontslag1 Geen grondslag voor aanvulling FPU-uitkering7 Niet alle onrechtmatige besluiten hebben geleid tot een onrechtmatige
uitgave (zoals een onjuist ARAR-artikel in een Koninklijk Besluit waarbij
geen verdere betalingen hebben plaatsgevonden).Door het advocatenkantoor PLP zijn 66 personeelsdossiers van ambtenaren
in schaal 16 en hoger beoordeeld voor hun volledige ambtelijke diensttijd,
met een toespitsing op de laatste tien jaar. In deze dossiers zijn door PLP
drie vertrekregelingen aangetroffen. De door het advocatenkantoor PLP geïnventariseerde
casuïstiek was ook onderdeel van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer.
De Algemene Rekenkamer heeft alle 65 ambtenaren die in de periode 1 januari
2003 tot 1 juni 2004 waren ingeschaald in schaal 16 en hoger betrokken
in haar onderzoek. Voorts heeft zij alle 35 ontslagdossiers onderzocht van
ambtenaren in schaal 16 en hoger in de periode van 1 januari 2001 tot
1 juni 2004 (waarvan 15 dossiers binnen de groep van 65 vallen en 20
in de periode tussen 1 januari 2001 en 1 januari 2003). De onderzoekspopulaties
komen niet overeen door de langere periode die het advocatenkantoor PLP in
het onderzoek heeft beschouwd en de volledigheid die de Algemene Rekenkamer
als grondslag heeft genomen voor de door haar onderzochte periode. Een verschil
zit onder andere in het aantal onderzochte vertrekregelingen.Het advocatenkantoor PLP constateert dat de dossiers «over het algemeen
op orde» zijn. Zoals uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt
zijn de dossiers niet op orde in de zin van «volledig»: daarvoor
ontbreken te veel besluiten en Koninklijke Besluiten.Het advocatenkantoor PLP kan niet tot een eenduidige conclusie komen in
relatie tot de onderzoeksvraag omdat de bevindingen, in afzonderlijke categorieën
samengebracht, steeds betrekking hebben op een relatief beperkt aantal dossiers.PLP constateert voorts dat «sprake is van het
optimaliseren van het beloningspakket van de ambtenaar, met name waar het
gaat om de aanwending van de aan het bevoegd gezag ten dienste staande beloningsinstrumenten». Het advocatenkantoor oordeelt dat dit op enkele uitzonderingen na
toegestaan was binnen de bestaande regelgeving.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat het Ministerie
van OCW meermalen de eigen en de rijksbrede regelgeving niet heeft nageleefd
en dat de besluitvorming weinig transparant was. Gezien het aantal geïnventariseerde
en in dit rapport genoemde onrechtmatigheden met financiële consequenties
en de spreiding daarvan concludeert de Algemene Rekenkamer het aantal uitzonderingen
in elk geval als te hoog. Dit wordt mede veroorzaakt doordat de Algemene Rekenkamer
het financieel beheer van de personele uitgaven voor de hogere ambtenaren
over de hele linie als onvolkomen beoordeelt. Er is dan ook geen aanleiding
de samenvattende conclusies en aanbevelingen als opgenomen in de voorafgaande
paragraaf aan te passen. 3 WERKZAAMHEDEN AUDITDIENST3.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de controle die de auditdienst OCW
uitvoert op de personele uitgaven voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Hiervoor heeft zij de relevante werkzaamheden beoordeeld die de auditdienst
heeft uitgevoerd met betrekking tot de rekeningen 2002 en 2003 van het Ministerie
van OCW. Tevens is de Algemene Rekenkamer nagegaan welke signalen de auditdienst
heeft afgegeven over onregelmatigheden rond de bezoldiging van hoger personeel.3.2 BeoordelingskaderDe controletaak van de auditdiensten is vastgelegd in artikel 66 van de
Comptabiliteitswet (CW) en heeft onder meer betrekking op:• de controle van de financiële informatie in het jaarverslag;• het gevoerde financieel en materieelbeheer en de ten behoeve van
dat beheer bijgehouden administraties.Het samenvattende rapport van een auditdienst dient, behalve de belangrijkste
bevindingen van de controle, een accountantsverklaring te bevatten over de
financiële informatie in het jaarverslag en de saldibalans.De controle van de auditdiensten moet voldoen aan de eisen die vastgelegd
zijn in het Handboek Controle DAD.3.3 Bevindingen3.3.1 Controle van de financiële verantwoordingBij de planning van de controle past de auditdienst een risicoanalyse
toe. Deze risicoanalyse is gericht op het accountantscontrolerisico, dat wil
zeggen het risico dat een onjuiste accountantsverklaring wordt afgegeven.
De salarissen voor de hogere ambtenaren worden niet aangemerkt als een specifiek
risico voor het verstrekken van een onjuiste accountantsverklaring, omdat
het financieel belang ten opzichte van de totale uitgaven van het ministerie
daarvoor te gering is. Dit betekent dat bij de controle van de financiële
informatie geen specifieke aandacht wordt besteed aan de personele uitgaven
aan de hogere ambtenaren. Omdat het aantal hoge ambtenaren relatief klein
is, is de kans dat deze in de steekproef vallen gering.Binnen de apparaatsuitgaven onderscheidt de auditdienst drie financiële
stromen: materiële uitgaven, vaste salarissen en incidentele vergoedingen.
De auditdienst voert een statistische steekproef uit op deze stromen. Bij
de vaste salarissen wordt een statistische steekproef genomen uit de ingevoerde
mutaties in het onderzochte jaar (zoals in/uit dienst, bevorderingen en vergoedingen
voor het woon-werkverkeer). Bij de controle wordt gekeken of de mutaties juist
zijn. De controleaanpak kent enkele zwakke punten. Zo is de betrouwbaarheid
van de uitgangssituatie niet expliciet vastgesteld, heeft de directie HRM
in 2003 in formele zin geen aanwezigheidscontroles uitgevoerd en signaleert
een dergelijke aanpak geen gevallen waarin ten onrechte bepaalde salarisbestanddelen
worden behouden. Deze punten waren echter niet van dien aard dat de Algemene
Rekenkamer aanleiding had om in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
te concluderen dat zij niet kon steunen op de werkzaamheden van de auditdienst. Over de bevindingen heeft de auditdienst in algemene zin gerapporteerd.
Over 2003 concludeerde de dienst dat het apparaatskostenbeheer was verslechterd
ten opzichte van het voorgaande jaar.3.3.2 Beoordeling van het financieel en materieelbeheerBij het onderzoek naar het financieel en materieelbeheer hanteerde de
auditdienst in de onderzochte jaren de baseline financieel en materieelbeheer.
In 2002 is onderzoek verricht bij alle directies van het kerndepartement en
bij alle buitendiensten. Per organisatieonderdeel is een rapport opgesteld.
De bedrijfsvoering bij de (toenmalige) directie PenO kwalificeerde de auditdienst
als voldoende. In het rapport van bevindingen vraagt de auditdienst aandacht
voor de interne controletaken.Met ingang van 2003 is het bedrijfsvoeringsonderzoek meer geïntegreerd
met de controle van de financiële verantwoording en is er niet meer per
organisatieonderdeel gerapporteerd. In plaats daarvan werd gerapporteerd over
thema's. In 2003 is, afgezien van de controle van de financiële verantwoording,
geen speciale aandacht besteed aan de personele uitgaven. Wel is aandacht
geschonken aan de afwerking van de aanbevelingen uit het bedrijfsvoeringsonderzoek
2002, waaronder het verbeteren van de interne controletaken.3.4 ConclusieDe Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de opzet en de uitvoering van
de controle van de financiële informatie in de verantwoording over de
personele uitgaven door de auditdienst OCW is gebeurd in overeenstemming met
het Handboek Controle DAD. De Algemene Rekenkamer constateert dat de auditdienst
in zijn controle geen specifieke aandacht besteedt aan de personele uitgaven
aan de hogere ambtenaren. Gezien het relatief beperkte financiële belang
dat met deze uitgaven is gemoeid, vindt de Algemene Rekenkamer dit begrijpelijk.
Het risico dat, bij fouten in deze uitgaven, ten onrechte een goedkeurende
accountantsverklaring wordt afgegeven is immers gering.Ook in het bedrijfsvoeringsonderzoek heeft de auditdienst van OCW geen
specifieke aandacht besteed aan de personele uitgaven aan de hogere ambtenaren.
Gezien het politieke risico van (geringe) fouten in dergelijke uitgaven zou
het beter zijn geweest wanneer de auditdienst van OCW expliciet aandacht zou
hebben besteed aan het financieel beheer rond de personele uitgaven voor de
hogere ambtenaren. Dit is niet gebeurd. Overigens merkt de Algemene Rekenkamer
hierbij wel op dat het naar de huidige inzichten de taak van het management
is om bedrijfsvoeringsrisico's te inventariseren en beheersmaatregelen te
treffen, waarna deze als input dienen voor de planning van het bedrijfsvoeringsonderzoek
door de auditdienst. Tot voor kort heeft de auditdienst OCW nooit een verzoek
gehad hier aandacht aan te besteden. Een systematische risicoanalyse door
en op het niveau van (beleids)directies is bij OCW nog zwak ontwikkeld. Deze
risicoanalyse had de aanleiding kunnen zijn om wel meer aandacht te besteden
aan de personele uitgaven aan de hogere ambtenaren.Bovenstaande conclusies komen op hoofdlijnen overeen met de conclusies
uit het rapport van de directie Audit en Toezichtbeleid van het Ministerie
van Financiën die betrekking hebben op het auditproces. 4 SIGNALEN4.1 InleidingNaast de rapportages van de auditdienst moeten ook signalen van afzonderlijke
medewerkers leiden tot verbeteracties van de departementale leiding. Daarom
heeft de Algemene Rekenkamer gezocht naar signalen van onregelmatigheden bij
de personele uitgaven aan hogere ambtenaren. Hierbij heeft zij zich gericht
op de periode van 1 januari 2001 tot 1 juni 2004. De volgende schriftelijke
bronnen zijn bekeken:• dossiers klokkenluidersregelingen; en• dossiers over bezwaar- en beroepsprocedures.Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met mogelijke ontvangers van signalen,
te weten de vertrouwenspersonen van OCW, de departementale ondernemingsraad
en de Commissie Integriteit Rijksoverheid.4.2 Bevindingen4.2.1 Dossiers van klokkenluidersregelingenHet ministerie kent een (oude) klachtenregeling met een procedure om te
klagen over gedrag van ambtenaren. De directie HRM verzamelt alle ingediende
klachten in een dossier. In dit dossier zaten geen signalen over onregelmatigheden
die relevant zijn voor dit onderzoek.Op 1 januari 2001 is de «Regeling procedure inzake het omgaan
met een vermoeden van een misstand voor de sector Rijk» in werking getreden.
Op basis van deze regeling heeft het Ministerie van OCW een procesbeschrijving
opgesteld voor interne klokkenluiders. Overigens zonder de oude klachtenregeling
in te trekken. Op basis van deze regeling kunnen medewerkers misstanden melden
bij een vertrouwenspersoon (zie paragraaf 4.2.3.).Daarnaast kent het ministerie een procedure voor het omgaan met externe
klokkenluiders. Hun opmerkingen worden centraal bijgehouden in een overzicht.
In dit overzicht was geen signaal opgenomen over onregelmatigheden bij de
personele uitgaven aan hogere ambtenaren.4.2.2 Dossiers over bezwaar- en beroepproceduresOp grond van de Algemene Wet Bestuursrecht kunnen ambtenaren bezwaar en
beroep aantekenen tegen rechtspositionele besluiten van de werkgever. Van
elk ingediend bezwaar of beroep heeft OCW een dossier gevormd. Deze dossiers
zijn een mogelijke vindplaats van signalen over het functioneren van het departement
in algemene zin en mogelijk ook van signalen over tekortkomingen bij de uitgaven
aan hogere ambtenaren. De Algemene Rekenkamer heeft gekeken naar bezwaren
van medewerkers van directies die mogelijk zicht hadden op de personele uitgaven
aan hogere ambtenaren, te weten directie HRM, de directie Bestuursondersteuning
en Advies (BOA) en de auditdienst. De Algemene Rekenkamer vond in deze dossiers
geen relevante signalen.4.2.3 Gesprekken met ontvangers van signalenDe vertrouwenspersonen, de departementale ondernemingsraad en de secretaris
van de Commissie Integriteit Rijksoverheid gaven in gesprekken met de Algemene
Rekenkamer aan dat zij geen signalen hadden ontvangen over tekortkomingen
bij de personele uitgaven aan hogere ambtenaren.4.3 ConclusiesIn de schriftelijke bronnen die de Algemene Rekenkamer heeft onderzocht,
zijn geen meldingen aangetroffen van onregelmatigheden bij de personele uitgaven
aan hogere ambtenaren. De mogelijke ontvangers van dergelijke signalen geven
aan dat zij dergelijke meldingen niet hebben gekregen. 5 REACTIES MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER5.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft op 1 september 2004 de reactie op het
rapport ontvangen van de minister van OCW. Aan de minister van BZK heeft de
Algemene Rekenkamer die onderdelen van het rapport voorgelegd die direct betrekking
hebben op zijn ministerie. Ook van hem heeft de Algemene Rekenkamer op 1 september
2004 een reactie ontvangen.Hierna zijn de reacties samengevat weergegeven. Het hoofdstuk sluit af
met een nawoord van de Algemene Rekenkamer.5.2 Reactie minister van OCWIn haar reactie dankt de minister van OCW de Algemene Rekenkamer voor
haar zeer grondige onderzoek. De minister erkent dat een aantal zaken niet
voldoet aan de formele criteria en dat het nodig is om een betere invulling
te geven aan de begrippen transparantie en zorgvuldigheid. Ook deelt zij de
mening van de Algemene Rekenkamer dat er een verbeterslag gemaakt kan worden
bij het documenteren van zaken, opdat de motivering van besluiten zichtbaar
is.De minister zegt toe de administratieve fouten en juridisch technische
onjuistheden te herstellen en geeft aan dat dit deels reeds heeft plaatsgevonden.
Waar noodzakelijk en juridisch mogelijk zal navordering plaatsvinden. Verder
geeft zij aan dat zij reeds een aantal maatregelen heeft getroffen. Zo is
de procedure voor het toekennen van beloningen aangescherpt en heeft de directeur
HRM hierbij een toetsende rol gekregen. Zij gaat de transparantie verder verbeteren
door het verbeteren van de documentatie en het voortaan schriftelijk motiveren
van besluiten. De geconstateerde onvolkomenheden in de procedures zijn inmiddels
hersteld.Daarnaast zal zij nog aanvullende structurele verbeteracties ontwikkelen,
zoals het op orde brengen van de Administratieve Organisatie en het herpositioneren
van de P-functie, het verder ontwikkelen van een nieuwe Organisatie- en mandaatrichtlijn
en het geven van voorlichting over de rechtspositie aan managers. De minister
is bezig een plan op te stellen waarin al deze acties worden opgenomen.Met deze verbeteracties wil de minister tot voldoende waarborgen komen:
heldere procedures, die zijn afgesproken, vastgelegd en geïmplementeerd.
Daarnaast zal ook de controlfunctie meer vorm krijgen, om naleving van de
waarborgen af te dwingen.5.3 Reactie minister van BZKDe minister van BZK geeft aan dat de terughoudende opstelling van de ABD
bij de vertrekregelingen die betrekking hebben op TMG-leden is ingegeven door
de formele verantwoordelijkheidsverdeling tussen de minister van BZK en de
vakminister ten aanzien van het werkgeverschap van de TMG-leden. De minister
van BZK is bevoegd tot de voordracht voor aanstelling en ontslag van TMG-leden.
Voor overige rechtspositionele aangelegenheden ligt de bevoegdheid bij de
vakminister waar het TMG-lid is benoemd.De minister van BZK deelt de mening van de Algemene Rekenkamer dat er
voor het verbeteren van de transparantie rond vertrekregelingen verschillende
mogelijkheden denkbaar zijn. De ABD komt met name in beeld bij vertrekregelingen
van TMG-leden. Voor andere (hoge) ambtenaren ligt het, volgens de minister
van BZK, meer voor de hand dat bijvoorbeeld de auditdiensten van de ministeries
toezicht houden op de uitvoering van vertrekregelingen. Hij geeft aan dat
wanneer een vertrekregeling dreigt uit te stijgen boven de gestelde kaders
zijn ministerie om een oordeel kan worden gevraagd. Het kondigt zijn voornemen
aan om begin van 2005 een besluit te nemen over de rolverdeling tussen vakminister
en minister van BZK bij en toetsing van vertrekregelingen. De minister van
BZK geeft aan dat een vereenvoudiging van de procedure rond het slaan van
Koninklijke Besluiten bij aanstelling en ontslag van rijksambtenaren zou kunnen
bijdragen aan een meer eenvoudige en transparante gang van zaken rond ontslagen.
Dit wordt momenteel in het kader van harmonisering van rechtspositievoorschriften
onderzocht. In datzelfde kader onderzoekt zijn ministerie ook of het vereiste
van het KB in alle gevallen in stand moet blijven.5.4 Nawoord Algemene RekenkamerIn haar reactie geeft de minister van OCW aan dat zij belangrijke conclusies
uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer onderschrijft. Uit de voorgestelde,
en deels reeds ingevoerde, verbeteracties blijkt dat de minister van OCW een
grondige en brede aanpak voorstaat om de noodzakelijke transparantie en zorgvuldigheid
te verbeteren. Het plan, waarin de minister alle acties zal opnemen, ziet
de Algemene Rekenkamer met belangstelling tegemoet. Zij zal de uitvoering
van deze acties volgen.De minister van BZK zegt in zijn reactie toe om begin 2005 een besluit
te nemen over de rolverdeling bij en toetsing van vertrekregelingen. De Algemene
Rekenkamer ziet dit besluit met belangstelling tegemoet. Tevens heeft zij
waardering voor het initiatief om in het kader van de harmonisering van rechtspositievoorschriften
te onderzoeken of een vereenvoudig van de eisen voor het opstellen van een
Koninklijk Besluit kan bijdragen aan een meer eenvoudige en transparante gang
van zaken rond ontslag.Momenteel doen de departementale auditdiensten onderzoek bij andere ministeries.
Wanneer zij hetzelfde beoordelingskader hanteren als de Algemene Rekenkamer,
dan zal duidelijk worden of en in welke mate de onrechtmatigheden en onvolkomenheden
die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd, ook voorkomen bij andere departementen. BIJLAGE 1 WET- EN REGELGEVINGDe onderstaande regelgeving is betrokken in het onderzoek:• Ambtenarenwet van 12 december 1929;• Algemeen Rijksambtenarenreglement van 12 juni 1931;• Regeling telefoonkostenvergoeding (Stb. 527, 1977) van 22 september
1977 (ingetrokken d.d. 1 juli 2002);• Bezoldigingsbesluit burgerlijke rijksambtenaren 1984 van 1 november
1983;• Besluit waarnemingstoelagen 1987 van 6 november 1987;• Verplaatsingskostenbesluit 1989 van 6 oktober 1989;• Regeling gratificatie bij ambtsjubileum (stb. 143 van 24 februari
1993);• Reisbesluit binnenland van 1 maart 1993;• Reisregeling binnenland (Stcrt. 1993, 56) van 15 maart 1993;• Besluit representatiekostenvergoeding rijkspersoneel (Stb 452,
1993) van 30 juli 1993;• Besluit Interim functievervulling OCenW 1995 van 10 april
1995;• Besluit bewust belonen OCenW 2002 ingaande 1 januari 2002;• Besluit Representatiekostenvergoeding OCenW 2002 van 28 maart
2002 en van 2 oktober 2002;• Aanvullend sociaal beleidskader/FPU-plusregeling van 18 november
2003. BIJLAGE 2 CONTROLEAANPAK VAN ONDERWERPEN BUITEN
HET SALARISSYSTEEMDe salarisbetalingen die worden verricht via het salarissysteem zijn door
de Algemene Rekenkamer integraal onderzocht. De meeste declaraties worden
bij het Ministerie van OCW ook uitgekeerd via het salarissysteem. Een aantal
personele uitgaven lopen niet via het salarissysteem. Van deze uitgaven wordt
in deze bijlage aangegeven op welke wijze deze uitgaven onderzocht zijn.Bij het kerndepartement en bij vier (van de twaalf) buitendiensten is
nagegaan of hoge ambtenaren voorkomen in de crediteurenadministratie, de debiteurenadministratie
en/of de voorschottenadministratie. Indien dit het geval was, is steekproefsgewijs
de betaling onderzocht.Daarnaast is op basis van de omschrijving een klein aantal (22 bij het
kerndepartement) grootboekrekeningen geselecteerd. Op basis van de omschrijving
van de post zijn steekproefsgewijs betalingen onderzocht. De onderzochte periode
betrof 1 januari 2003 tot 1 juni 2004. De onderzoeksaanpak
garandeert niet dat alle betalingen aan of wegens de onderzochte ambtenaren
door de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek zijn betrokken.In aanvulling op de steekproefsgewijze aanpak heeft de Algemene Rekenkamer
op een aantal manieren gericht informatie verzameld over vermoedens van onregelmatigheden
bij de personele uitgaven aan hogere ambtenaren. Diverse klokkenluidersites
op internet zijn doorgenomen. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met enkele
medewerkers en ex-medewerkers van het Ministerie van OCW die vanwege hun (voormalige)
functie mogelijk inzicht hadden in de personele uitgaven aan hogere ambtenaren.
Dit leverde enkele concrete vermoedens op. Deze zijn, tezamen met een melding
die bij de Algemene Rekenkamer binnen kwam, meegenomen in het onderzoek. BIJLAGE 3 AFKORTINGENLIJSTABD Algemene Bestuursdienst ARARAlgemeen Rijksambtenarenreglement ATB directie Audit en
Toezichtbeleid BBRA Bezoldigingsbesluit
Burgelijke Rijksambtenaren BOA directie Bestuursondersteuning
en AdviesBZK Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties CRBCentrale Raad voor
Beroep CW Comptabiliteitswet DADDepartementale accountants/auditdienst DGdirecteur-generaal FPU Flexibel pensioen
en uittredenHRM Human Resource Management IF Interim Functievervulling KBKoninklijk BesluitMD Management Development OCW Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap PenOPersoneel en Organisatie PG procureur-generaal PLPPloum Lodder Princen SG secretaris-generaal TMGTopmanagementgroepXNoot1In drie gevallen is dit inmiddels door het ministerie hersteld.XNoot1Tweede Kamer 2003–2004, 29 621 nr. 3 en 4.XNoot2Tweede Kamer 2003–2004, 29 540 nr. 17.XNoot3Tweede Kamer 2003–2004, 29 621 nr. 1.XNoot1Voor de afbakening van de categorie «ambtenaren» is aangesloten
bij artikel 2 van de Ambtenarenwet. Hierdoor zijn ministers, staatssecretarissen
en leden van adviescolleges (bijvoorbeeld de leden van de Raad voor Cultuur)
buiten beschouwing gebleven.XNoot2Processen als in dienst nemen, ontslaan en het toekennen van (extra) beloningen.XNoot1Hierbij merkt de Algemene Rekenkamer op dat ten aanzien van een aantal
onderwerpen, zoals de aanstelling, uitgaven in veel gevallen zijn gebaseerd
op besluiten die dateren van vóór 1 januari 2003.XNoot1Bijlage 1 bevat een overzicht van relevante wet- en regelgeving.XNoot2Staatsblad 554, 2000.XNoot3In de onderzochte periode waren dat in totaal negen functionarissen.XNoot1De bevindingen hebben betrekking op der periode 1 januari 2003 tot 1 juni
2004. Inmiddels is één Koninklijk Besluit alsnog opgesteld.XNoot2Aan één ambtenaar is in het aanstellingsbesluit een extra
periodiek op basis van artikel 8 BBRA toegekend. De uitbetaling van deze periodiek
is achterwege gebleven.XNoot1Brief d.d. 15 maart 2001, kenm. PenO/MPO/2001/6194.XNoot1Ministerie van BZK, Nota Managementen Personeelsontwikkeling Rijksdienst,
21 september 1999.XNoot2TK, vergaderjaar 2003–2004, 28 479, nr. 7.XNoot3Het MD-beraad is samengesteld uit Bestuursraadleden en houdt zich bezig
met het onderwerp management development.XNoot1Inmiddels heeft ook OCW zelf vastgelegd dat dit besluit niet als interne
regelegeving gezien kan worden.XNoot2Besluit waarnemingstoelagen 1987, Stcrt. 236.XNoot1In 30 van deze 44 gevallen is sprake van één besluit waarin
aan een groep van ambtenaren een eenmalige toeslag is toegekend.XNoot2€ 3 000 in plaats van € 2 500, conform de
notitie uit het MD-beraad.XNoot1Recent heeft OCW besloten de vergoeding terug te vorderen en heeft het
een brief met deze strekking naar de betrokkene verstuurd.XNoot1Zie ook: J.J. Blanken, «Ontslaguitkeringen in het ambtenarenrecht»,
in: Tijdschrift voor ambtenarenrecht, jrg. 1996: 183–190.XNoot2Tweede Kamer, TK 19, 31 oktober 1995.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, aanhangsel 152.XNoot4Ministerie van BZK, Benoeming, beloning en ontslag van topfunctionarissen
in de (semi-)publieke sector, december 1996.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 897, nr. 3.XNoot1Staatsblad 554, 2000.XNoot2Ministerie van BZK, «Notitie Implementatie Systeemwijziging Topambtenaren»,
juni 2000.XNoot3De bevindingen hebben betrekking op de periode 1-1-2001 tot 1-06-2004.
Inmiddels zijn er twee Koninklijk Besluiten alsnog opgesteld.XNoot4In één geval wordt ontslag verleend op basis van artikel
99 pas nadat en indien een outplacementtraject van drie en een half jaar niets
oplevert. Dit ontslag viel daardoor buiten de onderzoeksperiode, deze ambtenaar
is afkomstig uit het bestand van 65.XNoot5Op verschillende wijzen kan een werkgever «plussen» toekennen
die voordelig zijn voor de werknemer in vergelijking met het «wachtgeldregime».
Een aantal voorbeelden: het uitkeren van een éénmalig bedrag,
het ophogen van de percentages (bijv. niet 70% maar 75% van de bezoldiging),
het vrijstellen van de sollicitatieplicht, het ophogen van de mogelijkheid
om vrijgesteld bij te verdienen, het verlengen van de periode gedurende welke
de ambtenaar de uitkering ontvangt en het later laten ingaan van het ontslag.XNoot1De periode waarin 70% van de laatstgenoten bezoldiging wordt uitgekeerd
is afhankelijk van diverse omstandigheden, waaronder het aantal dienstjaren.
In het rekenvoorbeeld is aangenomen dat de betreffende ambtenaar de uitkering
ontvangt tot aan de pensioengerechtigde leeftijd.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 540, nr. 17, p. 44,
het gaat hierbij om artikel 18 bestuursdepartement. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29740-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl