Groenboek bewijsverkrijging in strafzaken tussen lidstaten (COM(2009) 624)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2021-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139794
 2009-2010
 
 32 284
 Groenboek over de bewijsverkrijging in strafzaken tussen lidstaten en
het garanderen van de toelaatbaarheid van bewijs (COM(2009) 624)
 
 
 
 
 A
 GROENBOEK
 1. INLEIDING
 Een van de doelstellingen van de Europese Unie is de handhaving en ontwikkeling
van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, met name door
de justitiële samenwerking tussen lidstaten in strafzaken te vergemakkelijken
en te bespoedigen. In het geval van grensoverschrijdende criminaliteit mag
de rechtsbedeling niet worden belemmerd door verschillen tussen de gerechtelijke
systemen van de lidstaten en het ontbreken van wederzijdse erkenning van rechterlijke
beslissingen. In dat verband is het van groot belang om de doeltreffende samenwerking
op het gebied van bewijsverkrijging in strafzaken te bevorderen.
 Er gelden reeds een aantal instrumenten die in mechanismen voorzien waarmee
een lidstaat in grensoverschrijdende strafzaken toelaatbaar bewijs kan verzamelen.
Nauwere samenwerking op dit gebied is fundamenteel voor de doeltreffendheid
van strafrechtelijke onderzoeken en procedures in de EU en daarom is de Commissie
voornemens verdere maatregelen te nemen om die samenwerking te bevorderen.
Dit groenboek heeft als doel de lidstaten en alle belanghebbenden te raadplegen
over een aantal kwesties die in dat verband van belang zijn.
 2. CONTEXT
 
 Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam is in een aantal
teksten duidelijk vastgesteld dat het nodig is om de bewijsgaring in een grensoverschrijdende
context te vergemakkelijken en de toelaatbaarheid van dergelijk bewijs voor
de rechterlijke instanties te bevorderen.
 In de Tampere-conclusies wordt de wederzijdse
erkenning als de hoeksteen van de justitiële samenwerking beschouwd en
wordt verklaard dat een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke
beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de
wetgevingen de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming
van de rechten van het individu ten goede zouden komen. In die conclusies
is ook bepaald dat het beginsel van wederzijdse erkenning van toepassing moet
zijn op aan het proces voorafgaande gerechtelijke bevelen, inzonderheid die
waardoor de bevoegde autoriteiten snel bewijsmateriaal veilig
kunnen stellen en beslag kunnen leggen op gemakkelijk verplaatsbare vermogensbestanddelen
en dat door de autoriteiten van een lidstaat legaal verkregen bewijsmateriaal
moet kunnen worden gebruikt in rechtszaken in andere lidstaten, rekening houdend
met de daar toepasselijke normen.
 Het programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel
van wederzijdse erkenning heeft, wat beslissingen
ten behoeve van de bewijsgaring betreft, als doel de ontvankelijkheid van
bewijsmateriaal mogelijk te maken, de verdwijning ervan te vermijden, en de
tenuitvoerlegging van beslissingen tot huiszoeking en beslaglegging te vergemakkelijken,
teneinde de spoedige veiligstelling van bewijsmateriaal in het kader van een
strafzaak mogelijk te maken.
 Het Haags programma bepaalt dat de verdere
ontwikkeling van de justitiële samenwerking in strafzaken essentieel
is voor een adequate follow-up van onderzoeken door de opsporingsautoriteiten
van de lidstaten en van Europol. Het bepaalt ook dat het uitgebreide programma
van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning
van rechterlijke beslissingen in strafzaken, dat betrekking heeft op rechterlijke
beslissingen in alle fasen van de strafprocedure, zoals het vergaren en de
toelaatbaarheid van bewijsmateriaal, moet worden vervolledigd, en nadere aandacht
moet worden geschonken aan aanvullende voorstellen die zijn gedaan. Ook in
het Actieplan ter uitvoering van het Haags Programma is voorzien in een voorstel over minimumnormen betreffende bewijsverkrijging
met het oog op wederzijdse toelaatbaarheid.
 De mededeling van de Commissie «Een ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht ten dienste van de burger» voorziet
onder meer in de vaststelling van een alomvattend systeem van bewijsverkrijging
in grensoverschrijdende zaken. Overeenkomstig deze mededeling vereist dit
de vervanging van de bestaande rechtsinstrumenten op dit gebied door één
enkel nieuw instrument. Dat instrument zou automatisch worden erkend en toepasbaar
zijn in de gehele Unie, en zo een soepele en snelle samenwerking tussen de
lidstaten bevorderen. De uitvoeringstermijnen zouden erin worden vastgelegd
en de weigeringsgronden zo beperkt mogelijk worden gehouden. Dat instrument
zou regels kunnen bevatten over elektronische bewijsvoering en over een Europees
systeem voor het bevel tot medebrenging, waarbij rekening wordt gehouden met
de mogelijkheden die videoconferenties bieden. Bovendien zou kunnen worden
voorzien in minimumregels ter vergemakkelijking van de wederzijdse toelaatbaarheid
van bewijzen tussen lidstaten, onder meer op het gebied van wetenschappelijke
bewijsvoering.
 3. BESTAANDE REGELS OVER BEWIJSVERKRIJGING IN STRAFZAKEN
 
 Er bestaan twee soorten regels over bewijsverkrijging in strafzaken in
de EU. Enerzijds zijn er op het beginsel van wederzijdse bijstand gebaseerde
instrumenten. De belangrijkste zijn het Europees Verdrag aangaande wederzijdse
rechtshulp in strafzaken, aangevuld door het
Schengenakkoord en de Overeenkomst betreffende
wederzijdse rechtshulp in strafzaken en het bijbehorende
protocol. Anderzijds zijn er op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerde
instrumenten waarvan het belangrijkste het kaderbesluit betreffende het Europees
bewijsverkrijgingsbevel is. De op wederzijdse
bijstand gebaseerde instrumenten en de bijbehorende protocollen dekken de
wederzijdse bijstand in het algemeen maar bevatten ook regels over specifieke
vormen van wederzijdse bijstand zoals de interceptie van telecommunicatieverkeer
of het gebruik van videoconferenties. In het algemeen moeten verzoeken om
wederzijdse bijstand rechtstreeks worden verzonden tussen de uitvaardigende
en de uitvoerende autoriteit. Tenzij door de uitvoerende autoriteit een geldige
weigeringsgrond wordt ingeroepen, wordt het verzoek zo snel mogelijk
ingewilligd en zo mogelijk binnen de door de uitvaardigende autoriteit gestelde
termijnen. Om de toelaatbaarheid van het verkregen bewijs te garanderen, moeten
de autoriteiten van de aangezochte lidstaat de door de autoriteiten van de
verzoekende staat aangewezen formaliteiten en procedures naleven op voorwaarde
dat deze niet in strijd zijn met de fundamentele rechtsbeginselen van de aangezochte
staat.
 Het kaderbesluit betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel past
het beginsel van wederzijdse erkenning toe op rechterlijke beslissingen ter
verkrijging van bewijs voor gebruik in strafprocedures. Een Europees bewijsverkrijgingsbevel
kan worden uitgevaardigd om bewijsmateriaal te verkrijgen dat reeds bestaat
en dat direct beschikbaar is in de vorm van voorwerpen, documenten of gegevens. Het bevel moet worden uitgevaardigd met gebruikmaking
van een standaardformulier en in een officiële taal van de uitvoerende
staat. De autoriteiten van de uitvaardigende staat moeten van oordeel zijn
dat het bewijs ook op grond van het nationale recht zou kunnen worden verkregen
in een soortgelijke zaak en dat het gezochte bewijsmateriaal noodzakelijk
en evenredig is voor de procedures in kwestie. Het bevel wordt erkend en ten
uitvoer gelegd binnen een gestelde termijn, tenzij een geldige weigeringsgrond
van toepassing is. De tenuitvoerlegging van een Europees bewijsverkrijgingsbevel
mag niet afhankelijk worden gesteld van een toetsing van de dubbele strafbaarstelling
wanneer deze niet nodig is voor een huiszoeking of een inbeslagneming of wanneer
de inbreuk strafbaar is met een vrijheidsstraf van ten minste drie jaar en
is vermeld in een lijst strafbare feiten in het kaderbesluit. Om de toelaatbaarheid
van het verkregen bewijs te garanderen, moeten de autoriteiten van de uitvoerende
staat de door de autoriteiten van de uitvaardigende staat aangewezen formaliteiten
en procedures naleven op voorwaarde dat deze niet in strijd zijn met de fundamentele
rechtsbeginselen van de uitvoerende staat.
 4. VOORUITZICHTEN
 4.1. Bewijsverkrijging
 Zoals hierboven vermeld, bestaan de huidige regels inzake bewijsverkrijging
in de EU uit een aantal instrumenten die gebaseerd zijn op verschillende onderliggende
beginselen, namelijk dat van wederzijdse bijstand en dat van wederzijdse erkenning.
Dat maakt de toepassing van de regels moeilijk en kan verwarring veroorzaken
voor rechtspractici. Dit kan ook leiden tot situaties waarin zij niet het
meest geschikte instrument voor het gezochte bewijs gebruiken. Daarom kunnen
deze factoren uiteindelijk de doeltreffende grensoverschrijdende samenwerking
belemmeren. Voorts kunnen op wederzijdse bijstand gebaseerde instrumenten
als traag en ondoeltreffend worden beschouwd gelet op het feit dat daarin
het gebruik van standaardformulieren niet wordt opgelegd voor het indienen
van een verzoek om verkrijging van bewijsmateriaal dat zich in een andere
lidstaat bevindt of daarin geen termijnen worden opgelegd om het verzoek ten
uitvoer te leggen. Op wederzijdse erkenning gebaseerde instrumenten kunnen
ook als onbevredigend worden aangemerkt aangezien deze slechts betrekking
hebben op specifieke soorten bewijs en daarin een groot aantal weigeringsgronden
voor de tenuitvoerlegging van het bevel zijn opgenomen.
 Zoals uiteengezet in de mededeling «Een ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht ten dienste van de burger», lijkt de meest doeltreffende oplossing
voor de bovengenoemde moeilijkheden te bestaan in de vervanging van de bestaande
rechtsregeling over bewijsverkrijging in strafzaken door één
enkel instrument dat op het beginsel van wederzijdse erkenning is gebaseerd
en dat alle soorten bewijs dekt. In vergelijking met de werkingssfeer van het kaderbesluit betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel
zou het nieuwe instrument ook betrekking hebben op bewijsmateriaal dat–
hoewel het direct beschikbaar is – nog niet bestaat, zoals verklaringen
van verdachten of getuigen of in realtime verkregen informatie, zoals de interceptie
van telecommunicatieverkeer of toezicht op bankrekeningen. Het zou ook betrekking
hebben op bewijsmateriaal dat – hoewel het reeds bestaat – niet
direct beschikbaar is zonder verder onderzoek, zoals analyses van bestaande
voorwerpen, documenten of gegevens of het verkrijgen van lichaamsmateriaal,
zoals DNA-stalen of vingerafdrukken. Deze raadpleging heeft als doel na te
gaan of dit de juiste aanpak is.
 Er moet ook worden onderzocht of in het instrument specifieke regels moeten
worden opgenomen voor bijzondere soorten bewijsmateriaal. Dat is gebeurd in
de huidige op wederzijdse bijstand gebaseerde instrumenten die naast de algemene
bepalingen die op alle soorten bewijs van toepassing zijn, ook nadere regels
bevatten over verzoeken om bepaalde specifieke vormen van wederzijdse bijstand,
zoals interceptie van telecommunicatieverkeer of verhoren via videoconferenties.
 Daarnaast moet ook worden onderzocht of het aangewezen is om de typische
kenmerken van op wederzijdse erkenning gebaseerde instrumenten (zoals het
gebruik van bevelen in plaats van verzoeken om bijstand, standaardformulieren
voor het bevel, vaste termijnen om het bevel ten uitvoer te leggen en direct
contact tussen de bevoegde autoriteiten) op alle soorten bewijsmateriaal toe
te passen. Zo is het bijvoorbeeld misschien niet aangewezen om standaardformulieren
in te voeren voor het verhoren van getuigen of vaste termijnen te stellen
voor het opzetten van een gemeenschappelijk onderzoeksteam. Voorts zijn weigeringsgronden
uit de op wederzijdse erkenning gebaseerde instrumenten misschien niet langer
nodig voor bewijsmateriaal dat kan worden verkregen zonder gebruik van dwangmaatregelen.
 Ten slotte moet worden onderzocht of het aangewezen is om bestaande of
toekomstige instrumenten aan te vullen met niet-wetgevende maatregelen. Dit
zou gepaard kunnen gaan met initiatieven die rechtspractici meer bewust moeten
maken van de instrumenten, zoals het opstellen van richtsnoeren of het aanbieden
van opleiding over de toepassing ervan aan rechtspractici. Dit kan ook inhouden
dat initiatieven worden genomen die erop gericht zijn het instrument correct
uit te voeren, zoals het opzetten van controle- en evaluatiesystemen.
 4.2. Toelaatbaarheid van bewijs
 Zoals hierboven vermeld, bevatten de bestaande instrumenten over bewijsverkrijging
in strafzaken al regels die erop gericht zijn de toelaatbaarheid van in een
andere lidstaat verkregen bewijs te garanderen, dat wil zeggen vermijden dat
bewijsmateriaal als ontoelaatbaar wordt aangemerkt of dat bewijsmateriaal
in de strafprocedure in een lidstaat minder bewijskracht heeft wegens de wijze
waarop het in een andere lidstaat is verzameld. Deze regels behandelen de
kwestie van de toelaatbaarheid van bewijs echter alleen maar indirect aangezien
zij geen gemeenschappelijke normen inzake bewijsgaring bevatten. Daardoor
bestaat het gevaar dat de bestaande regels inzake bewijsverkrijging in strafzaken
alleen doeltreffend zullen werken tussen lidstaten met soortgelijke normen
voor bewijsgaring.
 Zoals uiteengezet in de mededeling «Een ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht ten dienste van de burger», lijkt de beste oplossing voor dit
probleem erin te bestaan gemeenschappelijke regels inzake bewijsgaring in
strafzaken vast te stellen. Deze raadpleging heeft ook als doel na te gaan
of dit de juiste aanpak is.
 Indien dat het geval is, moet tevens worden onderzocht of het aangewezen
is om algemene normen vast te stellen die op alle soorten bewijs van toepassing
zijn dan wel specifiekere normen vast te stellen die aangepast
zijn aan de verschillende soorten bewijs. Gelet op de eigenschappen van de
verschillende soorten bewijs, zou de eerstgenoemde aanpak beperkt zijn tot
het bereiken van overeenstemming over algemene beginselen, terwijl de laatstgenoemde
aanpak specifiekere harmonisatieregels mogelijk zou maken.
 5. VRAGEN AAN DE LIDSTATEN EN AAN ALLE BELANGHEBBENDEN
 
 Om te weten welke de beste aanpak is, verzoekt de Commissie de lidstaten
en alle belanghebbenden de volgende vragen te beantwoorden:
 5.1. Bewijsverkrijging
 1. Bent u er in beginsel voorstander van dat de bestaande rechtsregeling
over bewijsverkrijging in strafzaken wordt vervangen door één
enkel op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerd instrument dat alle
soorten bewijs dekt, met inbegrip van bewijsmateriaal dat nog niet bestaat
of niet direct beschikbaar is zonder verder onderzoek? Waarom?
 
 2. Is het volgens u nodig om voor bepaalde soorten bewijs specifieke regels
in het instrument op te nemen? Zo ja, voor welke? Waarom?
 
 3. Zou het volgens u ongepast zijn om de kenmerken van instrumenten inzake
wederzijdse erkenning op alle soorten bewijs toe te passen, met inbegrip van
bewijsmateriaal dat nog niet bestaat of niet direct beschikbaar is zonder
verder onderzoek? Zo ja, voor welke soorten bewijs moet een specifieke behandeling
worden uitgewerkt? Waarom?
 
 4. Zou het volgens u nuttig zijn om het instrument aan te vullen met niet-wetgevende
maatregelen? Zo ja, welke? Waarom?
 
 5. Moeten er volgens u nog andere kwesties worden behandeld? Zo ja, welke?
Waarom?
 5.2. Toelaatbaarheid van bewijs
 6. Bent u in beginsel voorstander van het vaststellen van gemeenschappelijke
normen inzake bewijsgaring? Waarom?
 
 7. Geeft u er de voorkeur aan algemene normen vast te stellen voor alle
soorten bewijs of om specifiekere normen vast te stellen die aangepast zijn
aan de verschillende soorten bewijs? Waarom?
 
 8. Wanneer gemeenschappelijke normen moeten worden vastgesteld, aan welke
normen denkt u dan? Waarom?
 
 9. Moeten er volgens u nog andere kwesties worden behandeld? Zo ja, welke?
Waarom?
 6. ANTWOORDTERMIJN
 
 De lidstaten en de belanghebbenden wordt vriendelijk verzocht hun antwoorden
op het groenboek uiterlijk op 22 januari 2010 mee te delen. De antwoorden
mogen worden geadresseerd aan: 
 
 Schriftelijk op het volgende adres: Europese
Commissie Directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid t.a.v.: De
heer Anders AAGAARD MO59 03/096 B-1049 Brussel België
 
 Per e-mail: JLS-CRIMINALJUSTICE@ec.europa.eu
 De bijdragen zullen op het internet worden gepubliceerd. Belangrijk is
dat u de bijgaande verklaring leest inzake de vertrouwelijke behandeling van
uw persoonlijke gegevens en uw bijdrage. Professionele organisaties worden
uitgenodigd zich in te schrijven in het Commissieregister voor belangenvertegenwoordigers
(http://ec.europa.eu/transparency/regrin). Dit register is ingevoerd in het
kader van het Europees transparantie-initiatief met als doel de Commissie
en het publiek in het algemeen voor te lichten over de doelstellingen, financiering
en structuren van belangenvertegenwoordigers.
 
 
 
 Europese Raad van 15 en 16 oktober 1999, conclusies van het voorzitterschap,
SN 200/1/99 REV 1.
 
 
 Programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van
wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen (PB C 12 van 15.1.2001,
blz. 10).
 
 
 Het Haags programma: versterking van vrijheid, veiligheid en recht in
de Europese Unie (PB C 53 van 3.3.2005, blz. 1).
 
 
 Actieplan van de Raad en de Commissie ter uitvoering van het Haags programma
voor de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de
Europese Unie (PB C 198 van 12.8.2005, blz. 1).
 
 
 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad «Een
ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger» –
COM(2009) 262.
 
 
 Het Europees Verdrag van 20 april 1959 aangaande wederzijdse rechtshulp
in strafzaken.
 
 
 Overeenkomst van 19 juni 1990 ter uitvoering van het te Schengen
gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten
van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse
Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de
gemeenschappelijke grenzen (PB L 239 van 22.9.2000, blz. 19).
 
 
 Overeenkomst van 29 mei 2000 betreffende de wederzijdse rechtshulp
in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie (PB C 197 van 12.7.2000,
blz. 1).
 
 
 Kaderbesluit van de Raad van 18 december 2008 betreffende het Europees
bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens
voor gebruik in strafprocedures (PB L 350 van 30.12.2008, blz. 72). Een ander
op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerd instrument op dit gebied
is het Kaderbesluit van de Raad van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging
in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken
(PB L 196 van 2.8.2003, blz. 45). De werkingssfeer van dit instrument
is echter beperkt tot het bevriezen van bewijsmateriaal dat zich in een andere
lidstaat bevindt. De daarop volgende overdracht van bewijsmateriaal tussen
de lidstaten zou worden geregeld door op wederzijdse erkenning gebaseerde
instrumenten of het kaderbesluit betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel.
 
 
 Door de beperkte werkingssfeer kan een Europees bewijsverkrijgingsbevel
niet worden uitgevaardigd om bijvoorbeeld verdachten of getuigen te ondervragen
of om in realtime informatie te krijgen, zoals interceptie van telecommunicatieverkeer
of toezicht op bankrekeningen, aangezien deze soorten bewijs – hoewel
zij direct beschikbaar zijn – nog niet bestaan. Een Europees bewijsverkrijgingsbevel
kan evenmin worden uitgevaardigd om bijvoorbeeld analyses van bestaande voorwerpen,
documenten of gegevens uit te voeren of lichaamsmateriaal, zoals DNA-stalen
of vingerafdrukken, te verkrijgen, aangezien deze soorten bewijs – hoewel
zij reeds bestaan – niet direct beschikbaar zijn zonder verder onderzoek.