Communicatienetwerk C2000 en Geïntegreerd Meldkamersysteem; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28970, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

17-06-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28970 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGVraag 1, 2, 3 C-2000 en GMS: ramingen, financiering en
budgetbewakingVraag 4 C-2000: kwaliteit, tempo, resultaatVraag 5 Informatievoorziening aan de Tweede KamerReactie staatssecretaris van BZKNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Verzoek Tweede Kamer1.2 C2000 en GMS1.3 Onderzoek Algemene Rekenkamer1.4 Opbouw rapport2 C2000: KWALITEIT, TEMPO EN RESULTAAT2.1 Inleiding2.2 Projectorganisatie2.2.1 AlgemeenHet Ministerie van BZKInformatie en communicatie Technologie Organisatie (ITO)De gebruikers2.2.2 Aansturing BZK2.2.3 Projectbeheersing ITO2.3 Draagvlak en communicatie2.3.1 Communicatieactiviteiten2.3.2 Stand van zaken draagvlak en communicatie2.4 Planning en realisatie2.4.1 Algemeen2.4.2 Aanpassingen2.4.3 Verwachte oplevering2.4.4 Vertraging2.5 Functionaliteiten2.5.1 Algemeen2.5.2 Functioneel Programma van Eisen2.5.3 Huidige stand van zaken functionaliteiten2.5.4 Zorgpunten gebruikersRadiodekkingRadiodekking bijzondere locatiesTijdigheid en functionele inhoud softwarereleasesNoodknopprocedureBandbreedte C20002.5.5 Reconstructie van de besluitvorming rond de Proef
in de Proef (PiP)2.5.5.1 Algemeen2.5.5.2 Proef in de Proef2.5.5.3 Resultaten van de Proef in de Proef2.5.5.4 Bevindingen Algemene Rekenkamer2.6 Conclusie3 C2000: RAMINGEN3.1 Inleiding3.2 Ramingen investeringen3.2.1 Algemeen3.2.2 Investeringskosten oorspronkelijke projectbegroting3.2.3 MutatiesVergelijkbaarheid ramingenResultaatVolledigheidRamingsverschillenKostencategorieën3.2.4 Kostentoedeling Rijk–regio3.3 Ramingen jaarlijkse exploitatiekosten3.3.1 Algemeen3.3.2 Exploitatiekosten oorspronkelijke projectbegroting3.3.3 Mutaties3.3.4 Kostentoedeling aan de gebruikers3.4 ConclusieRaming investeringskostenRaming jaarlijkse exploitatiekosten4 C2000: FINANCIERING EN BUDGETBEWAKING4.1 Inleiding4.2 Financiering4.2.1 Financieringsstructuur4.2.2 Beschikbare middelen gebruikers/regio's4.2.3 Beschikbare middelen RijkInvesteringsuitgaven tot en met 20024.2.4 Bevindingen financiering4.3 Budgetbewaking4.3.1 Budgetbewaking directie VIP4.3.2 Accountantscontrole4.3.3 Directie FEZ4.3.4 Bevindingen budgetbewaking4.4 Conclusie5 GMS: RAMINGEN, FINANCIERING EN BUDGETBEWAKING5.1 Inleiding5.2 Raming investeringen en jaarlijkse exploitatiekosten5.2.1 Investeringen Rijk5.2.2 Investeringen regio's5.2.3 Jaarlijkse exploitatiekosten5.2.4 Bevindingen5.3 Uitgaven en financiering5.4 Conclusie6 C2000 EN GMS: INFORMATIEVOORZIENING AAN DE TWEEDE KAMER6.1 Inleiding6.2 Voldoet de informatie aan formele vereisten?OnderzoeksfaseProjectvoorstelAccountantsrapportVoortgangsrapportagesPeriodieke accountantsrapportagesTussentijdse voortgangsrapportages6.3 Gevolgen controlerende rol Tweede Kamer6.3.1 Evenwichtige presentatie van alternatieven6.3.2 Concrete doelstellingen6.3.3 Planning en realisatie6.3.4 Financiële stand van zaken6.3.5 Risico's6.3.6 De rol van de accountant6.3.7 Peildatum6.3.8 Dreigende kostenoverschrijdingen6.4 Informatie over vertragingen en kostenoverschrijdingen
bij C2000 en GMS6.4.1 Algemeen6.4.2 Kostenoverschrijdingen bij C2000InvesteringskostenExploitatiekosten C20006.4.3 Vertragingen bij C2000Realiteitsgehalte vervroeging van de planningMelding vertraging tweede helft 2002Datum volledige implementatie C20006.4.4 Kostenoverschrijdingen bij GMSMutaties projectkostenExploitatiekosten6.4.5 Vertragingen bij GMS6.5 Conclusie7 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN, REACTIE EN NAWOORD7.1 Algemene conclusies en aanbevelingen7.2 Samenvatting reactie staatssecretarisDraagvlak bij gebruikersInformatievoorziening aan de Tweede KamerProjectorganisatie en aansturingPlanning en realisatieProjectbegroting7.3 Nawoord Algemene RekenkamerInformatievoorziening aan de Tweede KamerTabel VertragingenProjectraming en kostenontwikkelingBIJLAGE 1Overzichtstabel conclusies, aanbevelingen, toezeggingen,
stand van zakenBIJLAGE 2Lijst van afkortingenBIJLAGE 3Beperkingen Proef in de ProefBIJLAGE 4Ramingen investeringskosten 1996–2002BIJLAGE 5Toedeling investeringskosten aan gebruikersBIJLAGE 6Ramingen jaarlijkse exploitatiekosten 1996–2002BIJLAGE 7Toedeling exploitatiekosten aan gebruikersBIJLAGE 8Uitgaven buiten projectbegroting en niet geraamde kostenBIJLAGE 9Analyse per kostencategorie1. Organisatiekosten ITO2. Infrastructuur3. Radiobediensystemen4. Randapparatuur5. Regionale implementatie6. Exploitatiekosten tot systeemopleveringBIJLAGE 10Financieringsbronnen gebruikersBIJLAGE 11Overzicht reserveringenBIJLAGE 12Beschikbare middelen gebruikers/regio'sAmbulancesectorPolitiesectorBrandweersectorKMarBIJLAGE 13Gerealiseerde bedragen ITOBIJLAGE 14Ramingen investeringskosten GMS 1996–2003BIJLAGE 15Aanwezigheidstoets Procedureregeling Grote ProjectenAanwezigheidstoets Procedureregeling Grote Projecten1Controlepunten herziene procedureregeling (april 2002)
(alleen de voortgangsrapportages van juli 2002 en december 2002 zijn beoordeeld) BIJLAGE 16Raming investeringskosten (vergelijking visie minister
en visie Algemene Rekenkamer)BIJLAGE 17Raming jaarlijkse exploitatiekosten (vergelijking visie
minister en visie Algemene Rekenkamer)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28970Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 312 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 970Communicatienetwerk C2000 en Geïntegreerd Meldkamersysteemnr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding91.1Verzoek Tweede Kamer9 1.2C2000 en GMS91.3Onderzoek Algemene Rekenkamer11 1.4Opbouw rapport12    2C2000: kwaliteit, tempo en resultaat132.1Inleiding132.2Projectorganisatie13 2.2.1Algemeen132.2.2Aansturing BZK14 2.2.3Projectbeheersing ITO15 2.3Draagvlak en communicatie152.3.1Communicatieactiviteiten15 2.3.2Stand van zaken draagvlak en
communicatie16 2.4Planning en realisatie17 2.4.1Algemeen172.4.2Aanpassingen17 2.4.3Verwachte oplevering192.4.4Vertraging20 2.5Functionaliteiten202.5.1Algemeen20 2.5.2Functioneel Programma van Eisen20 2.5.3Huidige stand van zaken functionaliteiten21 2.5.4Zorgpunten gebruikers222.5.5Reconstructie van de besluitvorming
rond de Proef in de Proef (PiP)24 2.5.5.1Algemeen24 2.5.5.2Proef in de Proef25 2.5.5.3Resultaten van de Proef in
de Proef252.5.5.4Bevindingen Algemene Rekenkamer272.6Conclusie27    3C2000: ramingen293.1Inleiding29 3.2Ramingen investeringen29 3.2.1Algemeen293.2.2Investeringskosten oorspronkelijke
projectbegroting303.2.3Mutaties30 3.2.4Kostentoedeling Rijk–regio34 3.3Ramingen jaarlijkse exploitatiekosten36 3.3.1Algemeen363.3.2Exploitatiekosten oorspronkelijke
projectbegroting373.3.3Mutaties37 3.3.4Kostentoedeling aan de gebruikers38 3.4Conclusie39    4C2000: financiering en budgetbewaking414.1Inleiding414.2Financiering41 4.2.1Financieringsstructuur414.2.2Beschikbare middelen gebruikers/regio's434.2.3Beschikbare middelen Rijk44 4.2.4Bevindingen financiering46 4.3Budgetbewaking464.3.1Budgetbewaking directie VIP464.3.2Accountantscontrole47 4.3.3Directie FEZ484.3.4Bevindingen budgetbewaking484.4Conclusie48    5GMS: ramingen, financiering en budgetbewaking505.1Inleiding505.2Raming investeringen en jaarlijkse
exploitatiekosten505.2.1Investeringen Rijk50 5.2.2Investeringen regio's51 5.2.3Jaarlijkse exploitatiekosten525.2.4Bevindingen52 5.3Uitgaven en financiering53 5.4Conclusie54    6C2000 en GMS: informatievoorziening aan de Tweede Kamer566.1Inleiding56 6.2Voldoet de informatie aan formele
vereisten?56 6.3Gevolgen controlerende rol Tweede
Kamer58 6.3.1Evenwichtige presentatie van
alternatieven58 6.3.2Concrete doelstellingen59 6.3.3Planning en realisatie596.3.4Financiële stand van zaken606.3.5Risico's61 6.3.6Rol van de accountant626.3.7Peildatum62 6.3.8Dreigende kostenoverschrijdingen63 6.4Informatie over vertragingen en
kostenoverschrijdingen bij C2000 en GMS636.4.1Algemeen63 6.4.2Kostenoverschrijdingen bij C200064 6.4.3Vertragingen bij C2000656.4.4Kostenoverschrijdingen bij GMS676.4.5Vertragingen bij GMS67 6.5Conclusie68   7Conclusies, aanbevelingen, reactie en nawoord697.1Algemene conclusies en aanbevelingen69 7.2Samenvatting reactie staatssecretaris69 7.3Nawoord Algemene Rekenkamer73Bijlage 1Overzichtstabel conclusies, aanbevelingen, toezeggingen, stand
van zaken80Bijlage 2Lijst van afkortingen88Bijlage 3Beperkingen Proef in de Proef89Bijlage 4Ramingen investeringskosten 1996–200290Bijlage 5Toedeling investeringskosten aan gebruikers91Bijlage 6Ramingen jaarlijkse exploitatiekosten 1996–200292Bijlage 7Toedeling exploitatiekosten aan gebruikers93Bijlage 8Uitgaven buiten projectbegroting en niet geraamde kosten94Bijlage 9Analyse per kostencategorie95Bijlage 10Financieringsbronnen gebruikers100Bijlage 11Overzicht reserveringen101Bijlage 12Beschikbare middelen gebruikers/regio's102Bijlage 13Gerealiseerde bedragen ITO104Bijlage 14Ramingen investeringskosten GMS 1996–2003105Bijlage 15Aanwezigheidstoets Procedureregeling grote projecten106Bijlage 16Raming investeringskosten (vergelijking visie minister en Algemene
Rekenkamer)109Bijlage 17Raming jaarlijkse exploitatiekosten (vergelijking visie minister
en Algemene Rekenkamer)110SAMENVATTINGIn december 2002 heeft de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer verzocht
een onderzoek in te stellen naar het C2000-project en de invoering van het
project Geïntegreerd Meldkamersysteem (GMS). Met deze projecten wilde
het kabinet de communicatie tussen brandweer, ambulancediensten en politie
versterken, zodat ze elkaar bij rampen beter kunnen bereiken en de hulpverlening
aan burgers sneller en effectiever kunnen uitvoeren.Concreet bestaat het C2000-systeem uit een landelijk dekkend radionetwerk,
netwerkdiensten, radiobediensystemen en randapparatuur. GMS is een softwarepakket
voor meldkamers.De Tweede Kamer verzocht de Algemene Rekenkamer de volgende vijf vragen
te beantwoorden:1. Zijn de oorspronkelijke projectbegrotingen van C2000 en GMS onderbouwd
met kwalitatief voldoende ramingsgegevens? Waar mogelijk dient hier onderscheid
te worden gemaakt naar investeringen en exploitatie, alsmede naar nationale
en regionale kosten.2. In welke mate zijn de na de oorspronkelijke projectbegrotingen opgetreden
kostenoverschrijdingen onderbouwd met kwalitatief voldoende gegevens?3. Zijn eventuele kostenoverschrijdingen in de uitvoering van de beide
projecten herleidbaar tot de kwaliteit van de projectbegrotingen?4. Is met de beschikbare middelen een optimaal resultaat geboekt in de
voortgang van C2000, zowel waar het tempo betreft als met betrekking tot de
kwaliteit van de gerealiseerde produkten?5. Is bij het project C2000 voldaan aan de informatie-eisen uit de procedureregeling
grote projecten? Is de Tweede Kamer op de juiste momenten en met adequate
(dat wil zeggen relevante, volledige, juiste, actuele, tijdige en consistente)
informatie op de hoogte gebracht van eventuele vertragingen en/of kostenoverschrijdingen
bij beide projecten?Voor haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer zoveel mogelijk gebruik
gemaakt van rapportages en onderzoeken van externe project-evaluatoren en
van relevante Kamerstukken. Verder heeft zij gesprekken gevoerd met betrokkenen
van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Defensie
en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en met medewerkers van brandweer,
ambulancediensten en politie in zeven van de 25 veiligheidsregio's. Ook heeft
zij een enquête gehouden bij de brandweer, ambulance en politie van
alle veiligheidsregio's, bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en
de Koninklijke Marechaussee (KMar).Het C2000 project betreft een innovatief project waarbij vele actoren
op rijks-, regionaal en lokaal niveau betrokken zijn. Dit brengt een complexe
projectorganisatie met zich mee.De belangrijkste conclusies van de Algemene Rekenkamer zijn dat gerede
twijfel bestaat of een bedrijfsvaardige oplevering van het C2000-systeem op
1 januari 2004 zal zijn gerealiseerd. Het operationeel gaan van de regio's
zal ook vertraging opleveren.Inmiddels heeft de staatssecretaris van BZK, ten tijde van het bestuurlijk
hoor en wederhoor over dit onderzoek, de Tweede Kamer op 16 mei 2003
gemeld dat de aanleg van de infrastructuur medio 2004 klaar zal zijn.Verder concludeert de Algemene Rekenkamer dat niet duidelijk is welke
kosten er uiteindelijk mee gemoeid zullen zijn. Ook heeft de Tweede Kamer geen deugdelijk beeld gekregen van de financiële,
inhoudelijke en planningstechnische aspecten van het C2000-project.Nut en noodzaak van vervanging van de huidige analoge netwerken staan
niet ter discussie. Dit neemt echter niet weg dat er ten aanzien van het draagvlak
bij de gebruikers nog het nodige dient te gebeuren.De Algemene Rekenkamer beveelt dan ook aan prioriteit te geven aan het
wegnemen van de zorgpunten bij de gebruikers en de verbetering van de communicatie
tussen BZK en de gebruikers over de functionaliteiten, de planning en de financiën.Ten aanzien van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer beveelt zij
aan de aanbevelingen gedaan in het Rapport Informatievoorziening Grote Projecten
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 645, nrs. 1–2)
ter harte te nemen.Hieronder volgt per vraag van de Tweede Kamer een korte samenvatting van
het antwoord van de Algemene Rekenkamer.Vraag 1, 2, 3 C-2000 en GMS: ramingen, financiering en
budgetbewakingDe oorspronkelijke projectbegroting van C2000 was niet onderbouwd met
kwalitatief voldoende ramingsgegevens.Deze ramingen zijn ten onrechte pas in 1999 bijgesteld.Met de instelling van de Werkgroep Kosten en Baten in maart 2000 zijn
de ramingen inzichtelijker geworden.De Algemene Rekenkamer constateert dat het ministerie de raming in het
Eindrapport van 2001 kunstmatig binnen de financiële perken heeft gehouden.
Het ministerie hanteerde inmiddels niet meer realistische veronderstellingen
en raamde meevallers waarvan de realisatie niet onderbouwd en uiterst twijfelachtig
was.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de projectraming integraal moet
zijn en inzicht moet geven in alle kosten van het project ongeacht wie deze
betaalt.De investeringskosten in C2000 zijn omvangrijker dan uit de projectbegroting
blijkt. Nog niet alle kosten zijn geraamd en er zijn kosten buiten het projectbudget
betaald.De exploitatiekosten voor de regio's (brandweer, politie en ambulancediensten)
zijn van begin af aan onderbelicht. Het uitgangspunt was dat gebruikers niet
met hogere exploitatiekosten geconfronteerd zouden worden. Dit uitgangspunt
is niet realistisch.Pas in 2003 is in opdracht van het ministerie een onderzoek gestart om
meer inzicht te krijgen in deze kosten.Het ministerie heeft de gelden voor C2000 niet geoormerkt. Daardoor is
er geen volledig zicht op de voor C2000 beschikbare middelen. Hierdoor is
ook niet vast te stellen of deze middelen aan C2000 zijn besteed.Voorts zijn sommige uitgaven niet opgenomen in het geraamde projectbudget,
waardoor er geen zicht is op de totale kosten van C2000.Het ministerie heeft de budgetbewaking alleen gericht op dat deel dat
door het ministerie zelf wordt gefinancierd. Het ministerie heeft daarmee
onvoldoende zicht gehouden op het totale projectbudget, de uitputting ervan,
de (wijziging van de) projectomschrijving en het resultaat.Voor GMS geldt dat de oorspronkelijke raming op het punt van de looptijd
te optimistisch was. Door veranderingen in het logisch ontwerp, problemen met de leverancier en tegenvallende performance werd de looptijd
verlengd en zijn de kosten gestegen.Verder zijn de regionale kosten steeds buiten beschouwing gelaten.Vraag 4 C-2000: kwaliteit, tempo, resultaatEr bestaat gerede twijfel of C2000 op 1 januari 2004 zal kunnen worden
gerealiseerd. Ook verdere vertragingen in de oplevering van het netwerk zijn
niet uit te sluiten. Wel voldoet het systeem in opzet grotendeels aan de functionele
eisen zoals geformuleerd in het Functioneel Programma van Eisen uit 1996.
Maar een definitieve beoordeling van het functioneren in een operationele
omgeving is pas mogelijk na de oplevering van de infrastructuur, de levering
van alle netwerkversies en het afronden van de landelijke aanbesteding randapparatuur.
Door het ontbreken van uitgebreide operationele tests bestaan risico's ten
aanzien van de werkbaarheid en de beheersbaarheid van C2000. De afgelopen
weken is in diverse media aandacht besteed aan risico's (storingen van medische
apparatuur in ambulances en ziekenhuizen, gezondheidsrisico's bij gebruikers
van TETRA-randapparatuur).Vanaf 2000 is de projectorganisatie op een aantal punten verbeterd,
maar de Algemene Rekenkamer kwalificeert de communicatie tussen BZK en de
gebruikers van C2000 als onvoldoende. BZK is er niet in geslaagd om voldoende
draagvlak voor het systeem te creëren bij brandweer, politie en ambulancediensten.Vraag 5 Informatievoorziening aan de Tweede KamerDe informatievoorziening over C2000 aan de Tweede Kamer vertoont grote
gebreken. Op tweederde van de toetspunten voldoet de informatievoorziening
over C2000 niet aan de eisen van de Procedureregeling Grote Projecten. Voor
een deel gaat het om informatie die wel op het departement aanwezig was, maar
niet de Tweede Kamer heeft bereikt. Een voorbeeld is informatie over vertragingen
in het project. Voor een ander deel beschikt de staatssecretaris zelf ook
niet over de vereiste informatie, bijvoorbeeld financiële informatie.
Ook de accountantscontrole vertoont, getoetst aan de procedureregeling, grote
gebreken.De Tweede Kamer heeft door deze onvolkomenheden door de jaren heen geen
deugdelijk beeld kunnen krijgen van de financiële, inhoudelijke en planningstechnische
aspecten van het C2000-project. De financiële informatie en de voortgangsinformatie
was structureel van onvoldoende kwaliteit.Over de opleverdatum heeft de staatssecretaris eind 2002 niet alle informatie
verstrekt die op het departement aanwezig was over mogelijke vertraging. De
informatie die de staatssecretaris op 24 februari 2003 naar de Tweede
Kamer stuurde was niet aangevuld met het melden van de dreigende vertraging
en daarmee niet volledig. De dreigende vertraging werd op 24 januari
2003 wél aan de kabinetsinformateur gemeld.De toonzetting van de voortgangsrapportages was een aantal malen rooskleuriger
dan op grond van de interne rapportages en de rapportages van de externe evaluator
mocht worden verwacht.Ook ontving de Tweede Kamer informatie later dan wenselijk is, of werd
informatie waar de Tweede Kamer meer malen om vroeg, niet verstrekt.Wat betreft het project GMS stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de Tweede
Kamer een aantal malen niet op een heldere manier is geïnformeerd over
kostenstijgingen en vertragingen. Wijzigingen in het projectbudget en planningswijzigingen
werden niet transparant gemaakt. Ook werd de Tweede Kamer summier geïnformeerd
over de exploitatiekosten van GMS.Reactie staatssecretaris van BZKDe staatssecretaris van BZK heeft op 21 mei 2003 gereageerd op het conceptrapport
van de Algemene Rekenkamer, mede namens de minister van Defensie en de staatssecretaris
van VWS. In zijn reactie geeft hij aan dat het conceptrapport enerzijds kritisch
is, maar anderzijds waardevolle aanbevelingen bevat. Hij deelt de conclusie
over de projectbegroting niet. De overige conclusies en aanbevelingen onderschrijft
hij op hoofdlijnen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft het commentaar van de staatssecretaris op
de projectbegroting deels verwerkt in haar rapport, maar handhaaft haar conclusie
over de projectbegroting en blijft bij haar aanbeveling dat juist in het geval
van een complexe bestuurlijke context er een integrale projectbegroting en
-administratie moeten worden gevoerd. Alleen op die manier kan aan de Tweede
Kamer en aan de gebruikers een sluitend inzicht worden geboden in de totaal
geraamde en gerealiseerde kosten van het project en wordt de gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor het project tot uitdrukking gebracht.De Algemene Rekenkamer is overigens van mening dat de staatssecretaris
onvoldoende ingaat op haar kritiek dat de projectraming geen inzicht biedt
in de totale kosten van het project.Voor het overige beoordeelt zij de door de staatssecretaris van BZK getroffen
en aangekondigde maatregelen in het algemeen positief. Zij zal de realisering
ervan nauwlettend blijven volgen. Zij vraagt nog aandacht voor de resterende
zorgpunten van de gebruikers en het invoeren van een heldere beslisregel voor
het melden van risico's aan de Tweede Kamer.Voor het welslagen van een in organisatorisch en technisch opzicht complex
project, acht de Algemene Rekenkamer een gezamenlijke verantwoordelijkheid
in combinatie met een heldere aansturing van en communicatie over het project
van essentieel belang.1 INLEIDING1.1 Verzoek Tweede KamerIn december 2002 heeft de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer verzocht
een onderzoek in te stellen naar het C2000-project en de invoering van het
project Geïntegreerd Meldkamersysteem (GMS).1De Tweede Kamer verzocht de Algemene Rekenkamer de volgende vijf vragen
te beantwoorden:1. Zijn de oorspronkelijke projectbegrotingen van C2000 en GMS onderbouwd
met kwalitatief voldoende ramingsgegevens? Waar mogelijk dient hier onderscheid
te worden gemaakt naar investeringen en exploitatie, alsmede naar nationale
en regionale kosten.2. In welke mate zijn de na de oorspronkelijke projectbegrotingen opgetreden
kostenoverschrijdingen onderbouwd met kwalitatief voldoende gegevens?3. Zijn eventuele kostenoverschrijdingen in de uitvoering van de beide
projecten herleidbaar tot de kwaliteit van de projectbegrotingen?4. Is met de beschikbare middelen een optimaal resultaat geboekt in de
voortgang van C2000, zowel waar het tempo betreft als met betrekking tot de
kwaliteit van de gerealiseerde produkten?5. Is bij het project C2000 voldaan aan de informatie-eisen uit de procedureregeling
grote projecten? Is de Kamer op de juiste momenten en met adequate (dat wil
zeggen relevante, volledige, juiste, actuele, tijdige en consistente) informatie
op de hoogte gebracht van eventuele vertragingen en/of kostenoverschrijdingen
bij beide projecten?De Algemene Rekenkamer heeft aangegeven de vragen grotendeels te zullen
beantwoorden.2 Met betrekking tot vraag 4 heeft
zij toegezegd het tempo en de kwaliteit van de gerealiseerde produkten te
reconstrueren in relatie tot het oorspronkelijke projectvoorstel, de daarna
aangebrachte bijstellingen en de (onderbouwing in de) voortgangsrapportages.De Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer in december 2002 tevens gevraagd
onderzoek te doen naar het beleid inzake ICT en automatisering bij de politie.
Over de resultaten van dit onderzoek zal de Algemene Rekenkamer naar verwachting
in het najaar 2003 rapporteren.1.2 C2000 en GMSIn april 1996 stemde het kabinet in met de uitvoering van het C2000-project.
De voorbereiding was gestart in 1993. Het project werd op 20 maart 1997
door de Tweede Kamer aangewezen als «groot project».Het C2000-systeem bestaat uit een landelijk dekkend radionetwerk, netwerkdiensten,
radiobediensystemen en randapparatuur. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een
nieuwe technologische standaard: TETRA. Het radionetwerk is opgebouwd uit
basisstations (antennemasten met de bijbehorende zend- en ontvangapparatuur),
schakelnodes (die de basisstations en de meldkamers met elkaar verbinden)
en een Netwerk Management Systeem. De delen van het radionetwerk zijn door
middel van vaste lijnen met elkaar verbonden.Het C2000-project beoogt:• Het oplossen van bestaande knelpunten in de communicatievoorzieningen
van de verschillende overheidsdiensten in de veiligheidsketen, waardoor een
snellere en effectievere hulpverlening aan burgers mogelijk wordt;• het versterken van de samenhang tussen de brandweer, ambulancediensten
en politie;• het scheppen van nieuwe grensoverschrijdende mogelijkheden.In 1994 werd gestart met de voorbereiding van het project GMS. In 1996
werden het projectplan en de begroting vastgesteld door de Tweede Kamer.GMS is een softwarepakket voor meldkamers dat de werkzaamheden van de
centralisten in een multidisciplinaire (brandweer, ambulance, politie) meldkamer
ondersteunt (gegevens hoeven bijvoorbeeld maar één keer ingevoerd
te worden), en dat tevens koppelbaar is met andere systemen op de meldkamer
(radiobediensystemen, geografische informatiesystemen, e.d.).In 1996 wordt het doel van GMS omschreven als:«De vergroting van de samenhang in de veiligheidsketen
door alle, niet op elkaar afgestemde meldkamersystemen in de regionale meldkamers
van de brandweer, ambulance-hulpverlening en de politie, te vervangen door
één, gezamenlijk te verwerven, meldkamersysteem».1Sinds 2002 zijn de projecten GMS en C2000 samen met het project Colokatie
geïntegreerd tot één project, genaamd Verbindingen en Meldkamerdomein.
Colokatie betreft het fysiek bij elkaar brengen van alle hulpverleningsdiensten
(brandweer, ambulance en politie) binnen één regio in één
meldkamer.In figuur 1 is de relatie tussen het C2000-systeem en GMS weergegeven.1.3 Onderzoek Algemene RekenkamerDe relatief beperkt beschikbare tijd, drie maanden, om het onderzoek uit
te voeren, maakte een nadere afbakening noodzakelijk. De Algemene Rekenkamer
heeft onderzoek naar de aanbestedingtrajecten, de bijbehorende contracten,
het (technische) beheer en de onderhoudsorganisatie, alsmede de beveiliging
van het C2000-systeem, buiten beschouwing gelaten.Voor haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer zoveel mogelijk gebruik
gemaakt van rapportages en onderzoeken van externe project-evaluatoren van
C2000, die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) waren aangezocht.In december 2002 verzocht het Ministerie van BZK de externe project-evaluator
onderzoek te verrichten naar de regionale kosten van het C2000-project. De
rapportage over dit onderzoek was, in tegenstelling tot de planning,
bij het afsluiten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, in april 2003,
nog niet beschikbaar en kon dus niet meer worden meegenomen.Voor de uitvoering van haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer gebruik
gemaakt van relevante Kamerstukken en daarbij behorende bijlagen en interne
stukken van het Ministerie van BZK (projectplannen, management-rapportages,
financiële administratie, notulen, interne notities, e.d.).De Algemene Rekenkamer heeft gesprekken gevoerd met betrokkenen van de
ministeries van BZK, Defensie en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
De Algemene Rekenkamer heeft voorts een enquête gehouden onder de brandweer,
ambulance en politie van alle 25 veiligheidsregio's, bij het Korps Landelijke
Politiediensten (KLPD) en de Koninklijke Marechaussee (KMar). In totaal gaat
het om 77 organisaties. Van deze organisaties reageerde 90% op de enquête,
waarbij ongeveer de helft één gezamenlijke reactie gaf.Naast de enquêtes zijn, om het landelijk beeld te completeren, gesprekken
gevoerd met vertegenwoordigers van brandweer, ambulancediensten en politie
van zeven regio's, waaronder de Startregio Amsterdam en de Regio Limburg-Zuid,
waar de drielandenproef wordt gehouden, en de KMar.1.4 Opbouw rapportHet rapport sluit aan bij de door de Tweede Kamer gestelde vragen, waarbij
de volgorde van de te beantwoorden vragen als volgt is.• In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het tempo en de kwaliteit van
de gerealiseerde C2000 produkten (vraag 4).• In de hoofdstukken 3 en 4 komen de financiën van het C2000-project
aan de orde (vragen 1, 2 en 3).• Hoofdstuk 5 gaat over de financiën van het GMS-project (vragen
1, 2 en 3).• In hoofdstuk 6 wordt tenslotte ingegaan op de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer (vraag 5).• In hoofdstuk 7 komen aan de orde: de conclusies en aanbevelingen,
de reactie van de staatssecretaris van BZK en het nawoord van de Algemene
Rekenkamer.2 C2000: KWALITEIT, TEMPO EN RESULTAAT2.1 InleidingIn dit hoofdstuk komen het tempo en de kwaliteit van de gerealiseerde
produkten aan de orde (vraag 4 van de Tweede Kamer). De Algemene Rekenkamer
heeft hierbij gekeken naar:• de projectorganisatie;• het draagvlak en de communicatie;• de planning en realisatie;• de functionaliteiten.2.2 Projectorganisatie2.2.1 AlgemeenBij de totstandkoming van het C2000-project zijn vele actoren op rijks-,
regionaal en lokaal niveau betrokken, hetgeen een complexe projectorganisatie
met zich meebrengt.De belangrijkste betrokken partijen zijn:Het Ministerie van BZKBZK stuurt als opdrachtgever het C2000-project aan, mede namens VWS en
Defensie. De Directeur-Generaal voor Openbare Orde en Veiligheid van het Ministerie
van BZK (DG OOV) is de ambtelijke opdrachtgever. Het C2000-project is ondergebracht
bij de directie Veiligheid, Informatiebeleid en Projecten (VIP) van BZK. Hier
is het ambtelijk projectbureau C2000 (APB) ingericht, belast met de uitvoering
van de dagelijkse werkzaamheden. De ambtelijke aansturing vindt plaats in
het «Strategisch Besluitvormingsplatform» (SBP), voorheen het
Opdrachtgeversoverleg (OGO). Hierin zitten vertegenwoordigers van alle betrokken
departementen (BZK, VWS, Defensie). Daarnaast heeft het SBP als taak draagvlak
te creëren voor het C2000-project.Het APB adviseert het SBP over het te voeren beleid.Informatie en communicatie Technologie Organisatie (ITO)De directeur van ITO, een baten- en lastendienst van het Ministerie van
BZK, is de opdrachtnemer. De relatie tussen BZK als opdrachtgever van het
C2000-project en ITO als opdrachtnemer is op 24 januari 1997 vastgelegd
in een convenant.De gebruikersDe uiteindelijke gebruikers van C2000 zijn alle betrokkenen werkzaam bij
de Openbare Orde en Veiligheidsdiensten, zoals de brandweer, ambulance en
politie, het KLPD en de KMar.Vertegenwoordigers van de gebruikers participeren in de Gebruikersraad
en de Landelijke Stuurgroep. Beide organen kunnen adviseren en richting geven,
maar geen bindende uitspraken doen namens alle gebruikers.De relatie tussen de belangrijkste partijen betrokken bij C2000/GMS wordt
weergegeven in figuur 2.2.2.2 Aansturing BZKDe opzet van de projectorganisatie heeft, zeker in de beginfase van het
C2000-project, onvoldoende aandacht gekregen:• er is in de projectorganisaties van het Ministerie van BZK en ITO
te weinig rekening gehouden met de bestuurlijke en operationele complexiteit
van het project;• er is onvoldoende draagvlak gecreëerd bij de gebruikers;• de planvorming maakte geen structureel onderdeel uit van het project.
Eerst in 1999 werd een projectplan, op verzoek, toegestuurd aan de Tweede
Kamer. Vooral de planvorming van de landelijke implementatie van het netwerk
had nog onvoldoende aandacht;• er werd tot 2000 in beperkte mate aan risicomanagement gedaan,
waardoor risico's onvoldoende zichtbaar werden gemaakt;• de door de diverse evaluatiebegeleiders gesignaleerde tekortkomingen werden niet direct opgepakt: het gaat dan om versterking van de projectorganisatie
van BZK en ITO;• de aansturing door BZK van ITO was onvoldoende, mede door een tekort
aan expertise;• BZK beschikte over onvoldoende informatie over de voortgang van
het project van ITO.Vanaf 2000 leidden de getroffen maatregelen tot een verbetering van
de aansturing. Het gaat hierbij onder meer om:• de personele versterking van het projectbureau;• de verbetering van het risicomanagement;• de versterking van de afstemming tussen BZK en de Landelijke Stuurgroep.Eerst in 2002 verbeterde ook de informatievoorziening en boden de uitgebreidere
maandelijkse voortgangsrapportages van ITO aan BZK meer inzicht in de voortgang
van het project. Dit bleek temeer daar BZK vaststelde dat er medio 2002 vrij
plotseling een groot aantal knelpunten op tafel lag, waarvan afgevraagd kon
worden of deze niet eerder aan BZK gemeld hadden moeten worden.2.2.3 Projectbeheersing ITODe Algemene Rekenkamer constateert dat ook de projectbeheersing door ITO
in de beginfase van het project onvoldoende was vanwege:• het ontbreken van een in projectorganisatorisch opzicht voldoende
geëquipeerde organisatie: onvoldoende gekwalificeerd personeel en het
ontbreken van een beheerorganisatie;• het ontbreken van inzichtelijke informatie over de voortgang van
het project door ITO aan BZK;• het ontbreken van kwaliteitsbewaking bij ITO;• het ontbreken van contractmanagement;• het ontbreken van een planning die zowel op de gebruikers als op
de leverancier van het netwerk was afgestemd.Een aantal bij ITO getroffen beheersingsmaatregelen, uitgevoerd na verschillende
evaluaties, heeft sedert 2000 bijgedragen aan de verbetering van de projectbeheersing.
Het gaat dan onder meer om:• de (personele) uitbouw en stabilisering van de projectorganisatie;• het opstellen van standaarden, procedures en werkinstructies;• het verbeteren van de maandelijkse voortgangsrapportages aan BZK;• het verbeteren van de wijze waarop ITO omgaat met het risico dat
de leveranciers de afspraken niet nakomen.Overigens wordt verwezen naar de rapportage van de Algemene Rekenkamer
over ITO in het Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van BZK dat
op 21 mei 2003 is verschenen.2.3 Draagvlak en communicatie2.3.1 CommunicatieactiviteitenVanaf 1997 wordt door BZK, en vanaf 2002 met ITO gezamenlijk,
een communicatieplan opgesteld.In de afgelopen jaren is door BZK/ITO aandacht besteed aan communicatie
met de gebruikers door het opstellen van brochures/factsheets, het uitbrengen
van een periodiek en een videoband, het organiseren van landelijke informatiedagen,
workshops en een symposium, het openen van een website, het verzorgen van
demonstraties van GMS/C2000 in een testruimte van ITO en Bestuurlijke
Informatieronden om het bestuurlijke en operationele veld te informeren over
het C2000-project.2.3.2 Stand van zaken draagvlak en communicatieHet belang van goede communicatie en het creëren van draagvlak voor
het C2000-project is meermalen onderkend, maar er is onvoldoende uitvoering
aan gegeven.Verschillende malen is het belang onderkend van het formaliseren van draagvlak
bij bestuurders door het afsluiten van convenanten. Begin 2003 waren slechts
in drie van de 25 veiligheidsregio's dergelijke afspraken gemaakt.Uit de in maart 2003 gehouden enquête van de Algemene Rekenkamer
onder gebruikers blijkt dat 70% niet tevreden is met de communicatie door
ITO, terwijl dit bij de communicatie met BZK nog hoger ligt (85%).Verder blijkt uit de enquête dat op strategisch en tactisch niveau
ongeveer 45% van de respondenten aangeeft dat het draagvlak voor C2000 voldoende
tot goed is, terwijl 50% het draagvlak matig vindt en circa 5% onvoldoende.Op operationeel niveau noemt 65% van de respondenten het draagvlak voor
C2000 voldoende tot goed, 25% matig en 10% onvoldoende.Er is nog steeds sprake van een groot aantal zorgpunten bij gebruikers
en de communicatie over het project laat te wensen over.Uit de Bestuurlijke Informatieronde van december 2002 bleek dat de gebruikers
onder meer de volgende zorgpunten hadden:• de planning;• de dekkingsgraad;• onduidelijkheid over financiële aspecten, vooral veroorzaakt
door het ontbreken van een heldere planning. Dit draagt financiële risico's
in zich voor de gemeenten (brandweerregio's) en politie (bekostiging ten laste
van andere middelen, zoals bijvoorbeeld politiesterkte) en voor het in stand
moeten houden van de analoge netten voor een periode van 3 à 4 jaar
na de uitrol van C2000 (planning ITO);• onvoldoende ondersteuning door ITO (niet slagvaardig genoeg, onvoldoende
klantvriendelijk en onvoldoende informatiewaarde van materiaal) en de Landelijke
Stuurgroep (geen middelen ter beschikking);• een gebrek aan harde informatie, bijvoorbeeld over nieuwe softwareversies
van C2000 en de planning van opleidingen van personeel. Hierdoor kan zowel
de planning als de financiering niet goed worden verzorgd door de regio's;• het ontbreken van een achtervang (terugvalmeldkamer) in geval van
uitval van het netwerk. In het huidige systeem kan bij uitval van het portofoonnetwerk
overgeschakeld worden op het mobilofoonnetwerk, bij de invoering van C2000
bestaat deze terugvaloptie niet meer;• een moeizaam verloop van de regie van het gehele proces: gebruikers
worden onvoldoende ondersteund en krijgen ook vaak geen antwoord op aan ITO
en BZK gestelde vragen.Ook de Landelijke Stuurgroep en de Gebruikersraad hebben onvoldoende kunnen
bijgedragen aan het vergroten van het draagvlak en de uiteindelijke invoering
van C2000.Beide organen die zijn ingesteld om deze bijdragen te kunnen leveren beschikken
niet over de middelen om hun functie voldoende te kunnen vervullen omdat:• vertegenwoordigers geen mandaat hebben van de organisatieonderdelen;• de organen te weinig tijd hebben om te kunnen reageren op de vaak
omvangrijke rapportages die ze, veelal op een laat moment, ter advisering
krijgen voorgelegd.2.4 Planning en realisatie2.4.1 AlgemeenVoor de realisering van het C2000-project zijn de planningen van zowel
BZK, ITO als de gebruikers (brandweer, politie, ambulancediensten, KMar en
KLPD) van belang. Deze planningen zijn samengevat in de (totaal)planning die
de belangrijke mijlpalen van het C2000-project bevat en wordt vastgesteld
door het SBP. Deze planning is gekoppeld aan de financiële planning van
het C2000-project.1BZK is verantwoordelijk voor de integrale planning van het C2000-project
en later ook voor de projecten GMS en colokatie van de meldkamers.22.4.2 AanpassingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat de planning van het C2000-project,
vanaf het kabinetsbesluit in 1996, verschillende malen is aangepast. Volgens
BZK zal de recentste aanpassing inhouden dat de bedrijfsvaardige oplevering
tenminste met drie maanden vertraagd zal worden en naar verwachting (maart
2003) zal plaatsvinden op 1 april 2004. Deze vertraging zal van invloed
zijn op de datum van operationeel gaan van een aantal regio's.De Algemene Rekenkamer constateert dat de in figuur 3 genoemde data niet
allemaal hetzelfde resultaat inhouden.In 1996 werd uitgegaan van voltooiing van de regionale implementatie,
afsluiting van het project en afstoting van de exploitatie van oude netwerken
in 2004. In latere planningen werd uitgegaan van afronding van de regionale
implementatie/landelijke uitrol in 2004. Ook het begrip «operationeel
gaan» van de regio's (het ermee werken) is als resultaat genoemd. Aanvankelijk
werd het C2000-project als beëindigd beschouwd wanneer het operationeel
zou zijn (regio's werken ermee). In 2001 veranderde dit resultaat. Het project
werd als beëindigd beschouwd bij de landelijke oplevering van het netwerk
op 1 januari 2004.Tenslotte gaan de laatste planningen uit van bedrijfsvaardige oplevering
door ITO van het netwerk en de radiobediensystemen (gepland 1 april 2004),
waarna in de regio's veelal nog testen zullen plaatsvinden en medewerkers
nog moeten worden opgeleid.De Algemene Rekenkamer stelt tenslotte vast dat, op grond van de rapportages
aan de Tweede Kamer de indruk kan bestaan dat «operationeel gaan»
(het ermee werken) op 1 januari 2004 zal zijn gerealiseerd, terwijl hier
alleen bedoeld is een bedrijfsvaardige oplevering van het netwerk (zie ook
hoofdstuk 6).De hiervoor genoemde factoren hebben ertoe bijgedragen dat de planningen
en de bijstellingen ervan niet eenduidig en inzichtelijk waren, hetgeen
de reconstructie achteraf bemoeilijkte. In figuur 4 is een overzicht gegeven
van de wijzigingen in het projectresultaat.2.4.3 Verwachte opleveringUit de enquêteresultaten en interviews bleek dat ongeveer 30% van
de gebruikers eerst in het eerste kwartaal van 2004 zal werken met (operationeel
gaan) C2000 (naast het analoge netwerk). In de loop van 2004 verwacht het
merendeel te gaan werken met C2000, onder voorbehoud dat het netwerk op 1 januari
2004 opgeleverd is.De uitfasering (het afstoten van het oude analoge netwerk) zal in 60%
van de gevallen plaatsvinden in 2004, in 35% van de gevallen eerst in 2005
en in 5% van de gevallen daarna. Overigens is hier nog geen rekening gehouden
met de verwachte vertraging van de technische oplevering met tenminste drie
maanden (van 1 januari 2004 naar 1 april 2004).Verder stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de totaalplanning van BZK
voor de gebruikers veeleer een gegeven was. De eenzijdige wijze van op- en
bijstellen van de totaalplanning (BZK en ITO waren vooral leidend), en de gebrekkige informatievoorziening en afstemming hierover met de
gebruikers, leidde tot onduidelijkheid bij de gebruikers en onvoldoende afstemming
van de planningen van de regio's en BZK/ITO.2.4.4 VertragingDe Algemene Rekenkamer constateert dat gedurende de looptijd van het project
een aantal vertragingen optrad dat van invloed was op de planning en besluitvorming
over bijvoorbeeld de «Proef in de Proef». Het gaat dan om:• (het uitbreiden van) de onderhandelingen;• het volgen van Europese aanbestedingsregels;• het verwerven van nieuwe opstelpunten;1• de organisatorische complexiteit van de regionale implementatie/het
betrekken van de regio's;• de mogelijkheid van de leveranciers om tijdig de apparatuur te
kunnen leveren/de beschikbaarheid van de technologie;• het slagen van het proefproject.Deze factoren werden reeds in 1996 onderkend als mogelijke risico's voor
de planning.Tenslotte stelt de Algemene Rekenkamer vast dat BZK op 24 januari
2003 aan de informateur melding maakte van een vertraging van een half jaar
als gevolg van vertraging in de regio's. ITO meldde BZK echter eerder2 dat het ging om een vertraging van de oplevering van
de vaste verbindingen die nog niet is opgelost. Volgens BZK is sprake van
een vertraging van maximaal drie maanden.Mogelijk nieuwe vertragingen kunnen niet worden uitgesloten. Het gaat
hierbij om:• (tijdige) beschikbaarheid van softwarereleases;• discussie met eigenaren over (de kosten van) radiodekking in speciale
locaties;3• landelijke radiodekking van het netwerk;• plaatsing van opstelpunten: in de periode tot ultimo 2003 gaat
het nog om 12 masten per week, zodat er in totaal 388 masten komen te staan;• oplossing van het uitwijkprobleem in geval van uitval van het netwerk;• tijdige nakoming van contractuele verplichtingen door leveranciers.2.5 Functionaliteiten2.5.1 AlgemeenIn deze paragraaf staat de kwaliteit van het C2000-systeem centraal. Het
betreft hier de functies en eisen waaraan het systeem moet voldoen (functionaliteiten).
Nagegaan is in welke mate het systeem – zoals dat in de Startregio functioneert
en landelijk moet gaan functioneren – voldoet aan het Functioneel Programma
van Eisen (FPvE) uit 1996. Daarnaast wordt een beeld geschetst van de thans
bij de gebruikers levende zorgpunten over het C2000-systeem en wordt beoordeeld
in welke mate de Proef in de Proef informatie heeft opgeleverd over de werkbaarheid
en de beheersbaarheid van het gehele C2000-systeem.2.5.2 Functioneel Programma van EisenDoor het projectbureau C2000 is op basis van workshops met vertegenwoordigers
uit het operationele veld in de tweede helft van 1995 gesproken
over de verwachtingen van C2000. De resultaten van deze workshops zijn verwerkt
in het FPvE uit 1996. Het FPvE geeft op hoofdlijnen inzicht in de functionele
eisen en wensen die landelijk aan C2000 voor de hulpdiensten worden gesteld.
Met andere woorden, het document geeft antwoord op de vraag wat gebruikers
met het systeem moeten kunnen.Het FPvE stond model voor de Functioneel Technische Specificaties van
het C2000 systeem uit 1997, op basis waarvan met de leverancier TetraNed (hierna:
de leverancier) de Overeengekomen Specificaties zijn vastgesteld. Eind 2001
is in een nadere overeenkomst tussen ITO en de leverancier vastgesteld dat
de functionaliteiten in de vorm van softwarereleases worden geleverd. Volgens
ITO zullen op 1 januari 2004 de belangrijkste functionaliteiten uit de
Overeengekomen Specificaties zijn opgeleverd waarna uiterlijk eind 2004 nog
een slotrelease zal worden geleverd die de functionaliteit zal brengen op
het niveau van de Overeengekomen Specificaties.12.5.3 Huidige stand van zaken functionaliteitenIn maart 2003 heeft ITO aan de Algemene Rekenkamer inzicht verschaft in
de door hen verwachte realisatie van de functionaliteiten uit het FPvE uit
1996. Een aantal van deze functionaliteiten zal pas in latere versies van
de netwerksoftware beschikbaar komen en daarom is het verifiëren van
de realisatie ervan door de Algemene Rekenkamer niet mogelijk.Op dit moment (maart 2003) is C2000 landelijk nog niet operationeel, zijn
de netwerkversies nog niet geïmplementeerd en is nog niet zeker welke
functies de leverancier in de slotrelease (softwareversie 5.2) levert. De
slotrelease staat uiterlijk gepland in december 2004. Pas na de levering van
alle netwerkversies èn het afronden van de landelijke aanbesteding
randapparatuur kan de uiteindelijke balans worden opgemaakt of C2000 voldoet
aan alle eisen opgenomen in het FPvE uit 1996 en functioneert conform die
eisen. Dit is als uitgangspunt gehanteerd voor de beoordeling van de functionaliteiten
van C2000.De Algemene Rekenkamer constateert, op basis van door ITO verstrekte informatie,
dat naar de huidige inzichten (ervan uitgaande dat de leverancier de (laatste)
softwareversies oplevert zoals overeengekomen), in opzet grotendeels zal worden
voldaan aan de functionele eisen zoals geformuleerd in het FPvE uit 1996,
met uitzondering van de volgende eisen:• end-to-end beveiliging (beveiligingseis);• het permanent op afstand uitschakelen van randapparatuur (beveiligingseis).De end-to-end encryptie beveiligingsfunctionaliteit is met name noodzakelijk
voor speciale eenheden van de politie. Het uitschakelen van randapparatuur
op afstand is een functionaliteit om te voorkomen dat bij diefstal van randappatuur
(bijv. portofoons) er meegeluisterd kan worden. Op dit moment is wel de functionaliteit
«temporary disable» geleverd waarmee zoekgeraakte randapparatuur
kan worden buitengesloten. Het is echter nog niet mogelijk om aanwezige encryptiesleutels
op afstand te vernietigen.Naast het versturen van spraak en data zou video-overdracht een extra
toepassingsmogelijkheid bieden.2.5.4 Zorgpunten gebruikersDe Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de gebruikers in onvoldoende
mate op de hoogte zijn welke functionaliteiten wel en welke niet in C2000
worden geleverd. Ook worden volgens de gebruikers de gewekte verwachtingen
ten behoeve van datacommunicatie vanwege de beperkte bandbreedte van C2000
niet waargemaakt. Tenslotte constateert de Algemene Rekenkamer dat er diverse
zorgpunten zijn binnen de regio's.RadiodekkingHet benodigde aantal zendmasten is in de loop van de tijd gereduceerd
van 480 naar het huidige aantal van 388.1 Hierbij
dient opgemerkt te worden dat de hoogte van de masten bij 480 masten 30 meter
zou zijn en dat de hoogte van de 388 masten 53 meter is. Bij de gebruikers
leeft de vraag of de door BZK gegarandeerde dekking (95%) wel mogelijk is
met de huidige geografische lay-out van het C2000-systeem.2 De vraag die het veld heeft is of gegarandeerd wordt dat deze zodanig
is dat in vergelijking met de huidige analoge netten geen kwaliteitsverschil
optreedt.Radiodekking bijzondere locatiesVerschillende gebruikers stellen als randvoorwaarde voor het operationeel
gaan met het C2000-systeem dat er voldoende dekking is in de daarvoor aangemerkte
bijzondere locaties zoals treintunnels en voetbalstadions (Special Coverage
Locations; SCL's). Een SCL is een bouwwerk waar voor de openbare orde en veiligheid
binnenhuisdekking noodzakelijk is. Waar deze niet op «natuurlijke wijze»
beschikbaar is zal dit moeten worden gerealiseerd door het aanbrengen van
technische voorzieningen.Bij de start van het project in 1996 is een inventarisatie gemaakt van
locaties die over soortgelijke analoge voorzieningen beschikten. In 1998 is
een nieuwe inventarisatie gedaan van SCL's. Voor de regio's is het onduidelijk
hoe wordt omgegaan met de bijzondere locaties die in de periode van 1998 tot
heden zijn ontstaan of nog worden gebouwd. Een voorbeeld hiervan is het HSL-traject.Het beleid van het Ministerie van BZK is dat de eigenaren van de locaties
verantwoordelijk zijn voor de dekking binnen de bijzondere locaties. Volgens
BZK is het aan het gemeentebestuur om te oordelen of in een object binnenhuisdekking
noodzakelijk wordt geacht voor de openbare orde en veiligheidsdiensten.3 De regio's hebben grote zorg dat de regio's de eigenaren
van de bijzondere locaties moeten gaan aansporen met lang lopende juridische
procedures om de noodzakelijke dekking te verkrijgen. Een aantal probleemlocaties,
aangegeven door de regio's, zijn bijvoorbeeld metrotunnels, treintunnels en
voetbalstadions. De disciplines geven aan dat het niet verantwoord is om operationeel
te gaan wanneer er geen of onvoldoende dekking is op de bijzondere locaties.
Wat betreft de dekkingsgraad in SCL's wordt geconstateerd dat de inventarisatie
van SCL's uit 1996 verre van compleet was. De inventarisatie vermeldde op
één na uitsluitend locaties in Noord- en Zuid-Holland. Ook de
inventarisatie uit 1998 was niet volledig. Pas in september 2002 is een degelijke
poging gedaan om alle SCL's in kaart te brengen. In figuur 5 is de inventarisatie
van SCL's door BZK opgenomen.Tijdigheid en functionele inhoud softwarereleasesEr bestaan bij de regio's vragen over welke functionaliteiten er in de
opeenvolgende softwareversies zitten. Ook was er in het veld onduidelijkheid
over de operationele consequenties van de migratie van de ene naar de andere
netwerkversie. Tot op heden heeft de leverancier nog geen duidelijkheid kunnen
verschaffen over de functionaliteiten die uiterlijk 15 december 2004
minimaal zullen worden geleverd.1NoodknopprocedureMet name de brandweer heeft in diverse regio's aangegeven dat er een groot
punt van zorg bestaat wat betreft de noodknopprocedure. Op dit moment functioneert
de noodknop uitsluitend in TMO (Trunked Mode). In TMO wordt gebruik gemaakt
van het C2000 radionetwerk. In DMO (Direct Mode) kunnen de gebruikers direct
met elkaar communiceren zonder gebruik te maken van het C2000 netwerk.De brandweer werkt bij blusactiviteiten met een bevelvoerder met twee
portofoons die buiten het pand staat. Via TMO communiceert de bevelvoerder
met de meldkamer en met DMO communiceert hij met de manschappen. Op dit moment
is het volgens de brandweer nog niet mogelijk om met een portofoon zowel TMO-
als DMO-communicatie te ontvangen. Dit betekent dat een brandweerman in nood
in een gebouw geen noodsignaal aan de meldkamer kan geven.Ten tijde van de Proef in de Proef (zie volgende paragraaf) is dit probleem
reeds gesignaleerd. De Landelijke Begeleidingsgroep Evaluatie heeft bij de evaluatie van deze proef aangegeven dat DMO voorzien moet zijn
van een noodoproepfunctie.1 ITO geeft in haar
brief van augustus 2001 aan de Landelijke Begeleidingsgroep Evaluatie aan
dat dit met name een probleem is van de randapparatuur. ITO heeft zeker gesteld
dat de noodoproepfunctie in DMO wordt gerealiseerd.2 Het moment van realisatie zal volgens ITO afhangen van de commerciële
inschatting door de leverancier. De Algemene Rekenkamer constateert na gesprekken
met de regio's dat dit probleem tijdig geconstateerd is, maar dat tot op heden
geen passende oplossing naar tevredenheid van de regio's is ontwikkeld.Bandbreedte C2000Uit gesprekken met de regio's blijkt dat de verwachtingen hoog gespannen
waren ten aanzien van de mogelijkheden van datacommunicatie en de beschikbare
bandbreedte van het C2000-netwerk. De huidige bandbreedte voor C2000 is onvoldoende
voor breedband datacommunicatie functionaliteiten en voor het versturen van
bewegend beeld met geluid. Wel is de bandbreedte voldoende voor het versturen
van tekstberichten en informatie.Deze verwachtingen zijn o.a. geschapen tijdens de start van het project.
De minister van BZK gaf destijds in een brief aan de Tweede Kamer aan dat
nieuwe faciliteiten ter beschikking zouden komen die het «kantoor op
straat» dichterbij zouden brengen.3 C2000
zou namelijk het nieuwe «state of the art» communicatiesysteem
worden.4 In bovengenoemde brief gaf de minister
wel aan dat de TETRA-techniek in principe de transmissie van videobeelden
faciliteert, maar dat deze mogelijkheid niet in het FPvE was opgenomen. BZK
geeft aan dat C2000 niet is ontwikkeld als breedbandsysteem. Niet uitgesloten
is dat door betere datacompressietechnieken en verdere ontwikkeling van de
TETRA-standaard het versturen van bewegende beelden in de toekomst wel mogelijk
wordt.2.5.5 Reconstructie van de besluitvorming rond de Proef
in de Proef (PiP)2.5.5.1 AlgemeenOp 27 oktober 1997, in de eerste periodieke voortgangsrapportage van de
minister van BZK aan de Tweede Kamer, worden de beslismomenten binnen het
project beschreven. Het C2000 netwerk zou als eerste in de Startregio worden
ingevoerd. In deze fase zou worden aangetoond dat de technologie betrouwbaar
is en de functionaliteit voldoende wordt ingevuld. Tevens worden procedures,
methoden en technieken op bruikbaarheid en degelijkheid getoetst. De resultaten
daarvan vormen de input voor een evaluatie op basis waarvan de definitieve
besluitvorming over het landelijke invoeringstraject zal plaatsvinden.5 De Startregio zou het gebied van de Groot-Amsterdamse
brandweer en ambulancediensten beslaan en een deel van het verzorgingsgebied
van de Amsterdamse politie. Het cruciale moment voor definitieve besluitvorming
over landelijke invoering van C2000 was het moment waarop besloten zou worden
de realisatie van de infrastructuur aan te besteden.In februari 1999 gaf de staatssecretaris van BZK aan dat het moment van
beslissing was aangebroken om de beoogd leverancier de opdracht te verstrekken
voor de bouw van het landelijke radionetwerk.6
Uit (contra-) expertises bleek dat op dat moment geen volledig beeld te krijgen
was van de projectrisico's. Bij ongewijzigd beleid zou een kostenoverschrijding
dreigen van circa€ 136 mln.De staatssecretaris meldde in zijn brief dat de regering besloten had
om een «knip» te leggen tussen het traject van de Startregio en
de rest van het project, om de Startregio als proefproject te gebruiken en
een zware evaluatie te houden aan het einde van de proefperiode.
Op basis van de evaluatie van deze «Proef in de Proef» (PiP) zou
hij een beslissing nemen over het vervolgtraject. Wanneer besloten zou worden
om te stoppen zou op dat moment een boetebeding in werking treden van maximaal € 38,6
mln.Het C2000-systeem in de Startregio zou worden geëvalueerd op de volgende
aspecten:• het systeem voldoet aan de gestelde eisen en kan landelijk soepel
worden ingevoerd;• het systeem biedt de mogelijkheid om mee te groeien met de kwaliteit
die burgers eisen van hulpverleningsdiensten;• het netwerk is goed te beheren in verband met de eisen ten aanzien
van beschikbaarheid, betrouwbaarheid en beveiliging;• de kosten en de mogelijkheden deze kosten te financieren binnen
de beschikbare kaders.12.5.5.2 Proef in de ProefDe staatssecretaris van BZK heeft de PiP op 21 februari 2001 van start
laten gaan. Het doel van de PiP was om in samenwerking met de disciplines
van de brandweer, ambulance, politie en de KMar de werking, werkbaarheid en
beheersbaarheid van C2000 te testen. Belangrijk was dat het systeem niet alleen
technisch werd getest in het kader van een bedrijfsvaardige oplevering, maar
dat ook werd getest of het systeem operationeel aan de eisen en wensen van
de gebruikers voldeed en of het beheersbaar was.2
Aan de hand van de PiP zou worden beoordeeld of het systeem in opzet geschikt
zou zijn voor de gebruikers. De PiP zou niet alleen adviezen geven over het
C2000 systeem, maar tevens inzicht geven in de relatie met de leverancier,
de eindgebruiker en de relatie met de landelijke implementatie. Tegelijkertijd
kende de PiP duidelijke beperkingen (zie bijlage 3).De staatssecretaris heeft in de brief aan de Tweede Kamer van 16 februari
2001 de status van de besluitvorming van het C2000-project gewijzigd van een
Go/No-go in een Go/Tenzij besluit. De «Tenzij-clausule» zou alleen
aan de orde zijn als bij uitvoering van de PiP bleek dat het C2000-systeem
op cruciale onderdelen niet aan de gestelde eisen kon voldoen.3 De Algemene Rekenkamer stelt vast dat niet bekend was aan welke cruciale
onderdelen zou moeten worden voldoen. Verder constateert zij dat aan de oorspronkelijke
voorwaarde dat een zware evaluatie gehouden zou worden, zoals geformuleerd
ten tijde van «de knip in het C2000-project», niet is voldaan.
Daarnaast stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de PiP weinig inzicht gaf
in de relatie met de leverancier, de eindgebruiker en de relatie met de landelijke
implementatie.2.5.5.3 Resultaten van de Proef in de ProefTijdens de PiP waren de gebruikers over het algemeen positief over de
performance onder zware belasting, spraakkwaliteit, telefonie en de individuele
oproep, diverse meldkamersfuncties zoals het koppelen van gesprekken, geschiktheid
voor motor, trein, vaartuig en helikopter en de multidisciplinaire verbindingen.
Kritische kanttekeningen zijn geplaatst bij de:• beschikbaarheid;• radiodekking;• aansluiting van het radiobediensysteem;• alarmeringssystemen die aansluiten bij het werkproces van de disciplines.Een aantal van de beveiligingsfunctionaliteiten was niet geleverd door
de leveranciers. Verbetermaatregelen waren noodzakelijk voor het maken van
afspraken over de verantwoordelijkheden van Centraal en Lokaal beheer.1Opvallend is dat de kanttekeningen wel degelijk van essentieel belang
waren voor het goed functioneren van het systeem voor de gebruikers.Waar functionaliteiten ontbraken is aanvullend onderzoek gedaan naar de
risico's. Volgens BZK werd uit de PiP duidelijk dat het systeem voldoende
potentie had om de tekortkomingen op te kunnen lossen.In figuur 6 staat een overzicht van het aantal eisen uit het FPvE 1996
waaraan ten tijde van de PiP niet was voldaan. Op basis van de PiP deelde
de staatssecretaris van BZK op 9 november 2001 in een brief aan de Tweede
Kamer mede dat de «Tenzij clausule» in de «Go/Tenzij bepaling»
was opgeheven.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bleek dat binnen de Startregio
de opvatting leefde dat het niet uitmaakte wat het resultaat van de PiP zou
zijn, omdat dit geen invloed meer zou hebben op het doorgaan van het C2000-project.
Tijdens de PiP is volgens gebruikers de Startregio gebruik gemaakt van:• instabiele C2000 software waar nog functionaliteiten in ontbraken;• een niet goed werkend radiobediensysteem;• randapparatuur waarbij een groot aantal functionaliteiten ontbrak.De politie en de ambulancesector in Amsterdam achtten de PiP zodoende
niet representatief voor het huidige C2000-systeem. Met name de beheersbaarheid
van het systeem is volgens de disciplines niet in zijn volle omvang aangetoond
binnen de PiP.Volgens het Ministerie van BZK bleek bij aanvang van de PiP een fout in
de netwerksoftware te zijn ontstaan. Deze fout is onderkend en verholpen waarna
de testopstelling in volle omvang kon worden gebruikt. BZK geeft aan dat volgens
hen de netwerksoftware niet instabiel was.2.5.5.4 Bevindingen Algemene RekenkamerDe bekende tekortkomingen tijdens de PiP èn het feit dat 46% (figuur
6) van de functionaliteiten ontbrak maakten volgens de Algemene Rekenkamer
dat er geen goed afgewogen beslissing mogelijk was ten aanzien van de Go-beslissing
op basis van de resultaten van de PiP. De PiP was onvoldoende representatief
voor het hele C2000 systeem.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat:• de PiP door het ontbreken van 46% van de functionaliteiten geen
goed inzicht gaf of het systeem operationeel aan de gestelde eisen voldeed;• de PiP beperkt inzicht gaf of het systeem beheersbaar was;• de PiP, gelet op de grote beperkingen, niet representatief was
voor het gehele C2000 systeem;• de PiP beperkt inzicht gaf in de relatie met de leverancier, de
eindgebruiker en de relatie met de landelijke implementatie;• de PiP een sterk uitgeklede test was van de oorspronkelijk bedoelde
zware evaluatie zoals geformuleerd ten tijde van «de knip».Omdat er geen uitgebreide operationele test heeft plaats gevonden bestaan
er op dit moment nog risico's ten aanzien van de werkbaarheid en de beheersbaarheid
van het C2000 systeem. Deze risico's waren beperkter geweest wanneer de PiP,
zoals afgesproken, wel voldoende informatie over de werkbaarheid en de beheersbaarheid
van het gehele C2000-systeem had opgeleverd (zie bijlage 3).2.6 ConclusieDe Algemene Rekenkamer concludeert dat gerede twijfel bestaat dat de huidige
doelstelling van het C2000-project, een bedrijfsvaardige oplevering van het
C2000 netwerk op 1 januari 2004, zal worden gerealiseerd. Verder stelt zij
vast dat het operationeel gaan van het systeem vertraging zal oplopen. Hierdoor
bestaat het risico dat de hulpverlening aan en veiligheid van burgers onder
druk komen te staan.Ten tijde van het bestuurlijk hoor en wederhoor tussen de staatssecretaris
van BZK en de Algemene Rekenkamer heeft eerstgenoemde op 16 mei 2003
de Tweede Kamer gemeld dat de aanleg van de infrastructuur medio 2004 klaar
zal zijn.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de omvang van het project is onderschat.
Er zijn vanaf het begin geen duidelijke afspraken gemaakt over de gezamenlijke
doelstelling, het te bereiken resultaat, de financiering, de aansturing en
de verantwoordelijkheden van alle betrokkenen. Vooraf is niet gezorgd voor
voldoende commitment van alle betrokken partijen.De Algemene Rekenkamer constateert dat de datum van de oorspronkelijke
planning weliswaar een aantal keren is gewijzigd, maar dat de datum in de
laatst bekende planning niet veel afwijkt van eerdere planningen.Een wijziging die hiermee direct samenhangt en door de Algemene Rekenkamer
wel als een belangrijke wijziging wordt gezien is het resultaat dat
zal worden bereikt. In 1996 werd het project als beëindigd beschouwd
als de regionale implementatie zou zijn voltooid en de verouderde analoge
netwerken zouden zijn uitgefaseerd. De laatste planning van BZK gaat echter
uit van een «bedrijfsvaardige oplevering», een resultaat dat niet
alle oorspronkelijk beoogde elementen bevat (zie figuur 4).Ook de gebruikers verwachten, uitgaande van een oplevering op 1 januari
2004, dat zij grotendeels (60%) eerst in 2004 zullen zijn uitgefaseerd, terwijl
40% eerst daarna de analoge netwerken zal afstoten.Overigens sluit de Algemene Rekenkamer verdere vertragingen in de oplevering
van het netwerk en het daadwerkelijk gebruiken van C2000 niet uit, gezien
de bij gebruikers levende zorgpunten over onder meer:• de radiodekking;• de tijdigheid en de inhoud van de softwarereleases;• de noodknopprocedure;• de SCL's;• de financiering.De Algemene Rekenkamer concludeert verder dat het C2000-systeem ten tijde
van het onderzoek in opzet grotendeels voldeed aan de functionele eisen zoals
geformuleerd in het FPvE uit 1996, met uitzondering van de:• end-to-end beveiliging (beveiligingseis);• het permanent op afstand uitschakelen van randapparatuur (beveiligingseis).1Hierbij geldt wel als belangrijk voorbehoud dat het C2000-systeem nog
niet in een grootschalige operationele omgeving is getest. Een definitieve
beoordeling van het C2000-systeem is dan ook pas mogelijk na de levering van
alle netwerkversies èn het afronden van de landelijke aanbesteding
randapparatuur. De risico's die er op dit punt nog bestaan zouden aanzienlijk
beperkter zijn geweest wanneer de PiP, zoals afgesproken, wel voldoende informatie
over de werkbaarheid en de beheersbaarheid van het gehele C2000-systeem had
opgeleverd.De Algemene Rekenkamer concludeert tenslotte dat de communicatie-activiteiten
niet het beoogde effect hebben gesorteerd, te weten het creëren van draagvlak
en het (tijdig en volledig) informeren van gebruikers over C2000. De Algemene
Rekenkamer constateert onder meer dat er bij gebruikers verwachtingen leven
ten aanzien van datacommunicatie die vanwege de beperkte bandbreedte van C2000
niet waargemaakt zullen worden. Deze verwachtingen zijn overigens niet gebaseerd
op de eisen uit het FPvE. Verder is bij gebruikers nog onduidelijkheid over
de operationele gevolgen van de overgang naar nieuwe softwareversies. De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de gebruikers in onvoldoende mate op de hoogte
zijn gesteld welke functionaliteiten wel en welke niet in C2000 worden geleverd.
Tevens concludeert zij dat de communicatie over de planning onvolledig was.
De communicatie tussen BZK/ITO en de gebruikers kwalificeert zij als onvoldoende.3 C2000: RAMINGEN3.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de ramingen van de investeringen en
jaarlijkse exploitatiekosten in het project C2000. Op verzoek van de Tweede
Kamer is onderzocht:• of de oorspronkelijke projectbegroting was onderbouwd met kwalitatief
voldoende ramingsgegevens;• in welke mate kostenoverschrijdingen ten opzichte van de oorspronkelijke
projectbegroting zijn onderbouwd met kwalitatief voldoende gegevens;• in welke mate kostenoverschrijdingen in de uitvoering herleidbaar
zijn tot de kwaliteit van de projectbegroting.Onder kwalitatief voldoende wordt in dit onderzoek verstaan dat de raming
volledig is, gebaseerd is op realistische veronderstellingen en financiële
onzekerheden en risico's worden onderkend.3.2 Ramingen investeringen3.2.1 AlgemeenDe geraamde investeringskosten hebben zich in de periode 1996 -2001 ontwikkeld
zoals weergegeven in figuur 7. Op voorhand dient daarbij te worden gemeld
dat het resultaat van het project C2000 ten opzichte van de oorspronkelijke
raming gaandeweg is uitgekleed (zie § 3.2.3).3.2.2 Investeringskosten oorspronkelijke projectbegrotingDe oorspronkelijke projectbegroting ligt vast in de Kostenstudie 1996.1 Het uitgangspunt bij de Kostenstudie 1996 was dat het
project C2000 in 2001 zou worden afgesloten met de voltooiing van de regionale
implementatie (zie Hoofdstuk 2, § 2.4.2, figuur 4). Op basis van
dit uitgangspunt werden de investeringskosten geraamd op € 483,7
mln, met een bandbreedte van € 412,5 mln (min 15%) tot € 563,6
mln (plus 17%).2Bij de startraming werden de volgende factoren gemeld die tot wijziging
van de ramingen zouden kunnen leiden:• de keuze voor TETRA als standaard voor het netwerk (onzekerheid
over prijsontwikkelingen);• de stand van het project (diverse studies kunnen nog tot veranderende
inzichten leiden);• onzekerheden in de planning.De oorspronkelijke projectraming in de Kostenstudie 1996 werd door een
extern bureau beoordeeld. De projectauditor oordeelde dat deze raming een
realistisch beeld gaf.3 Gelet op de fase waarin
het project verkeerde werd het niet goed mogelijk geacht om nauwkeuriger ramingen
te maken. De projectauditor kon, naar eigen zeggen, voor de beoordeling van
de startraming onvoldoende beschikken over adequate projectdocumentatie. Het
oordeel was vooral gebaseerd op gesprekken met de direct betrokkenen.Bij het opstellen van de startraming in 1996 ontbraken nog essentiële
gegevens over het netwerkontwerp, de functioneel technische specificaties
en de regionale kosten.De geplande doorlooptijd van het project van 1996–2001 was naar
de mening van de projectauditor «mogelijk te ambitieus». Ook in
de Kostenstudie 1996 zelf werd gesproken van een erg optimistische planning
van het project, «ingegeven door de politieke wens om snel resultaten
zichtbaar te laten zijn». Nog in datzelfde jaar besloot BZK om de doorlooptijd
van het project met drie jaar te verlengen tot april 2004. Deze beslissing
heeft niet tot een herziening van de oorspronkelijke raming geleid.De mogelijke besparingen die het project C2000 zou kunnen opleveren werden
in de Kostenstudie 1996 niet onderzocht. Zo werd bij het opstellen van de
startraming het aantal meldkamers en al of niet Colokatie als een gegeven
beschouwd. De mogelijkheid om het aantal meldkamers in Nederland te reduceren
werd in bestuurlijk opzicht niet haalbaar geacht en daarom niet onderzocht.
Voor geheel Nederland zijn daardoor de investeringskosten hoger uitgevallen
dan in technisch opzicht strikt genomen noodzakelijk was.3.2.3 MutatiesNa de oorspronkelijke raming van 1996 werd in 1999 een herziene raming
aan de Tweede Kamer aangeboden («Raming 1999»)4, en vervolgens in 2000 («Voorstudie 2000»)5 en in 2001 («Eindrapport 2001»).6 Naast deze openbare ramingen heeft de projectorganisatie van BZK begin
2001 voor intern gebruik een herziene raming opgesteld («Voorstudie
2000»).7 Een overzicht van deze ramingen
is opgenomen in bijlage 4. Bij het afsluiten van het onderzoek werd door BZK
gewerkt aan een nieuwe raming.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de startraming 1996 pas in 1999
werd geactualiseerd. Dit is opmerkelijk omdat in 1996 voor een aantal belangrijke
onderdelen van het project niet kon worden beschikt over kwalitatief voldoende
gegevens en de looptijd van het project met drie jaar was verlengd.De Algemene Rekenkamer constateert dat, sedert 1999, op het eerste gezicht
sprake is van een stabiele ontwikkeling van de geraamde totale projectkosten.
Echter, gedurende de looptijd van het project is bij alle ramingen steeds
sprake van omvangrijke onderliggende mee- en tegenvallers. Zo werden tussen
de Voorstudie 2001 en de Eindraming 2001 in een half jaar tijd nog voor in
totaal circa € 90 mln mutaties verwerkt. Naarmate het project vordert
namen de mutaties in de ramingen niet af. De Algemene Rekenkamer stelt op
grond hiervan vast dat het project C2000 tot 2002 kampte met een gebrekkige
financial control.Vergelijkbaarheid ramingenDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de projectramingen onderling moeilijk
vergelijkbaar zijn omdat bijvoorbeeld verschillende kostenindelingen worden
gehanteerd waardoor de mutaties niet goed kunnen worden beoordeeld. De ramingen
zijn daarnaast moeilijk vergelijkbaar omdat het resultaat van het project
C2000 tussentijds is veranderd. Met de instelling van de werkgroep Kosten
en Baten (WKB) op 10 maart 2000 zijn de ramingen inzichtelijker geworden.De WKB maakt in het Eindrapport 2001 een vergelijking met de ramingen
van 1996 en 1999. Er wordt echter geen vergelijking gemaakt met de Voorstudie
2000 terwijl de verschillen tussen beide ramingen omvangrijk zijn. De Algemene
Rekenkamer stelt vast dat bij het project C2000 geen sprake is van een sluitend
systeem van onderling te herleiden projectramingen. Dit is niet bevorderlijk
voor de projectbeheersing en voor het kunnen volgen en beoordelen van (de
ramingen van) het project door de Tweede Kamer. Bovendien: het sluit niet
aan bij de regels voor «grote projecten» (onderdeel B1).ResultaatDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat in het Eindrapport 2001 een besparing
is ingeboekt van € 45 mln wegens het verkorten van de projectduur.
De aannemelijkheid van deze besparing werd echter niet aangetoond. Daarnaast
stelt zij vast dat de Eindraming 2001 werd gebaseerd op in 1996 gehanteerde
uitgangspunten terwijl deze zeven jaar later niet meer als realistisch kunnen
worden beschouwd. Een voorbeeld hiervan is de veronderstelling van gelijkblijvende
investeringen in de randapparatuur terwijl de korpsen in personele omvang
zijn gegroeid.Naast het beperken van het projectresultaat (zie hoofdstuk 2) constateert
de Algemene Rekenkamer dat sommige, in de oorspronkelijke projectbegroting
opgenomen, kosten tijdens de looptijd van het project uit de projectbegroting
zijn gehaald. Zo werden de kosten voor het onderhoud van de analoge netwerken
in het Eindrapport 2001 «niet meer tot het projectbudget gerekend»
en ten laste gebracht van andere budgetten. De Algemene Rekenkamer heeft nog
geen exacte duidelijkheid verkregen omtrent de hoogte van deze kosten, maar
deze bedragen minimaal € 13,2 mln. De Algemene Rekenkamer stelt
op grond van het voorgaande vast dat het resultaat van het C2000-project in
januari 2004 ten opzichte van de oorspronkelijke raming, fors is uitgekleed.VolledigheidDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de projectbegroting geen volledig
beeld geeft van alle investeringen in het project C2000. Enerzijds omdat een
aantal investeringen nog niet is geraamd, anderzijds omdat bepaalde investeringen
buiten de projectbegroting worden gehouden zoals de kosten van de Startregio.
Kosten die nog niet geraamd zijn betreffen onder meer:• Aanvullende SCL's;• Terugvalmeldkamers;• Kosten ten gevolge van vertraging in de oplevering.Het spreekt voor zich dat deze kosten ook weer doorwerken in de exploitatiekosten.De Algemene Rekenkamer heeft getracht een indicatie te krijgen van de
omvang van deze investeringen maar tekent hierbij aan dat haar inventarisatie
gelet op de korte tijdsduur van haar onderzoek geen volledig beeld kan geven.
In bijlage 8 wordt een overzicht gegeven van (A) de investeringen die nog
moeten worden geraamd en (B) de investeringen die buiten de projectbegroting
worden gerealiseerd. Volgens voorlopige schatting en voor zover geraamd betreffen
deze investeringen samen minstens circa € 80 mln.RamingsverschillenDe Algemene Rekenkamer heeft van een aantal kostencategorieën de
ramingsverschillen berekend. De resultaten hiervan staan in figuur 8.Voor de beoordeling van de ramingsverschillen moet rekening gehouden worden
met de geraamde prijsindexatie en BTW-correctie. Deze verklaren 17% van het
ramingsverschil 1996–2001 en 8% van het ramingsverschil 1999–2001.
Op grond van de tabel constateert de Algemene Rekenkamer dat een aantal ramingsverschillen
aanzienlijk is en het niveau van de prijsindexatie en de BTW-correctie veruit
overstijgt.KostencategorieënDe Algemene Rekenkamer heeft een aantal omvangrijke kostencategorieën
onderzocht (zie bijlage 9). De resultaten zijn als volgt:• De organisatiekosten van ITO (volgens het Eindrapport 2001 € 59,2
mln) zijn stelselmatig te laag geraamd op grond van niet realistische veronderstellingen
over de verhouding tussen intern en extern personeel. Voor 2003 werd een besparing
op extern personeel ingeboekt van € 3,9 mln hetgeen gelet op eerdere
ervaringen weinig realistisch is;• De raming van de investeringen in de infrastructuur (in het Eindrapport 2001 geraamd op € 228,7 mln) is mede gebaseerd op een in
1996 en 1998 verrichte inventarisatie van de SCL's. Het voor de SCL's geraamde
bedrag ad € 24,7 mln is waarschijnlijk te laag omdat de inventarisatie
destijds niet volledig was en geen sluitend beeld gaf voor het gehele land.
In de projectbegroting wordt verondersteld dat de kosten van nieuwe SCL's
voor rekening van de eigenaar komen. De vraag is of dit uitgangspunt realistisch
is en of dit punt sedert 1998 voldoende is gecommuniceerd met belanghebbenden.
In de raming van de kosten van de infrastructuur is geen rekening gehouden
met eventuele schade die moet worden vergoed voortvloeiend uit het plaatsen
van de zendmasten;• De raming van de randapparatuur (€ 121,8 mln in het Eindrapport
2001) werd gedurende een deel van de looptijd van het project bevroren. De
onderbouwing van de geraamde aantallen randapparatuur en de prijs daarvan
is niet meer realistisch, onder meer omdat er geen rekening is gehouden met
de personele groei van de korpsen;• Er is veel onduidelijkheid over wat tot de kostencategorie regionale
implementatie moet worden gerekend (in het Eindrapport 2001 geraamd op € 28,3
mln). Een aantal regionale kosten zou volgens de gebruikers niet of onvoldoende
aan de orde komen in het Eindrapport 2001, zoals opleidingskosten, kosten
van het slopen van de analoge netwerken en de kosten voor de terugvalmeldkamers;• In het Eindrapport 2001 wordt een besparing van € 45,8
mln ingeboekt op de exploitatiekosten tot de oplevering van het systeem als
gevolg van een kortere projectduur. De aannemelijkheid van een kortere projectduur
werd echter niet aangetoond en lijkt op gespannen voet te staan met de toenmalige
verwachtingen in het veld, laat staan de huidige stand van zaken.In het Eindrapport 2001 wordt verondersteld dat de meldkamers tijdig en
gecolokeerd worden opgeleverd inclusief GMS. In tegenstelling tot hetgeen
de staatssecretaris meldt in de voortgangsrapportage van december 2002 is
één gecolokeerde centrale meldkamer per veiligheidsregio geen
uitgangspunt bij de oorspronkelijke begroting van C2000. Aangezien dit uitgangspunt
niet in de oorspronkelijke raming is gehanteerd zou de projectbegroting gecorrigeerd
moeten worden voor de kosten van het colokeren en de kosten van GMS.In de raming van de investeringskosten van het Rijk vormen de exploitatiekosten
tot de oplevering van het systeem een substantiële kostencategorie. In
het Eindrapport 2001 wordt er van uitgegaan dat het Rijk deze kosten draagt
tot aan de per 1 januari 2004 geplande oplevering en dat deze na die
datum kunnen worden doorbelast aan de gebruikers. Gelet op de vertraging in
het project en de verschillende tijdstippen waarop de regio's operationeel
gaan ontbreekt per die datum de grondslag voor doorbelasting. Het is niet
uitgesloten dat het Rijk deze kosten langere tijd voor zijn rekening zal moeten
nemen.3.2.4 Kostentoedeling Rijk–regioIn een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van BZK informatie
verstrekt over de kostentoerekening en de financiering van het project C2000.1 Omdat de verantwoordelijkheid voor de inrichting en
instandhouding van C2000 bij het Rijk was gelegd, moesten volgens de minister
de financiering en de financiële verhouding tussen Rijk en regio's (gebruikers)
daarop worden afgestemd en een groot deel van de investeringskosten ten laste
van het Rijk komen.Met betrekking tot de financiële bijdrage van de gebruikers in de
regio's baseerde de minister de financiële planning op de aanname dat
de middelen die op dat moment werden aangewend voor de mobiele communicatie
ook voor C2000 beschikbaar zouden zijn. De financiële bijdrage van de
regionale organisaties zou gelijk moeten zijn aan hun aandeel in de kosten
van de op dat moment bestaande communicatievoorzieningen (met name de kosten
van in het verleden aangeschafte randapparatuur en bediensystemen).Op grond van een inventarisatie van de investeringen in deze communicatiemiddelen
werd een bedrag van in totaal € 219,2 mln1 geraamd.De minister heeft voor de kostentoedeling advies gevraagd aan de Raad
voor de Gemeentefinanciën.2 Volgens de Raad
voor de Gemeentefinanciën en de Stuurgroep C2000 liet de inventarisatie
van de investeringen in communicatiemiddelen ruimte voor twijfel en bestond
de indruk dat de huidige kosten onderschat zouden zijn. Desondanks konden
de Raad en de Stuurgroep C2000 zich vinden in de onderbouwing van het bedrag
en de verdeling over de deelnemende departementen (BZK, VWS en Defensie) respectievelijk
publiekrechtelijke lichamen. Ten aanzien van de financiële bijdrage van
de gebruikers in de regionale investeringskosten zou er echter volgens de
Raad maatwerk geleverd moeten worden.Op basis van de hiervoor genoemde inventarisatie heeft de minister een
berekening gemaakt van de door de gebruikers bij te dragen investeringen (zie
hoofdstuk 4). De gebruikers zijn hiervan per brief op de hoogte gesteld. Hierin
worden de regio's geadviseerd om de benodigde investeringsgelden voor C2000
te reserveren. Deze reserves konden volgens de minister worden gevormd door
niet onnodig in analoge apparatuur te investeren.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat over de bijdragen van de gebruikers
verschillende, niet tot elkaar herleidbare bedragen naar buiten zijn gebracht,
waardoor de verwarring in het veld nog is toegenomen (bijlage 5). Gedurende
de looptijd van het project hebben de kosten voor de gebruikers onvoldoende
aandacht gekregen ondanks het feit dat de projectevaluator van begin af aan
het belang heeft benadrukt om op korte termijn duidelijkheid te verschaffen
over de kosten voor de gebruikers.3 Pas medio
2003 zal BZK meer duidelijkheid over de omvang van de kosten voor de gebruikers
bieden. Bovendien constateert de Algemene Rekenkamer dat er geen sluitende
afspraken zijn gemaakt over de verdeling van de investeringskosten tussen
het Rijk en de gebruikers. Het project wordt hierdoor herhaaldelijk gefrustreerd
door discussie over de kosten. De gang van zaken bij het (niet) tot standkomen
van de convenanten (zie § 2.3.2) is hiervan een goed voorbeeld.De verhouding in de toedeling van de investeringskosten naar Rijk en gebruikers
is tijdens de looptijd van het project gewijzigd van 55%–45% naar 77%–23%.
Het Rijk heeft alle tegenvallers in de investeringsfase voor zijn rekening
genomen. De investeringskosten voor de gebruikers zijn lange tijd kunstmatig
op het in de startraming gehanteerde bedrag gefixeerd. De afspraak uit de
Kostenstudie 1996 dat de investeringskosten zouden overeenkomen met de tot
dan toe geldende kosten is zeven jaar na dato niet meer realistisch.In december 2002 informeerde de staatssecretaris van BZK de Tweede Kamer
over de verwachte investeringsbijdrage van de gebruikers. Dit overzicht was
ontleend aan het Eindrapport 2001.In een interne nota van 6 februari 2001 (voorafgaand aan het Eindrapport
2001) is echter sprake van een hoger bedrag ten laste van de gebruikers. Naast
de kosten voor de jaarlijkse aflossing van de radiobediensystemen (€ 4,5
mln) worden extra kosten ad € 99,9 mln genoemd voor:• extra functies radiobediensystemen;• aanpassing radionetwerk;• opleidingen;• colokatie.Deze extra kosten, die door de regio's zelf moeten worden gefinancierd,
worden door de staatssecretaris niet als kosten van C2000 aan de Tweede Kamer
gemeld. Uit de door de Algemene Rekenkamer gehouden enquête onder projectleiders
C2000 bleek dat 35% van hen financiële knelpunten voorziet bij het invoeren
van C2000.De kosten van colokatie zijn een goed voorbeeld van de discussie tussen
Rijk en regio's over wie wat betaalt. Colokatie is pas tijdens de looptijd
van het project verplicht gesteld en brengt extra kosten met zich mee. In
de rijksbijdrageregeling van 31 oktober 1997 wordt opgemerkt: «Indien
gedurende het project de korpsen aanwijzingen krijgen dat het budget buiten
hun invloed overschreden zal worden dan dienen zij dit in een zo vroeg mogelijk
stadium kenbaar te maken. Alsdan zal worden vastgesteld voor wiens verantwoordelijkheid
en rekening een eventuele budgetoverschrijding komt».3.3 Ramingen jaarlijkse exploitatiekosten3.3.1 AlgemeenDe jaarlijkse exploitatiekosten bestaan uit een decentrale component en
een centrale component. De decentrale kosten komen rechtstreeks ten laste
van de regio's, de centrale kosten worden deels door het Rijk aan de gebruikers
in rekening gebracht.De jaarlijkse exploitatiekosten van C2000 zijn exclusief de kosten in
verband met colokatie en GMS, die inmiddels echter wél een integraal
onderdeel uitmaken van het project.3.3.2 Exploitatiekosten oorspronkelijke projectbegrotingIn de Kostenstudie 1996 werden de jaarlijkse exploitatiekosten geraamd
op € 35,4 mln (40 mln prijspeil 2001) per jaar, met een bandbreedte
van minimaal € 30,4 mln (– 14%) tot maximaal € 38,1
mln (+ 8%). De projectauditor was van mening dat de financiële risico's
in de raming van de jaarlijkse exploitatiekosten adequaat in de Kostenstudie
1996 waren weergegeven, gezien de op dat moment bekende situatie.De grote onzekerheid in de startraming van de investeringen (in verband
met het ontbreken van functioneel technische specificaties) vindt zijn weerslag
in de startraming van de jaarlijkse exploitatiekosten. De Algemene Rekenkamer
stelt vast dat de jaarlijkse exploitatiekosten een hogere mate van onzekerheid
kennen dan de raming van de investeringskosten, omdat het hier gaat om kosten
die verder in de toekomst liggen (zoals ook in de Kostenstudie 1996 werd vermeld).3.3.3 MutatiesDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de geraamde jaarlijkse exploitatiekosten
tussen 1996 en 1999 bijna verdubbeld zijn (zie bijlage 6). Deels is deze stijging
een gevolg van aanpassingen in het systeemontwerp om te voldoen aan hogere
dekkingseisen. Maar er was volgens de projectauditor in de periode van 1996–1999
ook sprake van onvoldoende financial control.Uitgangspunt bij de raming van de jaarlijkse exploitatiekosten is dat
alle analoge systemen per 1 januari 2004 uit de lucht gaan en daarmee
de exploitatiekosten daarvan komen te vervallen. Analoge systemen kunnen pas
buiten werking worden gesteld wanneer alle regio's
zijn overgestapt op C2000. Volgens de Algemene Rekenkamer is deze aanname
niet meer realistisch, gelet op de vertraging in het project en de verschillende
tijdstippen waarop de regio's verwachten operationeel te gaan.3.3.4 Kostentoedeling aan de gebruikersDe jaarlijkse exploitatiekosten van C2000 waren in de Kostenstudie 1996
berekend op € 35,4 miljoen.In de eerste brief aan de Tweede Kamer1 over
het C2000-project meldde de minister van Binnenlandse Zaken dat ook voor de
jaarlijkse exploitatiekosten het uitgangspunt is genomen dat deze (bij gelijkblijvende
functionaliteiten) overeen moeten komen met tot dan toe geldende kosten voor
de analoge systemen. Indien C2000 hogere exploitatiekosten zou opleveren dan
de huidige systemen (geraamd op€ 43,6 mln) dan diende het Rijk «zorg
te dragen» voor deze extra kosten. Net als de investeringskosten werden
de jaarlijkse exploitatiekosten verdeeld over de gebruikers volgens de verdeelsleutel
die was voortgekomen uit de inventarisatie uit 1995.In 1999 werd uitgegaan van een stijging van de jaarlijkse exploitatielasten
«bij ongewijzigd beleid» tot € 73,1 mln. Het uitgangspunt
bleef dat zowel de centrale als de decentrale kosten uiteindelijk worden betaald
door de gebruikers.In de Voorstudie 2000 is het totaalbedrag aan jaarlijkse exploitatielasten
wederom gestegen, nu tot € 81,7 mln. Het uitgangspunt is nog steeds
dat zowel de centrale als de decentrale exploitatielasten na oplevering volledig
door de gebruikers worden opgebracht. Besloten is echter om de centrale exploitatiekosten
door te belasten aan de opdrachtgevende departementen, die de betreffende
bedragen door kunnen belasten aan de gebruikers.De Algemene Rekenkamer constateert dat de toerekening van kosten aan de
gebruikers niet transparant is, doordat tijdens de looptijd van het project
verschillend opgebouwde overzichten2 zijn gepresenteerd
(zie bijlage 7). Systematische onderbouwing en vergelijking met eerder gepresenteerde
cijfers ontbreken.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de raming van de jaarlijkse exploitatiekosten
is gestegen van € 35,4 mln (prijspeil 2001: € 40,0 mln)
naar € 81,7 mln (prijspeil 2001: € 74,9 mln). In tegenstelling
tot het uitgangspunt van het project zullen de gebruikers geconfronteerd worden
met hogere jaarlijkse exploitatiekosten. Omdat was afgesproken dat het Rijk
«zorg zou dragen» voor de extra kosten zijn voorzieningen getroffen
in de financieringsstructuur (zie hoofdstuk 4).De geraamde jaarlijkse exploitatiekosten zijn vanaf 2000 constant
gehouden. De jaarlijkse exploitatiekosten werden begroot voor alle regio's
gezamenlijk. Hoe hoog deze in werkelijkheid voor de gebruikers uitpakken is
nog niet bekend. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de ramingen niet volledig
zijn waardoor de berekeningen een te rooskleurig beeld geven:• de kosten van het onderhoud van de meldkamersystemen maken geen onderdeel uit van de raming (omdat de diversiteit van de systemen
te groot is);• de kosten voor afschrijving van de randapparatuur zijn niet meegenomen
(omdat de afschrijvingsregimes sterk per regio kunnen verschillen1 );• bij de regiobezoeken is gebleken dat de regio's als gevolg van
de langere doorlooptijd van het project C2000 toch nog hebben geïnvesteerd
in analoge apparatuur; dat betekent dat er in tegenstelling tot de aannames
ook sprake is van vervroegde afschrijvingen.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de gebruikers de gehanteerde
uitgangspunten voor de randapparatuur niet meer realistisch achten. Het betreft
de uitgangspunten van 1-op-1 vervanging per peildatum 1996, de kosten van
de randapparaten en de gehanteerde afschrijvingstermijn. In verband daarmee
leven er bij de gebruikers twijfels over de veronderstelde budgettaire neutraliteit:
de politie bijvoorbeeld verwacht dat de kosten tweemaal zo hoog zullen zijn
als de kosten van de analoge netwerken.Omdat de ervaringen in de Startregio onvoldoende uitsluitsel hebben gegeven,
worden nu de resultaten van het lopende onderzoek naar de regionale kosten
afgewacht.3.4 ConclusieRaming investeringskostenDe Algemene Rekenkamer stelt ten aanzien van de oorspronkelijke projectbegroting
C2000 het volgende vast:• bij het opstellen van de oorspronkelijke raming ontbrak essentiële
informatie over onder meer de inrichting van het netwerk en de omvang van
de regionale kosten;• de raming was gebaseerd op niet realistische aannames met betrekking
tot de doorlooptijd van het project;• de projectauditor oordeelde dat de raming onvoldoende was gedocumenteerd
waardoor diens oordeel over de raming voornamelijk was gebaseerd op gesprekken
met betrokkenen.Op grond van het voorgaande concludeert de Algemene Rekenkamer dat de
oorspronkelijke projectbegroting C2000 niet was onderbouwd met kwalitatief
voldoende ramingsgegevens. Gelet op de, al in 1996 onderkende, onzekerheden
in de raming is zij van mening dat deze raming ten onrechte pas in 1999 werd
bijgesteld. Ook het feit dat de looptijd van het project kort na het opstellen
van de projectbegroting met 3 jaar werd verlengd, had eerder tot een herziening
van de raming moeten leiden.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de investeringskosten ten laste
van het Rijk gaandeweg het project fors zijn gestegen. Voor een deel is deze
stijging het gevolg van beleidswijziging. De kostenoverschrijdingen in de
projectorganisatie van ITO daarentegen zijn volgens de Algemene Rekenkamer
het gevolg van voortdurend te optimistisch ramen.De Algemene Rekenkamer concludeert ten aanzien van de raming in het Eindrapport
2001 dat deze kunstmatig binnen de financiële perken is gehouden.Enerzijds omdat de ramingen op onderdelen werden bevroren door het blijven
hanteren van inmiddels achterhaalde veronderstellingen uit 1996. Het gaat
hierbij onder meer om de kosten van de randapparatuur en de kosten van de
projectorganisatie en de regionale implementatie. Anderzijds door het ramen
van meevallers waarvan de realisatie niet onderbouwd is en, ook
in het licht van de toenmalige omstandigheden, uiterst twijfelachtig was.Daarnaast geeft de raming geen volledig beeld van de totale investeringen
in C2000 omdat nog niet alle kosten zijn geraamd, bepaalde kosten niet meer
tot de projectbegroting worden gerekend en bepaalde kosten (zoals de kosten
van de startregio) buiten de projectbegroting worden gehouden. Volgens voorlopige
schatting en voorzover geraamd betreft het minimaal circa € 80 mln.
De Algemene Rekenkamer concludeert daarom dat de projectbegroting geen volledig
beeld geeft van de kosten van het project. Bovendien concludeert zij dat er
ten aanzien van het project C2000 nog niet geraamde kosten in het verschiet
liggen.Wanneer rekening wordt gehouden met het «uitgeklede» projectresultaat
kan de bewering dat de kosten van het project zich nog steeds binnen de bandbreedte
van het project bevinden niet staande worden gehouden.Raming jaarlijkse exploitatiekostenGelet op haar conclusies met betrekking tot de investeringskosten concludeert
de Algemene Rekenkamer dat ook de geraamde jaarlijkse exploitatiekosten in
de oorspronkelijke projectraming nog onvoldoende konden worden gebaseerd op
kwalitatief voldoende gegevens.Het uitgangspunt dat de gebruikers in vergelijking met de analoge systemen
bij gelijkblijvende functionaliteiten niet met hogere exploitatiekosten geconfronteerd
zouden worden was volgens de Algemene Rekenkamer gelet op de lange doorlooptijd
van het project enerzijds en de technologische ontwikkeling anderzijds niet
realistisch.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de decentrale exploitatiekosten
gedurende de looptijd van het project voortdurend onderbelicht zijn. Pas in
2003 wordt nader onderzoek gestart teneinde meer inzicht in deze kosten te
krijgen.De Algemene Rekenkamer concludeert tenslotte dat bij de geraamde exploitatiekosten
de kosten van colokatie en van GMS nog niet zijn meegenomen. Zij is van mening
dat deze kosten alsnog in de raming moeten worden betrokken aangezien colokatie
en GMS tezamen met C2000 inmiddels zijn samengevoegd tot één
project «Verbindingen en Meldkamerdomein».14 C2000: FINANCIERING EN BUDGETBEWAKING4.1 InleidingDit hoofdstuk beantwoordt de vraag of de financiering en budgetbewaking
van C2000 op een zodanige wijze heeft plaatsgevonden dat dit heeft geleid
tot het doelmatig aanwenden van de begrotingsgelden voor C2000. Dit is ook
van belang voor het én tijdig én adequaat bijstellen van de
ramingen.4.2 Financiering4.2.1 FinancieringsstructuurAlle investerings- en exploitatiekosten voor C2000 worden direct of indirect
door het Rijk bekostigd. Dit betekent dat het Rijk de benodigde middelen ter
beschikking moet hebben en een deel daarvan aan de gebruikers beschikbaar
moet stellen voor hun deel in de kosten van C2000. De voor C2000 beschikbaar
gestelde middelen zouden moeten aansluiten op de voor C2000 gemaakte kosten.In figuur 10 is de financieringsstructuur in hoofdlijnen geschetst.De directe uitgaven van C2000 komen ten laste
van de begrotingen van de opdrachtgevende ministeries. Het overgrote deel
van deze uitgaven voor C2000 loopt via de begroting van het Ministerie van
BZK. De investeringskosten lopen grotendeels via de directie Veiligheid, Informatievoorziening
en Projecten (VIP), de exploitatiekosten met name via de directie Politie
en de directie Rampenbestrijding en Brandweer (R&B).Ten behoeve van de ambulancesector worden uitgaven gedaan door het Ministerie
van VWS en voor de KMar door het Ministerie van Defensie. Voor een overzicht
van de financieringsbronnen van de investerings- en (jaarlijkse) exploitatiekosten
zie bijlage 10.De indirecte uitgaven worden gevormd door
de bedragen die het Rijk door middel van een financieringsconstructie betaalt
aan de gebruikers van C2000. Het betreft bijvoorbeeld de bedragen aan de politieregio's
(via de BVE-bijdragen), aan gemeentelijke brandweerkorpsen (via algemene bijdragen
aan gemeenten uit het Gemeentefonds), aan provincies (bijdragen uit het Provinciefonds
in verband met territoriale congruentie) en aan regionale brandweerorganisaties
(via de IBDUR-regeling). Omdat deze bedragen niet geoormerkt zijn voor C2000,
bepaalt het betreffende bestuur welke middelen uit deze algemene bijdragen
voor C2000 worden aangewend. Het kan een hoger of lager bedrag zijn dan waarmee
in de berekening van de algemene bijdrage rekening is gehouden. Dit hangt
af van de binnen een regio of korps gestelde prioriteiten en de binnen een
regio geldende specifieke situatie.Indien de betreffende gebruiker van mening is, dat er te weinig geld beschikbaar
is voor C2000, betekent dit niet per definitie dat het Rijk te weinig middelen
ter beschikking heeft gesteld. De oorzaak hiervoor kan ook liggen in de binnen
die regio gestelde prioriteiten en de specifieke situatie. Gebleken is dat
een aantal gebruikers, met name politiekorpsen, heeft aangedrongen op extra
financiële middelen van het Rijk.4.2.2 Beschikbare middelen gebruikers/regio'sMet de directe en indirecte bedragen dienen zowel de investerings- als
exploitatiekosten te worden gefinancierd.Voor de investeringskosten dienden de gebruikers
gelden te reserveren. Uit het onderzoek is gebleken dat er onvoldoende informatie
beschikbaar is over de reserveringen van de gemeentelijke brandweer en de
regio-politiekorpsen.De reserveringen voor de gemeentelijke brandweer zouden moeten blijken
uit de gemeentelijke begrotingen. Bij het Ministerie van BZK is niet bekend
of deze reserveringen hebben plaatsgevonden.Bij een aantal regiopolitiekorpsen zijn geen gelden gereserveerd. Daarnaast
zijn er ook korpsen die zelfs meer dan het berekende bedrag hebben gereserveerd.
Inmiddels heeft een aantal korpsen uitgaven gedaan ten laste van het gereserveerde
bedrag.Voor een samenvattende tabel over de reserveringen zie bijlage 11 bij
dit rapport.Voor zowel de investerings- als exploitatiekosten
kunnen de gebruikers gelden aanwenden uit de reguliere financiering. Daarnaast
heeft het Rijk extra middelen beschikbaar gesteld in verband met de (extra)
uitgaven voor C2000. Het betreft:• eenmalige1 en structurele middelen
uit de begroting van Defensie voor de KMar;• verhoging van de jaarlijkse BVE-bijdrage voor de politie met een
bedrag van € 43 mln;2• extra middelen in het Gemeentefonds ten behoeve van zorg, onderwijs
en veiligheid (€ 226,9 mln per jaar) waarvan een deel bedoeld is
voor de gemeentelijke brandweer;• het verhogen van het jaarlijkse IBDUR-budget van de directie R&B
voor de Regionale brandweer en Geneeskundige hulp bij ongevallen
en rampen tot € 61,3 mln;• eenmalige1 en structurele middelen
uit de begroting van VWS.Daarnaast is door de minister van VWS een beleidsregel vastgesteld voor
de ambulancesector. Hierbij worden de kosten voor C2000 bekostigd uit de vergoeding
voor de ritprijs van ambulancevervoer.Zie bijlage 12 voor een overzicht van de beschikbare middelen voor de
diverse sectoren.4.2.3 Beschikbare middelen RijkInvesteringsuitgaven tot en met 2002De Algemene Rekenkamer heeft een berekening gemaakt van de gerealiseerde
investeringsuitgaven tot en met 2002. Zie figuur 11.De uitgaven van de directie Politie, de directie B&R en het Gemeentefonds
zijn pro memorie in deze berekening opgenomen omdat niet bekend is welk deel
van de bijdrage voor C2000 wordt benut.Figuur 11 laat zien dat niet alle uitgaven van de directie VIP voor C2000
worden beschouwd als kosten van het (geraamde) projectbudget. Dit betreft
bijvoorbeeld de rentekosten van de radiobediensystemen, waarvoor
in totaal € 17,7 mln is geraamd en een deel van de kosten voor de
Startregio. Deze kosten worden volgens het Eindrapport 2001 niet (meer) meegenomen
in de projectbegroting.De uitgaven van de directie VIP betreffen niet alle uitgaven van het C2000-project.
Er zijn ook bijdragen van andere departementen en van andere onderdelen van
het departement van BZK (zoals de directie R&B). Deze uitgaven zijn wel
in bovenstaand overzicht opgenomen.Een groot deel van de betalingen van de directie VIP vindt plaats aan
ITO (circa 80%). De voor C2000 door ITO uitgegeven bedragen kunnen geheel
bij de directie VIP worden gedeclareerd. Van de betalingen voor C2000 door
ITO wordt een groot deel (meer dan de helft) betaald aan TetraNed. Voor de
gerealiseerde bedragen van ITO zie bijlage 13.Ten aanzien van de door de directie VIP aan ITO verstrekte voorschotten
(ultimo 2000 € 14,8 mln) is door de Algemene Rekenkamer vastgesteld,
dat deze hoger waren dan nodig om aan de betalingsverplichtingen (van ITO)
te kunnen voldoen.1Daarnaast is vastgesteld dat er salderingen hebben plaatsgevonden (bijvoorbeeld
van de aan TetraNed opgelegde boetes) waardoor ontvangsten in mindering zijn
gebracht op de uitgaven.Voor 2004 worden uit de begrotingen van de departementen van BZK, VWS
en Defensie exploitatiekosten vergoed aan de gebruikers
van C2000 (zie bijlage 10). In verband met de (verwachte) vertraging van de
landelijke uitrol is voor 2004 een extra bedrag aan exploitatiekosten tot
oplevering van C2000 van € 38 mln voor het Ministerie van BZK berekend.24.2.4 Bevindingen financieringDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat, gezien de gekozen financieringsstructuur
van de BVE-bijdrage, het Gemeentefonds etc., er geen zicht is op de aansluiting
tussen voor C2000 benodigde en ter beschikking gestelde middelen en de uitgaven
voor C2000. Besturen die over de ter beschikking gestelde middelen beslissen
maken hun eigen afweging gelet op prioriteiten in de regio en regiospecifieke
situaties. Mede hierdoor is er onvoldoende zicht op de reserveringen voor
de gemeentelijke brandweer, de politiekorpsen en de ambulancesector. Daarnaast
kan dit leiden tot verzoeken om aanvullende financiering van de gebruikers.Daarnaast stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de informatie van de directie
VIP geen inzicht geeft in het totaal van de voor C2000 beschikbare middelen
in de rijksbegroting. Ook blijkt hieruit dat er voor C2000 uitgaven gerealiseerd
zijn die niet (meer) behoren tot het geraamde projectbudget. Buiten het projectbudget
zijn bijvoorbeeld gehouden een deel van de kosten van de Startregio en de
rentekosten van de radiobediensystemen.4.3 Budgetbewaking4.3.1 Budgetbewaking directie VIPBudgetbewaking dient op een zodanige wijze plaats te vinden dat dit leidt
tot het doelmatig en rechtmatig aanwenden van de voor het project beschikbare
middelen. Daarnaast kan middels een goede budgetbewaking zicht
worden gekregen in over- en onderschrijdingen van het budget zodat ramingen
tijdig kunnen worden bijgesteld. Budgetbewaking vindt op diverse niveaus plaats.
Het Ministerie van BZK (in casu de directie VIP) is verantwoordelijk voor
de kostenbeheersing van C2000. De directie VIP is derhalve verantwoordelijk
voor de bewaking van het totale projectbudget C2000 en moet inzicht hebben
in de uitputting hiervan. Dit geldt derhalve ook voor de (begrotings-) middelen
die door anderen dan het Ministerie van BZK worden verstrekt.Uit het onderzoek is gebleken dat de directie VIP geen zicht heeft gehouden
op de uitputting van het totale projectbudget. De directie zag het ook niet
als haar taak om het gehele projectbudget te bewaken.Van de uitgaven van het eigen budget heeft de directie VIP geen aansluiting
gemaakt met de kostencategorieën van het projectbudget. Er bestonden
ook geen totaaloverzichten van de realisaties per kostencategorie.1 De administratie was hierop (tot 2002) ook niet ingericht.
Door het ontbreken van dit inzicht heeft de directie VIP gedurende de looptijd
van het project onvoldoende zicht gehad op de nog beschikbare budgetten per
kostencategorie.Op verzoek van de Algemene Rekenkamer heeft de directie VIP alsnog inzicht
gegeven in de uitgaven van C2000 per kostencategorie. Hiertoe zijn de afzonderlijke
betalingen in het begrotingsadministratiesysteem aan de diverse kostencategorieën
toegerekend. Zoals reeds eerder vermeld sluiten de realisaties per kostencategorie
niet volledig aan op het geraamde projectbudget. Oorzaken hiervan zijn vooruitbetalingen,
salderingen en kostencategorieën die niet in het projectbudget geraamd
zijn.De aan de Algemene Rekenkamer beschikbaar gestelde informatie in het door
de directie VIP samengestelde overzicht met toerekeningen per kostencategorie
kwam niet altijd overeen met informatie uit andere bronnen.2 Hierdoor heeft de Algemene Rekenkamer onvoldoende zekerheid gekregen
over de juistheid van een deel van de ontvangen informatie. Het betreft bijvoorbeeld
informatie over de geldstroom van de directie VIP naar ITO.3 De informatie van de directie VIP en de informatie van ITO over de
totale (jaarlijkse) geldstroom konden niet aan elkaar worden gerelateerd.
Dit kan worden verklaard uit het ontbreken bij de directie VIP van een goede
voorschottenadministratie. Anderzijds wordt de aansluiting bemoeilijkt door
het feit dat ITO en BZK een verschillende verantwoordingssystematiek hebben
(baten/latendienst en kasbasis).4.3.2 AccountantscontroleDe Audit Dienst (voorheen Accountantsdienst) van het Ministerie van BZK
(AD) heeft ten aanzien van het project C2000 geen specifieke accountantscontrole,
zoals omschreven in de Procedureregeling Grote Projecten4 van de Tweede Kamer, uitgevoerd. De AD deelde aan de minister mede
deze accountantscontrole niet te kunnen uitvoeren. Op basis hiervan liet de
minister van BZK de beoordeling van het project C2000 over aan een extern
onderzoeksbureau. Voor de activiteiten verricht door dit onderzoeksbureau
wordt verwezen naar hoofdstuk 6.De AD heeft wel de reguliere controles t.b.v. de onderdelen van het Ministerie
van BZK uitgevoerd. Met betrekking tot het financieel beheer bij de directie
VIP werden in de afgelopen jaren verschillende malen opmerkingen
gemaakt. Zo werd er in 2002 opgemerkt dat in de«bedrijfsvoering»
bij de directie VIP betere waarborgen moeten worden opgenomen ten aanzien
van het administratief beheer en de afwikkeling van eerder betaalde voorschotten.
Er is op verzoek van de AD een relatief groot aantal posten gecorrigeerd met
betrekking tot boeking op het juiste artikel, salderingen en voorschotten.Uit de rapporten van de AD blijkt ook dat het tot en met 2002 bij ITO
geschort heeft aan een goed financieel beheer. Dit heeft ook gevolgen gehad
voor het (financieel) beheer van het C2000-project. Ten aanzien van de betaling
van de rentekosten is vastgesteld dat ITO een deel van de lening bij Financiën
voor de radiobediensystemen te vroeg heeft afgeroepen wat heeft geleid tot
een (onnodige) kostenpost aan rentecompensatie van € 0,2 mln.1 Ook de Algemene Rekenkamer rapporteerde regelmatig over
gebreken in het financieel beheer van ITO.De AD stelde ook vast dat de informatie-uitwisseling met ITO in de afgelopen
jaren uiterst moeizaam is verlopen. ITO dient zowel per kwartaal als jaarlijks
aan de directie VIP financiële informatie2
te verstrekken over de uitvoering van het C2000-project. Vaak heeft de directie
VIP ondanks herhaaldelijk aandringen de benodigde informatie niet ontvangen.34.3.3 Directie FEZTen behoeve van de minister van BZK dient ook de directie FEZ toezicht
te houden op de begrotingsuitputting en het financieel beheer van het departement
en daarmee ook op de directie VIP. De rol van de directie FEZ is in lijn met
de definitie die het departement hanteert voor het project C2000. Als concerncontroller
heeft de directie FEZ geen zicht gehouden op de uitputting van het gehele
projectbudget, de projectomschrijving en het resultaat.4.3.4 Bevindingen budgetbewakingDe directie VIP heeft onvoldoende zicht gehouden op de uitputting van
het projectbudget. Er was geen zicht op het totale projectbudget noch op afzonderlijke
kostencategorieën van het geraamde projectbudget. Ook was er sprake van
salderingen en heeft de directie VIP onvoldoende zicht gehad op (voorschot)betalingen
aan ITO.In verband met het onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft de directie
VIP een reconstructie gemaakt van de uitgaven per kostencategorie. Omdat informatie
niet op elkaar aansloot bestaat er onvoldoende zekerheid over de verstrekte
informatie en daarmee over de uitgaven van de directie VIP per kostencategorie
voor C2000.De AD heeft geen specifieke accountantscontrole
uitgevoerd ten aanzien van het «groot project» C2000. De bevindingen
van de reguliere controle toonden gebreken aan in het financieel beheer van
de directie VIP.De directie FEZ heeft ook geen toezicht gehouden op de bewaking van het
totale projectbudget.4.4 ConclusieDe Algemene Rekenkamer concludeert dat door het niet oormerken van alle
gelden voor C2000 er geen volledig zicht is op de voor C2000 beschikbare middelen.
Hierdoor is ook niet vast te stellen of de beschikbare middelen
op een juiste wijze zijn of worden aangewend voor C2000. Mede als gevolg van
te lage reserveringen voor investeringen kan dit leiden tot verzoeken van
gebruikers voor aanvullende financiering.Daarnaast concludeert de Algemene Rekenkamer dat er uitgaven voor C2000
buiten het geraamde projectbudget zijn gehouden, waardoor er geen zicht is
op de totale kosten van C2000.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de budgetbewaking door het Ministerie
van BZK op een te beperkte wijze is ingevuld. Er is onvoldoende zicht gehouden
op het totale projectbudget, de uitputting ervan, de projectomschrijving en
het resultaat. De reconstructie van de uitgaven biedt onvoldoende zekerheid
over de uitgaven per kostencategorie. Hierdoor ontbreekt ook achteraf het
volledige zicht op de kosten voor C2000.5 GMS: RAMINGEN, FINANCIERING EN BUDGETBEWAKING5.1 InleidingIn dit hoofdstuk komt het project Geïntegreerd Meldkamer Systeem
(GMS) aan de orde. Op verzoek van de Tweede Kamer is onderzocht:• of de oorspronkelijke projectbegroting was onderbouwd met kwalitatief
voldoende1 ramingsgegevens;• in welke mate kostenoverschrijdingen ten opzichte van de oorspronkelijke
begroting voldoende zijn onderbouwd;• of eventuele kostenoverschrijdingen in de uitvoering herleidbaar
zijn tot de kwaliteit van de projectbegroting.In 1996 werden het projectplan en de begroting GMS vastgesteld door de
Tweede Kamer.2 Volgens het oorspronkelijke projectplan
zou GMS in februari 1997 worden opgeleverd door de leverancier en in januari
1998 aan de regio's ter beschikking worden gesteld. De daaropvolgende regionale
implementatie zou twee tot drie jaar vergen, dus uiterlijk 1 januari
2001 gerealiseerd zijn.In de voortgangsrapportage van december 20023
maakt GMS inmiddels onderdeel uit van het project «Verbindingen en Meldkamerdomein»
waarin de projecten C2000, GMS en Colokatie zijn samengevoegd. In de tussenliggende
periode moest de planning herhaaldelijk worden bijgesteld (zie § 5.2.1).
De thans geldende planning is dat alle regio's met uitzondering van Amsterdam-Amstelland
vóór 1 januari 2004 zullen zijn overgegaan op GMS, op voorwaarde
dat de proeven in grootstedelijke regio's goed verlopen. In de regio Amsterdam-Amstelland
zal eerst C2000 worden ingevoerd, waarna pas de beslissing over GMS zal worden
genomen.5.2 Raming investeringen en jaarlijkse exploitatiekosten5.2.1 Investeringen RijkDe totale kosten voor GMS werden in 1996 geraamd op € 15,2 mln,
te realiseren in de periode 1996 t/m 1999. Deze kosten komen geheel voor rekening
van het Rijk (BZK: 80%; VWS: 20%). De investeringskosten bestaan vrijwel geheel
uit kosten voor het ontwikkelen en testen van software en bijkomende projectkosten.
Deze kosten werden de afgelopen jaren als volgt geraamd.De ramingen in 1996 en 1998 hebben betrekking op de periode 1996 t/m 1999.
De raming nam in die periode toe van € 15,2 mln naar € 22,0
mln.In 2000 moest de projectperiode worden verlengd en werd € 2,2
mln aan het budget toegevoegd. Vervolgens werd in 2002 de raming van de totale
kosten van GMS met 76% verhoogd tot € 42,7 mln. Uit interne stukken
van het ministerie is gebleken dat intussen rekening wordt gehouden met een
investering van € 50,9 mln.De raming van de investeringskosten moest op diverse momenten worden bijgesteld:• ondanks overeenstemming over het Logisch Ontwerp werd in 1998 op
basis van later door het politieveld opgestelde richtlijnen verzocht om GMS
alsnog geschikt te maken voor een alternatieve configuratie;• bij de overdracht van GMS van de leverancier aan ITO in 2000 bleek
het systeem niet te voldoen aan de overeengekomen performance-eisen waardoor
een pas op de plaats voor verbeteringen noodzakelijk was;• bij de proef in 2002 bleek de betreffende versie van GMS niet stabiel
en snel genoeg voor een grootstedelijke regio. Er is een tussentijdse extra
investering gedaan om hierin verbeteringen aan te brengen.5.2.2 Investeringen regio'sDe investeringen in de apparatuur waarop GMS moet werken komen direct,
dus reeds tijdens de ontwikkeling en invoering van GMS, geheel voor rekening
van de regio's.Deze regionale kosten zijn niet in de projectraming opgenomen.In november 19961 werd reeds gewezen op eventuele
financiële problemen bij de brandweer en de ambulancehulpdiensten alsmede
bij de kleinere meldkamers. De minister beaamde dat de op dat moment beschikbare
financiële middelen niet toereikend waren maar «dat hiermee wel
een goed begin kon worden gemaakt». Over enige jaren zou volgens de
minister opnieuw kunnen worden bezien in hoeverre op technologisch gebied
de «state of the art» is bereikt. Een indicatie van een eventueel
financieel tekort werd in het overleg gegeven noch gevraagd.In de voortgangsrapportage 2002 wordt voor de regionale kosten van GMS
verwezen naar een nog te verrichten landelijke inventarisatie. Opgemerkt wordt
dat deze kosten sterk afhankelijk zijn van de regionale situatie.5.2.3 Jaarlijkse exploitatiekostenIn 1996 werden de jaarlijkse exploitatiekosten geraamd op € 0,7
mln. Deze kosten zouden voor 50% voor rekening van het Rijk worden gebracht
(BZK: 80%; VWS: 20%) en voor 50% voor rekening van de regio's.In de voortgangsrapportage 2001 werd gemeld dat de rijksbijdrage wordt
gefixeerd op een vast bedrag per jaar dat overeenkomt met circa 50% van het
totaal aan verwachte jaarlijkse exploitatiekosten. De overige 50% dient door
de gebruikers van GMS te worden opgebracht.2De jaarlijkse exploitatiekosten werden in 1996 en in 2002 als volgt geraamd.5.2.4 BevindingenDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de investeringskosten van GMS ten laste van het Rijk in 2002 ten opzichte van de startraming 1996
sterk gestegen zijn (na verwerking van prijsindexatie met 151%), terwijl het
aantal aan te sluiten meldkamers is afgenomen.Ook de raming van de jaarlijkse centrale exploitatiekosten is in die periode
zeer sterk gestegen (na verwerking van prijsindexatie met 362%). De exploitatiekosten
voor de regio zijn niet geraamd.Financiële problemen bij gebruikers (bij brandweer, ambulance-hulpdiensten
en bij de kleinere meldkamers) werden onderkend, maar de oplossing werd vooruit
geschoven. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de kosten voor de regio's
gedurende het gehele project niet nader onderzocht en nog steeds onbekend
zijn. Dat geldt zowel voor de investeringskosten als voor de te verwachten
jaarlijkse exploitatiekosten. De investeringskosten voor de regio zijn (in
tegenstelling tot bij C2000) niet in de projectraming opgenomen.Als gevolg hiervan verkeren de regio's in onzekerheid omtrent de kosten
van GMS, terwijl in de contra-expertise uit 1996 al werd opgemerkt dat het
creëren van een draagvlak bij de regio's een hoge prioriteit diende te
krijgen.1In de voortgangsrapportage van december 20022
worden de volgende zorgpunten met betrekking tot GMS genoemd:• de hulpverleningsdiensten in de grote steden hebben twijfels of
GMS het wijkgericht werken zal ondersteunen; hiervoor lopen proeven;3• de regio's kunnen onvoldoende inzicht verkrijgen in de omvang van
de verschillende kostencategorieën.5.3 Uitgaven en financieringIn december 2002 is een overzicht gegeven van de financiering en de kosten
van GMS tot en met 23 november 2002. Uit interne stukken4 blijkt dat de geraamde kosten tot en met 2003 intussen zijn opgelopen
tot€ 50,9 mln en dat de feitelijke uitgaven eind 2002 zijn opgelopen
tot € 44,0 mln.In deze overzichten zijn de bijdragen/kosten van het Ministerie van VWS
niet opgenomen.Een uitsplitsing per kostencategorie bleek niet (op korte termijn) te
realiseren.Vanaf mei 2000 is de projectdirectie overgegaan van de directie VIP naar
ITO. Vanaf dat moment is er een rapportage- en verantwoordingsstructuur vanuit
ITO naar VIP, maar deze is niet direct aan te sluiten op de rapportages over
de periode vóór 1 mei 2000.5.4 ConclusieDe planning van de ontwikkeling en invoering van GMS is gedurende de looptijd
van het project bijgesteld van 1 januari 2001 naar 1 januari 2004.
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de oorspronkelijke raming op het punt
van de looptijd van het project te optimistisch was.De actuele planning is dat GMS op 1 januari 2004 in op één
na alle meldkamers zal zijn ingevoerd. De Algemene Rekenkamer concludeert
echter dat dit onzeker is, omdat het afhangt van het resultaat van proeven
in de grootstedelijke regio's.De Algemene Rekenkamer concludeert voorts dat de raming van de investeringskosten
tijdens de looptijd van het project is gestegen van € 15,2 naar € 50,9
mln (na correctie voor prijspeil: met 151%). Veranderingen in het logisch
ontwerp, problemen met de leverancier en tegenvallende performance
ten opzichte van de eisen zijn de oorzaken. De bijdragen en kosten van VWS
ontbreken overigens in het kostenoverzicht dat in december 2002 aan de Tweede
Kamer is verstrekt.De raming van de jaarlijkse exploitatiekosten is volgens de Algemene Rekenkamer
onvolledig omdat hierin de decentrale exploitatiekosten ontbreken; de geraamde
centrale exploitatiekosten zijn gestegen van € 0,35 mln tot € 1,8
mln (na correctie voor prijspeil: met 362%).De Algemene Rekenkamer concludeert tenslotte dat de regionale kosten in
het project steeds buiten beschouwing zijn gelaten; zij waren niet in de startraming
opgenomen en de in de tweede voortgangsrapportage van juli 19981 aangekondigde inventarisatie vindt pas nu plaats. Temeer nu GMS, C2000,
Colokatie en territoriale congruentie samenkomen is de onzekerheid bij de
regio's groot.6 C2000 EN GMS: INFORMATIEVOORZIENING AAN DE TWEEDE KAMER6.1 InleidingC2000 is in 1993 gestart en is op 20 maart 1997 door de Tweede Kamer aangewezen
als groot project. Sinds 1985 heeft de Tweede Kamer een procedureregeling
voor informatie die zij van de ministers wil ontvangen over grote projecten.
In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op de vraag of de informatievoorziening
over C2000 voldoet aan de informatie-eisen van de Procedureregeling Grote
Projecten van de Tweede Kamer. Verder zal meer specifiek worden ingegaan op
de vraag of de Tweede Kamer op de juiste momenten en met adequate informatie
op de hoogte is gebracht van eventuele vertragingen en/of kostenoverschrijdingen
bij zowel C2000 als GMS.6.2 Voldoet de informatie aan formele vereisten?In haar onderzoek «Informatievoorziening Grote Projecten»
concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de organisatie van de informatievoorziening
rond C2000 grote gebreken vertoonde.1 In dat
onderzoek is niet onderzocht welke informatie de Tweede Kamer over C2000 daadwerkelijk
heeft ontvangen. In dit onderzoek is dat wel gedaan. Aan de hand van de controlelijst
uit het rapport«Informatievoorziening Grote Projecten» is de Algemene
Rekenkamer nagegaan in welke mate de informatievoorziening over C2000 in de
periode maart 1997–december 2002 voldeed aan de eisen uit de procedureregeling.2Rondom de aanwijzing als groot project heeft de Tweede Kamer in april
1997 om extra informatie verzocht over C2000. Deze informatiebehoefte was
het gevolg van het feit dat het project pas in de loop van zijn bestaan als
groot project werd aangewezen. De informatiepunten komen dan ook voor een
belangrijk deel overeen met de punten van de controlelijst. Vanzelfsprekend
is de informatievoorziening slechts eenmaal op deze punten onderzocht.Op 12 oktober 1999 stuurde de staatssecretaris van BZK de Tweede Kamer
het eerste formele projectvoorstel. De Algemene Rekenkamer heeft dit voorstel
aangemerkt als het projectvoorstel, waarvan sprake is in de procedureregeling.
Informatie die voorafgaand aan het projectvoorstel aan de Tweede Kamer is
verstrekt en die volgens de procedureregeling bij het projectvoorstel hoort
is ook in de beoordeling betrokken. Informatie die in de voorbereidingsfase
relevant is hoeft slechts eenmaal aan de Tweede Kamer te worden verstrekt.
De Tweede Kamer heeft hiervoor aparte informatie-eisen geformuleerd. In de
uitvoeringsfase gaat het om periodieke rapportages waar eveneens specifieke
informatie-eisen voor geformuleerd zijn. In totaal gaat het om 32 controlepunten.De Algemene Rekenkamer constateert dat de informatie-voorziening over
C2000 op tweederde van de toetspunten niet voldoet aan de eisen van de procedureregeling.
Van de 32 onderzochte punten zijn er acht als voldoende beoordeeld, 22 als
onvoldoende, terwijl één punt niet van toepassing en één
punt niet te beoordelen bleek. Hieronder volgt een opsomming van de controlepunten
waarvan de informatie niet voldeed. Een overzicht met alle beoordeelde punten
is te vinden in bijlage 15.Onderzoeksfase• Een evenwichtige presentatie van de in de projectvoorbereiding
onderzochte alternatieven.• Een motivering waarom deze alternatieven zijn afgevallen.• Een concretisering van de doelstellingen in meetbare ijkpunten,
gerelateerd aan de situatie bij ongewijzigd beleid.• Een betrouwbare nulmeting.Projectvoorstel• Een motivering voor de gekozen middelen om de doelstelling te realiseren.• Een beschrijving van de ijkpunten aan de hand waarvan de voortgang
van de realisatie kan worden gemeten.• De adviezen van externe deskundigen over aspecten van het projectvoorstel.• Een tijdsplanning voor het project gekoppeld aan tussendoelen.• Een kosten-baten analyse van het projectvoorstel.• Een risico-analyse.• De wijze van financiering van de investerings-/invoeringskosten.• De gevolgen van de uitvoering van het project voor de prioriteitstelling
van de begroting.• Afspraken over compensatie van eventuele overschrijdingen.Accountantsrapport• Een oordeel over het realiteitsgehalte van de financiering en de
budgettaire inpassing van het projectvoorstel.• Een oordeel over de toereikendheid van de organisatie, die bij
de voorbereiding functioneert of heeft gefunctioneerd.• Een oordeel over de toereikendheid van de organisatie die voor
de uitvoering ingericht is of zal worden.VoortgangsrapportagesDe Tweede Kamer heeft sinds de aanwijzing als groot project negen periodieke
voortgangsrapportages ontvangen. Voor elk van deze voortgangsrapportages is
nagegaan of deze voldeden aan de daaraan te stellen eisen. Ten aanzien van
de volgende controlepunten zijn gebreken aangetroffen:• Een vergelijking van planning en realisatie.• De aangegane financiële verplichtingen en uitgaven in vergelijking
tot de projectbegroting.• Financiële informatie in de voortgangsrapportages moet gerelateerd
kunnen worden aan informatie in de departementale begrotingsstukken.• Informatie over de relevante risico's alsmede over de afdekking
daarvan.Periodieke accountantsrapportagesPeriodiek, dat wil zeggen ten minste eenmaal per jaar, dient een accountantrapport
naar de Tweede Kamer gestuurd te worden. Dit rapport mag zowel door de AD
als door een externe accountant zijn vervaardigd. Het dient te voldoen aan
een aantal specifieke inhoudelijke vereisten. Ten aanzien van de volgende
inhoudseisen zijn gebreken aangetroffen:• Een oordeel over de (1) kwaliteit en (2) volledigheid van de informatie
in de voortgangsrapportages en over de toereikendheid van de projectorganisatie
(in het bijzonder met betrekking tot de (3) administratieve organisatie en
(4) de interne controle van het project).Tussentijdse voortgangsrapportages• Bij dreigende kostenoverschrijdingen dient een tussentijdse rapportage
naar de Tweede Kamer gestuurd te worden.Sinds 9 april 2002 is er een nieuwe procedureregeling van kracht.1 Dit heeft onder meer tot gevolg dat de Tweede Kamer
een zestal aanvullende eisen stelt aan de inhoud van de voortgangsrapportages.
De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de twee meest recente voortgangsrapportages
over C2000 – juli 20022 en december 20023 – voldeden aan de nieuwe eisen. Zij is hierbij
tot de volgende bevindingen gekomen.De laatste twee voortgangsrapportages voldoen op één van
de zes punten aan de nieuwe eisen van de procedureregeling. Twee punten waren
in de onderzochte periode niet van toepassing (het verplicht vermelden van
aanbestedingsresultaten en het eenmaal per jaar relateren van resultaat aan
doelstelling). Op drie punten voldeden de rapportages niet aan de nieuwe eisen.
Concreet gaat het om gebreken ten aanzien van de volgende eisen:• Het in de voortgangsrapportage aangeven in hoeverre de post «onvoorzien»
is benut.• Voor de inhoudelijke en financiële informatie dient dezelfde
peildatum te worden aangehouden. Bij een jaarlijkse frequentie van rapportage
dient de peildatum bij voorkeur 1 januari te zijn. Bij een hogere frequentie
dient in ieder geval 1 januari als peildatum te worden gehanteerd.• De Tweede Kamer moet worden geïnformeerd over verschillen
tussen het beschikbare budget en de actuele raming.6.3 Gevolgen controlerende rol Tweede KamerDe informatievoorziening over C2000 voldoet op meer dan tweederde van
de controlepunten niet aan de formele vereisten. Wat betekent dit nu in materiële
zin voor de mogelijkheden van de Tweede Kamer haar controlerende rol uit te
oefenen? Ter toelichting wordt hieronder een aantal voorbeelden gegeven van
gevolgen van de geconstateerde gebreken. De Algemene Rekenkamer heeft geen
uitputtend beeld geschetst, zij heeft zich beperkt tot een aantal belangrijke
punten.6.3.1 Evenwichtige presentatie van alternatievenDe Tweede Kamer wil dat aan het einde van de projectvoorbereiding de onderzochte
alternatieven op een evenwichtige manier worden gepresenteerd. Die presentatie
moet de alternatieven zelf bevatten, de financiële onderbouwing van die
alternatieven, een risicoanalyse die bij die alternatieven aansluit en de
motivering waarom uiteindelijk gekozen is voor een specifiek alternatief.Gedurende de projectvoorbereiding van C2000 is een aantal alternatieven
onderzocht, waarvan de TETRA-standaard er één was.4 De Tweede Kamer is in juni 1997 geïnformeerd over de onderzochte
alternatieven. In bijlage 1 van de brief aan de Tweede Kamer worden puntsgewijs
vijf alternatieve scenario's genoemd.5 Deze scenario's
worden niet verder uitgewerkt en er worden geen conclusies getrokken. Ook
ontbreekt een financiële onderbouwing en een motivering waarom de alternatieven
voor TETRA zijn afgevallen. Ook in andere kamerstukken uit die periode is
een dergelijke afweging niet aangetroffen. Van een evenwichtige presentatie
van de onderzochte alternatieven aan de Tweede Kamer was in de fase van de
projectvoorbereiding derhalve geen sprake. Pas in juni 2001 ontving de Tweede
Kamer een rapport van de Werkgroep Terugvalopties. Hierin worden
verschillende technische alternatieven beoordeeld. Door deze gang van zaken
heeft de Tweede Kamer niet aan het begin van het project de gelegenheid gehad
om zich een oordeel te vormen over de alternatieven voor de TETRA-standaard.6.3.2 Concrete doelstellingenDe Tweede Kamer wil dat een project concrete doelstellingen kent met meetbare
ijkpunten. Deze moeten zijn gerelateerd aan de situatie bij ongewijzigd beleid.
De doelstellingen moeten zo concreet geformuleerd worden dat effectmeting
na realisering van het project mogelijk is. Dat de Tweede Kamer sterk hecht
aan deze eis blijkt bovendien uit het feit dat zij in haar brief d.d. 8 april
1997 nogmaals expliciet heeft aangegeven hieraan belang te hechten. Ook in
het algemeen overleg d.d. 26 november 1997 is de minister hier om verzocht.
Hierbij werd als voorbeeld genoemd doelstellingen in de sfeer van kortere
aanrijtijden of snellere opschaling in geval van calamiteiten. Het gaat dus
duidelijk om effectdoelstellingen. De concrete doelstellingen waar de Tweede
Kamer een aantal malen expliciet om heeft gevraagd heeft zij niet gekregen.
De doelstellingen zoals die in het projectplan C2000 staan geformuleerd zijn
productdoelstellingen gericht op het realiseren van het netwerk, het opzetten
van een beheersorganisatie en het leveren van ondersteuning aan gebruikers.1 Ook ontbreekt een nulmeting. Een nulmeting is een beschrijving
van de situatie op basis van de geconcretiseerde doelstellingen wanneer C2000 niet wordt gerealiseerd, dus in termen van verminderde
dekking, langere aanrijtijden, tragere opschaling bij calamiteiten e.d. Ook
hierop heeft de Tweede Kamer expliciet aangedrongen. Door het ontbreken van
concrete doelstellingen en het ontbreken van nulmetingen op die punten is
het later niet mogelijk vast te stellen of de uitgaven voor C2000 de beoogde
effecten hebben gehad op de communicatie tussen politie, brandweer en ambulancediensten.6.3.3 Planning en realisatiePeriodiek wil de Tweede Kamer voortgangsrapportages ontvangen. De rapportages
moeten de Tweede Kamer de gelegenheid bieden een vinger aan de pols van het
project te houden. Dit betekent onder meer dat in de voortgangsrapportages
de planning en de daadwerkelijke realisatie van de verschillende deelprojecten
van het project C2000 met elkaar moeten worden vergeleken. Dat de Tweede Kamer
goede planningsinformatie belangrijk vindt blijkt niet alleen uit de procedureregeling,
maar kan ook worden afgeleid uit de terugkerende opmerkingen over gebrekkige
planningsinformatie tijdens het Algemeen Overleg naar aanleiding van diverse
voortgangsrapportages.2In totaal zijn er voor C2000 negen periodieke voortgangsrapportages verschenen.
In deze voortgangsrapportages wordt het nodige gezegd over de voortgang van
het project, bijvoorbeeld wat de planning van een specifiek onderdeel is,
of dat er vertraging is opgelopen bij een bepaald deelproject (zie hoofdstuk
2). Deze informatie is echter fragmentarisch van aard. Van een systematische
confrontatie tussen planning en realisatie is in de eerste acht voortgangsrapportages
geen sprake geweest. Alleen in de laatste voortgangsrapportage van 20 december
2002 wordt in bijlage 4 een statusoverzicht gegeven van de meldkamerprojecten
in de regio. Hierop is per regio en per deelproject aangegeven of acties volgens
planning verlopen of niet. Helaas dient tegelijkertijd te worden opgemerkt
dat de meest belangrijke planningsinformatie die de minister op dat moment
tot zijn beschikking had niet wordt vermeld in de voortgangsrapportage
(zie hierna). Een en ander heeft tot gevolg dat de Tweede Kamer haar controlefunctie
in de periode 1997–2002 minder goed heeft kunnen uitoefenen omdat zij
geen overzicht had over de voortgang van het project.6.3.4 Financiële stand van zakenNet als rond de planning, wil de Tweede Kamer ook ten aanzien van de uitgaven
en verplichtingen periodiek op de hoogte worden gesteld. Ze heeft gevraagd
om een periodiek overzicht van de aangegane financiële verplichtingen
en uitgaven in vergelijking tot de projectbegroting. Op deze manier wil de
Tweede Kamer controleren of het project niet duurder wordt dan voorzien. Ook
aan dit onderwerp hecht de Tweede Kamer blijkens de verslagen van het Algemeen
Overleg grote waarde.1 In de voortgangsrapportages
aan de Tweede Kamer wordt slechts in beperkte mate inzicht gegeven in de uitputting
van het projectbudget. In de periode 1997–2000 is de Tweede Kamer ook
anderszins niet geïnformeerd over de uitputting van het projectbudget.
Vanaf 2001 is de informatievoorziening op dit punt in beginsel verbeterd.
Sindsdien is namelijk driemaal gerapporteerd over uitputting van het projectbudget
(via de Voorstudie 2000, het Eindrapport 2001 en de bijlage bij de voortgangsrapportage
van december 2002).In de Voorstudie 2000 wordt gemeld dat € 16,8 mln reeds is geïnvesteerd
en dit wordt afgezet tegen de totale investeringsraming van € 734,4
mln (prijspeil 2004). In het Eindrapport 2001 wordt gemeld dat uit de verantwoording
die heeft plaatsgevonden over de periode 1997 tot en met 2000 is op te maken
dat voor het project circa € 113,4 mln is uitgegeven. Er wordt niet
nader ingegaan op wat dit bedrag betreft of hoe dit is opgebouwd.Voor de confrontatie 2001 tussen budget en realisatiecijfers wordt in
het Eindrapport 2001 verwezen naar de reguliere Rijksbegrotingsverantwoording.In de (bijlage bij de) voortgangsrapportage van 20 december 20022 wordt voor de derde keer een bedrag gemeld. Het betreft
een totaalbedrag van gerealiseerde uitgaven voor C2000 van € 223,3
mln. Door tevens het budgetbedrag te melden wordt getracht inzicht te geven
in het nog beschikbare budget.Het gerealiseerde bedrag wordt niet nader toegelicht. Bij navraag blijkt
het te gaan om het door de directie VIP uitgegeven bedrag voor C2000 van 1 januari
1996 t/m 25 november 2002.Omdat in dit bedrag enerzijds bedragen zijn opgenomen die niet geacht
worden onderdeel te zijn van het projectbudget en anderzijds in dit bedrag
niet alle investeringskosten van het Rijk zijn opgenomen (zie overzicht in
§ 4.2.3) stemt dit bedrag niet overeen met de gerealiseerde bedragen
van het projectbudget C2000. Uit het gepresenteerde realisatiebedrag van € 223,3
mln kan derhalve niet worden afgeleid:• welk bedrag hiervan uitgaven ten laste van het projectbudget betreffen;• hoe deze uitgaven zijn verdeeld over de verschillende kostencategorieën
van het projectbudget;• welke uitgaven nog nodig zijn alvorens het systeem kan worden opgeleverd
(en het C2000-project wordt afgesloten).De Tweede Kamer heeft derhalve ook op financieel gebied in de loop van
de jaren niet de informatie gekregen waar zij om gevraagd heeft.6.3.5 Risico'sIn de uitvoeringsfase wil de Tweede Kamer op de hoogte worden gehouden
van relevante risico's van het project. In de periode tot 2000 bestond er
geen periodieke risico-inventarisatie. Inmiddels zijn er op dit gebied de
nodige verbeteringen in de projectorganisatie aangebracht (zie hoofdstuk
2). Wat betreft de informatievoorziening aan de Tweede Kamer kan het volgende
worden opgemerkt. Er bestaat binnen het projectbureau van C2000 geen beslisregel
aan de hand waarvan kan worden nagegaan wat voor de Tweede Kamer relevante
risico's zijn. In onder meer een rapportage van de Werkgroep Risicobeheersing
aan de voorzitter van het Opdrachtgeversoverleg stonden risico's vermeld die
niet in de eerstvolgende voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer zijn gemeld,
maar waarvan, vanwege het ontbreken van een beslisregel, de Algemene Rekenkamer
ook niet na kon gaan in welke mate het nu om relevanterisico's ging.1Verder is het binnen het C2000-project gebruikelijk dat de door de externe
evaluator gesignaleerde risico's niet worden vermeld in de voortgangsrapportages,
maar in een aparte rapportage naar de Tweede Kamer worden gestuurd. In beginsel
heeft de Tweede Kamer hiermee de informatie tot haar beschikking, maar deze
komt alleen ter inzage te liggen bij de afdeling Parlementaire Documentatie
en heeft geen eigen plaats in de voortgangsrapportages. Dit komt het overzicht
niet ten goede en het is hierdoor lastig om de aan de hand van de gesignaleerde
risico's genomen beheersmaatregelen te beoordelen. Daarnaast is het zo dat
door het niet structureel opnemen van deze risico-informatie in de voortgangsrapportage
er een rooskleuriger beeld ontstaat van de voortgang van het project dan op
grond van de rapportages van de externe evaluator kan worden verwacht. De
Tweede Kamer heeft in de procedureregeling aangegeven dat zij over relevante
risico's via de voortgangsrapportage geïnformeerd wenst te worden, aangezien
dit de controlerende rol van de Tweede Kamer vergemakkelijkt.6.3.6 De rol van de accountantDe accountantscontrole heeft een bijzondere plaats gekregen in de procedureregeling.
Zowel rondom het projectvoorstel als rondom de periodieke voortgangsrapportages
vervult zij een belangrijke rol. De Tweede Kamer heeft hiermee een extra waarborg
willen aanbrengen om ervoor te zorgen dat de informatie die zij krijgt van
goede kwaliteit is. Eens per jaar moet de ingeschakelde accountant (dit kan
zowel de interne AD als een externe accountant zijn) een oordeel geven over
de kwaliteit en volledigheid van de informatie in de voortgangsrapportages
en over de toereikendheid van de projectorganisatie (in het bijzonder met
betrekking tot de administratieve organisatie en de interne controle van het
project). Rondom C2000 is een aantal accountants ingehuurd, zowel op ad hoc
basis als in de rol van externe evaluator. Veel van hun rapportages zijn ook
naar de Tweede Kamer gestuurd. De onderzoeksopdracht die deze bureaus kregen
van BZK sloot echter slechts ten dele aan bij de procedureregeling van de
Tweede Kamer. Zo werd slechts éénmaal ingegaan op de inhoud
en de kwaliteit van de voortgangsrapportages, overigens zonder dat dit oordeel
was terug te voeren op de specifieke controlepunten uit de procedureregeling.
Ook de opdrachtverlening rondom de beoordeling van het projectvoorstel sloot
slecht aan bij de wensen van de Tweede Kamer. Door deze gebrekkige opdrachtverlening
kwamen de tekortkomingen in de informatievoorziening (bijvoorbeeld met betrekking
tot de planningsinformatie en de financiële informatie; zie hiervoor)
niet aan het licht.6.3.7 PeildatumSinds april 2002 heeft de Tweede Kamer voorgeschreven dat voor de inhoudelijke
en financiële informatie in de voortgangsrapportages dezelfde
peildatum dient te worden aangehouden. Hiermee wordt beoogd dat het beeld
dat van de voortgang van het project wordt geschetst aansluit bij het beeld
van de uitgaven en verplichtingen. Een dergelijke eenduidige peildatum ontbrak
in de voortgangsrapportages van juli en december 2002. Weliswaar noemt de
rapportage van december 2002«december» als peildatum, maar niet
duidelijk is op welk moment in december de standen zijn opgenomen en of dit
op hetzelfde moment voor de financiële en niet-financiële informatie
is gedaan. Bij navraag omtrent de hoogte van de uitgaven bleek overigens dat
25 november als peildatum was gehanteerd. Het niet hanteren van een eenduidige
peildatum vertroebelt het beeld dat de Tweede Kamer krijgt van de stand van
zaken van het project.6.3.8 Dreigende kostenoverschrijdingenDe Tweede Kamer wil bij dreigende kostenoverschrijdingen een tussentijdse
rapportage ontvangen. Deze eis komt voort uit de behoefte om extra alert te
zijn op kostenoverschrijdingen. Dit naar aanleiding van majeure kostenoverschrijdingen
rond grote infrastructurele projecten in het verleden. In hoofdstuk 4 is geconstateerd
dat de budgetbewaking rond C2000 onvoldoende is. Verder is in hoofdstuk 3
geconcludeerd dat de ramingen van de investeringskosten op onderdelen onvolledig
zijn en dat er in de loop van de tijd kosten uit de projectbegroting zijn
gehaald en uit andere bronnen gefinancierd (bijvoorbeeld de Startregio). Door
deze tekortkomingen kon de Tweede Kamer niet goed worden geïnformeerd
over kostenoverschrijdingen rond C2000, simpelweg omdat de staatssecretaris
zelf geen periodiek en actueel inzicht had in de investeringskosten.6.4 Informatie over vertragingen en kostenoverschrijdingen
bij C2000 en GMS6.4.1 AlgemeenZoals hiervoor vermeld bevat de procedureregeling een aantal aanwijzingen
voor de informatie over vertragingen en kostenoverschrijdingen. Zo schrijft
de procedureregeling voor dat er bij dreigende kostenoverschrijdingen een
tussentijdse rapportage naar de Tweede Kamer gestuurd dient te worden. Eventuele
vertragingen moeten zichtbaar worden gemaakt in de periodieke voortgangsrapportages
door middel van een confrontatie tussen de planning en realisatie.In het kader van dit onderzoek heeft de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer
tevens gevraagd of zij over C2000 en GMS op de juiste momenten en met adequate informatie op de hoogte
is gebracht van eventuele vertragingen en/of kostenoverschrijdingen. Deze
vraag wijkt om twee redenen af van de eisen uit de procedureregeling. In de
eerste plaats omvat deze deelvraag ook het project GMS, een project dat niet
als groot project is aangewezen. In de tweede plaats dient ook gekeken te
worden of de verschafte planningsinformatie tijdig werd verstrekt en of deze
voor de Tweede Kamer transparant was. Om dit te beoordelen is nagegaan op
welke manier vertragingen en dreigende kostenoverschrijdingen aan de Tweede
Kamer zijn gemeld. Bij de beantwoording van deze vraag heeft de Algemene Rekenkamer
gelet op een aantal aspecten. Het gaat hierbij om de mate waarin de opeenvolgende
stukken die naar de Tweede Kamer zijn gestuurd van elkaar afwijkende planningsinformatie
en van elkaar afwijkende ramingen bevatten (bijvoorbeeld er worden verschillende
tijdstippen genoemd waarop de projecten of onderdelen daarvan gerealiseerd
moeten zijn of verschillende hoogtes van het projectbudget). Indien dat het
geval was, is nagegaan:• of deze informatie expliciet benoemd is als verschil (bijvoorbeeld
in termen van vertraging, versnelling, tegenvaller of kostenstijging);• of de omvang van deze verschillen aangegeven is (bijvoorbeeld in
aantal maanden of extra budget of extra beslag rijksmiddelen);• hoeveel tijd er zat tussen de signalering van de vertragingen en
de kostenoverschrijdingen in interne rapportages en de melding aan de Tweede
Kamer;• of er aanwijzingen zijn dat er vertragingen en kostenoverschrijdingen
zijn die niet zijn gemeld aan de Tweede Kamer.Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft op dit punt geleid tot
de volgende bevindingen.6.4.2 Kostenoverschrijdingen bij C2000InvesteringskostenVoor de investeringskosten van C2000 zijn in de periode november 1996–december
2002 vier ramingen opgesteld die naar de Tweede Kamer zijn gestuurd. In de
eerste raming (Kostenstudie 1996) worden de totale investeringskosten op € 486
mln geraamd. In de jongste raming (Eindrapport 2001) worden de totale investeringskosten
geschat op € 698,6 mln (prijspeil 2004). De hiernavolgende beoordeling
is alleen gemaakt op basis van beschikbare ramingen en op dit moment voorzienbare
kostenstijgingen en niet op basis van gemaakte kosten. In hoofdstuk 4 is reeds
geconstateerd dat de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over gerealiseerde
uitgaven summier is geweest aangezien deze bij het departement zelf onvoldoende
beschikbaar was.In het Eindrapport 2001 worden ramingen uit 1996 en 1999 vergeleken met
de actuele raming. De verschillen worden weergegeven, zowel met als zonder
indexering. Wel is opmerkelijk dat de resultaten van de vorige raming (Voorstudie
2000) niet in de vergelijking zijn betrokken. Deze voorstudie was tot dan
toe de meest recente raming die de Tweede Kamer had ontvangen. Een vergelijking
leert dat de nieuwe raming substantieel lager is dan de vorige, hetgeen onder
meer te verklaren valt uit het feit dat de beoogde opleveringsdatum een half
jaar is vervroegd.Tussen het verschijnen van de actualisaties van de ramingen in 1999, 2000
en 2001 en het moment dat deze naar de Tweede Kamer zijn gestuurd zat maximaal
drie maanden. Voor de Voorstudie 2000 is een tussentijdse rapportage opgesteld.
Dit is overigens conform de eisen uit de nieuwe procedureregeling.De Algemene Rekenkamer constateert dat er op dit moment enkele kostenposten
zijn die nog niet geraamd zijn, maar waarvan wel aannemelijk is dat deze ten
laste zullen komen van het totale projectbudget. Het gaat hierbij om kosten
die nodig zijn voor het creëren van terugvalmeldkamers, de kosten die
nodig zijn als gevolg van een vertraging in de bedrijfsvaardige oplevering
van het netwerk en extra kosten voor in 1998 niet-geïnventariseerde SCL's.
De Tweede Kamer is hierover nog niet geïnformeerd. Daarnaast leven er
in de regio zorgen omtrent de radiodekking als gevolg van het verlagen van
het aantal zendmasten. Wanneer de dekking inderdaad lager blijkt dan voorzien
zullen extra kosten moeten worden gemaakt (zie ook § 2.5.2).Exploitatiekosten C2000Voor C2000 zijn in de periode november 1996–december 2002 vier ramingen
opgesteld die naar de Tweede Kamer zijn gestuurd. In de eerste raming (Kostenstudie
1996) worden de jaarlijkse exploitatiekosten op € 35,4 mln geschat.
In de jongste raming (Eindrapport 2001) worden de jaarlijkse exploitatiekosten
geschat op € 81,7 mln (prijspeil 2004). In de achtereenvolgende
ramingsstudies wordt de nieuwe raming van de exploitatiekosten vergeleken
met de vorige raming en wordt de omvang van de mutatie weergegeven.6.4.3 Vertragingen bij C2000De Algemene Rekenkamer constateert dat de planning van het C2000-project
vanaf de beginfase van het project meermalen is aangepast (zie hoofdstuk 2,
deel Planning en realisatie). Het onderzoek naar de vraag op welke wijze de
Tweede Kamer is geïnformeerd over deze planningswijzigingen heeft geleid
tot de volgende bevindingen.Realiteitsgehalte vervroeging van de planningIn februari 2001 werd de planning aangepast; oplevering zou zes maanden
eerder mogelijk zijn (van juni 2004 naar januari 2004). In hoofdstuk 3 is
geconstateerd dat deze planningswijziging financiële voordelen had voor
BZK, maar dat deze niet was gebaseerd op een realistische inschatting.Melding vertraging tweede helft 2002ITO rapporteert aan het Strategisch Besluitvormingsplatform over de voortgang
van de verschillende deelprojecten waar ITO verantwoordelijk voor is. In de
managementrapportage van augustus 2002 valt het volgende te lezen: «Uit de fiches komt duidelijk naar voren dat de huidige planning
knelpunten bevat die een succesvolle uitrol van het C2000 project binnen het
vigerende tijdsframe in de weg staan. De problemen ontstaan doordat bouwvergunningen
en switchlocaties voor bouwactiviteiten waarvoor de werkzaamheden reeds gestart
zouden moeten zijn niet tijdig beschikbaar waren. TetraNed heeft in een formele
brief aangegeven dat de huidige planning mogelijk, als gevolg van het niet
op tijd verkrijgen van bouwvergunningen en switchlocaties, door cumulatieve
vertragingen, met acht maanden overschreden zal worden».1 Uit het visiedocument van 28 oktober 2002 blijkt
dat ITO overleg voert met TetraNed over de te nemen maatregelen, maar dat
dit nog niet tot een oplossing heeft geleid.2In december 2002 concludeert ook de externe evaluator dat het realiseren
van de C2000 infrastructuur voor 1 januari 2004 niet meer volledig haalbaar
is.3 Deze brengt op 13 december zijn rapport
uit aan de staatssecretaris. De staatssecretaris legt de rapportage op 20 december
2002 ter inzage bij de afdeling Parlementaire Documentatie van de Tweede Kamer.
Tegelijkertijd deelt de staatssecretaris echter via zijn periodieke voortgangsrapportage
aan de Tweede Kamer het volgende mee: «Naar het zich
op dit moment laat aanzien kan de oorspronkelijk beoogde einddatum voor de
oplevering van een landelijk dekkend netwerk nog worden gehaald».4De Algemene Rekenkamer constateert dat de informatie in de rapportage
van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer op dit punt niet strookt met de
rapportages van ITO en de externe evaluator. Het departement heeft aan de
Algemene Rekenkamer aangegeven dat wordt gewerkt aan oplossingen voor de vertraging
en dat de leverancier zal worden gehouden aan de overeenkomst. Dit neemt naar
de mening van de Algemene Rekenkamer niet weg dat de staatssecretaris op zijn
minst via zijn voortgangsrapportage de Tweede Kamer op de hoogte
had moeten stellen van het signaal van de leverancier. Wanneer de leverancier
anderhalf jaar voor de oplevering een mogelijke vertraging van acht maanden
meldt is het zeer lastig deze vertraging nog geheel in te lopen. Op 20 januari
2003 rapporteert ITO opnieuw aan het Strategisch Besluitvormingsplatform over
de problemen met de leverancier.1 Deze zijn op
dat moment nog niet opgelost. Op 24 januari 2003 meldt BZK vervolgens
aan de kabinetsinformateur een dreigende vertraging van een half jaar.2 Op 24 februari 2003 stuurt de staatssecretaris
opnieuw een brief naar de Tweede Kamer over C2000 (meer specifiek over de
drielandenproef).3 Deze gelegenheid wordt niet
benut om een dreigende vertraging te melden. De Algemene Rekenkamer concludeert
dat de Tweede Kamer op dit punt niet volledig is geïnformeerd. De staatssecretaris
had er beter aan gedaan de Kamer op de hoogte te stellen van alle signalen
die hij ontving over een dreigende vertraging met daarbij gevoegd een uiteenzetting
van het beleid dat deze dreiging zou voorkomen.Datum volledige implementatie C2000Het project C2000 behelsde in 1996 de bouw en implementatie van het C2000
netwerk af te ronden in april 2004. In de brief aan de Tweede Kamer d.d. 26 november
1996 wordt ook duidelijk een onderscheid gemaakt tussen de inrichting van
het landelijke radionetwerk en de landelijke invoering. Ook in het projectplan
C2000 d.d. 23 september 1999 worden zowel doelstellingen voor de bouw
als voor de implementatie genoemd. In de diverse Kamerstukken wordt dan de
datum 1 januari 2004 als einddatum van het project genoemd. Deze datum is
in daaropvolgende Kamerstukken steeds opnieuw genoemd als einddatum van het
project. De termen «volledige implementatie», «landelijke
uitrol», «operationeel zijn», «bedrijfsvaardige oplevering»,
worden echter door elkaar gebruikt (zie voorts hoofdstuk 2). Hierdoor kan
bij de Tweede Kamer de indruk ontstaan dat de gebruikers in de verschillende
veiligheidsregio's per 1 januari 2004 met C2000 zullen gaan werken. Pas
in december 2002 wordt dit onderscheid expliciet gemaakt wanneer de Tweede
Kamer inzicht wordt verschaft in de stand van zaken rond de regionale implementatie.
Hieruit blijkt dat de landelijke invoering zeker niet op 1 januari 2004
is afgerond. Uit de door de Algemene Rekenkamer gehouden enquête onder
gebruikers blijkt bovendien dat de helft van hen verwacht pas in het derde
kwartaal van 2004 of later te gaan werken met C2000 (zie hoofdstuk 2). Deze
verwachtingen staan los van de hierboven genoemde vertraging in de bedrijfsvaardige
oplevering van het netwerk.4Aangenomen mag worden dat de Tweede Kamer vooral geïnteresseerd is
in de vraag wanneer het nieuwe C2000 systeem daadwerkelijk operationeel is
(gebruikt kan worden), en niet wanneer het netwerk opgeleverd is. De Algemene
Rekenkamer constateert dat de Tweede Kamer op dit punt niet op een heldere
wijze is geïnformeerd.Meer in het algemeen merkt de Algemene Rekenkamer op dat de toonzetting
van de voortgangsrapportages over C2000 een aantal malen aanzienlijk positiever
was dan op grond van interne rapportages mocht worden verwacht. Naast de hier
genoemde rooskleurige planningsinformatie zijn er aanzienlijke verschillen
geconstateerd tussen door de externe evaluator gesignaleerde risico's en het
door de staatssecretaris geschetste beeld in de periodieke voortgangsrapportages.6.4.4 Kostenoverschrijdingen bij GMSMutaties projectkostenOver GMS zijn in de periode juli 1996–december 2002 zeven brieven
aan de Tweede Kamer gestuurd. In de eerste brief aan de Tweede Kamer van juli
1996 werden de totale projectkosten geschat op € 15,2 mln.1 In de jongste brief van december 2002 werden de totale
projectkosten geschat op € 42,7 mln.2Op grond van de vergelijking tussen de verschillende brieven is de Algemene
Rekenkamer tot de volgende bevindingen gekomen:• In de vierde brief (oktober 1999) wordt gesteld dat het oorspronkelijke
projectbudget € 15,6 mln bedroeg.3
In de eerste brief (juli 1996) werd het projectbudget echter nog op € 15,2
mln gesteld. Deze verhoging van € 0,4 mln is in de brief niet expliciet
gemaakt, ook de omvang is niet weergegeven. Vermoedelijk betreft het hier
een indexering.• In de vijfde brief (februari 2000) wordt de Tweede Kamer gemeld
dat het budget voor 2000 tot € 5,9 mln verhoogd is. Uit de brief
kan niet worden afgeleid met hoevéél het budget is verhoogd.4• In de zevende brief (december 2002) wordt gemeld dat de centrale
investeringskosten € 42 mln bedragen. Op basis van de vierde en
vijfde brief viel nog op te maken dat deze kosten € 24,3 mln zouden
bedragen. Er is in de zevende brief niet expliciet gemaakt dat het gaat om
een kostenstijging. Ook de omvang van de stijging is niet weergegeven. Uit
interne stukken van het ministerie is gebleken dat intussen rekening wordt
gehouden met een investering van € 50,9 mln.ExploitatiekostenIn de eerste brief over GMS werden de jaarlijkse kosten voor onderhoud
en beheer op € 680 000 begroot. In de periode tussen 1997 en
december 2002 is de Tweede Kamer niet geïnformeerd over de hoogte van
de kosten voor onderhoud en beheer. In december 2002 worden deze kosten op € 1,8
mln begroot. Niet vermeld is dat het gaat om een stijging van de kosten ten
opzichte van het bedrag uit 1996. Evenmin is de omvang van de stijging weergegeven.6.4.5 Vertragingen bij GMSOm na te gaan hoe de Tweede Kamer is geïnformeerd over vertragingen
bij GMS, is eerst de planningsinformatie uit de brieven verzameld. Op grond
van deze gegevens is de Algemene Rekenkamer tot de volgende bevindingen gekomen:• In april 1999 wordt als einddatum voor de afronding van de pilots
de zomer van 1999 genoemd.5 In de rapportage
aan de Tweede Kamer uit juli 1996 was de afronding van de pilots voorzien
in januari 1998.6 De vertraging is niet expliciet
benoemd, ook de omvang van de vertraging is niet aangegeven.• In de brief van april 2001 wordt als einddatum voor de landelijke
invoering 31 december 2003 genoemd.7 In
de brief die hieraan vooraf ging (februari 2000) werd nog gesproken over februari
2002 als verwachte einddatum. De vertraging is niet expliciet benoemd, ook
de omvang van de vertraging is niet aangegeven.6.5 ConclusieDe Algemene Rekenkamer constateert dat de informatievoorziening over C2000
van aanvang af grote gebreken vertoont. Op tweederde van de toetspunten voldoet
de informatievoorziening over C2000 niet aan de eisen van de procedureregeling.
Voor een deel betreft het informatie die wel op het departement aanwezig was,
maar niet de Tweede Kamer heeft bereikt (voorbeeld informatie over vertragingen
in het project). Voor een ander deel beschikt de staatssecretaris –
ten onrechte – zelf ook niet over de vereiste informatie (bijvoorbeeld
financiële informatie). Ook de accountantscontrole vertoont, getoetst
aan de procedureregeling, grote gebreken.Belangrijker nog dan het feit dat niet aan de formele vereisten van de
procedureregeling is voldaan, zijn de materiële gevolgen van deze tekortkomingen.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat door deze tekortkomingen de Tweede
Kamer door de jaren heen geen deugdelijk beeld heeft kunnen krijgen van de
financiële, inhoudelijke en planningstechnische aspecten van het project
C2000. Alhoewel er de afgelopen jaren, mede naar aanleiding van het Algemene
Rekenkamer-rapport Informatievoorziening Grote Projecten, inspanningen zijn verricht om de informatievoorziening te verbeteren
zijn de financiële informatie en de voortgangsinformatie structureel
van onvoldoende kwaliteit geweest. Zo is door de staatssecretaris eind 2002
informatie verstrekt over de einddatum van het project die niet strookte met
op het departement aanwezige informatie over mogelijke vertraging en is de
informatie die op 24 februari 2003 naar de Tweede Kamer ging niet aangevuld
met het melden van de dreigende vertraging en daarmee niet volledig. De dreigende
vertraging werd op 24 januari 2003 wél aan de kabinetsinformateur
gemeld. In een aantal gevallen ontving de Tweede Kamer informatie later dan
wenselijk is (bijvoorbeeld informatie over technische alternatieven). Ook
werd informatie waar de Tweede Kamer meermalen om vroeg niet verstrekt (concrete
doelstellingen, heldere planningsinformatie). In aanvulling hierop merkt de
Algemene Rekenkamer op dat de toonzetting van de voortgangsrapportages een
aantal malen rooskleuriger was dan op grond van de interne rapportages en
de rapportages van de externe evaluator mocht worden verwacht.Wat betreft het project GMS stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de Tweede
Kamer een aantal malen niet op een heldere manier is geïnformeerd over
kostenstijgingen en vertragingen. Wijzigingen in het projectbudget en planningswijzigingen
werden niet transparant gemaakt. Voor een deel was deze informatie wel op
het departement beschikbaar, maar deels betreft het ook informatie waarover
de staatssecretaris zelf – ten onrechte – niet beschikte. Zo waren
bijvoorbeeld de exploitatiekosten voor de regio's nog niet bekend. Ook de
Tweede Kamer werd zeer summier geïnformeerd over de exploitatiekosten
van GMS.7 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN, REACTIE EN NAWOORD7.1 Algemene conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer had gerede twijfel of een bedrijfsvaardige oplevering
van het C2000-project op 1 januari 2004 zou worden gerealiseerd. Het operationeel
gaan van de regio's zal ook vertraging oplopen. Ten tijde van het bestuurlijk
hoor en wederhoor tussen de staatssecretaris van BZK en de Algemene Rekenkamer,
heeft eerstgenoemde op 16 mei 2003 de Tweede Kamer gemeld dat de aanleg van
de infrastructuur medio 2004 klaar zal zijn. Verder concludeert de Algemene
Rekenkamer dat niet duidelijk is welke kosten er uiteindelijk met het project
gemoeid zullen zijn.Ook heeft de Tweede Kamer geen deugdelijk beeld gekregen van de financiële,
inhoudelijke en planningstechnische aspecten van het C2000-project.Nut en noodzaak van vervanging van de huidige analoge netwerken staan
niet ter discussie. Dit neemt echter niet weg dat er ten aanzien van het draagvlak
bij de gebruikers nog het nodige dient te gebeuren.De Algemene Rekenkamer beveelt dan ook aan prioriteit te geven aan het
wegnemen van de zorgpunten bij de gebruikers en aan de verbetering van de
communicatie over de planning en financiën.Ten aanzien van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer beveelt zij
aan de aanbevelingen gedaan in het rapport Informatievoorziening Grote Projecten
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 645, nrs. 1–2)
ter harte te nemen.Voor een gedetailleerd overzicht van de conclusies en aanbevelingen wordt
verwezen naar paragraaf 7.4.7.2 Samenvatting reactie staatssecretarisOp 12 mei 2003 heeft de Algemene Rekenkamer haar conceptrapport voor commentaar
gezonden aan de minister van BZK. Op 21 mei 2003 heeft de staatssecretaris
van BZK, mede namens de minister van Defensie en de staatssecretaris van VWS,
gereageerd.De staatssecretaris van BZK geeft aan dat het conceptrapport van de Algemene
Rekenkamer enerzijds kritisch is, maar anderzijds waardevolle aanbevelingen
bevat. Hij meldt de conclusies en aanbevelingen op hoofdlijnen te onderschrijven,
met uitzondering van de conclusie over de projectbegroting.Draagvlak bij gebruikersDe staatssecretaris onderschrijft de constatering van de Algemene Rekenkamer
dat het draagvlak bij de gebruikers van C2000 moet worden versterkt. Hij geeft
aan dat de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de zorgpunten bij gebruikers
weg te nemen en de communicatie te verbeteren, aansluit bij de maatregelen
die hij in de periode december 2002 tot en met mei 2003 heeft getroffen.Zo is het (inhoudelijke) secretariaat van de Landelijke Stuurgroep en
de Gebruikersraad versterkt, waardoor gebruikers adequater in staat zijn om
besluitvorming voor te bereiden en terug te koppelen met het veld. Verder
verwacht de staatssecretaris rond 1 juli 2003 met de Landelijke Stuurgroep
te komen tot een gezamenlijke intentieverklaring over C2000 waarin de wederzijdse
verantwoordelijkheden opnieuw zullen worden benoemd. Tevens zal breed draagvlak
worden gecreëerd voor de intentieverklaring.Voorts is in mei 2003 een intensief bestuurlijk informatietraject van
start gegaan, waarin met regionale bestuurders overlegd wordt
over specifieke zorgpunten in de regio en de nieuwe planning. De staatssecretaris
van BZK heeft de Tweede Kamer hierover op 16 mei 2003 geïnformeerd.De landelijke en regionale planning zullen optimaal op elkaar worden afgestemd.
Hierover zal een bijeenkomst plaatshebben op 28 mei 2003 met de regionale
projectleiders.Tenslotte geeft de staatssecretaris aan «benchmarking» te
zullen stimuleren zodat veiligheidsregio's van elkaars aanpak en oplossingen
kennis kunnen nemen. Hiertoe biedt de inventarisatie van de regionale kosten,
die eind mei 2003 zal worden afgerond, tal van aanknopingspunten, aldus de
staatssecretaris.Over de zorgpunten geeft de staatssecretaris aan dat inmiddels duidelijkheid
is verschaft over de dekking van het netwerk. Naar tevredenheid van de gebruikers
heeft ITO in de Landelijke Stuurgroep en de Gebruikersraad uiteengezet dat
buitenshuis een dekking van 95% gegarandeerd wordt op alle plekken in het
land en op alle tijden van de dag.Als na testen mocht blijken dat deze dekking niet wordt gehaald, zal BZK
maatregelen treffen om alsnog de gegarandeerde dekking te realiseren.Een tweede belangrijk zorgpunt van de gebruikers, de binnenhuisdekking,
wordt momenteel geïnventariseerd in overleg met de gebruikers.Informatievoorziening aan de Tweede KamerOver de informatievoorziening aan de Tweede Kamer constateert de staatssecretaris
dat er de afgelopen jaren zeer veel informatie aan de Tweede Kamer is verstrekt.
Desalniettemin acht ook de staatssecretaris de informatievoorziening aan de
Tweede Kamer voor verbetering vatbaar. Met ingang van de voortgangsrapportage
van juli 2003 zal worden voldaan aan de voor de uitvoeringsfase van het project
relevante eisen van de Procedureregeling Grote Projecten. In juli 2003 zal
de staatssecretaris een informatieprofiel expliciet voorleggen aan de Tweede
Kamer. Met name over de planning, financiën en risico's zal volgens vast
stramien worden gerapporteerd en ook de overige aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer zullen daarbij in acht genomen worden.De staatssecretaris geeft in zijn reactie aan dat de Algemene Rekenkamer
constateert dat eind 2002 aan de Tweede Kamer informatie is verstrekt over
de einddatum van het project die niet strookte met op dat moment aanwezige
informatie over mogelijke vertraging op het ministerie.Hij geeft aan in zijn brief van 1 november 2002 de Tweede Kamer te hebben
geïnformeerd over een mogelijk verschil van inzicht met de leverancier,
TetraNed. Abusievelijk is dit verschil van inzicht niet herhaald in de rapportage
van december 2002.Volgens de staatssecretaris was het verschil van inzicht ontstaan omdat
TetraNed had aangegeven dat zich bij het bouwen van de masten vertraging zou
voordoen. Er was in december 2002 overigens geen reden meer om aan te nemen
dat de planning niet haalbaar zou zijn, onder meer omdat de bouw inmiddels
vergunningvrij was geworden.Hij constateert verder dat de indertijd door TetraNed aangegeven vertraging
bij de bouw van de masten – op een paar specifieke uitzonderingen na –
zich inderdaad niet zal voordoen.Pas in januari 2003 maakte TetraNed melding van een – naar nader
onderzoek in maart uitwees – niet meer in te halen vertraging bij de
aanleg van de vaste verbindingen. Hierover heeft de staatssecretaris op 16 mei
2003 de Tweede Kamer geïnformeerd.De constatering van de Algemene Rekenkamer dat de dreigende vertraging
op 24 januari 2003 wel aan de kabinetsinformateur werd gemeld, acht
de staatssecretaris niet juist. De Algemene Rekenkamer haalt hier volgens
de staatssecretaris twee zaken door elkaar. De aan de kabinetsinformateur
gemelde dreigende vertraging had betrekking op het risico dat de periode tussen
de oplevering van de infrastructuur en het daadwerkelijk in gebruik nemen
van het systeem in de planning te kort op elkaar volgden. Wanneer er meer
ruimte zou worden geboden voor het operationeel gaan zouden er extra kosten
gemaakt moeten worden bijvoorbeeld voor het in stand houden van de analoge
netwerken. Omdat het projectbudget niet toereikend was om deze dreigende extra
kosten te dekken, is de claim voor aanvullende middelen ingebracht in de kabinetsinformatie,
aldus de staatssecretaris.In de bijlage bij de brief gaat de staatssecretaris ook in op de beslisregel
voor het melden van risico's aan de Tweede Kamer. Volgens de staatssecretaris
hanteert BZK momenteel al een beslisregel. Risico's worden gemeld voor zover
deze van invloed zijn op de afgesproken planning, begroting en kwaliteit.Projectorganisatie en aansturingDe Algemene Rekenkamer constateert dat de eerder door BZK getroffen maatregelen
leidden tot een verbetering van de projectorganisatie en aansturing, maar
dat deze evenwel nog niet optimaal zijn. Mede op basis van de bevindingen
van de Algemene Rekenkamer wordt momenteel de projectorganisatie herzien.Er zal een Projectdirectie C2000 worden opgericht, onder de directeur-generaal
Openbare Orde en Veiligheid. De huidige projectdirectie C2000 bij ITO zal
daar functioneel onderdeel van gaan uitmaken. Daarmee wordt tegemoet gekomen
aan de kritiek dat BZK en ITO afzonderlijk onvoldoende regie voeren op het
project. De relatie tussen de regionale projectorganisatie en de nieuwe Projectdirectie
C2000 zal worden versterkt ten opzichte van de huidige situatie. De huidige
overlegstructuur tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zal aan de nieuwe projectorganisatie
worden aangepast, waardoor besluiten sneller en effectiever worden genomen.
Tevens zal het contractmanagement dat nu bij ITO ligt, onder directe verantwoordelijkheid
van de Ambtelijk Opdrachtgever worden uitgevoerd. Voor de Projectdirectie
C2000 zal ten opzichte van de huidige projectorganisatie een ruimere doelstelling
worden geformuleerd. In de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer van juli
2003 zullen deze maatregelen verder worden uitgewerkt.Planning en realisatieDe Algemene Rekenkamer constateert dat de planning van het C2000-project,
vanaf het kabinetsbesluit in 1996, verschillende malen is aangepast, en dat
het beoogde projectresultaat in de loop der tijd enkele malen is gewijzigd.
Hierdoor is bij de gebruikers onduidelijkheid ontstaan over wat wanneer klaar
zal zijn. Gezien het belang dat alle partijen hebben bij het gezamenlijk bereiken
van het resultaat, te weten een landelijk opererend netwerk, beveelt de Algemene
Rekenkamer aan het oorspronkelijke beoogde resultaat van het project te handhaven.
Hieronder wordt verstaan dat het project als beëindigd wordt beschouwd
als de regionale implementatie zou zijn voltooid en de verouderde analoge
netwerken zouden zijn uitgefaseerd.Het is volgens de staatssecretaris volstrekt helder dat C2000 bedoeld
is voor operationeel gebruik door de diverse disciplines. Het aanleggen van
een landelijke infrastructuur is geen doel op zich. Toch is hier een nuancering
op zijn plaats. Het ministerie van BZK heeft, samen met VWS en
Defensie, de rol van opdrachtgever bij het aanleggen van de landelijke infrastructuur.
De overige partijen hebben een eigen verantwoordelijkheid voor het daadwerkelijk
in gebruik nemen van C2000 en de voorbereidingen daarop, zoals het opleiden
van de gebruikers en de aanschaf van de randapparatuur. BZK vervult hierbij
een ondersteunende rol.De staatssecretaris onderschrijft de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
op dit punt.In de communicatie zal vanaf heden expliciet onderscheid worden aangebracht
tussen de planning van de landelijke uitrol en de planning van de regionale
implementatie.De nieuw op te richten Projectdirectie C2000 zal de ondersteuning van
de regionale implementatie uitdrukkelijk tot doel krijgen. De Projectdirectie
C2000 zal in stand gehouden worden tot het moment waarop het merendeel van
de regio's op C2000 is overgegaan. De veiligheidsregio's zullen daarbij hun
eigen verantwoordelijkheid behouden.ProjectbegrotingDe staatsecretaris stelt in zijn reactie dat de Algemene Rekenkamer een
onjuist beeld van de kostenontwikkeling van C2000 over de periode 1996–2004
schetst.Hij wijst erop dat bij de vergelijking van de investerings- en exploitatiekosten
gegevens zijn gehanteerd met verschillende prijspeildata. De Kostenstudie
1996 en de Raming 1999 betreffen namelijk prijspeil 2001 terwijl de WKB-ramingen
(Voorstudie 2000 en Eindrapport 2001) prijspeil 2004 betreffen. Daarnaast
wijst hij erop dat de gerealiseerde prijsinflatie
hoger was dan in het Eindrapport 2001 geraamd (16,4% in plaats van 13% voor
de periode 1996–2001; 7,5% in plaats van 4% voor de periode 1999–2001).Tenslotte is hij van mening dat de centrale exploitatiekosten tot oplevering,
voor een eerlijke vergelijking van de ramingen uit de verschillende jaren,
buiten beschouwing moeten blijven. Deze kosten waren niet opgenomen in de
Kostenstudie 1996 omdat ervan werd uitgegaan dat ze volledig zouden worden
doorberekend aan de gebruikers. In de raming van 1999 zijn deze kosten als
gevolg van een beleidswijziging gedeeltelijk voor rekening van het Rijk gekomen
en voor dat deel in de raming opgenomen. In de huidige situatie komen deze
kosten geheel voor rekening van het Rijk en zijn ze integraal meegenomen in
de ramingen uit 2000 en 2001.Op grond van het voorgaande is de staatssecretaris van mening dat de raming
in het Eindrapport 2001 binnen de bandbreedte valt zoals die in de Kostenstudie
1996 is bepaald.1De staatssecretaris stelt voorts dat de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de exploitatiekosten na oplevering gaandeweg het project fors zijn gestegen
(tot € 81,7 mln. in 2001) niet houdbaar is. De raming uit de Kostenstudie
1996 is na het verkrijgen van meer inzicht (o.a. het afsluiten van de projectovereenkomst
met de leverancier per 1 april 1999) naar boven aangepast hetgeen de
raming uit 1999 verklaart. Daarna hebben er in de ramingen uit 2000 en 2001
geen mutaties meer plaatsgevonden en is zelfs sprake van een dalende tendens
ten opzichte van de raming uit 1999 (tot € 74,9 mln; prijspeil 2001).Ook de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat de decentrale exploitatiekosten
stelselmatig onderbelicht zijn en pas in 2003 nader zijn onderzocht deelt
de staatssecretaris niet. Hij is van mening dat de WKB (met vertegenwoordigers
van de disciplines) de nodige aandacht heeft besteed aan de decentrale kosten
maar dat de benodigde kwalitatief goede gegevens over de decentrale
exploitatiekosten steeds ontbraken en tot op heden soms nog ontbreken. Momenteel
wordt onderzoek verricht naar de omvang van de regionale kosten.Tenslotte geeft de staatssecretaris aan dat hij de aanbeveling ten aanzien
van het hanteren van een integrale projectbegroting, waarin alle met het project
samenhangende gelden zijn opgenomen, niet zal overnemen. Hij licht toe dat
hij als opdrachtgever van C2000 alleen invloed kan uitoefenen op het rijksdeel
van de uitgaven. Met het opstellen van een integrale projectbegroting waarin
ook de kosten van de regio's zouden worden opgenomen, zou de suggestie gewekt
worden dat de staatssecretaris ook invloed op de uitgaven op regionaal niveau
zou hebben. Dat is slechts in beperkte mate het geval. De regio's hebben immers
elk een eigen bestuurlijke inbedding, hun eigen financiële arrangement
en eigen verantwoordingslijn. Uit de bijlage bij de brief blijkt dat de staatssecretaris
om diezelfde reden de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de financiële
middelen te oormerken niet overneemt.Wel streeft de staatssecretaris er naar de Tweede Kamer meer inzicht te
geven in de regionale kosten. Daartoe zal hij de Tweede Kamer informeren over
de uitkomsten van bovengenoemd onderzoek naar de regionale kosten.Ook zal hij in de voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer een uitgebreider
financieel overzicht opstellen met daarin de centrale en decentrale kosten
en financiering. Ook zal de staatssecretaris monitoren hoe het staat met de
reserveringen en, indien de reserveringen achterblijven, betrokkenen daarop
wijzen.7.3 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer beoordeelt de door de staatssecretaris van BZK
getroffen en aangekondigde maatregelen in het algemeen positief. Zij zal de
realisering ervan nauwlettend blijven volgen. Zij wijst op het belang van
het oplossen van alle gesignaleerde zorgpunten zoals de tijdigheid en inhoud
van de softwarereleases, de financiering, de Special Coverage Locations en
de noodknopprocedure.De reactie van de staatssecretaris geeft de Algemene Rekenkamer verder
aanleiding tot de volgende opmerkingen.Informatievoorziening aan de Tweede KamerDe Algemene Rekenkamer merkt naar aanleiding van de reactie van de staatssecretaris
van BZK over (dreigende) vertragingen het volgende op.Zij stelt vast dat in de afgelopen periode in elk geval sprake was van
drie oorzaken die tot mogelijke vertraging (zouden kunnen) leiden:Twee hebben betrekking op de totstandkoming van de infrastructuur:(1) vertraging bij de bouw van de masten;(2) vertraging bij de aanleg van de vaste verbindingen.De vertraging in de oplevering van de infrastructuur leidt ertoe dat regio's
later operationeel kunnen gaan.(3) Een derde vertraging wordt veroorzaakt omdat, volgens BZK de regio's
extra «ruimte» nodig hebben (ongeacht de vertraging in de aanleg
van het netwerk) om na de oplevering van het netwerk operationeel te (kunnen)
gaan.In zijn reactie geeft de staatssecretaris aan dat hij de Tweede Kamer
op 1 november 2002 wèl heeft ingelicht over de voorziene vertraging
van enkele maanden bij de bouw van een aantal masten. In dezelfde brief meldt de staatssecretaris ook dat de bouw van de C2000-infrastructuur
een zestal maanden voorlag op de planning uit 1999 (was: juni 2004).In zijn reactie op het rapport geeft de staatssecretaris verder aan dat
de vertraging bij de bouw van de masten abusievelijk
niet gemeld was in de voortgangsrapportage van december 2002. Overigens was
er volgens de staatssecretaris in december geen reden meer aan te nemen dat
de planning niet haalbaar zou zijn. Tenslotte zegt de staatssecretaris in
zijn reactie dat de indertijd door de leverancier aangegeven vertraging zich –
op een paar specifieke uitzonderingen na – niet zal voordoen.De Algemene Rekenkamer vindt de informatie over een vertraging bij de
bouw van de masten die de staatssecretaris op 1 november 2002 aan de Tweede
Kamer verstrekte èn de informatie in zijn reactie op het rapport van
de Algemene Rekenkamer duidelijker hadden kunnen zijn en vraagt zich in dit
kader af wat verstaan moet worden onder «een paar specifieke uitzonderingen».Inmiddels heeft de staatssecretaris op 16 mei 2003, ten tijde van het
bestuurlijk hoor en wederhoor over dit onderzoek, aan de Tweede Kamer laten
weten dat sprake is van een vertraging bij de aanleg van de vaste verbindingen
met ongeveer een half jaar. Deze vertraging zal er, volgens de staatssecretaris,
toe leiden dat de aanleg van de infrastructuur medio 2004 klaar zal zijn.De Algemene Rekenkamer merkt hierover op dat, doordat de infrastructuur
later gereed zal zijn, ook (een aantal) regio's later operationeel zal kunnen
gaan.Een derde vertraging, die op 24 januari 2003 is gemeld aan de kabinetsinformateur,
betreft volgens de staatssecretaris een vertraging veroorzaakt doordat de
gebuikers meer «ruimte» nodig zouden hebben voor het operationeel
gaan na de oplevering van het netwerk.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat er dus twee redenen zijn waardoor
de regio's later operationeel zullen gaan. Overigens zou de brief van 16 mei
2003 een goede gelegenheid geweest zijn om de aard van deze vertraging en
de extra kosten voor BZK van € 38 mln verbonden aan de vertraging
als gevolg van het later operationeel gaan te melden aan de Tweede Kamer.In de navolgende tabel zijn de (dreigende) vertragingen in de afgelopen
periode opgenomen.Tabel VertragingenDatum Bron Gemeld aan TK Soort vertaging Duur vertraging 31-7-2002 ITO aan BZK Nee Bouwvergunningen
en switchlocaties18 maanden 28-10-2002 ITO aan BZK Nee Bouwvergunningen
en switchlocaties18 maanden 1-11-2002 Brief aan Tweede
Kamer Ja – Planning
loopt voor1, 2n.v.t.    – Masten1Enkele maanden13-12-2002 Rapport externe
evaluator Bijlage bij voortgangsrapportage aan
de Tweede Kamer 20–2-2002 Oplevering infrastructuur2Niet gespecificeerd 20-12-2002Voortgangsrapportage
aan de Tweede Kamer Ja Niet gespecificeerd* n.v.t. 20-1-2003 Brief ITO aan
BZK NeeVaste verbindingen2Niet gespecificeerd23-1-2003 Memo S-G BZK aan de kabinets- informateur NeeMeer ruimte operationeel gaan regio's36 maanden24-2-2003 Brief BZK aan
Tweede Kamer Ja Niet
gespecificeerd Niet gespecificeerd 16-5-2003 Brief BZK aan
Tweede Kamer Ja Vaste
verbindingen2ca. 6 maanden 21-5-2003 Brief BZK inzake
hoor en wederhoor staatssecretaris van BZK naar aanleiding van het conceptrappport
van de Algemene Rekenkamer Nee*** – Vaste verbindingen26 maanden    – Meer ruimte operationeel gaan regio's3
** 6 maanden (niet cumulatief)* Wel gemeld dat de planningen van het Rijk en de regio's niet op elkaar
aansloten.** Op enkele specifieke uitzonderingen na zal de vertraging in de bouw
van de masten zich niet voordoen, aldus de staatssecretaris in zijn brief
van 21 mei 2003.*** Vertraging vaste verbindingen is op 16 mei 2003 gemeld; meer ruimte
operationeel gaan regio's werd toen niet gemeld.1 masten2 vaste verbindingen3 regio's operationeelDe Algemene Rekenkamer blijft bij haar constatering dat de staatssecretaris
de Tweede Kamer eind 2002 niet alle informatie heeft verstrekt die op het
ministerie aanwezig was (van ITO en de rapportage van de externe evaluator).Volgens de Algemene Rekenkamer had de staatssecretaris de Kamer op de
hoogte moeten stellen van alle (dreigende) vertragingen, al of niet als gevolg
van een te krappe planning. Zij pleit er nogmaals voor de Tweede Kamer duidelijk
te informeren over (signalen over dreigende) vertragingen, de te treffen maatregelen,
de gevolgen voor het operationeel gaan van de regio's en de kosten die hiermee
samenhangen.De Algemene Rekenkamer vindt de door BZK gehanteerde beslisregel voor
het melden van risico's aan de Tweede Kamer niet helder. Deze bevat geen informatie
over de vraag bij welke kans van optreden en bij welke dreigende gevolgen
de Tweede Kamer zal worden geïnformeerd en op welke wijze dat dient te
gebeuren. De Algemene Rekenkamer kwam tijdens haar onderzoek in interne stukken
diverse risico's tegen die niet aan de Tweede Kamer zijn gemeld, maar waarvan
zij door het ontbreken van een dergelijk operationeel criterium niet kon nagaan
of deze risico's belangrijk genoeg waren om wel aan de Tweede Kamer te melden.
Zij dringt er bij BZK op aan alsnog een dergelijke beslisregel op te stellen,
waarbij aandacht wordt besteed aan beide componenten (kansen en dreigende
gevolgen).Projectraming en kostenontwikkelingDe staatssecretaris is van mening dat in het rapport van de Algemene Rekenkamer
een vertekend beeld wordt gegeven van de kostenontwikkeling. Hij baseert zijn
reactie mede op grond van nieuwe aanvullende informatie. Hij
gaat in zijn reactie echter niet in op de kritiek dat de kosten van C2000
in werkelijkheid hoger zijn dan uit de ramingen blijkt.De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij alleen verantwoordelijk
is voor dat deel van de kosten waarvoor hij de begrotingsverantwoordelijkheid
draagt en kiest daarmee voor een enge interpretatie van het project.De Algemene Rekenkamer is het niet op alle punten met de staatssecretaris
eens. De reactie van de staatssecretaris geeft haar aanleiding tot de volgende
opmerkingen.1 T.a.v het hanteren van verschillende prijspeildata:De Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek gebruik gemaakt van gegevens
voor het vergelijken van ramingen die het ministerie zelf in het Eindrapport
2001 heeft gepresenteerd en aan de Tweede Kamer heeft verstrekt. In zijn reactie
wijst de staatssecretaris er op dat het ministerie twee verschillende prijspeildata
heeft gehanteerd bij zijn vergelijking.Op grond van de reactie van de staatssecretaris heeft de Algemene Rekenkamer
de in de Voorstudie 2000 en in het Eindrapport 2001 gepresenteerde ramingen
naar beneden bijgesteld en op het prijspeil 2001 gebracht. Deze bijstelling
heeft geen gevolgen voor de conclusies van de Algemene Rekenkamer.2 T.a.v. de gehanteerde prijsindexatie en BTW-correctie:De Algemene Rekenkamer gaat uit van de in het Eindrapport 2001 gepresenteerde
ramingen. In dit rapport heeft het ministerie een geraamde prijsindexatie en BTW-correctie (op basis van de inzichten van 2001)
verwerkt. De Algemene Rekenkamer heeft deze geraamde prijs-indexatie en BTW-correctie
als plausibel beoordeeld (getoetst aan de door het Ministerie van Financiën
gehanteerde werkwijze met betrekking tot prijsindexatie) en heeft deze overgenomen.In zijn reactie geeft de staatssecretaris aan dat hij nu wil uitgaan van
de gerealiseerde prijsindexatie en BTW-correctie
(dus volgens de inzichten van 2003).Voor het beoordelen van de kwaliteit van de in het Eindrapport 2001 gepresenteerde
ramingen verdient het naar de mening van de Algemene Rekenkamer de voorkeur
om het beeld 2001 te presenteren naar de inzichten van 2001. Het gaat hier
immers niet om een vergelijking van de raming en de realisatie. De Algemene
Rekenkamer blijft derhalve bij haar standpunt, en handhaaft haar berekeningen
op dit punt.13 T.a.v. het buiten de vergelijking houden van de exploitatiekosten tot
systeemoplevering:De Algemene Rekenkamer deelt de mening van de staatssecretaris niet, dat
de exploitatiekosten tot de oplevering van het systeem buiten de vergelijking
van de ramingen moeten worden gehouden. Deze exploitatiekosten waren in de
Kostenstudie 1996 volgens de staatssecretaris niet geraamd omdat er indertijd
van werd uitgegaan dat deze volledig zouden worden doorberekend aan de gebruikers.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer zijn deze kosten wel degelijk geraamd
in de Kostenstudie 1996 onder het hoofd «extra eenmalige (dubbele) exploitatielasten»
en wel tot een bedrag van € 34 mln.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de projectraming integraal moet
zijn. Dit betekent in de eerste plaats dat zij inzicht moet geven in alle
kosten van het project, ongeacht wie deze betaalt.In de tweede plaats heeft de Algemene Rekenkamer vastgesteld dat de ramingen
geen goed beeld geven van de feitelijke kosten van het project. Zo zijn er
kosten die uit andere bronnen worden betaald en niet in de ramingen
zichtbaar zijn (zoals de kosten van de startregio). Daarnaast zij er kosten
te voorzien, die nog niet zijn geraamd (zoals de extra kosten voor Special
Coverage Locations, maar ook een aantal regionale kosten). Ook worden achterhaalde
veronderstellingen gehanteerd, bijvoorbeeld bij de raming van de kosten van
de randapparatuur.De Algemene Rekenkamer heeft zich binnen het korte tijdsbestek voor het
onderzoek geen volledig beeld kunnen vormen van de omvang van de bovengenoemde
manco's in de raming. Volgens voorlopige schattingen en voor zover geraamd,
gaat het om minimaal circa € 80 mln.Inmiddels is ook gebleken dat de in het Eindrapport 2001 opgenomen (niet
onderbouwde), meevaller ad € 45,8 mln wegens verkorting van de looptijd
van het project niet zal worden gerealiseerd.1In bijlage 16 zijn de financiële gevolgen van de reactie van de staatssecretaris
voor de investeringskosten in beeld gebracht en geplaatst naast de door de
Algemene Rekenkamer in het rapport gehanteerde cijfers.De Algemene Rekenkamer ziet in de reactie van de staatssecretaris geen
aanleiding om haar conclusies te herzien.In figuur 16 is de ontwikkeling van de ramingen schematisch weergegeven,
gerelateerd aan de (geïndexeerde) startraming in de Kostenstudie 1996.Uit de grafiek blijkt dat een integrale raming van de investeringskosten
naar de inzichten van 2001 de oorspronkelijke (geïndexeerde) raming met
minstens € 2441 mln overstijgt; daarmee
wordt ook de destijds berekende bandbreedte overschreden (met € 154
mln2 ). Dat geldt ook als, zoals de staatssecretaris
zou willen, de explotatiekosten tot systeemoplevering buiten beschouwing worden
gelaten. De Algemene Rekenkamer deelt de conclusie van de staatssecretaris
dat er sprake is van een kostenontwikkeling binnen de bandbreedte niet. Dit temeer niet omdat, de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat
het projectresultaat is «uitgekleed». Oorspronkelijk (Kostenstudie
1996) betrof het projectresultaat het opleveren van een landelijk netwerk,
het operationeel gaan van de gebruikers én het afstoten van de exploitatie
van de analoge netwerken. In de laatste raming (Eindrapport 2001) betreft
het projectresultaat op 1 januari 2004 nog uitsluitend het opleveren van een
landelijk netwerk (zie hoofdstuk 2). Er is dus sprake van minder waar voor
het geld.De Algemene Rekenkamer is overigens van mening dat de staatssecretaris
onvoldoende ingaat op haar kritiek dat de projectraming geen inzicht biedt
in de totale kosten van het project.De Algemene Rekenkamer heeft op grond van de reactie van de staatssecretaris
ook de ramingen van de jaarlijkse exploitatiekosten in de Voorstudie 2000
en in het Eindrapport 2001 neerwaarts bijgesteld naar het prijspeil 2001.
In bijlage 17 zijn de financiële gevolgen van de reactie van de staatssecretaris
voor de exploitatiekosten in beeld gebracht en geplaatst naast de door de
Algemene Rekenkamer in het rapport gehanteerde cijfers.De neerwaartse bijstelling vormt voor de Algemene Rekenkamer geen aanleiding
om haar conclusies bij te stellen. Zij blijft bij haar vaststelling dat de
geraamde jaarlijkse exploitatiekosten in de periode 1996–1999 bijna
zijn verdubbeld (van € 40,0 mln naar € 76,0 mln); daarna
zijn deze weliswaar geraamd op € 74,9 mln maar tot op heden ontbreken
hiervoor, zoals ook de staatssecretaris opmerkt, kwalitatief goede gegevens.
Temeer omdat deze onduidelijkheid al jarenlang speelt en een belemmering vormt
voor het creëren van een draagvlak bij de regio's, blijft zij bij haar
oordeel dat de decentrale exploitatiekosten van begin af aan zijn onderbelicht.De reactie van de staatssecretaris op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
inzake een integrale projectbegroting geeft aanleiding tot de volgende toelichting.De Algemene Rekenkamer heeft niet bedoeld dat deverantwoordelijkheid voor de regionale kosten bij het Rijk moet worden gelegd. Het gaat
erom dat de Tweede Kamer en de belanghebbenden inzicht moeten kunnen hebben
in alle met het project samenhangende kosten. Dit betekent dat het Ministerie
van BZK ten behoeve van de inzichtelijkheid een projectraming moet presenteren,
niet alleen voor zijn eigen aandeel in het project maar ook voor de kosten
die andere ministeries dan wel de regio's maken. Daarnaast moeten hierin worden
opgenomen de kosten die tot nu toe buiten de projectraming werden gehouden
dan wel zijn te voorzien maar nog niet geraamd. In bijlage 16 is een aanzet
hiervoor gegeven op basis van de door de Algemene Rekenkamer tijdens haar
onderzoek geïdentificeerde kosten. Het onderzoek naar de regionale kosten,
waar de staatssecretaris in zijn reactie aan refereert, zal hiervoor aanvullende
inzichten kunnen leveren.Tenslotte merkt de Algemene Rekenkamer nog het volgende op. Juist in het
geval van een complexe bestuurlijke context kan via een integrale projectbegroting
en- administratie een sluitend inzicht worden geboden in de totaal geraamde
en gerealiseerde kosten van het project. Een dergelijke projectstructuur staat
los van de eigen bestuurlijke inbedding, eigen financieel arrangement en eigen
verantwoordingslijn van de betrokkenen. Het oormerken van de financiële
middelen ziet de Algemene Rekenkamer als een manier om het projectresultaat
veilig te stellen en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het project
te benadrukken. BIJLAGE 1Overzichtstabel conclusies, aanbevelingen, toezeggingen,
stand van zaken Conclusies Algemene RekenkamerAanbevelingen
Algemene RekenkamerToezeggingen staatssecretaris
van BZKNawoord Algemene Rekenkamer Kwaliteit,
tempo, resultaat   1De Algemene
Rekenkamer concludeert dat er gerede twijfel bestaat of de huidige doelstelling
van het C2000-project, een bedrijfsvaardige oplevering van het C2000 netwerk
op 1 januari 2004, zal worden gerealiseerd. Verder stelt zij vast dat
het operationeel gaan van het systeem vertraging zal oplopen. Inmiddels heeft
de staats- secretaris op 16 mei 2003 ten tijde van het bestuurlijk hoor
en wederhoor over dit onderzoek, aan de Tweede Kamer gemeld dat de aanleg
van de infrastructuur medio 2004 klaar zal zijn. Hierdoor bestaat het risico
dat de hulpverlening aan en veiligheid van burgers onder druk komen te staan. De Algemene Rekenkamer beveelt aan zo snel mogelijk
de zorgpunten bij de gebruikers weg te nemen, helderheid te verschaffen over
de planning en realisatie ervan en de regionale implementatie te ondersteunen. BZK volgt de aanbeveling op. Er zal voortaan helder
worden gecommuniceerd of gesproken worden over de landelijke uitrol dan wel
de regionale implementatie. Eind mei 2003 wordt een eerste in een reeks van
reguliere projectleidersdagen georganiseerd. Door intensivering van de bestuurlijke
informatierondes zullen (nieuwe) zorgpunten snel bij BZK bekend zijn. Aan
de hand van benchmarking zullen de regio's ook van elkaar kunnen leren. Inmiddels
is het zorgpunt «dekking» weggenomen. De Algemene Rekenkamer wijst nog op het belang van het oplossen van de andere
gesignaleerde zorgpunten zoals de tijdigheid en inhoud van de softwarereleases,
de financiering, de Special Coverage Locations en de noodknopprocedure.     2De Algemene Rekenkamer
concludeert dat de omvang van het project is onderschat. Vooraf is niet gezorgd
voor voldoende commitment van alle betrokken partijen. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat vooraf duidelijke afspraken
gemaakt worden over de gezamenlijke doelstelling, het te bereiken resultaat,
de finan- ciering, de aansturing en de verantwoordelijkheden van alle betrokkenen.
Bij een dergelijk omvangrijk, technisch en bestuurlijk complex project dient
vooraf voldoende draagvlak en commitment te zijn bij alle betrokken partijen. BZK volgt de aanbeveling op. Bij
een volgend project zal BZK de doelstelling eenduidig formuleren en hierover
met de doel- groep overleg plegen.       3Een wijziging
die hiermee direct samenhangt en door de Algemene Rekenkamer wel als een belangrijke
wijziging wordt gezien is het resultaat dat zal worden bereikt. In 1996 werd
het project als beëindigd beschouwd als de regio- nale implementatie
zou zijn voltooid en de verouderde analoge netwerken zouden zijn uitgefaseerd.
De laatste planning van BZK gaat echter uit van een «bedrijfsvaardige
oplevering» op 1 januari 2004.Gezien het belang dat alle partijen hebben bij het gezamenlijk bereiken van
het resultaat, te weten een landelijk opererend netwerk, beveelt de Algemene
Rekenkamer aan het oorspronkelijke beoogde resultaat van het project te handhaven.
 Het thans door BZK geformuleerde resultaat doet geen recht aan de gewenste
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van een landelijk
opererend netwerk. BZK volgt de aanbeveling op.
De nieuwe projectdirectie zal bestaan tot en met het operationeel gaan van
de meerderheid van de regio's. BZK zal de regio's ondersteunen bij de implementatie.
De verantwoordelijkheid blijft bij de regio's liggen. 4Overigens
sluit de Alge- mene Rekenkamer verdere vertragingen in de opleve- ring van
het netwerk en het daadwerkelijk gebruiken van C2000 niet uit, gezien de bij
gebruikers levende zorgpunten over onder meer: • de radiodekking; •
de tijdigheid en de inhoud van de softwarereleases; • de noodknopprocedure;
 • de SCL's; • de financiering. Zie
1. Zie 1.       5De Algemene
Rekenkamer concludeert dat het C2000 systeem ten tijde van het onderzoek in
opzet groten- deels voldeed aan de functionele eisen uit het FPvE uit 1996,
met uitzon- dering van de volgende eisen: • end-to-end beveiliging (beveiligingseis);
 • het permanent op afstand uitschakelen van randapparatuur (beveiligingseis).
 Hierbij geldt wel als belangrijk voorbehoud dat het C2000 systeem nog niet
in een grootschalige operationele omgeving is getest. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat BZK meer aandacht besteedt
aan de werkbaarheid en de beheersbaarheid van het gehele C2000 systeem, aangezien
een definitieve beoordeling van het C2000 systeem pas mogelijk is na de levering
van alle netwerkversies èn het afronden van de landelijke aanbesteding
randapparatuur. De risico's dienen door BZK nadrukkelijk te worden onderkend. BZK geeft aan dat de aanbeveling aansluit bij
het risicomanagement van het project. De genoemde punten zullen expliciet
in de werkgroep Evaluatie en Risicobeheersing aan de orde worden gesteld.       6De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de com- municatie niet het beoogde effect heeft
gesorteerd, te weten het creëren van draagvlak en het (tijdig en volledig)
informeren van gebruikers over C2000. De Algemene Rekenkamer concludeert dat
de gebrui- kers in onvoldoende mate op de hoogte zijn gesteld welke functionaliteiten
wel en welke niet in C2000 worden geleverd. De communicatie tussen de gebruikers
en BZK/ITO wordt als onvoldoende gekwalificeerd. Zie 1. De Algemene Rekenkamer beveelt aan de communicatie tussen
BZK/ITO en de gebruikers te verbeteren. Naast duidelijke, juiste en tijdige
informatievoorziening over het C2000-project (planning, functionaliteiten,
kosten) gaat het ook om (verbetering van) de directe communicatie.BZK volgt de aanbeveling op en zal de directe communicatie
verbeteren. Voorstellen worden meegenomen in het plan van aanpak van de nieuwe
Projectdirectie. Ramingen    7De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de oor- spronkelijke projectbegro- ting C2000 niet
was onder- bouwd met kwalitatief voldoende ramingsgege- vens. Gelet op de,
al in 1996 onderkende, onzekerheden in de raming is zij van mening dat deze
raming ten onrechte pas in 1999 werd bijgesteld. Ook het feit dat de looptijd
van het project kort na het opstellen van de projectbegroting met drie jaar
werd verlengd had eerder tot een herziening van de raming moeten leiden. De Algemene Rekenkamer beveelt aan bij dergelijke
projecten meer aandacht te geven aan de «financial control». BZK deelt de conclusie van de Algemene Rekenkamer
niet, dat de ramingen eerder herzien hadden moeten worden.De Algemene Rekenkamer handhaaft haar conclusie.      8De Algemene
Rekenkamer concludeert ten aanzien van de raming in het Eindrapport 2001 dat
deze kunstmatig binnen de financiële perken is gehou- den. Enerzijds
door het hanteren van inmiddels niet meer realistische ver- onderstellingen,
anderzijds door het ramen van meevallers waarvan de realisatie niet onderbouwd
is en waarvan de realisatie, ook in het licht van de toenmalige omstandigheden,
uiterst twijfelachtig was. Daarnaast geeft deze raming geen volledig beeld
van de totale investeringen in C2000 omdat nog niet alle kosten zijn geraamd,
bepaalde kosten niet meer tot de projectbegroting worden gerekend en bepaalde
kosten buiten de projectbegroting worden gehouden. Wanneer rekening wordt
gehouden met het «uitgeklede» projectresultaat kan de bewering
dat de kosten van het project zich nog steeds binnen de bandbreedte van het
project bevinden niet staande worden gehouden.De Algemene Rekenkamer beveelt aan bij het opstellen van ramingen
uit te gaan van een integrale projectbegroting waarin alle met het project
samenhangende gelden zijn opgenomen. Daarnaast beveelt de Algemene Rekenkamer
aan om, gedurende de looptijd van het project, een sluitend systeem van onderling
herleidbare ramingen te hanteren.BZK zal in de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer een uitgebreider financieel
overzicht opstellen met daarin de (decen- trale en centrale) kosten, de financiering;
de exploitatie en de investeringen. Ook zal de staatssecretaris monitoren
hoe het staat met de reserveringen en, indien de reserveringen achterblijven,
betrokkenen daarop wijzen. 9De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de inves- teringskosten van het Rijk gaandeweg
het project fors zijn gestegen. Voor een deel is deze stijging het gevolg
van beleidswijzi- ging. De kostenover- schrijdingen in de pro- jectorganisatie
van ITO daarentegen zijn volgens de Algemene Rekenkamer het gevolg van stelselmatig
te optimistisch ramen. De Algemene Rekenkamer
beveelt aan om alle financiële aspecten in de besluitvorming te betrekken. Zie 8.      10De Algemene
Rekenkamer concludeert dat er ten aanzien van het project C2000 nog kostenover-
schrijdingen in het ver- schiet liggen. Ondermeer omdat de ramingen op onderdelen
werden bevroren door het blijven hanteren van inmiddels achterhaalde veronderstellingen
uit 1996. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om
in aansluiting op de integrale projectraming een integrale projectadministratie
te voeren. BZK zal op rijksniveau een integrale
projectadministratie gaan voeren, maar niet voor de regionale kosten.       11De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de project- begroting geen volledig beeld geeft
van de kosten van het project. Sommige kosten worden buiten de begroting gehouden
zoals de kosten van de startregio. Zie 8. Zie 8.      12Gelet
op haar conclusies met betrekking tot de investeringskosten con- cludeert
de Algemene Rekenkamer dat ook de geraamde jaarlijkse exploitatiekosten in
de oorspronkelijke projectraming nog onvoldoende konden worden gebaseerd op
kwalitatief voldoende gegevens. Het uitgangspunt dat de gebruikers in vergelijking
met de analoge systemen bij gelijkblijvende functionaliteiten niet met hogere
exploitatiekosten geconfronteerd zouden worden was volgens de Algemene Rekenkamer
gelet op de lange doorlooptijd van het project enerzijds en de technologische
ontwikkeling anderzijds niet realistisch. Zie
8.Zie 8. 13De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de decen- trale exploitatiekosten gedurende de
looptijd van het project stelselmatig onderbelicht zijn. Pas in 2003 wordt
nader onderzoek gestart teneinde meer inzicht in deze kosten te krijgen. Zie 8. Zie 8.      14De Algemene Rekenkamer
concludeert dat bij de geraamde exploitatiekosten de kosten van colokatie
en van GMS nog niet zijn meegenomen. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan om bij tussentijdse wijzigingen van het project, de
ramingen aan deze wijzigingen aan te passen.Bij
eventuele toekomstige wijzigingen in de projectdoelstelling zullen de consequenties
voor de ramingen in beeld worden gebracht.    Financiering en budgetbewaking 15De Algemene
Rekenkamer concludeert dat door het niet oormerken van alle gelden voor C2000
er geen volledig zicht is op de voor C2000 beschikbare midde- len. Hierdoor
is ook niet vast te stellen of de beschikbare middelen op een juiste wijze
zijn of worden aangewend voor C2000. Mede als gevolg van te lage reserveringen
voor investeringen kan dit leiden tot verzoeken van gebruikers voor aanvullende
financiering. De Algemene Rekenkamer beveelt aan
de financiële middelen te oormerken en veilig te stellen.BZK volgt de aanbeveling niet op. In verband met
de bestuurlijke verhoudingen in Nederland past het niet financiële keuzes
te maken voor autonome over- heidsorganen. Wel zal BZK monitoren hoe het staat
met de reserveringen en, indien de reserveringen achterblijven, betrokkenen
daar op wijzen. Het oormerken van de financiële
middelen ziet de Algemene Rekenkamer als een manier om het projectresultaat
veilig te stellen.      16De Algemene
Rekenkamer concludeert dat er uitgaven voor C2000 buiten het geraamde projectbudget
worden gehouden, waar- door er geen zicht is op de totale kosten van C2000. Zie 15. Zie 15.       17De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de budget- bewaking door het Mini- sterie van BZK
op een te beperkte wijze is ingevuld. Er is onvoldoende zicht gehouden op
het totale projectbudget, de uitput- ting ervan, de (wijziging van) de projectomschrij-
ving en het resultaat. De reconstructie van de uit- gaven biedt onvoldoende
zekerheid over de uitgaven per kostencategorie. Hierdoor ontbreekt ook achteraf
het volledige zicht op de kosten voor C2000. Zie 8.Zie 8.  GMS   18De planning
van de ontwikkeling en invoering van GMS is gedurende de looptijd van het
project bijgesteld van 1 januari 2001 naar 1 januari 2004. De Algemene
Rekenkamer stelt vast dat de oorspronkelijke raming op het punt van de looptijd
van het project te optimistisch was. De actuele planning is dat GMS op 1
januari 2004 in op één na alle meldkamers zal zijn ingevoerd.
De Algemene Rekenkamer concludeert echter dat dit onzeker is, omdat het afhangt
van het resultaat van proeven in grootstedelijke regio's. De Algemene Rekenkamer beveelt aan risico's in de planning, zoals resultaten
van te houden proeven, duidelijk te identificeren, waaronder de mogelijke
gevolgen hiervan voor de realisering van de planning. BZK volgt de aanbeveling op en zal de risico's van het eventueel niet halen
van de planning in de twee proefregio's in kaart brengen.  19De Algemene
Rekenkamer concludeert voorts dat de raming van de investe- ringskosten voor
GMS tijdens de looptijd van het project is gestegen. Veranderingen in het
logisch ontwerp, problemen met de leverancier en tegenvallende performance
zijn de oorzaak. De bijdragen en kosten van VWS ontbreken overigens in het
kostenoverzicht dat in december 2002 aan de Tweede Kamer is verstrekt. Zie 8.   20De raming van de jaarlijkse
exploitatiekosten voor GMS is volgens de Algemene Rekenkamer onvolledig omdat
hierin de decentrale exploitatiekosten ontbreken.Zie 15.Zie 19.  21De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de regio- nale kosten in het project GMS stelselmatig
buiten beschouwing zijn gelaten; zij waren niet in de start- raming opgenomen
en de in de tweede voortgangsrapportage aangekondigde inventarisatie vindt
pas nu plaats. Temeer nu GMS, C2000, colokatie en territoriale congruentie
samenkomen is de onzekerheid bij de regio's groot. Zie 8.Zie 19.  Informatievoorziening Tweede Kamer 22De Algemene
Rekenkamer concludeert dat de infor- matievoorziening over C2000 grote gebreken
vertoont. Op tweederde van de toetspunten voldoet de informatievoorziening
over C2000 niet aan de eisen van de procedureregeling. Hierdoor heeft de Tweede
Kamer door de jaren heen geen deugdelijk beeld kunnen krijgen van de financiële,
inhoudelijke en planningstechnische aspecten van het project.De Algemene Rekenkamer beveelt BZK aan op korte
termijn een informatieprofiel op te stellen voor de voortgangsrapportages.
Dit profiel zou aan de Tweede Kamer overgelegd moeten worden. Vervolgens zou
conform dit profiel gerapporteerd moeten worden. Het verdient aanbeveling
hier in elk geval de volgende punten in op te nemen: • een systematische
vergelijking tussen planning en realisatie; • een systematische vergelijking
tussen uitgaven en verplichtingen enerzijds en het gehele projectbudget anderzijds;
 • een risicoparagraaf; • een duidelijke relatie met de relevante
departementale begrotingen; • de uitputting van de post onvoorzien;
 • een eenduidige peildatum voor de financiële en niet-financiële
informatie; • de aanbestedingsresultaten (voor zover die er in de rap-
portageperiode geweest zijn). Daarnaast beveelt de Algemene Rekenkamer aan
om de verdere implementatie en de ervaringen met C2000 te blijven monitoren,
ook na de oplevering van het netwerk. Tot tenminste twee jaar na de volledige
implementatie zou de Tweede Kamer, zo zij dit wenst, geïnformeerd moeten
blijven worden over de effecten van de invoering op de bedrijfs- voering van
de hulpverleningsdiensten. Op deze manier kan nog enigszins tegemoet worden
gekomen aan de wens van de Tweede Kamer om een effect- meting uit te voeren.
 De Algemene Rekenkamer beveelt aan een heldere beslis- regel vast te stellen
voor het melden van risico's aan de Tweede Kamer. Op dit punt wordt tevens
verwezen naar het binnenkort te verschijnen rap- port «Risicoreservering
HSL- Zuid/Betuweroute». Voor het opzetten van de informatievoorziening
voor eventuele toekomstige grote projecten wordt verwezen naar de aanbevelingen
in het rapport «Informatievoorziening Grote Projecten» en de daarbij
behorende handreiking. BZK volgt
de aanbeveling op. Met de VGR van juli 2003 zal een informatieprofiel expliciet
ter goedkeuring aan de orde worden gesteld. BZK zal C2000 blijven monitoren
tot 2 jaar na de volledige implementatie. Deze aanbeveling zal BZK meenemen
in de VGR van juli 2003. De beslissing of deze aanbeveling wordt opgevolgd
is aan de Tweede Kamer. BZK hanteert momenteel al een beslisregel. Risico's
worden gemeld voor zover deze van invloed zijn op de afgesproken planning,
begroting en kwaliteit. De procedure is als volgt: mogelijke risico's worden
twee maal per jaar door de externe evaluator in samenspraak met de werkgroep
beoordeeld op kans van optreden en het effect. Deze beslisregel zal in de
voortgangsrapportage van juli 2003 nogmaals worden beschreven en ter goedkeuring
aan de Tweede Kamer worden voorgelegd. De door
BZK gehanteerde beslisregel voor het melden van risico's aan de Tweede Kamer
is niet helder. Deze bevat geen informatie over de vraag bij welke kans van
optreden en bij welke dreigende gevolgen de Tweede Kamer zal worden geïnformeerd
en op welke wijze dat dient te gebeuren. De Algemene Rekenkamer kwam tijdens
haar onderzoek in interne stukken diverse risico's tegen die niet aan de Tweede
Kamer zijn gemeld, maar waarvan zij door het ontbreken van een dergelijk operationeel
criterium niet kon nagaan of deze risico's belangrijk genoeg waren om aan
de Tweede Kamer te melden. Zij dringt er bij BZK op aan alsnog een dergelijke
beslisregel op te stellen, waarbij aandacht wordt besteed aan beide componenten
(kansen en dreigende gevolgen).23De Algemene Rekenkamer
concludeert dat ook de accountantscontrole, getoetst aan de procedureregeling,
grote gebreken vertoont. De Algemene Rekenkamer
beveelt aan dat eenmaal per jaar door een accountant een oordeel wordt gegeven
over de kwaliteit en de inhoud van de informatie in de voortgangsrapportage.BZK neemt de aanbeveling over. De opdracht aan
de accountant zal worden uitgebreid met het geven van een oordeel over de
kwaliteit en inhoud van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer.  24Wat betreft het project
GMS stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de Tweede Kamer een aantal malen
niet op een heldere manier is geïnformeerd over kostenstijgingen en vertragingen.
Wijzigingen in het projectbudget en planningswijzigingen werden niet transparant
gemaakt. Ook werd de Tweede Kamer summier geïnformeerd over de exploitatiekosten
van GMS.De Algemene Rekenkamer beveelt aan bij
het op te stellen informatieprofiel ook het project GMS te betrekken. BZK volgt de aanbeveling op. BIJLAGE 2Lijst van afkortingenADAccountant Dienst/Audit
DienstAPBAlgemeen ProjectBureau BVEBudgetVerdeelEenheidBZKBinnenlandse Zaken
en KoninkrijkrelatiesC2000Communicatiesysteem
2000 DGOOVDirectoraat-generaal
Openbare Orde en Veiligheid DMODirect ModeFEZ(directie) Financieel-Economische
ZakenFPvEFunctioneel Programma
van Eisen GMSGeïntegreerd
Meldkamer Systeem IBDURInterim-Besluit
DoelUitkering bestrijding van Rampen en zware ongevallen ITOInformatie- en communicatie
Technologie Organisatie KLPDKorps Landelijke
PolitieDiensten KMarKoninklijke Marechaussee PiPProef in de Proef R&B(directie) Rampenbestrijding
en BrandweerSBPStrategisch BesluitvormingsPlatform SCLSpecial Coverage Location SOPSysteem Opleverings
ProtocolTMOTrunked Mode VIP(directie) Veiligheid,
Informatiebeleid en Projecten VWSVolksgezondheid, Welzijn
en Sport WKBWerkgroep Kosten/BatenBIJLAGE 3Beperkingen Proef in de ProefDe procesevaluator heeft een onafhankelijke evaluatie uitgevoerd op het
proefproject van de Startregio waaronder ook de PiP wordt gerekend. De evaluatie
is naar de Tweede Kamer gestuurd als bijlage 2 bij Tweede Kamerstuk 25 124
nr. 23.De evaluator concludeert dat de PiP zorgvuldig is uitgevoerd en dat dit
de definitieve Go-beslissing onder voorwaarden mogelijk maakt. Daarbij wordt
opgemerkt dat de leer- en verbeterpunten uit de PiP krachtige maatregelen
bij de invoering van het C2000 systeem van BZK, ITO en de toekomstige gebruiker
vereisen.De evaluator constateert dat de testresultaten uit de PiP doorslaggevend
geworden zijn voor de definitieve Go-beslissing. In de periodieke evaluatie
C2000 van november 2000 werd nadrukkelijk gemeld dat de procesevaluator niet
een technische evaluatie uit zou voeren, maar in het proefproject zou gaan
beoordelen of de test procedureel op de juiste wijze was gewaarborgd.De evaluator constateert dat vooraf bekend was dat de PiP beperkingen
had. De PiP zou een veel minder omvangrijke test inhouden dan het oorspronkelijke
voorziene proefproject in de Startregio Amsterdam. De belangrijkste beperkingen
van de PiP waren:• de PiP-testen zijn uitgevoerd in een gesimuleerde operationele
omgeving in plaats van de oorspronkelijke beoogde operationele testen onder
«real-life»omstandigheden;• de beperkte omvang van de testomgeving (één radiobediensysteem
met circa 50 randapparaten;• bepaalde functionaliteiten waren ten behoeven van de PiP niet beschikbaar;• er diende gewerkt te worden met eerste generatie randapparatuur
waarvan door testen in de Startregio vooraf bekend was dat een aantal functionaliteiten
ontbrak;• de PiP diende te worden uitgevoerd in een periode van 1 februari
tot 1 juni 2001. Dit stelde een begrenzing aan de beschikbare doorlooptijd
en de periode was kort na de oplevering van het netwerk, waardoor de PiP is
geconfronteerd met de nodige kinderziektes.De evaluator concludeert in de eindevaluatie dat de representativiteit
van de PiP door een aantal maatregelen goed gewaarborgd was, maar benadrukt
dat de bovengenoemde beperkingen zijn beschouwd als één van
de uitgangspunten en daarom geen rol hebben gespeeld in de beoordeling van
de representativiteit van de PiP. Ook concludeert de evaluator dat door de
beperkingen van de PiP geen sprake kón zijn van een oordeel over een
volledig werkend C2000 systeem.De evaluator adviseerde de staatssecretaris de definitieve Go-beslissing
te nemen en het project op basis van de aanbevelingen uit het PiP rapport
(d.d. 28-08-2001) en het advies van de Landelijke Begeleidingsgroep Evaluatie,
d.d. 14-09-2001, met goede maatregelen en krachtige projectsturing verder
vorm te geven.BIJLAGE 4Ramingen investeringskosten 1996–2002Investeringskosten (in mln €)Kostenstudie 1996**MutatieRaming 1999MutatieVoorstudie 2000KnipVoorstudie 2001 ****MutatieEindrapport 2001Rijk         Sunk costs ***–+ 16,816,8 16,8 16,8 16,8Organisatie ITO34,5+ 2,336,8+ 13,650,5 50,5+ 8,759,2Organisatie BZK5,0+ 3,28,2+ 513,1 13,1+ 0,914,0Infrastructuur187,4+ 5,52192,9+ 23,1215,8 215,8+ 12,9228,7Overig8,2+ 1,39,5– 9,50    Lening radiobediensystemen     + 45,445,4 45,4          Regio         Radiobediensystemen49,0+ 11,860,8– 1,959,1– 59,10  Regionale implementatie8,6+ 14,523,1 23,1 23,1+ 5,228,3Randapparatuur103,5+ 1,8105,3+ 13,6118,9 118,9+ 2,9121,8Vervroegde afschrijving10,4 10,4– 10,40    Dubbele expl. lasten regio34,0– 16,317,7– 17,70              Overig         Centrale expl tot SOP0+ 89,989,9+ 88,7178,6 186,3– 32,7153,6Eerder opleveren*****     – 32,7– 32,7– 13,1– 45,8Index, BTW, onvoorzien45,4+ 6,852,2+ 6,358,5+ 2,360,8+ 15,776.6          Totaal gerapporteerde raming486,0+ 137,5623,5+ 110,9734,4/– 36,4698,0+ 0,6698,6          Correctie prijsniveau eind 2001*63,5 25,7                Minus indexatie voor prijspeil 2004    – 28,9 – 31,3 – 31,3          Totaal raming geïndexeerd549,5 649,2 705,5 666,7 667,3* Geraamde correctiepercentages volgens Eindrapport 2001: Kostenstudie
1996: 13%; PWC 1999: 4%.** Inclusief de in februari 1999 toegevoegde bijdrage van de KMar (€ 2,3
mln).*** De sunk costs betreffen alle kosten (ITO, APB, systeemontwikkeling)
in de periode 1996–1998.**** Intern werkdocument.***** De door de WKB ingeboekte besparing op de exploitatiekosten tot
SOP van € 45,8 mln is in dit overzicht niet op deze kostencategorie
ingeboekt maar apart gehouden omdat de realisering twijfelachtig is.BIJLAGE 5Toedeling investeringskosten aan gebruikersToedeling investeringskosten (in mln €)1996–1997Raming 1999Voorstudie 2000Voorstudie 2001***Eindrapport 2001Rijk (totaal)264,5+2,3**390,3515,2547,4534,8      Ambulancesector14,1?14,113,616,4Brandweersector73,9?66,740,859,8Politiesector131,1?119,881,778,4KMar0?18,614,59,1 Regio (totaal)219,2233,2219,2150,6163,8      Totaal gerapporteerde raming486,0623,5734,4698,0698,6      Correctie prijsniveau eind 2001*63,525,7   Minus indexatie prijspeil 2004  – 28,9– 31,3– 31,3Totaalraming geïndexeerd549,5649,2705,5666,7667,3* Geraamde correctiepercentages volgens Eindrapport 2001: Kostenstudie
1996: 13%; PWC 1999: 4%.** Het bedrag dat later aan het projectbudget is toegevoegd voor de deelname
van de KMar (€ 2,3 miljoen) is in 1996 nog niet in de projectbegroting
opgenomen.*** Intern werkdocument.BIJLAGE 6Ramingen jaarlijkse exploitatiekosten 1996–2002Jaarlijkse exploitatiekosten (in mln €)Kostenstudie 1996MutatieRaming 1999MutatieVoorstudie 2000KnipVoorstudie 2001**MutatieEindrap-port 2001 Centrale exploitatiekosten24,1+ 27,751,8+ 7,259,0+ 6,865,8 65,8Decentrale exploitatiekosten11,3+ 10,021,3+ 1,422,7– 6,815,9 15,9Totaal gerapporteerde raming35,4+ 37,773,1+ 8,681,7 81,7 81,7          Correctie prijsniveau 2001*4,6 2,9      Minus indexatie prijspeil 2004    – 6,8 – 6,8 – 6,8Totaal raming geïndexeerd40,0 76,0 74,9 74,9 74,9* Geraamde correctiepercentages volgens Eindrapport 2001: Kostenstudie
1996: 13%; PWC 1999: 4%.** Intern werkdocument.BIJLAGE 7Toedeling exploitatiekosten aan gebruikersToedeling jaarlijkse exploitatiekosten
 (in mln €)1996–1997Raming 1999Voorstudie 2000Voorstudie 2001**Eindrapport 2001Ambulancesector??3,67,87,8Brandweersector??24,023,623,6Politiesector??47,247,246,8Kmar??6,36,33,6 Totaal gerapporteerde raming35,473,181,781,781,7      Correctie prijsniveau eind 2001*4,62,9   Minus indexatie prijspeil 2004  – 6,8– 6,8– 6,8Totaalraming geïndexeerd40,076,074,974,974,9* Geraamde correctiepercentages volgens Eindrapport 2001: Kostenstudie
1996: 13%; PWC 1999: 4%.** Intern werkdocument.BIJLAGE 8Uitgaven buiten projectbegroting en niet geraamde kostenGeplande of gerealiseerde uitgaven buiten
het projectbudgetNog niet geraamde
kostenGeplande maar voorlopig niet
te realiseren zaken Bedragen voor startregio betaald door DVIP (€ 13
mln t/m 2002, daarna niet bekend)Kosten na SOP
tot beëindiging analoge systemen/ Kosten vertraging landelijke uitrol
(€ 38 mln)BillingsysteemBedragen startregio (€ 6,9 mln) en roll-out
landelijk netwerk (€ 10,6 mln) en elektrisch en elektronisch materieel
(circa € 10 mln) betaald door DefensieExtra kosten randapparatuur. De gepresenteerde bedragen zijn niet realistisch.
Uitgegaan is van één op één vervanging peildatum
1996 (Aantallen BVE's politie: aanname WKB 45 000, verwacht in 2004:
50 000)Mobiele dataterminals niet in WKB
meegenomen. Politie ontvangt hiervoor wel structureel extra middelen door
ophoging van de BVE (berekend € 5,7 mln). Dit gaat buiten C2000
om. Bedragen startregio (€ 2,8 mln) en AZN
(€ 1,5 mln), betaald door VWSVervroegde
afschrijvingen van investeringen in huidige netten Rentekosten lening radiobediensysteem (€ 17,7
mln)De afschrijvingskosten van randapparatuur
niet in WKB (voor politie uitgaande van € 33,1 aan extra investeringen
en een afschrijvingstermijn van 5 jaar leidt dit tot een bedrag van € 6,6
mln per jaar).  Kosten regionale brandweer (€ 6,6 mln)Extra kosten Special Coverage Locations (lijst
1999 gefixeerd) Kosten koppeling C2000-GMS (€ 2,7 mln)Fall-back optie Het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem, was niet
opgenomen in functioneel programma van eisen. Wel in WKB. Er is nu budget
bij directie R&B (€ 3,9 mln).Kosten
ontmantelen analoge netten Kosten voor (tijdelijke) koppelingen van analoog
naar digitaalExtra kosten fysieke beveiliging Kosten colokatie Rijk, budget € 2,3 mln,
terwijl reeds € 3,1 mln betaaldKosten
colocatie regio  Kosten extra functies
Radiobedienplekken  Aanpassingen radionetwerk  (Meerjarige) opleidingskosten BIJLAGE 9Analyse per kostencategorie1. Organisatiekosten ITODe geraamde kosten van ITO zijn tijdens de looptijd van het project telkens
fors verhoogd.In 1996 waren deze kosten geraamd op € 34,5 mln1, in het Eindrapport 2001 bedroeg de raming € 59,2 mln. Deze
kostenpost bestaat uit personele en materiele kosten.De organisatiekosten ITO bestaan uit (in mln €)Kosten personeel (totaal 49,1)Kosten materieel (totaal 10,1)De raming betreft de periode tot en met einde project per 1-1-2004.Deze kosten zijn verdeeld over een frontoffice (19,1 mln) en een backoffice
(40,1 mln)De raming van de personele kosten is exclusief de kosten van:• ondersteuning bij de aanbesteding van de radiobediensystemen;• opbouw van de beheerorganisatie die operationeel wordt na oplevering
van het C2000 radionetwerk (na SOP).De verklaring voor de stijging van de kostenramingen schuilt in de langere
doorlooptijd van het ontwikkelproject, waarbij ook meer personeel moest worden
ingezet en in een groter aandeel van extern personeel dan was voorzien.De raming van de personele kosten is in het Eindrapport 2001 gebaseerd
op een verhouding intern en extern personeel van 30:70. Als gevolg van deze
aanname wordt een nog te realiseren besparing over 2003 ingeboekt van € 3,9
mln. In het verleden is deze verhouding van intern en extern personeel niet
haalbaar gebleken. In de raming 1996 werd gerekend met 10% extern personeel,
medio 2001 was hun aandeel 40%.Uit de concept jaarrekening van ITO over 2002 blijkt dat specifiek voor
C2000 het aandeel van het extern personeel in 2001 en 2002 lag op respectievelijk
56,4% en 52,8%. De inhuur van extern personeel lag daarmee beduidend hoger
dan de nagestreefde 30%.Bij de financiële verantwoording over 1998 wees de departementale
accountantsdienst op de zorgwekkend hoge kosten van de inhuur van extern personeel
(het vijfvoudige van de kosten van het interne personeel). In dat zelfde jaar
concludeerde het Expertisecentrum dat ITO onvoldoende was toegerust om de
realisatie, implementatie, beheer en exploitatie van het C2000 project afdoende
te kunnen ondersteunen. In 2000 werden de kosten van ITO wederom veel hoger
geraamd dan in 1999. De projectauditor was van mening dat deze stijging al
bij de raming in 1999 te voorzien was.Uit het bovenstaande blijkt dat de kosten van ITO stelselmatig te laag
zijn geraamd op grond van niet realistische veronderstellingen. De voor 2003
ingeboekte besparing van € 3,9 mln lijkt dan ook weinig realistisch.
Omdat intussen verdere uitloop van het project wordt voorzien zal eerder rekening
gehouden moeten worden met extra kosten.2. InfrastructuurIn het Eindrapport 2001 worden de kosten voor de infrastructuur geraamd
op € 228,7 mln, waarvan € 24,7 mln voor SCL's.De geraamde kosten van de infrastructuur bedragen € 228,7 mln.
Deze kosten bestaan uit (in mln €):• aanleg van het radionetwerk 147,91• zekerstellen van opstelpunten voor zendmasten en het aanleggen
van huurlijnen 56,1• kosten SCL's 24,7De raming is exclusief eventuele planschade als gevolg van de bouw van
de opstelpunten (schadeclaims).In de startraming 1996 werden de kosten voor de infrastructuur nog geraamd
op € 87,4 mln. Al snel na het gereed komen van het ontwerp voor
het netwerk werd duidelijk dat deze kosten veel te laag waren geraamd . In
1999 waren de ramingen al opgehoogd tot € 192,9 mln.Het aantal opstelpunten was in de startraming redelijk goed bepaald (er
werd uitgegaan van 400 plus of min 50), maar de gemiddelde kosten per opstelpunt
werden op grond van de ervaringen in de startregio met € 135 000
hoger geraamd dan in de startraming (€ 83 500). De WKB geeft
de volgende verklaring voor de stijging van de gemiddelde kosten per opstelpunt:• Hogere en zwaardere masten dan gepland in verband met de uitbreiding
van de gewenste landelijke dekking tot minimaal 95%2.• Minder hergebruik van oude opstelpunten dan gepland (slechts 10%
van de oude opstelpunten is nog bruikbaar terwijl in 1996 werd uitgegaan van
90%; masten zijn niet meer bruikbaar vanwege de beperkte hoogte ervan).• Herziene beveiligingseisen.• Extra voorzieningen voor het medegebruik van de opstelpunten.Het aantal SCL's moest gedurende de looptijd van het project worden uitgebreid.
De kosten hiervan waren niet voorzien in de startraming. Deze zijn vanaf 1999
opgenomen in de ramingen.Vastgesteld wordt dat als gevolg van het ontbreken van het netwerkontwerp
in 1996 nog geen goede raming van de benodigde infrastructuur kon worden gemaakt.
Het verhogen van de gewenste radiodekking moet als extra functionaliteit worden
aangemerkt. Problemen rondom de verwerving van de opstelpunten (reeds in 1996
als risico aangemerkt) zijn onderschat. De relatie met de leverancier van
het netwerk was niet zonder problemen (zie hoofdstuk 2) en is een belangrijke
factor bij de vertraging van het project gebleken.3. RadiobediensystemenIn het Eindrapport 2001 worden de kosten voor aanschaf van de radiobediensystemen3 op € 45,4 mln geraamd. Eerder waren deze kosten
op € 59,0 mln geraamd (en in interne stukken zelfs op € 65,8
mln). De ingeboekte kostenvermindering is niet goed onderbouwd, maar desgevraagd
werd toegelicht dat de kosten lager werden ingeboekt om de onderhandelingen
met de leverancier scherp te zetten.4 De raming
van de radiobediensystemen is niet door de projectevaluator beoordeeld maar wel als risicovol bestempeld. Het contract is intussen naar zeggen
afgesloten voor het geraamde bedrag.De geraamde kosten van de radiobediensystemen bedragen € 45,4
mlnDeze kosten bestaan uit (in mln €)• Systemen zelf 27,4• Software ontwikkeling 2,5• Testen en keuren 0,2• Overige 3,3• Onvoorzien 15,5% 5,2• BTW 6,8De raming moet worden gezien als een taakstellend budget waarvoor het Ministerie van Financiën een renteloze lening
beschikbaar heeft gesteld, af te lossen in 10 jaar. De radiobediensystemen
worden door het rijk aangeschaft, geïnstalleerd en werkend opgeleverd
voor 26 gecoloceerde meldkamers. Deze meldkamers dienen conform de planning
van de opdrachtgever gerealiseerd te worden en te beschikken over GMS.De raming van de radiobediensystemen in het Eindrapport 2001 is exclusief
de volgende kosten die ten laste komen van de regio's:• aansturing en begeleiding door ITO bij de implementatie van het
radiobediensysteem;• inrichting en gereedmaken van de meldkamers;• inrichting en uitrusting decentrale meldkamers;• het aansluiten van het radiobediensysteem op de benodigde infrastructuren;• opleidingen personeel;• projectmanagement.De raming van de kosten van de radiobediensystemen heeft zich als volgt
ontwikkeld.1996: 70 meldkamers aansluiten voor € 49,0 mln1999: 68 meldkamers aansluiten voor € 60,8 mln2000: 40 meldkamers aansluiten voor € 59,0 mln2001: 28 meldkamers aansluiten voor € 45,5 mlnVastgesteld wordt dat de kosten van de radiobediensystemen zich ongrijpbaar
hebben ontwikkeld. Het lijkt erop dat deze kosten vooral dankzij de in 2001
verplicht gestelde colocatie binnen de grenzen uit de startraming zijn gebleven.
Echter deze colocatie is nog niet overal gerealiseerd en in de projectbegroting
(investeringskosten) ontbreekt nog een aantal belangrijke kostenposten. Deze
moeten volgens BZK ten laste komen van de regio maar hierover zijn nog geen
heldere afspraken gemaakt.4. RandapparatuurHet Eindrapport 2001 raamt de investeringskosten in randapparatuur op € 121,8
mln.De geraamde kosten lijken ten opzichte van de startraming (€ 103,5
mln) beheerst gestegen. Echter de achterliggende aantallen apparatuur zijn
zonder onderbouwing gewijzigd en de in 1996 verwachte prijsdalingen van 40%
zijn niet gerealiseerd.Onlangs werd in het kader van de Landelijke Aanbesteding Randapparatuur
de door de regio's nodig geachte hoeveelheid apparatuur bepaald. De
hoeveelheid kan per regio verschillen, onder meer afhankelijk van de vraag
of sprake is van vervanging-op-de-man of in-de-dienst.De prijs waartegen deze apparatuur kan worden verkregen is op dit moment
onderwerp van onderhandeling met de leverancier. Vanwege onzekerheden in de
raming heeft de WKB er voor gekozen het in de Voorstudie 2000 geraamde totaalbedrag
voor randapparatuur vooralsnog te handhaven.Vastgesteld wordt dat de geraamde kosten voor randapparatuur in het Eindrapport
2001 niet goed zijn onderbouwd en kunstmatig op hetzelfde niveau zijn gehouden.
De raming van deze kostenpost kent dan ook een grote mate van onzekerheid.
Het lopende onderzoek naar de regionale kosten moet hierin duidelijkheid brengen.5. Regionale implementatieDe geraamde kosten van regionale implementatie zijn tijdens de looptijd
van het project verhoogd van € 8,6 mln naar € 28,3 mln.
De kosten van de regionale implementatie leveren op dit moment veel discussie
op omdat de regio's een aantal niet geraamde kosten voorzien.Op dit moment is bijvoorbeeld nog niet geregeld op welke wijze de fall-back
van de meldkamers wordt gerealiseerd. Afhankelijk van de gekozen oplossing
kan dit nog hoge kosten met zich meebrengen.De volgende kostencomponenten komen volgens de Politie niet of onvoldoende
aan de orde in het Eindrapport 2001:• vervroegde afschrijvingen zijn in een aantal regio's wel aan de
orde omdat recent nog moest worden geïnvesteerd in analoge apparatuur;• de opleidingskosten voor de regio's zijn onvoldoende helder;• gelet op de gewenste dekkingsgraad wordt uitbreiding van de opstelpunten
niet uitgesloten geacht;• de baten van het C2000 acht men gezocht;• de kosten van het slopen van de analoge netwerken zijn onvoldoende
bekend;• de kosten voor het gebruik van direct mode zijn niet bekend;• de kosten voor colocatie worden niet tot C2000 gerekend terwijl
colocatie wel een noodzakelijke voorwaarde voor het project is geworden;• de kosten voor fall-back ingeval een meldkamer uitvalt zijn niet
bekend.6. Exploitatiekosten tot systeemopleveringIn het Eindrapport 2001 worden de centrale exploitatiekosten tot SOP gedefinieerd
als de kosten die worden gemaakt in de periode dat het C2000 netwerk in aanbouw
is en de radiobediensystemen worden geïnstalleerd. Deze kosten worden
geraamd op € 107,8. (€ 153,6–€ 45,8 i.v.m.
een half jaar sneller opleveren).De exploitatiekosten tot SOP worden berekend op (in mln €)Exploitatiekosten netwerk 101,5CC/NMC l 1,8Radiobediensystemen 4,5De raming betreft de periode tot en met einde project per 1-1-2004.In de kostencategorie «exploitatiekosten tot SOP» hebben zich
gedurende de looptijd van het project de grootste wijzigingen voorgedaan.• In de Kostenstudie 1996 was het uitgangspunt dat de exploitatiekosten
tijdens de bouw van het C2000 systeem volledig zouden worden doorbelast aan
de regio's. Daardoor zouden de regio's dubbele exploitatielasten hebben, namelijk
voor zowel de oude analoge systemen als voor het nieuwe systeem C2000. De
dubbele lasten werden geraamd op € 34,0 mln (zijnde gelijk aan de
exploitatiekosten van de oude analoge systemen) en werden in de raming opgevoerd
als investeringskosten voor de regio's.• In de PWC raming 1999 werd verondersteld dat de helft van de exploitatiekosten
ten laste van de regio's zou komen. Een gedeelte van de kosten (€ 76,7
mln) zou worden gedekt door het gebruik van het radionetwerk bij de gebruikers
in rekening te brengen. Het resterende bedrag (€ 89,8 mln) werd
in 1999 tot de investeringskosten gerekend en in de raming opgevoerd als centrale
exploitatiekosten tot SOP.• In de Voorstudie 2000 werd besloten de exploitatiekosten tot de
oplevering van C2000 volledig ten laste van het Rijk te brengen. Het gaat
om een bedrag van € 178,3 mln.• In het Eindrapport 2001 worden de exploitatiekosten tot SOP ten
laste van het Rijk verlaagd met € 45,8 mln tot € 107,8
als gevolg van versneld opleveren.De centraal te dragen exploitatiekosten komen volgens het Eindrapport
2001 geheel voor rekening van het Rijk, maar daar staat wel tegenover dat
andere kostenposten die in de regio's zijn te verwachten «thans worden
geacht volledig voor rekening van de regio's te komen». Deze kosten
betreffen:• de aansluitkosten van de radiobediensystemen op het netwerk;• de inbouwkosten van de randapparatuur;• de bouwkundige aanpassingen in de meldkamer;• het inrichten van een regionale beheerorganisatie;• de kosten van het tijdelijk in bedrijf houden c.q. afbreken van
analoge netten.Een deel van deze kosten staat nu ter discussie bij de kosten van regionale
implementatie.Vastgesteld wordt dat belangrijke kostenposten in de projectbegroting
(investeringskosten) ontbreken en dat er geen heldere afspraken zijn gemaakt
over wie deze kosten voor zijn rekening moet nemen.In het Eindrapport 2001 wordt een besparing ingeboekt (€ 45,8
mln) op grond van de volgende veronderstellingen:• de datum SOP wordt een half jaar vervroegd waardoor de onderhoudsperiode
korter wordt;• de exploitatiekosten bij oplevering van het netwerk worden vanaf 1 januari
2004 doorberekend aan de disciplines.De Algemene Rekenkamer is van mening dat beide veronderstellingen niet
tot een realistische raming van de centraal te dragen exploitatiekosten hebben
geleid. De vervroeging van de opleverdatum kon al van meet af aan als niet
haalbaar worden beschouwd. Daarnaast zullen de kosten maar beperkt aan de
gebruikers doorberekend kunnen worden, namelijk alleen aan die regio's waar
C2000 operationeel is. Dat zal voor het merendeel van de regio's pas op een
later tijdstip het geval zijn. BIJLAGE 10Financieringsbronnen gebruikersFinancieringsbronnenInvesteringen*Jaarlijkse exploitatiekosten  Centrale kostenDecentrale kosten Ambulancesector    • Geraamd bedrag • Financiering€ 5,0 mln VWS Beleidsregel
(reservering vanaf 1/1/2002 door sector) en begroting VWS€ 6,4 mln Begroting VWS€ 1,4 mln Beleidsregel VWS en deel IBDUR-gelden
voor GHOR (dR&B)     Politiesector    • Geraamd bedrag • Financiering€ 87,4 mln BVE-bijdrage
(reserveren uit besparing op exploitatiekosten analoge systeem)€ 37,6 (€ 30,6 mln uit de BVE-bijdrage
en € 7,0 mln uit de Begroting BZK (directie Politie)€ 9,1 mln BVE-bijdrage     Regionale brandweer**    • Geraamd bedrag • Financiering€ 59,9 mln*** min gemeentelijke
brandweer Begroting BZK (directie R&B)€ 11,8 mln Begroting BZK (directie R&B)€ 1,8 mln Deel IBDUR-gelden(directie R&B)    Gemeentelijke brandweer    • Geraamd bedrag • Financiering€ 59,9 mln min regionale
brandweer Gemeentefonds (reser- veren uit besparing op exploitatiekosten
analoge systeem)€ 7,3 mln
 Korting op bijdrage Gemeentefonds (voorstel)€ 2,7 mln Gemeentefonds (accres voor zorg, onderwijs
en veiligheid)     KMar   • Geraamd bedrag •
Financiering€ 11,3
mln Begroting Defensie€ 2,7 mln Begroting Defensie€ 0,9 mln Begroting Defensie TOTAAL€ 163,7
mln€ 65,8€ 15,9* De vermelde bedragen betreffen de ramingen van het Eindrapport 2001.
Door het departement wordt nog onderzocht in hoeverre deze ramingen een reëel
beeld geven.** Ook heeft de directie R&B eigen materieel (verbindingscommandowagens)
dat uitgerust wordt met C2000-apparatuur. De kosten hiervan zijn niet in de
ramingen opgenomen.*** Hier zijn geen afzonderlijke bedragen geraamd voor regionale en gemeentelijke
brandweer.BIJLAGE 11Overzicht reserveringenReserveringen Benodigd volgens Begroting 1997Benodigd volgens Eindrapport 2001Stand
reservering Ambulancesector    • Geraamd bedrag • Financiering€ 14,1 mln€ 5,0 mln VWS Beleidsregel C2000 (reservering vanaf 1
januari 2002 door sector)Onbekend    Politiesector    • Geraamd bedrag • Financiering€ 131,1 waarvan € 104,8
regiokorpsen € 21,3 KLPD € 5,0 directie Politie€ 87,4 mln Deel BVE-bijdrage (reserveren
uit besparing op exploitatiekosten analoge systeem, waarvoor een component
in de BVE is opgenomen)Stand regiokorpsen
 1998: € 76,7 (AD) eind 2000: € 84,1 (eindrapport 2001)
en € 72,6 mln (FEZ) eind 2001: € 79,1 mln (FEZ) Recente
stand is niet bekend. Er wordt inmiddels ingeteerd op de reserveringen     Regionale brandweer   • Geraamd bedrag • Financiering€ 38,1 mln€ 59,9 mln (dit is incl. gemeentelijke brandweer) 
begroting BZK (directie R&B)Onbekend Volledig beschikbaar in begroting BZK     Gemeentelijke brandweer    • Geraamd bedrag • Financiering€ 35,8 mln€ 59,9 mln (dit is incl. regionale brandweer) Gemeentefonds
 (reserveren uit besparing op exploitatiekosten analoge systeem)Onbekend KMar   • Geraamd bedrag •
Financiering€ 18,1 mln€ 11,3 mln begroting
DefensieOnbekend Bedrag
beschikbaar in de begroting DefensieTOTAAL€ 237,3€ 163,7 mln BIJLAGE 12Beschikbare middelen gebruikers/regio'sAmbulancesectorDe regionale investerings- en exploitatiekosten
(met name kosten randapparatuur) voor de ambulancesector worden bekostigd
conform een door de minister van VWS vastgestelde beleidsregel. Deze regel
geldt vanaf 1-1-2002. Daarnaast heeft het Ministerie van VWS tot en met
2002 uit zijn begroting (buiten de projectraming om) € 4,2 mln betaald
voor investeringen in de ambulancesector.De jaarlijkse centrale exploitatiekosten van
C2000 (€ 6,4 mln) worden ook betaald uit de begroting van het ministerie.In het kader van de rampenbestrijding ontvangt de ambulancesector1 ook structureel gelden middels de IBDUR-regeling van
de directie R&B. Deze gelden zijn niet geoormerkt voor C2000, maar kunnen
wel deels gebruikt worden ter dekking van investerings-
en exploitatiekosten van C2000. In welke mate is echter niet bekend.PolitiesectorDe bekostiging van de politiekorpsen vindt plaats middels de BVE-bijdrage.
Deze bijdrage betreft een algemene bijdrage waarbinnen geen bedragen zijn
geoormerkt. Er kunnen derhalve per korps prioriteiten worden gesteld, waardoor
de in de BVE berekende bijdrage kan afwijken van het door de korpsbeheerders
voor C2000 beschikbaar gestelde bedrag.Bij een aantal politiekorpsen zijn geen gelden gereserveerd voor de investeringen in C2000. Daarnaast zijn er ook korpsen
die zelfs meer dan het berekende bedrag hebben gereserveerd. Voorts is gebleken
dat een aantal korpsen inmiddels uitgaven hebben gedaan ten laste van het
gereserveerde bedrag. Er bestaat op dit moment geen zicht (meer) op de stand
van de reserveringen en daarmee op de toereikendheid van de financiering van
de investeringskosten voor C2000.Uit een in 2002 uitgevoerd onderzoek naar de (totale) kosten van de regionale
politiekorpsen bleek dat de exploitatiekosten
voor C2000 minimaal twee keer zo hoog zullen zijn als de huidige exploitatiekosten. Op basis hiervan is besloten om de BVE-bijdrage
aan de politie vanaf 2004 fors te verhogen. Dit bedrag loopt op tot een
bedrag van € 43 mln2 in 2007 en is
aan de Tweede Kamer gemeld met brief van 14 november 2002, 28 684
nr. 2.BrandweersectorDe besturen van de brandweerregio's en de gemeenten (voor de gemeentelijke
brandweer) stellen de van het Rijk ontvangen gelden, afhankelijk van prioriteiten,
beschikbaar voor C2000. Vanaf 1998 is hen gevraagd gelden te reserveren
voor de decentraleinvesteringskosten voor C2000.De financiering van de regionale brandweer vindt plaats middels de IBDUR-regeling.
De hiervoor benodigde middelen komen uit begrotingsgelden van de directie
R&B van het Ministerie van BZK. Desondanks neemt de directie zelf het
betreffende bedrag voor investeringen van de regionale
brandweer voor zijn rekening en heeft deze gelden ook beschikbaar. Ook financiert
de directie R&B de aanpassing van het eigen rampenbestrijdingsmaterieel
in het kader van de C2000.Naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam heeft het kabinet
het IBDUR-budget voor de rampenbestrijding verhoogd naar € 61,3
mln. Het brandweerdeel hierin bedraagt € 38,4 mln.3 Het betreft een lumpsum bedrag waaruit investerings- en exploitatiekosten van C2000 betaald zouden kunnen
worden. Dit bedrag is echter niet alleen bestemd voor C2000. Bij het departement
bestaat echter geen zicht op het deel van de IBDUR-bijdrage dat beschikbaar
is voor C2000.Een gedeelte van het accres van het Gemeentefonds ten behoeve van zorg,
onderwijs en veiligheid (€ 226,9 mln per jaar vanaf 2003) zal
volgens de Minister van BZK worden aangewend voor de dekking van de exploitatiekosten van het C2000 systeem. Dit betekent
dat de extra kosten van C2000 van de gemeentelijke brandweer bekostigd zullen moeten worden uit de extra middelen die aan het
Gemeentefonds worden toegevoegd.De reserveringen voor de gemeentelijke brandweer
zouden uit de gemeentelijke begrotingen moeten blijken. Bij het departement
is niet bekend of er inderdaad door de gemeenten reserveringen zijn gepleegd
t.b.v. de investeringen van de brandweer.Bij de directie R&B bestaat er derhalve geen zicht op beschikbare
bedragen voor C2000 van zowel de regionale brandweer
als van de gemeentelijke brandweer.KMarDe investeringen van de KMar kunnen worden verdeeld in twee categorieën:• uitgaven voor de KMar als zijnde onderdeel van de startregio (raming € 6,9
mln);• uitgaven voor de landelijke roll-out (raming € 10,6 mln).Er wordt derhalve inmiddels rekening gehouden met een bedrag van in totaal € 17,5
mln voor de KMar.In de jaren voor 2001 is er door het Ministerie van Defensie € 22,1
mln uitgegeven voor «elektrisch en elektronisch materieel». Een
belangrijk deel hiervan is uitgegeven voor activiteiten verband houdende met
C2000. Het precieze bedrag hiervan is niet bekend. BIJLAGE 13Gerealiseerde bedragen ITOJaarOntvangen van DVIP*Baten/lasten**Waarvan
betalingen aan TetraNed1997€ 5,9 mln€ 5,9 mln 1998€ 8,5 mln€ 8,6 mln 1999€ 32,2 mln€ 27,9 mln€ 16,1
mln 2000€ 52,7 mln€ 45,5 mln€ 20,2
mln 2001€ 73,6 mln€ 80,6 mln€ 59,8
mln 2002€ 81,6 mln€ 71,3 mln€ 36,2
mln Real. t/m 2002€ 254,4 mln€ 239,7 mln***€ 132,3 mlnBron: Overzichten ITO.* Dit betreft ontvangen voorschotbedragen die inmiddels grotendeels afgerekend
zijn.** Dit zijn de door ITO gemaakte kosten voor C2000 die geheel worden gedeclareerd
bij DVIP.*** Ten laste van derden gebracht is daarnaast € 2,7 mln en
ten laste van overige projecten € 2,1 mln (totaal dus € 244,5
miljoen).BIJLAGE 14Ramingen investeringskosten GMS 1996–2003Totaal investering rijk Na indexatie (prijspeil 2002)*199615,217,0 199822,024,1199922,023,7 200024,225,2200242,742,7 200350,950,9Bron: Financieel overzicht GMS van 1996–2003.* 1996: 11,5%; 1998: 9,5%; 1999: 7,5%; 2000: 4%; 2001: 2%. BIJLAGE 15Aanwezigheidstoets Procedureregeling Grote ProjectenAanwezigheidstoets Procedureregeling Grote Projecten1 VoldaanNiet voldaanOnderzoeksfase  1. De informatievoorziening omvat een omschrijving
van het probleem dat aan het projectvoorstel ten grondslag ligt (onderdeel
van A1). • 2. De informatievoorziening omvat eventuele raakpunten
met overig beleid/overige activiteiten (onderdeel van A1). • 3. De informatievoorziening omvat een evenwichtige
presentatie van in de projectvoorbereiding onderzochte alternatieven (inclusief
financiële onderbouwing en risicoanalyse) (onderdeel van A5). • 4. De informatievoorziening omvat de motivering waarom
deze alternatieven zijn afgevallen. Hierbij moet ook aandacht zijn voor de
financiële motivering (onderdeel van A5). • 5. De informatievoorziening omvat een concretisering
van de doelstellingen in meetbare ijkpunten, gerelateerd aan de situatie bij
ongewijzigd beleid (0-meting); de doelstellingen moeten zo concreet geformuleerd
worden dat effectmeting na realisering van het project mogelijk is (onderdeel
van A2). • 6. De informatievoorziening omvat een betrouwbare
nulmeting (onderdeel van A2). •    Projectvoorstel  7. De informatievoorziening omvat de gekozen middelen
om de doelstellingen te realiseren (onderdeel van A1). • 8. De informatievoorziening omvat de motivering voor
de gekozen middelen om het project te realiseren,
(Norm Algemene Rekenkamer) waaronder een onderbouwing van de relatie tussen
de gekozen middelen en verwachte prestaties en effecten.• 9. De informatievoorziening omvat de motivering voor
de gekozen middelen om de doelstellingen te realiseren,
(Norm Algemene Rekenkamer) waaronder een onderbouwing van de relatie tussen
de gekozen middelen en verwachte prestaties en effecten (onderdeel van A1). • 10. De financiële onderbouwing bevat een beschrijving
van ijkpunten respectievelijk tussendoelen met behulp waarvan de voortgang
van de realisatie gemeten kan worden (onderdeel van A3). • 11. De informatievoorziening omvat alle adviezen
van externe deskundigen over (aspecten van) het projectvoorstel (onderdeel
van A6). •12. De informatievoorziening omvat voor zover relevant
een procedure en tijdstip voor het nemen van de definitieve beslissing over
de uitvoering (point of no return) van het project aan de hand van de meest
recente gegevens en een procedure en tijdstip voor het verrichten van tussentijdse
evaluatie(s) over de voortgang van het project (onderdeel van A8). •  13. De informatievoorziening omvat een tijdsplanning
voor het project gekoppeld aan tussendoelen (onderdeel van A1, A3). • 14. De informatievoorziening omvat een kosten-batenanalyse
van het projectvoorstel of een daarmee vergelijkbaar alternatief (onderdeel
van A3). • 15. De financiële onderbouwing bevat een analyse
van aan het projectvoorstel verbonden risico's (onderdeel van A3). • 16. De financiële onderbouwing is onderscheiden
naar investerings/invoeringskosten en exploitatiekosten (onderdeel van A3).•  17. De informatievoorziening omvat de wijze van financiering
van de investerings/invoeringskosten (onderdeel van A3). • 18. De informatievoorziening omvat de budgettaire
inpassing van deze financiering in de (meerjaren)begroting (onderdeel van
A4). •  19. De informatievoorziening omvat de gevolgen van
de uitvoering van het project voor de prioriteitstelling binnen de begroting
en de flexibiliteit ervan (onderdeel van A4). •20. De informatievoorziening omvat de afspraken over
compensatie van eventuele overschrijdingen (onderdeel van A4). •Accountantsrapport (bij het projectvoorstel)  21. Het accountantsrapport bevat een oordeel over
de toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses. Dit oordeel moet gebaseerd
zijn op een specifieke accountantscontrole (onderdeel van A7).• 22. Het accountantsrapport bevat een oordeel over
het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing van
het projectvoorstel. Dit oordeel moet gebaseerd zijn op een specifieke accountantscontrole
(onderdeel van A7). • 23. Het accountantsrapport bevat een oordeel over
de toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding functioneert
of heeft gefunctioneerd. Dit oordeel moet gebaseerd zijn op een specifieke
accountantscontrole (onderdeel van A7). • 24. Het accountantsrapport bevat een oordeel over
de toereikendheid van de organisatie die voor de uitvoering ingericht is of
zal worden. Dit oordeel moet gebaseerd zijn op een specifieke accountantscontrole
(onderdeel van A7). •    Voortgangsrapportage  25. De voortgangsrapportages bieden informatie over
de vergelijking van planning en realisatie (onderdeel van B1). •26. De voortgangsrapportages bieden informatie over
de aangegane financiële verplichtingen en uitgaven in vergelijking tot
de projectbegroting (onderdeel van B1). • 27. De financiële informatie in de voortgangsrapportages
moet gerelateerd kunnen worden aan informatie in de departementale begrotingsstukken
(onderdeel van B5). • 28. De voortgangsrapportages bieden informatie over
de relevante risico's alsmede de afdekking daarvan (onderdeel van B1). •    Accountantsrapport (bij de voortgangsrapportage)  29. Bij de voortgangsrapportages wordt periodiek
(op basis van een nader te bepalen frequentie) een rapport gevoegd. Dit rapport
wordt opgesteld door de departementale accountantsdienst of door een openbaar
accountantskantoor (onderdeel van B3). •  30. Dit rapport bevat een oordeel over de (1) kwaliteit
en (2) volledigheid van de informatie in de voortgangsrapportages en over
de toereikendheid van de projectorganisatie (in het bijzonder met betrekking
tot de (3) administratieve organisatie en (4) de interne controle van het
project) (onderdeel van B3). • Tussentijdse verantwoordingsdocumenten  31. Bij dreigende kostenoverschrijdingen omvat de
informatievoorziening een tussentijdse rapportage met inbegrip van voorstellen
voor vermijding dan wel beperking van overschrijdingen en de eventuele budgettaire
inpassing ervan (onderdeel van B2). • 32. De informatievoorziening omvat informatie over
vooraf met de Tweede Kamer afgesproken tussentijdse evaluaties van het project
en eventuele daaruit voortvloeiende bijstellingen (onderdeel van B4). Niet van toepassing Controlepunten herziene procedureregeling (april 2002)
(alleen de voortgangsrapportages van juli 2002 en december 2002 zijn beoordeeld) 33. Het minimaal eenmaal per jaar aangeven in welke
mate de gerealiseerde planning en uitgaven hebben bijgedragen aan de oorspronkelijke
doelstelling van het project.Niet van toepassing 34. Indien in de projectbegrotingen de post «onvoorzien»
is opgenomen dient in de voortgangsrapportages te worden aangegeven in hoeverre
die is benut. • 35. Indien bij een groot project sprake is van aanbesteding, dient
in de voortgangsrapportages te worden vermeld wat de som van de aanbestedingsresultaten
is. Niet van toepassing 36. De voortgangsrapportages verschijnen maximaal drie maanden
na de peildatum van de rapportages. Bij betrokkenheid van derden is deze termijn
maximaal 4 maanden. •  37. Voor de inhoudelijke en financiële informatie dient dezelfde
peildatum te worden aangehouden. Bij een jaarlijkse frequentie van rapportage
dient de peildatum bij voorkeur 1 januari te zijn. Bij een hogere frequentie
dient in ieder geval 1 januari als peildatum te worden gehanteerd. • 38. De Tweede Kamer moet geïnformeerd worden over verschillen
tussen het beschikbare budget en de actuele raming. •* De lijst is rechtstreeks ontleend aan de Procedureregeling Grote Projecten.
De letter- en cijferaanduidingen verwijzen naar de bijlage van de regeling.BIJLAGE 16Raming investeringskosten (vergelijking visie minister
en visie Algemene Rekenkamer)Investeringskosten (in mln €)Kostenstudie 1996Raming 1999Voorstudie
2000 ***Eindrapport
2001*** BZKARBZKARBZKARBZKAR Gerapporteerde raming486,0****486,0****623,5623,5734,4734,4698,6698,6Correctie prijsniveau naar prijspeil 2001+ 79,7 + 79,7* + 46,8+ 46,8**0000Minus prijsindexatie voor prijspeil 20040 0 00– 21,6– 21,6– 24,2– 24,2Minus BTW-correctie0 0 00– 7,3– 7,3– 7,1– 7,1Minus centrale exploitatie tot oplevering0 0 – 77,10– 162,80– 107,80Werkelijke raming prijspeil 2001565,7 565,7 593,2670,3542,7705,5559,5667,3         Niet realistisch gebleken besparing door verkorting looptijd project       45,8          Geraamde kosten, die niet (meer) in de projectraming
zijn opgenomen of waarvan dat niet met zekerheid kon worden vastgesteld (zie
bijlage 8)        Startregio       22,7Roll-out landelijk netwerk Defensie       10,6 Electronisch materieel Defensie       Circa 10,0 Rentekosten radiobediensystemen       17,7 Kosten regionale brandweer       6,6 Koppeling C2000-GMS       2,7 (Tijdelijke) koppelingen analoog-digitaal       ?Colokatie (kosten rijk)       3,1Mobiele dataterminals       5,7         Nog niet geraamde kosten (zie bijlage 8)        Eventueel extra randapparatuur       ? Vervroegde afschrijving analoge netwerken       ?Extra SCL's       ? Terugval meldkamers       ? Ontmantelen analoge netwerken       ? Fysieke beveiliging       ? Colakatie (kosten regio)       ? Extra functies radiobedienplekken       ?Opleidingskosten       ?* in eerste instantie door de Algemene Rekenkamer op € 63,5
mln berekend ** in eerste instantie op € 25,7 mln berekend *** in
deze Ramingen was prijspeil 2004 gehanteerd**** inclusief extra eenmalige
(dubbele) exploitatiekosten (€ 34,0 mln in 1996 en € 17,7
mln in 1999). BIJLAGE 17Raming jaarlijkse exploitatiekosten (vergelijking visie
minister en visie Algemene Rekenkamer)Jaarlijkse exploitatiekosten (in mln €)Kostenstudie
1996Raming 1999 Voorstudie 2000 Eindrapport 2001 BZK AR BZK AR BZK AR BZKAR Gerapporteerde raming 35,4 35,4 73,1 73,181,7 81,7 81,7 81,7 Correctie prijsniveau naar prijspeil 2001 6,7** 4,6*** 6,0** 2,9*** 0 00 0 Minus prijsindexatie voor prijspeil 2004 0 00 0 – 5,6 – 5,6* – 5,6 – 5,6* Minus BTW-correctie 0 0 0 0 – 1,2 – 1,2*– 1,2 – 1,2* Werkelijke raming prijspeil 2001 42,140,0 79,1 76,0 74,9 74,9 74,9 74,9* correctie prijspeilniveau naar aanleiding van reactie staatssecretaris.** prijsindexatie en BTW-correctie naar inzichten 2003 (gerealiseerd).*** idem naar inzichten 2001 (geraamd).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 725, nr. 1.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 725, nr. 2.XNoot1Tweede Kamer, 1995–1996, 24 225, nr. 8.XNoot1Algemeen Projectplan versie 10.0.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 25 124, nr. 24.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 25 124, nr. 25; d.d.
1 november 2002.XNoot220 januari 2003.XNoot3Special Coverage Locations: bouwwerken waar voor de openbare orde en veiligheid
binnenhuisdekking noodzakelijk is.XNoot1Schriftelijke beantwoording vragen door ITO, d.d. 4 maart 2003.XNoot1Managementrapportage ITO, januari 2003.XNoot2Zorgpunten Gebruikersraad, besproken met Staatssecretaris, december 2002.XNoot3Notitie SCL, stand van zaken, DGOOV/VIP, d.d. 6 maart 2003.XNoot1Visiedocument, Brief van ITO aan BZK, d.d. 20 januari 2003.XNoot1Brief 10 augustus door ITO aan Voorzitter Landelijke Stuurgroep,
verbeteracties PiP.XNoot2Brief 10 augustus door ITO aan Voorzitter Landelijke Stuurgroep,
verbeteracties PiP.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 124 nr. 1.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 25 124 nr. 10.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 124 nr. 4.XNoot6Brief Staatssecretaris BZK aan de vaste kamercommissie voor BZK, d.d.
26 februari 1999.XNoot1Brief Staatssecretaris BZK aan de vaste kamercommissie voor BZK, d.d.
26 februari 1999.XNoot2Testrapport Proef in de Proef (PiP), oktober 2001.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 124, nr. 19.XNoot1Testrapport Proef in de Proef (PiP), oktober 2001.XNoot1Schriftelijke antwoorden ITO, d.d. 21 maart 2003.XNoot1«Studie naar de kosten van het project C2000»; d.d. 4 april
1996; op 22 november 1996 aangeboden aan de Tweede Kamer (bijlage bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 124, nr. 1).XNoot2In februari 1999 is de raming van de investeringskosten met € 2,3
mln verhoogd tot € 486 mln in verband met deelname van de KMar aan
het C2000-project.XNoot3«Audit financiële aspecten van de haalbaarheidsstudie inzake
het project C2000», 25 april 1996, PSA/432.544.01/JD/FKU/96.8068B.XNoot4«Financiële audit project C2000» van 3 februari 1999
PwC, aan de Tweede Kamer verstrekt op 9 april 1999, als bijlage bij EIB99/U/4667.XNoot5«C2000 Voorstudie» versie 0.5 van 23 november 2000; in februari
2001 aan de Tweede Kamer verstrekt als bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar
2000–2001, 25 124, nr. 19.XNoot6«C2000 Eindrapport» versie 1.0 van oktober 2001; Werkgroep
Kosten en Baten; aan de Tweede Kamer verstrekt in november 2001 als bijlage
bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 25 124, nr. 23.XNoot7«C2000 Voorstudie» versie 0.6 van 1 juni 2001; niet aan de
Tweede Kamer verstrekt maar verwerkt in het Eindrapport 2001.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 124 nr. 1.XNoot1Deze bedragen zijn verdeeld over diverse kostencategorieën in de
startraming opgenomen.XNoot2Aan de RGF werd gevraagd hoe de totale investering van € 483,7
mln toegerekend kon worden aan alle betrokken partijen, welke wijzigingen
dat met zich meebrengt in de omvang van de financiële stromen, en wat
dat betekent voor de wijze van financiering, ook wat betreft de exploitatiekosten.XNoot3In de Contra-expertise CL op Kostenstudie 1996 werd hierover opgemerkt:
«Voor de finale besluitvorming omtrent de verdere voortgang van het
project is het uit bestuurlijke overwegingen noodzakelijk dat op korte termijn
(half jaar) een financieringsmodel op hoofdlijnen ontwikkeld wordt, waaruit
blijkt welke financiële bijdragen de betrokken actoren moeten leveren».XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 124, nr 1.XNoot2Zo zijn bijdragen van de directies Politie en Brandweer en van de KLPD
de ene keer wel en de andere keer niet in de overzichten opgenomen.XNoot1Onder andere afhankelijk van de vraag of state-of-the-art apparatuur gewenst
is.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 25 124, nr 27.XNoot1Het betreft een bedrag van € 17,5 mln. Dit is exclusief de uitgaven
van voor 2001.XNoot2Dit was een vraag tijdens het Algemeen Overleg op 6 november 2002. Zie
ook brief aan de Tweede Kamer van 14 november 2002, 28 684 nr. 2.XNoot1Het betreft een bedrag van € 4,2 mln.XNoot1Verwezen wordt naar het Rapport bij het Jaarverslag van het van Ministerie
van BZK dat op 21 mei 2003 is verschenen.XNoot2Dit bedrag is in januari 2003 medegedeeld aan de kabinetsformateur.XNoot1Het betreft onder andere de kosten van het APB, de kosten van ITO, de
kosten van specifieke projecten, de kosten van de Startregio en de exploitatiekosten
tot SOP.XNoot2Dit betreft bijvoorbeeld informatie van ITO of van de actoren van de Startregio.
De van de Startregio ontvangen informatie over de bijdragen aan de Startregio
stemde niet overeen met die informatie van de directie VIP.XNoot3Een belangrijk deel (circa 80%) van de uitgaven van de directie VIP voor
C2000 betreft betalingen aan ITO.XNoot4Naar het functioneren van deze regeling deed de Algemene Rekenkamer eerder
onderzoek; zie daarvoor Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 645,
nrs. 1–2.XNoot1Zie hiervoor ook Rapport van de Algemene Rekenkamer bij het Jaarverslag
2002 BZK.XNoot2Dit betreft zowel informatie over begroting, realisatie, liquiditeitspositie
als afrekeningen.XNoot3Bijvoorbeeld in rapport AD DGOOV 1999: «geconstateerd is dat de
kwartaalrapportages niet tijdig worden ingediend en (veel) te summier zijn».XNoot1Zie voor het gehanteerde normenkader § 3.1.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 225, nr. 8.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 25 124, nr. 27.XNoot1Tweede Kamer, 1996–1997 24 225, nr. 11.XNoot2Hiervoor wordt een tarief in rekening gebracht van 4,5 eurocent per inwoner
in het geval van een gecolokeerde meldkamer.XNoot1In het kader van het eerder genoemde onderzoek naar de regionale kosten
van C2000 (zie hoofdstuk 3) worden ook de regionale kosten van GMS geïnventariseerd.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 25 124, nr. 27.XNoot3Haaglanden en Amsterdam-Amstelland vragen garanties dat GMS bij 74 of 100
werkplekken dezelfde performance heeft als bij 30 werkplekken; in Haaglanden
loopt een proef waarbij GMS wordt uitgetest bij 50 respectievelijk 74 werkplekken.XNoot4Financieel overzicht GMS van 1996–2003.XNoot1Brief van de ministers van VWS en BZK aan de Tweede Kamer, d.d. 21 juli
1998 (EIB98/U322).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 645, nrs. 1–2.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 645, nrs. 1–2.
De lijst is gebaseerd op de procedureregeling zoals deze in de periode 1996–2002
gold.XNoot1Voorgesteld 6 maart 2002, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
28 247 nr. 1, vastgesteld 9 april 2002; Handelingen Tweede Kamer 65 65-4379.XNoot2Tweede kamer, vergaderjaar 2001–2002, 25 124 nr. 24.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 25 124 nr. 27.XNoot4Doornheim De Vries Telecommunications Consultancy, januari 1996.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 124, nr 3.XNoot1Algemeen Projectplan C2000, versie 2.3, bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar
1999–2000, 25 124 nr. 12.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 25 124 nr. 10/vergaderjaar
1999–2000, 25 124 nr. 17/vergaderjaar 2002–2003, 25 124
nr. 26.XNoot1Zie bijvoorbeeld Tweede Kamer vergaderjaar 2002–2003, 25 124
nr. 26.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2003, 25 124 nr. 27.XNoot1Eerste rapportage Werkgroep risicobeheersing, 19 december 2000.XNoot1ITO, Visiedocument bij managementrapportage augustus ITO, p.1., d.d. 31
juli 2002.XNoot2ITO, Visiedocument op basis van fiches ITO-C2000, d.d. 28 oktober 2002.XNoot3Deloitte & Touche, Tweede voortgangsrapportage, d.d. 13 december 2002.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002 25 124, nr. 27.XNoot1ITO, Visiedocument op basis van fiches ITO-C2000, d.d. 20 januari 2003.XNoot2Memo van de SG van BZK en de DG Rijksbegroting van Financiën, van
24 januari 2003, betreffende een aantal dreigende financiële tegenvallers.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 25 124, nr. 28.XNoot4Onduidelijk is in welke mate deze vertragingen cumulatief zijn.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 225 nr. 8.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 25 124 nr. 27.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 24 225 nr. 24.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 24 225 nr. 27.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 24 225 nr. 26.XNoot6Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 225 nr. 8.XNoot7Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 24 225 nr. 28.XNoot1De raming (prijspeil 2001) bedraagt dan namelijk € 698,6 mln
minus de prijsindexatie voor prijspeil 2004 en BTW-correctie (€ 31,3
mln) minus de centrale exploitatiekosten tot systeem-oplevering (€ 107,8
mln) is € 559,5 mln.XNoot1Naar aanleiding van de reactie van de staatssecretaris is in de verschillende
overzichten en figuren in het rapport expliciet aangegeven dat is uitgegaan
van de prijsindexatie en BTW-correctie naar de in 2001 geldende inzichten.XNoot1De staatssecretaris heeft intussen een claim gelegd van € 38
mln in verband met vertraagde oplevering van het netwerk.XNoot1Zie figuur 16 (€ 793 miljoen – € 549 miljoen).XNoot2Zie figuur 16 (€ 793 mln. – € 639 mln.)XNoot1€ 39,0 na indexatie.XNoot1Vastgelegd in het contract met TetraNed.XNoot2In de startraming werd nog uitgegaan van 80%.XNoot3Een radiobediensysteem is in het project gedefinieerd als een samenwerkend
geheel van gebruikersgebonden radionetwerkcomponenten met een of meerdere
(de)centrale radiobedienwerkplekken en koppelingen naar overige meldkamer
(sub)systemen.XNoot4De aanschaf van radiobediensystemen werd op 45,4 mln geraamd, precies
het bedrag dat Financien in de vorm van een lening beschikbaar wilde stellen.XNoot1Voor de Geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen.XNoot2Dit was een vraag tijdens het Algemeen Overleg op 6 november 2002.XNoot3Het andere deel is bestemd voor de Geneeskundige hulp bij ongevallen en
rampen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28970-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl