Toekomst financiële sector; Brief van de Minister van Financiën
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST133435
 2008-2009
 
 32 013
 Toekomst financiële sector
 
 
 
 
 Nr. 
 1
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 9 juli 2009
 
 Hierbij stuur ik u de kabinetsvisie toekomst financiële sector. Hierin
worden de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid in de komende jaren ten aanzien
van de financiële sector beschreven.
 
 Tegelijk met deze kabinetsvisie zal DNB op haar website een rapport presenteren
waarin de veranderende omgeving in kaart wordt gebracht waarin Nederlandse
financiële spelers zich moeten positioneren.
 
 De minister van Financiën,
 W. J. Bos
 
 INHOUDSOPGAVE blz.
 Kabinetsvisie toekomst financiële sector 3
 
 1. Andere instellingen 9
 1.1 Solide 9
 1.2 Verantwoordelijk 12
 1.3 Transparant 16
 
 2. Beter toezicht 19
 2.1 Strengere kapitaaleisen 19
 2.2 Dwingende beloningsprincipes 21
 2.3 Meer systeemperspectief 22
 2.4 Versterking financiële verslaggeving 22
 2.5 Dekkend stelsel van toezicht 24
 2.6 Meer internationaal toezicht 26
 
 3. Rol van de overheid 31
 3.1 Follow-up rapport adviescommissie Toekomst Banken 31
 3.2 Waarborging van publieke belangen 31
 3.3 Beperking financiële betrokkenheid 34
 3.4 Hervorming depositogarantiestelsel 39
 KABINETSVISIE TOEKOMST FINANCIËLE SECTOR
 De afgelopen twee jaar is een ongekend turbulente periode geweest voor
de financiële sector en de economie als geheel. Een wijdverbreid gebrek
aan vertrouwen verhinderde een normaal functioneren van de financiële
markten. Publieke belangen kwamen daarbij onder druk te staan.
 
 Het feit dat een crisis van een dergelijke omvang heeft kunnen ontstaan
en zulke ontwrichtende gevolgen heeft kunnen hebben, noopt tot een bezinning
op de toekomstige rol en ordening van de financiële sector.
 Breuk met het verleden
 Financiële instellingen hebben wereldwijd al bijna 1 biljoen US dollar
aan afschrijvingen moeten boeken. De belangrijkste beursindices waren op het
dieptepunt meer dan 50% gedaald tot onder de niveaus van ruim 10 jaar
geleden. En in een tijdsbestek van enkele maanden, weken of soms zelfs dagen
zijn gerenommeerde instellingen failliet gegaan, uiteengevallen, overgenomen
of noodgedwongen gered door de overheid. Ook de Nederlandse overheid zag zich
genoodzaakt om grote financiële belangen in de financiële sector
te nemen met risico’s die uiteindelijk rusten op de belastingbetaler.
Dit mag niet meer gebeuren.
 
 De hevigheid van deze crisis schuilt echter niet alleen in deze cijfers.
Evenzeer is van belang dat een aantal van onze zekerheden is aangetast. We
voelden ons niet meer veilig over ons spaargeld en waren niet meer gerust
op de continuïteit van essentiële dienstverlening. De crisis heeft
bovendien wereldwijd de economie en werkgelegenheid geraakt. De meest recente
raming van het CPB voorziet voor 2009 een daling van het BBP in Nederland
met 4¾% en meer dan een verdubbeling van de werkloosheid van
350 duizend in 2007 tot 730 duizend in 2010 (9½% van beroepsbevolking).
Andere instanties zoals DNB en het economische bureau van zowel ING als de
Rabobank gaan momenteel zelfs uit van een nog slechter scenario met een krimp
van de economie die groter is dan 5%.
 
 Financiële instellingen verlenen diensten en kredietverlening die
noodzakelijk zijn om het dagelijks economisch verkeer goed te laten verlopen.
Het is dan ook van groot belang dat de financiële sector goed functioneert.
De huidige crisis heeft namelijk aangetoond dat kwetsbaarheden in deze ene
specifieke sector verstrekkende gevolgen kan hebben voor de rest van de economie.
Om de centrale positie van financiële instellingen beter te kunnen waarborgen,
is het noodzakelijk om verkeerde prikkels en ontwikkelingen uit het verleden
aan te pakken. Ook voor het beoogde economische herstel op korte termijn is
een gezonde financiële sector en publiek draagvlak voor banken en bankiers
van groot belang. Deze kabinetsvisie beoogt mede aan dat noodzakelijke draagvlak
bij te dragen.
 
 Dit vereist een brede strategie. Een simplistische analyse waarbij de
crisis wordt teruggebracht tot één of twee oorzaken doet geen
recht aan haar complexiteit en omvang. Het brengt bovendien het risico met
zich mee dat de indruk ontstaat dat met beperkte aanpassingen in het systeem
vergelijkbare ontwikkelingen in de toekomst kunnen worden voorkomen. De financiële
crisis heeft echter juist kunnen ontstaan door een veelvoud van factoren die
elkaar beïnvloedden en versterkten. Ingrijpende hervormingen zijn daarom
nodig op veel verschillende terreinen.
 
 Deze kabinetsvisie beschrijft de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid in
de komende jaren. Ten dele kan deze inzet uiteindelijk alleen maar internationaal
worden vormgegeven. De belangrijkste boodschap in deze visie is dat
de activiteiten van financiële instellingen weer gericht zullen moeten
zijn op het leveren van betrouwbare financiële dienstverlening aan burgers
en bedrijven op basis van acceptabele en transparante risico’s, waarbij
kosten van overmatig risicovol gedrag niet worden afgewenteld op de belastingbetaler.
De activiteiten in de financiële sector zullen weer beheersbaar moeten
zijn en groei zal gebaseerd moeten zijn op een strategie die duurzaam en verantwoord
is. Dit betekent niet dat instellingen klein, bescheiden of nationaal georiënteerd
moeten zijn, omdat banken in staat moeten blijven het Nederlandse bedrijfsleven
in binnen- en buitenland te bedienen evenals in Nederland gevestigde multinationals.
Het gaat vooral om maatvoering en beheersbaarheid van risico’s.
 
 In eerste instantie is dit een verantwoordelijkheid van de financiële
instellingen zelf. Zij dienen in de toekomst solide, verantwoordelijk en transparant
te zijn (hoofdstuk 1). Het vereist echter ook een versterking en verbreding
van het (internationale) toezicht (hoofdstuk 2) en een andere invulling van
de rol van de overheid (hoofdstuk 3). Hieronder zullen de belangrijkste veranderingen
die moeten plaatsvinden op deze drie gebieden worden samengevat. In de genoemde
hoofdstukken zullen de verschillende punten vervolgens nader worden uitgewerkt.
 1. Andere instellingen
 Mondiale macro-economische onevenwichtigheden hebben de ontwikkelingen
in de financiële sector aangejaagd. Onder invloed van lage rente en ruime
beschikbaarheid van kapitaal ontstond een internationale zoektocht naar rendement.
Dit kwam tot uiting in een sterke groei van de (internationale) financiële
sector. De risico’s die hiermee gepaard gingen, werden echter onvoldoende
onderkend door wetgevers, toezichthouders en bankbestuurders. Door verkeerde
prikkels en te ver doorgevoerde innovatieve constructies met allerlei onderlinge
transacties zijn de balansen van financiële instellingen vervolgens verhoudingsgewijs
te sterk gegroeid, waardoor de groei niet meer beheersbaar was. Dit kwam mede
doordat financiële diensten en producten onvoldoende transparant waren.
 
 Verantwoordelijkheid en degelijkheid moeten weer de norm worden. Dit betekent
meer aandacht voor de traditionele, maatschappelijke relevante functies van
financiële instellingen, zoals het waarborgen van stabiele en betrouwbare
dienstverlening aan burgers en bedrijven, veilig betalingsverkeer, bescherming
van spaargeld en adequate beschikbaarheid van kredietverlening.
 Andere instellingen. Dit betekent
 – Solide: de groei van de sector moet
voortkomen uit groei van de economie en de reële vraag naar financiële
dienstverlening en mag niet primair worden gedreven door leverage, search for yield enoff-balance constructies die alleen maar tot meer risico’s
en kwetsbaarheden leiden. Een solide sector met transparante producten en
gezonde balansverhoudingen biedt een goede basis voor een sterke, internationale
positie die van belang is voor de Nederlandse economie.
 – Verantwoordelijk: financiële
instellingen zullen verantwoordelijkheid moeten tonen door – in navolging
van het advies van de Commissie Maas – het risicobeheersingsproces,
het beloningsbeleid en de (corporate) governance te verbeteren, zodat zich
geen excessen en onnodige kwetsbaarheden kunnen voordoen. Het vertrouwen van
de klant in de financiële sector zal moeten worden herwonnen door de
kwaliteit van financiële dienstverlening te verbeteren.
 – Transparant: financiële instellingen
zullen de risico’s van hun financiële producten en hun balansen
inzichtelijker moeten maken en transparant zijn in hun handelen.
 2. Beter toezicht
 Vanwege de publieke belangen die zijn verbonden aan een goed functionerende
financiële sector is een uitgebreid stelsel van toezicht opgericht. Achteraf
bezien hebben bepaalde aspecten in het toezicht echter wereldwijd onvoldoende
aandacht gekregen of zijn sommige gebieden van de financiële sector zelfs
geheel buiten het bereik van het toezicht gebleven, waardoor grote kwetsbaarheden
in de financiële sector hebben kunnen ontstaan. Op verschillende onderdelen
zal het toezicht daarom moeten worden verbreed en versterkt. Een internationale
aanpak – in EU verband en mondiaal – is daarbij het meest effectief
en Nederland zal zich hiervoor dan ook blijven inzetten in onder andere de
EU, FSB, IMF, Bazels Comité, G20 en andere internationale fora.
 
 Beter toezicht betekent overigens niet dat de overheid ervoor kan zorgen
dat alle crises voortaan worden voorkomen. Het toezicht moet echter wel ervoor
zorgen dat de markt gezond kan functioneren en dat marktpartijen geen verkeerde
prikkels hebben. Het gaat daarbij niet alleen om formele regels. Toezichthouders
zullen strenger moeten toezien op de complexiteit en bestuurbaarheid van financiële
instellingen en een inschatting moeten maken van het in
control zijn van de bestuurders. Daartoe behoort ook een voortdurende
bevordering van betrouwbaarheid en deskundigheid.
 
 Een belangrijke les uit deze crisis is dat de focus op de stabiliteit
van individuele instellingen niet voldoende is. Het financieel systeem is
een netwerk met wederzijdse afhankelijkheid, gebaseerd op onderling vertrouwen.
Er zal meer aandacht moeten zijn voor het systeem als geheel. Dit zal vooral
ook in internationaal verband moeten plaatsvinden. In het systeemtoezicht
zal bovendien specifiek aandacht moeten worden besteed aan het beperken van
zichzelf versterkende golfbewegingen in de markt (procycliciteit), die zo’n
belangrijke rol hebben gespeeld in deze crisis.
 
 Een ander belangrijk aspect is dat in de financiële markt in toenemende
mate gebruik werd gemaakt van vreemd vermogen om via hefboomwerking (leverage) betere rendementen te realiseren. Dit gebeurde
meestal via instellingen die traditioneel niet als reguliere financiële
instellingen werden aangemerkt, zoals hedge funds, special purpose vehicles (SPV’s) en conduits. Hierdoor ontstond een parallel financieel systeem (shadow banking) buiten het bereik van het reguliere toezicht,
waarbij grote financiële verplichtingen werden aangegaan en kwetsbaarheden
zich konden opbouwen. Strengere kapitaaleisen en een dekkend stelsel van toezicht
zullen dit in de toekomst moeten voorkomen.
 
 Tot slot zal het toezicht ook veel meer internationaal georiënteerd
moeten zijn. Door internationalisering van de financiële dienstverlening
neemt de noodzaak tot harmonisatie en internationale samenwerking toe. Financiële
instellingen opereren immers wereldwijd en het toezicht moet daarop zijn toegerust.
Als open economie en handelsnatie is Nederland ook bij gebaat bij meer internationale
samenwerking in het toezicht.
 Beter toezicht. Dit betekent
 – Strengere kapitaaleisen: het Bazels
Comité zal blijven werken aan versterking van de kapitaaleisen. Maatregelen
die zullen worden verkend, betreffen onder meer hogere kapitaaleisen voor
risicovolle producten, kapitaalbuffers die meeademen met de conjunctuur en
een begrenzing van de leverage mogelijkheden.
 – Dwingende beloningsprincipes: DNB
en AFM gaan actief toezien op het beloningsbeleid aan de hand van gezamenlijke
principes die zij hebben geformuleerd.
 – Meer systeemperspectief: zowel de
nationale toezichthouders als internationale instellingen (IMF, Financial Stability Board, European Systemic Risk
Board) zullen meer aandacht schenken aan de stabiliteit van het financieel
systeem als geheel. Dit zal zich moeten uiten in tijdige en duidelijke risicowaarschuwingen
met voldoende risicogradatie en concrete aanbevelingen voor het toezicht.
 – Versterking financiële verslaggeving:
de IASB zal binnen het systeem van waardering op marktwaarde de boekhoudregels
aanpassen die tot ongewenste effecten kunnen leiden voor de stabiliteit en
liquiditeit in de markt. Er moet een sterkere koppeling komen tussen externe
verslaggeving en het interne risicobeheer.
 – Dekkend stelsel van toezicht: het
nationale en internationale toezicht zal zich over alle relevante activiteiten
en instellingen in de financiële sector moeten uitstrekken. Dit betekent
verbreding van het toezicht naar onder meer kredietbeoordelingsbureaus, alternatieve
beleggingsfondsen en de OTC-derivatenhandel.
 – Meer internationaal toezicht: toezichthouders
moeten internationaal meer samenwerken om effectief toezicht te kunnen uitoefenen
op grensoverschrijdende instellingen. Binnen de EU dienen vergaande stappen
te worden gezet op basis van de aanbevelingen in het rapport van de Larosière
naar een Europees systeem van toezicht.
 3. Rol overheid
 De overheid moet zorgen dat publieke belangen goed gewaarborgd zijn. Naast
het bieden van ruimte aan instellingen om zelf verantwoordelijkheid te nemen,
vergt dit adequate regelgeving en krachtig toezicht. Door de huidige crisis
is de rol van de overheid tijdelijk veranderd. De overheid zag zich genoodzaakt
om grote financiële belangen in de sector te nemen. Op dat moment van
grote financiële onrust is dit onvermijdelijk en effectief geweest om
een ineenstorting van de financiële sector te voorkomen. In de toekomst
is het echter niet wenselijk dat zulke vergaande overheidsacties nodig zijn
om de stabiliteit van het financiële systeem te kunnen blijven garanderen.
De risico’s rusten uiteindelijk namelijk op de belastingbetaler en budgettair
zijn er grenzen aan de financiële belangen die de overheid op zich kan
en wil nemen. Bovendien bestaat het risico dat de kiem wordt gelegd voor toekomstig
risicovol gedrag, omdat het de ultieme eindverantwoordelijkheid bij de financiële
instellingen wegneemt. Dit kan leiden tot gedrag waarbij winsten van excessieve
risico’s bij de investeerders terecht komen en verliezen bij de belastingbetaler
(privatising gains, socialising losses).
 
 De financiële betrokkenheid van de overheid zal moeten worden afgebouwd.
De overheid is immers geen investeerder in financiële instellingen. De
overheid moet ook de verleiding weerstaan om zich nu te gaan bemoeien met
specifieke bedrijfscommerciële activiteiten. De overheid zal zich dan
ook op afstand moeten houden van het investeringsbeleid van financiële
instellingen. Het streven zal zijn om zo snel mogelijk weer een normale marktsituatie
te herstellen. Zodra het verantwoord is, zal de overheid haar positie in financiële
instellingen weer afbouwen.
 
 Ook in de toekomst zullen systeemrelevante instellingen blijven bestaan
en kunnen zich problemen voordoen bij (individuele) financiële instellingen.
Om goed voorbereid te zijn en effectief te kunnen optreden, zal de overheid
maatregelen nemen waardoor het voor alle partijen duidelijk en geloofwaardig
is dat zij een volgende keer niet zo vergaand hoeft in te grijpen als het
fout gaat op de financiële markten. Deels wordt dit reeds gerealiseerd
als de financiële instellingen van de toekomst zich weer zullen richten
op hun kernactiviteiten. Daarnaast zal het beschikbare crisisinstrumentarium
worden versterkt, zodat de overheid in de toekomst effectiever en efficiënter
kan ingrijpen. Om dit niet ten koste te laten gaan van het level playing field, zal Nederland ook op dit terrein zich inzetten
dat afspraken bij voorkeur in internationaal verband tot stand komen. De onlangs
aangekondigde plannen van de VS over hervorming van de financiële regelgeving
bieden hiertoe ook perspectief.
 
 Tot slot zal de overheid de inrichting en financiering van het depositogarantiestelsel
hervormen. De overheid wil depositohouders in de toekomst voldoende zekerheid
blijven bieden dat hun geld veilig is bij de bank, maar wil het stelsel ontdoen
van zijn perverse neveneffecten. Door de huidige ruime vormgeving en ex-post
financiering worden banken nu namelijk niet direct geconfronteerd met de kosten
die aan het depositogarantiestelsel verbonden zijn. Tegelijkertijd hebben
particuliere spaarders zelf ook een minder sterke prikkel om een kritische
blik te blijven houden ten aanzien van hun bank, omdat zij uiteindelijk toch
door het depositogarantiestelsel worden beschermd. Om risico’s beter
te beprijzen zal daarom overgestapt worden naar een andere financieringswijze.
Bij de hervorming van het depositogarantiestelsel is het van belang dat er
voor dochterondernemingen binnen Europa (en zo mogelijk daarbuiten) sprake
is van wederzijdse toegankelijkheid tot elkaars garantiestelsel om te voorkomen
dat deze stelsels (meer) als toetredingsdrempels gaan functioneren.
 Rol overheid. Dit betekent
 – Follow-up rapport adviescommissie Toekomst
Banken: de overheid zal waar nodig wetgeving opstellen om te zorgen
dat financiële instellingen en toezichthouders goed kunnen functioneren.
Verder zal de code Banken, die momenteel in NVB-verband wordt ontwikkeld in
vervolg op het rapport van de Commissie Maas, in overleg met de sector wettelijk
worden verankerd.
 – Waarborging publiek belang: de overheid
richt zich op het beschermen van het publiek belang in de financiële
sector via effectief toezicht op de financiële sector. De overheid zal
met wet- en regelgeving de herijking van de sector ondersteunen: solide, verantwoordelijk
en transparant.
 – Beperking financiële betrokkenheid:
de overheid zal haar (potentiële) financiële risico’s en die
van de belastingbetaler beperken. Dit betekent dat de overheid haar huidige
financiële betrokkenheid in de sector zal afbouwen zodra dit verantwoord
is.
 – Versterking crisismanagementinstrumentarium: de overheid zal – bij voorkeur in internationaal verband –
het crisismanagementinstrumentarium versterken teneinde private oplossingen
te stimuleren en publiek-private oplossingen te faciliteren. De overheid zal
hierbij onder meer kijken naar nieuwe instrumenten als verplicht converteerbare
leningen en voorspelbare interventiemechanismen (prompt
corrective action), en de overheid onderzoekt de mogelijkheden om
in het uiterste geval dat de stabiliteit van het financiële stelsel in
gevaar komt de rechten van organen van de vennootschap te beperken (in lijn
met de aanbeveling uit het rapport van de Commissie Maas over verregaande
bevoegdheden in crisissituaties). De overheid zal tenslotte ijveren
voor duidelijke internationale afspraken op het terrein van burden sharing.
 – Hervorming depositogarantiestelsel:
de overheid zal het depositogarantiestelsel op korte termijn moderniseren.
Financiering zal plaatsvinden via een ex-ante fonds met risicogewogen bijdragen.
 Overzicht van belangrijkste maatregelen
 De hervormingen zullen de komende jaren gestalte krijgen. Gelet op het
mondiale karakter zal internationale samenwerking daarbij belangrijk zijn.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van concrete activiteiten die de komende
tijd in verschillende fora zullen worden uitgewerkt.
 Overzicht concrete maatregelen ter versterking financiële
sector
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Wie doet wat?
 
 
 Internationale afspraken noodzakelijk?
 
 
 
 
 
 
 
 Fin. sector
 
 
 Toezicht
 
 
 Overheid
 
 
 
 
 Focus op duurzame groei
 v
 v
 
 N 
 
 
 Versterken risicobeheersingsproces
 v
 v
 
 N 
 
 
 Herenakkoord duurzaam beloningsbeleid
 v
 
 
 N 
 
 
 Verbeteren corporate governance
 v
 v
 
 N
 
 
 Bankiersverklaring
 v
 
 
 N 
 
 
 Transparantie financiële producten en instellingen
 v
 v
 
 N / EC 
 
 
 Verbeteren kwaliteit financiële dienstverlening
 v
 v
 
 N
 
 
 Bankiersexamen
 
 v
 
 N 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Strengere kapitaaleisen
 
 v
 
 BCBS* 
 
 
 Dwingende beloningsprincipes
 
 v
 
 N 
 
 
 Reguliere analyse van systeemrisico
 
 v
 
 IMF, ESRB, FSB** 
 
 
 Toezicht op credit rating agencies
 
 v
 
 EC, IOSCO
 
 
 Toezicht op alternatieve beleggingsfondsen
 
 v
 
 EC
 
 
 Toezicht op OTC derivaten handel
 
 v
 
 EC 
 
 
 Aanpassing boekhoudstandaarden
 
 v
 v
 IASB 
 
 
 Versterking internationaal toezicht
 
 v
 v
 EC / G20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Wettelijke verankering aanbevelingen Commissie Maas
 
 
 v
 N
 
 
 Versterking crisismanagementinstrumentarium
 
 
 v
 N
 
 
 Afspraken over internationale verdeling kosten reddingsacties
 
 
 v
 J 
 
 
 Hervorming Nederlands depositogarantiestelsel
 
 
 v
 EC
 
 
 
 
 * BCBS: Basel Committee on Banking Supervision.
 ** ESRB: European Systemic Risk Board, FSB: Financial Stability Board.
 1. Andere instellingen
 De problemen in de financiële sector hebben tot grote schade in de
gehele economie geleid en het vertrouwen van consumenten en bedrijven geschaad.
Vanwege de centrale rol van de financiële sector in de economie moet
dit vertrouwen weer zo snel mogelijk worden hersteld. Dit lukt alleen als
financiële instellingen weer als betrouwbaar en dienstbaar richting de
samenleving worden gezien. Om dit te realiseren, zal de financiële sector
zich in de toekomst weer moeten richten op haar kernactiviteiten.
 
 In paragraaf 1.1 zal beschreven worden dat solide instellingen op
basis van een gezond business model en met gezonde
balansverhoudingen in de toekomst een belangrijke bijdrage kunnen leveren
aan de Nederlandse economie. In paragraaf 1.2 zal worden ingegaan op
de verantwoordelijkheid die de sector daarbij heeft via het verbeteren van
het risicobeheersingsproces (paragraaf 1.2.1), het voeren van een verantwoord
beloningsbeleid (paragraaf 1.2.2) en het verbeteren van de corporate governance (paragraaf 1.2.3). Een gezonde sector betekent
tevens een meer transparante sector. De stappen die in dat opzicht kunnen
worden genomen zullen in paragraaf 1.3 worden behandeld.
 § 1.1 Solide
 Deze financiële crisis volgt op een periode van hoge economische
groei, lage rente en hoge kapitaalinstroom. In deze situatie ontstond een
steeds grotere behoefte aan hoogwaardige investeringen met een aantrekkelijk
rendement. Financiële innovatie speelde hier op in. Via een proces van
bundelen en doorverkopen van leningen werden risico’s herverdeeld en
ontstonden leningen met ogenschijnlijk hoge kredietwaardigheid.
 
 
 Box securitisatie
 
 Securitisatie is de verkoop van financiële activa door een financiële
instelling (als originator) aan een aparte entiteit
(special purpose vehicle, hierna SPV). Activa
die kunnen worden verkocht zijn onder andere vorderingen uit hoofde van creditcardleningen,
hypotheken en autoleningen. De prijs die de SPV betaalt, is gelijk aan de
nominale of contante waarde van de vorderingen van de portefeuille. Afhankelijk
van de kwaliteit van de gekochte vorderingen worden kortingen op de koopprijs
verstrekt. Ter financiering schrijft de SPV een openbare of onderhandse obligatielening
uit. Beleggers kunnen investeren in de obligatieleningen van de SPV. De rente
en aflossingen die de SPV moet betalen worden voldaan uit de kapitaalstroom
die voortkomt uit de gekochte portefeuille.
 
 Belangrijke doelstelling van het doorverkopen van vorderingen aan een
SPV is het vergroten van liquiditeit en het verminderen van solvabiliteitsverplichtingen
van de originator. Om dit te bewerkstelligen moeten
de verkochte vorderingen door de toezichthouder als een «true sale» worden aangemerkt. Om het verkoopproces te vergemakkelijken
hebben originators aanvullende garanties geboden
aan deze SPV’s. Deze garanties hebben originators na het uitbreken van de financiële onrust ertoe gedwongen om
slecht presterende gesecuritiseerde activa weer terug op de balans te nemen.
 
 De afbetaling van de schulden van de SPV is dus afhankelijk van de opbrengsten
van de onderliggende activa. De door de SPV uitgegeven schuldbewijzen worden
in verschillende tranches ingedeeld op basis van hun risicoprofiel. De tranche
met de hoogste kredietkwaliteit (de senior tranche) kan een AAA-rating verkrijgen,
omdat eventuele kredietverliezen in eerste instantie worden opgevangen door
de tranches met een lager kredietkwaliteit (mezzanine
en junior tranches) Door contractueel vast te
leggen hoe de rentebaten, aflossingen en eventuele verliezen op het onderpand
over de verschillende tranches worden verdeeld, konden ook subprime hypotheken als onderpand voor een securitisatie met een
hoge rating worden verkocht.
 
 Er werden verschillende voordelen aan dit proces gezien. Ten eerste biedt
het investeerders meer mogelijkheden voor risicodiversificatie. Ten tweede
biedt het bijeenbrengen van leningen mogelijkheden om beter risicobeheer uit
te oefenen. Het risico van een verzameling van leningen is doorgaans kleiner
dan dat van een enkele lening. Tot slot vergroot het de liquiditeit in de
financiële markt.
 
 De genoemde voordelen van securitisatie zijn legitiem. Het proces kent
echter ook schaduwzijden. De verhandelbaarheid van leningen zorgde ervoor
dat risico’s niet meer werden gedragen door de financiële instelling
die de lening is aangegaan. Dit gaat ten koste van zorgvuldig risicomanagement.
Bovendien zorgde het voor een enorme toename in de activiteiten van financiële
instellingen zonder dat dit noodzakelijkerwijs tot extra toegevoegde waarde
voor de economie leidde. De relatieve omvang van de financiële instellingen
(aandeel activa in verhouding tot BBP) is bijvoorbeeld de afgelopen jaren
sterk gegroeid, terwijl de toegevoegde waarde ongeveer gelijk is gebleven.
De balansen van de financiële instellingen groeiden vooral door activiteiten
tussen financiële instellingen zelf en niet door een toename van kredietverlening
aan de niet-financiële sector.
 Figuur. Omvang en toegevoegde waarde bancaire sector 
 Een ander probleem is dat financiële producten onnodig complex zijn
geworden. Het gebrek aan transparantie in de markt nam hierdoor toe. Door
herschikking en ingewikkelde constructies was het niet meer duidelijk welk
risico aan een product was verbonden en bij wie dit zich uiteindelijk bevond.
Het traditionele proces van risicobeheersing kwam onder druk te staan door
verkeerde prikkels (waaronder belastingvoordelen), onjuiste inschatting van
risico’s, waarderingsproblemen en onbekendheid met de daadwerkelijke exposures.
 
 Gelijktijdig met de toegenomen complexiteit werd in de financiële
markt ook in toenemende mate gebruik gemaakt van vreemd vermogen. Tevens werden
financieringsconstructies toegepast die niet direct zichtbaar waren op de
balans. Feitelijk ontstond een parallel financieel systeem (shadow banking) waarbij grote financiële verplichtingen zich
konden opbouwen zonder dat dit gepaard ging met het treffen van extra voorzieningen
en het aanhouden van extra bufferkapitaal.
 
 De combinatie van deze factoren heeft ervoor gezorgd dat de financiële
sector verhoudingsgewijs te sterk is gegroeid op basis van een groeistrategie
die op langere termijn als niet-duurzaam kan worden bestempeld.
Een heroriëntatie en terugkeer naar de kernfuncties van de financiële
sector is gewenst. Soliditeit betekent wat ons betreft dus ook vooral een
betere beheersbaarheid van risico’s. Het betekent ook een duidelijke
worteling in de samenleving, geen onbeheersbare groei van de balansomvang,
geen overmatige financiering met vreemd vermogen en geen opbouw van grote
financiële risico’s buiten de balans om. Solide betekent niet noodzakelijk
klein, bescheiden, kwetsbaar of Nederlands georiënteerd (binnenlands).
Uiteindelijk gaat het om maatvoering waarbij risico’s, zeker die voor
de klant en de belastingbetaler, beheersbaar zijn. Dit betekent een duidelijke
focus en een gerichte strategie Het model dat financiële instellingen én
mondiaal én alle activiteiten zouden moeten willen uitoefenen ligt
daarmee, vooral vanuit de noodzaak risico’s beter te beheersen, steeds
minder voor de hand. Dit zal betekenen dat niet alleen de relatieve omvang
van de financiële sector (wereldwijd), maar ook dat individuele financiële
instellingen in de toekomst lean and mean zullen
zijn.
 
 Door de financiële crisis zijn we ons weer meer bewust geworden van
het belang van een sterke, stabiele financiële sector. De toegang van
burgers tot financiële diensten, zoals lenen, sparen, betalen en verzekeren,
is essentieel voor het dagelijkse functioneren van de economie. Het Nederlandse
bedrijfsleven dat van oudsher sterk internationaal georiënteerd is, zal
afhankelijk blijven van de producten en diensten van de financiële sector
om zowel nationaal als internationaal productief en concurrerend te zijn.
Nationaal kunnen bedrijven niet zonder efficiënt en veilig betalingsverkeer,
leningen om te investeren, leaseproducten, verzekeringen en pensioenfondsen
voor hun werknemers; internationaal hebben bedrijven steeds meer behoefte
aan grensoverschrijdende financiële dienstverlening: internationaal betalen,
handelsfinancieringen, kredietverzekeringen, en kapitaal- en valutabeheer.
Onze economie drijft op het beschikbaar zijn van deze producten en diensten.
Ook voor Nederlandse klanten buiten Nederland.
 
 De financiële sector bestaat uit een zeer diverse groep ondernemingen
van banken en verzekeraars, pensioenfondsen, pensioenuitvoerders, beurzen, brokers, market makers, vermogensbeheerders
en beleggingsfondsen. Eind 2007 verschafte deze sector direct werk aan 298 000
mensen. Indirect komen daar nog veel banen bij in sectoren zoals telecom,
ICT, facilitair beheer en zakelijke dienstverlening (onder meer advocaten
en belastingadviseurs). In totaal gaat het om werkgelegenheid voor ongeveer
600 000 mensen. Deze werkgelegenheid is bovendien hoogwaardig want milieuvriendelijk
en kennisintensief. Het is erg belangrijk om deze hoogwaardige werkgelegenheid
voor Nederland te behouden.
 
 Financiële instellingen zullen wat ons betreft een belangrijke rol
in de economie en samenleving blijven spelen. In 2007 onderkende het kabinet
het belang van de financiële sector voor de Nederlandse economie. Het
kabinet realiseerde zich dat de internationalisering van de financiële
dienstverlening beleid noodzakelijk maakte om deze waardevolle sector voor
de Nederlandse economie te behouden. Met het Netherlands
Government Action Plan (kamerstukken II 2006/07 31 064, nr.
5) is daar toen een start mee gemaakt. Later volgde de oprichting van stichting
Holland Financial Centre (HFC), een samenwerkingsverband tussen overheid en
marktpartijen uit de financiële sector om dit beleid te waarborgen.
 
 De huidige crisis neemt dit belang niet weg, maar heeft het juist versterkt.
De koers dient evenwel scherper gedefinieerd te worden. Het beleid zal nog
scherper gericht zijn op het waarborgen van het publieke belang van toegang
tot financiële diensten en kredietverlening, het behouden van de hoogwaardige
werkgelegenheid en het ondersteunen van de internationale aspiraties
van het Nederlandse bedrijfsleven. De uit de crisis getrokken lessen kunnen
worden opgepakt in het kader van de (in essentie) niche-strategie van HFC.
 
 In internationaal opzicht blijft de Nederlandse financiële sector
op deelterreinen zeer relevant. Grote financiële centra zoals London
en New York zijn belangrijke spelers, met name omdat de meest in het oogspringende
(en op dit moment probleemveroorzakende) subsector, Investment
banking, in deze centra is geconcentreerd. Financiële instellingen
en betrokken partijen hebben gezamenlijk reeds erkend dat de Nederlandse sector
zich moet richten op andere zaken. De activiteiten waarmee de Nederlandse
financiële sector zich onderscheidt, zijn activiteiten die een reële
bijdrage leveren aan de economie. Nederland staat op verschillende wereldranglijsten
hoog op het gebied van:
 • private pensioenen (nummer 3, gemeten naar totaal vermogen)
 • internationaal betalingsverkeer (nummer 2, gemeten naar aantal
transacties)
 • market making in effectenderivaten (nummer 1, gemeten naar aantal
contracten) en effectenclearing (nummer 3, gemeten naar aantal contracten)
 • CO2-emissiehandel (nummer 2, gemeten in carbon credits) en duurzaam beleggen (nummer 3, gemeten naar totaal
beheerd vermogen)
 
 De strategie die werd gehanteerd voor het uitbreken van de kredietcrisis
was erop gericht Nederland in algemene zin aantrekkelijk te maken om financiële
zaken te doen, aangevuld met een niche strategie. De vier daarbij genoemde
niches betreffen deelsectoren die aansluiten op activiteiten uit de hiervoor
genoemde deelgebieden. Het zijn deelgebieden die beginnende internationalisering
laten zien en waarin de financiële sector in Nederland kan doorgroeien
tot een toonaangevende speler. De vier niches zijn: pensioen en gerelateerde
diensten, duurzaam beleggen en financieren, betalingsverkeer en specifieke
niches in het effectenverkeer. Nu meer dan ooit zijn deze niches te relateren
aan de (financiering van de) grote vraagstukken die ons nog te wachten staan:
vergrijzing, digitalisering en de transformatie naar een non-carbonbased economy in het kader van de klimaatsverandering.
Vanuit de huidige gunstige uitgangspositie kan Nederland zich ontwikkelen
tot een belangrijke trendsetter in deze niches.
 § 1.2 Verantwoordelijk
 In de crisis is pijnlijk duidelijk geworden dat financiële instellingen
zich onvoldoende bewust waren van risico’s. Banken en verzekeraars hielden
zich van oudsher bezig met het screenen, monitoren en beheren van risico’s.
Deze functie is echter door een verschuiving van het business
model onder druk komen te staan.
 
 Vanaf de jaren ’90 heeft een proces van deregulering in de financiële
sector plaatsgevonden. In de VS leidde dat onder meer tot het afschaffen van
de Glass-Steagall act in 1999. Algemene banken (commercial
banks) kregen de mogelijkheid om, naast traditionele bankactiviteiten
zich ook te ontwikkelen tot zakenbank (investment banks). Met deze beweging groeide ook de ontwikkeling van het zogenaamde «originate to distributemodel», waarbij leningen
werden gecreëerd met het doel de daaraan verbonden risico’s door
te verkopen. Ook bij Nederlandse financiële instellingen deed deze ontwikkeling
zich voor. Het doorverkopen van leningen en het voor eigen rekening handelen
werd een belangrijkere winstbron dan traditionele rentespread-inkomsten. In
het rapport van de Adviescommissie Toekomst Banken
(hierna commissie Maas) is in dat opzicht dan ook geconstateerd dat de klant
niet langer meer centraal stond. In dit model treedt een splitsing
op tussen diegene die een beslissing neemt over verstrekking van een lening
en diegene die uiteindelijk het risico draagt. Daarmee verdwijnt ook de prikkel
bij een financiële instelling om een goede risico-inschatting te maken,
omdat de kosten uiteindelijk ergens anders terecht komen.
 
 Evenzo geldt dat aandeelhouders onvoldoende kritisch zijn geweest en dat
de raden van commissarissen in de aanloop naar de crisis hun disciplinerende
rol onvoldoende hebben vervuld. Zij zijn ondanks hun toegenomen instrumentarium
maar beperkt in staat gebleken om risico’s die door bankiers werden
genomen juist in te schatten. Het aanvankelijke succes van het originate to distribute model en de stijgende beurskoersen leidde
vooral tot enthousiasme onder beleggers en bankbestuurders en druk om risico
en leverage verder te vergroten.
 
 Een stabiel financieel systeem en een gezonde markt is gebaat bij gezonde
prikkels en evenwichtige tegenkrachten. Herstel van vertrouwen en financiële
stabiliteit heeft alleen dan kans van slagen als financiële instellingen
zich in hun handelen meer bewust zijn van de maatschappelijke rol die zij
vervullen. Met het rapport van commissie Maas heeft de bancaire sector laten
zien dat zij deze verantwoordelijkheid ook wil nemen. Het nemen van verantwoordelijkheid
van de sector zal zich moeten toespitsen op het versterken van het risicobeheersingsproces
(paragraaf 1.2.1), een verantwoord beloningsbeleid (paragraaf 1.2.2),
een verbetering van de corporate governance (paragraaf 1.2.3).
 § 1.2.1 Versterken risicobeheersingsproces
 Het verbeteren van het risicomanagement binnen financiële instellingen
is een essentiële voorwaarde voor het verbeteren van het functioneren
van de financiële markten, omdat banken en verzekeraars in beginsel zelf
het meest geschikt en geïnformeerd zijn om risico’s van hun activiteiten
goed in te schatten. Het risicobeheersingsproces heeft betrekking op de hele
keten van besluitvorming en interne controle binnen een bedrijf om risico’s
en verplichtingen aan te gaan.
 
 Versterking van het risicomanagement begint met een versterking van het
bewustwordingsproces. In de eerste fase van de crisis was het bijvoorbeeld
opmerkelijk dat veel instellingen niet op korte termijn konden aangeven wat
hun exposure op verschillende gesecuritiseerde producten was, en dat dus ook
de toezichthouder daar geen zicht op had. Dit is een onwenselijke situatie.
Een financiële instelling moet zich te allen tijde bewust zijn van de
belangrijkste risico’s ten aanzien van haar financiële positie
en beschikken over actuele en bruikbare informatie aangaande uitstaande exposures, bijvoorbeeld via het regulier opstellen van
een «risk map».
 § 1.2.2 Verantwoord beloningsbeleid
 Een onvoldoende evenwichtig beloningsbeleid is een belangrijke reden dat
het risicomanagement binnen de financiële instellingen in de afgelopen
jaren is ontspoord. Perverse prikkels waren wijd verspreid. Dit heeft vooral
betrekking op afspraken of toezeggingen die aanleiding geven tot het nemen
van ongewenste en onverantwoorde risico’s met een eenzijdige oriëntatie
op grote «winst» op de korte termijn die ertoe leiden dat het
belang van de klant wordt veronachtzaamd.
 
 Het beloningsbeleid zal in de toekomst gematigder en duurzamer moeten
zijn, maar vooral ook geen perverse prikkels mogen bevatten. Niet alleen de
aandeelhouderswaarde zal centraal moeten staan, maar de langetermijn
soliditeit van de onderneming als geheel en de belangen van alle daarbij betrokkenen.
Dat evenwicht moet worden hersteld. Dit betekent niet dat elke vorm van variabele
beloning in de financiële sector moet worden uitgebannen. Er moet ruimte
blijven bestaan voor variabele (prestatie)beloningen aangezien deze ook een
nuttige rol kunnen vervullen in de arbeidsmotivatie van medewerkers. Daarbij
dienen echter de risico’s van een dergelijk beloningsbeleid beheerst
te worden en niet aanzetten tot pervers risicovol gedrag.
 
 Het recent gesloten herenakkoord met de financiële sector biedt hiertoe
in ieder geval de benodigde uitgangspunten. Deze zullen samen met de aanbevelingen
van de commissie Maas onderdeel uit moeten gaan maken van de beloningscultuur
binnen financiële instellingen. Onlangs hebben De Nederlandsche Bank
en de Autoriteit Financiële Markten bovendien algemene principes voor
een beheerst beloningsbeleid gepubliceerd. De principes hebben betrekking
op bestuurders en medewerkers van alle onder toezicht staande financiële
ondernemingen, met name waar de beloning voor een significant deel variabel
is, of kan zijn. Beoordeling en toepassing van de principes zal per specifiek
geval moeten plaatsvinden. De instellingen dienen de principes concreet toe
te passen op hun situatie en daartoe hun beloningsbeleid kritisch tegen het
licht houden en waar nodig aan te passen.
 § 1.2.3 Verbeterencorporate governance
 Het bestuursmodel van financiële instellingen is voor verbetering
vatbaar. De problematiek rondom risicomanagement en beloningsbeleid, zoals
hierboven genoemd, maakt dit duidelijk. Er is dan ook een sterker en beter
functionerend governance model bij financiële
instellingen nodig om ervoor te zorgen dat financiële instellingen hun
functie in alle commerciële en maatschappelijke facetten vervullen. Het
bestaande Nederlandse ondernemingsmodel – ook wel stakeholdersmodel
genoemd – biedt hiervoor het juiste kader, maar wordt niet altijd juist
toegepast of ondersteund door concrete maatregelen.
 
 In het Nederlandse stakeholdersmodel dient de ondernemingsleiding een
brede, pluriforme afweging te maken tussen alle bij de onderneming betrokken
belangen. Bij deze integrale belangenafweging dient het bestuur te streven
naar waardecreatie op de lange termijn. Dit betekent ook dat de belangen van
spaarders en klanten nadrukkelijk dienen te worden meegewogen. Het rapport
van de commissie Maas stelt heel duidelijk de klant centraal.
 
 De hernieuwde focus op het belang van de spaarders en andere klanten impliceert
uiteraard niet dat financiële instellingen geen rekening meer hoeven
te houden met de belangen van andere betrokkenen zoals werknemers en aandeelhouders.
Het voorgestelde bankiersexamen dient eraan bij te dragen dat het bestuur
op juist wijze uitvoering geeft aan zijn verplichting om het integrale ondernemingsbelang
te behartigen.
 
 
 Box zorgplicht bij financiële dienstverlening
 
 Financiële ondernemingen zijn in het kader van hun dienstverlening
gebonden aan specifieke zorgplichten. Deze kunnen inhouden dat zij in hun
bilaterale relatie met de klant zijn of haar belang voorop moeten stellen.
De juiste uitvoering van die verplichtingen worden gewaarborgd door de Wet
op het financieel toezicht en het civiele recht, waarin onder meer het beginsel
van «know your customer» en de «best execution rule» zijn verankerd.
 
 Commissarissen dienen toe te zien op een juiste taakvervulling door het
bestuur. Om de onafhankelijkheid en deskundigheid van commissarissen te bevorderen zal in de toekomst de deskundigheid van commissarissen
voordat zij benoemd worden, worden getoetst door de toezichthouders. Daarnaast
blijft het van belang dat de relevante deskundigheid- en onafhankelijkheidbepalingen
uit de Nederlandse corporate governance Code en de te ontwikkelen Code Banken
goed worden nageleefd.
 
 Voor aandeelhouders geldt dat ze bij hun handelen in beginsel hun eigen
(rendements)belang mogen nastreven. Overigens omvat het «eigen belang»
van aandeelhouders vaak ook weer andere belangen. Institutionele aandeelhouders –
pensioenfondsen, banken, verzekeringsmaatschappijen en beleggingsinstellingen –
hebben vaak achterliggende begunstigden die bijvoorbeeld van de institutionele
aandeelhouder verwachten dat deze een zeker rendement behaalt. Ook aandeelhouders
dienen zich te houden aan de wettelijke kaders, zoals de maatstaven van redelijkheid
en billijkheid. Dit kan betekenen dat ze het bestuur niet mogen beletten te
streven naar het maken van een brede belangenafweging.
 
 De financiële crisis heeft gevallen aan het licht gebracht waarin
bedrijven werden geleid of zich lieten leiden door het maken van winst op
de korte termijn en risicovolle financieringsstructuren. Hierop werd door
sommige aandeelhouders aangedrongen bij het bestuur van een financiële
instelling. Vaak waren het ook bestuurders en medewerkers zelf die –
mede door hun beloningsstructuur – prikkels hadden om zich vooral te
richten op de korte termijn.
 
 Er dient een tegenwicht te worden geboden aan de gerichtheid op de korte
termijn van sommige aandeelhouders en bestuurders. Dit doen we door te kijken
hoe we binnen de bestaande praktijk van het stakeholdersmodel een beter evenwicht
kunnen bereiken.
 Een manier op dit te bereiken is door te streven naar een situatie waarin
de belangen van de aandeelhouders van de financiële onderneming meer
in overeenstemming zijn met de belangen die de onderneming dient. Financiële
ondernemingen dienen te streven naar een aandeelhoudersbestand dat in balans
is, zoals de commissie Maas ook aangeeft. Deels zal dit worden gerealiseerd
wanneer financiële instellingen zelf een cultuurverandering weten te
realiseren zoals die hiervoor is beschreven.
 
 Zeer geschikt om een evenwichtige balans in het aandeelhoudersbestand
te bewerkstelligen, is om te streven naar meer stabiele aandeelhouders met
een oriëntatie op langere termijn. Aandeelhouders die voor langere termijn
aan een onderneming zijn verbonden kunnen positief bijdragen aan het bedrijf
en tevens voor stabiliteit zorgen. Een duurzame relatie van een onderneming
met zijn (lange termijn) aandeelhouders kan de onderneming minder kwetsbaar
kan maken voor (ongewenste) overnames. Een dergelijke duurzame relatie kan
worden bevorderd door een goede onderlinge en constructieve dialoog tussen
aandeelhouders en de onderneming. Identificatie van aandeelhouders kan hieraan
bijdragen, zoals ook de commissies Frijns en Maas hebben aangegeven. Het kabinet
zal binnenkort een wetsvoorstel indienen dat er mede toe strekt om identificatie
te faciliteren.
 
 Stabiele aandeelhouders kunnen pensioenfondsen zijn, maar zeker ook andere
aandeelhouders. Pensioenfondsen en andere aandeelhouders zullen hun beslissing
om voor de lange termijn aandelen te houden in hun vennootschap vooral laten
afhangen van de te verwachten vooruitzichten van de financiële onderneming
en de belangen van hun eigen achterliggende begunstigden.
 
 Een andere geschikte mogelijkheid om stabiel aandeelhouderschap te bevorderen
is om aandeelhouders die zich op langere termijn aan de bankverbinden
extra te belonen, bijvoorbeeld door meer stemrecht of dividend te geven. Bij
vormen van extra belonen van lange termijn aandeelhouders geldt uiteraard
dat het (Europeesrechtelijke) beginsel van gelijke behandeling van aandeelhouders
in acht dient te worden genomen. Een meer uitvoerige beschrijving van dat
beginsel is naar aanleiding van een motie van de leden Kalma/Omtzigt opgenomen
in de notitie over bevorderen lange termijn aandeelhouderschap die de Tweede
Kamer op 21 oktober 2008 is toegezonden.
 
 Uiteraard kan een instelling er ook voor kiezen in een andere corporate
governance vorm, bijv. zoals die van de Rabobank, verder te gaan.
 
 Meer stabiele aandeelhouders bij financiële instellingen dient niet
te leiden tot meer passieve aandeelhouders. Vanuit
het oogpunt van checks en balances in het governance model van financiële
instellingen is het van wezenlijk belang dat aandeelhouders actief gebruik
maken van hun rechten en aanwezig zijn op de aandeelhoudersvergadering wanneer
het bestuur en de raad van commissarissen verantwoording afleggen.
 
 Andere belangrijke maatregelen om de balans tussen het bestuur van (financiële én
niet-financiële) beursvennootschappen te verbeteren zijn neergelegd in
een wetsvoorstel dat op korte termijn naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.
Hierin staan concreet: een verlaging van de drempel meldingsplicht zeggenschap
aandeelhouders, verhoging drempel agenderingsrecht aandeelhouders, introductie
verplichting tot identificatie en melding van intenties van aandeelhouders
.
 
 Daarnaast evalueert het kabinet momenteel het enquêterecht en betrekt
daarbij nadrukkelijk de mogelijkheid om het bestuur en raad van commissarissen
de mogelijkheid te geven een enquêterechtprocedure te beginnen bij de
Ondernemingskamer. Tenslotte heeft het Kabinet onlangs de kabinetsreactie
op de geactualiseerde code corporate governance
bij de kamer ingediend. Daarin zijn diverse voorzieningen opgenomen die gewenst
gedrag van bestuur en aandeelhouders dienen te bevorderen.
 § 1.3 Transparant
 Complexiteit heeft een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van
deze crisis. Onzekerheid en onduidelijkheid over uitstaande verplichtingen
en risico’s hebben de onrust op de financiële markten aangewakkerd.
 
 Complexiteit is voor een deel onvermijdelijk in een dynamische en innovatieve
omgeving waarbij producten en diensten worden ontwikkeld die vernieuwend zijn
en meer toegespitst op specifieke wensen of behoeftes. Innovatie en complexiteit
worden echter een probleem als het bijdraagt aan intransparantie. Dit kan
dan namelijk leiden tot onvoldoende inzicht en tot inadequaat risicobeheer.
Innovatie schiet dan zijn doel voorbij en creëert geen toegevoegde waarde
meer.
 
 
 Wat mijn gevoel me vooral zegt, is dat we weer normaal
moeten gaan doen. We gaan niet meer vertrouwen op die heel knappe koppen van
het risicomanagement. Terug naar het boerenverstand, dat lijkt me de weg.
Simpele dingen, simpele logica. Zo’n houding lijkt me een zegen voor
de bancaire wereld. Ik ga proberen zo’n houding ook te bewerkstelligen
bij ABN AMRO (Gerrit Zalm, NRC Handelsblad, 7 maart 2009).
 
 
 Meer transparantie in de toekomst is dan ook hard nodig, bijvoorbeeld
ten aanzien van ingewikkelde financiële producten zoals securitisaties
en aanverwante producten (inclusief de daaraan ten grondslag liggende activa
of vorderingen), algemene marktinformatie over dergelijke producten
en met betrekking tot de posities die financiële instellingen in dergelijke
producten innemen. Dit zal marktparticipanten
en toezichthouders meer inzicht geven in de risico’s en de exposures in de balansen van financiële instellingen en draagt
bij aan de stabiliteit van de markt, onder meer omdat een betere inschatting
kan worden gemaakt van de waarde en de risico’s van beleggingen in financiële
instellingen en financiële producten. Bedacht moet worden dat ook fiscale
aspecten een rol hebben kunnen spelen bij het vormgeven van gestructureerde
producten en daarmee mogelijk ook hebben bijgedragen aan de complexiteit en
intransparantie. De OESO doet onder andere in dat kader nader onderzoek naar tax compliance.
 Vooruitzichten voor de Nederlandse sector
 In dit hoofdstuk zijn belangrijke uitdagingen voor de sector beschreven.
Er is nog veel onzeker over de toekomst van financiële instellingen in
Nederland en de herschikking van het financieel landschap. Op korte termijn
zijn de vooruitzichten relatief somber. De winstgevendheid zal de komende
periode onder druk blijven staan door een verslechtering van de conjunctuur
en de daaruit volgende verminderde vraag naar financiële diensten en
toename van het percentage wanbetalingen op bestaande leningen. Hierdoor zou
de noodzaak van verdere kapitaalinjecties aan de orde kunnen komen.
 
 Op langere termijn geldt dat de sector levensvatbaar moet zijn en voldoende
rendement moet kunnen bieden richting kapitaalverschaffers om een aantrekkelijke
investering te blijven. De meeste effectieve manier om een sterke financiële
sector te waarborgen is blijvende winstgevendheid en goede groeivooruitzichten.
Aanscherpingen in de regelgeving en hogere kapitaaleisen zullen op korte termijn
de winst bij financiële instellingen echter mogelijk onder druk zetten.
Verder geldt dat de groeimogelijkheden in Nederland beperkt zijn.
 
 Er ontstaat dus een ingewikkeld spanningsveld. Ook in de toekomst zal
een internationale oriëntatie en een gezonde en beheersbare groei voor
Nederlandse financiële instellingen belangrijk blijven om zelfstandig
te kunnen blijven overleven en een sterke thuismarkt te behouden. Dit past
ook bij een gezonde, competitieve en internationaal opererende markt. Tegelijkertijd
kan deze voortdurende zoektocht naar (internationale) groei en extra rendement
op een gegeven moment ook te ver doorschieten en (opnieuw) overgaan in onverantwoorde
groei, hiertoe al of niet gedwongen door (internationale) concurrentie of
rendementseisen van kapitaalverschaffers. De herschikking in de financiële
sector die nu plaats vindt, laat zien dat financiële instellingen momenteel
zelf hervormingen doorvoeren. De algemene trend daarbij is dat men zich weer
richt op haar kernactiviteiten. Het vertrouwen van de klant zal ook weer herwonnen
moeten worden. Een verbetering van de kwaliteit van de financiële dienstverlening
met meer aandacht voor het belang van de klant en adequate advisering kan
hieraan bijdragen.
 
 Tegelijkertijd zijn er ook signalen dat onbeheersbare en te risicovolle
groeistrategieën zich op een gegeven moment weer zullen kunnen voordoen.
Enkele vooralsnog vooral buitenlandse financiële instellingen hebben
namelijk al aangegeven dat zij zo snel mogelijk weer van de overheidssteun
af willen komen om zo terug te kunnen keren naar het oude bedrijfsstrategie.
In de optiek van die banken is de huidige crisis slechts een reguliere (weliswaar
sterk uitgevallen) golfbeweging geweest zoals die zich in de economie en de
financiële markten wel vaker voordoet. Als dat de les is die financiële
instellingen uit deze crisis hebben getrokken, dan trekken de financiële
instellingen een verkeerde conclusie uit de gebeurtenissen van
de afgelopen periode. Deze opvatting negeert namelijk de structurele problemen
die tijdens de crisis aan het licht zijn gekomen. Een strategie die alleen
maar gericht is op hogere groei van de instelling en steeds grotere balansverplichtingen
is op lange termijn niet vanzelfsprekend in het belang van die instelling
zelf, van de klanten, van het financieel systeem en van de economie.
 
 Daarom worden in hoofdstuk 2 en 3 beschreven wat de rol van respectievelijk
het toezicht en de overheid is om dit soort ongewenste ontwikkelingen in de
toekomst te voorkomen.
 2. Beter toezicht
 Burgers en bedrijven hebben over het algemeen niet voldoende kennis, tijd
of inzicht om de stabiliteit van een financiële instelling goed te kunnen
beoordelen. De onderlinge afhankelijkheden zijn bovendien groot. Om de financiële
stabiliteit te bevorderen en ervoor te zorgen dat instellingen zich verantwoordelijk
blijven gedragen is daarom een uitgebreid stelsel van toezicht opgericht.
Het toezicht bepaalt de speelruimte van de financiële sector.
 
 De kredietcrisis heeft aangetoond dat de overheid, het toezicht en de
financiële sector zelf te optimistisch zijn geweest over de risicoabsorptie-capaciteit
van het financiële stelsel, waardoor grote kwetsbaarheden hebben kunnen
ontstaan. Dit komt mede doordat bepaalde aspecten in het toezicht onvoldoende
aandacht hebben gekregen of zelfs geheel buiten het bereik van het toezicht
vielen. Er zal daarom een verscherping en verbreding van het toezicht moeten
plaatsvinden. Het toezicht op individuele financiële instellingen zal
worden verscherpt met strengere kapitaaleisen (paragraaf 2.1), dwingende
beloningsprincipes (paragraaf 2.2), meer systeemperspectief (paragraaf 2.3)
en strengere verslaggevingstandaarden (paragraaf 2.4). Het toezicht zal
bovendien verbreed worden naar onder meer credit rating
agencies, alternatieve beleggingsfondsen en producten die over-the-counter worden uitgegeven en verhandeld (paragraaf 2.5).
Tot slot dient het toezicht aan te sluiten bij de economische werkelijkheid
van grensoverschrijdende financiële instellingen. Dit vraagt om meer
internationaal toezicht (paragraaf 2.6)
 Een versterking van de regels alleen is niet voldoende. Een rule-based benadering is namelijk vaak niet in staat om de complexiteit
van het toezicht te doorgronden. Daarom zal het toezicht gebaseerd moeten
blijven op een risicogeoriënteerde benadering. Deze benadering is echter
weer afhankelijk van een voldoende onafhankelijke benadering van de toezichthouder.
Een vereenzelviging met de financiële instelling moet worden voorkomen.
De toezichthouder zal een kritische houding moeten aannemen ten aanzien van
de cultuur en de ambities van een instelling en beoordelen of een instelling
beheersbaar en de bestuurder in control is.
 § 2.1 Strengere kapitaaleisen
 Om ervoor te zorgen dat banken financieel weerbaar zijn, moeten zij als
buffer een minimale hoeveelheid aan eigen vermogen aanhouden. Deze kapitaaleisen
komen voort uit een raamwerk van aanbevelingen dat door het Basel Committee
on Banking Supervision (BCBS) wordt samengesteld en aangeduid wordt als Basel
II. Dit kapitaalraamwerk vormt de basis voor de Europese kapitaalrichtlijn
(CRD), welke met ingang van 1 januari 2008 volledig van kracht is.
 
 Tijdens de paniek van de afgelopen periode bleken de huidige kapitaaleisen
echter onvoldoende weerbaarheid te bieden aan individuele financiële
instellingen. Achteraf bezien waren bepaalde risico’s niet of niet voldoende
geadresseerd. Bovendien werd via financiële innovaties handig gebruik
gemaakt van de ruimte die de regels onbedoeld boden.
 
 Toezichthouders zullen daarom strengere kapitaaleisen moeten opleggen.
Met de recente overeenstemming tot aanscherping van de Europese kapitaaleisenrichtlijn
zijn reeds enkele belangrijke verbeteringen doorgevoerd. Dit betreft onder
meer een verzwaring van de eisen voor gesecuritiseerde producten. Op grond
van de nieuwe voorstellen mogen Europese instellingen uitsluitend nog investeren
in securitisaties waarin de uitgevende instelling een belang van tenminste
vijf procent aanhoudt. Tevens dient een uitgevende instelling meer informatie
te verstrekken over onder meer het risicoprofiel van de securitisatie
en dient de investerende instelling inzicht te hebben in de onderliggende
risico’s van de transactie. Door deze nieuwe regelgeving zal zowel de
uitgevende als de investerende instellingen beter naar het risicoprofiel van
de transactie zullen kijken.
 
 Echter, verdere stappen zijn nodig. Goed toezicht zal er ook voor moeten
zorgen dat de groei van financiële instellingen duurzaam is. Op dit moment
denken toezichthouders en beleidsmakers na over verschillende opties waaronder
een geharmoniseerde maximale leverage ratio. Deze leverage ratio zou een maximum stellen aan de verhouding
tussen het vreemd vermogen en eigen vermogen. De afgelopen jaren zijn banken
vooral gegroeid door het gebruik van meer vreemd vermogen. De groei werd daarbij
niet belemmerd door de kapitaalratio, omdat Basel II een risicoweging toekent
aan activa. Een leverage ratio richt zich op de
passivakant. Het gebruik van vreemd vermogen heeft in goede tijden het rendement
voor aandeelhouders vergroot, maar in slechte tijden heeft dit tot meer kwetsbaarheid
geleid. Een limiet op de leverage ratio zorgt
ervoor dat balansgroei uitsluitend nog kan worden gerealiseerd wanneer deze
gepaard gaat met een evenredige groei in het eigen vermogen. Dit kan een overmatige
groei beperken indien een instelling niet in staat is om de groei met voldoende
eigen vermogen te financieren. Nadeel van een algemene leverage ratio kan zijn dat dit juist voor de meer risicovolle ondernemingen
minder snel een knellende factor zal zijn, omdat zij, op basis van hun risicogewogen
activa, al relatief veel eigen vermogen aan moeten houden. Een algemene leverage ratio alleen kan dan ook niet voorkomen dat
instellingen minder risicovolle posities opbouwen.
 
 In aanvulling hierop is het zinvol om financiële instellingen te
verplichten meer eigen vermogen aan te houden door de kapitaaleisen van met
name risicovolle producten proportioneel te verhogen. Dit kan ook door kapitaaleisen
afhankelijk te maken van omvang en complexiteit van de instelling, van het
beloningsbeleid en de inrichting van het risicomanagement. Deze progressieve
kapitaaleisen begrenzen de omvang en complexiteit van financiële instellingen.
 Verder zou het liquiditeitstoezicht in de toekomst meer aandacht moeten
krijgen. Het Nederlandse liquiditeitsraamwerk is al in 2003 aangescherpt en
steekt in internationaal verband gunstig af. Gebrek aan internationale harmonisatie
maakt het systeem kwetsbaar en verstoort het level playing field. Het kabinet
is dan ook voorstander van internationale initiatieven tot aanscherping en
harmonisatie van het liquiditeitstoezicht.
 
 Tot slot zou het kapitaalraamwerk de conjunctuurbewegingen beter moeten
kunnen opvangen. In de huidige situatie kan een vaste kapitaalbuffer de conjuncturele
cyclus versterken. In een neergaande conjunctuur verslechtert de kapitaalratio,
waardoor de bank verplicht is om kredietverlening te beperken of activa te
verkopen, wat mogelijk de economische neergang versterkt. Dit effect wordt
bovendien versterkt doordat de markt juist hogere kapitaalbuffers eist in
slechte tijden. Een interessante gedachte om dit effect te beperken is het
oprichten van kapitaalbuffers die meeademen met de conjunctuur (hogere buffers
in goede tijden en omgekeerd), zodat golfbewegingen vanuit de economie worden
gedempt. Concrete voorstellen op dit punt worden in diverse internationale
gremia nader uitgewerkt. In overleg met de bankentoezichthouders zal onder
meer een verkenning worden gedaan naar de mogelijkheden voor dynamic provisioning of daaraan vergelijkbare benaderingen.
 
 
 Box dynamic provisioning
 
 
 Dynamic provisioning is het opbouwen van een
buffer in goede tijden die te zijner tijd kan worden ingezet om toekomstige
verliezen te dekken zonder dat dit ten koste gaat van de kapitaalpositie van
de instelling. Deze werkwijze wijkt af van het uitgangspunt bij de boekhoudstandaarden
conform IFRS dat voorzieningen pas kunnen worden gevormd op het moment dat
een verlies aannemelijk is. Dit om subjectieve beoordeling bij het vaststellen
van winsten te voorkomen. Een dergelijke buffer zou derhalve vanuit het eigen
vermogen moeten worden gevormd.
 
 In Spanje bestaat het systeem van dynamic provisioning sinds medio 2000. Banken treffen voorzieningen op basis van een
parameter α, gebaseerd op een gemiddeld verwacht verlies op de uitstaande
leningen in een conjunctuurneutraal jaar. Deze inschatting verschilt per categorie
leningen (voor creditcard leningen geldt bijvoorbeeld een hoger percentage
dan voor hypotheekleningen). Deze rekenregel wordt aangevuld met een parameter β
die de snelheid van erkenning aangeeft van risico’s of verliezen waarvoor
nog geen voorzieningen zijn getroffen. Dit betekent dus dat een grote daling
in prijzen van activa zich niet direct vertaalt in verliezen, maar geleidelijk
in het resultaat wordt opgenomen (bijvoorbeeld uitgesmeerd over een bepaald
aantal jaren). Daarbij geldt wel dat β hoger is in slechte tijden.
 
 Beide parameters worden vastgesteld op basis van historische gegevens
afkomstig van het kredietregister in Spanje. Het systeem bevat tenslotte ook
een plafond en een vloer om respectievelijk excessieve opbouw en vroegtijdige
benutting van buffers te voorkomen.
 
 Het kabinet is voorstander van aanscherpingen van de kapitaaleisen. Gelet
op de huidige situatie dienen wijzigingen in de kapitaaleisen geleidelijk
te worden doorgevoerd. Banken zullen bovendien voldoende tijd moeten krijgen
om zich aan de strengere standaarden te conformeren. Vanwege het grensoverschrijdende
karakter van de financiële sector zullen deze maatregelen het best in
internationaal verband tot stand kunnen komen. Het voortouw daartoe ligt bij
het Basel Committee on Banking Supervision (BCBS).
Het Bazels comité heeft een breed palet aan tekortkomingen geïdentificeerd
en is hard bezig om dit via haar werkprogramma aan te pakken. Het doorvoeren
van verbeteringen aan de kapitaaleisen kan dan ook gezien worden een continu
proces.
 § 2.2 Dwingende beloningsprincipes
 DNB en de AFM gaan actief toezien op het beloningsbeleid aan de hand van
gezamenlijke principes die zij hebben geformuleerd. Indien DNB en AFM van
mening zijn dat het beloningsbeleid van een onderneming substantiële
prudentiële en/of gedragsrisico’s met zich mee kan brengen, dan
leidt dit tot een nader onderzoek naar de gesignaleerde risico’s en
versterking van het toezicht op de onderneming. Om de AFM en DNB een breed
toepasbaar en concreet handvat te bieden voor handhaving van de principes,
zal verankering van beheerst beloningsbeleid in de Wet op het financieel toezicht
(Wft) of daaronder liggende regelgeving plaatsvinden.
 
 Ook is de Europese Commissie met twee aanbevelingen gekomen op het terrein
van beloningen; een aanbeveling gericht op bestuurders van beursgenoteerde
ondernemingen (vanuit een corporate governance invalshoek) en een aanbeveling
gericht op de financiële sector (vanuit een risicomanagement invalshoek).
De komende periode zal worden bezien hoe aan deze aanbevelingen invulling
wordt gegeven.
 § 2.3 Meer systeemperspectief
 Een les die uit deze crisis getrokken moet worden is dat de nadruk op
gezonde financiële instellingen niet automatisch betekent dat er vanuit
kan worden gegaan dat de markt als geheel ook gezond is. Door onderlinge verhoudingen tussen instellingen, correlatie van
risico’s en vertrouwenseffecten kunnen namelijk grote kwetsbaarheden
in het systeem ontstaan.
 
 Toen de crisis eenmaal losgebarsten was, breidde deze zich uit als een
olievlek over de verschillende markten. De problemen die aanvankelijk ontstonden
in een specifiek segment van de Amerikaanse huizenmarkt, tastten uiteindelijk
de gehele portefeuille aan van zowel banken als verzekeraars. Het opdrogen
van de geldmarkt leidde er toe dat relatief gezonde financiële instellingen
in acute nood kwamen. Deze zichzelf versterkende verdieping van de financiële
problemen (procycliciteit) vormt een aparte dimensie in deze crisis die nadere
beschouwing behoeft.
 
 Er kunnen verschillende oorzaken worden geïdentificeerd die tot risico’s
leiden voor het systeem als geheel. Ten eerste werd de impact van de crisis
versterkt doordat risico’s gecorreleerd zijn. De positie van alle financiële
instellingen was direct of indirect gerelateerd aan de hypotheekmarkt en securitisaties
die allemaal tegelijk in waarde daalden. Daar kwam bij dat de verslechtering
van de financiële situatie leidde tot een algehele herwaardering van
risico’s en daardoor tot verdere prijsdaling van financiële activa.
 
 Ten tweede werd de verdieping van de crisis veroorzaakt door inherente
dynamiek in de markt. Dit geldt bijvoorbeeld voor risicomodellen om activaprijzen
te bepalen. Deze modellen zijn vaak gebaseerd op historische data die tot
aan het uitbarsten van de crisis relatief weinig volatiliteit kenden. Bij
een toename van de variabiliteit neemt de risico-inschatting in de modellen
toe, wat weer tot lagere prijzen van activa leidt en waardoor de variabiliteit
nog verder toe neemt. Evenzo geldt dat beleggers bij een verslechtering van
de situatie risico-avers worden en hogere kapitaalbuffers eisen, terwijl deze
buffers juist bedoeld zijn om een slechte situatie op te kunnen vangen.
 
 Tot slot geldt dat in de markt zich een zeker kuddegedrag kan voordoen.
Veel investeerders worden beloond op basis van relatieve prestatie ten opzichte
van een index, waardoor de meeste investeerders de ontwikkeling van de markt
zullen volgen. De golfbewegingen van de markt worden hierdoor versterkt.
 
 Om beter zicht te krijgen op de kwetsbaarheden in het financieel systeem
als geheel, zal de macro-prudentiële monitoring door centrale banken
moeten worden versterkt en zal het systeemperspectief een duidelijkere rol
moeten krijgen in het toezicht. Signalering van macro-economische onevenwichtigheden
zal door toezichthouders sterker en meer systematisch vertaald moeten worden
naar concrete acties in de dagelijkse toezichtspraktijk gericht op individuele
instellingen. De oprichting van de European Systemic Risk Board is daarbij
een belangrijke stap voorwaarts (zie paragraaf 2.6).
 § 2.4 Versterking financiële verslaggeving
 De boekhoudkundige regels (IFRS) van de IASB zijn sinds boekjaar 2005
verplicht gesteld voor beursgenoteerde ondernemingen in Europa. Uitgangspunt
is dat voor financiële producten waar actief in wordt gehandeld of waarvan
de onderneming het voornemen heeft om in te handelen zo veel
mogelijk gewaardeerd worden op marktwaarde. Banken waarderen onder IFRS het
traditionele bankbedrijf zoals verstrekte hypotheken en leningen op kostprijs.
Verzekeraars, die niet zozeer krediet verstrekken maar juist belegger zijn,
hebben een groter deel van hun activa op marktwaarde staan.
 
 Invoering van IFRS heeft een aantal belangrijke voordelen met zich gebracht.
Waardering op basis van marktwaarde vergroot het inzicht in de financiële
positie van een onderneming. De mogelijkheden voor winststuring en daarmee
het negeren van feitelijke marktontwikkelingen zijn beperkt. Dit vergroot
het bewustzijn bij het bestuur van de onderneming ten aanzien van de risico’s.
De uitdaging is dan ook om marktwaardering op basis van IFRS niet alleen te
gebruiken voor externe verslaggeving maar ook voor intern risicobeheer. Vooral
voor complexe producten vergroot dit de focus op feitelijke risico’s
en marktontwikkelingen en verbetert het de onderlinge communicatie binnen
een financiële instelling tussen de front office
en de back office. Hierdoor verkrijgt het intern
risicobeheer meer invloed omdat een rechtstreeks verband wordt gelegd tussen
risicobeheer en de feitelijke effectuering van risico’s via de externe
verslaggeving. Eén van de manco’s die de kredietcrisis heeft
blootgelegd kan op deze wijze bestreden worden, namelijk een niet effectief
intern risicobeheer.
 
 Op de toepassing van IFRS is, deels terecht, kritiek ontstaan als gevolg
van de financiële crisis. Recente ervaringen hebben getoond dat marktwaarderingen
niet altijd eenduidig vast te stellen zijn. Tijdens de financiële crisis
bleken doorgaans liquide markten plotseling illiquide te kunnen worden, waardoor
marktwaardewaardering nauwelijks meer mogelijk was. Door deze lage marktwaarderingen
werd het vertrouwen verder verminderd, waardoor een zichzelf versterkend effect
kon ontstaan, de liquiditeit in financiële markten verder afnam en liquiditeitspremies
verder toenamen. Omgekeerd zouden tijdens een bubble hoge
marktwaarderingen een koersopdrijvend effect kunnen hebben.
 
 Ook kan de huidige indeling in categorieën tot minder effectief risicobeheer
leiden. Veel kritiek richt zich op de categorie «available for sale». Hiervoor zijn afwaarderingsregels van
kracht die niet bijdragen aan een goede werking van de financiële markten.
Via de afwaarderingsregels wordt bepaald wanneer en hoeveel verlies uit de
herwaarderingsreserve naar de resultatenrekening moet worden gebracht. Partijen
op financiële markten baseren hun rendementsverwachtingen op de verwachte
afwaarderingen uit de post herwaarderingsreserve. In deze tijden betekent
het handelen in categorie «available for sale»
het realiseren van verliezen uit de herwaarderingsreserve. Omdat de herwaarderingsreserve
geen onderdeel vormt van het kernkapitaal van banken, betekent handelen eveneens
een verslechtering van de kapitaalspositie. Dit komt de liquiditeit op financiële
markten evenmin ten goede.
 
 Deze tekortkomingen moeten worden aangepakt om het uitgangspunt van marktwaardering
verantwoord en effectief te kunnen blijven toepassen. De IASB heeft daarvoor
al een aantal stappen genomen. Zo is in oktober 2008 de mogelijkheid gecreëerd
om met terugwerkende kracht beleggingen uit het handelsboek over te hevelen
naar een kostprijscategorie, zonder dat de marktwaardedaling meegenomen hoefde
te worden. Ook zijn door de Amerikaanse standaardzetter (de FASB) in april
van dit jaar nadere richtlijnen uitgebracht hoe moet worden omgegaan met waardering
op marktwaarde in niet-actieve of illiquide geworden markten. Deze richtlijnen
zijn ook door de IASB onderschreven.
 Deze stappen zijn echter nog niet afdoende. De FASB heeft in april enkele
vervolgstappen gezet op het terrein van de afwaarderingen voor de categorie «available for sale». De IASB heeft in de ECOFIN
van 9 juni nadere plannen aangekondigd om voor het eind van dit boekjaar
ook met nieuwe regels te komen, die zich onder andere richten op deze categorie.
De IASB zal in juli een consultatiedocument publiceren, om belanghebbenden
de kans te geven hierop te reageren, alvorens er een definitieve standaard
van te maken. In de ECOFIN conclusies wordt bij de IASB sterk aangespoord
om ervoor te zorgen dat het level playing field
met US GAAP zo snel mogelijk wordt hersteld. Daarbij is de IASB gevraagd niet
meer af te wijken van haar planning.
 
 Tot slot is de IASB in samenwerking met bankentoezichthouders bezig met
het maken van voorstellen voor aanpassingen in de waarderingsregels. Tevens
is de IASB gevraagd te bezien of in het eigen vermogen een onderscheid gemaakt
kan worden tussen eigen vermogen dat uitkeerbaar is aan aandeelhouders en
eigen vermogen dat benodigd is voor het toezicht. Dit zou een verdere koppeling
betekenen van toezichteisen en verslaggevingeisen, zodat een belegger in één
oogopslag kan zien welk deel van het eigen vermogen echt uitkeerbaar is. Voorts
wordt hierdoor duidelijk dat bij een overname het betrokken vermogen niet
beschikbaar is voor de overnemer. Hierdoor worden overnames met als doel de
betrokken financiële onderneming te ontdoen van «overtollig kapitaal»
vermoedelijk minder aantrekkelijk.
 § 2.5 Dekkend stelsel van toezicht
 Het feit dat bepaalde segmenten van de markt onvoldoende of helemaal niet
onder het bereik van het toezicht vielen heeft geleid tot kwetsbaarheden in
de financiële sector. Om een stabiele financiële sector te kunnen
waarborgen zullen alle belangrijke spelers en activiteiten aan toezicht onderhevig
moeten zijn. Deze crisis heeft geleerd dat in ieder geval het toezicht op
kredietbeoordelingsbureaus, alternatieve beleggingsfondsen (zoals hedge funds), securitisaties en OTC-derivatenhandel moet
worden aangescherpt.
 Kredietbeoordelingsbureaus
 Voor het efficiënt functioneren van financiële markten is goede,
volledige en juiste informatie een essentiële voorwaarde, ook om fraude
te kunnen voorkomen. Hoewel credit rating agencies (hierna CRA’s) in
principe een nuttige aanvullende of ondersteunende rol kunnen spelen bij beleggingsbeslissingen,
hebben de recente ontwikkelingen uitgewezen dat een enkele credit rating geen vervanging kan zijn voor het uitvoeren van eigen
onderzoek, analyse en adequaat risicomanagement. Kredietbeoordelingen zijn
namelijk een versimpelde weergave van de werkelijkheid en gaan gepaard met
diverse beperkingen.
 
 CRA’s hebben een belangrijke rol hebben gespeeld in het ontstaan
en de verspreiding van de kredietcrisis. Door de sterkere risico-oriëntatie
in het kapitaalraamwerk Basel II was de positie van CRA’s sterk toegenomen.
Zij hielden echter te weinig rekening met de toenemende complexiteit van nieuwe
financiële producten en legden onvoldoende nadruk op de beperkingen van
hun risicomodellen en de te verwachten impact van minder gunstige ontwikkelingen
op de credit rating van het financiële product.
 
 Verkeerde en tegenstrijdige belangen speelden ook een rol. Feitelijk was
sprake van een dubbele petten probleem. Om de markt voldoende winstgevend
te maken was blijvende vraag nodig van institutionele en grote private beleggers,
voor wie zelf een goede credit rating ook noodzakelijk
was. In samenwerking werden financiële constructies zodanig uitgewerkt
dat de grootste tranches in de transactie nog net in de hoogste categorie vielen conform de gehanteerde risicomodellen. Hierdoor ontstond er
de indruk dat goed inzicht was in de risico’s van financiële producten.
Dit droeg weer bij aan het (misplaatst) vertrouwen in de markt en kuddegedrag.
 
 Het toezicht op CRA’s zal worden versterkt. CRA’s die in de
EU actief willen zijn, zullen voortaan moeten worden geregistreerd. Om voor
registratie in aanmerking te komen, moet voldaan worden aan uitgebreide voorwaarden
ten aanzien van transparantie en rapportage, deugdelijk bestuur (vooral het
vermijden van belangenconflicten) en de kwaliteit van het kredietbeoordelingsproces.
Onder strenge voorwaarden kunnen ook beoordelingen uit derde landen goedgekeurd
of (in het geval van kleine CRA’s uit derde landen) op basis van equivalentie
gecertificeerd worden. Voor het toezicht op CRA’s zullen colleges of regulators worden ingesteld met een belangrijke operationele
taak voor CESR.
 Voor Nederland zal de AFM naar verwachting worden aangewezen als de nationale
toezichthouder die het operationele toezicht gaat uitvoeren.
 
 Europese financiële instellingen mogen vanaf medio 2010 in hun berekeningen
voor regelgevingdoeleinden alleen nog credit ratings
gebruiken die zijn afgegeven door in de EU gevestigde CRA’s (of credit ratings die onder een van de twee bovenstaande
regimes voor derde landen vallen).
 
 Alternatieve beleggingsfondsen Karakteristiek
voor deze crisis is dat een aantal specifieke risico’s zijn blootgelegd
in het systeem als geheel die tot een onverwacht sterke dynamiek in de markt
hebben geleid.
 
 Ook alternatieve beleggingsfondsen zoals hedge funds hebben daarbij een rol gespeeld. De crisis is niet direct ontstaan
door deze fondsen, maar de specifieke kenmerken hebben er wel voor gezorgd
dat bepaalde ontwikkelingen versterkt en uitvergroot werden.
 
 De intensieve handel door alternatieve beleggingsfondsen in markten voor
complexe producten heeft de markt als geheel kwetsbaar gemaakt voor liquiditeitsrisico
en verlies aan vertrouwen. Dit werd mede veroorzaakt door onvoldoende transparantie
en inzicht bij deze fondsen over de risico’s die ze aangingen. Ook zijn
de beleggers in en kredietverleners aan deze fondsen vaak niet kritisch genoeg
geweest, ondanks dat het meestal om professionele marktpartijen ging. Nadat
de crisis eenmaal uitgebroken was, leidde het wegvallen van de beschikbaarheid
van krediet en de snelle afbouw van financiële posities met een hoge
hefboomwerking (leverage) tot een versterking
van de neergaande trend.
 
 Alternatieve beleggingsfondsen zijn momenteel niet op Europees niveau
gereguleerd. Voor het handhaven van de stabiliteit moet er een dekkend stelsel
van toezicht en regelgeving zijn. De Europese Commissie werkt daarom momenteel
aan een richtlijn die een passend regelgevend kader zal creëren voor
deze beleggingsfondsen. Dit sluit aan bij de afspraken in de G20 dat geen
enkele systeemrelevante partij of activiteit buiten het bereik van toezicht
mag vallen.
 
 De richtlijn zal een breed palet aan regels bevatten, onder meer ten aanzien
van de interne bedrijfsvoering, kapitaaleisen en het verbeteren van transparantie.
Daarnaast zal specifiek aandacht uitgaan naar het adresseren van risico’s
die gepaard gaan met hefboomwerking en controlerende zeggenschap in bedrijven.
Bovendien zal de informatie-uitwisseling richting en tussen de toezichthouders
verbeterd worden om beter inzicht te krijgen in de markt als geheel.
 Securitisaties en OTC-derivatenhandel
 Er is meer transparantie nodig met betrekking tot securitisaties en derivaten,
zoals credit default swaps. Daarbij kan onder
ander gedacht worden aan de volgende zaken:
 • Transparantie ten aanzien van de onderliggende waarden zoals hypothecaire
vorderingen, zowel ten tijde van de uitgifte van de gesecuritiseerde instrumenten
als gedurende hun looptijd.
 • Transparantie ten aanzien van de structuur van de gesecuritiseerde
instrumenten, zoals tranchering en de daaraan verbonden rechten, bijvoorbeeld
met betrekking tot rentebetaling en aflossing.
 • Transparantie ten aanzien van de posities die door financiële
instellingen worden ingenomen met betrekking tot securitisations en CDS’s.
 
 Voor credit default swaps is van belang dat
de afwikkeling (clearing) zoveel mogelijk plaatsvindt
met behulp van een central counter party (CCP).
Daardoor kunnen onder meer tegenpartijrisico’s en systeemrisico’s
worden gereduceerd. Hiertoe worden wereldwijd maatregelen genomen, ook in
Europa. Het gebruik van een CCP kan ook voor andere over-the-counter (OTC) derivaten van belang zijn. De Amerikaanse overheid heeft medio
juni 2009 een plan gelanceerd waarin de afwikkeling voor standaard OTC-derivaten
een belangrijk uitgangspunt is. Dat plan behelst tevens de verhandeling van
standaard OTC-derivaten via een gereguleerd handelsplatform.
 § 2.6 Meer internationaal toezicht
 De vergevorderde integratie van de financiële markten zal ook gevolgen
moeten hebben voor de vormgeving van het toezicht. Nu de kapitaalmarkt steeds
meer de nationale grenzen overstijgt, zal ook het toezicht verder moeten internationaliseren.
De praktijk heeft namelijk uitgewezen dat het niet mogelijk is om in een gezamenlijke
Europese en internationale kapitaalmarkt op effectieve wijze de stabiliteit
van het financieel systeem te bewaken zonder dat nauwe samenwerking plaats
vindt tussen de toezichthouders in de verschillende landen.
 
 Nederland heeft in dat opzicht enkele betekenisvolle ervaringen opgedaan.
Het prudentieel toezicht van Landsbanki (met het Nederlandse bijkantoor Icesave)
viel bijvoorbeeld onder de verantwoordelijkheid van IJsland, terwijl tegelijkertijd
in Nederland belangrijke publieke belangen op het spel stonden en het belangrijk
was om zekerheid te hebben over de bescherming van spaargeld. Ook bij Fortis
speelden meerdere belangen. Beslissingen van nationale overheden en toezichthouders
hadden direct effect op de financiële stabiliteit van de instelling als
geheel en de betrokken landen.
 
 Regelgeving en toezicht vormen uitdagingen die uiteindelijk op mondiaal
niveau tot stand moeten komen. De internationale gemeenschap heeft dit gelukkig
goed onderkend en in verschillende internationale fora (onder andere G20,
IMF, FSB, Bazels Comité, EU, IOSCO, IASB enz.) wordt gewerkt aan bestrijding
van de crisis en het ontwerpen van een nieuwe financiële architectuur.
De G20 vervult daarbij een belangrijke coördinerende rol.
 
 Ten aanzien van het versterken van het internationaal toezicht vervult
Europa op dit moment een voortrekkersrol. Daarom zal in de hieropvolgende
paragraaf vooral worden ingegaan op versterking van het Europees toezicht.
 Versterking Europees toezicht
 Binnen de EU/EER is sprake van een gemeenschappelijke markt met vrij verkeer
van goederen, diensten, personen en kapitaal. Tevens geldt het concept van
wederzijdse erkenning, dat in beginsel ook geldt voor toezichtwetgeving. Dit
betekent dat wanneer een financiële instelling een vergunning heeft gekregen
om in de ene lidstaat actief te zijn er geen nadere onnodige belemmeringen
mogen worden opgelegd om in andere landen binnen de EU/EER vergelijkbare diensten
aan te bieden.
 
 
 Box Gezamenlijke kapitaalmarkt en wederzijdse erkenning
 
 Financiële diensten vallen onder het vrij verkeer van kapitaal. Het
EG-verdrag bevat een rechtstreeks werkende en ongeclausuleerde vrijheid en
daarmee een onvoorwaardelijk verbod voor de lidstaten om die vrijheid te beperken
(met uitzondering van enkele expliciet omschreven uitzonderingen). Uit omvangrijke
rechtspraak blijkt dat het Hof van Justitie deze vrijheid net zo ruim interpreteert
als de overige vrijheden. De vrijheid van kapitaalverkeer wordt beschouwd
als een grondbeginsel van het Verdrag en essentieel onderdeel voor het functioneren
en voltooien van de interne markt.
 
 Het tot stand brengen van één markt voor financiële
diensten vindt plaats door harmonisatie van essentiële normen en wederzijdse
erkenning van activiteiten die door de toezichthoudende autoriteiten in de
lidstaten van oorsprong worden verricht («home country control»).
Op basis daarvan zijn de discretionaire bevoegdheden van de toezichthoudende
autoriteiten van het land van ontvangst met betrekking tot het verlenen van
vergunningen en het houden van toezicht beperkt.
 
 Door internationalisering van de financiële dienstverlening neemt
het belang van harmonisatie, kwaliteitsverbetering en (bindende) internationale
samenwerking toe. Harmonisatie in de invulling van open normen, zoals betrouwbaarheid,
harmonisatie van de uitvoering daarvan is van belang om een minimaal kwaliteitsniveau
te kunnen waarborgen.
 
 Meer internationaal toezicht is vooral belangrijk ten aanzien van die
financiële instellingen die via een bijkantoor actief zijn in een bepaald
land, terwijl het hoofdkantoor in een ander land is gevestigd. Het land waar
het bijkantoor is gevestigd (de zogenaamde host countries) is voor de kwaliteit van het financieel toezicht ten aanzien van
die betreffende instelling afhankelijk van de kwaliteit van het financieel
toezicht in het land waar de instelling is gevestigd (de zogenaamde home countries). De host countries kunnen zich ongemakkelijk voelen in een systeem waarbij zij onvoldoende
garanties hebben over de kwaliteit van het toezicht in het buitenland of onvoldoende
invloed kunnen uitoefenen in het gevoerde beleid.
 
 Het rapport van de Larosière bevat belangrijke adviezen om hier
concreet invulling aan te geven. De Ecofin Raad
en de Europese Raad hebben hun steun uitgesproken voor dit rapport en besloten
tot de volgende verbeteringen.
 European Systemic Risk Board (ESRB)
 Toezicht in Europa is primair gericht op de stabiliteit van individuele
instellingen. Het risico bestaat dat hierdoor onvoldoende aandacht is voor
de markt als geheel, terwijl in deze crisis juist duidelijk is geworden dat
kwetsbaarheden op macro-niveau tot financiële instabiliteit bij individuele
instellingen kan leiden. Een belangrijk advies van het rapport van de Larosière
is daarom ook om binnen Europa een macro-prudentiële toezichthouder op
te richten die marktbrede kwetsbaarheden signaleert.
 
 Naar aanleiding van deze aanbeveling is tijdens de Ecofin van juni besloten
om een European Systemic Risk Board (ESRB) op te richten. De ESRB zal analyses
uitvoeren gericht op macro-prudentiële risico’s en kwetsbaarheden
in het financieel stelsel. Van belang is dat de ESRB geen vrijblijvende analyses
gaat maken, maar juist een slagvaardig orgaan wordt dat onafhankelijk en gezaghebbend
opereert. Hiervoor is het onder andere belangrijk dat de analyse openhartig
en in beperkte samenstelling wordt voorbereid. Dit gebeurt via een Steering Committee met een beperkte omvang van 9 vertegenwoordigers.
Deze rapporteert aan de General Board waarin alle
centrale banken en per lidstaat een vertegenwoordiger van de toezichthouder
zijn vertegenwoordigd.
 
 Verder is het van belang dat de ESRB ook daadwerkelijk invloed kan uitoefenen
wanneer zich duidelijke kwetsbaarheden voordoen. Hiertoe zal de ESRB de mogelijkheid
krijgen om risicowaarschuwingen uit te geven. Deze waarschuwingen moeten duidelijk
gedifferentieerd en geprioriteerd zijn en indien nodig gepaard gaan met aanbevelingen
voor corrigerende maatregelen. Vervolgens is een goede follow-up en monitoring
belangrijk, waarbij lidstaten verplicht zijn om te reageren op risicowaarschuwingen
van de ESRB via een act or explain mechanisme.
 
 De oprichting van de ESRB is een belangrijke stap in het versterken van
het Europees toezicht. Nederland zal zich blijven inzetten dat de analyses
kritisch, scherp en onafhankelijk zullen zijn en dat duidelijk onderscheid
wordt gemaakt in geconstateerde risico’s.
 European System of Financial Supervision (ESFS)
 De samenwerking binnen Europa op het gebied van financieel toezicht op
grote, grensoverschrijdende instellingen gebeurt momenteel ook nog hoofdzakelijk
nationaal. Wel bestaan er zogenaamde samenwerkingsverbanden (colleges of supervisors) waarbij per individuele instelling de meest
betrokken toezichthouders bijeen zitten om samen te werken en informatie uit
te wisselen. In een eerdere brief aan de Kamer, heeft de kabinet al de tekortkomingen
van het huidige systeem en mogelijke verbeteringen beschreven.
 
 In lijn met de oorspronkelijke kabinetsinzet is tijdens de Ecofin en de
Europese Raad van juni besloten om het toezicht in Europa te versterken.
 
 Er zullen colleges of supervisors worden opgericht
voor alle grote grensoverschrijdende instellingen. De informatie-uitwisseling
binnen deze colleges zal beter gestructureerd
worden. Uitvoering van het toezicht blijft de verantwoordelijkheid van de
toezichthouder van het land waar de instelling is gevestigd, maar beleidsvorming
en coördinatie zal in sterkere mate zal plaatsvinden op Europees niveau.
De bestaande level 3 comités zullen hiertoe
omgevormd worden tot agentschappen met eigen rechtspersoonlijkheid (European Supervisory Authorities, ESA’s). Deze agentschappen
zullen bevoegdheden krijgen om de kwaliteit en harmonisatie van regelgeving
te bevorderen en schendingen van EU regelgeving aan te pakken. Hiertoe kunnen
de agentschappen bindende technische standaarden en interpretaties van EU
richtlijnen opstellen. Ook zullen de agentschappen bevoegdheden krijgen tot
bindende mediatie bij conflicten tussen nationale toezichthouders.
 
 In specifieke gevallen waar sprake is van een pan-Europese markt (zoals
bijvoorbeeld bij kredietbeoordelingsbureaus) zullen de agentschappen bovendien
zelf toezichtstaken uitvoeren. Informatie-uitwisseling tussen nationale toezichthouders
zal beter worden gestructureerd. Een steering committee van de
ESA’s zal worden opgericht om samenwerking tussen de agentschappen te
bevorderen.
 
 Dit zijn belangrijke stappen voorwaarts. Een Europees systeem van toezicht
combineert beleidsvorming op Europees niveau met uitvoering van het toezicht
dichtbij de financiële instelling. Dit bevordert de consistentie en een level playing field binnen Europa. Tegelijkertijd vindt
het toezicht plaats op korte afstand van de financiële instelling, zodat
de toezichthouder nauw betrokken is en kan profiteren van andere belangrijke
aspecten zoals cultuur en lokale marktomstandigheden. Verder garandeert het
betrokkenheid van alle lidstaten.
 
 Met de voorstellen uit het de Larosière rapport zal ook het gedragstoezicht
in Europa versterkt worden. Vanwege de gevarieerde aard van gedragstoezicht
is hierbij echter niet sprake van één passend model.
 Europese aspecten in het gedragstoezicht
 De focus van het gedragstoezicht in Europa verschilt per regelgeving en
wordt momenteel geregeld door bevoegdheden en samenwerkingsbepalingen in de
diverse richtlijnen die gedragsregels bevatten. De huidige situatie is vanuit
het oogpunt van effectief gedragstoezicht niet optimaal. Doordat de betreffende
richtlijnen in zekere mate van isolatie tot stand zijn gekomen is niet altijd
voldoende nagedacht over een consistente aanpak. Het is belangrijk om meer
coherentie te realiseren.
 
 Welk toezichtmodel het meest geschikt is, hangt af van het toezichtobject
(algemeen gedrag, product of instelling), het soort toezicht (doorlopend of
eenmalige toetsing) en de mate van grensoverschrijdendheid van de markt. Er
zijn vier mogelijke modellen te onderscheiden.
 
 1. Nationaal toezicht. Bepaalde vormen van toezicht vereisen geen verdere
internationalisering, (ongeacht of er Europees geharmoniseerde regels bestaan),
bijvoorbeeld wanneer een sector nauwelijks grensoverschrijdend opereert;
 2. Samenwerking tussen toezichthouders door afbakening van verantwoordelijkheden
en verplichte informatie-uitwisseling, mogelijk via colleges of supervisors;
 3. Europees toezicht door systeem van nationale toezichthouders met centrale
coördinatie (ESFS);
 4. Europees toezicht door een centraal Europees toezichtorgaan dat rechtstreeks
toezicht uitoefent.
 
 Bij toezichtgebieden waar sprake is van een Europees paspoort, dan wel
dat grensoverschrijdend producten of diensten worden aangeboden (zoals bij
bepaalde beleggingsfondsen en beleggingsondernemingen) kan samenwerking via colleges of supervisors toegevoegde waarde hebben wanneer
de instelling in meerdere Europese lidstaten aanbiedt. In geval van een daadwerkelijke
pan-Europese markt zullen bepaalde uitvoerende taken moeten worden belegd
bij het nieuw op te richten centraal Europees agentschap binnen het ESFS dat
zich richt op effecten, zoals dit voor bepaalde elementen ook zal gebeuren
voor credit rating agencies en central counter parties. Ook voor het toezicht op de informatievoorziening
in het prospectus en het toezicht op financiële verslaggeving is een
verdere Europese harmonisering gewenst
 
 In de toekomst zal per specifiek dossier worden besloten welk toezichtmodel
het meest geschikt is voor het toezicht op gedragsaspecten.
 Verdere stappen
 Bovenstaande stappen zijn belangrijk in de versterking van het Europees
toezicht, maar verdere verbeteringen blijven nodig. Verdere vooruitgang zou
kunnen worden gerealiseerd wanneer er duidelijke internationale afspraken
zouden worden gemaakt over het verdelen van kosten van internationale reddingsacties
(zie paragraaf 3.3.2). Verder zal Nederland in de toekomst blijven pleiten
voor de invoering van een Europees Twin Peaks model, met prudentieel toezicht
enerzijds en gedragstoezicht anderzijds. Nederland hanteert dit systeem al
enige tijd en de ervaringen zijn grotendeels positief. Door deze functionele
benadering is de kans kleiner dat bepaalde activiteiten buiten het zicht van
de toezichthouder blijven. Het rapport van de Larosière noemt wel de
mogelijkheid voor overgang naar een Twin Peaks model, maar pas op de middellange
termijn. In de beleidsdiscussie heeft dit daarom te weinig aandacht gekregen. 
 3. Rol van de overheid
 De sector krijgt de ruimte om haar verantwoordelijkheid in te vullen.
In het algemeen geldt dat de overheid zich zal richten op het bevorderen van
een gezonde marktwerking en het waarborgen van publieke belangen. In het geval
van de financiële sector is de rol van de overheid echter niet zo eenvoudig.
Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt dat gezonde marktwerking in de financiële
sector mede gewaarborgd wordt door een versterkt systeem van financieel toezicht.
De publieke belangen van de financiële sector zijn, mede vanwege haar
verwevenheid met de rest van de economie, verder zo groot gebleken dat de
overheid een aantal keren flink heeft moeten ingrijpen.
 
 In dit hoofdstuk zal worden beschreven hoe de overheid haar toekomstige
rol in de financiële sector zal invullen. Uitgangspunt daarbij is dat
de overheidsingrijpen zoveel mogelijk moet worden voorkomen door beter toezicht
en dat als er toch moet worden ingegrepen de risico’s en kosten voor
de belastingbetaler zo gering mogelijk moeten zijn. Vanzelfsprekend zal de
Nederlandse overheid op nationaal en internationaal niveau alle maatregelen
treffen om de voorgestelde versterking van het toezicht, zoals beschreven
in het vorige hoofdstuk, mogelijk te maken.
 
 In paragraaf 3.1 zullen de belangrijkste opvolgingen in wet- en regelgeving
worden beschreven naar aanleiding van het rapport van de adviescommissie Toekomst
Banken. In paragraaf 3.2 worden de mogelijkheden uiteengezet om een scheiding
aan te brengen tussen de publieke en niet-publieke taken van een financiële
instelling. Financiële instellingen verlenen namelijk essentiële
dienstverlening, maar houden zich tegelijkertijd ook bezig met andere activiteiten
die niet direct van cruciaal belang zijn. Deze verwevenheid kan ervoor zorgen
dat ook deze overige activiteiten van belang worden voor de stabiliteit van
het financieel systeem en daarmee kan aanzetten tot risicovol gedrag . Een
scheiding tussen publieke en niet-publieke taken van een financiële instelling
zou de indruk van (impliciete) overheidsgaranties kunnen verminderen. In de
praktijk blijkt zo’n scheiding echter lastig door te voeren. In paragraaf 3.3.
zal beschreven worden hoe de overheid haar huidige financiële positie
zal afbouwen en in de toekomst kan voorkomen dat opnieuw zulk vergaand overheidsingrijpen
nodig is. Tot slot zal in paragraaf 3.4 worden beschreven hoe een herziening
van het depositogarantiestelsel kan bijdragen aan meer stabiliteit in de financiële
markt.
 § 3.1 Follow-up rapport adviescommissie Toekomst
Banken
 De bepleite mentaliteitsverandering in de financiële sector mag geen
vrijblijvendheid zijn.
 Het is zaak dat de kern uit het rapport van de adviescommissie Toekomst
Banken (Commissie Maas) dat de klant en de spaarder weer centraal moeten worden
gesteld door de banken daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
 
 De overheid ondersteunt dan ook het initiatief van de bancaire sector
om aanbevelingen uit het rapport Maas om te zetten in een Code Banken en zal
hieraan zo goed mogelijk bijdragen. In overleg met de bancaire sector zal
worden nagegaan hoe de Code Banken wettelijk verankerd kan worden, door bijv.
deze code – overeenkomstig de Nederlandse corporate
governance code – bij wet als gedragscode aan te wijzen. Dit
betekent dat banken dan verplicht zullen worden in hun jaarverslag verantwoording
af te leggen over de naleving van de best practices
uit de Code Banken via het pas toe of leg uit-beginsel. De Code Banken kan
dan dienen ter aanvulling op de principes van de toezichthouders en de Nederlandse corporate governance code, voor zover deze specifiek
voor banken van toepassing is. Uiteraard zullen alle stakeholders, zoals accountants, aandeelhouders en DNB
en de AFM, waar nodig worden betrokken bij het formuleren van de Code Banken.
 
 Het streven is dat de code dit jaar zal worden afgerond. Om op optimale
naleving door de banken toe te zien, zal verder worden gekeken naar een stelsel
van monitoring. Indien de code banken onvoldoende wordt nageleefd (comply), houdt de overheid de mogelijkheid voor wettelijke
initiatieven open.
 
 Tenslotte, naast het opnemen van aanbevelingen in een Code Banken, zal
een aantal aanbevelingen uit het rapport van de commissie Maas wettelijk worden
verankerd, zoals de introductie van een wettelijke deskundigheidstoets voor
leden van de raad van commissarissen (een deskundigheidstoets voor leden van
de raad van bestuur is reeds wettelijk verankerd). De Nederlandsche Bank heeft
reeds vorig jaar een aanzet gemaakt voor herziening van het deskundigheidsbeleid,
met daarbij ook aandacht voor commissarissen.
 § 3.2 Waarborging publieke belangen
 Financiële instellingen zorgen via risicodiversificatie en liquiditeitstransformatie
voor een efficiëntere allocatie van kapitaal en vermindering van transactiekosten.
Tevens vervullen ze een aantal taken die cruciaal zijn voor de stabiliteit
van het financiële systeem en het functioneren van de economie, zoals
kredietverlening aan bedrijven, het in stand houden van het betalingsverkeer
en de mogelijkheid om te sparen. De waarborging van deze functies (en de macro-economische
stabiliteit) was de reden voor de door de Nederlandse overheid uitgevoerde
reddingsoperaties.
 
 Een aantal academici heeft gesuggereerd dat men door het aanbrengen van
een scheiding tussen spaarbanken en durfbanken toekomstige reddingsacties
kan voorkomen. In de marktordening die zij voorstaan, verlenen streng gereguleerde
spaarbanken financiële diensten met een publiek karakter (lenen, sparen
en betalen). Minder zwaar gereguleerde durfbanken nemen het overige deel van
de bancaire dienstverlening op zich. Deze banken krijgen in tegenstelling
tot de spaarbanken geen impliciete of expliciete garantie van de staat.
 
 Als gevolg van het beperkte scala aan diensten die de spaarbanken mogen
aanbieden, zijn zij gedwongen zich te richten op relationship
banking. Hiervan is sprake indien (I) de bank investeert in het verkrijgen
van (vaak «softe») informatie die niet publiekelijk beschikbaar
is, (II) er meerdere interacties zijn (gespreid over de tijd en over productgroepen)
en (III) de informatie het eigendom van de bank blijft (niet publiekelijk
beschikbaar). Een belangrijk deel van de problemen tijdens de huidige crisis
is veroorzaakt door transactional banking. Dit
behelst het doen van eenmalige transacties op basis van harde, kwantificeerbare
en openbare informatie (bijvoorbeeld het verkopen van hypotheekportefeuilles).
 
 Relationship banking maakt een betere beoordeling van de kredietwaardigheid
van de nemer van een lening mogelijk doordat er een langdurige relatie wordt
aangegaan en ook specifieke, persoonlijke informatie wordt meegenomen. Dit
maakt relationship banking stabieler en veiliger.
Het vergroot bovendien de toegang tot krediet voor met name consumenten en
het midden- en kleinbedrijf in tijden van crisis. Het lange-termijn karakter
zorgt ervoor dat zowel de klant als de bank belang heeft bij het in stand
houden van de relatie.
 
 
 Ervaringen met de Sparkassen in Duitsland
 
 De inrichting van de Duitse financiële sector draagt elementen van
een spaarbank/durfbank systeem in zich, maar omdat de scheiding niet consequent
genoeg is doorgevoerd kent het systeem ook problemen. Naast commerciële
banken kent Duitsland publieke Sparkassen en Landesbanken. De Sparkassen concentreren
zich op het verlenen van financiële diensten aan consumenten. Hun missie
is het dienen van hun klanten en het bevorderen van de economische groei in
de regio waar zij gevestigd zijn. De Landesbanken richten zich op de grootzakelijke
markt en vermogensbeheer. Ook faciliteren zij het opereren van de Sparkassen.
Dit doen zij door het leveren van diensten waarop schaalvoordelen van toepassing
zijn (back office diensten). Ook heffen zij de maturity mismatch op tussen kortlopende deposito’s
en langlopende leningen (bijv. hypotheken) door het verstrekken van langlopend
krediet en het aantrekken van kortlopend krediet. De Sparkassen zijn in veel
gevallen mede-eigenaar van de Landesbanken. Gedurende de crisis is de winst
van de Sparkassen stabiel gebleven, en hebben zij hun kredietverlening verhoogd.
Een aantal Landesbanken is door investeringen in gesecuritiseerde Amerikaanse
hypotheken in zware financiële problemen geraakt.
 
 De risico’s die de dubbele relatie (eigenaar en cliënt) tussen
de Sparkassen en de Landesbanken met zich meebrengt, zijn niet wenselijk voor
een veilige spaarbank. Er zijn echter ook mogelijkheden om de problemen die
veroorzaakt worden door de maturity mismatch op
te vangen zonder de hulp van banken uit het (instabielere) grootzakelijke
segment. Zo kan een spaarbank buffers aanleggen in goede tijden voor de periodes
waarin zij als gevolg van de maturity mismatch
minder goede resultaten behaalt.
 
 Het idee van een scherpe scheiding tussen spaarbanken en investeringsbanken
is daarom zonder meer aantrekkelijk. Echter, er kleven ook grote bezwaren
aan. Door adequate kapitaalreserves en conservatieve voorwaarden bij kredietverstrekking
kan men de risico’s bij spaarbanken beperken. De conservatief opererende
banken die zo ontstaan, zullen echter waarschijnlijk minder winstgevend zijn.
Indien durfbanken tegelijkertijd geen wettelijke beperkingen opgelegd krijgen,
zullen zij zich in het vaarwater van de spaarbanken begeven. Spaardeposito’s
zijn namelijk een goedkope bron van financiering. Investeringsbanken zullen
hogere rendementen kunnen aanbieden. Zelfs indien het depositogarantiestelsel
niet van toepassing is, zullen klanten wegtrekken bij de spaarbanken die daardoor
komen te lijden onder een gebrek aan kapitaal. Bovendien zal grote druk ontstaan
op de overheid om in een crisis durfbanken toch te redden en deposito’s
veilig te stellen. Dit zou dus betekenen dat durfbanken geen toegang zouden
moeten hebben tot de depositomarkt. Uit recent onderzoek van de Wereldbank
blijkt echter dat banken die voor hun financiering sterk afhankelijk zijn
van de kapitaalmarkten weer minder stabiel zijn dan banken die ook een beroep
kunnen doen op deposito’s.
 
 Een scheiding tussen de activiteiten van spaarbanken en durfbanken kent
ook juridische bezwaren. Nederland kan deze scheiding namelijk wel opleggen
aan de in Nederland gevestigde banken, maar niet aan buitenlandse banken.
Via bijkantoren en grensoverschrijdende dienstverlening kunnen banken uit
andere EU lidstaten door het depositogarantiestelsel van deze lidstaten gedekte
deposito’s aanbieden op de Nederlandse markt. De hogere rentes die deze
buitenlandse universele banken kunnen bieden zouden er toe kunnen leiden dat
de Nederlandse spaarbanken op langere termijn marktaandeel verliezen. Het
afschermen van de Nederlandse bancaire markt voor buitenlandse concurrentie
zou een ernstige schending van de regels voor de interne markt zijn. Zelfs
indien het zou lukken om via derogaties de Nederlandse markt af te schermen
voor buitenlandse concurrentie, zullen de gevolgen voor de Nederlandse banken
groot zijn.
 
 De beperkingen voor spaarbanken en durfbanken zullen moeilijk handhaafbaar
zijn. Indien men durfbanken verbiedt om deposito’s aan te bieden, zullen
zij waarschijnlijk sterk op deposito’s lijkende producten aan gaan bieden.
Dit gebeurde bijvoorbeeld in de VS gedurende de periode dat de Glass-Steagal
regelgeving van kracht was. De omzeiling van deze wet door allerlei intelligent
vormgegeven producten was een van de redenen voor het opheffen van deze wet.
 
 Zelfs als durfbanken geen door de staat gegarandeerde deposito’s
kunnen aanbieden, is het de vraag of de overheid zich niet verplicht voelt
om ze in tijden van crisis te hulp te schieten. Het belang en de verwevenheid
in het financieel stelsel is zodanig groot, dat consumenten en de economie
als geheel uiteindelijk toch ook de gevolgen zullen merken van het omvallen
van grote investeringsbanken. De huidige crisis is bijvoorbeeld begonnen (Bear
Sterns) en geëscaleerd (Lehmann Brothers) bij banken die onder de categorie
durfbank zouden vallen.
 
 Samenvattend kan dan ook gesteld worden dat een van overheidswege opgelegd
spaarbank/durfbank systeem inclusief een verbod voor durfbanken om deposito’s
aan te bieden slechts levensvatbaar is indien het op Europees niveau wordt
ingevoerd. Ook dan is het op grond van de ervaringen met de Glass-Steagal
regelgeving in de VS de vraag of het systeem handhaafbaar is. Waarschijnlijk
zal de overheid gedwongen zijn om ook (de grotere) durfbanken tijdens crises
te redden met het oog op de macro-economische stabiliteit of het in de lucht
houden van het betalingssysteem. Niettemin zal Nederland zich inzetten om
draagvlak voor het idee van een scheiding tussen spaarbank/durfbank op Europees
niveau af te tasten.
 § 3.3 Afbouw financiële betrokkenheid overheid
 Door omvangrijk ingrijpen neemt de overheid nu onbedoeld een centrale
positie in binnen de financiële sector. Dit is geen natuurlijke rol voor
de overheid en geen juiste inzet van belastinggeld. De overheid is immers
geen investeerder. De overheid moet dan ook de verleiding weerstaan om zich
nu te gaan bemoeien met specifieke activiteiten of met de marktordening. Het
zal zich op afstand moeten houden van het investeringsbeleid van financiële
instellingen en ernaar moeten streven om zo snel mogelijk weer een normale
marktsituatie te herstellen. Zodra het verantwoord is, zal de overheid haar
positie in financiële instellingen weer afbouwen (paragraaf 3.3.1).
Een les die uit de crisis getrokken kan worden is dat de overheid bij toekomstige
crises zoveel risico’s als op verantwoorde manier mogelijk is bij private
partijen zal leggen en instrumenten zal inzetten die haar rol zo klein mogelijk
houden (paragraaf 3.3.2).
 § 3.3.1 Exitstrategie
 Op het hoogtepunt van de crisis zag de overheid zich genoodzaakt om in
een tijdsbestek van slechts enkele weken het garantiebedrag op spaardeposito’s
te verhogen, kapitaalinjecties te verstrekken, garanties op bancaire leningen
aan te kondigen en delen van Fortis en ABN Amro te kopen. De overheid is hierdoor
een belangrijke partij in de financiële markt geworden met forse financiële
belangen.
 
 Alle nieuwe deelnemingen in de financiële sector zijn tijdelijk en
moeten zo spoedig mogelijk overgaan in andere handen. Bij verkoop moet echter
wel het publieke belang – financiële stabiliteit – afdoende
gewaarborgd zijn. Deze aanpak is in lijn met het deelnemingenbeleid (zie o.a.
Kamerstukken 28 165, nrs. 69 en 97). Eerst zal kort iets worden gezegd
over de exitstrategie van de overheidsdeelname in ABN Amro, daarna
over de afloop van de kapitaal- en garantiefaciliteit.
 
 Zoals de kamer in november 2008 is geïnformeerd zal de verkoop van
de nieuw op te richten bank uit de onderdelen van Fortis en ABN Amro naar
verwachting niet plaatsvinden voor 2011. CEO Zalm heeft inmiddels aangegeven
dat dit waarschijnlijker onvermijdelijk later zal plaatsvinden. Verkoop komt
pas aan de orde als de financiële sector in rustig vaarwater is gekomen
en de nieuwe bank met grote waarschijnlijkheid zelfstandig en winstgevend
kan opereren. Dit maakt het moeilijk nu een streefdatum te noemen of voor
te sorteren op de wijze van verkoop. Wel kan enig inzicht worden gegeven in
de randvoorwaarden voor een transactie.
 
 Een (financieel) succesvolle verkoop vereist in de eerste plaats dat potentiële
kopers zich een goed beeld vormen van de waarde van de betrokken onderneming.
Het zal na de oprichting enkele jaren duren voordat de synergievoordelen,
de strategische heroriëntatie en geplande bezuinigingen volledig doorwerken
in de jaarcijfers. Onder normale omstandigheden leidt een voortijdige verkoop
tot onzekerheid, en daarmee een lagere opbrengst voor de schatkist.
 
 Op welke wijze de bank zal worden verkocht, hangt niet alleen af van de
onderneming zelf, maar ook van de situatie op de markten. Het creëren
van een zelfstandige, volwaardige bank, zoals nu wordt voorzien, maakt een
beursgang tot een optie, maar het is niet te voorspellen hoe de bankensector
zich de komende jaren zal ontwikkelen en welk business
model de overhand zal krijgen. Een fusie of overname kan daarom niet
op voorhand worden uitgesloten. In de context waarin een groot aantal banken
wordt geprivatiseerd en nog meer banken de kapitaalmarkt opgaan voor herfinanciering,
kunnen bovendien nieuwe constructies worden gevonden om afstoting mogelijk
te maken.
 
 Een andere deelneming die afkomstig is uit het Fortisconcern, FCI, is
al wel afgestoten. De verkoop aan Amlin werd gezien als de beste financiële
en strategische optie op dit moment. De kamer is hierover separaat geïnformeerd.
 
 De afbouw van de kapitaalfaciliteit (core tier-1 securities voor ING,
Aegon en SNS Reaal), de garantiefaciliteit en de Illiquid
asset back-up facility (ING) vergt naar verwachting weinig inspanning.
De voorwaarden van de kapitaalfaciliteit zijn dusdanig dat naarmate de tijd
verstrijkt het voor financiële instellingen financieel steeds ongunstiger
wordt de kapitaalfaciliteit aan te houden. Wat betreft de illiquid back-up facility kan worden opgemerkt dat de onderliggende
activa binnen tien jaar grotendeels zijn geamortiseerd. Bovendien kunnen stukken
worden verkocht wanneer de markt aantrekt. De Nederlandse garantiefaciliteit,
ten slotte, staat nog open voor financiële instellingen tot 31 december
2009. Dat is in lijn met de garantiefaciliteit van andere landen in de EU.
De maximale duur van een verstrekte garantie is 5 jaar. Daarom zullen op 31 december
2014 alle garanties uiteindelijk verlopen zijn.
 § 3.3.2 Rol overheid bij toekomstige crises
 Crises als de huidige kredietcrisis komen weinig voor. Vóór
de kredietcrisis was de praktijkervaring met het bestaande raamwerk voor crisismanagement
beperkt tot individuele gevallen en crisisoefeningen. De kredietcrisis heeft
De Nederlandsche Bank en de Nederlandse Staat ertoe genoodzaakt maatregelen
te treffen die voorheen alleen in theorie bestonden. Niet eerder was het namelijk
noodzakelijk om in een situatie van een mondiale financiële crisis financiële
instellingen te herkapitaliseren, een garantieregeling voor bancaire
leningen op te zetten en een illiquid assets back-up facility te verschaffen. De maatregelen zijn effectief geweest om de snel
verslechterende situatie in de financiële sector te stoppen. Echter,
de huidige crisis en de genomen maatregelen hebben ook belangrijke zwaktes
in het bestaande raamwerk voor crisismanagement aan het licht gebracht. Deze
zwaktes hebben betrekking op het instrumentarium, de financiering en de grensoverschrijdende
aspecten.
 
 Ook in de toekomst kunnen zich problemen voordoen. Om hier goed op voorbereid
te zijn, zal het raamwerk voor crisismanagement moeten worden versterkt. Daarbij
kan aan de volgende elementen worden gedacht:
 1) het crisisinstrumentarium wordt uitgebreid met bijvoorbeeld verplicht
converteerbare leningen en privaat-publieke oplossingen;
 2) de effectiviteit van publieke oplossingen wordt verbeterd door rechten
van organen van de vennootschap te beperken ingeval de stabiliteit van het
financiële stelsel in gevaar komt (in lijn met de aanbeveling uit het
rapport van de Commissie Maas over verregaande bevoegdheden in crisissituaties);
 3) de kosten van private en publieke oplossingen komen in principe voor
rekening van de in problemenverkerende instelling en haar kapitaalverstrekkers;
 4) op de terreinen van informatiedeling, crisisinstrumentarium en burden sharing worden duidelijke internationale afspraken
opgesteld.
 
 Dergelijke versterkingen in het raamwerk voor crisismanagement komen bij
voorkeur in internationaal verband tot stand. De plannen die recent door de
VS zijn gepresenteerd bieden hiertoe goede aanknopingspunten.
 Vormgeving crisismanagement
 Het bestaande raamwerk voor crisismanagement is vormgegeven vanuit een
microperspectief. Uitgangspunt hierbij is een individuele instelling die,
in een verder normaal functionerend financieel stelsel, in moeilijkheden komt.
Het bestaande raamwerk voor crisismanagement mist echter een macrocomponent,
waarbij voldoende aandacht is voor het systeem als geheel. Dit betekent voor
de toezichthouder dat hij ook oog moet hebben voor de systeemrelevante consequenties
van gelijktijdige acties van individuele instellingen en de interconnectiviteit
van instellingen. Hoewel het onderscheid tussen systeemrelevante instellingen
en niet-systeemrelevante instellingen nog steeds relevant is voor de vormgeving
van het crisismanagement, moet wel worden bedacht dat in tijden van crisis
meer instellingen systeemrelevant zijn dan in rustigere tijden.
 
 Ingeval sprake is van een niet-systeemrelevante instelling moet de instelling,
wanneer er geen private oplossing is, kunnen failleren. Een systeemrelevante
instelling mag echter, vanwege de destabiliserende impact op het gehele financiële
stelsel, niet (in het geheel) failleren. Oplossingen voor in problemenverkerende
systeemrelevante instellingen moeten in eerste instantie in de private sfeer
en pas in laatste instantie in de publieke sfeer worden gezocht. Daarbij komt
dat de kosten van de problemen, net als bij een faillerende niet-systeemrelevante
instelling, in eerste instantie voor rekening van de instelling en haar kapitaalverstrekkers
zouden moeten komen en pas in laatste instantie voor rekening van de Staat.
Concreet betekent dit, dat idealiter een instelling zelf tot een oplossing
komt. Hierbij kan worden gedacht aan het afstoten van onderdelen van de financiële
instelling of het aantrekken van middelen bij bestaande kapitaalverstrekkers
(bijv. bestaande aandeelhouders). In aanvulling op het bestaande instrumentarium
kan hierbij ook worden gedacht aan het nog nader te bestuderen
instrument van een verplicht converteerbare lening. Indien het bufferkapitaal
van een instelling tot onder de minimale grens zakt, kan de toezichthouder
verplichten dat de lening in gewone aandelen wordt omgezet, waardoor het eigen
vermogen hoger wordt en het vreemd vermogen lager. Voordelen van dit instrument
zijn dat houders van deze verplicht converteerbare leningen een prikkel hebben
om de instelling te monitoren en dat ingeval van problemen zij een deel van
kosten voor hun rekening nemen.
 
 Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarbij het niet langer
mogelijk is om binnen de instelling zelf tot een oplossing te komen. Dan kan
worden gedacht aan een private oplossing buiten de instelling, bijvoorbeeld
door middel van het aantrekken van nieuwe investeerders (uitgeven van nieuwe
aandelen ). Indien niet tot een geheel private
oplossing kan worden gekomen, kan naar een privaat-publieke oplossing worden
gezocht. Om de gewenste private betrokkenheid te behouden in tijden van terughoudendheid
bij private investeerders, kan door middel van publieke stimulering, bijvoorbeeld
gezamenlijke herkapitalisatie of garantiestelling, tot een gemengde oplossing
worden gekomen. Dit is een terrein dat met het oog op mogelijke toekomstige
crises voortijdig moet worden ontgonnen.
 
 Indien ook een privaat-publieke oplossing niet mogelijk is, rest alleen
(ultimum remedium) een geheel publieke oplossing. De oplossingen van de Staat
kunnen variëren van herkapitalisaties, garanties, het garanderen tot
opkopen van activa, tot als laatste redmiddel het nationaliseren van een instelling
indien dit met het oog op de stabiliteit van het financiële stelsel noodzakelijk
is. Om de effectiviteit van publieke oplossingen zoals herkapitalisatie te
vergroten, kan dit betekenen dat bepaalde rechten van organen van de vennootschap
met het oog op het gevaar voor de financiële stabiliteit beperkt moeten
kunnen worden. Soortgelijks is ook gesuggereerd door de Commissie Maas in
het adviesrapport Toekomst Banken.
 
 De mogelijkheid om deze gewenste volgorde te hanteren is sterk afhankelijk
van de situatie. Ingeval een systeemrelevante instelling in moeilijkheden
verkeert in een normaal functionerende markt moet, met name wanneer de tijdsdruk
beperkt is, een oplossing in het private domein kunnen worden gevonden. Ingeval
een systeemrelevante instelling in moeilijkheden komt in een instabiele markt,
waarbij haast geboden is, zal een oplossing in de publieke sfeer eerder voor
de hand liggen. Dit laatste neemt echter niet weg dat de verantwoordelijkheid
voor de activiteiten van een instelling en daarmee ook de eventuele kosten
verbonden aan overheidsingrijpen bij de instelling en haar kapitaalverschaffers
moet liggen.
 
 Hierboven is de wijze van ingrijpen besproken. Van evenzoveel belang is
het moment van ingrijpen. Vanzelfsprekend is het uitgangspunt dat tijdig en
met het juiste instrumentarium moet worden ingegrepen. Momenteel is het moment
van ingrijpen de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde autoriteit, waardoor
de autoriteit in staat is te anticiperen op de omstandigheden van het specifieke
geval. Constructies waarbij trapsgewijs de momenten en de maten van ingrijpen
op basis van criteria worden bepaald, zoals bij prompt
corrective action in de Verenigde Staten, zijn echter zeker het bestuderen
waard, omdat hierdoor de voorspelbaarheid van ingrijpen wordt verbeterd.
 Grensoverschrijdende aspecten
 De laatste decennia heeft de financiële sector een zeer internationaal
karakter gekregen met een groot aantal grensoverschrijdende financiële instellingen. Dit levert een complicerende factor op voor het toezicht
op financiële ondernemingen. De vormgeving van het toezichtkader is de
afgelopen jaren dan ook volop in beweging. Hierbij wordt de nadruk gelegd
op verbetering van de samenwerking tussen nationale toezichthouders en versterking
van de convergentie van het toezichtkader. Om dit te bewerkstelligen zijn
in verschillende richtlijnen afspraken vastgelegd
over het toezicht ten tijde van rust alsmede afspraken over crisismanagement.
 
 Naast aanpassingen van het wettelijk kader is een Memorandum of Understanding
(MoU) opgesteld. In dit MoU zijn afspraken vastgelegd over informatieverstrekking.
Dit ziet op de vraag welke toezichtinformatie moet worden gedeeld, maar zeker
ook over de tijdigheid van de uitwisseling van informatie. In dit MoU wordt
ook verwezen naar de oprichting van cross border stabililty
groups. In een dergelijk samenwerkingsverband komen de relevante
toezichthouders, centrale banken en ministeries van financiën van die
lidstaten bijeen waarvoor een specifieke financiële onderneming van belang
is voor de financiële stabiliteit. Deze cross border
stability groups vormen een aanvulling op de reeds bestaande colleges of supervisors die met name worden opgericht
om de samenwerking tussen toezichthouders in «normale omstandigheden»
te optimaliseren. Samenwerking binnen de cross border stability
groups zorgt ervoor dat er ten tijde van een crisis snel en adequaat
kan worden opgetreden.
 
 De huidige crisis heeft de noodzaak van coördinatie en samenwerking
wederom benadrukt. Bij een dergelijke mondiale crisis is een nationale aanpak
niet langer adequaat. Bij de bestrijding van een dergelijke crisis is essentieel
dat gezamenlijk snelle en effectieve maatregelen worden genomen. Om tot een
gezamenlijke aanpak te komen is van belang dat toezichthouders beschikken
over een vergelijkbaar instrumentarium. Het ontbreken van bevoegdheden bij
bepaalde toezichthouders kan een gezamenlijke oplossing belemmeren. Daarnaast
zorgt een vergelijkbaar instrumentarium voor alle toezichthouders voor vertrouwen
tussen toezichthouders dat er adequaat kan worden opgetreden. Dit zorgt ervoor
dat nationale toezichthouders erop kunnen vertrouwen dat niet alleen nationale
belangen in de overweging van andere toezichthouders worden betrokken, maar
naar oplossingen wordt gestreefd die ook het grensoverschrijdend karakter
adresseren.
 
 Om tijdens een crisis te komen tot een snelle en effectieve oplossingen
is essentieel dat tijdig wordt ingegrepen. Hierbij kan het, zoals hiervoor
aangegeven, noodzakelijk zijn dat er publieke gelden worden aangewend om een
financiële onderneming te behouden. Voor grensoverschrijdende ondernemingen
moeten daarom afspraken worden gemaakt over de verdeling van de kosten van
een dergelijke reddingsoperatie.
 Burden sharing
 Overheden hebben een mandaat om te zorgen voor financiële stabiliteit.
Bij een mogelijk falen van een financiële instelling kunnen zich grensoverschrijdende
externe effecten voordoen. Een beslissing om financiële steun te verlenen
is echter een nationale bevoegdheid omdat het met nationale begrotingsmiddelen
bekostigd moet worden. Als nationale toezichthouders externe effecten niet
meewegen en ook niet gecompenseerd worden voor de voordelen die hiervan in
het buitenland neerslaan, dan bestaat het gevaar dat vanuit internationaal
welvaartsperspectief vindt onvoldoende actie plaats vindt.
 
 Binnen Europa is het tot op heden niet gelukt de discussie over burden sharing te voltooien. Onlangs werd de gevoeligheid
van deze discussie weer duidelijk. De bezwaren van het Verenigd
Koninkrijk tegen de versterking van het Europees toezicht waren vooral gebaseerd
op de angst dat nationale budgettaire bevoegdheden zouden worden aangetast.
Nederland erkent de complexiteit van de discussie, maar is tevens van mening
dat bij sterk Europees (internationaal) toezicht ook afspraken over burden sharing horen. Nederland zal zich daarom blijven
inzetten voor een goede inhoudelijke internationale discussie hierover.
 
 In eerste instantie moeten wij ons daarbij richten op de EU. Er zijn verschillende
modellen denkbaar. Er kan bijvoorbeeld een vaste formule worden afgesproken
tussen de Europese lidstaten, waarbij van te voren vaststaat hoe de kosten
worden verdeeld. Een alternatief is dat de «lead» country die initieel de herkapitalisatie heeft verzorgd achteraf
gecompenseerd wordt door andere landen. De voorkeur gaat uit naar het maken
van ex-ante afspraken. In de praktijk is namelijk gebleken dat burden sharing op een ex post basis niet van de grond komt. Daarnaast
hebben betrokken partijen dan een prikkel om achteraf hun belang in de reddingsoperatie
te onderwaarderen om zo hun aandeel in de kosten te verkleinen.
 
 Bij het maken van afspraken zal in ieder geval een afbakening moeten plaatsvinden
van de partijen die belanghebbend zijn, en dus zouden moeten delen in de kosten.
Een voor de hand liggende leidraad is dat landen die in het verantwoordelijke
college van toezichthouders vertegenwoordigd zijn, automatisch tot de belanghebbende
landen worden gerekend. Een variant is dat altijd alle lidstaten van de EU
mee betalen. Dit model kan gezien worden als een soort verzekeringsmodel waarbij
iedereen bijdraagt om de financiële stabiliteit in de regio te waarborgen
en niemand van te voren weet waar de problemen zullen ontstaan. Een ander
alternatief is dat een verdeelsleutel wordt opgesteld die rekening houdt met
de spreiding van de geografische activiteiten van de betreffende instelling.
Ook zou zelfs een EU-breed fonds opgesteld kunnen worden met bijdragen volgens
een van tevoren vastgestelde verdeelsleutel. Tot slot moet bezien worden of
financiering van de verschillende opties om het probleem van de burden sharing
aan te pakken plaats zou moeten vinden door de betrokken landen of door de
financiële sector zelf.
 
 De verschillende varianten hebben allemaal hun eigen voor- en nadelen
en zouden nader geanalyseerd moeten worden. Dit is geen makkelijke discussie.
Desalniettemin moet de discussie over burden sharing
wel gevoerd worden om de reikwijdte en aanpak van het toezicht in Europa compleet
te maken.
 § 3.4 Hervorming depositogarantiestelsel
 Spaarders brengen hun geld naar de bank om het veilig weg te zetten. Er
bestaat echter een informatie-assymetrie tussen de klant en de bank. De spaarder
wil graag dat de bank voorzichtig met zijn geld omspringt, maar de spaarder
kan niet goed inschatten of de bank dat inderdaad doet. Het management van
de bank kan andere belangen hebben, waardoor de bank relatief meer risico
neemt dan de klant zou willen. Denk bijvoorbeeld aan concurrentie-overwegingen
en groei-ambities van de bank of het beloningsbeleid van het management.
 
 Het is voor een spaarder moeilijk om onderscheid te maken tussen banken
die veilig en banken die meer risicovol investeren. Om spaarders zekerheid
te bieden is daarom het depositogarantiestelsel opgezet. Het depositogarantiestelsel
heeft als doel de kleine spaarder te beschermen en het vertrouwen van consumenten
in financiële instellingen te waarborgen zodat een bank run wordt voorkomen. De crisis heeft onderstreept
dat dit waarborgen van het vertrouwen in de financiële sector essentieel
is.
 
 Het bestaan van een depositogarantiestelsel kan echter ongewenste invloed
hebben op het gedrag van zowel depositohouders als banken. Dit leidt ertoe
dat de fundingmarkt wordt verstoord. Enerzijds kunnen depositohouders hun
gelden onderbrengen bij een bank zonder acht te slaan op eventuele hoge(re)
risico’s. Het depositogarantiestelsel garandeert deze gelden uiteindelijk
immers toch. Anderzijds kunnen individuele banken de dekking van het depositogarantiestelsel
gebruiken om relatief voordelig middelen aan te trekken, ongeacht hun eigen
risicoprofiel. Om dit ongewenste gedrag te remmen kan de garantie beperkt
worden, maar dit zal ten koste kunnen gaan van het vertrouwen van spaarders
en daarmee de effectiviteit van het stelsel.
 
 In de huidige systematiek financieren de banken het depositogarantiestelsel
achteraf, of op ex post basis. Dat wil zeggen
dat banken pas betalen op het moment dat een bank niet meer aan haar verplichtingen
kan voldoen. De faillerende bank betaalt zelf niet mee. Hierdoor ervaren banken
niet tijdig de juiste prikkels en is free rider gedrag
mogelijk omdat banken initieel kosteloos deel kunnen nemen aan het depositogarantiestelsel.
Een ander nadeel van het huidige depositogarantiestelsel is dat de lasten
ervan geconcentreerd in de tijd optreden. Deze zijn bij omvangrijke deconfitures
moeilijker te dragen voor de overige banken in een periode van laagconjunctuur,
waardoor het stelsel mogelijk procyclisch werkt.
 
 Deze problemen kunnen worden opgelost met een vooraf, of ex ante, gefinancierd fonds. Bij ex ante
financiering betalen banken periodiek een op het risicoprofiel van banken
gebaseerde premie aan een fonds. Dit fonds wordt gebruikt wanneer er een beroep
op het stelsel wordt gedaan. Zo’n stelsel heeft belangrijke voordelen.
De failliete bank heeft meebetaald aan het depositogarantiestelsel waardoor free rider gedrag wordt tegengegaan. De op risico’s
gebaseerde periodieke premies bewerkstelligen bovendien dat er tijdige, marktconforme
prikkels bestaan. Een ander voordeel van het ex ante
gefinancierde stelsel is dat de kosten van het stelsel worden gespreid in
de tijd, en deelnemende banken dus minder hoeven te betalen op het moment
dat een bank failliet gaat (waarmee het stelsel minder procyclisch werkt).
Doordat er bovendien een premie wordt betaald en een fonds wordt gevormd,
zijn banken en (indirect) spaarders zich meer bewust van bijkomende verplichtingen
van deposito’s. Het stelsel zal daardoor bijdragen aan de financiële
stabiliteit, omdat risico’s worden beprijsd.
 
 Het is niet efficiënt en gewenst om een fonds op te bouwen dat zo
groot is dat het alle denkbare deconfitures kan financieren. Daarom kiest
het kabinet er voor om een ex ante gefinancierd
stelsel uit te werken, waarin banken een premie betalen die mede gebaseerd
is op het risicoprofiel van de individuele bank en waarin banken ex post aanvullend financieren wanneer het fonds niet toereikend
blijkt te zijn.
 
 De afwikkeling van Icesave heeft nogmaals laten zien dat de uitvoering
van het depositogarantiestelsel, en met name de afwikkeling van de claims,
kostbaar en tijdrovend is. De urgentie om dit probleem aan te pakken wordt
vergroot doordat in Europees verband is afgesproken om de uitkeringstermijn
te verkorten tot 20 werkdagen. De NVB en DNB zijn in overleg hoe deze kortere
uitkeringstermijn kan worden gerealiseerd.
 
 Om de kostbare en tijdrovende afwikkeling van de claims door het depositogarantiestelsel
te voorkomen, zouden de deposito’s bij betalingsonmacht van een bank
kunnen worden overgenomen door een andere instelling, waarbij het depositogarantiestelsel
deze overname financiert. In het Verenigd Koninkrijk is dit meerdere malen
met succes gebeurd. Het kabinet wil onderzoeken hoe een dergelijke faciliteit
in het Nederlandse stelsel zou kunnen worden geïntroduceerd.
 
 De dreigende Europese «race to the top» (in contrast met de
bekendere «race to the bottom» van het toezicht) illustreert de
Europese dimensie van het depositogarantiestelsel. Op de langere termijn ziet
het kabinet een Europees stelsel als het enige alternatief voor verschillende
nationale depositogarantiestelsels in de EU. Een Europees depositogarantiestelsel
heft verstoringen van het Europees level playing field op door in- en uitstapbelemmeringen weg te nemen. Het maakt bovendien
Europese landen in dit opzicht vestigingsneutraal voor Europese banken.
 
 Lidstaten zullen zich echter niet zonder meer willen committeren aan een
Europees depositogarantiestelsel. Een voorwaarde voor een dergelijk stelsel
is betrouwbaar (Europees) toezicht. Dit toezicht is ook een voorwaarde voor
de bereidheid van (banken in) verschillende lidstaten om middelen over te
hevelen naar een Europees stelsel. Het is niet zeker of er op korte termijn
kan worden voldaan aan de (politieke) voorwaarden om over te gaan op een dergelijk
stelsel.
 
 Het kabinet ziet belangrijke voordelen in een ex ante gefinancierd Europees depositogarantiestelsel, en zal zich daar
in de Europese discussie voor inzetten.
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 FSA, The Turner Review: A regulatory response to the global banking crisis,
maart 2009.
 
 
 Rapport Adviescommissie Toekomst Banken: «Naar herstel van vertrouwen»,
advies olv Cees Maas in opdracht van de NVB.
 
 
 Brief van de ministers van Financiën en Justitie van 21 oktober
2008, kamerstukken II 2008/09, 31 083, nr. 26.
 
 
 Brief van de minister van Financiën van 25 mei 2009, Kamerstukken
II 2008/09, 31 083, nr. 29.
 
 
 De omvang van de retailmarkt in gestructureerde producten is onduidelijk.
Een schatting uit september 2008 geeft aan dat het in Europa jaarlijks om
meer dan € 270 miljard zou kunnen gaan, waarbij Zwitserland de grootste
markt heeft (21%), gevolgd door Italië (17%), de Benelux
(15%, vooral België) en Duitsland/Oostenrijk (14%). Een
schatting van de AFM komt uit op tussen de € 20 en 30 miljard aan
uitstaande producten voor Nederland alleen. Over het aandeel daarin van niet-professionele
beleggers die geen consument zijn, zijn geen cijfers bekend.
 
 
 Building transparent tax compliance by banks, OESO 2009.
 
 
 Geneva Report: «Fundamental principles of Financial regulation»,
januari 2009.
 
 
 D. Schoenmaker: Trilemma of Financial stability.
 
 
 
 The high level group on financial supervision in the
EU, chaired by Jacques de Larosière, feb. 2009.
 
 
 Bijlage bij Kamerstuk 31 371, nr. 128.
 
 
 Hierbij moet worden aangetekend dat door de uitgifte van nieuwe aandelen
ook bestaande aandeelhouders meebetalen. Door de uitgifte van nieuwe aandelen
worden de aandelen van bestaande aandeelhouders minder waard (verwatering).
 
 
 Wijziging van Richtlijn 2006/48/EG betreffende de toegang tot en de uitoefening
van de werkzaamheden van kredietinstellingen en Richtlijn 2006/49 inzake de
kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen.