Aanleg Maaskaden; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24882, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

20-09-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24882 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud Samenvatting1 INLEIDING 1.1 Wateroverlast in 1993 en 19951.2 Deltaplan grote rivieren1.3 Deltawet grote rivieren1.4 Rekenkameronderzoek2 ONDERBOUWING RIJKSBIJDRAGEN 2.1 De rijksbijdrage van f 100 miljoen2.2 De rijksbijdrage van f 155 miljoen2.2.1 De kadeplannen2.2.2 Historische analyse2.2.3 Verdere analyse en kostenramingen2.2.4 Ambtelijk overleg2.2.5 Stapsgewijs naar f 155 miljoen2.3 Conclusies3 KOSTENBEHEERSENDE MAATREGELEN 3.1 Inleiding3.2 Deltaplan en Deltawet grote rivieren3.3 Ontwikkeling kadeplannen 3.3.1 Uitleen technici3.3.2 Richtlijnen en contactpersonen3.3.3 Conclusie3.4 Vaststelling kadeplannen 3.4.1 Prioritering in vaststellingsbesluiten3.4.2 Subsidieverordening3.5 Uitvoering kadeplannen 3.5.1 Overeenkomst3.5.2 Budgetbewakingssysteem provincie3.6 Maatregelen na uitspraak Raad van State 3.6.1 Uitspraak Raad van State3.6.2 Subsidiebeschikkingen3.6.3 Verzoek om extra steun van het rijk3.7 Conclusies4 MEERKOSTEN 4.1 Inleiding4.2 Inzicht in kostenoverschrijding4.3 Belangrijkste gepresenteerde meerkosten 4.3.1 Inleiding4.3.2 Grondaankoop voor kaden en speciewinning4.3.3 Extra transportkosten specie4.3.4 Bereikbaarheid bij calamiteiten4.3.5 Roermond4.3.6 Neer en Mook4.3.7 Demontabele voorzieningen4.3.8 Waterfronten4.3.9 Voorbemetseling4.3.10 Afrastering4.3.11 Grootschalige infrastructuuraanpassingen4.3.12 Schadevergoedingen 4.3.12.1 Schade aan wegen4.3.12.2 Bestuurscompensatie4.3.13 De Kamp4.3.14 Diversen 4.3.14.1 Archeologisch onderzoek4.3.14.2 Beplanting4.3.14.3 Tracéwijzigingen4.4 Minderkosten4.5 Conclusies5 SLOTBESCHOUWING6 REACTIES 6.1 Reactie minister6.2 Reactie provincie6.3 Reacties waterschappen6.4 SlotwoordBIJLAGE 1BIJLAGE 2BIJLAGE 3
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24882Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 126 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 882Aanleg Maaskadennr. 2RAPPORT Inhoud Samenvatting2   1Inleiding41.1Wateroverlast in 1993 en 19954 1.2Deltaplan
grote rivieren5 1.3Deltawet grote rivieren5 1.4Rekenkameronderzoek6   2Onderbouwing rijksbijdragen72.1De
rijksbijdrage van f 100 miljoen7 2.2De rijksbijdrage
van f 155 miljoen9 2.2.1De kadeplannen9 2.2.2Historische
analyse10 2.2.3Verdere analyse en kostenramingen112.2.4Ambtelijk overleg13 2.2.5Stapsgewijs naar
f 155 miljoen13 2.3Conclusies15    3Kostenbeheersende
maatregelen163.1Inleiding16 3.2Deltaplan
en Deltawet grote rivieren17 3.3Ontwikkeling kadeplannen183.3.1Uitleen technici18 3.3.2Richtlijnen en
contactpersonen19 3.3.3Conclusie19 3.4Vaststelling
kadeplannen20 3.4.1Prioritering in vaststellingsbesluiten203.4.2Subsidieverordening21 3.5Uitvoering kadeplannen213.5.1Overeenkomst21 3.5.2Budgetbewakingssysteem
provincie22 3.6Maatregelen na uitspraak Raad van State233.6.1Uitspraak Raad van State23 3.6.2Subsidiebeschikkingen243.6.3Verzoek om extra steun van het rijk25 3.7Conclusies26   4Meerkosten274.1Inleiding27 4.2Inzicht in kostenoverschrijding274.3Belangrijkste gepresenteerde meerkosten29 4.3.1Inleiding294.3.2Grondaankoop voor kaden en speciewinning29 4.3.3Extra
transportkosten specie30 4.3.4Bereikbaarheid bij calamiteiten304.3.5Roermond31 4.3.6Neer en Mook31 4.3.7Demontabele
voorzieningen32 4.3.8Waterfronten32 4.3.9Voorbemetseling334.3.10 Afrastering33 4.3.11 Grootschalige infrastructuuraanpassingen334.3.12 Schadevergoedingen34 4.3.13 De Kamp344.3.14 Diversen35 4.4Minderkosten35 4.5Conclusies35   5Slotbeschouwing36   6Reacties386.1Reactie minister38 6.2Reactie provincie396.3Reacties waterschappen41 6.4Slotwoord42Bijlage 1:Afkortingen43 Bijlage 2:Verklarende
woordenlijst44 Bijlage 3:Overeenkomst
betreffende: bijdrage in de kosten van kade-aanleg (d.d. 10 augustus 1995)45SamenvattingNa de wateroverlast in 1993 is door de commissie Watersnood Maas (Commissie
Boertien II) geadviseerd om de Maas in een periode van 15 tot 20 jaar te verbreden
en uit te diepen. Op plaatsen waar deze waterstandsverlagende werking onvoldoende
was voor de bescherming van de bevolking zouden 62 kilometer kaden moeten
worden aangelegd. Na de wateroverlast in 1995 stelde de minister van Verkeer
en Waterstaat zich garant voor een versnelde uitvoering van de kaden voorafgaand
aan de verbreding en verdieping van de Maas.De kade-aanleg vormt een onderdeel van het in februari 1995 vastgestelde
Deltaplan grote rivieren. Langs de onbedijkte Maas in Limburg moest de aanleg
van kaden zoveel mogelijk in 1995 plaats vinden, met een uitloop in 1996.
Om een snelle aanleg mogelijk te maken werd wettelijke ruimte gecreëerd
door het op 21 april 1995 van kracht worden van de Deltawet grote rivieren.De Algemene Rekenkamer deed in 1996 op verzoek van de minister van Verkeer
en Waterstaat onderzoek naar de aanleg van de Maaskaden in Limburg en de kostenoverschrijding.
Aangezien de Rekenkamer geen controlebevoegdheden heeft bij provincie en waterschappen,
heeft de Rekenkamer de minister verzocht voor de toegang tot gegevens bij
de provincie Limburg en de twee betreffende waterschappen zorg te dragen.Het onderzoek was in enkele opzichten beperkt. De Rekenkamer doet geen
uitspraak over de taakstellendheid van de Deltawet grote rivieren. De Rekenkamer
doet tevens geen uitspraak over de vraag of de gekozen technische oplossingen
goedkoper hadden kunnen worden uitgevoerd en of andere technische keuzen besparingen
hadden kunnen opleveren. Tot slot ontbrak de tijd om eigen bestekscontroles
en nacalculaties uit te voeren teneinde een compleet beeld te krijgen van
de door de partijen gepresenteerde meerkosten.De Rekenkamer onderzocht de onderbouwing van de rijksbijdragen aan de
kade-aanleg. Uitgangspunt van de ramingen was het advies van de commissie
Boertien II. Dit advies leidde in eerste instantie tot een toezegging van
het rijk van f 68 miljoen. Uit een nadere inventarisatie van de knelpunten
na de overstroming in 1995 en rekening houdend met de gevolgen van de omkering
van werkzaamheden (eerst kaden, daarna verdieping), bleek dat er meer kaden
nodig waren en dat er bovendien bestaande kaden verbeterd moesten worden.
Het aantal extra kilometers kaden en de kosten van aanleg en verbetering werd
zeer globaal geschat. In het Deltaplan is uiteindelijk een maximale rijksbijdrage
van f 100 miljoen opgenomen. Toen de concrete kadeplannen van de waterschappen
beschikbaar kwamen, bleken de kostenramingen hoger uit te vallen dan eerst
werd gedacht.Ofschoon de daarna bijgestelde raming – die uiteindelijk tot een
maximale rijksbijdrage van f 155 miljoen leidde – beter onderbouwd
was, kende deze nog grote onzekerheden en bevatte ook onduidelijkheden. Over
de te hanteren (technische) uitgangspunten voor het opstellen van kadeplannen,
die bepalend waren voor de totale kosten, is nooit overeenstemming bereikt
tussen Rijkswaterstaat, de provincie en de waterschappen. Reden hiervoor was
onder meer de verschillende interpretatie die de partijen aan de Deltawet
gaven. Op 16 juni 1995 heeft de minister een bijdrage van maximaal f 155
miljoen – vastgelegd in een overeenkomst van augustus 1995 tussen rijk
en provincie – toegezegd, onder voorwaarde dat de (financiële en
inhoudelijke) verantwoordelijkheden voor de uitvoering van het project bij
de regio kwamen te liggen. De Rekenkamer onderzocht voorts welke afspraken zijn gemaakt en welke
instrumenten Rijkswaterstaat, de provincie en de waterschappen hebben ingezet
om de uitvoering van de projecten en de kosten te beheersen. Volgens het Deltaplan
zou het rijk de regie van de uitvoering van de uit te voeren werken op zich
nemen. Tijdens de fase waarin plannen en bestekken werden uitgewerkt ontbrak
het echter aan één instantie die zowel inhoudelijk als financieel
de verantwoordelijkheid droeg en sturing kon geven. Dit was mede de oorzaak
dat er geen overeenstemming is bereikt over de technische uitgangspunten.
Bovendien heeft de kostenbeheersing bij de opstelling van de kadeplannen onvoldoende
aandacht gekregen. De Rekenkamer onderkent hierbij dat het korte tijdsbestek
de mogelijkheden om besparingen door te voeren beperkte.De Rekenkamer vindt dat in de overeenkomst inzake de f 155 miljoen
geen heldere afspraken zijn gemaakt over de hiervoor te leveren prestatie.De provincie en Rijkswaterstaat meenden dat prioritering het middel was
om de kosten te beheersen. De Raad van State verklaarde dergelijke bepalingen
in de vaststellingsbesluiten echter nietig.De besparingsadviezen van de technische adviesdiensten en het budgetbewakingssysteem
werden door de provincie en de waterschappen onvoldoende effectief benut.
Na augustus 1995 hadden de provincie en Rijkswaterstaat zeer beperkt zicht
op de totale kostenontwikkeling. Dit alles heeft er onder meer toe geleid
dat de waterschappen gedurende het gehele project in belangrijke mate hun
eigen gang zijn gegaan. Daarnaast achtten de waterschappen zich niet gehouden
aan het budgettair plafond van aanvankelijk f 100 miljoen en later f 155
miljoen. Zij waren van mening dat de Deltawet grote rivieren taakstellend
was en dat de uitvoering ervan niet afhankelijk kan worden gesteld van de
beschikbaarheid van financiële middelen.Ten slotte onderzocht de Rekenkamer welke oorzaken volgens de verschillende
partijen hebben geleid tot extra kosten en hoe de provincie en de waterschappen
hun inzicht in de overschrijdingen ten aanzien van de f 155 miljoen hebben
onderbouwd. Door met name het ontbreken van een functionerend kostenbewakingssysteem
heeft het de provincie en de waterschappen veel tijd en moeite gekost om een
overzicht van meerkosten op te stellen. Uit toetsing van de gepresenteerde
meerkosten ten bedrage van f 44 miljoen op hoofdlijnen bleek dat sommige
overschrijdingen in werkelijkheid groter zijn dan aangegeven, het overzicht
niet volledig was, enkele posten ten onrechte in het overzicht zijn opgenomen
en van een aantal posten niet kan worden vastgesteld of ze terecht worden
gepresenteerd.Overigens geven berekeningen van de waterschappen in augustus 1996 aan
dat het budget van f 155 miljoen met een lager bedrag zou worden overschreden,
namelijk met circa f 36 à 37 miljoen.Het geheel overziend stelt de Rekenkamer vast dat, zoals het project nu
is uitgevoerd, alle betrokken partijen steken hebben laten vallen. Zo heeft
de minister nagelaten te zorgen voor een duidelijk kader van afspraken waar
de uitvoerders (provincie en waterschappen) houvast aan hadden. Zij heeft
daarmee de regiefunctie van het rijk met name in de eerste fase van het Maaskadenproject
onvoldoende inhoud gegeven.De provincie heeft in de periode vóór de vaststellingsbesluiten
nagelaten de mogelijkheden die zij tot kostenbeheersing had, daadkrachtig
en effectief te benutten.De waterschappen zijn in belangrijke mate hun eigen gang gegaan en hebben
er weinig blijk van gegeven in goed onderling overleg binnen de beschikbare
budgetten te willen blijven. De Rekenkamer acht het aannemelijk dat het gezien
de haast waarmee een en ander gerealiseerd moest worden voor een sobere en
doelmatige uitvoering van de kaden beter was geweest als de inhoudelijke
en financiële verantwoordelijkheden en bevoegdheden in één
hand hadden gelegen.De Rekenkamer neemt zonder meer aan dat bij de nog komende verdieping
en verbreding van de rivierbedding verantwoordelijkheidsverdeling en projectmanagement
extra aandacht zullen krijgen.De Rekenkamer dringt, mede uit hoofde van haar wettelijke taak de rijksrekening
goed te keuren, aan op het zo spoedig mogelijk totstandkomen van een controleprotocol
waarin geregeld wordt hoe straks bij de afrekening van het project de rechtmatige
besteding van de rijksbijdrage vastgesteld gaat worden. Het controleprotocol
zal richting dienen te geven aan onder meer de bij de eindafrekening te verrichten
controles (bestekscontrole en nacalculatie). De Rekenkamer zal, mede gelet
op de onduidelijkheden over de te leveren prestatie en op de problematiek
van de onvervangbare controles, in haar rechtmatigheidsonderzoek aandacht
besteden aan de eindafrekening van de rijksbijdrage.De minister van Verkeer en Waterstaat schreef in haar reactie op het Rekenkamerrapport
dat zij zich in hoofdlijnen kon vinden in de analyse en de eindconclusie deelde
dat bij dergelijke projecten de eindverantwoordelijkheid beter moet worden
geregeld. Het College van Gedeputeerde Staten van Limburg wees in zijn reactie
op de omstandigheden die de mogelijkheden tot kostenbeheersing beperkten.
De voorzitters van de waterschappen schreven dat de gestelde doelen binnen
de zeer krappe termijnen vrijwel gerealiseerd waren. Zij waren het niet eens
met de conclusie van de Rekenkamer dat zij in belangrijke mate hun eigen gang
waren gegaan, en vonden dat gegeven de specifieke omstandigheden voldoende
soberheid was betracht.De Rekenkamer ziet in de reacties geen aanleiding haar bevindingen en
conclusies aan te passen. 1 INLEIDING 1.1 Wateroverlast in 1993 en 1995Eind 1993 kreeg een deel van Nederland te maken met extreme hoogwaterstanden
van Rijn en Maas. De geraamde schade voor Limburg bedroeg f 250 miljoen.
De commissie Watersnood Maas («commissie Boertien II») adviseerde
de minister van Verkeer en Waterstaat in 1994 over maatregelen om in de toekomst
dergelijke wateroverlast in Limburg te beperken. De commissie stelde voor
de Maas te verbreden en uit te diepen. Op plaatsen waar deze waterstandsverlagende
werking onvoldoende was voor de bescherming van de bevolking, zouden de verantwoordelijke
waterschappen «Roer en Overmaas» (WRO) en «Peel en Maasvallei»
(WPM) 62 kilometer kaden en bijbehorende kwelwatervoorzieningen moeten aanleggen.
Het gehele project zou 15 tot 20 jaar duren en ongeveer f 1,3 miljard
gaan kosten. De commissie adviseerde een beschermingsniveau van 1/250 (dit
betekent dat de maatregelen bescherming bieden tegen een waterstand die met
een kans van 1/250 per jaar voorkomt) en becijferde de kosten voor de aanleg
van kaden en kwelwatervoorzieningen op f 68 miljoen.Begin 1995 trad weer wateroverlast op in Limburg (geraamde schade f 190
miljoen). De minister stelde zich toen garant voor een versnelde uitvoering
van de door de commissie Boertien geadviseerde kaden en reserveerde daarvoor
f 68 miljoen. Daarbij werd de volgorde van de werkzaamheden van het advies
Boertien omgedraaid: eerst zouden de kaden worden aangelegd en daarna zou
de Maas verbreed en verdiept worden. Uitgegaan werd van de kaden uit het advies
van de commissie Boertien II (strategie 2B), waarbij daar waar
nodig de kaden hoger en over een grotere lengte werden aangelegd teneinde
op de korte termijn tenminste een beschermingsniveau van 1/50 te bereiken.
Vergeleken met een dijk is een kade een relatief lichte constructie van een
relatief beperkte hoogte en breedte. 1.2 Deltaplan grote rivierenIn februari 1995 stelden het rijk, de provincies, waterschappen en gemeenten
het Deltaplan grote rivieren op met afspraken over de uitvoering van maatregelen
voor de veiligheid in het rivierengebied. In een bestuurlijk overleg van 9
februari werd dit plan door het rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Unie
van Waterschappen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten onderschreven.Volgens het Deltaplan grote rivieren bleven de adviezen van de Commissie
Toetsing Uitgangspunten Rivierdijkversterkingen1
(«commissie Boertien I») en de commissie Boertien II gelden als
beleidskader. Langs de onbedijkte Maas in Limburg moest de aanleg van de kaden
zoveel mogelijk in 1995 plaatsvinden, met een uitloop in 1996. Het rijk zou
hiervoor maximaal f 100 miljoen bijdragen. Dit bedrag was opgebouwd uit
de eerder toegezegde f 68 miljoen en vermeerderd met f 32 miljoen
als bijdrage in de door de provincie gewenste «extra kadevoorzieningen
bij aanzienlijke bevolkingsconcentraties». Het Deltaplan grote rivieren
vermeldt de bereidheid van het rijk om «in de totale kosten van de kades
en bijbehorende kwelwatervoorzieningen bij te dragen voor zo ver deze totale
kosten een bedrag van 100 Mf niet overschrijden.»Het kabinet besloot op 9 februari 1995 het plan uit te voeren. 1.3 Deltawet grote rivierenIn het Deltaplan grote rivieren werd onder meer aangekondigd dat er een
noodwet zou komen om een snelle aanleg mogelijk te maken van beschermende
voorzieningen langs Rijn en Maas. Op 21 april 1995 werd de Deltawet grote
rivieren van kracht. Deze wet had als hoofddoel het creëren van voldoende
wettelijke ruimte voor het in 1995, met een uitloop in 1996, kunnen uitvoeren
van zeer urgente projecten. In de wet is daarom bepaald dat voorschriften
in andere wetten omschreven buiten toepassing blijven. De Deltawet grote rivieren
stelt verder dat de aanleg van de werken pas kan beginnen als Gedeputeerde
Staten (GS) hiertoe een vaststellingsbesluit hebben genomen. Tegen een dergelijk
vaststellingsbesluit is slechts in één instantie beroep mogelijk,
namelijk bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.In de memorie van toelichting bij de Deltawet grote rivieren staat ten
aanzien van de financiering dat het rijk in de kosten van kade-aanleg langs
de onbedijkte Maas maximaal f 100 miljoen zal bijdragen.De Deltawet grote rivieren bevat een lijst waarop 57 zogenoemde knelpunten
zijn opgenomen en die in totaal oorspronkelijk betrekking had op 143,4 kilometer
nieuw aan te leggen of te versterken kaden. De ligging van deze kaden is op
kaarten gemarkeerd. Volgens de wet zou hier binnen twee jaar een beschermingsniveau
moeten worden bereikt van 1/50.De wet biedt overigens de mogelijkheid om de bij de wet behorende kaarten
bij algemene maatregel van bestuur aan te passen. Dit is op verzoek van de
provincie Limburg tweemaal gebeurd. De eerste aanpassing betrof de toevoeging
van tracés, waarvan de noodzaak naderhand in verband met een beschermingsniveau
van 1/50 conform de memorie van toelichting bij de Deltawet alsnog
duidelijk werd. De tweede aanpassing was nodig in verband met uitspraken die
de Raad van State inmiddels had gedaan in beroepszaken. Een derde wijzigingsbesluit
is in voorbereiding en heeft betrekking op aanvullende, nog te realiseren,
kaden voor de voorstad St. Jacob Roermond en Roermond Centrum.Na onderhandelingen tussen het rijk en de provincie Limburg werd de rijksbijdrage
in juni 1995 verhoogd tot f 155 miljoen. De waterschappen waren medio
1995 van mening dat f 155 miljoen hoogstwaarschijnlijk te weinig zou
zijn. Medio maart 1996 lichtten GS van Limburg de minister in, dat er een
financieringstekort dreigde van circa f 44 miljoen. 1.4 RekenkameronderzoekOp 26 juni 1996 verzocht de minister van Verkeer en Waterstaat de Rekenkamer
een onderzoek in te stellen naar de aanleg van de Maaskaden in Limburg en
de kostenoverschrijding. De Rekenkamer voerde dit onderzoek uit tussen juni
en september 1996.De Rekenkamer stemde ermee in onderzoek te doen naar de volgende vragen:1. Op welke wijze zijn de hoogte van de rijksbijdrage aan de provincie
en de aanpassingen van die bijdrage tot f 155 miljoen onderbouwd, en
welke argumenten van rijksoverheid, provincie en waterschappen hebben in dit
bestuurlijke proces een rol gespeeld?2. Welke afspraken zijn gemaakt en welke instrumenten (waaronder toezicht)
zijn ingezet door de rijksoverheid, provincie en beide waterschappen om de
uitvoering van de projecten en de kosten te beheersen? Welk overleg en welke
afstemming hebben tijdens de uitvoering van de projecten plaatsgevonden tussen
de overheden en met welk resultaat?3. Welke oorzaken (inclusief de reden van de oorzaak) hebben volgens verschillende
partijen geleid tot extra kosten en ligt aan deze meerkosten een deugdelijke
onderbouwing ten grondslag? Welke afstemming en welk overleg hebben tussen
de partijen hierover plaatsgevonden?De Rekenkamer verzocht de minister zorg te dragen voor de toegang tot
de gegevens bij de provincie Limburg en twee Limburgse waterschappen, omdat
de controlebevoegdheden van de Rekenkamer zich niet tot deze overheden uitstrekken.
Zij werkten allen mee aan een snelle afronding van het onderzoek.Het onderzoek is in enkele opzichten beperkt. De Rekenkamer doet geen
uitspraak over een juridisch geschil tussen de betrokken instanties, namelijk
de vraag of de Deltawet grote rivieren een taakstellend karakter heeft. Daarmee
wordt bedoeld de vraag of deze wet aan de waterschappen de verplichting oplegt
om de in de wet aangegeven kadetracés aan te leggen. Op verzoek van
de minister boog de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving zich hierover
en kwam op 30 augustus 1996 tot de conclusie dat deze wet niet taakstellend
is, maar alleen procedureregels geeft aan beheerders die op grond van andere
wettelijke regelingen met de zorg voor de waterkeringen zijn belast.Een andere beperking van het onderzoek is, dat de Rekenkamer zich er niet
over uitspreekt of de gekozen technische oplossingen goedkoper hadden kunnen
worden uitgevoerd en of andere technische keuzen besparingen hadden kunnen
opleveren. Tot slot liet de beperkte tijd het ook niet toe, dat de Rekenkamer eigen
bestekscontroles en nacalculaties zou uitvoeren om een compleet beeld te krijgen
van de oorzaken van de door de partijen gepresenteerde meerkosten.De Rekenkamer zond haar bevindingen op 4 september 1996 naar de minister
van Verkeer en Waterstaat, het bestuur van de provincie Limburg en de voorzitters
van de beide waterschappen. Zij ontving op 6 september van elk van hen een
reactie. Deze zijn in hoofdlijnen in dit rapport opgenomen.De indeling van de nota is als volgt: de onderzoeksvragen worden achtereenvolgens
behandeld in de hoofdstukken 2, 3 en 4, waarbij aan het einde van elk hoofdstuk
conclusies zijn opgenomen. Hoofdstuk 5 bevat de slotbeschouwing. Als bijlagen
zijn bij de nota onder meer een afkortingenlijst en een verklarende woordenlijst
gevoegd. 2 ONDERBOUWING RIJKSBIJDRAGEN 2.1 De rijksbijdrage van f 100 miljoenOp basis van het rapport van de commissie Boertien II zegde het Rijk op
24 januari 1995 f 68 miljoen toe voor de aanleg van kaden in Limburg,
opdat vooruitlopend op een definitieve financiering, door de waterschappen
onmiddellijk met de kade-aanleg kon worden begonnen. De commissie stelde in
haar advies in december 1994 dat doorberekening van alle investeringskosten
van de aanleg van de kaden aan de direct belanghebbenden een te zware belasting
zou vormen. Het aantal belanghebbenden, de door de kaden beschermde inwoners
in Limburg, is relatief klein. Hierdoor konden de investeringskosten slechts
voor een zeer beperkt deel via de waterkeringsomslag worden gefinancierd.
Hoe met het overgrote deel van de investeringskosten moest worden omgegaan
moest volgens de Commissie Boertien nog nader worden afgesproken, wat overigens
niet is gebeurd.De noodzaak om nadere afspraken te maken heeft volgens de provincie door
het tweede hoogwater en de snelle besluitvorming over het Deltaplan geen aandacht
gekregen.Rijkswaterstaat gaf aan dat voor het Rijk, uitgaande van een gemaximeerde
rijksbijdrage, geen nadere afspraken behoefden te worden gemaakt.Tijdens de voorbereidingen voor het Deltaplan grote rivieren stelde de
provincie Limburg dat, omdat de volgorde van de werkzaamheden nu zou worden
omgedraaid (eerst de kaden en pas daarna de Maasverruiming), bovenop dat bedrag
geld nodig was voor extra kadevoorzieningen in gebieden met bevolkingsconcentraties.
Daar zou dan in de interimperiode een zekere basisbescherming kunnen worden
geboden.De beide waterschappen gaven korte tijd na het verschijnen van het Deltaplan
grote rivieren aan dat het advies van de commissie Boertien niet volledig
was geweest. Het omvatte alleen de nieuw aan te leggen kaden (circa 62 kilometer)
en niet de versterking of verhoging van bestaande kaden (circa 38 kilometer
extra). Het beheer van deze bestaande kaden was per 1 januari 1994 overgegaan
van de gemeenten naar de waterschappen. Uit een rapport van een ingenieursbureau
kwam naar voren dat sommige kaden in deplorabele toestand verkeerden en dat
de kosten om deze te verbeteren op f 17,5 miljoen werden geschat. De
rijksbijdrage voor de Maaskaden is deels aangewend om verbetering van bestaande kaden te financieren. In hoeverre het hierbij om achterstallig
onderhoud ging, is de Rekenkamer niet bekend.De provincie en waterschappen wilden in korte tijd met de aanleg van kaden
een beschermingsniveau van ten minste 1/50 realiseren. Na verbreding en uitdieping
van de Maas zou dat niveau uiteindelijk 1/250 worden.Volgens de waterschappen moesten over een lengte van 20 kilometer tijdelijke
kaden komen totdat de Maas zou zijn verbreed en uitgediept. Om voldoende bescherming
te bieden moesten de kaden soms zelfs hoger zijn dan de geplande 1/250 kaden
en dienden gebieden die na de rivierbedverruiming niet meer zouden overstromen,
tijdelijk wel beschermd te worden.Om de kosten van het totale project inclusief deze aanvullende voorzieningen
te schatten, vroeg de Hoofddirectie van de Waterstaat (HDW) aan de provincie
en de waterschappen snel gegevens te leveren. Deze kwamen op grond van een
binnen één dag uitgevoerde grove schatting, aan de hand van
de bij één waterschap aanwezige kaarten, uit op ongeveer 120
kilometer en f 140 miljoen aan totale kosten. De kostenraming werd daarna
naar beneden bijgesteld tot f 103 miljoen waarvoor door het kabinet in
het kader van het Deltaplan grote rivieren een maximale rijksbijdrage van
f 100 miljoen beschikbaar werd gesteld. Hierin waren de kosten van de
kaden te Groeningen en Gennep (gelegen in de provincie Noord-Brabant) inbegrepen.
De achtergronden van de neerwaartse bijstelling van de ramingen waren niet
meer te achterhalen.Eind februari 1995 bleek al dat de raming van het aantal kilometers kaden
moest worden bijgesteld tot een totaal van 140.Deze raming van de waterschappen van het aantal kilometers werd ook in
de bijlage van de Deltawet grote rivieren opgenomen, evenals een schets van
de tracés. De juistheid van de in de bijlage bij de wet opgenomen kaarten,
door de waterschappen opgesteld, bleek door de provincie noch door Rijkswaterstaat
te zijn getoetst. Volgens de waterschappen was sprake van «schijnnauwkeurigheid»1 en zouden zij bij de verdere voorbereiding en uitvoering
mogelijk van de lijst moeten afwijken. De kaarten gaven de tracés weer
die voorzien waren in het advies van de commissie Boertien II variant 2B met
het beschermingsniveau 1/250 en de tracés bij een beschermingsniveau
van 1/50 voor de interimperiode. De Rekenkamer constateerde dat de Deltawet
onduidelijk is over het te realiseren beschermingsniveau. Deze onduidelijkheid
leidde tot verschillende interpretaties: de waterschappen en provincie leidden
uit de wet af dat tenminste een minimale bescherming van 1/50 moest worden
geboden. Met dat uitgangspunt hebben zij de kadeplannen ontwikkeld. De minister
deelde die opvatting niet.Zij was van mening dat de Deltawet slechts de nodige procedurele ruimte
schiep om de uitvoering van het Deltaplan grote rivieren binnen het geraamde
tijdsbestek mogelijk te maken. De aan de Deltawet toegevoegde kaarten met
de daarop vermelde tracés gaven naar de mening van de minister het
gebied aan waarop de Deltawet van toepassing was en niet de verplichting tot
aanleg van de weergegeven tracés.Op het moment van afkondiging van de Deltawet was in Limburg echter de
veronderstelling dat de weergegeven tracés uitgevoerd moesten worden
en werd dit door de waterschappen ook zo gepresenteerd in voorlichtingsavonden
aan de bevolking en weergegeven op kaarten. Dit verschil van interpretatie
is een grote rol blijven spelen bij de kade-aanleg, zelfs toen de kade-aanleg
vrijwel was voltooid. 2.2 De rijksbijdrage van f 155 miljoenNa het kabinetsbesluit over het Deltaplan grote rivieren werkten de beide
waterschappen in maart en april de eerste globale plannen met kadetracés
uit, waarbij in voorlichtingsbijeenkomsten ook de bevolking werd betrokken.
Zij lieten zich daarbij ondersteunen door twee ingenieursbureaus omdat kade-aanleg
voor Limburg nieuw was.Bij de nadere technische uitwerking van de plannen verleenden deskundigen
van Rijkswaterstaat assistentie. Er werd een expertgroep samengesteld uit
medewerkers van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde (DWW) als experts op het
gebied van waterkeringen, de Bouwdienst voor kostprijsberekening en de directie
Limburg voor de lokale kennis.De technici wilden overeenstemming bereiken over technische uitgangspunten
voor een sober en doelmatig ontwerp. Het rijk stelde zich op het standpunt
dat het ontwerp en de aanleg van de kaden een verantwoordelijkheid was van
waterschap en provincie. De provincie en de waterschappen stelden zich op
het standpunt dat de te treffen voorzieningen moesten voldoen aan de in de
Deltawet aangegeven beschermingsniveaus. Deze voorzieningen overtroffen het
geraamde budget waarna er overleg volgde met het rijk. In deze discussie drong
het rijk aan op een dermate aanpassing van het ontwerp dat de te treffen voorzieningen
pasten binnen het beschikbare budget. Deze discussie heeft niet geleid tot
een oplossing, hetgeen in hoofdzaak te wijten was aan een uiteenlopende benadering
over de noodzaak van de voorzieningen. 2.2.1 De kadeplannenVoor de uiteindelijke kosten van het project was de besluitvorming over
de te hanteren technische uitgangspunten (ondermeer hoogte, breedte en uitvoering
van de kaden) van wezenlijk belang.De waterschappen bleken in een aantal gevallen bij het opstellen van de
plannen uitgegaan te zijn van technische uitgangspunten waarover geen overeenstemming
bestond met technici van de expertgroep. Deze technici vonden dat sommige
uitgangspunten te ruim of teveel naar het inzicht van de waterschappen waren
geformuleerd, zoals de keuze voor kostenverhogende zaken als grotere kruinbreedten,
flauwere taludhelling, een waakhoogte van 50 centimeter en het aanleggen van
inspectiepaden voor de bereikbaarheid bij calamiteiten1 . Toch stelden de waterschappen in de kadeplannen dat de gehanteerde
uitgangspunten «in nauw overleg» met de expertgroep waren geformuleerd.
Volgens de regio zijn de volgens de expertgroep genoemde kostenverhogende
zaken gebruikelijk bij dijkaanleg, en dienden die ook bij de Limburgse kaden
te worden toegepast.Toen de concretere kadeplannen van de waterschappen beschikbaar kwamen,
bleken de kostenramingen aanzienlijk hoger uit te vallen dan eerst werd gedacht.
Op 4 mei 1995 vond daarom een overleg plaats tussen het rijk, de provincie
en de waterschappen over de te verwachten financiële problemen. Ook hierbij
aanwezig was een externe projectcoördinator die door HDW en provincie
was aangesteld om vanaf dat moment het project te begeleiden en met name op
het vlak van kostenramingen en budgetbewaking een centrale rol te vervullen.
Hij was niet aangetrokken om bij het ontwerp van de kaden ook technische inbreng
te leveren.Provincie en waterschappen deelden bij deze gelegenheid mee dat zij de
plannen niet voor f 100 miljoen konden realiseren. Voor dat bedrag was
het volgens hen zelfs niet mogelijk om alleen de kaden volgens Boertien II
aan te leggen, waarvan de kosten nu op f 130 miljoen werden geraamd.
Boertien II had namelijk volgens hen geen rekening gehouden met
te verbeteren bestaande kaden. Om in de interimperiode een beschermingsniveau
van tenminste 1/50 te realiseren moesten bovendien tweemaal zoveel extra tijdelijke
maatregelen worden getroffen als ten tijde van het opstellen van het Deltaplan
was aangenomen. Zij schatten de kosten hiervoor op f 70 miljoen, waarmee
de raming uitkwam op een totaalbedrag van ruim f 200 miljoen. Volgens
de HDW was het beschermingsniveau van 1/50 een keuze van de provincie, die
dus niet zonder meer als verplichting uit de wet voortvloeide. Provincie en
waterschappen wezen steeds op de memorie van toelichting bij de Deltawet waarin
werd gesteld, dat binnen twee jaar een beschermingsniveau van 1/50 zou worden
gerealiseerd voor de op de kaart aangegeven trajecten. 2.2.2 Historische analyseUit een «historische analyse» van de plannen door de provincie,
de waterschappen en Rijkswaterstaat op 11 mei 1995 bleek dat de kaden ten
opzichte van Boertien II veel langer en hoger zouden worden.De waterschappen gaven in gesprekken met de Rekenkamer als verklaring
aan dat bij het ontwerp van de kaden een optimale bescherming van de bevolking
steeds voorop heeft gestaan. Bij de keuze voor kwalitatief hoogwaardige voorzieningen,
ook bij tracés die tijdelijk waren, speelde ook mee dat zij op dat
moment weinig vertrouwen hadden in het tijdig uitvoeren van de verbreding
en verdieping van de Maas.De technici van de expertgroep bekeken de plannen nader op reële
besparingsmogelijkheden. Zij constateerden op 17 mei 1995 dat de plannen slechts
beperkt waren uitgewerkt waardoor rekening moest worden gehouden met een marge
van plus of min 40%. De waterschappen hadden ten opzichte van Boertien II
gekozen voor tracés met bredere, langere, hogere en dus duurdere kaden.
De kaden waren hoger uitgevallen omdat de waterschappen de kaden 50 centimeter
boven het beschermingsniveau van 1/50 wilden bouwen (de zogenaamde waakhoogte).
Voor de regio was dit van belang omdat de kaden daarmee ongeveer een kruinhoogte
kregen op het niveau van de waterstand in 1993 en 1995. Daarnaast constateerde
Rijkswaterstaat dat de waterschappen hun uitgangspunten niet eenduidig hadden
vastgelegd, dat zij in tegenstelling tot de in Boertien II voorgestelde smallere
dijkprofielen, rekening hielden met de bereikbaarheid bij calamiteiten door
wegen te plannen op bredere kaden (drie meter breed) en dat zij bij de ramingen
uitgingen van hoge normbedragen (eenheidsprijzen). De technici van de expertgroep
waren het eens met een waakhoogte van 50 centimeter, al vonden ze dat een
lagere waakhoogte bij tijdelijke voorzieningen redelijk was. De technici vonden
dat voor een aantal tijdelijke voorzieningen de kosten niet opwogen tegen
de baten, namelijk de schade die ermee voorkomen kon worden.Rijkswaterstaat concludeerde dat de ramingen op dat moment tot f 240
miljoen reikten, maar dat bij ongewijzigd beleid de kans op overschrijding
van dat bedrag reëel was. Volgens de technici van de expertgroep waren
er echter mogelijkheden om de ramingen zodanig bij te stellen dat herziening
van het budget van f 100 miljoen niet noodzakelijk was. Voorgesteld werd
om technici een snelle, maar meer diepgaande ronde langs alle kaden te laten
maken. Nadrukkelijk werd gesteld dat het dan wel nodig was dat vooraf de ontwerp-uitgangspunten
werden bijgesteld en geaccordeerd. Deze voornemens bleken echter nooit te
zijn uitgevoerd.Ook de Rekenkamer analyseerde de uitgangspunten van de plannen. Naast
de al genoemde punten constateerde zij dat de waterschappen bij een aantal
kadevakken uitgingen van hogere kaden dan het beschermingsniveau van 1/50
plus 50 centimeter en wel op enkele plaatsen tot het niveau van
1/250 plus 50 centimeter. Het betreft definitieve kadetrajecten, die conform
het Deltaplan onmiddellijk op Boertien-hoogte werden aangelegd, omdat ter
plaatse op grond van beschikbare gegevens van Rijkswaterstaat rivierverruimende
maatregelen ook in de toekomst geen effect zouden hebben.1 Ook bleken sommige kaden zo breed dat men bij hogere waterstanden
daar bovenop noodvoorzieningen kon aanbrengen, waardoor het beschermingsniveau
van de kaden nog hoger werd.Tot slot bleek dat in de plannen in belangrijke mate rekening werd gehouden
met landschap, natuur en cultuurhistorie (LNC). De waterschappen gaven desgevraagd
aan dat bij het ontwerp van de kaden een optimale bescherming van de bevolking
steeds voorop stond en dat aandacht voor de LNC-waarden voortvloeide uit het
advies Boertien I en de Deltawet grote rivieren.Naar aanleiding van de historische analyse ontstond een discussie waarbij
de provincie meende dat de overschrijdingen een probleem voor zowel de regio
als het rijk waren, terwijl de HDW het uitsluitend een probleem vond van provincie
en waterschappen.Volgens de HDW waren bij het ontwikkelen van de plannen de kosten niet
bepalend geweest. De provincie meende echter dat de kaarten in het Deltaplan
grote rivieren en de Deltawet grote rivieren bij de bevolking de verwachting
hadden gewekt dat de aangegeven tracés ook daadwerkelijk zouden worden
uitgevoerd, met een beschermingsniveau van tenminste 1/50. De HDW echter benadrukte
dat de provincie zich had vastgelegd op f 100 miljoen. De meerkosten
zouden hiermee voor rekening van de regio komen. De kaarten gaven volgens
haar uitsluitend aan voor welke gebieden de normale wettelijke bepalingen
buiten toepassing konden blijven. De HDW vond dus dat de Deltawet grote rivieren
geen taakstellend karakter had.Over dit verschil van inzicht stelt de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving
thans ruim een jaar later, in haar advies van 30 augustus 1996: «Een
verwachting die aan het stelsel van de wet, de daarbij behorende bijlagen
en de in dat verband gedane uitlatingen zou kunnen worden ontleend, rechtvaardigt
nog niet de aanname van een taakstellend karakter en staat los van de vraag
naar de verantwoordelijkheid voor de financiering van de uit te voeren werken.»22.2.3 Verdere analyse en kostenramingenOp 22 mei 1995 vond een «analyse kostenramingen» plaats met
de provincie, Rijkswaterstaat en de twee waterschappen over de opzet van een
diepgaande analyse. Hierbij werd – vreemd genoeg – bepaald dat
de partijen geen discussie zouden voeren over de technische uitgangspunten.
Haast was geboden omdat de waterschappen op 9, 17 en 18 mei de kadeplannen
aan de provincie hadden aangeboden. Die moest de plannen uiterlijk op 19,
26 en 27 juni vaststellen. Tijdens een driedaagse sessie in de tweede helft
van mei 1995 analyseerden de betrokken overheden de conceptplannen en bijbehorende
kostenramingen (totaal circa f 250 miljoen). Zij constateerden dat de
ramingen van beide waterschappen volstrekt niet vergelijkbaar waren. Het waterschap
Peel en Maasvallei was volledig afgegaan op de ramingen van zijn ingenieursbureaus
(totaal f 160 miljoen), terwijl het waterschap Roer en Overmaas deze
ramingen veel te hoog vond en ze bijstelde van f 127,5 miljoen naar f 87,5
miljoen. Na een kritische beoordeling van de tracés zijn de kosten
geraamd met behulp van een aantal eenheidsprijzen, die door de expertgroep
op grond van haar deskundigheid en ervaring werden aangedragen. Doorrekening
van de plannen op basis van deze eenheidsprijzen leidde ertoe, dat de bijbehorende
ramingen – met name die van het waterschap Peel en Maasvallei –
door de technische adviesdiensten van Rijkswaterstaat fors naar beneden werden
bijgesteld.In gesprekken met de Rekenkamer gaven de waterschappen aan het steeds
gedetailleerder doorrekenen van de kostenramingen weinig zinvol te achten
omdat volgens hen de snelle aanleg van de kaden de hoogste prioriteit had.
Uit de wet bleek naar hun mening niet dat de uitvoering van de kaden afhankelijk
was van voldoende financiële middelen. Zij meenden dat de bevolking van
hen kon eisen dat zij alle kadetracés uit de Deltawet grote rivieren
zouden aanleggen. Zij meenden dat het belangrijkste doel van de «mei-sessie»
voor Rijkswaterstaat was om op een bepaald – lager – eindbedrag
uit te komen. De praktijk zou later wel leren waar de werkelijke kosten op
uit zouden komen.Dat sprake is geweest van enige druk van de kant van Rijkswaterstaat bleek
uit een brief van één van de ingenieursbureaus, waarin wordt
gesteld dat van een dialoog geen sprake was geweest. Dit had bij het bureau
tot irritatie geleid. Het voelde zich niet gebonden aan de inhoud van de besprekingen.De resultaten van de sessie werden door de door HDW en provincie aangetrokken
externe projectcoördinator vastgelegd in de nota «De kaden herberekend».
Hierin stond dat de gepresenteerde ramingen met voorzichtigheid benaderd moesten
worden, vanwege de hoge onzekerheidsmarge van +/– 25%. Deze berekeningen
waren opgesteld aan de hand van soms nog vage conceptplannen en ook was een
aantal posten niet meegenomen in de raming, die echter wel tot hogere kosten
konden leiden1 . De raming kwam uit op f 131
miljoen. In de nota stond ook een overzicht van keuzemogelijkheden (zogenoemde
«schillen») die door de hoofddirectie niet en door de provincie
en waterschappen wel noodzakelijk werden geacht. Deze schillen konden tot
hogere of lagere kosten leiden ten opzichte van de raming van f 131 miljoen.
De schillen hadden betrekking op waakhoogte, rivierbedcompensatie, LNC-waarden
en bereikbaarheid. De ramingen van deze posten waren slechts globaal.Tot slot was in de nota, op basis van een in opdracht van de HDW door
het Waterloopkundig Laboratorium (WL) uitgevoerd onderzoek, de contante waarde
van de schadereductie van de kadeplannen afgezet tegen de kosten van de kaden.
Zo werd een prioriteitsvolgorde bepaald. Bovendien bleek dat bij sommige kadetracés
de kosten niet opwogen tegen de vermindering aan schadereductie.De coördinator meende dat op dat moment meer winst was te behalen
bij het opstellen van de bestekken en het aanbesteden, dan bij de aanpassing
van de plannen. Hij stelde voor snel een budgethouder aan te wijzen en afspraken
te maken over hoe de partijen met mee- en tegenvallers moesten omgaan.De Rekenkamer onderzocht in hoeverre de partijen op dat moment op één
lijn zaten en vergeleek deze nota met de berekeningen van de expertgroep.
Zij stelde vast dat de in de nota gebruikte eenheidsprijzen niet altijd aansloten
op de door de waterschappen gehanteerde uitgangspunten bij het uitwerken van
de plannen. Met de expertgroep had over de nota vreemd genoeg geen afstemming
plaatsgevonden.Ook opvallend was dat de expertgroep in haar berekeningen op een bedrag
van f 133 miljoen exclusief de waakhoogte uitkwam, terwijl de berekeningen
in de nota uitkwamen op f 131 miljoen inclusief de waakhoogte. Tussen
de beide berekeningen bestonden overigens meer verschillen dan alleen het
al dan niet incalculeren van waakhoogte. De ramingen van de expertgroep kwamen
iets hoger uit dan die van de projectcoördinator. De projectcoördinator had de raming van f 131 miljoen aangevuld
met enkele in de nota genoemde «schillen», zoals LNC-waarden en
bereikbaarheid bij calamiteiten en kwam zo op f 152 miljoen. Met inbegrip
van de bij het project behorende kade te Gennep en een kade te Groeningen
in Noord-Brabant kwam de provincie Limburg uit op een totaal benodigd bedrag
van f 155 miljoen. 2.2.4 Ambtelijk overlegOp 7 juni 1995 vond ambtelijk overleg plaats tussen het rijk, de provincie
en de waterschappen over de analyse van de kostenramingen. Haast om overeenstemming
te bereiken over de uitgangspunten en de financiering was geboden, omdat de
provincie conform de Deltawet grote rivieren, op korte termijn gehouden was
om de door de waterschappen ingediende concept-plannen vast te stellen. Dit
bood de minister de mogelijkheid om op 26 juni tijdens een bezoek aan Limburg
het startsein te geven voor de kade-aanleg. De nota «De kaden herberekend»
diende als uitgangspunt voor deze bespreking. De vertegenwoordiging van de
HDW stemde in met de nota, terwijl de provincie de kanttekening plaatste dat
er nog sprake was van ruime marges (+/– 25%) en er bovendien geen rekening
werd gehouden met bepaalde kosten, zoals schade aan wegen, kosten van kruisende
leidingen en de plankosten. Het waterschap Roer en Overmaas kon niet inschatten
of de geraamde kosten van f 8,4 miljoen voor Roermond realistisch waren
omdat daar nog onderzoek naar gaande was. Het waterschap Peel en Maasvallei
maakte zich zorgen over de gehanteerde uitgangspunten en derhalve over de
hoogte van de geraamde kosten.De Rekenkamer merkt op dat de HDW ondanks deze bedenkingen concludeerde
dat over de feitelijkheid van de uitgangspunten tussen de partijen overeenstemming
bestond.Om ervoor te zorgen dat de provincie de kosten in de hand kon houden,
werd in het overleg op 18 mei 1995 tussen de hoofddirectie, de waterschappen
en de provincie besloten een budgetadministratie en -bewaking op te zetten.
De conceptbestekken zouden worden beoordeeld door de technici van de expertgroep.
Het rijk stemde in met de in de kadeplannen aangehouden taluds en met de kruinbreedte
die het waterschap Roer en Overmaas wilde.Er werd geen overeenstemming bereikt over de waakhoogte, de LNC-waarden,
de bereikbaarheid van de kaden bij calamiteiten en rivierbedcompensatie. De
HDW wilde deze posten schrappen om zo in de buurt van f 100 miljoen te
komen, waarbij zij voor wat de waakhoogte betreft afweek van de mening van
de expertgroep, die een zekere waakhoogte wel acceptabel vond. De provincie
vond het schrappen van de waakhoogte politiek en maatschappelijk onaanvaardbaar,
omdat de kaden dan onder het niveau van de waterstanden in 1993 en 1995 zouden
komen te liggen. De provincie hield ook vast aan de LNC-waarden omdat die
volgens haar uit de wet voortvloeiden. Daarnaast wees zij erop dat de waterstanden,
opgegeven door de regionale directie Limburg van Rijkswaterstaat, met 30 centimeter
waren verhoogd. Dit leidde volgens de provincie automatisch tot hogere ramingen
dan de oorspronkelijk f 100 miljoen. Rijkswaterstaat vond dat dan maar
net zo lang onrendabele trajecten moesten worden geschrapt totdat de totale
kosten f 100 miljoen bedroegen. Provincie en de waterschappen wezen er
nogmaals op dat de bevolking in de getroffen gebieden bescherming was beloofd
en dat het niveau van 1/50 is opgenomen in de Deltawet grote rivieren. 2.2.5 Stapsgewijs naar f 155 miljoenNa het ambtelijk overleg zond de HDW een advies aan de minister ter voorbereiding op een bespreking met de provincie over herziening van
de financiering. De HDW liet de minister daarin weten dat er geen overeenstemming
bestond over hoe men moest omgaan met de nota «De kaden herberekend»
en beschreef de geschilpunten van het ambtelijk overleg. In het advies stond
verder dat in de optiek van de provincie de kosten van een aanvaardbaar kadeplan
f 155 miljoen bedroegen. De provincie zou daarbij mogelijk bereid zijn
een (kleine) bijdrage te leveren, enkele onderdelen uit het kadeplan zouden
uitgesteld kunnen worden en de provincie zou ermee akkoord gaan dat verdere
financiële risico's voor de regio waren.Het terugschroeven van de ramingen van f 250 miljoen naar f 130
miljoen leek de waterschappen volgens het advies van de HDW niet te deren,
omdat zij meenden dat het ging om de werkelijke kosten en de hoogte daarvan
zou pas na de aanbesteding blijken.De HDW adviseerde de minister de rijksbijdrage met f 10 miljoen te
verhogen tot f 110 miljoen en het standpunt in te nemen dat het kadeplan
verder de verantwoordelijkheid was van de provincie.Ook de gedeputeerde van Verkeer en Waterstaat stelde voor de overige leden
van GS een notitie op van de stand van zaken na het overleg op 7 juni 1995.
Daarin gaf hij aan dat het onmogelijk was prioriteiten te stellen: burgers
willen een gelijke behandeling, of ze nu in het ene of andere deel van de
provincie wonen. Het kon niet zo zijn dat kaden geschrapt zouden moeten worden
omdat de aanbestedingen tegenvallen. De kadehoogte mocht niet lager zijn dan
de waterstanden in 1993 en 1995, zodat een waakhoogte van 50 centimeter in
de plannen moest worden verdisconteerd. De berekening die Rijkswaterstaat
had laten maken om een discussie te kunnen voeren over de rentabiliteit van
de verschillende kaden noemde de gedeputeerde «onzinnig».Volgens de notitie keek Rijkswaterstaat enigszins geringschattend naar
het Maaskadenproject in Limburg, omdat er geen sprake was van een levensbedreigende
situatie en de kans klein was dat er de eerstkomende tien jaar nog eens hoogwater
zou komen.De gedeputeerde wilde op zeer korte termijn bestuurlijk overleg met de
minister omdat GS uiterlijk 19 juni 1995 een besluit moesten nemen over de
eerste tranche kadeplannen.Inmiddels hadden de gedeputeerde van Verkeer en Waterstaat en de gedeputeerde
van Economische Zaken met Rijkswaterstaat verkennend gesproken over een oplossing.
Vastgesteld werd dat de raming van f 155 miljoen grote marges kende.
De kosten moesten binnen dat bedrag blijven. Rijkswaterstaat had daarom een
scherp toezicht van de provincie geëist om dat te realiseren. De provincie
zou budgethouder moeten worden en de bestekken zouden kritisch beoordeeld
worden met inschakeling van technische medewerkers van Rijkswaterstaat. Voor
de korte termijn zou een deel van de werken «gefaseerd» kunnen
worden (reservering van circa f 28 miljoen). Dan resteerde een bedrag
van f 127 miljoen. Het rijk was bereid om op korte termijn f 110
miljoen te betalen, een totale claim van f 120 miljoen leek rechtvaardig.Op 12 juni 1995 bood Rijkswaterstaat namens de minister de provincie f 120
miljoen aan. De gedeputeerde van Verkeer en Waterstaat wees echter op de grote
onzekerheidsmarge en stelde dat dit niet genoeg zou zijn in het geval van
tegenvallers.Rijkswaterstaat stelde toen voor dat de provincie bij wijze van voorfinanciering
een bedrag van f 20 miljoen ter beschikking zou stellen. Dit bedrag zou
de provincie kunnen opbrengen door de bijdrage van f 40 miljoen die zij
over enkele jaren zou betalen voor de aanleg van de A73 vervroegd over te
maken. Dan zou volgens Rijkswaterstaat kunnen worden volstaan
met f 20 miljoen nu, waarbij de A73 door het rijk uit het Infrastructuurfonds
zou worden gefinancierd.Enkele dagen later stelde de HDW in een intern advies aan de minister,
dat bij GS niet de politieke wil aanwezig was de door de waterschappen ingediende
plannen aan te passen om zo op goedkopere kaden uit te komen. De HDW vond
de keuze van de regio van een beschermingsniveau van 1/50 voor een periode
van slechts tien jaar een luxe-oplossing: er was immers geen sprake van een
levensbedreigende situatie zoals in laag Nederland. Het zou daarom redelijk
zijn als de regio ook een groot deel van de extra financiële consequenties
voor eigen rekening zou nemen.Hoewel Rijkswaterstaat de minister adviseerde het bedrag op f 120
miljoen te maximeren, kwam de minister op 16 juni 1995 met een delegatie van
GS een hogere rijksbijdrage van maximaal f 155 miljoen overeen. De minister
bevestigde de bij die gelegenheid gemaakte afspraken bij brief van 21 juni
1995. Het bedrag van f 20 miljoen voor de A73 zou de provincie nog in
dat jaar betalen. De minister stelde in haar brief voor, de afspraken op korte
termijn in een overeenkomst vast te leggen, wat uiteindelijk in augustus 1995
gebeurde (zie verder paragraaf 3.5.1). Zij volgde hiermee een advies op van
haar directeur Financieel Economische Zaken, die had gesteld dat vastlegging
in een overeenkomst nodig was om te voorkomen dat de provincie via een «salami-taktiek»
steeds meer geld zou vragen1 .Tijdens het onderzoek benadrukte de provincie dat GS met de afspraak instemden,
in de veronderstelling dat de gehanteerde eenheidsprijzen realistisch en de
ramingen correct waren, en dat prioritering mogelijk was. De Rekenkamer merkte
op dat GS tot prioritering had besloten ondanks de eerdere bedenkingen hiertegen
van de gedeputeerde van Verkeer en Waterstaat.De minister stelde blijkens haar brief van 21 juni 1995 als voorwaarde
bij de rijksbijdrage van f 155 miljoen, dat de technische uitgangspunten
voor de kade-aanleg en het ontwerp een verantwoordelijkheid van de provincie
en de waterschappen zouden worden en dat zij ook verdere financiële risico's
voor hun rekening zouden nemen. Deze financiële risico's achtte de minister
beperkt omdat de provincie door aanpassing van de plannen tot substantiële
besparingen kon komen. De Rekenkamer plaatste hierbij de kanttekening dat
besparingen door de keuze van andere technische uitgangspunten op dat moment
niet erg realistisch meer waren. Immers, de plannen hadden bij de provincie
al het gehele ambtelijke toetsingstraject doorlopen en zouden binnen enkele
dagen worden vastgesteld door GS.Het College van GS stelde in een persbericht, ingenomen te zijn met het
onderhandelingsresultaat en beschouwde het als een solide basis voor de vaststelling
van de kadeplannen. 2.3 ConclusiesHet advies Boertien II was het uitgangspunt voor de eerste raming van
een rijksbijdrage van f 68 miljoen. Deze kostenraming was slechts indicatief.
Toen na de overstroming in 1995 in gezamenlijk overleg werd besloten tot versnelling
van de aanleg door de omkering van werkzaamheden (eerst kaden, daarna verdieping)
en tot extra kadevoorzieningen, en een nadere inventarisatie van de knelpunten
werd gemaakt, bleek dat meer kaden nodig waren dan Boertien II had voorzien
en dat bovendien bestaande kaden verbeterd moesten worden. Een zeer globale
schatting van het aantal extra kilometers kaden en de kosten waren de onderbouwing
voor de uiteindelijk in de Deltawet grote rivieren vastgelegde rijksbijdrage
van f 100 miljoen. De Rekenkamer stelde vast dat het advies van de Commissie
Watersnood Maas om nadere afspraken te maken over de financiering niet was
opgevolgd.De daarna uitgevoerde raming, die uiteindelijk leidde tot een maximale
rijksbijdrage van f 155 miljoen, was weliswaar beter onderbouwd maar
kende nog grote onzekerheden en bevatte ook onduidelijkheden. De onzekerheidsmarge
was overigens bij alle partijen bekend.De Rekenkamer stelde vast dat over de uitgangspunten die aan de kadeplannen
ten grondslag lagen, en die bepalend waren voor de totale kosten, ondanks
een langdurige discussie nooit overeenstemming is bereikt. Een verschillende
uitleg van de Deltawet grote rivieren was daarbij één van de
factoren: provincie en waterschappen vonden dat deze wet een verplichting
inhield om alle daarin opgenomen kadetracés aan te leggen met een beschermingsniveau
van tenminste 1/50, terwijl dit door Rijkswaterstaat steeds werd ontkend.
Ook bestond steeds een belangrijk verschil van mening over de dimensionering
van de kaden. De provincie en waterschappen hanteerden de bij dijkaanleg gebruikelijke
ontwerpcriteria terwijl volgens Rijkswaterstaat geen sprake was van de aanleg
van dijken maar van kaden.Tijdens de onderhandelingen werd gebruik gemaakt van een kostenraming
die onder grote tijdsdruk is opgesteld door een externe projectcoördinator
aan de hand van soms vage conceptplannen en op grond van onduidelijke uitgangspunten.Bovendien kwam de expertgroep tot hogere bedragen dan de projectcoördinator.
Ook waren sommige posten niet meegerekend of slechts globaal geraamd. De ambtelijke
top van Rijkswaterstaat, die beducht was voor nieuwe claims van de provincie
(gezien de grote onzekerheden rond de uitgangspunten) wilde uiteindelijk niet
verder gaan dan een verhoging van de rijksbijdrage tot f 110 miljoen.
De mogelijkheden tot besparingen die zij aandroeg waren voor de provincie
politiek en maatschappelijk onaanvaardbaar. Bij Rijkswaterstaat bleef echter
het beeld bestaan dat de regio het probleem van de wateroverlast overschatte
en koos voor te luxe oplossingen. Er bestond een verschil van mening over
de ernst van het probleem.De minister zegde uiteindelijk als maximum rijksbijdrage de door de provincie
gewenste f 155 miljoen toe, echter onder de voorwaarde dat verder alle
verantwoordelijkheden voor de uitvoering (inclusief de technische uitgangspunten
voor de kade-aanleg en het ontwerp) van het project bij de regio kwamen te
liggen. De provincie ging hiermee akkoord. Tijdens het onderzoek benadrukte
de provincie dat GS met de afspraak instemden, in de veronderstelling dat
de gehanteerde eenheidsprijzen realistisch en de ramingen correct waren, en
dat prioritering mogelijk was.De waterschappen hebben zich nimmer neergelegd bij maximering van de kosten
van de kade-aanleg. 3 KOSTENBEHEERSENDE MAATREGELEN 3.1 InleidingTijdens de wateroverlast bracht de minister een persoonlijk bezoek aan
Limburg en deelde aan de pers mee dat er op korte termijn maatregelen zouden
komen om deze calamiteiten in de toekomst te voorkomen. In de maanden daarna
kregen het Deltaplan grote rivieren en de Deltawet grote rivieren veel publiciteit
in Limburg. De provincie en de waterschappen stonden hierdoor
onder grote druk om snel en daadkrachtig voorzieningen te treffen.Zowel de HDW als de provincie benadrukte in overleggen en briefwisselingen
met de waterschappen steeds dat de kosten binnen de maximale rijksbijdrage
moesten blijven. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de instrumenten die Rijkswaterstaat,
de provincie en de waterschappen tijdens de ontwikkeling, vaststelling en
uitvoering van de plannen hebben ingezet om de kosten te beheersen. 3.2 Deltaplan en Deltawet grote rivierenHet Deltaplan grote rivieren bevat met name afspraken op hoofdlijnen tussen
alle betrokken overheden om zo snel mogelijk dijken te verbeteren en in Limburg
kaden aan te leggen. Het Deltaplan geeft, althans ten aanzien van Limburg,
geen volledige duidelijkheid over de verantwoordelijkheden van de betrokken
overheden bij de uitvoering en het toezicht daarop. Wel blijkt eruit dat,
om de procedures zo kort mogelijk te houden, gekozen werd voor één
voor beroep vatbaar vaststellingsbesluit dat door GS zou worden genomen1 . Daarnaast stelde de regering in het Deltaplan grote
rivieren dat zij een «resultaatsverplichting» op zich nam om veiligheid
in het rivierengebied te realiseren. Het rijk nam daarbij de verantwoordelijkheid
voor de algehele regie op zich: «Gezien de verantwoordelijkheid van
het rijk ligt de eerste verantwoordelijkheid bij het kabinet. Deze verantwoordelijkheid
betreft de regie van de uitvoering van de uit te voeren werken op een zodanige
wijze dat de gestelde doelen worden gehaald.»2Ook gaf de regering in het plan aan dat «uitgangspunt is dat procedurele,
personele en financiële hindernissen de voortgang van de werkzaamheden
(...) niet mogen belemmeren. Voorop staat steeds het tijdig realiseren van
de afgesproken maatregelen.»3Om procedurele hindernissen te voorkomen zou een wet worden voorbereid
die bepaalde procedures, zoals voor vergunningverlening, buiten werking zou
stellen.Volgens de Deltawet grote rivieren hebben GS de taak op basis van de conceptplannen
van de waterschappen kadeplannen vast te stellen. Daarbij toetsen zij volgens
de memorie van toelichting of waterstaatkundige aspecten, andere aspecten
van het openbaar belang en ook andere belangen zoals die van eigenaren en
gebruikers van onroerende zaken, voldoende zijn meegewogen. GS kunnen conceptplannen
van de waterschappen gewijzigd vaststellen.Daarnaast bevat de wet slechts één andere bepaling volgens
welke de provincie de waterschappen kan aansturen tijdens de uitvoering, namelijk
als die een werk uitvoeren in strijd met het plan. GS kunnen dan gelasten
het werk te staken en het eventueel ongedaan te maken.In de wet zijn verder geen bepalingen opgenomen die duidelijkheid geven
over de verantwoordelijkheden van rijk, provincie en waterschappen op het
financiële vlak. Ook op de vraag wie toezicht dient te houden op de besteding
van de rijksbijdrage wordt geen antwoord gegeven.In het Rekenkameronderzoek kwam naar voren dat volgens Rijkswaterstaat
in februari 1995 afspraken met de provincie zouden zijn gemaakt over de maximale
rijksbijdrage en dat het risico voor eventuele meerkosten bij de regio zou
zijn gelegd. De Rekenkamer heeft echter deze afspraak niet in notulen van
vergaderingen aangetroffen. Evenmin was deze afspraak op dat moment vastgelegd
in een overeenkomst. 3.3 Ontwikkeling kadeplannen 3.3.1 Uitleen techniciIn het Rekenkameronderzoek kwam naar voren dat de HDW in februari 1995
nog van mening was dat Rijkswaterstaat, gezien de rijksbijdrage, nadrukkelijk
een vinger aan de pols moest gaan houden1 . De
uitleen van technici vloeide daaruit voort.De HDW heeft tweemaal technici van de DWW en de Bouwdienst uitgeleend
om de regionale overheden met hun technische kennis te assisteren bij het
opstellen van de plannen (zie hoofdstuk 2).In april 1995 werkten DWW-technici mee aan het opstellen van de technische
uitgangspunten die gebruikt zouden gaan worden bij het ontwerp. Over een aantal
punten, die een wezenlijke invloed hadden op de kosten van het project, bereikten
zij echter geen overeenstemming met de waterschappen. De provincie, die de
plannen uiteindelijk moest vaststellen, nam op dat moment niet de gelegenheid
te baat om de partijen op één lijn te brengen.In mei 1995 werden vervolgens de kostenramingen van de kadeplannen met
behulp van de Bouwdienst getoetst. Die speelde een leidende rol bij het terugbrengen
van de kostenraming van de waterschappen van circa f 250 miljoen tot
circa f 130 miljoen. De waterschappen stelden zich tijdens deze toetsingsbijeenkomst
terughoudend op, zij zagen het belang van steeds betere ramingen niet in.
Hun voornaamste streven was zo snel mogelijk te beginnen met de aanleg om
conform de afspraken in het Deltaplan grote rivieren voor eind 1995 een belangrijk
deel van de kaden gereed te hebben.In de discussie over de technische uitgangspunten en de ramingen (zie
ook hoofdstuk 2) viel het de Rekenkamer op dat de HDW expliciet de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering en de kostenbeheersing bij de Limburgse overheden legde.In de tweede helft van juni 1995 stelde de provincie alle door de waterschappen
ingediende plannen vast. De Rekenkamer constateerde dat de provincie slechts
een gering aantal wijzigingen had aangebracht, die slechts zelden tot lagere
kosten hebben geleid en in een aantal gevallen zelfs tot hogere kosten. Een
voorbeeld hiervan is het vaker toepassen van demontabele voorzieningen om
het uitzicht op de rivier zo min mogelijk te belemmeren. De provincie heeft
bij de vaststelling van de plannen een belangrijke mogelijkheid laten liggen
om tot een versobering ervan te komen. De provincie voert daarbij aan dat
het korte tijdsbestek waarin de kadeplannen werden opgesteld en ingediend
door de waterschappen en vervolgens door haar moesten worden vastgesteld,
de mogelijkheden om besparingen door te voeren beperkte.Vervolgens hebben de ingenieursbureaus en de waterschappen in hoog tempo
de 22 bestekken afgerond, om nog in de zomer te kunnen aanbesteden. Vanwege
het ontbreken van voldoende kennis bij de provincie vroeg deze de Bouwdienst
de bestekken te toetsen en advies te geven. De Rekenkamer constateerde dat
de Bouwdienst haar adviezen, volgens afspraak met de provincie, rechtstreeks
aan de waterschappen zond. De provincie hield zich daarbij afzijdig.De HDW benadrukte dat het ging om technische adviezen en niet om formele
standpunten van de Bouwdienst over de bestekken. Het betrof veelal mogelijkheden
om besparingen door te voeren, die echter deels teruggrepen op de technische
uitgangspunten waarover in een eerdere fase geen overeenstemming was bereikt
met de waterschappen. Opgemerkt dient daarbij te worden dat op dat moment
de mogelijkheden om deze uitgangspunten nog te wijzigen beperkt
waren, omdat de provincie de plannen al had vastgesteld en daarmee de uitgangspunten
al had onderschreven.De waterschappen volgden deze – vrijblijvende – adviezen slechts
op een beperkt aantal punten op, onder meer omdat de Bouwdienst volgens hen
onvoldoende rekening hield met de situatie ter plaatse. Probleem was ook dat
de Bouwdienst pas betrokken werd bij het bestek als dit al door de waterschappen
was vastgesteld en verzonden aan de provincie.De provincie liet het bovendien aan de waterschappen over of zij kostenbesparende
adviezen van de Bouwdienst al dan niet overnamen. Zij beschouwde het als een
zaak tussen technici, en koos er dusdoende voor de adviezen van de Bouwdienst
niet in te zetten als instrument om greep te houden op de uitvoering van de
kadeplannen. 3.3.2 Richtlijnen en contactpersonenDe provincie ontwikkelde al in maart 1995 richtlijnen en aandachtspunten
voor de inhoud van de kadeplannen. Doel hiervan was de waterschappen vooraf
op een aantal door de provincie belangrijk geachte aspecten zodanig te sturen
dat de conceptplannen vlot konden worden vastgesteld. De waterschappen vonden
de richtlijnen echter te gedetailleerd en meenden dat de provincie hiermee
in hun verantwoordelijkheden trad. Na deze kritiek zijn de richtlijnen en
aandachtspunten op ambtelijk niveau door de provincie aangepast. In de herziene
versie waren onder meer algemene richtlijnen opgenomen over het beschermingsniveau
(1/50), de waakhoogte van 50 centimeter, LNC-waarden in stedelijk gebied en
grondverwerving. Aandachtspunten waren LNC-waarden in landelijk gebied en
infrastructuur. Aan de kosten werd aandacht besteed, maar naar het oordeel
van de Rekenkamer weinig concreet. Zo werd bijvoorbeeld gesteld dat de provincie
bij de aanleg van de kaden in stedelijk gebied uitging van de meest goedkope
technisch verantwoorde oplossing. Deze herziene versie, die overigens nooit
door GS is bekrachtigd, hebben de waterschappen ook niet geaccepteerd. Zij
vonden dat de aanpassing te laat kwam om er bij het opstellen van de plannen
nog rekening mee te houden. Overigens is de laatste versie van de richtlijnen
bij de ambtelijke toetsing van de kadeplannen door de provincie wel intern
gebruikt als leidraad.De waterschappen drongen er na dit meningsverschil bij de provincie op
aan dat deze per waterschap een contactpersoon zou aanstellen. De provincie
stemde hiermee in, maar deze contactpersonen hebben geen rol van betekenis
gespeeld. 3.3.3 ConclusieDe Rekenkamer stelde vast dat de HDW in de eerste fase van het Maaskadenproject
een tweeslachtige houding aannam. De hoofddirectie was bij aanvang van het
project van plan om, omdat er een rijksbijdrage werd gegeven, invloed te houden
op het verloop van het project. Daarna legde de hoofddirectie echter de verantwoordelijkheid
expliciet bij de provincie. Toezicht op de uitvoering hield de HDW echter
niet, zij zag dit als een verantwoordelijkheid van de provincie. Wel hield
de HDW invloed op de gang van zaken door het geven van technische adviezen,
die echter geen formele status hadden.De Rekenkamer betwijfelt of de houding van de HDW zich verdraagt met wat
in het Deltaplan grote rivieren de «regie» van het rijk wordt
genoemd: «deze verantwoordelijkheid betreft de regie van de uitvoering
van de uit te voeren werken op een zodanige wijze dat de gestelde doelen worden
gehaald». Deze twijfel wordt mede ingegeven door de specifieke situatie
in Limburg waar provincie en waterschappen vrijwel geen ervaring hadden met
de aanleg van kaden en de waterschappen over beperkte mogelijkheden
beschikten om eventuele financiële tegenvallers op te vangen.De provincie was op zich wel bereid een sturende rol te vervullen, maar
zette de gekozen instrumenten op een weinig effectieve wijze in: zij bracht
de partijen niet op één lijn voor wat betreft de uitgangspunten
die zouden gelden bij het opstellen van de kadeplannen, zij greep de mogelijkheid
niet aan om tot versobering te komen door de kadeplannen gewijzigd vast te
stellen, en zij gebruikte de adviezen van de Bouwdienst over de bestekken
niet om greep te houden op de uitvoering.Over de richtlijnen werd niet tijdig overeenstemming met de waterschappen
bereikt. Evenmin zijn ze door GS vastgesteld, zodat ze ook niet als toetsingskader
voor de plannen van de waterschappen konden dienstdoen.Juist in deze fase was sturing en kostenbeheersing, hetzij door het rijk,
hetzij door de provincie, wenselijk geweest omdat daarin een belangrijk deel
van de totale kosten werd bepaald.De waterschappen van hun kant waren weinig geneigd om enige vorm van sturing
te accepteren. Zij legden primair de nadruk op een snelle start van de kade-aanleg
en op hun verantwoordelijkheid voor de realisatie.Het integrale project Maaskaden was intussen van iedereen een beetje,
maar van niemand (meer) helemaal. 3.4 Vaststelling kadeplannen 3.4.1 Prioritering in vaststellingsbesluitenDe provincie heeft in juni 1995 in de vaststellingsbesluiten van de plannen
een prioritering en fasering van de werken opgenomen. Deze prioritering was
een suggestie van de HDW en was gebaseerd op een in opdracht van de HDW uitgevoerd
onderzoek van het WL waarin de investeringskosten van de afzonderlijke kadetracés
werden afgezet tegen de te verwachten schadereductie.Van de f 155 miljoen had de provincie een gedeelte gereserveerd en
de bijbehorende voorzieningen «geprioriteerd», wat inhield dat
voorlopig niet van realisering werd uitgegaan. Het ging om:♦ de aanleg van het kadetraject Eijsden-Sint Pieter. Hier was nauwelijks
of geen wateroverlast geweest;♦ voorzieningen voor de bereikbaarheid bij calamiteiten. De provincie
beschouwde dit als secundaire maatregelen;♦ de voorbemetseling van kademuren. De provincie beschouwde stedelijk
schoon niet als primaire voorziening;♦ een drietal kadetrajecten1 waarbij
sprake was van een geringe rentabiliteit.De provincie bepaalde dat de waterschappen voorshands niet meer dan f 100
miljoen aan werken konden aanbesteden. In het najaar 1995, als het resultaat
van de aanbestedingen bekend zou zijn, wilde de provincie in overleg met het
rijk en de waterschappen bekijken welke geprioriteerde voorzieningen geheel
of gedeeltelijk zouden worden uitgevoerd.Begin juli 1995 maakten de waterschappen bezwaar tegen het vaststellingsbesluit
van de provincie. Zij stemden niet in met het gestelde dat bij een ontoereikend
budget wordt bezien of en hoe de resterende werken zouden worden uitgevoerd.
Zij vonden dat een eventueel financieel tekort geen reden mocht zijn om bepaalde
onderdelen van het plan achterwege te laten. Van prioritering mocht dan ook
geen sprake zijn. Ook hadden de waterschappen moeite met de vereiste instemming
van de provincie voorafgaande aan de gunning van werken. Dit was naar hun mening niet verenigbaar met de Deltawet grote rivieren waarin stond
dat zij de aangegeven kadeplannen zouden moeten uitvoeren. De Raad van State
heeft later de prioriteringsbepalingen in de vaststellingsbesluiten vernietigd
(zie verder paragraaf 3.6.1). 3.4.2 SubsidieverordeningUit de afspraken van 16 juni 1995 tussen een delegatie van GS en de minister
vloeide voort dat de provincie de taak van budgethouder op zich zou nemen.
Er waren overigens in deze periode (juni en juli 1995) nog geen concrete afspraken
gemaakt tussen het ministerie en de provincie over de financiële afwikkeling.
De provincie had op 23 juni 1995 al wel de Bijdrageverordening Maaskaden vastgesteld
waarin regels staan over de toekenning van gelden aan de waterschappen. Op
grond hiervan zouden GS op subsidieverzoeken van de waterschappen beschikkingen
nemen. Daarbij konden voorwaarden worden gesteld zoals prioritering, vereisten
ten aanzien van aanbesteding, uitvoeringsvereisten, procedurele kwesties en
eindafrekening. Ook zou als voorwaarde worden opgenomen dat het totaal aan
subsidie niet de rijksbijdrage van f 155 miljoen te boven mocht gaan.
In de uiteindelijke subsidiebeschikkingen, van november 1995 (zie paragraaf
3.6.2), is inderdaad aangegeven dat voor de uitvoering van de kadeplannen
in totaal f 155 miljoen beschikbaar was.In juli 1995 maakten de waterschappen bezwaar tegen de subsidieverordening.
Over de regeling had geen overleg met de waterschappen plaatsgevonden waardoor
die niet aansloot bij de gekozen werkwijze en de omvang van de geldstromen.
Toepassing van deze regeling zou betekenen dat alle gemaakte voorbereidingskosten
niet declarabel zouden zijn. Ook sloot het systeem van bevoorschotting volgens
de waterschappen niet goed aan bij de wijze van facturering van de aannemers.Toen op grond van deze verordening subsidiebeschikkingen werden genomen,
hebben de waterschappen ook hier bezwaar tegen gemaakt (zie verder paragraaf
3.6.2). 3.5 Uitvoering kadeplannen 3.5.1 OvereenkomstDe door de minister gewenste overeenkomst met de afspraken tussen het
rijk en de provincie werd op 10 augustus 1995 ondertekend (zie bijlage 3).
Daarin werd onder meer vastgelegd dat:♦ het rijk voor de kade-aanleg maximaal f 155 miljoen vermeerderd
met de renteopbrengsten bijdroeg en dit bedrag betaalde aan de provincie;♦ de provincie hieruit aan de waterschappen een bijdrage in de kosten
verstrekte;♦ de provincie binnen zes maanden na afloop van het werk (uiterlijk
31 december 1997) een eindafrekening zou opmaken, met een accountantsverklaring
volgens door de partijen gezamenlijk op te stellen controleprotocol;♦ de provincie het rijk regelmatig moest informeren over de voortgang,
via de Stuurgroep Deltaplan grote rivieren.Op grond van de overeenkomst werd de totale rijksbijdrage in augustus
1995 overgemaakt aan de provincie. Deze bijdrage draagt het karakter van een
voorwaardelijke toekenning vooraf en met verantwoording achteraf. Voorwaardelijk,
omdat een bepaalde prestatie moet worden geleverd. Over de prestatie die volgens
de Deltawet grote rivieren moest worden geleverd bestond onduidelijkheid,
die ook in de overeenkomst niet werd opgehelderd. Een eis van de overeenkomst was verder dat een controleprotocol zou worden
opgesteld. Hiermee wordt in het algemeen beoogd de uitgangspunten ten aanzien
van diepgang en reikwijdte van de accountantscontrole te regelen, alsmede
de aard van de door de accountant af te geven verklaring. In juli 1996 bleek
er echter nog geen controleprotocol te zijn opgesteld, terwijl de kade-aanleg
al bijna was voltooid. De Rekenkamer is van mening dat dit betekent dat het
protocol veel te laat beschikbaar zal komen. Met name bepalingen over tijdens
de kade-aanleg te verrichten onvervangbare controles dienen tijdig beschikbaar
te zijn: nu de kade-aanleg al zeer ver gevorderd is, is het hiervoor te laat
(zie ook de slotbeschouwing).Verder bleken de rapportages aan de stuurgroep over de voortgang met name
een samenvatting van de stand van zaken met betrekking tot het Deltaplan grote
rivieren in zijn geheel. Zij konden niet gezien worden als een (financieel)
sturingsinstrument.De waterschappen deelden de provincie na het sluiten van de overeenkomst
mee niet te willen instaan voor mogelijke financiële risico's. Zij vonden
dat daarvoor in de overeenkomst een «vangnet» had moeten worden
opgenomen. De waterschappen benadrukten dat het een overeenkomst betrof tussen
de provincie en het rijk en dat zij niet in de onderhandelingen waren betrokken.Na het tekenen van de overeenkomst beschouwde de minister de uitvoering
en eventuele financiële risico's als een zaak van de provincie en de
waterschappen. Rijkswaterstaat bleek ook verder niet meer bij betrokken te
zijn geweest bij de uitvoering. 3.5.2 Budgetbewakingssysteem provincieOm vanuit de provincie zicht te kunnen houden op de besteding van middelen
bij de kade-aanleg stelde de externe projectcoördinator een budgetbewakingssysteem
op. Het budget was verdeeld over de waterschappen en, uitgaande van de prioritering,
waarover de Raad van State zich op dat moment nog niet had uitgesproken, toegerekend
naar een aantal afzonderlijke posten. Het systeem kon tijdens de uitvoering
per post de voortschrijdende ramingen confronteren met de oorspronkelijke
budgetten en zo overschrijdingen zichtbaar maken.Voor de aanleg van de subsidiabel gestelde tracés en posten had
de coördinator zogenoemde «procedures aanleg kaden» opgesteld.
De subsidieregeling van de provincie was er nader in geconcretiseerd voor
de waterschappen ten aanzien van de declaratie van voorbereidingskosten, grondverwerving,
het opstellen van bestekken, de aanbesteding, uitvoering, directie en het
toezicht. Aan de hand van gegevens van de waterschappen zou de coördinator
wekelijks een financieel overzicht opstellen waarin de oorspronkelijke budgetten
geconfronteerd zouden worden met de voortschrijdende ramingen.De waterschappen begonnen eind juni en begin juli 1995 met het aanbesteden.
Hierbij werd volgens het eerste overzicht van de projectcoördinator geen
rekening gehouden met de besluiten van de provincie. Zo waren in de aanbestedingsbedragen
posten opgenomen voor door de provincie geprioriteerde voorzieningen.Knelpunt was dat er geen tijd was tussen het beschikbaar komen van de
besteksraming en de aanbestedingen. Hierdoor bestond geen correctiemogelijkheid
als de ramingen hoger uitvielen dan het budget. Daardoor was bijsturing volgens
de projectcoördinator in deze fase niet mogelijk. In juli 1995 bleek een aantal aanbestedingen hoger uit te vallen dan de
budgetten, omdat de laagste inschrijving boven de budgetraming lag. De waterschappen
zagen nauwelijks mogelijkheden om te bezuinigen. In alle gevallen ging de
provincie akkoord met gunning van de projecten, echter in sommige gevallen
onder voorwaarde dat het waterschap later voorstellen zou doen voor het schrappen
van geprioriteerde posten.In een brief aan het waterschap Roer en Overmaas eind juli 1995 vermeldde
de provincie vernomen te hebben dat dit waterschap, in afwijking van het besluit
van de provincie, al opdracht had gegeven voor de uitvoering van een aantal
geprioriteerde voorzieningen. De provincie benadrukte dat het financiële
risico daarvan bij het waterschap lag.Het budgetbewakingssysteem heeft slechts tot eind augustus 1995 wekelijkse
overzichten opgeleverd. Als oorzaken voor het stopzetten werden onder meer
genoemd het niet aansluiten van de gegevensstroom vanuit de waterschappen
op de binnen de provincie gehanteerde systematiek en de uitspraak van de Raad
van State over de onmogelijkheid van prioritering via het vaststellingsbesluit
(zie paragraaf 3.6.1).Volgens de projectcoördinator had het budgetbewakingssysteem echter
met name door de opstelling van de waterschappen slechts korte tijd gewerkt.
Deze waren namelijk volgens hem niet bereid om de vereiste financiële
gegevens aan te blijven leveren. De waterschappen ontkenden dit.De provincie (en Rijkswaterstaat) hebben van september 1995 tot februari
1996 geen financiële overzichten van de waterschappen meer ontvangen
die (periodiek) inzicht gaven in de ontwikkeling van de kosten.De waterschappen beschikten zelf niet over een dergelijk kostenbewakingssysteem
om zicht te houden op de ontwikkeling van de totale kosten tijdens de uitvoering.
Daarbij dient bedacht te worden dat de gehele directievoering werd uitgevoerd
door de ingehuurde ingenieursbureaus. Deze hielden per bestek lijsten van
meer- en minderkosten bij en bespraken onder- en overschrijdingen met medewerkers
van de waterschappen in het periodieke bouwoverleg. Deze informatie werd evenwel
niet geaggregeerd, en ook niet gerelateerd aan het beschikbare budget.In de praktijk zijn overigens door de waterschappen soms wel soberder
oplossingen gekozen om tot kostenbesparingen te komen. Voor grotere meerwerkposten
vroegen de ingenieursbureaus, conform de afspraken met de waterschappen, eerst
om toestemming. 3.6 Maatregelen na uitspraak Raad van State 3.6.1 Uitspraak Raad van StateDe Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deed haar eerste
uitspraak over een vaststellingsbesluit op 21 augustus 1995. Hierin vernietigde
de raad onder meer de bepaling in het vaststellingsbesluit over de prioritering
van bepaalde werkzaamheden, omdat het zich niet met de strekking van de wet
verdraagt dat de uitvoering van het plan afhankelijk wordt gesteld van een
vervolgbesluit over de financiën. Volgens de Raad moeten er in beginsel
voor alle in de Deltawet grote rivieren genoemde knelpunten beschermende voorzieningen
komen, tenzij dat niet nodig is om een beschermingsniveau van 1/50 te bereiken.De projectcoördinator leidde hieruit af dat de Deltawet grote rivieren
toch taakstellend was, en dat hierdoor de bodem onder de kostenbeheersing
door de provincie was weggeslagen. De waterschappen voerden gewoon alle plannen,
ook de geprioriteerde tracés, uit en leken zich niet te storen aan
eventuele budgetoverschrijdingen. De coördinator schatte
dat de waterschappen het budget met f 20 tot f 25 miljoen zouden
overschrijden als ze alle plannen onverkort zouden uitvoeren. Hij vreesde
dat de waterschappen door de uitspraak van de Raad van State minder dan ooit
geneigd zouden zijn om binnen de vastgestelde budgetten te blijven. De waterschappen
wezen er overigens op dat zij hun eigen budgetramingen vrijwel niet overschreden
hadden. De Rekenkamer merkte op dat deze ramingen van de waterschappen uitkwamen
op in totaal f 172 miljoen.De provincie vroeg zich af of en zo ja welke financiële risico's
aan haar positie waren verbonden. Enerzijds had zij in de subsidieverordening
het maximum van f 155 miljoen opgenomen, maar anderzijds had zij ook
de plannen van de waterschappen vastgesteld. De waterschappen voelden zich
verplicht de plannen uit te voeren. De provincie vroeg zich af of zij nog
wel voldoende sturend kon optreden. De waterschappen trokken zich volgens
de provincie weinig aan van de financiële sturing van de provincie.De provincie besloot zich ook extern te laten adviseren over haar positie
en wendde zich tot de Landsadvocaat. De Landsadvocaat schreef in zijn advies
van 11 september 1995, het mogelijk te achten dat de provincie in de subsidiebeschikkingen
de bijdragen aan de waterschappen zou maximaliseren. Het risico van eventuele
tegenvallers zou dan bij de waterschappen kunnen worden gelegd.Drie weken na de uitspraak van de Raad van State vond bestuurlijk overleg
plaats tussen de provincie en het waterschap Peel en Maasvallei. Daarin maakten
zij afspraken over de verdere financiering van de kadeplannen, waarvan op
dat moment werd vastgesteld dat de oorspronkelijk geraamde kosten voor dit
waterschap zouden worden overschreden met f 10,4 miljoen. Afgesproken
werd dat het waterschap mocht doorgaan met zijn werkzaamheden en met de aanbestedingen.
De kosten voor de bereikbaarheid bij calamiteiten zou de provincie niet subsidiëren.
Het waterschap zegde toe zich tot het uiterste in te spannen om bij de uitvoering
van de plannen alsnog besparingen te realiseren.De vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat van de provinciale staten
werd op 10 oktober 1995 erover geïnformeerd dat de uitspraken van de
Raad van State over beroepen van burgers en bedrijven tegen de vaststellingsbesluiten,
zouden leiden tot ongeveer 25 nieuwe besluiten. Ook werd de commissie geïnformeerd
over het feit dat op dat moment de totaal geraamde overschrijding van de kosten
f 17,7 miljoen, ofwel 13% van het budget bedroeg. 3.6.2 SubsidiebeschikkingenOp 21 september en 2 oktober 1995 verzochten de waterschappen de provincie
om een voorschot. De provincie zond op 2 november de subsidiebeschikkingen
naar de waterschappen en kende gelijktijdig voorschotten toe. In de beschikkingen
werd de prioriteitenvolgorde aangehouden die eerder in de vaststellingsbesluiten
was gehanteerd. Volgens de provincie was prioritering op zich niet door de
Raad van State verworpen, maar was het vaststellingsbesluit er niet de juiste
vorm voor gebleken. Ook werd in de subsidiebeschikkingen als totaal beschikbaar
bedrag f 155 miljoen vastgesteld. De provincie kende, uitgaande van de
budgetramingen van de waterschappen van f 172 miljoen, voor f 137
miljoen subsidie toe en wees subsidietoekenning voor enkele projecten af.
De provincie hield f 18 miljoen in reserve voor een aantal projecten
waaruit een keuze diende te worden gemaakt (prioritering). De provincie vond
dat deze reserve in de eerste plaats besteed moest worden aan het realiseren
van kwelvoorzieningen, omdat deze een noodzakelijke aanvulling
op de aangelegde kaden waren. De voorschotten betroffen maximaal 90% van de
verleende subsidie. Voorwaarde was dat de provincie over de voortgang van
de werkzaamheden elk kwartaal bericht zou worden.De waterschappen hebben echter niet voldaan aan deze eis. De waterschappen
wezen erop dat zij het niet eens waren met de subsidiebeschikkingen en bij
GS bezwaarschriften hadden ingediend. Zij verwezen daarbij naar de uitspraak
van de Raad van State en naar het advies van Boertien II, waarin staat dat
de investeringskosten niet konden worden gedragen door de waterschappen. Een
aanvaardbare waterkeringsomslag bood volgens dit advies voor de Limburgse
waterschappen niet voldoende financieringsmogelijkheden.De provincie Limburg en de beide waterschappen spraken onderling af dat
de behandeling van de bezwaren wordt opgeschort, zolang een bestuurlijk compromis
over de ontstane overschrijdingen nog tot de mogelijkheden behoorde. Intussen
heeft de civiele rechter in juli 1996 uitspraak gedaan in een rechtszaak van
de gemeente Roggel en Neer tegen de beslissing van het waterschap Peel en
Maasvallei, om het kadeplan daar niet in uitvoering te nemen zolang niet duidelijk
was of de financiële middelen toereikend zouden zijn. De rechter onderschreef
de stelling van de gemeente, dat een eenmaal vastgesteld kadeplan móet
worden uitgevoerd.Deze uitspraak heeft het waterschap ertoe gebracht, nu toch naar de rechter
te stappen om de subsidiebeschikking van de provincie in relatie tot het kadetraject
Neer aan te vechten. De Maastrichtse rechtbank heeft in kort geding de eis
van het waterschap om de provincie de aanlegkosten te laten financieren afgewezen. 3.6.3 Verzoek om extra steun van het rijkDe minister schreef de gedeputeerde van Verkeer en Waterstaat op 14 november
1995 dat zij niet bereid was meer te doen dan zij al had gedaan. Zij wees
erop dat in haar ogen de kosten van de kade-aanleg voor rekening kwamen van
de regio en dat het rijk een royale bijdrage had verstrekt. De minister schreef
dat het provinciaal bestuur net als zijzelf een grens moest trekken ofwel
de extra kosten op zich zou nemen.De provincie was het niet eens met dit standpunt. Volgens GS moest er
één beleidslijn gelden voor alle grote rivieren in Nederland,
namelijk een combinatie van algemene rijksmiddelen en een redelijke waterkeringsomslag
voor de beschermden. Voor Limburg waren de kosten echter zo hoog dat bij een
redelijke omslag de totale opbrengst slechts voldoende was om beheer en onderhoud
te bekostigen. Dit betekende volgens GS dat de investeringskosten van de kaden
uit de algemene rijksmiddelen gefinancierd moesten worden. GS gaf de voorkeur
aan overleg met de minister, om procedures van de kant van de waterschappen
te vermijden. Eind december 1995 bedroegen de tekorten circa f 20 miljoen.
De provincie schreef de waterschappen dat ondertussen de financiële situatie
voor de waterschappen vastlag, de subsidievoorwaarden bleven ongewijzigd.De beide waterschappen waren het met dit laatste punt niet eens en bleven
van oordeel dat de provincie de aan de uitvoering van de vastgestelde kadeplannen
verbonden kosten integraal moest vergoeden.Op 9 februari 1996 liet de minister aan GS weten dat er volgens haar van
de kant van het rijk voldoende aandacht was voor de Limburgse problematiek.
Zij kreeg de indruk dat de regio niet bereid was een deel van de kosten voor
haar rekening te nemen, ondanks de bestuurlijke afspraken die hierover gemaakt
waren. Daarnaast deelde zij mede dat de Deltawet geen taakstellend
karakter heeft en dat zij er niet voor voelde om de investeringskosten van
de kades voor rekening van het rijk te nemen. 3.7 ConclusiesVolgens het Deltaplan grote rivieren zou het rijk een regiefunctie op
zich nemen. De Rekenkamer heeft geen stukken aangetroffen waaruit blijkt hoe
de HDW hieraan voor wat de kaden in Limburg betreft invulling heeft gegeven.
In dit Deltaplan grote rivieren en ook in de Deltawet grote rivieren ontbreken
bepalingen over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het rijk, de provincie
en de waterschappen op het financiële vlak. De Rekenkamer is van mening
dat de HDW het risico hiervan had moeten onderkennen, juist vanwege het globale
karakter van de afspraken in het Deltaplan grote rivieren en de oppervlakkige
onderbouwing van de rijksbijdrage van f 100 miljoen.Tijdens de eerste fase (uitwerken van de plannen en bestekken) ontbrak
het daardoor aan één verantwoordelijke instantie die èn
inhoudelijk èn financieel de verantwoordelijkheid droeg en sturing
kon geven:♦ Rijkswaterstaat legde de verantwoordelijkheid expliciet bij de
regio maar bleef intussen wel betrokken door technisch deskundigen aan de
provincie ter beschikking te stellen;♦ de provincie deed weliswaar pogingen de waterschappen bij het
opstellen van de kadeplannen te sturen door richtlijnen op te stellen en contactpersonen
bij de waterschappen te plaatsen, maar bereikte daarmee nauwelijks resultaten;
de provincie benutte ook niet de mogelijkheid om bij haar vaststellingsbesluiten
de kadeplannen te toetsen op soberheid; het optreden van de provincie leidde
er overigens in een aantal gevallen zelfs toe dat in de kadeplannen voor duurdere
oplossingen werd gekozen; de vaststellingsbesluiten waren volgens de Rekenkamer
cruciaal omdat daarin de uitgangspunten voor het ontwerp van de kaden, en
dus een belangrijk deel van de kosten, werden vastgelegd.De Rekenkamer meent dat door het ontbreken van één centrale
sturende instantie nooit overeenstemming is bereikt over de technische uitgangspunten
en dat mede als gevolg daarvan de kostenbeheersing bij de opstelling van de
kadeplannen onvoldoende aandacht heeft gekregen. Intussen gingen de waterschappen
in hoog tempo door met het voorbereiden van de aanleg.In juni 1995 zegde de minister een hogere rijksbijdrage toe en legde de
algehele verantwoordelijkheid voor de uitvoeringsfase bij de regio, wat in
augustus werd vastgelegd in de overeenkomst tussen rijk en provincie. De provincie
ging daarbij uit van de veronderstelling dat de gehanteerde eenheidsprijzen
realistisch en de ramingen correct waren en dat prioritering mogelijk was,
waardoor risicobeheersing mogelijk was. In de overeenkomst spraken zij, zoals
in het voorafgaande reeds is opgemerkt, onderling af dat de rijksbijdrage
maximaal f 155 miljoen zou belopen. De Rekenkamer vindt dat in deze overeenkomst
ten onrechte geen heldere afspraken zijn gemaakt over de hiervoor te leveren
prestatie. Juist over dat laatste punt bestond toen al maandenlang een fundamenteel
verschil van mening. De waterschappen voelden zich door deze afspraken tussen
rijk en provincie niet gebonden. Zij zijn niet gevraagd als partij bij de
overeenkomst en hebben er overigens ook niet op aangedrongen dat dit zou gebeuren.Volgens de overeenkomst zouden de partijen gezamenlijk een controleprotocol
opstellen, dit was één jaar later echter nog niet gebeurd.De provincie werd na het afsluiten van de overeenkomst in de rol van budgethouder
geplaatst, waarmee zij overigens akkoord ging. In haar vaststellingsbesluiten had de provincie bepaalde werkzaamheden
geprioriteerd, maar de desbetreffende bepalingen in de besluiten werden door
de Raad van State nietig verklaard. De provincie en de HDW hadden tot dat
moment gemeend dat prioritering hèt middel was om de kosten te beheersen.Daarnaast kwam naar voren dat de provincie de mogelijkheden die zij wel
had om sturing te geven, zoals besparingsadviezen van de technische adviesdiensten
van Rijkswaterstaat en het budgetbewakingssysteem, onvoldoende effectief benutte.
In november 1995 deed de provincie een laatste poging de kosten binnen de
f 155 miljoen te houden door weer prioritering in te zetten, ditmaal
in de subsidiebeschikkingen. De kade-aanleg was toen al zeer ver gevorderd.De Rekenkamer stelde vast dat zowel de provincie als Rijkswaterstaat na
augustus 1995 zeer beperkt zicht had op de totale kostenontwikkeling.De Rekenkamer constateerde dat de waterschappen gedurende het gehele project
in belangrijke mate hun eigen gang zijn gegaan: zij gaven er weinig blijk
van in goed overleg tot sobere oplossingen te willen komen en achtten zich
vanaf het begin niet gehouden aan het budgettair plafond van aanvankelijk
f 100 miljoen en later f 155 miljoen. Zij waren van mening dat de
Deltawet grote rivieren taakstellend was en dat de uitvoering ervan niet afhankelijk
kon worden gesteld van de beschikbaarheid van financiële middelen. Volgens
de Rekenkamer mocht van de waterschappen worden verwacht dat zij de kaden
in goed bestuurlijk overleg en zo sober en doelmatig mogelijk zouden aanleggen.
 4 MEERKOSTEN 4.1 InleidingEind januari 1996 werd het de provincie uit informatie van de waterschappen
duidelijk dat de aangegane verplichtingen inmiddels hoger waren dan de toegekende
subsidie, terwijl een aantal projecten niet was aanbesteed. Daarmee werd duidelijk
dat het budget meer zou worden overschreden dan tot dat tijdstip werd aangenomen.
Een kade in Groeningen (Noord-Brabant) bleek f 2,1 miljoen te gaan kosten
in plaats van f 1,2 miljoen en voor de voorzieningen in Roermond werd
nu f 15,1 miljoen geraamd terwijl het oorspronkelijke budget uitging
van f 8,4 miljoen.De provincie verzocht daarom de waterschappen financiële overzichten
op te stellen die inzicht moesten geven in de totaal te verwachten kosten.
De Rekenkamer onderzocht hoe provincie en waterschappen het inzicht in de
overschrijdingen van het budget hadden onderbouwd. 4.2 Inzicht in kostenoverschrijdingDe eerste financiële overzichten van de waterschappen, van begin
februari 1996, gaven aan dat de totale kosten circa f 202 miljoen zouden
gaan bedragen. De overzichten waren volgens waterschappen en provincie zelf
echter zo opgesteld dat er sprake was van een zo gering mogelijk risico voor
de waterschappen. Ook was de hardheid van de ramingen niet aangegeven. Op
basis van nieuwe informatie van de waterschappen kwam de provincie uiteindelijk
tot een kostenoverschrijding van tenminste f 31,5 miljoen. Provincie
en waterschappen besloten in overleg dat de waterschappen geen nieuwe verplichtingen
zouden aangaan tot er duidelijkheid was over de financiën. In maart 1996 lieten de waterschappen weten dat de verwachte meerkosten
op f 30,7 miljoen uitkwamen en dat daarnaast een aantal onvoorziene posten
op f 5 à f 10 miljoen werd geschat. De provincie stuurde
het overzicht aan de HDW. Op verzoek van de HDW werden ze vervolgens door
de DWW geanalyseerd, ter voorbereiding op overleg met de Limburgse overheden.
De dienst concludeerde dat de door Limburg gepresenteerde meerkosten met f 15
miljoen konden worden gereduceerd en adviseerde om tegenvallers bij de aankoop
van grond, een gedeelte van de kosten van demontabele wanden, bestuurscompensatie
en extra kosten voor LNC-waarden door Limburg te laten betalen. Als de Deltawet
grote rivieren niet taakstellend zou zijn, kon worden overwogen om dure tijdelijke
constructies in stedelijk gebied niet aan te leggen.Medio maart 1996 hebben GS de minister ingelicht over het verwachte financieringstekort,
dat inmiddels op f 44 miljoen werd geraamd. In dit bedrag was voor nog
onvoorziene overschrijdingen maximaal f 11 miljoen opgenomen. GS verzochten
de minister om op korte termijn bestuurlijk overleg te voeren over het financieringsprobleem.
Een bijdrage van de regio was mogelijk, maar zou niet substantieel kunnen
zijn. De waterschappen konden slechts beperkt bijdragen als ze uit gingen
van een acceptabele waterkeringsomslag van f 90,00 per huishouden. Desgevraagd
meldden de waterschappen de Rekenkamer officieus dat zij samen een bedrag
van circa f 6 miljoen zouden kunnen opbrengen; de provincie gaf aan eventueel
ditzelfde bedrag te kunnen bijdragen. Van de gemeenten kon geen bijdrage worden
verwacht omdat deze al kosten moesten maken om de rioleringen aan te passen.Tijdens overleg met de Tweede Kamer op 27 maart 1996 benadrukte de minister
dat het rijk een bijdrage van f 155 miljoen had gegeven en dat de bevoegdheid
om de waterkeringswerken in Limburg uit te voeren in handen van provincie
en waterschappen lag. Het verhogen van de bijdrage zou volgens haar overigens
ook moeilijk zijn uit te leggen aan andere overheden die met vergelijkbare
financiële problemen kampten. De minister wilde opnieuw overleggen met
Limburg over mogelijke besparingen. Wellicht dat het rijk alsnog een financiële
bijdrage kon geven. Zij waarschuwde de provincie dat die niet de illusie moest
hebben dat volstaan kon worden met een bepaalde eigen bijdrage en dat het
rijk de rest wel zou bijpassen.In april 1996 analyseerde de Bouwdienst de budgetoverschrijdingen. De
dienst merkte op dat alle tijdelijke voorzieningen (1/50-kaden) als definitief
waren aangelegd.Verder concludeerde de dienst, dat:♦ de meeste tussentijdse aanbevelingen van de Bouwdienst over bezuinigingen
in het ontwerp niet waren gehonoreerd;♦ de waterschappen geprioriteerde projecten zonder overleg toch
hadden uitgevoerd;♦ onderdelen aan de plannen waren toegevoegd die daar niet in horen
of die niet geraamd waren, zoals de aankoop van grond van al bestaande kaden
en grondaankopen voor speciewinning;♦ door de krappe tijdsplanning alle aandacht gericht was op de uitvoering
en niet op budgettaire problemen.In de definitieve analyse van Rijkswaterstaat staat dat van de f 44
miljoen kostenoverschrijding, die door de provincie aan het ministerie was
gemeld, f 27 miljoen te vermijden zou zijn geweest als de regio diverse
bezuinigingsvoorstellen van Rijkswaterstaat had opgevolgd. Rijkswaterstaat
vroeg zich af of bepaalde kaden vanuit rentabiliteitsoogpunt wel aangelegd
hadden moeten worden. In april en mei 1996 vond bestuurlijk overleg plaats over verschillende
analyses van de meerkosten tussen de waterschappen, provincie en de minister,
maar een oplossing werd niet gevonden. De minister besloot toen de Rekenkamer
te verzoeken een onderzoek in te stellen naar (overschrijdingen bij) de aanleg
van de Maaskaden. Medio augustus 1996 wordt inmiddels rekening gehouden met
een benodigd budget van circa f 177 miljoen voor de kaden in Limburg.
Hierbij dienen de kosten van de kaden in Noord-Brabant (Groeningen en Gennep),
van f 3,7 miljoen, nog te worden opgeteld. Voorts wordt rekening gehouden
met een bedrag van circa f 11 miljoen voor onzekere posten als bestuurscompensatie
en de lagere opbrengsten van speciewingebieden. 4.3 Belangrijkste gepresenteerde meerkosten 4.3.1 InleidingDe provincie heeft in overleg met de waterschappen een overzicht opgesteld
van meerkosten ten opzichte van de oorspronkelijke raming van juni 1995. Het
overzicht is op 21 maart 1996 naar de minister van Verkeer en Waterstaat en
op 22 maart naar de Tweede Kamer gezonden. De Limburgse overheden trokken
daarin de conclusie dat de meerkosten een gevolg zijn van niet te voorziene
en niet te voorkomen oorzaken.De Rekenkamer toetste het op 22 maart aan de Tweede Kamer toegezonden
overzicht op hoofdlijnen. De Rekenkamer ging na wat de oorzaken waren van
de gepresenteerde meerkosten en in hoeverre het overzicht een redelijk en
volledig beeld gaf. Gezien de beperkte tijd die beschikbaar was konden door
haar hierbij geen bestekscontroles en nacalculaties worden uitgevoerd, waardoor
zij geen totaalbeeld heeft gekregen van de gerealiseerde meer- èn minderkosten
van het project. Hierdoor is niet exact bekend in hoeverre de bestekken aansluiten
op de vaststellingsbesluiten, en in hoeverre de bestekken door de aannemers
op een juiste wijze zijn uitgevoerd. Dit, in combinatie met de onduidelijkheid
die steeds heeft bestaan over de uitgangspunten van de raming waarop de bijdrage
van f 155 miljoen is gebaseerd, brengt met zich dat het volgens de Rekenkamer
niet mogelijk is de opgetreden overschrijdingen zonder meer aan te merken
als «meerkosten». In het «meerkostenoverzicht» worden
immers twee situaties – die van juni 1995 en die van maart 1996 –
met elkaar vergeleken die geen van beide precies gedefinieerd zijn. Waar in
het navolgende van «meerkosten» wordt gesproken, wordt daarom
in het algemeen gedoeld op de gepresenteerde meerkosten. 4.3.2 Grondaankoop voor kaden en speciewinningIn de rijksbijdrage van f 155 miljoen (die gebaseerd is op de door
de Bouwdienst bepaalde eenheidsprijzen) is uitsluitend rekening gehouden met
het aankopen van grond onder de aan te leggen kaden. Geen rekening is gehouden
met de aankoop van extra gronden ten behoeve van bijvoorbeeld beheer en onderhoud.
Ook voor de aankoop van speciewingebieden – gebieden waar klei wordt
gewonnen voor het bouwen van de kaden – zijn geen kosten ingecalculeerd.
Bij de totstandkoming van de rijksbijdrage gingen alle betrokken partijen1 ervan uit dat de desbetreffende wingebieden óf
voor hetzelfde bedrag verkocht zouden kunnen worden als waarvoor ze aangekocht
waren óf gebruikt zouden kunnen worden voor natuurontwikkeling, in
welk geval ze door de provincie bekostigd zouden worden (zie de nota: «De
kaden herberekend»).Gebleken is evenwel, dat de waterschappen meer grond (op basis van de
vastgestelde kadeplannen) hebben aangekocht, voor grotere kaden, voor
extra stroken naast de kaden voor beheer en onderhoud en voor de aanleg van
calamiteitenpaden. Uit de door de waterschappen verstrekte overzichten blijkt
dat voor circa f 22,1 miljoen grond is aangekocht voor de kaden (WRO
f 12,7 miljoen en WPM f 9,4 miljoen). Indien volgens de uitgangspunten
van de oorspronkelijke raming, zoals vastgelegd in de nota «De kaden
herberekend», grond was aangekocht, zou dit naar schatting van de Rekenkamer
globaal f 11,3 miljoen hebben gekost.1 In
totaal is er dus f 10,8 miljoen meer aan grondaankopen uitgegeven dan
uit het overzicht blijkt. Ook is gebleken, dat in de praktijk de aankoop van speciewingebieden toch
kosten op zal leveren, doordat de opbrengsten bij verkoop waarschijnlijk lager
zullen zijn dan verwacht. De waterschappen gaan er in hun meerkostenoverzichten
van maart 1996 vanuit, dat de verkoop van de gebieden in totaal circa f 4,5
miljoen oplevert, terwijl ze zijn aangekocht voor circa f 13,3 miljoen:
dit houdt dus een verlies in van f 8,8 miljoen (WRO f 2,6 miljoen
en WPM f 6,2 miljoen).Hieruit blijkt, dat de waterschappen in totaal een bedrag van f 19,6
miljoen meer aan grond voor kaden en speciewingebieden zullen uitgeven dan
de bedoeling was blijkens de uitgangspunten waarop de rijksbijdrage van f 155
miljoen is gebaseerd.De overschrijdingen in deze categorie meerkosten kunnen in de komende
maanden nog oplopen doordat de verwachte opbrengt van speciewingebieden bij
verkoop mogelijk nog lager wordt dan waar nu rekening mee wordt gehouden èn
doordat voor een aantal speciewingebieden waaruit met toestemming van de eigenaren
om niet specie is gewonnen nu mogelijk toch een vergoeding moet worden betaald.
De waterschappen schatten in maart 1996 het totale financiële risico
van deze beide mogelijke ontwikkelingen op f 8,1 miljoen.Rijkswaterstaat is overigens steeds van mening geweest, dat zoveel mogelijk
grond onder de waterschapskeur2 moest worden
gebracht in plaats van ze aan te kopen. Hierdoor zou aan de eigenaren van
de betreffende gronden de verplichting kunnen worden opgelegd mee te werken
aan de aanleg, versterking en verhoging van de kaden, zonder de kaden in eigendom
te verwerven. De waterschappen gaven aan de voorkeur te hebben gegeven aan
het verwerven van de eigendom van de grond, onder andere in verband met volgens
hen te verwachten schadeclaims van eigenaren van onder de keur gebrachte grond.
Ook zou verwerving van grond het beheer van de kaden eenvoudiger maken.De provincie was het aanvankelijk met Rijkswaterstaat eens, maar keurde
de grondverwerving uiteindelijk in haar vaststellingsbesluiten alsnog goed. 4.3.3 Extra transportkosten specieGS besloten in juni 1995 op grond van inspraak van de bevolking en uit
oogpunt van beperking van de kosten dat met name het waterschap Peel en Maasvallei
niet alle in de kadeplannen opgenomen speciewingebieden mocht gebruiken. In
de praktijk bleek toch één en ander anders uit te vallen en
moest vaker specie van verder weg worden gewonnen wat tot hogere transportkosten
leidde. In totaal bedroegen de extra kosten voor het winnen van specie, door
het besluit van de provincie, f 1,2 miljoen. 4.3.4 Bereikbaarheid bij calamiteitenVan de rijksbijdrage van f 155 miljoen was f 5,5 miljoen bestemd
voor het realiseren van bereikbaarheid bij calamiteiten: f 1,5
miljoen voor het waterschap Roer en Overmaas en f 4 miljoen voor het
waterschap Peel en Maasvallei (uit de nota: «De kaden herberekend»).
Dit laatste waterschap heeft in haar bestekken inderdaad calamiteitenpaden
opgenomen en aangelegd, wat volgens WPM in totaal f 4,8 miljoen heeft
gekost (dit is inclusief de aankoop van extra grond à f 1,6 miljoen,
die al in de vorige paragraaf is genoemd).De Rekenkamer achtte het zeer waarschijnlijk dat de meerkosten voor calamiteitenvoorzieningen
hoger zijn, omdat bij voorbeeld voor de bescherming van Venlo een kadeconstructie
is gerealiseerd die breder en duurder is dan strikt noodzakelijk, waardoor
deze bij hoogwater op een hoger beschermingsniveau kan worden gebracht. Of
dergelijke kadeconstructies ook elders zijn gekozen is de Rekenkamer niet
bekend. Het meerkostenoverzicht geeft geen informatie over extra kosten door
dit soort constructies, wat volgens de Rekenkamer wel in de rede had gelegen.Overigens zijn naar aanleiding van discussies eind april 1995 omtrent
het beschermingsniveau 1/50 en 1/250 enkele andere trajecten al op een beschermingsniveau
van 1/250 gebracht1 , waarvoor in de rijksbijdrage
een bedrag is gereserveerd. De provincie is hiermee in haar vaststellingsbesluiten
akkoord gegaan omdat zij meende dat de waterschappen zich hierbij konden beroepen
op de Deltawet grote rivieren. Omdat met deze kosten in de rijksbijdrage al
rekening was gehouden, gaat het strikt genomen niet om meerkosten ten opzichte
van het bedrag van f 155 miljoen. 4.3.5 RoermondVoor de bescherming van Roermond en de voorstad St. Jacob was er bij de
vaststelling van de budgetraming van f 155 miljoen nog geen oplossing
beschikbaar. Waterstaatkundig bleek de situatie er erg ingewikkeld. In de
budgetraming is toen voor Roermond en voorstad St. Jacob een indicatief bedrag
opgenomen van f 8,4 miljoen2 . GS besloot
in juni 1995 het toen beschikbare deelplan nog niet vast te stellen omdat
het volgens de provincie nog geen «goed onderbouwde en afgewogen oplossing
voor de wateroverlast» bood. Het waterschap had in dit kadeplan overigens
geen voorzieningen opgenomen om de voorstad St. Jacob te beschermen omdat
dit traject volgens haar niet in de bijlage bij de Deltawet grote rivieren
voorkwam.In maart 1996 diende het waterschap een nieuw plan in, dat door de provincie
gewijzigd werd vastgesteld, om aanvullend ook de voorstad St. Jacob te beschermen.
St. Jacob is een stadswijk die bij hoogwater vaak met wateroverlast te maken
krijgt. De provincie verzocht de minister, de bijlage bij de Deltawet grote
rivieren hieraan aan te passen3 . De totale kosten
werden door dit besluit van de provincie f 6,6 miljoen hoger, dus f 15
miljoen in totaal. Dit is ook zo opgenomen in het meerkostenoverzicht. 4.3.6 Neer en MookIn de oorspronkelijke raming was rekening gehouden met gewone kaden bij
Neer en Mook. Waterschappen en provincie hebben echter bij de planontwikkeling
gekozen voor oplossingen die volgens hen technisch meer verantwoord waren.
Bij Neer wordt op twee plaatsen een afsluiter in de beek geplaatst, en wordt
een zogenaamde bypass aangelegd om bij hoogwater het water vanuit de bovenloop
van de rivier af te voeren. Bij Mook is, naar aanleiding van reacties van
burgers en bedrijven, ten behoeve van de recreatie- en beroepsvaart
een bredere en beweegbare afsluiting (keersluis) gemaakt in het toevoerkanaal
naar een waterplas om in de toekomst zandtransporten mogelijk te maken. De
Bouwdienst vond bij verschillende gelegenheden de gekozen oplossingen overgedimensioneerd
en zei niet te kunnen overzien of de argumenten vóór de keersluis
juist waren. De provincie en waterschappen waren echter van mening dat de
meerkosten van f 5,5 miljoen voor beide voorzieningen niet waren te vermijden. 4.3.7 Demontabele voorzieningenIn de raming is voor demontabele voorzieningen f 1,2 miljoen aan
kosten voorzien. In de rijksbijdrage is er van uit gegaan dat de kosten van
demontabele wanden circa duizend gulden per strekkende meter zouden bedragen.
De Rekenkamer stelde vast dat de waterschappen hebben gekozen voor demontabele
oplossingen die ongeveer het drie- à viervoudige hiervan hebben gekost.In het eerste kadeplan van het waterschap Roer en Overmaas kwamen geen
demontabele wanden voor. GS hebben vervolgens, naar aanleiding van de zienswijzen
die bij hen waren ingebracht over het te verwachten verlies van uitzicht door
de kade-aanleg, besloten in hun vaststellingsbesluit over de kadeplannen van
het waterschap Peel en Maasvallei, in Well, kern Arcen en bij incidentele
bebouwing/bedrijven alsnog demontabele wanden toe te passen. In de vaststellingsbesluiten
zijn de criteria opgenomen op grond waarvan GS hiertoe in individuele gevallen
hebben besloten. Bij het waterschap Roer en Overmaas ging het om de kaden
bij Itteren en Herten. De extra kosten bedragen respectievelijk f 2,2
miljoen en f 1,4 miljoen. Volgens Rijkswaterstaat had bij een goede coördinatie
tussen waterschappen een gedeelte hiervan kunnen worden voorkomen. Nu men
in één geval gekozen had voor een mooie maar dure oplossing,
en de provincie er vervolgens een beleidslijn voor had ontwikkeld, kon men
ook voor de andere vergelijkbare gevallen niet meer met een goedkopere oplossing
volstaan.Een bijzondere demontabele voorziening is de coupure. Dit is een opening
in een kade, die in geval van hoogwater kan worden afgesloten met demontabele
delen. In de nota «De kaden herberekend» kwamen slechts enkele
coupures voor, bij voorbeeld bij Borgharen. Uiteindelijk zijn er naar schatting
tachtig coupures uitgevoerd. In het meerkostenoverzicht is hier gedeeltelijk
rekening mee gehouden. In de post «demontabele kaden» zijn wel
de kosten voor aanschaf van de materialen voor de demontabele wanden van de
coupures meegenomen, maar niet de kosten voor de fundering en het betonwerk.
De Rekenkamer is van mening dat ook deze kosten in het overzicht zichtbaar
gemaakt hadden moeten worden om een goed beeld te krijgen van de werkelijke
meerkosten voor coupures. 4.3.8 WaterfrontenBij het waterschap Peel en Maasvallei waren in door de provincie vastgestelde
kadeplannen (bij Arcen, Well en Mook) groene kaden voorzien. Vanuit belanghebbenden
is hiertegen bezwaar gemaakt. De provincie heeft vooruitlopend op een beslissing
van de Raad van State de voorziene groene kaden vervangen door harde kademuren
die bovendien deels demontabel waren. De motieven voor deze wijzigingen waren
de beperkte ruimte met name in de kernen, en het uitzicht. De provincie veronderstelde
dat als zij niet tegemoet kwam aan de bezwaren van de belanghebbenden de Raad
van State toch in het voordeel van de belanghebbenden zou besluiten.
Extra kosten van deze besluitvorming bedragen volgens het overzicht f 3,3
miljoen. 4.3.9 VoorbemetselingIn de Deltawet grote rivieren is bepaald dat de waterschappen bij het
opstellen van de kadeplannen rekening moeten houden met landschap, natuur
en cultuurhistorie (LNC-waarden). In de rijksbijdrage van f 155 miljoen
werd rekening gehouden met een bedrag van f 15,5 miljoen voor LNC-waarden,
waarvan f 14 miljoen voor voorbemetseling. De provincie merkte in een
notitie over de meerkosten op dat zij, gelet op het advies van de commissie
Boertien I, dit metselwerk noodzakelijk achtte en het daarom in de vaststellingsbesluiten
heeft goedgekeurd. Opmerkelijk is, dat de provincie hoewel zij deze mening
was toegedaan, in datzelfde besluit voorbemetseling heeft geprioriteerd, dat
wil zeggen: daar pas in een later stadium over wilde beslissen. Dit is des
te vreemder, omdat zij zich realiseerde dat voorbemetselen in een later stadium
tot hogere kosten zou leiden.In een reactie van de Bouwdienst op de concept-kadeplannen bleek dat er
over het geheel genomen veel meer keermuren inzitten dan in Boertien II was
voorzien, tevens waren vrijwel al deze keermuren met metselwerk bekleed. Het
viel de Rekenkamer op dat de extra kosten die voor voorbemetseling moeten
zijn gemaakt niet in de meerkostenoverzichten zijn opgevoerd. 4.3.10 AfrasteringMet voorzieningen voor beheer en onderhoud van de kaden was in de rijksbijdrage
van f 155 miljoen bewust geen rekening gehouden omdat beheer en onderhoud
van waterkeringen de verantwoordelijkheid is van de beheerders, dus de waterschappen.
In de door de waterschappen opgestelde kadeplannen, zoals vastgesteld door
de provincie, waren echter wel werkzaamheden opgenomen voor het afrasteren
van kaden om het mogelijk te maken de kaden te laten afgrazen door schapen.In het meerkostenoverzicht van maart 1996 voerden de waterschappen een
bedrag van f 3,8 miljoen op voor afrastering: voor het waterschap Roer
en Overmaas gaat het om f 2,3 miljoen en voor het waterschap Peel en
Maasvallei om f 1,5 miljoen. Bij het waterschap Roer en Overmaas blijkt
over een lengte van circa 100 kilometer afrastering aangebracht te zijn (dit
is meer dan was gepland in het kadeplan) en bij het waterschap Peel en Maasvallei
moet nog besloten worden of permanente afrastering aangebracht gaat worden.
Door dit laatste waterschap wordt overwogen om gebruik te maken van tijdelijke
langsafrasteringen in plaats van het aanleggen van permanente afrastering.
Gevolg hiervan kan zijn dat de door dit waterschap gepresenteerde meerkosten
voor afrastering teruggebracht kan worden tot f 0,4 miljoen. Het totaal
aan meerkosten voor afrastering komt dan op f 2,7 miljoen in plaats van
de f 3,8 miljoen die in het overzicht is gepresenteerd.De Rekenkamer vindt het niet juist dat meerkosten voor afrastering worden
gepresenteerd omdat deze onder beheer en onderhoud vallen en dus door de waterschappen
zelf moeten worden opgebracht. 4.3.11 Grootschalige infrastructuuraanpassingenIn de raming van de f 155 miljoen zijn grootschalige aanpassingen
aan ondergrondse en bovengrondse infrastructuur buiten beschouwing gebleven.
Bij de aanleg bleken bij Venlo en Tegelen hiervoor toch werkzaamheden
te moeten worden verricht, wat volgens de waterschappen tot de gepresenteerde
meerkosten van f 2,5 miljoen heeft geleid. 4.3.12 Schadevergoedingen 4.3.12.1 Schade aan wegenRijkswaterstaat en provincie zijn het oneens over de vraag of in de oorspronkelijke
raming rekening is gehouden met het vergoeden van schade aan wegen. De Bouwdienst
is van mening dat de post onvoorzien in de raming hierin voorziet.De provincie geeft in het overzicht aan dat er vooral bij speciewingebieden
schade aan wegen is ontstaan. Zij is van mening dat daar waar de wegen niet
voor dit verkeer (B-wegen) geschikt waren dit ten laste van de waterschappen
zou moeten komen. Daar waar de wegen wel geschikt zijn voor dit werkverkeer
zou dit ten laste van de gemeente moeten komen.In het meerkostenoverzicht wordt voor het herstel van wegen een bedrag
van f 3 miljoen opgevoerd. Aangezien onduidelijk is of deze post al dan
niet in de oorspronkelijke raming begrepen was, kan de Rekenkamer geen uitspraak
doen over de vraag of dit bedrag terecht als meerkostenpost wordt gepresenteerd. 4.3.12.2 BestuurscompensatieBestuurscompensatie is de vergoeding voor schade die iemand lijdt door
de uitvoering van een werk, en waarvan deze de kosten redelijkerwijs niet
zelf hoeft te dragen. Artikel 7 van de Deltawet grote rivieren bepaalt dat
dergelijke schadevergoedingen moeten worden toegekend door de waterschappen
als uitvoerders van de werken. De Memorie van Toelichting bij de wet stelt
dat deze zich de door de uitvoering van de werken rechtstreeks getroffen belangen
van derden ook in financiële zin hebben aan te trekken1 .Ook hier zijn Rijkswaterstaat en de provincie het erover oneens of hiermee
rekening is gehouden in de oorspronkelijke raming.In het meerkostenoverzicht is aangegeven dat de waterschappen inmiddels
voor f 0,5 miljoen aan claims hebben erkend en dus zullen betalen, terwijl
er voor f 2,8 miljoen claims zijn ingediend die (nog) niet door hen zijn
erkend. Omdat onduidelijk is of deze post in de raming is meegenomen, kan
de Rekenkamer zich ook hier niet uitspreken over de vraag of dit bedrag terecht
als meerkostenpost wordt opgevoerd. 4.3.13 De KampDe provincie heeft in enkele gevallen in haar vaststellingsbesluiten kaden
laten vervallen bij alleenstaande bebouwing, onder verwijzing naar de beperkte
financiële middelen. Enkele burgers van de wijk De Kamp gingen hiertegen
in beroep bij de Raad van State, die hen in het gelijk stelde2 . De Raad vond dat kaden die in de bijlage bij de Deltawet grote rivieren
zijn opgenomen en die nodig zijn om een beschermingsniveau van 1/50 te bereiken
èn waarvoor niet geldt dat het «om andere redenen redelijkerwijs
niet kan worden gevergd», moeten worden aangelegd. Een gebrek aan financiële
middelen doet daar volgens de Raad van State niet aan af.De extra kosten voor dit langere kadetraject bedroegen volgens het waterschap
Peel en Maasvallei f 0,8 miljoen en zijn in het overzicht als meerkosten
opgevoerd. 4.3.14 Diversen 4.3.14.1 Archeologisch onderzoekIn het meerkostenoverzicht presenteert de provincie in de post «diversen»
kosten voor archeologisch onderzoek die «na de start van de uitvoering»
aan het licht kwamen. Om welk bedrag het gaat, is niet uit dit overzicht af
te leiden. In juli 1996 bleek het bij de beide waterschappen tezamen om een
bedrag van circa f 0,2 miljoen te gaan.De Rekenkamer constateerde dat deze kosten al in de concept-kadeplannen
waren voorzien maar niet in de budgetraming zijn meegenomen. De provincie
stelde in haar vaststellingsbesluiten dat deze kosten deel uitmaakten van
de totale projectkosten. De Rekenkamer vindt het opmerkelijk dat deze kosten
desondanks nu als meerkosten worden aangemerkt. 4.3.14.2 BeplantingHet waterschap Roer en Overmaas presenteert f 0,6 miljoen aan kosten voor
herbeplanting ondanks het feit dat dit volgens de Bouwdienst in de eenheidsprijzen
en dus in de rijksbijdrage van f 155 miljoen is opgenomen. Aangezien
onduidelijk is of deze post in de oorspronkelijke raming begrepen was, kan
de Rekenkamer geen uitspraak doen over de vraag of dit bedrag terecht als
meerkostenpost wordt gepresenteerd. 4.3.14.3 TracéwijzigingenEen tweetal tracés is door een uitspraak van de Raad van State
en door de provincie gewijzigd: respectievelijk het tracé IAZI Stein1 en het tracé Hondsbergje. De extra kosten voor
het waterschap Roer en Overmaas bedragen f 0,76 miljoen. Deze meerkosten
zijn niet in het overzicht van maart 1996 verwerkt. 4.4 MinderkostenIn het overzicht wordt één minderkostenpost van f 10
miljoen opgevoerd, namelijk voor kwelvoorzieningen zoals pompen.Kwelvoorzieningen waren in de vaststellingsbesluiten geprioriteerd en
zouden dus pas in de tweede fase worden aangelegd. De Rekenkamer stelde vast
dat in een aantal bestekken voor de eerste fase al een deel van de werkzaamheden
voor kwelvoorzieningen was opgenomen. De kosten van deze werkzaamheden drukken
dus op andere budgetposten, waardoor kwelvoorzieningen in werkelijkheid duurder
zijn dan ze nu lijken. Om hierover nauwkeurige uitspraken te kunnen doen,
zouden de bestekken moeten worden nagelopen.De Rekenkamer vond het verder opmerkelijk dat, waar een budget beschikbaar
was van f 155 miljoen, slechts op één kostenpost besparingen
worden gepresenteerd. Zij acht het aannemelijk dat er in werkelijkheid meer
minderkostenposten zijn en vraagt zich af of het overzicht in dit opzicht
wel een volledig beeld geeft. 4.5 ConclusiesDe Rekenkamer stelde vast dat het de provincie en de waterschappen veel
tijd en moeite heeft gekost om een overzicht van meerkosten op te stellen.
Dit wordt naar haar mening voor een belangrijk deel veroorzaakt door
het ontbreken van een functionerend kostenbewakingssysteem voor het project
bij provincie en waterschappen.De Rekenkamer toetste het gepresenteerde meerkostenoverzicht op hoofdlijnen
en stelde vast, dat:♦ sommige kostenoverschrijdingen in werkelijkheid groter zullen
zijn dan aangegeven: de kosten voor grondverwerving à circa f 10,8
miljoen en de aankoop van speciewingebieden à circa f 8,8 miljoen;♦ het niet volledig was: extra calamiteitenvoorzieningen bij Venlo
en extra kosten door meer coupures ontbraken;♦ de post «afrastering» f 3,8 miljoen er ten onrechte
in is opgenomen;♦ van een aantal meerkostenposten niet kan worden vastgesteld of
ze terecht worden gepresenteerd, omdat onduidelijk is of ze in de oorspronkelijke
raming zijn meegerekend.De Rekenkamer tekent hierbij aan dat een totaalbeeld van alle meer- èn
minderkosten alleen kan worden verkregen door een uitvoerige analyse van de
bestekken en nacalculaties.De meerkosten zoals gepresenteerd in het meerkostenoverzicht van 22 maart
1996 komen, gelet op het bovenstaande, waarschijnlijk hoger uit dan het bedrag
van maximaal f 44 miljoen dat door de provincie en de waterschappen wordt
genoemd.Volgens de Rekenkamer kan het welhaast niet anders, dan dat er meer minderkostenposten
zijn dan alleen de post «kwelvoorzieningen» uit het overzicht:
anders was de totale overschrijding immers hoger uitgevallen. Ook in dit opzicht
lijkt het overzicht dus incompleet te zijn.Overigens maakten de waterschappen medio augustus bekend dat de totale
overschrijding van het budget inmiddels lager uit zou komen dan op de f 44
miljoen die in maart 1996 werd gepresenteerd, namelijk op circa f 36
à 37 miljoen.De Limburgse overheden stelden bij de presentatie van hun meerkostenoverzicht,
in maart 1996, dat de extra kosten niet te voorzien en niet te vermijden waren.
Deze stelling is volgens de Rekenkamer slechts ten dele juist. Ook keuzes
van de waterschappen en besluiten van de provincie hebben namelijk geresulteerd
in niet onbelangrijke meerkosten: te denken valt bij voorbeeld aan de beslissingen
om meer en duurdere demontabele voorzieningen te treffen, om bepaalde speciewingebieden
aan te wijzen of om meer grond aan te kopen. 5 SLOTBESCHOUWINGDe Rekenkamer is van mening dat in de korte periode sinds de vaststelling
van het Deltaplan grote rivieren door de betrokken overheden veel werk is
verzet om de Maaskaden in Limburg in de beoogde korte tijd aan te leggen.
Toch zijn er, mede door de snelheid waarmee het project is uitgevoerd, volgens
haar ook enkele kritische kanttekeningen bij te plaatsen. Deze kanttekeningen
moeten gezien worden in het licht van de actuele discussie over de gepresenteerde
meerkosten.De minister achtte zichzelf uitsluitend verantwoordelijk in voorwaardenscheppende
zin: als medewetgever stelde zij de Deltawet grote rivieren op, die het project
procedureel mogelijk maakte, en daarnaast leverde zij een rijksbijdrage omdat
van provincie en waterschappen niet kon en mocht worden verwacht dat zij een
dergelijk groot project uit de eigen middelen zouden financieren. Op welke
wijze de regio feitelijk uitvoering gaf aan het Deltaplan, en met name hoe
zij verkoos de rijksbijdrage te besteden, beschouwde de minister niet als
haar verantwoordelijkheid. Haar departement bleef zich echter wel bemoeien
met de uitvoering maar in haar ogen alleen als technisch adviseur
bij de ontwikkeling van de kadeplannen.De Rekenkamer betwijfelt of deze opstelling van het rijk past binnen de
in het Deltaplan vastgelegde verantwoordelijkheid van het rijk voor de algehele
regie. Zij is van mening dat het rijk mede gelet op de specifieke situatie
in Limburg, gekenmerkt door een zeer korte voorbereidingstijd waaruit grote
onzekerheidsmarges voortvloeiden, de beperkte ervaring met kade-aanleg en
de beperkte mogelijkheden van de waterschappen om eventuele meerkosten om
te slaan over de te beschermen gezinnen1 , voor
duidelijke afspraken had moeten zorgen over de uitvoering en de financiering
van de kaden. In de eerste fase van het project leken de provincie en de waterschappen
onvoldoende doordrongen te zijn van het feit dat het rijk had gekozen voor
het verstrekken van een vast (maximaal) budget en dat het risico van meerkosten
bij de regio was gelegd. Volgens het rijk was deze afspraak in overleg met
de provincie gemaakt, maar de Rekenkamer heeft deze in notulen van de vergaderingen
niet aangetroffen. Ook is er niet voor gekozen om in het begin afspraken over
taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van dit omvangrijke project nader
uit te werken en vast te leggen in een overeenkomst.De Rekenkamer stelde vast dat door het ontbreken van nadere afspraken
al snel na de start onenigheid ontstond over de uitgangspunten van de kade-aanleg.
De Limburgse overheden wilden dijken aanleggen, terwijl de minister van mening
was dat volstaan kon worden met beperktere voorzieningen. Bij deze discussies
speelde de status van de bij de Deltawet gevoegde bijlagen met tracés
een belangrijke rol. Het rijk was van mening dat er geen verplichting was
tot het aanleggen van alle aangegeven tracés met het aangegeven beschermingsniveau,
de Limburgse overheden zagen de wet echter als taakstellend. Deze onenigheden
bleven tijdens de gehele uitvoering bestaan. Van de minister (i.c. Rijkswaterstaat)
had verwacht mogen worden dat zij uit hoofde van haar regiefunctie deze interpretatieverschillen
in een vroegtijdig stadium tot een oplossing had gebracht in plaats van de
opstelling te kiezen die volgens de Rekenkamer neerkwam op «we agree
to disagree». Pas in augustus 1995, in een te laat stadium, is er een
overeenkomst tot stand gekomen. Bovendien werden met deze overeenkomst niet
alle geschilpunten opgelost. De minister heeft door deze gang van zaken de
regiefunctie van het rijk onvoldoende inhoud gegeven.De waterschappen vonden dat de minister door in de wet het beschermingsniveau
van ten minste 1/50 te noemen, wel degelijk ook inhoudelijk eisen aan het
project – en in het bijzonder aan hen als uitvoerders ervan –
stelde. Zij hielden vol dat de wet een taakstellend karakter had, en dat de
uitvoering ervan financieel niet aan banden kon worden gelegd. De waterschappen
beschouwden de vaststellingsbesluiten van de provincie als instemming met
de kadeplannen, waardoor sturing in de uitvoeringsfase door de provincie niet
meer aan de orde kon zijn.De Rekenkamer constateerde dat de waterschappen gedurende het gehele project
in belangrijke mate hun eigen gang zijn gegaan: zij gaven er weinig blijk
van in goed overleg tot sobere oplossingen te willen komen en achtten zich
vanaf het begin niet gehouden aan het budgettair plafond van aanvankelijk
f 100 miljoen en later f 155 miljoen.De provincie bevond zich in een lastige positie tussen rijk en waterschappen.
De Deltawet grote rivieren plaatste haar inhoudelijk in een centrale positie,
doordat zij in de vorm van het vaststellingsbesluit toestemming moest geven
voor de uitvoering van de werkzaamheden door de waterschappen. Zij was van
mening dat zij door een uitspraak van de Raad van State in de
tweede helft van augustus 1995 nauwelijks nog mogelijkheden had om de kosten
te beheersen.De Rekenkamer concludeerde dat de provincie met name in de cruciale beginfase
mogelijkheden voor kostenbeheersing heeft laten liggen. Zij maakte daarbij
geen gebruik van haar vaststellingsbesluiten om de kadeplannen van de waterschappen
op soberheid te toetsen. De maatschappelijke druk om vooral voort te maken
en de algemene bekendheid met de in de Deltawet aangegeven tracés speelden
daarbij ongetwijfeld mee.De onduidelijkheid over de verschillende verantwoordelijkheden heeft volgens
de Rekenkamer belangrijke consequenties gehad voor het verloop van het project
en de financiële problemen die daarbij zijn gerezen. Zij acht het overigens
niet onwaarschijnlijk dat enkele van de opgetreden meerkosten ook bij een
duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling niet te vermijden zouden zijn geweest.
Zij stelde echter ook vast dat door bepaalde keuzen en beslissingen van waterschappen
en provincie de kosten van de kade-aanleg hoger zijn uitgevallen dan het beschikbare
budget van f 155 miljoen.Volgens haar is het aannemelijk dat het gezien de haast waarmee een en
ander gerealiseerd moest worden, voor een sobere en doelmatige uitvoering
van de kaden beter was geweest als de inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheden
en bevoegdheden in één hand hadden gelegen.Het geheel overziende stelt zij vast dat zoals het project nu is uitgevoerd
alle betrokken partijen steken hebben laten vallen.De Rekenkamer neemt zonder meer aan dat bij de nog komende verdieping
en verbreding van de rivierbedding verantwoordelijkheidsverdeling en projectmanagement
extra aandacht zullen krijgen.Tot slot wil de Rekenkamer aandacht besteden aan de vraag naar de rechtmatigheid.
Zij dringt er, mede uit hoofde van haar wettelijke taak de rijksrekening goed
te keuren, op aan dat zo spoedig mogelijk een controleprotocol tot stand komt
waarin geregeld wordt hoe straks bij de afrekening van het project de rechtmatige
besteding van de rijksbijdrage vastgesteld gaat worden. Het controleprotocol
zal richting dienen te geven aan onder meer de bij de eindafrekening te verrichten
controles (bestekscontrole en nacalculatie). De Rekenkamer zal, mede gelet
op de onduidelijkheden over de te leveren prestatie en op de problematiek
van de onvervangbare controles, in haar rechtmatigheidsonderzoek aandacht
besteden aan de eindafrekening van de rijksbijdrage. 6 REACTIES 6.1 Reactie ministerDe minister schreef in haar reactie op het rapport, waardering te hebben
voor het werk dat de Rekenkamer op haar verzoek had verricht, en zich in grote
lijnen te kunnen vinden in de gemaakte analyse. De minister zei met de Rekenkamer
van mening te zijn dat de eindverantwoordelijkheid bij dit type projecten
beter moet worden geregeld. Naar het oordeel van de minister deed het rapport
recht aan de verschillende benaderingen van de betrokken partijen.De minister schreef er behoefte aan te hebben een en ander te verduidelijken
ten aanzien van ieders verantwoordelijkheid voor het project, met name in
de eerste fase: bij het opstellen van het Deltaplan grote rivieren begin februari
1995 bestond volgens de minister bij het rijk – gezien
de complexiteit van het gehele project – nog de gedachte van een wat
sterkere rijks-regie-rol. In het overleg van het kabinet met het Interprovinciaal
Overleg (ipo), de Unie van Waterschappen en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten op 9 februari 1995 was met name van de zijde van het ipo benadrukt
dat – mede gezien de decentralisatie-afspraken over de rivierdijken
het ipo de coördinatie zou verzorgen ten behoeve van de door de minister
voorgezeten Stuurgroep Deltaplan grote rivieren. In deze stuurgroep werd en
wordt verder invulling gegeven aan de rijks-regie-rol. Voor de versnelling
van de rivierdijkversterkingen heeft deze aanpak prima gewerkt, aldus de minister.
De minister schreef aanvankelijk de beleving te hebben gehad, dat ook voor
het onderdeel Maaskaden goede afspraken waren gemaakt. Dat de schriftelijke
vastlegging van deze afspraken niet altijd even duidelijk was, kwam volgens
de minister doordat de vertegenwoordigers van het rijk in het overleg met
de regionale overheden ervan overtuigd waren dat de kern van de afspraken
over en weer volstrekt helder was.De minister stelde ten slotte dat haar bekend was dat de regio de Limburgse
bevolking een bescherming van ten minste 1/50 wilde bieden, en dat zij dit
steeds als een keuze van de provincie heeft beschouwd. Zij erkende dat de
formulering in de Memorie van Toelichting bij de Deltawet grote rivieren aanleiding
kon geven tot een andere uitleg. De minister schreef dat zij van mening is,
dat dit verschil van benadering de grote oorzaak van de gerezen problemen
is geweest. 6.2 Reactie provincieHet College van Gedeputeerde Staten van Limburg wees er in zijn reactie
op dat er een verschil van mening bestond tussen de regio en de HDW over de
noodzakelijkheid van de aanleg van de kaden. De provincie gaf aan dat, ondanks
dat de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving in haar advies van 30
augustus jl. aangeeft dat de Deltawet grote rivieren niet taakstellend is,
deze Staatscommissie erkent dat door de ontstane verwachtingen de vrijheid
van de verantwoordelijke beheerders om al dan niet tot uitvoering van versterkingswerkzaamheden
over te gaan materieel zeer beperkt was.De provincie ging verder in op de conclusie van de Rekenkamer dat de provincie
de mogelijkheden tot kostenbeheersing onvoldoende heeft benut. Volgens de
provincie waren die mogelijkheden beperkt. Zij stelde, dat:♦ bij het opstellen van de Deltawet die onder grote tijdsdruk tot
stand is gekomen, een aantal elementen in de wet onvoldoende op hun consequenties
zijn doordacht, zoals het ontbreken van een financiële paragraaf, de
bevoegdheidsverdeling, en de automatische vaststelling van de plannen zes
weken na indiening; de provincie heeft in de wet geen bevoegdheden gekregen
om de waterschappen richtlijnen te geven of anderszins aanwijzingen te geven;
ook is onvoldoende de consequentie gerealiseerd van het gegeven, dat het gebied
van de onbedijkte Maas niet onder de Wet op de waterkering valt; daardoor
verschilde de situatie in Limburg met die in de rest van het land; in Limburg
moest nog voor vrijwel alle kaden een nieuw tracé ontworpen worden,
terwijl voor de dijkversterkingswerken in Midden-Nederland vele plannen gereed
waren en de kosten- en bevoegdheidsverdeling op voorhand duidelijk waren en♦ de (nog globale) kadeplannen binnen zes weken vastgesteld moesten
worden; er waren op dat moment alleen globale ramingen, die een totaal van
meer dan f 200 miljoen indiceerden; de provincie had dus, zo stelt zij
in haar reactie, in aanvang geen gedetailleerd zicht op de met de plannen
gemoeide kosten; de Deltawet leverde hier ook geen instrument voor en stelde
ook geen nadere eisen aan de ingediende plannen; de gedachte om in een periode
van zes weken zelf plannen door de provincie te laten uitwerken,
danwel tot omvangrijke aanpassingen te komen, is ook achteraf bezien volgens
de provincie niet realistisch; de provincie wordt ingevolge de Deltawet geacht
de plannen te toetsen op de waterstaatkundige aspecten en op de algemene en
individuele belangenafweging, die door de waterschappen had plaatsgevonden.Over de meerkosten merkte de provincie op dat zij de analyse van de Rekenkamer
op een aantal punten onnodig onduidelijk vindt over de vraag of bepaalde posten
al dan niet in de oorspronkelijke raming waren meegenomen. De provincie stelde,
verwijzend naar de notitie «De kaden herberekend», dat daarin
expliciet is vermeld dat «In de eenheidsprijzen de volgende onderdelen
niet opgenomen zijn:♦ grootschalige aanpassingen aan ondergrondse en bovengrondse infrastructuur;♦ compenserende maatregelen voor waterstandsverhogingen;♦ schade aan wegen door de werkzaamheden;♦ bestuurscompensatie;♦ funderingen, damwanden etc. voor harde kaden.»De Rekenkamer heeft in haar onderzoek vastgesteld, dat tussen de Bouwdienst,
opsteller van de eenheidsprijzen die bepalend waren voor de rijksbijdrage,
en de provincie een verschil van mening is blijven bestaan over de vraag,
of bepaalde posten in de eenheidsprijzen waren meegenomen. De Bouwdienst meende
dat schade aan wegen en bestuurscompensatie in de eenheidsprijzen waren verdisconteerd,
terwijl de provincie meende dat dit niet zo was. Omdat niet meer was vast
te stellen wie gelijk had, kon de Rekenkamer geen uitspraak doen over de vraag
of de voor deze posten opgevoerde meerkosten terecht als meerkosten werden
gepresenteerd.In de paragraaf over de kosten van grondverwerving geeft de Rekenkamer
naar het oordeel van de provincie een onvolledig beeld, omdat ze de suggestie
oproept van excessieve uitgaven voor grondverwerving. De kosten van de grondverwerving
voor de kade-aanleg worden in het rapport behandeld aan de hand van normbedragen,
hetgeen volgens de getoonde berekening leidt tot een raming van f 11,3
miljoen voor grondaankoop. Ten behoeve van de beoordeling van de besteksramingen
heeft de provincie het budget van f 155 miljoen uitsplitst in een aantal
kostencategorieën, waaronder grondverwerving. Voor de categorie grondverwerving
is daarbij gerekend met een strook van 20 meter en een prijs van f 9,00
per m2. Binnen het bedrag van f 155 miljoen is bijgevolg in
de budgetoverzichten een bedrag van ca f 25 miljoen opgenomen voor de
totale grondverwervingskosten, aldus de provincie.De Rekenkamer merkte op dat de waterschappen een soortgelijke opmerking
maakten over haar bevindingen ten aanzien van de aankoop van grond. Zowel
provincie als waterschappen baseren zich hierbij op de budgetoverzichten van
de provincie, waarin inderdaad een groter bedrag voorzien was voor grondaankopen.
Het meerkostenoverzicht van maart 1996 evenwel vergelijkt de situatie van
dat moment niet met de budgetoverzichten van de provincie, maar met de eerdere
budgetraming die aan de bijdrage van f 155 ten grondslag lag, en waarin
voor grondaankopen veel minder geld was gereserveerd. Van dit meerkostenoverzicht
is de Rekenkamer in haar onderzoek uitgegaan: zij heeft de onderbouwing van
dit overzicht onderzocht en dus de budgetraming die ten grondslag lag aan
de rijksbijdrage als ijkpunt genomen. De Rekenkamer doet geen uitspraak over
de juistheid van de keuze van provincie en waterschappen om meer grond aan
te kopen.De provincie onderschreef de conclusie van de Rekenkamer, dat het integrale
project Maaskaden intussen van iedereen een beetje, maar van niemand (meer)
helemaal was. Achteraf bezien is dat volgens de provincie juist,
net zo goed als dat achteraf het geheel overziende geconstateerd kan worden
dat alle betrokken partijen steken hebben laten vallen. Tevens is de provincie
het met de Rekenkamer eens, dat uit de historie lessen getrokken dienen te
worden voor de aansturing en verantwoordelijkheidsverdeling van toekomstige
veelomvattende projecten als de verbreding en verdieping van de Maas.Tot slot merkte de provincie op dat door de inzet van de betrokken overheden
in korte tijd met voortvarendheid veel werk is verzet teneinde voor de winter
van 1995 zoveel mogelijk burgers langs de Maas bescherming te bieden. 6.3 Reacties waterschappenVolgens de voorzitter van het waterschap Peel en Maasvallei mocht geconstateerd
worden dat in hoge mate de gestelde doelen binnen de zeer krappe termijnen
zijn gerealiseerd. Als (achteraf) kritische kanttekeningen kunnen worden geplaatst
bij een aantal aspecten, dan dienden volgens de voorzitter de bijzondere omstandigheden
in relatie tot de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd nadrukkelijk
te worden meegewogen. Dit is naar de mening van de voorzitter ook van toepassing
op de financiële aspecten van dit bijzondere project.De kritische kanttekeningen die de Rekenkamer op een aantal plaatsen maakt
over de positie en rol van de waterschappen dienden volgens de voorzitter
genuanceerd te worden tegen de achtergrond van:♦ het ontbreken van duidelijke (vooraf) door het rijk en/of provincie
vastgestelde (technische) uitgangspunten voor de kade-aanleg; ♦ de verplichting op grond van de Deltawet grote rivieren om plannen
op te stellen op basis van de aangegeven knelpunten, een beschermingsniveau
van tenminste 1/50, weging van individuele en algemene belangen, gangbare
technische normen;♦ de verplichting op grond van de Deltawet grote rivieren om aan
de door Gedeputeerde Staten vastgestelde plannen uitvoering te doen geven
(na toetsing concept-bestekken, openbare aanbestedingen en door de provincie
goedgekeurde gunningen).Plaatselijk zijn volgens de voorzitter wel degelijk alternatieven ingebracht
om te komen tot versoberingen en kostenbesparingen. Op basis van het vorenstaande
en de centrale doelstelling en korte realisatietermijnen volgens Deltaplan
en Deltawet grote rivieren, kon de voorzitter de conclusie dat de waterschappen
in belangrijke mate hun eigen gang zijn gegaan niet delen.De voorzitter merkte op, dat de gepresenteerde meerkosten beogen een inzicht
te geven in de belangrijkste oorzaken van de afwijkingen, zoals die ten grondslag
liggen aan de budgetramingen van mei/juni 1995. Dit laat onverlet dat bij
de uitvoering van diverse bestekken sprake is geweest van niet alleen meer-
maar ook minderwerk.De voorzitter van het waterschap Roer en Overmaas liet in zijn reactie
weten de opmerkingen van zijn collega te onderschrijven. Hij benadrukte dat
hij de passages in het rapport die betrekking hebben op de perceptie van de
bestuurlijke verantwoordelijkheid van de betrokken overheden van eminent belang
achtte: alleen op basis daarvan kan een verantwoorde beoordeling van de feiten
worden gemaakt. Ook vroeg hij aandacht voor de speciale omstandigheden waaronder
het project moest worden uitgevoerd, waarbij hij onder meer inging op het
algemeen onderschreven doel van het project, de kans op overstromingen bij
een waterstand als in 1993 en 1995 uit te sluiten. De voorzitter was van mening dat bij het gekozen uitvoeringsniveau een
redelijk te achten soberheid in acht is genomen. Soberheid is volgens de voorzitter
een relatief begrip. Zonder vooraf daarover ijkpunten in te bouwen, is het
achteraf eenvoudig te concluderen dat soberheid niet in acht is genomen. Terugblikkend
concludeerde hij dat, evenals bij de start van het project, ook thans in algemene
zin binnen de regio in sterke mate consensus bestaat over het resultaat: de
op de bijlage bij de Deltawet genoemde kaden zijn grotendeels aangelegd. De
kaden zijn volgens de voorzitter aangelegd op een wijze die beantwoordt aan
de bij de aanvang bestaande beleidsmatige uitgangspunten, en conform de eisen
van financiële doelmatigheid zoals die voortvloeien uit de Waterschapswet. 6.4 SlotwoordDe Rekenkamer ziet in de reacties geen aanleiding haar bevindingen en
conclusies aan te passen. BIJLAGE 1Afkortingen DWWDienst
Weg- en Waterbouwkunde (RWS) GSGedeputeerde Staten HDWHoofddirectie
van de Waterstaat (RWS) LNCLandschappelijk, Natuur- en CultuurhistorischRWSRijkswaterstaat WLWaterloopkundig LaboratoriumWPMWaterschap Peel en Maasvallei WROWaterschap Roer
en OvermaasBIJLAGE 2Verklarende woordenlijst beschermingsniveauoverstromingskanscalamiteitenpadpad over of langs kade ten behoeve van bereikbaarheid
bij calamiteiten coupureopening in waterkering, die bij hoogwater
kan worden afgesloten, bijvoorbeeld met balken demontabele wandkadewand
die in geval van hoogwater kan worden geplaatst dimensioneringhoogte,
breedte en helling van het dijklichaam eenheidsprijsprijs per
soort kade, per strekkende meter inspectiepadpad over of langs
kade ten behoeve van toezicht kadedijk met relatief lichte constructie
van relatief beperkte hoogte en breedte keurwaterschapsverordeningkruinhoogtehoogte van het dijklichaam kwelvoorzieningvoorziening
om kwelwater weg te pompen kwel(water)water dat vanuit de rivier
onder de dijk door in het achterland weer boven de grond komt opstuwendoen
rijzen van het water «prioritering»aanbrengen van
een volgorde van uit te voeren werken; ten aanzien van in de vaststellingsbesluiten
geprioriteerde werken gold het uitgangspunt, dat voorlopig niet van realisering
werd uitgegaan rivierbedcompensatiemaatregel om effect van een
belemmering in de stroom van de rivier op te heffen rivierkundige maatregelen(hier:)
verbreding en verdieping van de rivier «schil»keuzemogelijkheid;
extra ten opzichte van basisuitvoering kade speciein kaden gebruikte
kleisoort voorbemetselingbemetseling van harde kade met (sier-)stenenwaakhoogtede hoogte van de kruin boven de optredende hoogwaterstandwaterfrontgezicht op stad of dorp vanaf de rivierBIJLAGE 3Overeenkomst betreffende: bijdrage in de kosten van kade-aanleg (d.d.
10 augustus 1995)HW 95048RijkswaterstaatHoofddirectie van de WaterstaatRijksbegroting Dienstjaar 1995De ondergetekenden:Ir. J. R. Hoogland, Plv. directeur-generaal van de Rijkswaterstaat te
Den Haag, handelende namens het Rijk, daartoe gemachtigd door de Minister
van Verkeer en Waterstaat.partij te ener zijde, verder genoemd «het rijk»,enMr. B.J.M. baron van Voorst tot Voorst, commissaris van de Koningin in
de provincie Limburg,partij te andere zijde, verder genoemd «de provincie Limburg»,overwegende dat:– de Commissie Watersnood Maas naar aanleiding van de in 1993 opgetreden
hoge waterstanden op de Maas onder meer heeft aanbevolen om de bescherming
van bevolkingsconcentraties in het Maasdal tegen hoogwater te verbeteren door
het aanleggen van kaden (of het verbeteren van bestaande kaden) en bijbehorende
kwelwatervoorzieningen;– naar aanleiding van de in 1995 opgetreden hoge waterstanden het
kabinet onder meer heeft besloten om versneld kaden aan te (doen) leggen;– het kabinet zich voor de realisering hiervan, zijnde een onderdeel
van het Deltaplan Grote Rivieren, voor een bedrag van f 100 miljoen garant
heeft verklaard;– de kostenraming van de thans door de betreffende waterschappen
bij gedeputeerde staten van Limburg ingediende plannen f 155 miljoen
bedraagt, met een onzekerheidsmarge van plus of min f 30 miljoen;– indien het rijk geen hogere bijdrage toekent dan de in het Deltaplan
Grote Rivieren genoemde f 100 miljoen, de kaden niet, of niet op korte
termijn, volgens de ingediende plannen kunnen worden gerealiseerd;– de provincie Limburg inmiddels alle plannen voor de aanleg van
kaden heeft vastgesteld.besluiten de partijen het volgende:– Het Rijk draagt maximaal f 155 miljoen bij en betaalt deze
bijdrage in de kosten van kade-aanleg binnen een maand na het sluiten van
deze overeenkomst aan de provincie Limburg.– De provincie Limburg verstrekt hieruit aan de betreffende waterschappen
een bijdrage in de kosten die zij maken ten behoeve van het realiseren van
het door de provincie vastgestelde kadeplan.– De provincie Limburg verstrekt eveneens een bijdrage in de versterking
van de in de provincie Noord-Brabant gelegen kade te Groeningen op voorwaarde
van goedkeuring van dit plan door gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant.– De provincie Limburg maakt binnen 6 maanden na afloop van het
werk, maar uiterlijk 31 december 1997, een eindafrekening op, vergezeld van
een accountantsverklaring volgens een nog door partijen in gezamenlijk overleg
op te stellen controleprotocol. Dit controleprotocol behelst onder meer de
uitgaven voor de aanleg van de kaden en de rente die de provincie
geniet over het nog niet bestede deel van de rijksbijdrage (verder genoemd
renteopbrengsten) .– Als de totale bijdrage volgens de eindafrekening kleiner is dan;
f 155 miljoen, vermeerderd met de renteopbrengsten, dan zal de provincie
Limburg het verschil tussen de totale bijdrage en het bedrag van f 155
vermeerderd met de renteopbrengsten terstond aan het rijk terugbetalen.– De provincie Limburg informeert het rijk regelmatig over de voortgang
van de kade-aanleg via de Stuurgroep Deltaplan Grote Rivieren.Aldus opgemaakt en in tweevoud ondertekend, 's-Gravenhage, 1 augustus 1995 De partij ter ener zijde, De plv. Directeur-Generaal,
Ir. J. R. Hoogland Maastricht, 10 augustus 1995 De partij ter andere zijde,
mr. B. J. M. baron van Voorst tot Voorst XNoot1De maatschappelijke weerstanden tegen de ingrijpende gevolgen die de
rivierdijkverster- kingen konden hebben voor landschap, natuur en cultuur
leidden ertoe dat de rege- ring in 1992 besloot tot instelling van deze commissie.
 De commissie beval aan, bij de opstelling van dijkversterkingsplannen meer
rekening te houden met bovengenoemde waarden van landschap, natuur en cultuur
(LNC-waarden).XNoot1Bijeenkomst van 21 februari 1995 van de Beleidsgroep uitvoering Boertien
II.XNoot1Deze technische termen worden uitgelegd in bijlage 2.XNoot1Kadevakken Wessem (WPM), Eijsden-dorp, Aasterberg, Ohé en Laak,
Stevensweert, Brachterbeek en Maastricht-Sint Pieter (WRO).XNoot2Advies inzake: «Het (al dan niet) taakstellend karakter van de Deltawet
grote rivieren», d.d. 30 augustus 1996, pag. 14.XNoot1Grootschalige aanpassingen aan de infra- structuur, compenserende maatregelen
 voor waterstandsverhogingen, schade aan de wegen door werkzaamheden, bestuurs-
compensatie en funderingen/damwanden voor harde kaden.XNoot1Nota van de directeur FEZ aan de minister, d.d. 9 juni 1995, kenmerk
FEZ/95/13.318.XNoot1Deltaplan grote rivieren, blz. 18.XNoot2Deltaplan grote rivieren, blz. 8.XNoot3Deltaplan grote rivieren, blz. 4.XNoot1In een overleg met de provincie, d.d. 3 april 1995, over de uitvoering
van Boertien II.XNoot1Voulwames, Broekhuizen en voorstad St. Jacob.XNoot1Rijk, provincie en waterschappen.XNoot1Als volgt berekend: – groene kaden 88 000 meter lang x 12,5
 meter breed x f 10,00 is f 11 miljoen en – harde kaden 15 220
meter lang x 2 meter breed x f 10,00 is f 0,3 miljoen. Totaal f 11,3
miljoen. Breedte kaden en eenheids- prijs à f 10,00 afkomstig
van Bouwdienst.XNoot2Dit is de verordening van het waterschap.XNoot1Roer en Overmaas: de trajecten Eijsden, St. Pieter, Aasterberg, Ohé
en Laak/ Stevensweert en Brachterbeek. Peel en Maasvallei: het traject Wessem.XNoot2Roermond Centrum f 1,4 miljoen en voorstad St. Jacob f 7,0
miljoen, de nota «De kaden herberekend» p. 3 en 10.XNoot3Bij afronding van het onderzoek was dit nog niet gebeurd.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 109, nr. 3, blz.
8.XNoot2Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, uitspraak E10.95.0015/1
van 21 september 1995.XNoot1Integrale afvalwaterzuiveringsinstallatie van DSM.XNoot1Zie paragraaf 2.1. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24882-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl