Aanscherping gedoogcriteria coffeeshops
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 24 077
 
 Drugbeleid
 
 
 Nr. 265
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
 
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 26 oktober 2011
 
 Bij brief van 27 mei 2011 (Kamerstukken II 2010/11,
				24 077, nr. 259) heeft het
				kabinet de recente ontwikkelingen in – en de voorgenomen aanscherping van –
				het drugsbeleid uiteengezet. Het kabinet heeft in deze brief tevens aangegeven
				op welke wijze deze nieuwe impuls aan het coffeeshopbeleid wordt gegeven. In
				voorliggende brief ga ik – mede namens de minister van Volksgezondheid
				Welzijn en Sport – nader in op de voorgenomen aanscherping van de landelijke
				kaders van het nieuwe coffeeshopbeleid en de bijbehorende
				verantwoordelijkheden. Dit mede gelet op het voornemen van uw Kamer met het
				kabinet een integraal debat over het drugsbeleid te voeren en de in dit kader
				te treffen voorbereidingen.
 
 
 
 I.
 Voornemen kabinet
 
 Het kabinet staat voor een daadkrachtige aanpak van
				drugsgerelateerde overlast en (georganiseerde) criminaliteit. Er zal een einde
				worden gemaakt aan het huidige «open-deur-beleid». Coffeeshops moeten kleiner
				en meer beheersbaar worden gemaakt. De aantrekkingskracht van het Nederlandse
				drugsbeleid op gebruikers uit het buitenland moet worden teruggedrongen.
				Middelengebruik van minderjarigen wordt sterk tegengegaan en met name kwetsbare
				jongeren worden beschermd tegen drugsgebruik.
 
 
 
 II.
 Aanpassing gedoogcriteria
 
 De Aanwijzing Opiumwet vormt het landelijke kader voor het
				coffeeshopbeleid. Deze Aanwijzing wordt per 1 januari 2012 als volgt
				gewijzigd.
 Huidig kader
 In de huidige Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie
				zijn de volgende gedoogcriteria opgenomen.
 
 A: geen affichering: dit betekent geen reclame anders dan een
				 summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit;
 H: geen harddrugs: dit betekent dat geen harddrugs voorhanden
				 mogen zijn en/of verkocht worden;
 O: geen overlast: onder overlast kan worden verstaan
				 parkeeroverlast rond de coffeeshops, geluidshinder, vervuiling en/of voor of
				 nabij de coffeeshop rondhangende klanten;
 J: geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang aan jeugdigen tot
				 een coffeeshop; gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren is
				 gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van 18 jaar1 In het kader van huisregels kan de coffeeshophouder eisen dat men zich legitimeert bij toetreding tot de coffeeshop..
 G: geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie: dat wil
				 zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram).
 Onder «transactie» wordt begrepen alle koop en verkoop in
				 één coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper.
 
 Tijdpad
 
 Per 1 januari 2012 zal de Aanwijzing Opiumwet (2011AO13)2 www.om.nl/organisatie/beleidsregels/overzicht/drugs/ zijn gewijzigd met het oog op bovengenoemde
				 aanscherping van het coffeeshopbeleid. De wijziging houdt in dat per 1 januari
				 2012 de huidige gedoogcriteria worden aangevuld met het besloten clubcriterium
				 en het ingezetenencriterium. Met dit aangescherpte coffeeshopbeleid wordt
				 allereerst ervaring opgedaan in de drie zuidelijke provincies Limburg,
				 Noord-Brabant en Zeeland. Dit gezien de acute problematiek die zich in het
				 zuiden voordoet; de overlast van het drugstoerisme in grensgemeenten en de
				 problematiek in relatie tot georganiseerde criminaliteit in Noord-Brabant.
 Met de coffeeshopgemeenten uit deze provincies zullen door de
				 minister van Veiligheid en Justitie afspraken worden gemaakt over de handhaving
				 van de aanvullende gedoogcriteria. Eén jaar (voorzien per 1 januari 2013) na
				 deze start zal het nieuwe coffeeshopbeleid over de rest van het land worden
				 uitgerold3 Voor de rest van het land blijven de huidige AHOJG-criteria tussen de start in de drie zuidelijke provincies en de verdere landelijke uitrol van kracht. . Zoals gesteld in de brief van 27 mei 2011 zullen de
				 lokale, regionale en landelijke (neven)effecten van het nieuwe coffeeshopbeleid
				 scherp worden gevolgd. Met de ervaringen uit de start in het zuiden kan bij de
				 landelijke uitrol worden geanticipeerd op de mogelijke neveneffecten van het
				 nieuwe coffeeshopbeleid.
 
 Het afstandscriterium wordt per 1 januari 2014 in de Aanwijzing
				Opiumwet opgenomen. Dit houdt in dat per 1 januari 2014 in het gehele land
				geen coffeeshops binnen 350 meter van scholen mogen staan. Dit om de
				zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren te verkleinen. Door de
				aankondiging daarvan vóór 1 januari 2012 ontstaat een overgangstermijn van 2
				jaar die coffeeshopexploitanten en gemeenten in staat stellen zich op deze
				situatie voor te bereiden. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat voorafgaand aan de
				datum van 1 januari 2014 in het kader van nieuw te verlenen vergunningen en
				verplaatsingen van coffeeshops door gemeenten al rekening wordt gehouden met
				dit afstandscriterium.
 Nieuw kader
 Het aangescherpte gedoogbeleid zal naast de bestaande
				gedoogcriteria het volgende omvatten:
 
 Vanaf 1-1-2012 (zuiden) / 1-1-2013 (rest van het land)
 
 
 –
 Coffeeshops worden besloten clubs uitsluitend toegankelijk
						voor leden.
 
 
 –
 Een coffeeshop heeft maximaal 2000 leden.
 
 
 –
 Geen lidmaatschap van de besloten club voor anderen dan
						ingezetenen van 18 jaar of ouder van Nederland.
 
 
 Per 1-1-2014
 – De minimale afstand tussen coffeeshops en scholen bedraagt
				 350 meter.
 
 Besloten clubs:
 Coffeeshops zijn besloten clubs, alleen voor meerderjarige
				ingezetenen van Nederland toegankelijk.4 In het navolgende wordt nader ingegaan op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juni 2011 betreffende het ingezetenencriterium en de landelijke toepassing daarvan. Toegang tot de coffeeshop kan uitsluitend worden
				verleend na het tonen van een geldig identiteitsbewijs en op basis van
				lidmaatschap van die coffeeshop. Het ledenbestand per coffeeshop omvat maximaal
				2000 leden.
 Lidmaatschap:
 Het lidmaatschap van een coffeeshop kan uitsluitend worden
				verleend na het tonen van een geldig identiteitsbewijs en een bewijs dat de
				aanvrager ingezetene van Nederland is. Het lidmaatschap wordt in de vorm van
				een clubpas verleend door de coffeeshopexploitant. De coffeeshopexploitant
				houdt een controleerbare ledenlijst bij.
 Afstandscriterium coffeeshops –
				scholen:
 Om de afstand te meten geldt de reëel af te leggen afstand te
				voet over de openbare weg tussen de voordeur van de coffeeshop tot de
				hoofdingang van de school. Onder scholen wordt verstaan scholen waar
				uitsluitend of mede voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs wordt
				gegeven.
 
 
 
 III.
 Het nieuwe coffeeshopbeleid: handhaving en
				 verantwoordelijkheden
 
 Toezicht op naleving van het coffeeshopbeleid vergt een goed
				samenspel tussen gemeenten, politie en OM. De lokale driehoek (burgemeester,
				politie en OM) vult het beleid concreet in en stelt prioriteiten bij de
				dagelijkse handhaving. Het lokale bestuur stelt het coffeeshopbeleid binnen de
				door de rijksoverheid gestelde algemene kaders op en voert de regie. De
				landelijke kaders zijn de Opiumwet en de gedoogcriteria zoals vastgelegd in de
				(te wijzigen) Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie (2011AO13). Onder
				deze voorwaarden wordt de verkoop van cannabis in coffeeshops gedoogd.
 Het is aan de coffeeshopexploitant om aan de gedoogcriteria te
				voldoen en daaraan volledig uitvoering te geven.
 De handhaving van de gedoogcriteria ligt – zoals nu ook reeds
				het geval is – primair bij de burgemeester in de uitoefening van zijn
				sluitingsbevoegdheid ex artikel 13b van de Opiumwet. Dit is doorgaans een zeer
				doeltreffend instrument aangezien dit (het voortbestaan van) de coffeeshop
				treft. Het strafrechtelijk optreden is gericht op de dader. De strafrechtelijke
				handhaving door het Openbaar Ministerie is een belangrijk sluitstuk op de
				bestuurlijke handhaving door de gemeente.
 Gemeenten dienen hun exploitatievergunningen, 5 Gemeenten verlenen aan hun coffeeshops veelal een exploitatievergunning (zie artikel 2:28 van de Model Algemene Plaatselijke Verordening. Deze exploitatievergunning ziet uitdrukkelijk niet op de regulering van de verkoop van softdrugs maar wordt verleend voor de exploitatie van «horeca». hun gedoogbeschikkingen/verklaringen en
				hun coffeeshopbeleid – mede in het kader van de uitoefening van artikel 13b
				Opiumwet – tijdig in overeenstemming te brengen met de gewijzigde Aanwijzing
				Opiumwet.
 
 
 
 IV.
 Nadere toelichting uitspraak Raad van State/ landelijke
				 toepassing ingezetenencriterium
 
 In voornoemde brief van 27 mei 2011 is aangegeven dat het
				toepassen van het ingezetenencriterium bij de toegangverlening tot coffeeshops
				mede afhankelijk was van een uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van
				de Raad van State. Die uitspraak is op 29 juni 2011 gedaan (LJN: BQ9684)
				hetgeen aanleiding is om nader uiteen te zetten hoe de (landelijke) toepassing
				van het ingezetenencriterium gestalte zal krijgen (zie onderstaand kader).
 
 Samenvatting
 Kort samengevat houdt deze uitspraak in, dat een
				 ingezetenencriterium voor coffeeshops verenigbaar is met het Unierecht en met
				 de Grondwet, mits daarvoor objectieve rechtvaardigingsgronden bestaan, maar dat
				 regeling daarvan met inachtneming van de Opiumwet dient te geschieden. Dit
				 betekent dat in de praktijk gemeenten niet tot een dergelijke vorm van
				 regulering kunnen overgaan, maar dat dit eventueel wel door de rijksoverheid
				 kan gebeuren. Het is ons voornemen om het ingezetenencriterium toe te voegen
				 aan de al geldende AHOJG criteria die zijn opgenomen in de Aanwijzing Opiumwet
				 van het openbaar ministerie in de vorm van een toelatingsverbod in coffeeshops
				 die binnen het geldende coffeeshopbeleid opereren voor personen die geen
				 ingezetene zijn van het Europese deel van Nederland.
 Toelichting
 Ter toelichting hierop merken wij het volgende op. Uit de
				 uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
				 29 juni 2011, nr. 200803357/1/H3-A, op de hoger beroepen van de heer Josemans
				 en van de burgemeester van Maastricht blijkt dat de afdeling de APV, waarin het
				 ingezetenencriterium is vastgelegd en het daarop gebaseerde besluit van de
				 burgemeester heeft getoetst aan het Unierecht, aan artikel 1 van de Grondwet en
				 aan de Opiumwet.
 Over de uitleg van het Unierecht had de afdeling eerder
				 prejudiciële vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie. In zijn arrest
				 van 16 december 2010 in zaak C-139/09 Josemans onderscheidt het hof tussen de
				 verkoop van cannabis en van (bij)producten als koffie, thee en etenswaren. Over
				 de verkoop van cannabis luidt het oordeel van het hof dat een houder van een
				 coffeeshop zich in het kader van de verkoop van verdovende middelen niet met
				 een beroep op het Unierecht6 Artikelen 12, 18, 29 en 49 EG-verdrag sinds het Verdrag van Lissabon: artikelen 18, 21, 35 en 56 VWEU. kan verzetten tegen een gemeentelijke
				 regeling waarbij wordt verboden niet in Nederland woonachtige personen tot die
				 inrichting toe te laten. Echter, voor zover het de activiteit van verkoop van
				 drank en etenswaren betreft, is volgens het hof het Unierecht wel van
				 toepassing. Het Hof oordeelt: «Artikel 49 EG moet aldus worden uitgelegd dat
				 een regeling als die aan de orde in het hoofdgeding is aan te merken als een
				 beperking van het in het EG-verdrag verankerde vrij verrichten van diensten.
				 Deze beperking wordt evenwel gerechtvaardigd door het doel om het drugstoerisme
				 en de daarmee gepaard gaande overlast tegen te gaan.» De afdeling
				 bestuursrechtspraak van de Raad van State komt, met in achtneming van dit
				 arrest, tot de conclusie dat het Unierecht zich niet verzet tegen het in de
				 gemeentelijke APV en het besluit van de burgemeester neergelegde
				 ingezetenencriterium.
 Bij de toetsing aan artikel 1 van de Grondwet concludeert de
				 afdeling dat door het ingezetenencriterium weliswaar indirect onderscheid naar
				 nationaliteit wordt gemaakt, maar dat daarvoor objectieve en redelijke gronden
				 bestaan en dat daarom de gemeentelijke regeling en het besluit van de
				 burgemeester niet in strijd zijn met genoemde bepaling van de Grondwet.
 Bij de toetsing aan de Opiumwet, ten slotte, komt de afdeling
				 tot de conclusie dat met het ingezetenencriterium de verkoop van softdrugs
				 wordt gereguleerd en dat dit criterium ook ten doel heeft die verkoop te
				 reguleren, in het bijzonder de categorie personen aan wie softdrugs wordt
				 verkocht. De afdeling komt tot het oordeel dat het in de APV neergelegde
				 ingezetenencriterium verbindende kracht ontbeert. Immers, in artikel 3, aanhef
				 en onder B, van de Opiumwet is de verkoop van softdrugs als zodanig verboden,
				 waardoor er volgens de afdeling, gelet op dit absolute verbod in een wet in
				 formele zin, geen ruimte is voor nadere regulering van de verkoop van softdrugs
				 in een gemeentelijke autonome verordening.
 Wij memoreren hier voor de goede orde dat dit oordeel volgens
				 de afdeling een bevoegdheid om aan een inrichting waarin onder meer softdrugs
				 worden verkocht een exploitatievergunning te verlenen onverlet laat, zolang
				 deze niet wordt verleend voor de verkoop van softdrugs.
 De uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
				 van State verschaft helderheid over de juridische kaders voor de toepassing van
				 het ingezetenencriterium. Deze is van belang voor landelijke invoering van dat
				 criterium, omdat ook daarvoor geldt dat voldaan moet zijn aan de eis dat deze
				 in overeenstemming moet zijn met het Unierecht en (artikel 1 van) de
				 Grondwet.
 Dit is wat het Unierecht het geval nu het Hof oordeelt, dat het
				 tegengaan van het drugstoerisme en de daarmee gepaard gaande overlast een
				 onderdeel is van de drugsbestrijding, die verband houdt met de handhaving van
				 de openbare orde alsook met de bescherming van de gezondheid van de burgers,
				 zowel op het niveau van de lidstaten als op dat van de Unie; dat het gezien de
				 door de Unie en haar lidstaten aangegane verbintenissen, geen twijfel lijdt dat
				 die doelstellingen een rechtmatig belang vormen dat in beginsel een beperking
				 van de verplichtingen kan rechtvaardigen die door het Unierecht zelfs krachtens
				 een fundamentele vrijheid zoals het vrij verrichten van diensten worden
				 opgelegd; en dat het buiten kijf staat dat een verbod om niet-ingezetenen tot
				 coffeeshops toe te laten een maatregel is om het drugtoerisme aanzienlijk te
				 beperken en bijgevolg de daardoor veroorzaakte problemen te verminderen.
 Artikel 1 van de Grondwet 7 Alsook protocol 12 van het EVRM.vereist een objectieve
				 rechtvaardigingsgrond voor het maken van onderscheid. Het onderscheid, in dit
				 geval dus tussen wel en niet ingezetenen, dient passend en geschikt te zijn,
				 alsmede moeten hierbij eisen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht
				 worden genomen. In dit verband achten wij in de eerste plaats de door het
				 Europees hof geschetste internationale verplichtingen, in het bijzonder die van
				 het tegengaan van drugtoerisme, van belang. Verder is naar ons oordeel van
				 wezenlijke betekenis dat de landelijke invoering van het ingezetenencriterium
				 onderdeel zal vormen van de door ons voorgenomen herziening van het
				 coffeeshopbeleid, zoals uiteen gezet in de brief van 27 mei 2011 (Kamerstukken
				 II 2010–2011, 24 077, nr.
				 259). Kern daarvan is dat coffeeshops in Nederland van openbaar
				 toegankelijke horecagelegenheden zullen worden omgevormd tot besloten clubs die
				 bestemd zijn om uitsluitend de lokale markt te bedienen. Teneinde het besloten
				 karakter van de coffeeshop en een beperking van de afzet tot de lokale markt te
				 verwezenlijken zullen naast een verbod van toegang voor niet-ingezetenen ook
				 beperkende voorwaarden voor de toegang tot en de verkoop aan ingezetenen
				 gelden. De reden voor deze hervorming is dat coffeeshops zijn uitgegroeid tot
				 cannabisverkooppunten met een aanzienlijke omzet die drugtoerisme aantrekken.
				 Het is bekend dat coffeeshops veel overlast veroorzaken door het enkele bestaan
				 ervan en/of door de toestroom van niet-ingezetenen. Ten slotte is van belang
				 dat coffeeshops door hun grote omzet een belangrijke stimulator zijn van de
				 illegale productie en handel in hennep. Recent onderzoek8 «Criminaliteit en rechtshandhaving in de Euregio Maas-Rijn. Een schets van de problemen en het effect van tegenmaatregelen.» van Ben rovers en Cyrille Fijnaut, 2011 Intersentia, www.intersentia.be. heeft uitgewezen dat sluiting van
				 coffeeshops in plaatsen als Bergen op Zoom, Roosendaal en Terneuzen een sterk
				 remmend effect heeft op drugtoerisme. De stroom drugtoeristen naar deze
				 plaatsen is nagenoeg opgedroogd (90 tot 95% bezoekers uit het buitenland
				 verdween van de lokale drugsmarkt, terwijl slechts een klein aantal
				 niet-ingezetenen naar coffeeshops elders zijn gegaan. Deze onderzoekers stellen
				 terecht vast dat er geen ervaringen bestaan met het ingezetenencriterium maar
				 leiden uit de effecten van de uitgevoerde sluitingen van coffeeshops af, dat
				 het meest aannemelijk is dat de afsluiting van de coffeeshops voor buitenlandse
				 drugstoeristen eveneens zal leiden tot een grote vermindering van het aantal
				 van deze toeristen en in het verlengde hiervan tot een aanzienlijke afname van
				 de drugoverlast in al zijn directe en indirecte verschijningsvormen.
 Nu de afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat
				 vastlegging van het ingezetenencriterium in APV’s niet verenigbaar is met de
				 Opiumwet, zal dat op andere wijze dienen te geschieden. Het is, anders dan in
				 sommige media werd bericht, niet nodig de Opiumwet te wijzigen. De criteria
				 voor het gedogen van coffeeshops zijn thans vastgelegd in de Aanwijzing
				 Opiumwet van het openbaar ministerie. Het ingezetenencriterium zal eveneens in
				 die aanwijzing worden opgenomen.
 
 Het kabinet verwacht met uw Kamer op korte termijn een integraal
				debat over het Nederlandse drugsbeleid te kunnen voeren.
 
 
 
 
 De minister van
			 Veiligheid en Justitie,
 
 I. W.
 Opstelten