Kaderstellende visie op toezicht; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27831, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

29-06-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27831 nr. 1

20-06-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamDE KADERSTELLENDE VISIE OP TOEZICHT (tevens kabinetsstandpunt
op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht)O. SamenvattingI. InleidingII. Definitie van begrippen2.1 Definitie van toezicht2.2 De inspectiedienst2.3 Opsporing2.4 Beleidsevaluatie, kwaliteitsinstrumenten, monitoring2.5 Toezicht als onderdeel van besturingssystematiekIII. De positionering van het toezicht3.1 Onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit3.2 De keuze van de bestuurslaag voor toezichttaak3.3 Criteria voor de positionering van het toezichtInterne positioneringExterne positionering3.4 De ministeriële verantwoordelijkheidIV. De inrichting van toezichtarrangementen4.1 Functie van het toezicht4.2 Bestuurlijke verhoudingen4.3 Toezichtbeleid4.4 Aanwijzingsbevoegdheid en taakverwaarlozingsregeling4.5 Bevoegdheden van toezichthouders4.6 Informatierelaties en de feedback van toezicht naar
beleid4.7 Horizontale publieke verantwoording4.8 Interne controle4.9 Proportionaliteit4.10 Overlap en onderlinge afstemming4.11 Kwaliteit van regelgeving4.12 De éénloketbenadering4.13 De Europese dimensie van toezicht4.14 De «zachte» kanten van toezichtV. ActiepuntenActiepunt 1Actiepunt 2Actiepunt 3Actiepunt 4
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27831Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 74 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 831Kaderstellende visie op toezichtnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 juni 2001Hierbij bied ik u de kaderstellende visie op toezicht aan. De kaderstellende
visie op toezicht is in het regeerakkoord aangekondigd en vormt tevens het
kabinetsstandpunt op het advies Vertrouwen in onafhankelijkheid van de Ambtelijke Commissie Toezicht. Dit advies zond ik u in november
2000 toe. Met de aanbieding van de kaderstellende visie op toezicht voldoe
ik tevens aan de motie-Scheltema De Nie e.a. (Kamerstukken TK 2000–2001;
27 400 VII nr. 13).De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de Vries DE KADERSTELLENDE VISIE OP TOEZICHT (tevens kabinetsstandpunt
op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht)O. Samenvatting 3I. Inleiding 5II. Definitie van toezicht 7III. De positionering van toezicht 9IV. De inrichting van toezicht 15V. Actiepunten 24 O. SamenvattingDe aanleiding voor deze kabinetsnotitie is enerzijds het advies van de
Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid, en anderzijds de in het regeerakkoord aangekondigde kaderstellende
visie op toezicht. De kaderstellende visie komt daarnaast ook tegemoet aan
enkele van de door de commissie onderzoek vuurwerkramp en de commissie onderzoek
cafébrand nieuwjaarsnacht 2001 geconstateerde tekortkomingen in de
uitvoering van het toezicht.De kaderstellende visie op toezicht geeft kaders voor de positionering
en inrichting van het toezicht op rijksniveau. Deze visie op toezicht richt
zich primair op het toezicht uitgeoefend door de rijksoverheid. Onder toezicht
wordt in deze visie zowel de controle op de naleving van wet- en regelgeving
als ook het bestuurlijke toezicht op medeoverheden en zelfstandige bestuursorganen
verstaan. Het kabinet hanteert voor de functie van toezicht de volgende definitie:
«toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling
of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van
een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren».Het kabinet benadrukt in deze visie de eigenheid van de toezichtfunctie.
Goed toezicht moet voldoen aan de principes van onafhankelijkheid, transparantie
en professionaliteit. Dit betekent dat de toezichthouder zonder beïnvloeding
van de onder toezicht staande partij, de verantwoordelijke bestuurder of anderen
objectief feitenonderzoek moet kunnen uitvoeren en op basis daarvan tot een
oordeel moet kunnen komen. Dit betekent bovendien dat het objectieve oordeel
van de toezichthouder zoveel mogelijk openbaar gemaakt dient te worden, zodat
parlement en samenleving kennis kunnen nemen van dat oordeel. Deze actieve
openbaarmaking van de rapportages van toezichthouders is een belangrijke pijler
van de toezichtfunctie. Ten behoeve van onafhankelijkheid en transparantie
gaat het kabinet uit van een functiescheiding van beleid en toezicht.Het kabinet meent dat de keuze tussen intern en extern positioneren niet
bij voorbaat vastgelegd kan worden, maar afhankelijk is van de toetsing aan
een aantal criteria. Voor de afweging of het toezicht intern of extern gepositioneerd
moet worden, acht het kabinet de volgende criteria van belang.a. De toepassing van het geldende kabinetsbeleid inzake verzelfstandigingen.b. De waarborging van de belangen van derden van buiten de overheidsorganisatie
ten opzichte van directe politieke bemoeienis.c. De bestuurlijke verhoudingen.d. De mate waarin de beleidskaders en wettelijke normen op basis waarvan
toezicht wordt gehouden in voldoende mate uitgekristalliseerd en geëxpliciteerd
zijn.e. De omvang van de toezichtorganisatie of -taak.Wanneer op basis van bovenstaande criteria gekozen wordt voor interne
positionering van de toezichthouder, dient de functiescheiding binnen het
ministerie duidelijk zichtbaar vormgegeven te worden. Het kabinet stelt aan
deze functiescheiding de volgende eisen:• Een toezichthouder moet tot een objectieve feitelijke vaststelling
kunnen komen, of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen.
De minister heeft een plicht tot een actieve openbaarmaking van het feitenonderzoek
van de toezichthouder, zonodig voorzien van zijn oordeel daarover. De minister
treedt niet in het feitelijke onderzoek van de toezichthouder. De beoordeling
van de bevindingen van de toezichthouder, die van meer beleidsmatige
aard is, en de consequenties daarvan zijn sterk verbonden met de ministeriële
aansturing.• De functiescheiding komt het best tot uitdrukking wanneer deze
op een zo hoog mogelijk niveau binnen de organisatie zichtbaar wordt, bij
voorkeur onder de Secretaris-generaal.• De functiescheiding dient in elk geval duidelijk vastgelegd te
worden in de ministeriële organisatieregeling, zoals een mandaatregeling,
of in een managementovereenkomst.• In de toezichtorganisatie kan een functiescheiding noodzakelijk
zijn, indien de toezichthouder vanuit doelmatigheidsoverwegingen vergunningverlening
en toezicht in zich verenigt.Wanneer op basis van deze criteria gekozen wordt voor externe verzelfstandiging
van het toezicht geven de Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen
minimuminrichtingseisen die aan het zelfstandig bestuursorgaan gesteld moeten
worden.Toezicht moet worden gezien als onderdeel van een breder systeem van checks
and balances met horizontale publieke verantwoording, verticaal toezicht en
interne controle. Het kabinet sluit zich aan bij de gedachte dat belanghebbenden
en gebruikers van onder toezicht staande organisaties of sectoren een rol
bij het toezicht dienen te krijgen. Bij de inrichting van nieuwe en wijziging
van bestaande toezichtarrangementen wil het kabinet daarom in beginsel instrumenten
voor horizontale publieke verantwoording bij onder toezicht staande organisaties
invoeren en daarnaast een systeem of instrumenten voor interne controle en
kwaliteitsverbetering instellen. Een Raad van Toezicht, mits uitdrukkelijk
gepositioneerd als intern orgaan van de onder toezicht staande organisatie,
kan een toegevoegde waarde hebben binnen de interne verantwoordingsstructuur
van de toezichthouder. De aanwezigheid van instrumenten voor horizontale publieke
verantwoording en interne controle kan de uitoefening van het verticale toezicht
door de minister nooit vervangen, maar wel kan het toezicht zich mits de instrumenten
goed functioneren, voor zo ver de publieke belangen dat toelaten, beperken
tot een metaniveau.Het kabinet wil als het uitgangspunt hanteren dat bij de inrichting van
nieuwe toezichtarrangementen overlap of witte vlekken met bestaande toezichtfuncties
in kaart gebracht dienen te worden. Om overlap in het toezicht tegen te gaan
en daarmee onnodige lasten te verminderen is voorts onderlinge afstemming
tussen toezichthouders een noodzaak. Het kabinet spoort het toezichtveld aan
om met behoud van de eigen verantwoordelijkheid met initiatieven tot betere
onderlinge afstemming van de werkzaamheden te komen.Naar de mening van het kabinet is het wenselijk dat toezichthouders onderlinge
samenwerking in concrete gevallen gaan bevorderen. Zij kunnen daarvoor met
behulp van informatie- en communicatietechnologie hun interne procedures afstemmen
en stroomlijnen. Op dit moment wordt gewerkt aan een informatie- en coördinatieregeling
in de Algemene wet bestuursrecht. De coördinatieregeling voorziet in
de aanwijzing van een coördinerend bestuursorgaan die de procedurele
en inhoudelijke samenhang bewaakt. De informatieregeling leidt tot een inspanningsverplichting
om aanvragers die een bepaalde activiteit willen verrichten, informatie te
geven over de daarvoor noodzakelijke besluiten.Het kabinet benadrukt het belang van de Europese dimensie van toezicht.
Het kabinet is er van overtuigd dat permanente aandacht voor de ontwikkelingen
in Europa een kerntaak is voor wetgever én toezichthouder. Het Nederlandse
toezicht dient rekening te houden en aangepast te zijn aan de specifieke
inhoudelijke en methodologische eisen aan het toezicht, die het Europese recht
stelt. Ook moeten Nederlandse toezichthouders voortdurend zicht houden op
de ontwikkelingen in de Europese Unie. Afstemming en samenwerking met toezichthouders
in andere landen en Europese toezichthouders is een noodzaak.Het kabinet beschouwt de professionalisering van en een cultuuromslag
onder toezichthouders van groot belang. Daarom moeten «zachte»
of organisatieculturele kanten van toezicht, zoals onderlinge verhoudingen,
wederzijds vertrouwen en respect, de wijze van onderling communiceren, houding
en bejegening alsmede beeldvorming bij de taakuitvoering betrokken worden.
Om dit te bereiken is het kabinet voornemens het personeels- en opleidingsbeleid
onder toezichthouders ruimschoots aandacht te geven.Bij het inrichten van nieuwe en wijzigen van bestaande toezichtarrangementen
dienen bovenstaande aspecten betrokken te worden. Daartoe zal het kabinet
de checklist uit het rapport De ministeriële verantwoordelijkheid
ondersteund gaan hanteren, aangepast met de elementen van deze kabinetsvisie.
Daardoor wordt inzichtelijk hoe het toezichtarrangement geregeld is en kan
een oordeel gevormd worden over het beoogd functioneren van het toezichtarrangement.
Voorts start het kabinet een interdepartementaal evaluatietraject, waarbij
alle toezichthouders op rijksniveau aan de hand van de te vernieuwen checklist
worden geëvalueerd.I. InleidingVertrouwen komt te voet en gaat te paard. In de periode die achter ons
ligt hebben in het bijzonder twee rampen de aandacht gevestigd op de kwaliteit
van toezicht en handhaving in Nederland. Zowel bij de vuurwerkramp in Enschede
als bij de cafébrand in Volendam is geconstateerd dat de uitvoering
van het toezicht en de handhaving in Nederland niet in alle gevallen optimaal
is. In het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp Enschede (TK 2000–2001, 27 157,
nr. 20) heeft het kabinet aangekondigd toezicht en handhaving een topprioriteit
te vinden. Dit sluit nauw aan bij de afspraak in het regeerakkoord om te komen
tot een kaderstellende visie op toezicht.Toezicht heeft een belangrijke functie in het scheppen van vertrouwen
bij burgers, bij belanghebbenden en bij de onder toezicht staande organisaties.
Vertrouwen dat de uitvoering van overheidstaken objectief en deskundig wordt
verricht. Toezicht draagt ertoe bij dat overheidsorganisaties functioneren
naar de regels en normen van het beleid. Tegelijkertijd signaleert toezicht
problemen in de samenleving. Goed toezicht kan zo een belangrijke impuls tot
kwaliteitsverbetering van de dienstverlening leveren.Als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen als internationalisering,
de opkomst van informatie- en communicatietechnologie (ICT), horizontalisering
van de maatschappelijke verhoudingen, veranderde verhoudingen tussen publiek
en privaat domein en versterkte aandacht voor de kwaliteit van uitvoering
heeft de toezichttaak een centrale rol binnen de overheid gekregen. Bovendien
verlangt de burger meer transparantie in de werkwijze en verantwoording over
de resultaten van beleid, uitvoering en toezicht. Deze veranderde maatschappelijke
context stelt hoge eisen aan het toezicht als het gaat om onafhankelijkheid,
transparantie en professionaliteit.De praktijk van het toezicht heeft geen gelijke tred gehouden met de genoemde
ontwikkelingen. In de uitvoering van overheidstaken wordt nog te weinig aandacht
geschonken aan de eigenheid van de toezichtfunctie en een optimale
uitvoering van die functie. Zo heeft de Commissie onderzoek vuurwerkramp geconstateerd
dat de rijksoverheid in haar rol als adviseur, vergunningverlener en toezichthouder
tekortgeschoten is. De Commissie heeft geadviseerd om de verantwoordelijkheid
voor goed toezicht gestalte te geven, een functiescheiding aan te brengen
tussen advisering en toezicht. Daarnaast heeft zij gewezen op het belang van
goede informatieuitwisseling en coördinatie en de noodzaak van een cultuuromslag
op het terrein van toezicht en handhaving. De Commissie onderzoek cafébrand
nieuwjaarsnacht 2001 heeft hier in haar tussenrapportage aan toegevoegd, dat
de kwaliteit van toezicht en handhaving nauw samenhangen met de capaciteit
en professionaliteit van toezichthouders.Met deze kaderstellende visie op toezicht beoogt het kabinet eisen van
algemene aard aan de positionering en inrichting van het toezicht te stellen.
De visie geeft daarnaast een aanzet om een aantal van de recentelijk geconstateerde
problemen op rijksniveau op te lossen. In het bijzonder vier van de door de
commissie onderzoek vuurwerkramp geconstateerde problemen hebben in deze notitie
een duidelijke plaats gekregen. Ten eerste gaat het dan om het benadrukken
van de eigenheid van de toezichtfunctie. Ten tweede heeft het belang van een
duidelijke functiescheiding een centrale rol gekregen. Ten derde wordt in
de vorm van wat de «zachte» kanten van het toezicht kan worden
genoemd aandacht besteed aan wat de commissie onderzoek vuurwerkramp de noodzaak
van een cultuuromslag noemde. Ten vierde hebben de noodzaak van informatieuitwisseling
en mogelijke instrumenten om te komen tot een betere afstemming tussen toezichthouders
een plaats in deze visie op toezicht gekregen.De aanleiding voor deze kabinetsnotitie is tweeledig: enerzijds het advies
van de Ambtelijke Commissie Toezicht (ACT), Vertrouwen
in onafhankelijkheid dat op 1 november 2000 aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is aangeboden. Anderzijds bevat
dit kabinetsstandpunt tevens de in het regeerakkoord aangekondigde kaderstellende
visie op toezicht, waarvoor de ACT de bouwstenen heeft aangedragen. Het kabinet
wil dan ook zijn waardering uitspreken voor het werk van de ACT. Behalve op
het advies van de ACT is deze kaderstellende visie op toezicht tevens gebaseerd
op het rapport Verantwoord verzelfstandigen, het
kabinetsstandpunt Positionering Inspecties, het
rapport De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund en het kabinetsstandpunt daarop. Deze kaderstellende visie gaat
overigens niet verder in op de eisen van de (bestuursrechtelijke) handhaving.
Hiervoor wordt verwezen naar het rapport van de commissie-Michiels en het
kabinetsstandpunt Handhaven op Niveau (TK 1999–2000,
26 800 VI, nr. 67).Deze visie op toezicht richt zich primair op het toezicht uitgeoefend
door de rijksoverheid. Onder toezicht wordt in deze visie zowel de controle
op de naleving van wet- en regelgeving door burgers, bedrijven, maatschappelijke
organisaties en overheden als ook het bestuurlijke toezicht op medeoverheden
en zelfstandige bestuursorganen verstaan. De uitoefening van het toezicht
kan door zowel onderdelen binnen het ministerie als door extern verzelfstandigde
toezichthouders plaatsvinden. In dit laatste geval zal de minister vanuit
zijn systeemverantwoordelijkheid tweedelijnstoezicht houden
op het toezichthoudend ZBO. Voor de keuze van de juiste bestuurslaag voor
de toezichtfunctie bevat het kabinetsstandpunt Inspecties het geldende kabinetsbeleid.
In paragraaf 4.4 worden de uitgangspunten van dit standpunt nog eens
op een rij gezet.De kaderstellende visie op toezicht geeft kaders voor de positionering
en inrichting van het toezicht op rijksniveau. Het kabinet benadrukt in deze visie de eigenheid van de toezichtfunctie. Goed toezicht moet naar
de mening van het kabinet voldoen aan de principes van onafhankelijkheid,
transparantie en professionaliteit en duidelijk en herkenbaar tot uitdrukking
komen in de positionering van toezichthouders. Daarom stelt het kabinet een
functiescheiding tussen beleid en toezicht centraal. Voorts formuleert het
kabinet eisen aangaande het toezichtbeleid, het gebruik van horizontale instrumenten,
overlap en afstemming, de Europese dimensie van toezicht en wat de ACT noemt
de «zachte» kanten van het toezicht.Het inrichten van nieuwe en wijzigen van bestaande toezichtarrangementen
dient gemotiveerd te worden in de betreffende wetsvoorstellen aan de hand
van de checklist uit het rapport De ministeriële verantwoordelijkheid
ondersteund, die zal worden aangepast met de elementen van deze kabinetsvisie.
Hiervoor is in hoofdstuk V een actiepunt geformuleerd. Daardoor wordt inzichtelijk
hoe het toezichtarrangement geregeld is en kan een oordeel gevormd worden
over het beoogd functioneren van het toezichtarrangement.Deze kabinetsvisie bevat allereerst in hoofdstuk II de begripsbepaling
omtrent toezicht. In hoofdstuk III staat de positionering van het toezicht
centraal. Hoofdstuk IV stelt eisen met betrekking tot de inrichting van toezichtarrangementen.
In hoofdstuk V tenslotte formuleert het kabinet enkele actiepunten.II. Definitie van begrippen2.1 Definitie van toezichtDe ACT signaleert in haar advies dat er door de grote diversiteit van
toezichtarrangementen sprake is van toenemende verwarring rond het begrip
toezicht en de verschijningsvormen ervan. Het kabinet wil bij de vaststelling
van de kaders inzake toezicht deze diversiteit nadrukkelijk in acht nemen.
De grote verschillen in toezichtarrangementen houden vaak in belangrijke mate
verband met de van elkaar verschillende intrinsieke eigenheden van de verschillende
beleidsvelden, die tot uitdrukking komen in het gehanteerde sturingsconcept.
De diversiteit van toezichtarrangementen laat echter onverlet dat onafhankelijkheid,
transparantie en professionaliteit van toezichthouders, kortom de kwaliteit
van het toezicht niet in het gedrang mogen komen.De geconstateerde begripsverwarring wordt mede veroorzaakt door het ontbreken
van een eenduidige definitie voor de functie van toezicht. Het kabinet wil
voor de definitie van de toezichtfunctie nadrukkelijk aansluiten bij de definitie
van de Algemene Rekenkamer die ook door de ACT gehanteerd is. Deze definitie
kan inmiddels op een breed draagvlak rekenen.Deze definitie luidt: «toezicht is het verzamelen
van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan
gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel
naar aanleiding daarvan interveniëren».De functie van toezicht dient onderscheiden te worden van het toezichtarrangement.
In het toezichtarrangement komt de bestuurlijke en organisatorische inrichting
en invulling van het toezicht tot uiting. Binnen het toezichtarrangement hoeven
de drie kernactiviteiten van toezicht (het verzamelen van informatie, de oordeelsvorming
en de interventie) niet noodzakelijkerwijs door dezelfde organisatie te worden
uitgeoefend. Ook de invulling die wordt gegeven aan de kernactiviteiten kan
verschillen. In navolging van de ACT hanteert het kabinet de term toezicht uitsluitend
voor het toezicht dat extern is gericht, dat wil zeggen op organisaties en
sectoren buiten de ministeriële organisatie
zoals burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties, medeoverheden en
zelfstandige bestuursorganen. Hieronder valt dus niet het toezicht door de
minister op beleid en uitvoering binnen zijn ministeriële organisatie,
waartoe ook de agentschappen (baten-lastendiensten) worden gerekend. Dat betekent
ook dat systemen en instrumenten voor interne controle en organisatieverbetering
en de verschillende vormen van maatschappelijke verantwoording en externe
kwaliteitsbewaking van ministeries niet onder de noemer van toezicht vallen.2.2 De inspectiedienstEen belangrijke organisatievorm van toezicht is de inspectiedienst. Een
inspectiedienst is een landelijk georganiseerde, van overheidswege –
op departementaal niveau – ingestelde toezichthouder die primair (maar
niet noodzakelijkerwijs alleen maar) belast is met de bestuursrechtelijke
naleving van wet- en regelgeving. Benadrukt moet worden dat in het kader van
een effectieve organisatievoering aan een inspectiedienst ook andere taken
toegewezen kunnen worden en bovendien dat de inspectiedienst niet noodzakelijkerwijs
alle kernactiviteiten van toezicht moet uitvoeren. Zo kent Nederland inspectiediensten
die niet beschikken over interveniërende bevoegdheden.2.3 OpsporingDe kernactiviteit «interventie» vraagt om een duidelijke afbakening
ten opzichte van de term «opsporing». Opsporing is het instellen
van een onderzoek naar strafbare feiten ter voorbereiding van strafvorderlijke
beslissingen. Het verrichten van opsporingsactiviteiten kan in Nederland slechts
onder gezag van het Openbaar Ministerie door de politie of een daartoe aangewezen
bijzondere opsporingsdienst plaatsvinden. Opsporing wordt dan ook niet gerekend
tot de interveniërende taak van een toezichthouder.Bijzondere Opsporingsdiensten opereren in het domein van de handhaving
van ordeningswetgeving nagenoeg met uitsluiting van andere mogelijkheden vanuit
de strafrechtelijke invalshoek. De positie van de vier bijzondere opsporingsorganen
van respectievelijk de ministeries van Financiën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij zal in een Wet Bijzondere Opsporingsdiensten worden verankerd.
Naast de vier bijzondere opsporingsdiensten in de strikte zin van het woord
beschikken sommige inspectiediensten over een beperkte opsporingsbevoegdheid
als ultimum remedium. Conform het kabinetsbeleid zoals verwoord in het kabinetsstandpunt
inzake de bijzondere opsporingsdiensten (TK 1999–2000, 26 955,
nr. 1) moet een helder organisatorisch onderscheid gemaakt worden tussen
bijzondere opsporingsdiensten primair gericht op strafrechtelijke rechtshandhaving
en inspecties primair gericht op bestuurlijke rechtshandhaving met een beperkte
opsporingsbevoegdheid. Het gebruik van het strafrecht vindt pas plaats als
ultimum remedium indien de bestuurlijke wegen niet effectief zijn gebleken.
Voor dit doel heeft de betreffende ambtenaar van de inspectie de beschikking
over een beperkte opsporingsbevoegdheid als buitengewoon opsporingsambtenaar.2.4 Beleidsevaluatie, kwaliteitsinstrumenten, monitoringToezichtinstrumenten onderscheiden zich voorts van een aantal andere instrumenten.
Beleidsevaluatie is het over langere periodes evalueren van de
effecten en de effectiviteit van het gevoerde beleid. Kwaliteitsinstrumenten
(zoals zelfevaluaties en kwaliteitshandvesten) zijn instrumenten voor organisatieverbetering
op het niveau van de organisatie zelf. Ze worden niet als zelfstandige instrumenten
van een toezichthouder beschouwd, maar vooral als belangrijke eigen interne
controlemechanismen van een organisatie. De aanwezigheid van interne kwaliteitsinstrumenten
bij onder toezicht staande organisaties is van groot belang voor de toezichthouder,
die zijn toezicht mede daarop kan baseren. In hoofdstuk IV komt dit onderwerp
nader aan de orde. Het instrument monitoring kan betekenis hebben binnen het
toezichtarrangement, maar is zelf geen toezicht. Monitoring betreft namelijk
niet altijd toetsing aan gestelde eisen. Bovendien omvat monitoring in beginsel
geen oordeelsvorming of sanctionering.2.5 Toezicht als onderdeel van besturingssystematiekHet op efficiënte en effectieve wijze realiseren van beleidsdoelstellingen
en een transparante verantwoording daarover aan parlement, burgers en belanghebbenden
vereist een onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen, toezicht
en verantwoorden van een overheidsorganisatie. Toezicht kan dan ook niet op
zichzelf gezien worden, maar is een onderdeel van de brede besturingssystematiek.
De activiteiten op het gebied van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording
dienen onderling in balans te zijn en aan te sluiten bij de doelstellingen
in een sector. De Handleiding Government Governance,
die het ministerie van Financiën op 5 januari 2000 heeft uitgebracht,
biedt op dit terrein duidelijke richtlijnen. Deze handleiding kan hulp bieden
bij een doorlichting van organisaties op basis van government governance.III. De positionering van het toezicht3.1 Onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteitEvenals de ACT vindt het kabinet dat het bij toezicht in essentie draait
om vertrouwen en gezag. Zowel de onder toezicht staande organisatie, als burgers
en belanghebbenden, de minister en het parlement moeten erop kunnen vertrouwen
dat toezicht zoveel mogelijk onafhankelijk, transparant en professioneel wordt
uitgeoefend. Dit betekent dat de toezichthouder zonder beïnvloeding van
de onder toezicht staande partij, de verantwoordelijke bestuurder of anderen
objectief feitenonderzoek moet kunnen uitvoeren en op basis daarvan tot een
oordeel moet kunnen komen. Dit betekent bovendien dat het objectieve oordeel
van de toezichthouder zoveel mogelijk openbaar gemaakt dient te worden, zodat
parlement en samenleving kennis kunnen nemen van dat oordeel. Deze actieve
openbaarmaking van de rapportages van toezichthouders is een belangrijke pijler
van de toezichtfunctie. Tenslotte vereist het een professionele oordeelsvorming
van de toezichthouder zelf. Alleen op die wijze kan de toezichthouder een
bijdrage leveren aan het vertrouwen in het functioneren van het openbaar bestuur
en gezag uitstralen naar de betrokken partijen. Hiervoor is het noodzakelijk
dat de organisatie van de toezichthouder zodanig wordt vormgegeven dat de
hierboven genoemde drie eisen gewaarborgd zijn.Diverse incidenten, waaronder de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand
in Volendam, hebben aangetoond dat de overheid niet altijd een duidelijke
scheiding van taken hanteert en dat het ontberen daarvan tot ongewenste belangenconflicten
kan leiden. De commissie onderzoek vuurwerkramp pleit er dan ook nadrukkelijk
voor in de ambtelijke organisatie een strikte functiescheiding aan te brengen
en de toezichttaak zodanig in de organisatie onder te brengen,
dat geen vermenging van rollen kan plaatsvinden.Het kabinet kiest voor het standpunt dat in de functionele relaties die
een toezichthouder in de uitoefening van zijn functie heeft een functiescheiding
dient plaats te vinden, zodat de toezichtfunctie apart herkenbaar is. Functioneel
gezien kent het toezicht drie relaties die aandacht verdienen:1. de relatie tussen toezicht en de onder toezicht staande;2. de relatie tussen toezicht en beleid/uitvoering;3. de relatie tussen toezicht en de politiek verantwoordelijke bestuurder.1. De relatie tussen het toezicht en de onder toezicht staande is de primaire
verhouding binnen het toezichtarrangement. Als controleur dient de toezichthouder
met voldoende afstand tot het veld te opereren en niet direct betrokken te
raken bij het functioneren van de onder toezicht staande organisatie. Vanuit
zijn betrokkenheid met het veld is de afstand tot de onder toezicht staande
organisatie echter vaak klein. De ACT signaleert hier het gevaar dat de toezichthouder
vanuit deze laatste rol te veel gaat denken vanuit de situatie en belangen
van de betrokken organisatie, hetgeen de onafhankelijkheid kan schaden. Dit
tast het vertrouwen van de belanghebbenden bij het toezicht aan. Om dit gevaar
te ontlopen dient de toezichthouder vanuit zijn professionaliteit de nodige
afstand te houden tot de onder toezicht staande organisatie.2. De relatie tussen het toezicht en het beleid kan gekenmerkt worden
door een impliciete spanning. Spanning omdat de bevindingen van het toezicht
kunnen botsen met de overwegingen die aan het beleid ten grondslag liggen.
Het onderbrengen van beide functies onder één direct verantwoordelijke
brengt het gevaar met zich dat de resultaten van het toezicht worden beïnvloed
door conflicterende beleidsmatige overwegingen. Dit tast het vertrouwen in
de onafhankelijkheid van de toezichtfunctie aan. Hetzelfde kan gezegd worden
van de relatie van het toezicht tot de uitvoering. De oplossing is een functiescheiding
in de organisatie tussen enerzijds beleid en uitvoering en anderzijds toezicht.
Op deze wijze kan het gevaar van vermenging van toezicht met beleidsmatige
belangen vermeden worden. Overigens kan deze functiescheiding ook van toepassing
zijn voor taken binnen de toezichthoudende organisatie zelf.3. De relatie tussen het toezicht en de politiek verantwoordelijke is
een gevoelige. De toezichtfunctie, die extern gericht is, ondersteunt de minister
in zijn verantwoordelijkheid naar het parlement over de uitvoering van overheidstaken.
Het toezicht vormt in wezen de ogen en oren van de minister. Anderzijds dient
zeker te zijn dat het feitelijke oordeel van de toezichthouder niet door politieke
bemoeienis wordt beïnvloed. Dit zou een aantasting van het vertrouwen
in de toezichtfunctie betekenen. Om dit gevaar te vermijden dient de inhoudelijke
onafhankelijkheid van de toezichthouder ten opzichte van de politiek verantwoordelijke
gewaarborgd te zijn. Wanneer de toezichthouder extern verzelfstandigd is,
omvat deze relatie ook het toezicht op de toezichthouder. We spreken dan van
systeemverantwoordelijkheid van de bestuurder voor het toezicht.Overigens mag bij deze drie functionele relaties de onderlinge relatie
tussen beleid, uitvoering en toezicht niet onderbelicht raken. Toezicht heeft
een belangrijke functie als schakel tussen beleid en uitvoering: enerzijds
controleert het toezicht of de uitvoering voldoet aan de normatiek die het
beleid heeft vastgesteld en anderzijds geeft het toezicht signalen uit de
uitvoering terug aan het beleid. Zoals de ACT stelt, moet functiescheiding altijd gepaard gaan met een goede feedback van het toezicht naar beleid.
Daarbij dient in ieder geval aangegeven te zijn welke informatiestromen van
beleid naar toezicht en vice versa nodig zijn om het proces van terugkoppeling
goed te laten verlopen.3.2 De keuze van de bestuurslaag voor toezichttaakHet advies van de ACT richt zich uitsluitend op het toezicht op rijksniveau.
In gevallen waarin een keuze van de bestuurslaag voor de juiste positionering
van toezichttaken aan de orde is, wijst het kabinet op het kabinetsstandpunt
inspecties van 21 april 1997 (TK 1996–1997, 25 226, nr. 2).
Hieronder worden de belangrijkste elementen van dit standpunt kort samengevat.1. De bestuurslaag die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en vaststelling
van beleid en regelgeving op een bepaald terrein behoort ook bevoegd te zijn
inzake kaderstellende, toezichthoudende en evaluerende functies die in het
verlengde daarvan liggen.2. Op het niveau van iedere afzonderlijke bestuurslaag is functiescheiding
gewenst tussen beleid en regelgeving en de implementatie daarvan enerzijds
en toezicht en handhaving van beleid en regelgeving anderzijds.Dit betekent het volgende voor de decentralisatie van toezichthoudende
taken:• Decentralisatie van toezichthoudende taken is alleen daar aan de
orde waar ook de primaire bevoegdheden van beleid, regelgeving en de implementatie
daarvan op het betreffende bestuursniveau zijn neergelegd. Het gaat dan om
het eerstelijnstoezicht.• Indien de bevoegdheden betreffende regelgeving en uitvoering decentraal
zijn neergelegd acht het kabinet decentralisatie van verantwoordelijkheden
voor de toezichthoudende taken in beginsel aan de orde.• Waar er aan andere bestuurslagen in hoge mate ruimte is gelaten
voor bestuur en regelgeving kan voor het Rijk nog steeds de functie van toezicht
relevant blijven, voor zo ver er sprake is van een zekere beleidsbepalende
bevoegdheid bij het Rijk. In dit geval oefent het Rijk toezicht uit op de
mate waarin de uitvoering door het decentrale bestuur past binnen de kaders
die in beleid en via regelgeving op centraal niveau zijn vastgesteld.• Waar er rijksverantwoordelijkheid blijft voor de toezichthoudende
taken is deze gekoppeld aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor
een bepaald beleidsterrein. Bij bundeling van verschillende toezichthoudende
taken in één uitvoeringsorganisatie, over de grenzen van verantwoordelijkheden
van afzonderlijke ministers heen, moet daarom de aansturing van de toezichthouder
door de verschillende ministers zorgvuldig worden geregeld.Bovenstaande elementen bieden het kader voor de keuze van de juiste bestuurslaag
voor positionering van het toezicht.3.3 Criteria voor de positionering van het toezichtVoor de positionering van de toezichtfunctie volgt het kabinet de door
de ACT voorgestelde functiescheiding van beleid, uitvoering en toezicht. Een
functiescheiding waarbij het toezicht als zelfstandige functie duidelijk herkenbaar
is, doet recht aan de onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit
van het toezicht. Hieruit volgt naar de mening van het kabinet niet automatisch
de keuze die de ACT maakt voor het algemene uitgangspunt van externe verzelfstandiging
voor toezichthoudende taken. Dit uitgangspunt zou in strijd komen met het
kabinetsbeleid inzake de ministeriële verantwoordelijkheid,
zoals dat in paragraaf 3.4 is neergelegd. Het kabinet meent dat de keuze
tussen intern en extern positioneren niet bij voorbaat vastgelegd kan worden,
maar afhankelijk is van de toetsing aan een aantal criteria. De diversiteit
in toezicht is immers dermate groot dat de keuze voor de positionering per
toezichtarrangement kan verschillen. Voor de afweging of het toezicht intern
of extern gepositioneerd moet worden, acht het kabinet de volgende criteria
van belang.a. Voor de externe verzelfstandiging van toezichttaken gelden de criteria
die voortvloeien uit het geldende kabinetsbeleid inzake verzelfstandigingen.
Het kabinetsbeleid inzake verzelfstandigingen is verwoord in het rapport Verantwoord
verzelfstandigen van de commissie-Sint (TK 1994–1995, 21 042, nr. 15)
en neergeslagen in de Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen (Stc.
177, 1996). Per geval moet worden aangetoond dat de voordelen van een extern
gepositioneerde toezichthouder moeten opwegen tegen de nadelen van een beperking
van de ministeriële verantwoordelijkheid en daarmee ook de verminderde
mogelijkheden tot controle door de Staten-Generaal. Naast bovenstaande afweging
kan conform Aanwijzing 124c inzake zelfstandige bestuursorganen externe verzelfstandiging
aan de orde zijn indien één van de volgende criteria van toepassing
is:• onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid;• strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen;• noodzakelijke participatie van maatschappelijke organisaties.b. De waarborging van de belangen van derden (d.w.z. van buiten de overheidsorganisatie)
ten opzichte van directe politieke bemoeienis is een tweede criterium voor
de keuze tussen interne en externe verzelfstandiging. Wanneer directe politieke
bemoeienis in concrete gevallen onwenselijk is, is externe verzelfstandiging
aangewezen. Dit criterium sluit dan ook aan bij het hiervoor onder a genoemde
aspect van onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.
Het kabinet is van mening dat toezicht op de werking van markten aan deze
voorwaarde voldoet. Binnen marktverhoudingen kan enige afstand tussen de minister
en de toezichthouder noodzakelijk zijn, wanneer de rol van de overheid op
de markt een andere is: geen spelbepaler maar medespeler. Als voorbeeld van
toezichthouders waar afstand tot de overheid wenselijk is, noemt het kabinet
De Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer, de Nederlandse
Mededingingsautoriteit en de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatie Autoriteit.c. De keuze tussen interne en externe verzelfstandiging wordt beïnvloed
door de bestuurlijke verhoudingen. Met de ACT is het kabinet van mening, dat
externe verzelfstandiging van (bestuurlijk) toezicht op medeoverheden op staatsrechtelijke
bezwaren stuit en derhalve onwenselijk is.d. Een criterium dat medebepalend is bij de keuze voor de positionering,
is de mate waarin de beleidskaders en wettelijke normen op basis waarvan toezicht
wordt gehouden in voldoende mate uitgekristalliseerd en geëxpliciteerd
zijn. Met de ACT vindt het kabinet het onwenselijk dat toezichthoudende taken
extern verzelfstandigd worden wanneer een uitgekristalliseerd normenkader
niet voorhanden is. Of de beleidskaders en wettelijke normen in voldoende
mate geëxpliciteerd zijn, dient per geval vastgesteld te worden. Overigens
is, zoals de ACT al vaststelde, het vaststellen van het beleidskader geen
taak van de toezichthouder zelf. Dit laat de eventuele aanwezigheid
van een beoordelingsruimte voor de toezichthouder onverlet.e. Hoewel van een andere orde dan de voorgaande criteria, is ook de omvang
van de toezichtorganisatie of -taak een factor die bij de keuze tussen interne
en externe positionering gewogen moet worden. In voorkomende gevallen kan
de toezichtorganisatie of -taak een zodanig geringe omvang hebben dat het
doelmatig noch wenselijk is om tot externe verzelfstandiging over te gaan.
Het gaat dan meestal om toezicht door de minister op zelfstandige bestuursorganen.
In elk geval geldt dat het toezicht op de extern gepositioneerde toezichthouders
vanuit doelmatigheidsoverwegingen niet extern verzelfstandigd wordt.Interne positioneringWanneer op basis van bovenstaande criteria gekozen wordt voor interne
positionering van de toezichthouder, dient de functiescheiding binnen het
ministerie duidelijk zichtbaar vormgegeven te worden. Het kabinet stelt aan
de functiescheiding tussen beleid en uitvoering enerzijds en toezicht anderzijds
de volgende eisen, opdat de toezichtfunctie apart herkenbaar in het ministerie
gepositioneerd wordt.• Een toezichthouder dient binnen het ministerie «inhoudelijk
onafhankelijk» van de minister te zijn. Onder «inhoudelijke onafhankelijkheid»
wordt hier verstaan dat de toezichthouder tot een objectieve feitelijke vaststelling
moet kunnen komen, of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde
eisen. De toezichthouder brengt zijn onderzoek naar de feiten en zijn daarop
gebaseerd oordeel in een rapportage ter kennis van de minister. De minister
heeft een plicht tot actieve openbaarmaking van het feitenonderzoek van de
toezichthouder, zonodig voorzien van zijn oordeel daarover. De minister treedt
niet in het feitelijk onderzoek van de toezichthouder. De beoordeling van
de bevindingen van de toezichthouder, die over het algemeen van meer beleidsmatige
aard is, en de consequenties voor een (eventuele) interventie zijn daarentegen
sterk verbonden met de ministeriële aansturing. Inhoudelijke onafhankelijkheid
van een toezichthouder laat voorts de verantwoordelijkheid van de minister
voor de aansturing van de toezichthouder en voor de programmering van de activiteiten
van de toezichthouder onverlet.• De functiescheiding komt het best tot uitdrukking wanneer deze
op een zo hoog mogelijk niveau binnen de organisatie zichtbaar wordt. Dit
levert de beste garantie voor de (inhoudelijke) onafhankelijkheid en transparantie.
Ook biedt deze positionering een directere ingang voor een toezichthouder
bij de politiek-bestuurlijk verantwoordelijke. Dat heeft ook de commissie
onderzoek vuurwerkramp bepleit. Dit betekent dat de toezichthouder binnen
het ministerie op een zo hoog mogelijk niveau gepositioneerd wordt, bij voorkeur
onder de Secretaris-generaal.• Het uitgangspunt van een positionering van de toezichthouder op
een zo hoog mogelijk niveau en bij voorkeur onder de Secretaris-generaal zal
niet in alle gevallen tot een efficiënte oplossing leiden. Dit is mede
afhankelijk van de aard en omvang van de toezichttaak. In het geval van toezicht
door de minister op onder zijn verantwoordelijkheid ressorterende zelfstandige
bestuursorganen kan functiescheiding op een ander niveau doelmatiger zijn.
Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de interface tussen het beleid
en een zbo. In dat geval dient de functiescheiding op een andere wijze duidelijk
en herkenbaar voor burgers, belanghebbenden en parlement vormgegeven te worden.• De functiescheiding dient naar de mening van het kabinet in elk
geval duidelijk vastgelegd te worden in de ministeriële organisatieregeling, zoals een mandaatregeling, of in een managementovereenkomst. In veel
gevallen beschikt een toezichthouder nu al over door de wetgever geattribueerde
taken en bevoegdheden. Ook wanneer dit nu niet het geval is, dient de toezichttaak
in beginsel een wettelijke grondslag te hebben, zodat de inhoudelijke onafhankelijkheid
voor burgers, belanghebbenden en parlement beter zichtbaar wordt.• Ook in de organisatie van de toezichthouder kan een (organisatorische)
functiescheiding noodzakelijk zijn. Dit kan het geval zijn wanneer de toezichthouder
vanuit doelmatigheidsoverwegingen de taken vergunningverlening en toezicht
in zich verenigt. De commissie onderzoek vuurwerkramp wees hier ook op. Toezichthouders
die beide taken uitvoeren, dienen deze taken binnen hun organisatie transparant
en herkenbaar te scheiden.Externe positioneringWanneer op basis van (in elk geval) bovenstaande criteria gekozen wordt
voor de externe verzelfstandiging van een toezichthouder geven de Aanwijzingen
inzake zelfstandige bestuursorganen (respectievelijk de beoogde Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen) de minimuminrichtingseisen die aan het zelfstandig bestuursorgaan
gesteld moeten worden. Mutatis mutandis geldt dat ook binnen extern verzelfstandigde
toezichthouders een organisatorische functiescheiding nodig kan zijn.3.4 De ministeriële verantwoordelijkheidDe keuze voor het uitgangspunt van functiescheiding sluit aan bij de opvattingen
van het kabinet met betrekking tot de ministeriële verantwoordelijkheid.
Zoals in Vertrouwen in verantwoordelijkheid is
aangegeven blijft voor het kabinet de volledige ministeriële verantwoordelijkheid
als uitgangspunt gelden. De minister die verantwoordelijkheid draagt voor
de ontwikkeling van beleid en regelgeving moet in beginsel ook de bevoegdheden
hebben tot aansturing van de beide andere functies uitvoering en toezicht.Zelfs wanneer in lijn met het verzelfstandigingsbeleid besloten wordt
tot een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid, resteert
altijd een verantwoordelijkheid op systeemniveau. Hierbij gaat het om de instelling
en inrichting van het toezicht als zodanig en het functioneren van de toezichthouder.
Deze verantwoordelijkheid is onderdeel van de totale verantwoordelijkheid
van de minister voor beleid, uitvoering en toezicht. Een minister kan natuurlijk
altijd zelf het initiatief nemen tot het uitbreiden van zijn bevoegdheden
door een wetswijziging voor te bereiden.De ACT acht het van belang dat er duidelijkheid bestaat over de grenzen
van de verantwoordelijkheid van een minister voor het toezicht. De commissie
spreekt in dat verband over onderscheid tussen ministeriële verantwoordelijkheid
en politieke aanspreekbaarheid. In de nota Vertrouwen in
verantwoordelijkheid (TK 1999–2000, 26 806, nr. 1)
heeft het kabinet gewezen op het belang van het onderscheiden van de ministeriële
verantwoordelijkheid en de meer politieke dimensie van de toepassing van de
vertrouwensregel, maar anderzijds wordt erkend dat deze in de praktijk nogal
eens door elkaar lopen. In ieder geval geldt ten aanzien van het toezicht
dat binnen de departementale organisatie is ondergebracht dat dit geheel binnen
de ministeriële verantwoordelijkheid valt. Wanneer het toezicht op afstand
is geplaatst zullen de bevoegdheden van de minister helder geregeld moeten
zijn, rekening houdend met het adagium dat er geen verantwoordelijkheid is
zonder bevoegdheid. De beoogde Kaderwet zelfstandige bestuursorganen geeft
hier een uitwerking van. IV. De inrichting van toezichtarrangementen4.1 Functie van het toezichtDe ACT constateert terecht het gevaar dat toezicht niet het nieuwe toverwoord
mag worden wanneer zich problemen voordoen bij zaken waarvoor de overheid
verantwoordelijkheid draagt. Toezicht als zodanig biedt geen oplossing voor
beleid dat niet of moeilijk uitvoerbaar is. Het is dus van essentieel belang
de functie van toezicht nauwkeurig in het oog te houden.Toezicht moet volgens de commissie worden gezien als onderdeel van een
breder systeem van maatschappelijke checks and balances met horizontale publieke
verantwoording, verticaal toezicht en interne controle. Toezicht is hiervan
een essentieel onderdeel. Het kabinet onderschrijft dit uitgangspunt en is
met de commissie van mening dat verticaal toezicht als zodanig nooit vervangen
kan worden door één van de andere elementen van horizontale
publieke verantwoording en interne controle. Toezicht vervult immers een belangrijke
functie ter invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het
overheidsbeleid. Tevens sluit het kabinet zich aan bij de constatering van
de commissie dat toezicht naast een instrument ter invulling van de ministeriële
verantwoordelijkheid ook een instrument ter versterking van de maatschappelijke
effectiviteit van de onder toezicht staande organisatie of sector is. In dat
kader past ook de actieve openbaarmaking door de minister van de feitelijke
bevindingen van een toezichthouder.Zoals eerder opgemerkt is toezicht een onderdeel van een besturingsmodel
waarvan sturing, beheersing en verantwoording deel uitmaken. De beleidskaders
van de minister en de wet- en regelgeving bepalen waarop toezicht wordt gehouden.
Dit vereist expliciete bestuurlijke verhoudingen.4.2 Bestuurlijke verhoudingenMet bestuurlijke verhoudingen wordt de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden
over bestuursorganen bedoeld. Het kabinet heeft in navolging van het rapport De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund
vastgesteld dat de bestuurlijke verhoudingen en de te onderscheiden bevoegdheden
binnen een bepaalde beleidssector helder dienen te zijn om te kunnen komen
tot goed functionerende toezichtarrangementen. Beperking van de ministeriële
verantwoordelijkheid (bijvoorbeeld in de vorm van externe verzelfstandiging)
kan bestuurlijke risico's met zich meebrengen. Juist in die gevallen dienen
de bestuurlijke verhoudingen ten behoeve van optimaal toezicht dan ook duidelijk
geëxpliciteerd te worden.In het geval van uitvoering en toezicht door medeoverheden in medebewindstaken
geldt dat de minister een systeemverantwoordelijkheid behoudt. Om deze systeemverantwoordelijkheid
in te vullen dient gecontroleerd te worden of het toezichtarrangement op de
situatie is toegesneden en geen dubbele bevoegdheden of ontbrekende bevoegdheden
bevat. Ook kan een effectieve verantwoording en sturing met zich mee brengen,
dat de minister voorzien wordt van instrumenten om zijn (systeem)verantwoordelijkheid
invulling te geven en waar te maken; instrumenten die tot een noodzakelijke
interventie kunnen leiden. Het feit dat de Staat aangesproken kan worden op
nakoming van EU-verplichtingen door Nederlandse bestuursorganen geeft dit
een extra dimensie. 4.3 ToezichtbeleidOm de rol van toezicht ter invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid
gestalte te geven is goed toezichtbeleid noodzakelijk. De commissie-Oosting
wees hier ook op. Het formuleren en toepassen van een consistent toezichtbeleid
is noodzakelijk om adequaat invulling te geven aan de toezichtfunctie en te
bevorderen dat de kritische factoren in het beleidsproces kenbaar en beheersbaar
worden.Goed toezichtbeleid geeft aan wat het doel van het toezicht is, met welke
frequentie en diepgang het wordt uitgeoefend, welke prioriteiten in het toezicht
worden gesteld en welke risico's het voorgestelde toezicht zouden kunnen bevatten.
Toezichtbeleid vanwege de minister is gebaseerd op vooraf geformuleerde eenduidige
kwaliteitseisen (bij voorkeur resultaatsverplichtingen) waaraan de onder toezicht
staande organisatie dient te voldoen. De toezichthouder houdt toezicht aan
de hand van deze vastgestelde eisen. Duidelijke en meetbare kwaliteitseisen
en prestatie-indicatoren vormen de randvoorwaarde voor de uitvoering en de
basis voor het toezicht.Het kabinet onderschrijft nogmaals de conclusies van De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund dat de verantwoordelijke
minister een consistent toezichtbeleid dient te ontwikkelen en daar het parlement
regelmatig over dient te informeren. Dit heeft het kabinet ook toegezegd in
de kabinetsreactie op het rapport Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer
(TK 2000–2001, 27 656, nr. 2). Sommige ministeries hebben
een toezichtbeleid ontwikkeld, andere werken op dit moment aan de totstandkoming
ervan. Een belangrijk element van het toezichtbeleid is de invulling van de
instrumenten.4.4 Aanwijzingsbevoegdheid en taakverwaarlozingsregelingIn geval van externe verzelfstandiging van het toezicht heeft de minister
altijd een verantwoordelijkheid op systeemniveau voor het functioneren van
het toezichtarrangement. Deze verantwoordelijkheid is onderdeel van zijn totale
verantwoordelijkheid voor beleid, uitvoering en toezicht. Systeemverantwoordelijkheid
is dus het toezicht op de toezichthouder. Conform het advies van de ACT vindt
het kabinet dat de minister in het geval van een extern verzelfstandigde toezichthouder
vanuit deze systeemverantwoordelijkheid dient te beschikken over een algemene
aanwijzingsbevoegdheid en een bevoegdheid bij taakverwaarlozing.Aanwijzing 124l inzake zelfstandige bestuursorganen bevat regels over
de algemene aanwijzingsbevoegdheid. Het gebruik van de algemene aanwijzingsbevoegdheid
dient de minister zoveel mogelijk te koppelen aan een normering, zodat duidelijk
is wanneer, waarom en op welke manier de minister gebruik zal maken van deze
bevoegdheid naar een zelfstandig bestuursorgaan toe. De minister dient dit
duidelijk te communiceren naar de toezichthouder en – in gevallen waarin
dat passend wordt geacht – naar de onder toezicht staande organisatie.Een taakverwaarlozingsregeling voorziet in de mogelijkheid tot vervangende
besluitvorming bij nalatigheid van het zelfstandig bestuursorgaan. Aanwijzing
124m inzake zelfstandige bestuursorganen verplicht het opnemen van zo'n regeling
in de instellingswet van zelfstandige bestuursorganen. Ook het voorstel voor
een Kaderwet zelfstandige bestuursorganen voorziet in een dergelijke regeling.
Dit geldt niet voor de algemene aanwijzingsbevoegdheid, daar deze bevoegdheid
niet voor het overgrote deel van zelfstandige bestuursorganen kan gelden. De invulling van bovengenoemde instrumenten kan eveneens dienen om de
grenzen van de (beperkte) ministeriële verantwoordelijkheid in een specifiek
geval in relatie tot het parlement helder aan te geven. De aanwezigheid van
de twee genoemde basisinstrumenten laat de aanwezigheid van andere interventie-instrumenten
uiteraard onverlet. Ook daar geldt overigens dat duidelijk gecommuniceerd
dient te worden wanneer, waarom en hoe deze instrumenten worden ingezet.4.5 Bevoegdheden van toezichthoudersVoor wat betreft de bevoegdheden van de toezichthouder verwijst het kabinet
naar de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb bevat in
titel 5.2 een aantal bepalingen over toezicht en handhaving. De Awb richt
zich in deze titel niet op de toezichthoudende bestuursorganen maar op de
personen aan wie toezichthoudende bevoegdheden zijn toegekend. De Awb bevat
eisen aan het optreden van de toezichthouder en geeft deze bevoegdheden die
hij nodig heeft in het kader van zijn taakuitoefening. Het betreft daarbij
bevoegdheden zoals het betreden van plaatsen, het vorderen van inlichtingen,
inzage in zakelijke gegevens en bescheiden, het onderzoeken van zaken en vervoermiddelen.
De door toezichthouders genomen besluiten in de zin van de Awb zijn vatbaar
voor bezwaar en beroep.Titel 10.2 van de Awb bevat regels voor toezicht op bestuursorganen. Het
gaat om bepalingen inzake het goedkeuringsrecht, het vernietigingsrecht, het
schorsingsrecht en de verklaring van geen bezwaar. De wet regelt daarbij niet
welke besluiten aan welke vorm van toezicht onderworpen zouden moeten zijn,
maar wel de wijze waarop de toezichtvormen geregeld moeten worden en de wijze
waarop deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend. In beginsel strekt de
toezichttitel van de Awb zich uit over alle toezichtrelaties binnen het bestuur.Daarnaast geeft de bijzondere wet- en regelgeving meestal een aanvullende
formele regeling van het toezicht voor de betrokken toezichthouder dan wel
de betrokken sector waarop toezicht wordt gehouden.4.6 Informatierelaties en de feedback van toezicht naar
beleidEen belangrijk aspect van toezichtbeleid is de regeling van de informatievoorziening
en de beantwoording van de vraag hoe daarmee in de praktijk wordt omgegaan.
Naast de functie van controle op de uitvoering of naleving levert toezicht
belangrijke input voor het beleid. Om de scheiding van beleid en toezicht
tot zijn recht te laten komen is een heldere regeling van de informatievoorziening
dan ook een vereiste. Belangrijk is aan te geven welke informatiestromen van
toezicht naar beleid en vice versa nodig zijn om het proces van terugkoppeling
goed te laten verlopen. De kern ligt dan ook in het bepalen van de soort informatie die noodzakelijk is om toezicht goed
te laten functioneren anders dan de hoeveelheid informatie. De informatierelatie
is essentieel voor zowel intern als extern gepositioneerde toezichthouders.
Het rapport De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund biedt inzicht hoe met de informatierelatie omgegaan moet worden.
Hier wordt dan ook volstaan met een verwijzing naar dat rapport.4.7 Horizontale publieke verantwoordingMet horizontale publieke verantwoording worden in eerste instantie bedoeld
methoden en instrumenten die door onder toezicht staande
organisaties gebruikt worden voor publieke verantwoording, maar ook
voor de bevordering van de effectiviteit en de kwaliteit van de resultaten.
Het kabinet sluit zich aan bij de gedachte dat toezichthouders open moeten staan voor de belangen van belanghebbenden en gebruikers van onder
toezicht staande organisaties. Het invoeren van instrumenten voor horizontale
publieke verantwoording bij overheidsorganisaties versterkt het gezag en vertrouwen
dat deze organisaties bij de burgers hebben. Bovendien versterkt de participatie
van burgers de effectiviteit en kwaliteit van de resultaten.In zijn advies Aansprekend burgerschap (TK
2000–2001, 27 400 XVI, nr. 10) adviseert de Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling om overheidsinstellingen zelf directer verantwoording over hun
activiteiten en de resultaten daarvan af te laten leggen aan cliënten
en burgers. In de kabinetsreactie op het advies spreekt het kabinet het streven
uit burgers beter te betrekken bij de toezicht- en verantwoordingsstructuur.
Het kabinet erkent daar dat vormen van outputsturing het risico in zich hebben
dat het halen van normen belangrijker wordt geacht dan het goed bedienen van
de burger. In de verbeterde verantwoordingssystematiek (VBTB-operatie) van
de rijksoverheid is getracht dit risico zo veel mogelijk te beperken. Een
goed hulpmiddel om een organisatie zichzelf te laten sturen zijn kwaliteitsinstrumenten,
zoals klanttevredenheidsonderzoek, kwaliteitshandvesten en instrumenten van
zelfonderzoek.Het kabinet onderschrijft de aanbeveling van de ACT dat belanghebbenden
en gebruikers van onder toezicht staande organisaties of sectoren een rol
bij het toezicht dienen te krijgen. Dit kan door het instellen van bijvoorbeeld
kwaliteitshandvesten, gebruikers- of adviesraden, consultatierondes en klanttevredenheidsonderzoeken.
Bij de inrichting van nieuwe en wijziging van bestaande toezichtarrangementen
wil het kabinet in beginsel instrumenten voor horizontale publieke verantwoording
bij onder toezicht staande organisaties invoeren, wanneer zij de beoogde toegevoegde
waarde hebben. Dit zal over het algemeen het geval zijn, tenzij reeds zodanige
voorzieningen aanwezig zijn of het onderwerp van het toezicht zich niet leent
voor een vorm van publieke verantwoording.Het kabinet verwelkomt initiatieven van overheidsorganisaties om een eigen
invulling te geven aan de publieke verantwoording. In het bijzonder wil het
kabinet het Handvest Publieke Verantwoording van vijf zelfstandige bestuursorganen
noemen. Met het Handvest Publieke Verantwoording geven de betrokken uitvoeringsorganisaties
een eigen invulling aan waarden als transparantie, participatie, verantwoording
en betrouwbaarheid. Dat beschouwt het kabinet op zichzelf een goede zaak.Nadrukkelijker dan het Handvest Publieke Verantwoording onderschrijft
het kabinet het standpunt, dat ook de ACT huldigt, dat instrumenten voor horizontale
verantwoording bij toezicht dat op afstand van de minister plaatsvindt nooit
volledig in de plaats mogen komen van het verticale toezicht. Bij de uitvoering
van publieke taken of de besteding van publieke middelen dient er altijd een
vorm van verticaal toezicht door de minister te bestaan ten behoeve van de
verantwoording van de minister aan het parlement. Publieke verantwoording
is daaraan complementair.4.8 Interne controleOok de aanbeveling van de ACT om een systeem of instrumenten voor interne
controle en kwaliteitsverbetering in te stellen wordt door het kabinet onderschreven.
Deze ontwikkeling sluit nauw aan bij de VBTB-operatie die de rijksoverheid
op dit moment uitvoert. Instrumenten als het model van het Instituut Nederlandse
Kwaliteit (INK-model), visitatiesystemen, moderne Planning & Control-cycli
hebben nu al een brede bekendheid binnen de rijksoverheid. Een manier om invulling te geven aan interne controle bij extern verzelfstandigde
toezichthouders is de Raad van Toezicht. Mits de Raad van Toezicht uitdrukkelijk
gepositioneerd wordt als een intern orgaan van de onder toezicht staande organisatie
kan deze figuur een toegevoegde waarde hebben binnen de interne verantwoordingsstructuur
van de toezichthouder. Het kabinet verbindt aan de instelling van de Raad
van Toezicht wel de voorwaarde dat de rol van de Raad van Toezicht binnen
een zelfstandig bestuursorgaan volstrekt helder moet zijn. In geen geval kan
een Raad van Toezicht het verticale toezicht door of vanwege de minister vervangen.4.9 ProportionaliteitDe aanwezigheid van instrumenten voor horizontale publieke verantwoording
en interne controle kan de uitoefening van het verticale toezicht door de
minister op verzelfstandigde toezichthouders nooit vervangen. Wel is het kabinet
met de commissie van mening dat de aanwezigheid en het goed functioneren van
deze instrumenten mede van invloed kan zijn op de feitelijke taakuitoefening
van de toezichthouder, overigens zonder dat zijn formele verantwoordelijkheid
hiermee wordt ingeperkt.Wanneer bovenstaande instrumenten een plaats hebben gekregen binnen de
onder toezicht staande organisaties en naar de mening van de toezichthouder
goed functioneren, kan het toezicht zich, voor zo ver de publieke belangen
dat toelaten, beperken tot een metaniveau. Het toezicht kan zich dan vooral
richten op het functioneren en de kwaliteit van de horizontale instrumenten
en de instrumenten van interne controle van de onder toezicht staande organisaties.
Deze proportionaliteit van het toezicht sluit aan bij het streven om onnodige
overlast van toezicht tegen te gaan.4.10 Overlap en onderlinge afstemmingHet vermijden van overlap en verbeteren van afstemming in de kerntaken
van inspectiediensten en andere toezichthouders blijft een kernpunt voor het
kabinet. Ook de ACT adviseert aandacht te besteden aan de overlap van zowel
bestaande als nieuwe toezichthouders. Het kabinet neemt dit advies graag over.
Daarom wil het kabinet het uitgangspunt hanteren dat bij de inrichting van
nieuwe toezichtarrangementen overlap of witte vlekken met bestaande toezichtfuncties
in kaart gebracht dienen te worden. Zodoende kan bij de inrichting van nieuwe
arrangementen door voortijdige afstemming voorkomen worden dat nieuwe toezichthouders
overlap gaan vertonen met reeds bestaande. Dit element zal in de vernieuwde
checklist opgenomen worden.Om overlap in het toezicht tegen te gaan en daarmee onnodige lasten te
verminderen is onderlinge afstemming tussen toezichthouders een noodzaak.
Het kabinet spoort het toezichtveld aan om met behoud van de eigen verantwoordelijkheid
met initiatieven tot betere onderlinge afstemming van de werkzaamheden te
komen. Als voorbeeld dient het initiatief van de Nederlandsche Bank, de Stichting
Toezicht Effectenverkeer en de Pensioen& Verzekeringskamer om op verzoek
van het ministerie van Financiën een Raad van Financiële Toezichthouders
op te richten ter coördinatie van de sectoroverstijgende toezichtactiviteiten
op financieel terrein. Daarnaast sluiten steeds meer toezichthouders protocollen
af waarin de procedure-afspraken gemaakt worden voor overlappende activiteiten.
Het kabinet zal ter ondersteuning van deze activiteiten een faciliterende
rol gaan vervullen.Voorts dient gewezen te worden op de inspanningen die het kabinet op het
terrein van overlap van toezicht onderneemt. Ten eerste is een rijksbrede
tendens tot clustering dan wel samenvoeging te signaleren. Clustering van
samenhangende toezichttaken kan een positieve bijdrage leveren aan de vermindering
van de overlap door naast elkaar opererende inspectiediensten. Ter illustratie
van deze tendens wordt verwezen naar de ontwikkeling van grote centrale inspectiediensten
op de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Inspectie Gezondheidszorg),
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie Werk en Inkomen) en Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM-Inspectie).Ten tweede verwijst het kabinet naar de MDW-rapporten (Marktwerking, Deregulering
en Wetgevingskwaliteit) Zicht op toezicht en het
kabinetsstandpunt daarop (TK 1997–1998, 24 036, nr. 73) en
het te verwachten MDW-rapport Toezicht op het bedrijfsleven, waarin aandacht wordt besteed aan overlap en afstemming in toezicht
en regelgeving.In het rapport Zicht op toezicht wordt een
afwegingskader gepresenteerd dat kan worden gebruikt bij besluiten over de
inrichting en uitvoering van het toezicht op marktordening en mededinging.
Terughoudendheid dient te worden betracht met het instellen van sectorspecifieke
mededingingsregels, wanneer het gewenste resultaat kan worden bewerkstelligd
via het algemene mededingingsregime. Voor het instellen van sectorspecifiek
toezicht geeft het rapport enkele modaliteiten: een eigenstandig sectorspecifiek
toezicht, toezicht door een kamer bij de NMa en de NMa als sector-specifieke
toezichthouder.Ten aanzien van de onderlinge samenwerking tussen sectorspecifieke toezichthouders
en de NMa stelt het rapport twee, in zwaarte verschillende, vereisten: afstemming
en overeenstemming. Indien het afstemmingsvereiste geldt, wordt de Nma betrokken
bij het besluit van de sectorale toezichthouder, maar hoeft er formeel geen
overeenstemming te worden bereikt. Dit is wel het geval bij het overeenstemmingsvereiste.
Indien op een bepaald terrein geen risico bestaat dat meningsverschillen tussen
toezichthouders over de uitleg van mededingingsrelevante begrippen zullen
ontstaan, zal het afstemmingsvereiste gelden. Indien dat risico wèl
bestaat, geldt het overeenstemmingsvereiste.In het rapport Toezicht op het bedrijfsleven
en kabinetsstandpunt daarop zal het kabinet een meetlat presenteren om de
performance van toezichthouders te meten. De meetlat is bedoeld om toezichthouders
en het onder toezicht staande bedrijfsleven enkele criteria te geven aan de
hand waarvan bepaald kan worden of de toezichthouder in de uitvoering van
zijn taak onnodige lasten veroorzaakt en op welke manier de taakuitoefening
geoptimaliseerd kan worden. Het rapport is waarschijnlijk in de zomer van
2001 gereed.Ten derde dient de voorgenomen oprichting voor de Raad voor Veiligheidsonderzoek
genoemd te worden. Deze Raad zal zich uit eigener beweging of op verzoek bezig
gaan houden met onafhankelijk en integraal onderzoek naar aanleiding van een
voorval zoals een ramp, (zwaar) ongeval of incident. De Raad evalueert een
voorval om dergelijke voorvallen in de toekomst te voorkomen en de inspecties
beperken zich tot onderzoek om korte termijn maatregelen te nemen onder ministeriële
verantwoordelijkheid. De Raad kan een beroep doen op ambtelijke deskundigen
bij de uitvoering van het onderzoek, waaronder inspecteurs. Deze deskundigen
zullen onder regie van de Raad hun werk doen. Indien de Raad een onderzoek
start zullen inspecties derhalve niet een zelfde onderzoek kunnen starten.
Het kabinet is van plan het voorstel van wet januari 2002 voor advies voor
te leggen aan de Raad van State. 4.11 Kwaliteit van regelgevingDe problematiek van overlap of onvoldoende afstemming vloeit niet zelden
voort uit onduidelijke regelgeving. De ACT wees erop dat onduidelijkheden
in de wet- en regelgeving niet weggenomen kunnen worden met goed toezicht.
Recentelijk wees het MDW-rapport Openbare Inrichtingen (TK 2000–2001, 24 036, nr. 207) erop dat knelpunten
in de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid niet zelden door wet- en regelgeving
veroorzaakt worden. De commissie onderzoek vuurwerkramp verwelkomt voornemens
om orde en stroomlijning in de regelgeving te scheppen, maar verwacht geen
vergaande vermindering van regelgeving. De commissie onderzoek cafébrand
nieuwjaarsnacht 2001 tenslotte onderschrijft, dat de voorschriften in weten
regelgeving niet altijd duidelijke eisen stellen aan bestuursorganen en belanghebbenden
zoals bedrijven en burgers.Aandacht voor de kwaliteit van regelgeving is in het belang van goed toezicht
noodzakelijk. Dit vereist stroomlijning van wet- en regelgeving. In het bijzonder
is toezicht gebaat bij beleidskaders en wettelijke normen die in voldoende
mate geëxpliciteerd zijn. Met kwaliteit van wetgeving wordt bedoeld,
dat wetgeving voldoet aan eisen van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, doorzichtigheid,
consistentie, proportionaliteit, effectiviteit en efficiency, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid. Tevens heeft toezicht een feedbackfunctie naar het beleid
als het om uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en fraudegevoeligheid gaat. Deze
feedbackfunctie kan leiden tot kwalitatieve verbetering van de wetgeving.
Toezicht heeft dan ook alles te maken met het beleid ten aanzien van wetgevingskwaliteit.
Het kabinet heeft recent initiatieven aangekondigd die kunnen bijdragen aan
een bevordering van de kwaliteit van de regelgeving, zoals protocollering,
benchmark handhaving en opleidingen (wetgevingsacademie) (TK 2000–2001,
27 475, nrs. 1–2). Daarnaast heeft het kabinet in het kabinetsstandpunt
Vuurwerkramp Enschede de oprichting van een taskforce aangekondigd die namens
alle betrokken overheden onder andere de mogelijkheden voor vermindering van
de complexiteit en tegenstrijdigheid van regelgeving met betrekking tot veiligheid
zal onderzoeken.4.12 De éénloketbenaderingDe ACT pleit voor een éénloketbenadering bij geconstateerde
overlap tussen toezichthouders, waarbij toezichthouders de plicht en het recht
krijgen om gezamenlijk de betrokken rechtsstelsels toe te passen op één
concreet geval met één beschikking en één bezwaar-
en beroepsprocedure.Op de eerste plaats is het naar de mening van het kabinet wenselijk dat
toezichthouders door organisatorische maatregelen, afspraken e.d. onderlinge
samenwerking in concrete gevallen gaan bevorderen. Zij kunnen daarvoor hun
interne procedures afstemmen en stroomlijnen. Inzet van informatie- en communicatietechnologie
(ICT) kan daaraan bijdragen.Voor verdergaande samenwerking, waarbij er uiteindelijk één
beschikking en één bezwaar- en beroepsprocedure wordt gewenst,
is een rechtsbasis nodig. Op dit moment wordt gewerkt aan een informatie-
en coördinatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht. Deze regeling
die in het regeerakkoord aangekondigd is, verplicht het bestuur op samenhangende
wijze (de éénloketgedachte) aan burgers en bedrijven de informatie
te geven die voor hen relevant is en geeft voorts een coördinatieregeling
voor situaties waarin voor het ondernemen van een bepaalde activiteit verschillende
overheidsbesluiten nodig zijn: vergunningen, ontheffingen, subsidiebeschikkingen
e.d. Deze coördinatieregeling is voorlopig beperkt tot beschikkingen
op aanvraag. De regeling laat bestaande bevoegdheidsverdelingen
voor het nemen van besluiten intact, maar voorziet wel in de aanwijzing van
een coördinerend bestuursorgaan die de procedurele en inhoudelijke samenhang
bewaakt. De informatieregeling leidt tot een inspanningsverplichting om aanvragers
die een bepaalde activiteit willen verrichten, informatie te geven over de
besluiten die verder nog moeten worden aangevraagd om die activiteit te kunnen
uitvoeren. Het hiertoe strekkende wetsvoorstel zal naar verwachting rond de
zomer van 2001 gereed zijn.4.13 De Europese dimensie van toezichtDe Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) heeft aan het kabinet
advies uitgebracht over de Europese dimensie van toezicht. Ook de ACT besteedt
aandacht aan de eisen die Europa aan het toezicht stelt. Conform de aanbeveling
van de ICER zal het kabinet in een apart kabinetsstandpunt reageren op de
onderzoeken van de Interdepartementale Commissie Europees Recht (De Europese dimensie van toezicht) en van de Interdepartementale
Commissie Constitutionele Zaken en Wetgeving (Communautaire
verplichtingen van decentrale overheden). Dit kabinetsstandpunt is
in voorbereiding. Daarin zal dieper worden ingegaan op de consequenties die
Europese institutionele en methodologische eisen aan het Nederlandse toezicht
stellen. Verder zal aandacht geschonken worden aan de vraag, welke ministeriële
bevoegdheden in verband met communautaire verplichtingen wenselijk zijn en
in welk wettelijk kader de daartoe benodigde regelgeving tot stand kan worden
gebracht. Voor het terrein van de EG-subsidies kan overigens nu al gewezen
worden op het wetsvoorstel toezicht Europese subsidies dat op dit moment ter
behandeling in de Tweede Kamer ligt (TK 2000–2001, 27 572, nrs. 1–4).
Het wetsvoorstel creëert ministeriële bevoegdheden teneinde de naleving
van communautaire verplichtingen betreffende de rechtmatige en doelmatige
aanwending van EG-subsidies die rusten op bestuursorganen zoveel mogelijk
te waarborgen.Wel wil het kabinet op deze plaats in algemene zin aandacht vragen voor
het belang van de Europese dimensie van toezicht. Het kabinet is er van overtuigd
dat permanente aandacht voor de ontwikkelingen in Europa een kerntaak is voor
wetgever én toezichthouder. Hoewel volgens de ICER (nog) geen sprake
is van een integrale Europese toezichtvisie, hecht het kabinet eraan enkele
ontwikkelingen vanuit Europa te benoemen die het functioneren van het toezicht
in Nederland beïnvloeden:1. De kwaliteit van de Nederlandse regelgeving wordt in hoge mate beïnvloed
door de kwantiteit en de kwaliteit van de Europese regelgeving. Dit maakt
de wet- en regelgeving voor toezichthouders en onder toezicht staande organisaties
niet altijd overzichtelijk. Op Europees niveau blijft de kwaliteit van de
regelgeving om aandacht vragen. In het bijzonder dient meer aandacht geschonken
te worden aan de uitvoering en de handhaafbaarheid van Europese regelgeving.2. Het Europese recht stelt steeds meer eisen aan inhoud en methode van
toezicht. Deze eisen hebben betrekking op institutionele eisen voor toezichthouders
maar ook op feitelijke toezichtactiviteiten. De ICER noemt de verplichtingen
ten aanzien van informatie, samenwerking, nationale controles en sancties.
Van belang is hierbij dat door de invloed van andere Europese politiek-juridische
tradities in de Europese regelgeving anders gekeken wordt naar de relatie
tussen regelgeving enerzijds en toezicht en handhaafbaarheid anderzijds. Soms
schrijft een EG-richtlijn concrete eisen voor de positionering van toezicht
voor.3. Het beginsel van de gemeenschapstrouw (artikel 10 van het Verdrag tot
oprichting van de Europese Gemeenschap) vereist dat de EU-lidstaten verplicht
zijn tot nakoming van Europese regelgeving door alle bestuursorganen
in eigen land. In het geval van niet-nakoming van Europese regelgeving door
decentrale en zelfstandige bestuursorganen legt de Europese Unie de aansprakelijkheid
bij de lidstaat, waardoor er een spanning ontstaat tussen de verantwoordelijkheden
op rijksniveau en die op decentraal niveau. Dit kan de aanwezigheid van instrumenten
om de systeemverantwoordelijkheid in te vullen wenselijk maken.4. Er dient rekening gehouden te worden met de opkomst van toezichthouders
op het niveau van de Europese Unie zelf. Op dit moment vervult de Europese
Commissie de rol van een toezichthouder op het terrein van de mededinging,
voor zover sprake is van ongunstige beïnvloeding van de handel tussen
lidstaten. De beweging naar een zelfstandige Europese toezichtvorm kan belangrijke
consequenties hebben voor Nederlandse toezichthouders.Het Nederlandse toezicht dient rekening te houden en aangepast te zijn
aan de hierboven genoemde ontwikkelingen en in het bijzonder de specifieke
inhoudelijke en methodologische eisen aan het toezicht. Daarom wil het kabinet
de Europese ontwikkelingen en eisen op het terrein van een toezichthouder
als aandachtspunt opnemen in de checklist.Ook moeten Nederlandse toezichthouders voortdurend zicht houden op de
ontwikkelingen in de Europese Unie, bijvoorbeeld door middel van informele
netwerken. Afstemming en samenwerking met toezichthouders in andere landen
en op termijn Europese toezichthouders is een noodzaak. De ministers dienen
vanuit hun specifieke expertise toezichthouders te informeren over relevante
EU-ontwikkelingen en hun te faciliteren bij het voldoen aan Europeesrechtelijke
eisen.4.14 De «zachte» kanten van toezichtNiet alleen de formele kanten van het toezicht (zoals de formele verdeling
van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, structuren en procedures) beïnvloeden
de kwaliteit en effectiviteit van het toezicht. Inhoudelijke deskundigheid
en professionele houding van toezichthouders zijn in alle gevallen doorslaggevend
voor de effectiviteit van het toezicht. Voor zo'n professionele houding zijn
wat de ACT de «zachte» kanten noemt van wezenlijk belang bij de
uitoefening van het toezicht. Onder deze «zachte» kanten worden
organisatieculturele aspecten verstaan zoals onderlinge verhoudingen, wederzijds
vertrouwen en respect, de wijze van onderling communiceren, houding en bejegening
alsmede beeldvorming. Deze aspecten hangen nauw samen met het vermogen tot
het daadwerkelijke handhaving door de overheid. Aandacht voor dergelijke aspecten
is er ook in het licht van de door de commissie onderzoek vuurwerkramp geconstateerde
bestuurscultuur van afzien van handhaving binnen het kader van toezicht. Met
de commissie onderzoek vuurwerkramp, de commissie onderzoek cafébrand
nieuwjaarsnacht 2001 en de Ambtelijke Commissie Toezicht wil het kabinet daarom
met nadruk aandacht vragen voor een cultuuromslag op het terrein van toezicht
en handhaving. Het kabinet is van mening dat de personele kanten hierbij een
belangrijke rol vervullen.Het kabinet beschouwt daarom de professionalisering van toezichthouders
van groot belang. Om dit te bewerkstelligen dienen de volgende organisatieculturele
kanten van toezicht, die de ACT heeft benoemd, in de professie van toezichthouder
bijzondere aandacht te krijgen:• inlevend vermogen met behoud van zicht op de eigen positie en verantwoordelijkheid
voor het toezicht;• goede communicatieve vaardigheden;• het vermogen om goede onderlinge verhoudingen op te bouwen en tegelijkertijd
op te treden wanneer dit noodzakelijk is; • vertrouwen geven zonder scherpte te verliezen;• open staan voor en flexibel kunnen inspelen op externe ontwikkelingen
die relevant zijn voor de onder toezicht staande sector of organisatie.Het kabinet vraagt bovendien aandacht voor het bewustzijn dat toezichthouders
een overheidstaak uitvoeren waaraan niet alleen inhoudelijke, sectorspecifieke
eisen maar ook bijzondere eisen zoals vastgelegd in de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur verbonden zijn. Voorzover toezichthouders binnen een
ministerie zijn gepositioneerd dienen zij zich er ook voortdurend van bewust
te zijn dat zij onder de ministeriële verantwoordelijkheid hun werkzaamheden
uitvoeren.Met de ACT vindt het kabinet dat de organisatieculturele kanten van het
toezicht een cruciale rol vervullen bij de vraag of een toezichthouder functioneert
zoals is beoogd. In het verleden heeft deze belangrijke kant van het toezicht
niet altijd de aandacht gekregen die het verdient. De «zachte»
of organisatieculturele kanten dienen daarom een aandachtspunt te zijn bij
de inrichting van een toezichtarrangement. Zij vormen een onderdeel van de
cultuuromslag die in het kamerdebat over de vuurwerkramp door diverse ministers
bepleit is (Handelingen TK 2000–2001, 4743-).Een manier om de aandacht voor de organisatieculturele kanten beter te
betrekken bij de taakuitvoering is het voeren van een actief personeels- en
opleidingsbeleid waarin deze aspecten zijn opgenomen. Het kabinet is voornemens
het personeels- en opleidingsbeleid onder toezichthouders ruimschoots aandacht
te geven. Aan het beraad van Secretarissen-generaal van de ministeries zal
gevraagd worden een voorstel te ontwikkelen om een actief personeels- en opleidingsbeleid
onder toezichthouders te bevorderen.V. ActiepuntenOm het belang van goed toezicht ook in de toekomst te garanderen volgt
hier een overzicht van acties die het kabinet wil uitvoeren.Eén van de taken die de ACT bij haar instelling heeft meegekregen
is het toetsen van de checklist uit het rapport De ministeriële
verantwoordelijkheid ondersteund. De checklist vormt een leidraad
aan de hand waarvan bestaande of nieuwe toezichtarrangementen in de betreffende
wetsvoorstellen beschreven en geanalyseerd kunnen worden. De ACT heeft geconcludeerd
dat de checklist een nuttig instrument is om een aantal toezichtaspecten in
kaart te brengen. Tegelijk adviseert de ACT de checklist uit te breiden met
enkele kritieke aspecten en te voorzien van richtinggevende uitspraken.Het kabinet neemt deze aanbevelingen over. De checklist zal aangevuld
worden met de elementen die in dit kabinetsstandpunt zijn beschreven en voorzien
worden van richtinggevende uitspraken. Wanneer bij de inrichting van een toezichtarrangement
afgeweken wordt van deze checklist moet deze afwijking in de toelichting bij
de wet- of regelgeving gemotiveerd worden. Het kabinet kiest er voor de checklist
voorlopig niet in wetgeving vast te leggen.De volgende kritieke aspecten worden aan de checklist toegevoegd:1. de relatie tussen het toezicht en de bestuurlijke verhoudingen;2. de relatie tussen beleid en uitvoering enerzijds en toezicht anderzijds
(functiescheiding);3. de positionering van het toezicht (intern of extern);4. de rol van belanghebbenden en gebruikers (de aanwezigheid vaninstrumenten
van horizontale publieke verantwoording bij de onder toezicht staande organisaties;5. de aanwezigheid van instrumenten van interne controle bij de onder
toezicht staande organisaties;6. het niveau van toezicht (de mate waarin de uitoefening van het toezicht
proportioneel is aan de aanwezigheid van instrumenten van horizontale publieke
verantwoording en interne controle);7. de mate van overlap en afstemming met andere toezichthouders;8. de aandacht voor de Europese kanten van toezicht;9. de «zachte» kant van het toezicht (o.a. onderlinge verhoudingen,
communicatie, vertrouwen);10. het personeelsbeleid en het toezicht houden als professie.Actiepunt 1De checklist uit het rapportDe ministeriële verantwoordelijkheid ondersteundwordt uitgebreid met de hierboven genoemde kritieke aspecten van toezicht
en voorzien van richtinggevende uitspraken. De vernieuwde checklist wordt
gebruikt ter motivering van nieuwe en voor het wijzigen van bestaande toezichtarrangementen.De ACT heeft geadviseerd het traject van departementale zelfevaluaties
van toezichtarrangementen gevolgd door een externe toetsing te herhalen. Het
kabinet neemt deze aanbeveling over. Het is ervan overtuigd dat het organiseren
van departementale zelfevaluaties op basis van de checklist uit het rapport De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund
een nuttig instrument is om de kwaliteitsverbetering van toezichtarrangementen
te ondersteunen. Het kabinet start daarom een nieuw traject, waarbij de ministeries
in kaart brengen in hoeverre de toezichtarrangementen op rijksniveau voldoen
aan de elementen van de checklist. Deze zelfevaluaties zullen in een interdepartementale
werkgroep besproken worden. Dit traject zal in verschillende ronden plaatsvinden
en beoogt over vier jaar alle toezichtarrangementen aan de hand van de checklist
in kaart gebracht te hebben. Hierbij zal overigens nadrukkelijk rekening worden
gehouden met recent uitgevoerde doorlichtingen en visitaties, zoals die welke
door de Ambtelijke Commissie Toezicht zijn uitgevoerd. Ook wordt dit traject
op heldere wijze afgestemd met de voortgang rond het wetsvoorstel Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en zal het traject rekening houden met het kabinetsstandpunt
op het eindrapport van de MDW-werkgroep Toezicht op het
bedrijfsleven.De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal het initiatief
nemen om in samenspraak met en onder verantwoordelijkheid van de betrokken
ministers het programma van deze toetsing van toezichtarrangementen samen
te stellen. De verantwoordelijke minister zal de resultaten van de toetsing
aan de Kamer bekend maken.Actiepunt 2Het kabinet start een nieuw traject waarbij de verantwoordelijke
ministers toezichtarrangementen evalueren waarna toetsing van de zelfevaluatie
door een interdepartementale werkgroep plaatsvindt. De evaluatie vindt plaats
op basis van de vernieuwde checklist.Met de ACT vindt het kabinet dat de zachte kanten van toezicht een cruciale
rol vervullen bij de vraag of een toezichthouder functioneert zoals is beoogd.
Een manier om de aandacht voor de zachte kanten beter te betrekken bij de
taakuitvoering is het voeren van een actief personeelsbeleid waarin deze aspecten
zijn opgenomen. Het kabinet is voornemens het personeelsbeleid onder toezichthouders
ruimschoots aandacht te geven. Hiervoor moeten aanzetten gedaan worden. Actiepunt 3Het kabinet zal het beraad van Secretarissen-generaal
opdracht geven de aanzet te geven voor een actief personeels- en opleidingsbeleid
voor toezichthouders.Het kabinet voldoet met deze brief aan de afspraak uit het regeerakkoord
om een kaderstellende visie op toezicht te presenteren. Daarmee hoopt het
kabinet enerzijds recht te doen aan de diversiteit van het toezichtveld en
anderzijds een kader te geven voor toezichthoudende taken.Tot slot resteert een opmerking over de duurzaamheid van dit kader. Het
kabinet wil niet blind zijn voor mogelijke toekomstige ontwikkelingen in het
toezicht. Daarom zal deze kabinetsvisie en de toepassing van de checklist
voor toezichthouders over vier jaar opnieuw onderzocht worden. Deze evaluatie
wordt uiterlijk 31 juli 2005 aan de Tweede Kamer aangeboden.Actiepunt 4Het kabinet zal uiterlijk 31 juli 2005 een evaluatie
gereed hebben van deze kabinetsvisie en de checklist en de mate waarin de
toezichthouders op rijksniveau aan de vernieuwde checklist voldoen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27831-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl