Financiële verantwoordingen over het jaar 2001; Rapport bij de financiële verantwoording 2001 van het ministerie van Buitenlandse Zaken
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28380, nr. 9

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-06-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28380 nr. 9

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSAMENVATTINGFinanciële verantwoordingBeleidsinformatieBedrijfsvoeringIntegraal managementVoorschottenNon gouvernementele organisatiesSectorale benaderingAutomatiseringAanbevelingen en aandachtspunten voor de volgende kabinetsperiodeVoorschottenbeheerAutomatiseringSectorale benaderingReactie ministerNawoord Algemene RekenkamerAUDIT ACTION LIST 2002ALGEMEEN1. INLEIDING1.1 Het rechtmatigheidsonderzoek1.2 Onderzoeksmethoden1.3 OordeelsvormingFinanciële verantwoordingBeleidsinformatieBedrijfsvoering (financieel beheer, materieelbeheer en
overige onderdelen)1.4 Leeswijzer2. HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN2.1 Inleiding2.2 Risico's2.3 De afgelopen kabinetsperiodeHerijking beleid en delegatie bevoegdhedenMinisteriële verantwoordelijkheid en activiteitenbeheerSubsidiewetgevingFinanciering op basis van Sectorale benaderingBeleidsinformatieInformatievoorziening en AutomatiseringAgentschap2.4 VooruitblikFINANCIËLE VERANTWOORDING3. FINANCIËLE VERANTWOORDING3.1 Inleiding3.2 Oordeel over de financiële verantwoording3.3 Rekening met toelichtingOverzicht 1VerplichtingenUitgavenOntvangstenToelichtingOordeel3.4 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2Oordeel3.5 Financiële verantwoording agentschapOordeel4. BEZWAARONDERZOEK EN VERVOLGONDERZOEK OP BEZWAAR4.1.1 Bezwaaronderzoeken4.1.2 Vervolgonderzoek op bezwaarInleidingBevindingen 2001ConclusieBELEIDSINFORMATIE5. BELEIDSINFORMATIE5.1 Inleiding5.2 De voortgang van VBTB5.3 Kengetallen5.4 Beleidsprioriteiten5.4.1 Inleiding5.4.2 BevindingenBeleidsprioriteiten van 1999 en 2000Beleidsprioriteiten 20015.4.3 Reactie minister en nawoord Rekenkamer5.5 Informatie van derden5.5.1 Rechtspersonen met een wettelijke taakBegrotingsgefinancierde RWTA: FMO Begroting en realisatie over 2001 (x EUR 1000) B: NIO Begroting en realisatie over 2001 (x EUR 1000) Toezicht en verantwoording5.5.2 Reactie minister en nawoord Algemene RekenkamerBEDRIJFSVOERING6. BEDRIJFSVOERING6.1 Inleiding6.2 Departementale accountantscontrole6.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoordingArtikelgewijze oordeelsvormingNaleving Europese aanbestedingsrichtlijnenBaten-lastendienstenConclusies accountantscontrole financiële verantwoording6.2.2 Accountantscontrole financieel- en materieelbeheerConclusie accountantscontrole financieel beheer en materieelbeheer6.3 Financieel beheer6.3.1 Inleiding6.3.2 Administratieve systemen en uitvoeringssystemen6.3.2.1 Algemeen6.3.2.2 Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst6.3.2.3 Organisatie van de automatisering6.3.2.4 Begrotingsadministratiesystemen6.3.3 Beheer van overdrachtsuitgaven/-ontvangsten6.3.3.1 Algemeen6.3.3.2 Regelgeving voorschotbeheer6.3.3.3 Informatie van derden6.3.4 Toezicht Non-gouvernementele organisaties6.3.4.1 Inleiding6.3.4.2 BevindingenWet- en regelgevingUitvoering toekenning en toezicht6.3.5 Wereldbank6.3.6 Stichting Nederlandse OntwikkelingsorganisatieInleidingBevindingenOntwikkelingenConclusie6.3.7 Hulp aan Suriname6.3.8 Transactie-uitgaven en -ontvangsten6.3.8.1 Naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnen6.3.9 Conclusies en aanbevelingen financieel beheer6.3.10 Reactie minister en nawoord Rekenkamer6.4 Materieelbeheer6.4.1 Bevindingen6.4.2 Conclusie6.5 Planning- en controlcyclus6.5.1 Inleiding6.5.2 Jaarplancyclus 20016.5.3 Ontwikkelingen6.5.4 Besluitvorming bij Buitenlandse Zaken6.6 InformatievoorzieningBevindingenConclusies en aanbevelingen6.7 Overige (beheer)onderzoeken6.7.1 Onderuitputting6.7.2 Visumverlening6.7.3 Europese geldstromenBevindingen6.7.4 Aspecten Personeelsbeheer6.7.5 Bedrijfsvoering baten-lastendienstInleidingBevindingenConclusieReactie MinisterNawoord Algemene Rekenkamer7. BASELINE FINANCIEEL BEHEER EN MATERIEELBEHEER7.1 Inleiding7.2 Bevindingen7.2.1 Implementatie7.2.2 Analyse en aanpakFinancieel beheerMaterieelbeheer7.2.3 Subcriteria7.2.4 Toepassing van baselinenormen7.3 Conclusies en aanbevelingen7.4 Reactie minister en nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1BEDRIJFSVOERING BASELINE EN IJKPUNTEN FINANCIEEL BEHEERBIJLAGE 2VERKLARENDE WOORDENLIJSTAccountantsrapportAccountantsverklaringAdministratieve systemenAgentschap (zie baten-lastendienst)Artikelgewijze oordeelsvormingbaseline financieel beheer en materieelbeheerBaten-lastendienstBedrijfsvoeringBeleidsintensiveringenBeleidsprioriteitenBezwaaronderzoekBudgetrecht Tweede KamerDepartementale accountantsdienst (DAD)Deugdelijke weergaveEuropese aanbestedingsrichtlijnenFinancieel beheerFinanciële verantwoording (van een minister)Financiële verantwoording van het RijkFoutenKengetalMaterieelbeheerM&O-beleidOnzeker/onzekerhedenOnvolkomenheidOverdrachtsuitgavenPotentieel bezwaargevalRechtmatigheidReviewRekening en toelichting (departementale)Rekening van het RijkRechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)Saldibalans (departementale -)Saldibalans van het RijkSlotwetSpecifieke uitkeringTransactie-uitgavenUitvoeringssystemenVBTBBIJLAGE 3GECONSTATEERDE ONVOLKOMENHEDEN IN HET FINANCIEEL BEHEER
2001 BIJ HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN(bedragen x 1 miljoen EUR) BIJLAGE 4Lijst van gebruikte afkortingenlijstANNEXRAPPORT «BESLUITVORMING BUITENLANDSE ZAKEN»Inhoud 1 INLEIDING1.1 Algemeen1.2 Uitvoering1.3 Leeswijzer2 ORGANISATIE VAN DE BESLUITVORMING2.1 Besluitvorming binnen BZ2.1.1 Organisatie ministerie en overlegstructuur2.1.2 SG/DG-beraad2.1.2.1 Onderwerpen SG/DG beraad2.1.2.2 Besluitvorming beraad2.1.2.3 Verslaglegging beraad2.2 Planning en Control2.2.1 Memorie van toelichting en beleidsagenda2.2.2 De jaarplancyclus2.2.3 Andere instrumenten van control3 CONCLUSIES4 REACTIE EN NAWOORD4.1 Inleiding4.2 Minister van Buitenlandse Zaken4.3 Nawoord Algemene Rekenkamer
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28380Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 691 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 380Financiële verantwoordingen over het jaar 2001nr. 9RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 2001 VAN HET MINISTERIE
VAN BUITENLANDSE ZAKENINHOUD SAMENVATTING3    AUDIT ACTION LIST
200212    ALGEMEEN19   1Inleiding211.1Het rechtmatigheidsonderzoek21 1.2Onderzoeksmethoden211.3Oordeelsvorming23 1.4Leeswijzer26   2Het Ministerie van Buitenlandse Zaken282.1Inleiding28 2.2Risico's28 2.3De afgelopen kabinetsperiode29 2.4Vooruitblik31    FINANCI5LE
VERANTWOORDING33   3Financiële verantwoording353.1Inleiding35 3.2Oordeel over de financiële
verantwoording35 3.3Rekening met toelichting363.4Saldibalans met toelichting37 3.5Financiële verantwoording
agentschap38    4Bezwaaronderzoek en vervolgonderzoek op bezwaar394.1.1Bezwaaronderzoeken40 4.1.2Vervolgonderzoek op bezwaar40    BELEIDSINFORMATIE43   5Beleidsinformatie455.1Inleiding45 5.2De voortgang van VBTB455.3Kengetallen46 5.4Beleidsprioriteiten465.4.1Inleiding46 5.4.2Bevindingen475.4.3Reactie minister en nawoord Rekenkamer515.5Informatie van derden51 5.5.1Rechtspersonen met een wettelijke
taak51 5.5.2Reactie Minister en nawoord Algemene
Rekenkamer54    BEDRIJFSVOERING55      6Bedrijfsvoering576.1Inleiding57 6.2Departementale accountantscontrole57 6.2.1Accountantscontrole financiële
verantwoording58 6.2.2Accountantscontrole financieel-
en materieelbeheer59 6.3Financieel beheer596.3.1Inleiding59 6.3.2Administratieve systemen en uitvoeringssystemen59 6.3.3Beheer van overdrachtsuitgaven/-ontvangsten63 6.3.4Toezicht Non-gouvernementele
organisaties64 6.3.5Wereldbank666.3.6Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie676.3.7Hulp aan Suriname68 6.3.8Transactie-uitgaven en -ontvangsten69 6.3.9Conclusies en aanbevelingen financieel
beheer69 6.3.10Reactie Minister en nawoord
Rekenkamer71 6.4Materieelbeheer726.4.1Bevindingen72 6.4.2Conclusie736.5Planning- en controlcyclus746.5.1Inleiding74 6.5.2Jaarplancyclus 2001746.5.3Ontwikkelingen75 6.5.4Besluitvorming bij Buitenlandse
Zaken75 6.6Informatievoorziening76 6.7Overige (beheer)onderzoeken77 6.7.1Onderuitputting776.7.2Visumverlening77 6.7.3Europese geldstromen77 6.7.4Aspecten Personeelsbeheer796.7.5Bedrijfsvoering baten-lastendienst80   7Baseline financieel beheer en marterieelbeheer837.1Inleiding837.2Bevindingen83 7.2.1Implementatie837.2.2Analyse en aanpak84 7.2.3Subcriteria857.2.4Toepassing van baselinenormen85 7.3Conclusies en aanbevelingen86 7.4Reactie Minister en nawoord Rekenkamer87    Bijlage 1Bedrijfsvoering Baseline
en ijkpunten financieel beheer88 Bijlage 2Verklarende woordenlijst90Bijlage 3Lijst fouten en onzekerheiden
en geconstateerde tekortkomingen95Bijlage 4Lijst van gebruikte afkortingen98   ANNEXRapport «Besluitvorming Buitenlandse Zaken»101SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer voert jaarlijks haar rechtmatigheidsonderzoek uit
bij alle ministeries. Ze is daartoe wettelijk verplicht (artikel 51 van de
Comptabiliteitswet). Het rechtmatigheidsonderzoek bestaat uit drie onderdelen:1. Financiële verantwoording: voldoet
de financiële verantwoording van de minister aan wettelijke eisen?2. Beleidsinformatie: wat is de kwaliteit
van de beleidsinformatie in de financiële verantwoording?3. Bedrijfsvoering: voldoen de bedrijfsprocessen
alsmede de sturing en beheersing daarvan aan de te stellen eisen?In haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
tevens de – financiële – balans opgemaakt van de afgelopen
kabinetsperiode. Ze heeft voor elk ministerie onderzocht welke ontwikkelingen
het de afgelopen vier jaar heeft doorgemaakt, en heeft op basis daarvan aandachtspunten
voor de volgende kabinetsperiode opgesteld.Financiële verantwoordingDe rekening van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over 2001 bevat
in totaal ca € 7 miljard aan verplichtingen, € 5,7 miljard
aan uitgaven en € 141 miljoen aan ontvangsten. Het ministerie heeft
een baten-lastendienst, namelijk het Centrum tot Bevordering van de Import
uit ontwikkelingslanden (CBI), met een omzet van € 11 miljoen. Op grond van haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 concludeert de Algemene
Rekenkamer dat de financiële verantwoording 2001 van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken voldoet aan de wettelijke eisen, met uitzondering van een
aantal fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen van de Algemene Rekenkamer
overschrijden. In totaal gaat het daarbij om een bedrag € 11,5 miljoen
in de uitgaven. Een belangrijke deel hiervan bestaat uit onzekerheden door
het door omstandigheden ontbreken van voldoende interne controle op de personele
lasten buitenland.Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken is er voorts sprake van een
totaal bedrag van € 25,4 miljoen aan belangrijke fouten en onzekerheden
in de afgerekende voorschotten. Op een totaal van € 1700 miljoen
aan afgerekende voorschotten is dat 1,5%.In de verantwoording over 2001 heeft het ministerie de ramingskengetallen
opgenomen. Vanwege een onvoldoende betrouwbaarheid van de gegevens zijn de
kengetallen over asiel, migratie en consulaire dienstverlening in het algemeen
deel van de verantwoording 2001 achterwege gebleven.BeleidsinformatieHet ontwikkelingstraject «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording»
(VBTB) dat op initiatief van de Tweede Kamer in 1999 is ingezet, moet leiden
tot departementale verantwoordingen waarin ministeries per beleidsterrein
aangeven wat ze hebben bereikt, wat ze daarvoor hebben gedaan en wat het heeft
gekost. Hiervoor is inhoudelijke informatie over beleid nodig. Ten behoeve
van de gebruiker van deze informatie, in casu de Tweede Kamer, dient deze
informatie aan bepaalde eisen te voldoen. Dit is geëxpliciteerd in het
wijzigingsvoorstel CW2001 van april 2002, waarin staat dat de informatie over
het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering (in de verantwoording) deugdelijk
moet worden weergegeven. Bij de nadere uitwerking van het begrip deugdelijke
weergave zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat het normenkader
voor financiële informatie niet gelijk behoeft te zijn aan het normenkader
voor de niet-financiële informatie. In het wetgevingsoverleg met de TK
is de regering (motie van Walsem, 15 april 2002) derhalve verzocht om een
nieuw normenkader te ontwikkelen voor de deugdelijkheid van niet-financiële
informatie en een groeitraject te koppelen aan de invoering daarvan.De eerste verantwoording-nieuwe-stijl verschijnt volgend jaar. Ministeries
bereiden er zich nu op voor.De financiële verantwoording van Buitenlandse Zaken is waar mogelijk
op hoofdlijnen volgens het VBTB-gedachtegoed opgesteld. Voor het ministerie
is het nog steeds moeilijk om kwantitatieve prestatiegegevens op te stellen,
met name op het gebied van ontwikkelingssamenwerking waar resultaten nu eenmaal
moeilijk meetbaar zijn. Het ministerie brengt de prestaties in kaart door
middel van evaluaties van uitgevoerde programma's. Wel zijn er in 2001 projecten
gestart om tot systemen van prestatiebeoordeling te komen en heeft het ministerie
zich in 2001 voorbereid op het invoeren van de Rijksregeling Prestatiegegevens
en Evaluatieonderzoek.Het ministerie zal de komende periode het nodige dienen te investeren
om tot een goede meting van de prestaties te komen ten aanzien van onder meer
de besteding van ontwikkelingsgelden.In het kader van VBTB heeft de Tweede Kamer de afgelopen jaren «beleidsprioriteiten»
aangewezen, waarover de minister zich nader moet verantwoorden.
De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de ministers daarin slagen.De Tweede Kamer heeft zes beleidsprioriteiten aan Buitenlandse Zaken toegewezen.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de financiele verantwoording hierover
weinig informatie geeft, maar dat Buitenlandse Zaken de Tweede Kamer rechtstreeks
via brieven over de beleidsprioriteiten inlicht. Wel is de Algemene Rekenkamer
van mening dat het ministerie met name het inzicht in de beleidsprioriteit
Effectiviteit van de multilaterale hulp kan vergroten indien het ministerie
tevens de eisen aan de verantwoordingsinformatie aangeeft en de mate waarin
de desbetreffende organisaties aan deze eisen voldoen.De minister moet ook zorgen voor voldoende beleidsinformatie over Rechtspersonen
met een Wettelijke taak (RWT) en andere gesubsidieerde instellingen. Buitenlandse
Zaken financiert naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer een RWT, te weten
de Financierings Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO). Het Ministerie
van Buitenlandse Zaken verantwoordt de gelden, waarmee de middelenvoorziening
en speciale programma's van de FMO zelf worden gefinancierd (ruim € 50
mln), op artikel 18.11 van de begroting.Om de Nederlandse inspanningen met betrekking tot ontwikkelingsprogramma's
voor het bedrijfsleven te bundelen, heeft de FMO in 2000 de Nederlandse Investeringsbank
voor Ontwikkelingslanden (NIO) overgenomen. De NIO beheert, als agent van
de Nederlandse Staat, voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken een deel
van de financieringen die de Nederlandse regering heeft toegekend. De uitgaven
in verband met de activiteiten van het NIO omvatten in 2001 € 144
miljoen.BedrijfsvoeringOnder de bedrijfsvoering van een ministerie vallen eigenlijk alle onderdelen
die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert. De Algemene Rekenkamer
heeft een aantal onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken onderzocht in haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001.
Daarnaast verrichtte zij een onderzoek naar de besluitvorming door de departementsleiding
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit onderzoek is opgenomen als
annex bij dit rapport. De Algemene Rekenkamer hecht veel waarde aan een goede
bedrijfsvoering. Immers, een adequate bedrijfsvoering is een redelijke waarborg
voor het voorkómen van onrechtmatigheden en vormt een basis voor een
goede verantwoording.Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken vraagt de Algemene Rekenkamer
aandacht voor de volgende onderdelen van de bedrijfsvoering: Integraal managementDe afgelopen kabinetsperiode is het concept van integraal manager ingevoerd
bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het betekende dat de bevoegdheden
voor de uitvoering van het beleid en het beheer gedelegeerd werden naar ongeveer
200 budgethouders, waaronder de posten in het buitenland. In 2001 heeft de
Algemene Rekenkamer verdere verbeteringen geconstateerd in met name de jaarplancyclus,
door een betere formulering van doelstellingen en meting van behaalde resultaten.
Tegelijkertijd versterkte de afdeling Financieel-Economische Zaken (FEZ) zijn
toezichthoudende rol van concerncontroller. FEZ inventariseert risico's in
het financieel beheer en materieelbeheer bij de budgethouders, analyseert
ze en initieert maatregelen ter verbetering. VoorschottenDe Algemene Rekenkamer stelde na een eerder bezwaaronderzoek vast dat
het ministerie de achterstanden in de openstaande voorschotten weliswaar had
ingelopen, maar dat de kwaliteit van de uitvoering het voorschottenbeheer
de laatste jaren een zwakke schakel bleef en tot relatief veel fouten en onzekerheden
leidde. De kwaliteit van het voorschotbeheer is, alhoewel nog steeds zwak,
binnen aanvaardbare grenzen. Op grond hiervan voert de Algemene Rekenkamer
geen vervolg bezwaaronderzoek meer uit naar het voorschotbeheer. Wel zal zij
dit beheer in haar reguliere onderzoek blijven volgen.Voorts is na een afstemming met het Ministerie van Financiën en de
Algemene Rekenkamer in de jaren 1999–2001 uiteindelijk per 1-1-2002
een nieuwe regelgeving voor het voorschotbeheer tot stand gekomen.Hiermee heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken een basis gelegd voor
een goed voorschottenbeheer. Wel zal Buitenlandse Zaken daarnaast een systeem
van risicoanalyse moeten ontwikkelen om de kwaliteit te kunnen bepalen van
de organisaties die bij dit voorschottenbeheer betrokken zijn – ook
met het oog op de voorwaarden die het Ministerie van Buitenlandse Zaken gaat
stellen aan de verantwoording door deze organisaties.Non gouvernementele organisatiesHet ministeriële toezicht op de uitgaven die Buitenlandse Zaken aan
Non Gouvernementele Organisaties (NGO's) verstrekt, is voor verbetering vatbaar.
Buitenlandse Zaken zou het toezicht kunnen versterken door de verantwoordingsstructuur
aan te passen met name als NGO's werkzaamheden uitbesteden aan derdeorganisaties.
In de subsidiewetgeving en de beschikkingen zal het ministerie dan via bijvoorbeeld
een gestandaardiseerd verantwoordingsprotocol eisen stellen aan de wijze waarop
deze derden-organisaties zich tegenover de NGO's dienen te verantwoorden en
de NGO zich op hun beurt tegenover het ministerie.Sectorale benaderingBuitenlandse Zaken heeft in 2000 de sectorale benadering ingevoerd. Dit
houdt in dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken aanzienlijke gelden verstrekt
in het kader van ontwikkelingssamenwerking op basis van programma's die onder
de verantwoordelijkheid van de desbetreffende ontwikkelingslanden worden uitgevoerd.
Dit gebeurt onder voorwaarde van good governance en ownership.Tot nu toe is de sectorale benadering naar de situatie gehanteerd, waardoor
zich geen ingrijpende ontwikkelingen op het gebied van het financieel beheer
en toezicht voordeden. Dat neemt niet weg dat de verdere ontwikkeling van
een structuur voor de uitvoering en verantwoording van het beleid in de sectorale
benadering veel aandacht vraagt. Deze vorm van ontwikkelingshulp zal om tot
zo'n structuur te komen intensief verder overleg eisen, zowel intern als met
de donorlanden waarmee het Ministerie van Buitenlandse Zaken samen de sectorale
benadering ontwikkelt. Met name op het gebied van het verantwoorden.AutomatiseringIn de geautomatiseerde informatievoorziening zijn de laatste jaren verbeteringen
te zien, maar nog niet alle knelpunten zijn weggenomen. Hoewel vergevorderd
met de informatiebeveiliging, voldoet het ministerie nog altijd niet aan de
norm van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid 1994. Zo zijn
de kwetsbaarheidanalyses bij de vitale systemen nog niet allemaal afgerond
en heeft een aantal dienstonderdelen nog niet getoetst of zij aan een minimum
beveiligingniveau voldoet en eventueel aanvullende beveiligingsmaatregelen
moet implementeren.De realisatie van het nieuwe geautomatiseerde begrotingsadministratiesysteem
(Piramide) als een van de Geïntegreerd Management Informatie Systeem
projecten is een blijvend aandachtspunt. Na een aantal jaren van vertraging
verwacht het ministerie in 2003 met de implementatie van dit Piramide-systeem
te beginnen.Aanbevelingen en aandachtspunten voor de volgende kabinetsperiodeDe herijking van het buitenlandbeleid stond voor het Ministerie van Buitenlandse
Zaken centraal in de afgelopen kabinetsperiode. Het betekende de integratie
van het beleid van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking.Daarnaast is het concept van integraal manager ingevoerd met vergaande
delegatie van bevoegdheden voor de uitvoering van het beleid en het beheer
naar de circa 200 budgethouders. Daarbij behoorde de herinrichting van de
financiële functie en de invoering van de jaarplancyclus als onderdeel
van de planning- en controlcyclus.Het ministerie is daar voor een groot deel in geslaagd.De komende periode zal zeker de door de Tweede Kamer als beleidsprioriteit
aangemerkte consulaire dienstverlening en daarin het proces van visumverlening
een belangrijk aandachtspunt moeten zijn. De Algemene Rekenkamer bracht al
eerder naar voren dat in dit proces het in 2003 te verwachten nieuwe visuminformatiesysteem
van groot belang is. In dit systeem speelt de informatie-uitwisseling met
de partners in de Nederlandse vreemdelingenketen en Schengenpartners een grote
rol.Terugkijkend blijkt echter dat een aantal aandachtspunten ten tijde van
Paars II nu nog steeds actueel is. Ondanks inspanningen is het Ministerie
van Buitenlandse Zaken er niet in geslaagd deze onvolkomenheden op te lossen.Op basis van haar rechtmatigheidsonderzoek 2001 vraagt de Algemene Rekenkamer
voor de komende kabinetsperiode dan ook aandacht voor de volgende punten bij
het Ministerie van Buitenlandse Zaken:VoorschottenbeheerNu er met de invoering van de nieuwe richtlijnen voor het voorschottenbeheer
een basis is gelegd voor de goede afwikkeling van voorschotten, komt het er
in de komende periode op aan deze richtlijnen ook goed toe te passen. Gezien
de knelpunten in de uitvoering van de afgelopen jaren en de aanloop die elke
nieuwe regeling kent zal het ministerie hiervoor de nodige extra inspanning
moeten leveren. De komende jaren zal de aandacht van de Algemene Rekenkamer
uitgaan naar handhaving van de nieuwe regeling.AutomatiseringIn het kader van de nu jaren durende ontwikkeling om tot een geautomatiseerd
management informatiesysteem te komen, zijn inmiddels enkele deelproducten
opgeleverd. De komende periode is het zaak ook de andere projecten te implementeren.
Vooral omdat de huidige systemen – die sinds lang slechts minimaal worden
onderhouden, niet op een nog langere instandhouding zijn berekend.Sectorale benaderingWil de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid in de sectorale benadering
niet belemmerd worden door het ontbreken van een goede uitvoerings- en toezichtsstructuur,
dan zal het ministerie de komende periode op dit gebied intensief intern,
maar ook in internationaal verband hiervoor de normen, procedures en richtlijnen
verder moeten ontwikkelen. De Algemene Rekenkamer verwacht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
dat het de onvolkomenheden op deze drie terreinen in 2003 in belangrijke mate
heeft weggewerkt.Daarenboven vraagt de Algemene Rekenkamer specifiek aandacht voor de kwaliteit
van het nieuwe begroten en verantwoorden en voor de Europese middelen.Daartoe is het van belang dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken permanent
investeert in de financieel-administratieve deskundigheid om het hoofd te
bieden aan bovenstaande knelpunten en de voortschrijdende ontwikkelingen op
het gebied van beleidsinformatie.Voor een volledige overzicht van de aanbevelingen wordt verwezen naar
de audit action list (bijlage).De Algemene Rekenkamer merkt voorts op dat zij als onderdeel van dit rapport
ondermeer inventariserende onderzoeken heeft gedaan naar begrotingsgefinancierde
RWT en de Europese geldstromen. Met de Wet Toezicht Europese Subsidies, die
1 mei 2002 van kracht wordt, krijgt de ministers meer toezichtbevoegdheden
voor de EU-gelden en krijgen decentrale bestuursorganen die EU-geld ontvangen
een informatieplicht. De minister dient hierover éénmaal per
jaar aan de Tweede Kamer te rapporteren.De Algemene Rekenkamer heeft het voornemen aan deze onderwerpen in de
komende jaren meer aandacht aan te besteden.Reactie minister– De beide bewindspersonen geven aan de meeste aanbevelingen over
te nemen, eventueel als onderdeel van een reeds ingezet beleid.– In reactie op de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat een
te hanteren systeem van risico-analyse verder zal moeten worden ontwikkeld
teneinde de nieuwe richtlijnen voor het voorschottenbeheer goed toe te passen,
beschrijven zij de stappen die hiervoor in 2002 inmiddels zijn genomen.– De aanbeveling om in de (subsidie)regelgeving gestandaardiseerde
verantwoordingsprotocollen in de beschikkingen op te nemen waarin de controle-eisen
met betrekking tot derdeorganisaties is vastgelegd, wensen de bewindspersonen
niet over te nemen. Aangezien de budgethouder in de beoordelingsfase dient
vast te stellen hoe de beherende organisatie zich vergewist van het leveren
van de prestatie door de uitvoerende organisatie brengt zo'n protocol slechts
een extra werklast met zich mee.– Alhoewel de in de toelichting bij de financiële verantwoording
een verwijzing naar de eerder verstrekte informatie aan de Tweede Kamer inzake
de beleidsprioriteit Hulp aan Indonesië ontbreekt, is naar de mening
van de bewindspersonen de constatering met negatieve connotatie hieromtrent
onterecht. In een aparte brief is volgens een eerdere aanbeveling van de Algemene
Rekenkamer alle financiële informatie verstrekt en is expliciet de relatie
gelegd tussen doelen, prestaties en middelen.– De bewindspersonen willen de discussie met Algemene Rekenkamer
over de RWT-status van FMO graag afronden en geven nogmaals aan dat FMO geen
wettelijke taak heeft.– De bewindspersonen delen de mening van de Algemene Rekenkamer
dat er lessen getrokken kunnen worden uit de wijze waarop de Wereldbank en
door BZ is omgegaan met de onrechtmatigheden die in 2000 zijn geconstateerd
bij het beheer van de Consultancy Trustfunds. Het is naar hun mening evenwel
niet gebruikelijk dat in voorkomende gevallen de Algemene Rekenkamer direct
op de hoogte gesteld dient te worden. De Algemene Rekenkamer
wordt in de regel geïnformeerd in het kader van de jaarlijkse verantwoording
aan het Parlement.– De bewindspersonen benadrukken dat de door het ministerie van
Financiën aangereikte baseline fiancieel beheer en materieelbeheer is
ontwikkeld om rijksbreed tot een eenduidige normering te komen. BZ zou derhalve
op het implementeren en hanteren van de normering beoordeeld moeten worden.
De bewindspersonen hebben tevens de indruk dat de Algemene Rekenkamer wil
beoordelen of de Baseline voor BZ een hernieuwde risico-analyse van alle processen
heeft te weeg gebracht om te komen tot een beoordeling van de beheersingsmaatregelen.
De bewindspersonen zien voorts vooralsnog geen toegevoegde waarde in de aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer het instrument Baseline binen de BZ-organisatie
te verspreiden, met name vanwege het risico van verwarring met de geldende
normen in het Handboek Buitenlandse Zaken.Nawoord Algemene Rekenkamer– De Algemene Rekenkamer is het met de bewindspersonen eens dat
inzake het opnemen van standaardprotocollen in (subsidie)regelgeving vooraf
een afweging moet worden gemaakt met de extra werklast die invoering ervan
eventueel met zich mee kan brengen. Zij benadrukt evenwel dat in die afweging
moet worden meegenomen dat met zo'n standaardprotocol de minster een waarborg
creëert voor de verantwoordings- en controlestructuur. Het op deze wijze
creëeren van duidelijkheid vooraf zal van nut kunnen zijn voor de beoordeling
door de betrokken budgethouder, maar ook voor de desbetreffende ontvangende
derdeorganisatie en (niet in de laatste plaats) voor de controlerende instanties
zoals het Parlement en de Algemene Rekenkamer.– De Algemene Rekenkamer acht ten aanzien van beleidsprioriteiten
het tussentijds verstrekken van actuele informatie aan de Tweede Kamer in
de loop van een begrotingsjaar een goede zaak. Naar de mening van de Algemene
Rekenkamer is echter tevens een (recapitulerend) totaal-overzicht in de toelichting
bij de financiële verantwoording noodzakelijk om versnippering van de
informatie te voorkomen. Op deze wijze wordt tevens de volledig verstrekte
informatie in de accountantscontrole op de financiële verantwoording
betrokken, hetgeen nu over 2001 niet het geval is geweest.– De Algemene Rekenkamer is het met de bewindspersonen eens dat
de discussie over de RWT-status van FMO moet worden afgerond. Zij zal daartoe
de FMO betrekken in een rijksbrede aanpak waarbij overleg met de minister
van Financiën zal worden gestart.– Inzake de onrechtmatigheden bij de Wereldbank wijst de Algemene
Rekenkamer erop dat het een kwestie betrof die in een vroeg stadium internationaal
de aandacht trok en waarbij de Algemene Rekenkamer in de gedachtewisseling
werd betrokken. Ter wille van een internationale gedachtewisseling is het
van belang dat de Algemene Rekenkamer op een tijdig stadium over alle informatie
beschikt. Zij gaat er dan ook van uit dat in eventuele volgende soortgelijke
gevallen de Algemene Rekenkamer ook door BZ in een vroeger stadium zal worden
gïnformeerd.– Inzake de baseline financieel beheer en materieelbeheer die in
juni 2001 als handreiking door het ministerie van Financiën is uitgebracht,
ging de Algemene Rekenkamer na of BZ deze op hoofdlijnen invoerde en nader
invult voor het departement. De Algemene Rekenkamer gaat er daarbij vanuit
dat hierbij de bestaande beheersingsprocessen in een risico-analyse worden
gewogen. Om tot een verantwoorde bijstelling van de bestaande
procedures en richtlijnen te komen is het naar de mening van de Algemene Rekenkamer
van belang dat de normen van de baseline bekend zijn bij degenen die dergelijke
risico-analyses uitvoeren. Temeer daar dan tevens blijkt op welke onderdelen
de baseline zelf wellicht nog dient te worden aangepast. Naar verluidt zal
in 2002 aan de hand van de ervaringen van de ministeries met de baseline,
het ministerie van Financiën een evaluatie uitvoeren en op grond daarvan
de gebruikswaarde vaststellen en eventuele aanpassingen doorvoeren. AUDIT ACTION LIST 2002ALGEMEEN1. INLEIDING1.1 Het rechtmatigheidsonderzoekDit rapport bevat de belangrijkste resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek
2001 dat de Algemene Rekenkamer op grond van artikel 51 van de Comptabiliteitswet
heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het is haar wettelijke
taak om dit onderzoek jaarlijks uit te voeren en een oordeel te geven over
het gevoerde financiële beheer en de verantwoording daarover. Voorts
wordt het materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administratie onderzocht.
In het rechtmatigheidsonderzoek besteedt ze in toenemende mate aandacht aan
de kwaliteit en toereikendheid van de beleidsinformatie die is opgenomen in
de financiële verantwoording en aan de bedrijfsvoering van de minister.Het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer over 2001 heeft uitgevoerd valt
uiteen in onderzoek naar de financiële verantwoording, de rechtmatigheid
van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten, de beleidsinformatie en de bedrijfsvoering.
Het onderzoek resulteert in een totaaloordeel over de financiële verantwoording
en oordelen over onderdelen van de bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer
kan nog geen oordeel geven over de kwaliteit van de beleidsinformatie gezien
het huidige niveau ervan en het nog ontbreken van uitgekristalliseerde normen.Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken is in 2001 onderzoek gedaan
naar de financiële verantwoording van het ministerie en die van het agentschap
als mede naar deelaspecten van de beleidsinformatie en de bedrijfsvoering.
Voorts is een kort vervolgonderzoek gehouden op een in 1997 gehouden bezwaaronderzoek
naar de kwaliteit van het voorschotbeheer.1.2 OnderzoeksmethodenDe Algemene Rekenkamer onderzoekt niet alle onderwerpen met dezelfde diepgang.
In het rechtmatigheidsonderzoek maakt de Algemene Rekenkamer onderscheid tussen
inventariserend en verdiepend onderzoek. Van inventariserend onderzoek is
in dit rapport bijvoorbeeld sprake bij het onderzoek naar de planning en controlcyclus
(hoofdstuk 6) en het onderzoek naar de implementatie van de baseline financieel
beheer en materieelbeheer (hoofdstuk 7). Verdiepend onderzoek vindt plaats
door eigen waarnemingen van de Algemene Rekenkamer al dan niet in combinatie
met het – na toetsing – overnemen van de bevindingen van de departementale
accountantsdienst. In deze situatie beschikt de Algemene Rekenkamer over een
normenkader. De conclusies van dit verdiepend onderzoek luiden in termen van
onvolkomenheden en totaaloordelen.In het rapport bij de financiële verantwoording over 2001 wordt in
termen van onvolkomenheden gerapporteerd. Bij het onderzoek naar de financiële
verantwoording en naar onderdelen van de bedrijfsvoering zoals de accountantscontrole,
financieel beheer en overige beheersonderzoeken. De Algemene Rekenkamer geeft
een totaaloordeel over de financiële verantwoording. Daarnaast is het
al dan niet kunnen steunen op de accountantscontrole van de financiële
verantwoording een afgerond oordeel.1.3 OordeelsvormingFinanciële verantwoordingDe Algemene Rekenkamer sluit haar rechtmatigheidsonderzoek af met een
oordeel over de financiële verantwoording. Dit oordeel wordt gegeven
met «redelijke zekerheid»; de Algemene Rekenkamer onderzoekt namelijk
niet alle verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten. De Algemene Rekenkamer maakt vanuit
doelmatigheidsoverwegingen zoveel mogelijk gebruik van de voorcontrole door
de departementale accountantsdiensten.De Algemene Rekenkamer hanteert kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen
om te bepalen welke fouten en onzekerheden belangrijk zijn. Kwantitatieve
tolerantiegrenzen geven een financiële grens aan. Dat kan een grens zijn
op het niveau van een begrotingsartikel, een grens voor de totale rekening,
per individueel saldo op de saldibalans of voor het totaal van de saldibalans.De Algemene Rekenkamer stelt in haar onderzoek het begrotingsartikel van
een begroting centraal. De Algemene Rekenkamer rapporteert daarom alle belangrijke
fouten en onzekerheden op het niveau van ieder afzonderlijk artikel.Op artikelniveau onderscheidt de Algemene Rekenkamer drie kwantitatieve
tolerantiegrenzen, te weten:1. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van kleiner dan € 50
miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 10% van
het bedrag van het artikel.2. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van € 50
miljoen tot € 500 miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden
niet meer zijn dan € 5 miljoen.3. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van € 500
miljoen of meer mag de som van fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 1%
van het realisatiebedrag.Indien de som van fouten en onzekerheden groter is dan de genoemde grenzen
dan rapporteert de Algemene Rekenkamer hierover. Ook voor de afzonderlijke
saldibalansposten gelden deze kwantitatieve tolerantiegrenzen.Kwalitatieve tolerantiegrenzen zijn niet gebonden aan een bepaald bedrag,
maar aan de aard van de fouten of onzekerheden. Een ministerie overschrijdt
een kwalitatieve grens als ze bijvoorbeeld toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer
of de Tweede Kamer niet is nagekomen, als er gebreken zijn in de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer of als ze opzettelijke fouten
maakt in haar financiële verantwoording.BeleidsinformatieMinisteries nemen beleidsinformatie steeds vaker op in hun begroting en
verantwoording. Rijksbreed zijn er nog steeds geen duidelijke regels en normen
voor het verantwoorden over beleid. De Algemene Rekenkamer is dan ook nog
niet in staat om een afgerond oordeel te geven over de kwaliteit van de beleidsinformatie
in de financiële verantwoording. De Algemene Rekenkamer heeft inventariserend
onderzoek uitgevoerd naar de beleidsinformatie in de verantwoording en de
processen die ten grondslag liggen aan de totstandkoming hiervan. Op basis
van het onderzoek doet zij aanbevelingen ten aanzien van de inhoud en de totstandkoming
van de beleidsinformatie in de financiële verantwoording. Zo wil zij
ministeries stimuleren kwalitatief goede beleidsinformatie op te nemen in
de financiële verantwoordingBedrijfsvoering (financieel beheer, materieelbeheer en
overige onderdelen)De Algemene Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de ministers hun
bedrijfsvoering op orde dienen te hebben. Onder bedrijfsvoering verstaat de
Algemene Rekenkamer de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen
een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft
sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen
die hiervoor faciliterend zijn1.Overschrijdt een ministerie een (kwalitatieve) tolerantiegrens in (een
onderdeel van) de bedrijfsvoering, dan noemt de Algemene Rekenkamer dit een
onvolkomenheid.De Algemene Rekenkamer onderscheidt in de rapportage drie gradaties van
onvolkomenheden:• «Geen of geringe onvolkomenheden». Dit betekent dat
de geconstateerde onvolkomenheden de door de Algemene Rekenkamer gehanteerde
tolerantiegrenzen niet overschrijden.• «Onvolkomenheden». Dit betekent dat uit het onderzoek
onvolkomenheden zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Algemene Rekenkamer
overschrijden.• «Ernstige onvolkomenheden». Hiervan spreekt de Algemene
Rekenkamer in de volgende situaties: uit het onderzoek zijn onvolkomenheden
gebleken, die:– kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het financieel
beheer;– betrekking hebben op kritische processen;– wijdverbreid zijn binnen het ministerie;– tot aanzienlijke risico's voor de rechtmatigheid van zeer grote
bedragen kunnen leiden of al hebben geleid; of– voor de Algemene Rekenkamer aanleiding zijn geweest om bezwaaronderzoek
in te stellen of bezwaar te maken.De Algemene Rekenkamer geeft tevens aan welke risico's voor rechtmatigheid
en/of doelmatigheid zij aan de gesignaleerde onvolkomenheden verbonden acht
en welke verbeteringsmogelijkheden zij ziet.1.4 LeeswijzerDit rapport bij de financiële verantwoording van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken bestaat, naast de samenvatting en het hoofdstuk algemeen
uit drie delen: Financiële verantwoording, beleidsinformatie en bedrijfsvoering.Na de samenvatting is er een Audit Action List. Dit overzicht laat zien
op welke punten de Algemene Rekenkamer op grond van haar onderzoek vindt dat
er actie genomen moet worden. Het overzicht meldt ook de verbetermaatregelen
die de minister heeft aangekondigd en de termijn waarbinnen ze moeten leiden
tot verbetering. Tevens biedt de lijst inzicht in de voortgang van verbeteracties
die de minister eerder is gestart.Het deel «Financiële verantwoording» beschrijft het oordeel
van de Algemene Rekenkamer over de financiële verantwoording van het
Ministerie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Behalve het totaaloordeel
van de Algemene Rekenkamer, worden alle fouten en onzekerheden in de verplichtingen,
uitgaven, ontvangsten en de saldibalansposten die de kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden weergegeven.Onderdeel van dit deel is tevens het bezwaaronderzoek (hoofdstuk 4). Wanneer
de Algemene Rekenkamer fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording
of onvolkomenheden in het financiële beheer niet aanvaardbaar vindt,
kan zij daartegen bezwaar maken. Het overzicht in bijlage 1 bevat alle fouten,
onzekerheden en onvolkomenheden die kunnen leiden
tot het maken van bezwaar door de Algemene Rekenkamer Het deel «Beleidsinformatie»
is met de huidige ontwikkeling naar meer transparantie en het ontwikkelingstraject
VBTB steeds belangrijker geworden. Dit deel gaat niet alleen in op de kwaliteit
van de kengetallen en andere prestatiegegevens, maar behandelt ook beleidsprioriteiten,
beleidsintensiveringen en informatie van derden (waaronder gemeenten en begrotingsgefinancierde
RWT's1 ). Over deze onderwerpen geeft de Algemene
Rekenkamer nog geen oordelen, maar doet zij aanbevelingen om een bijdrage
te leveren aan de ontwikkelingen.Het laatste deel van dit rapport betreft de «Bedrijfsvoering»
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De Algemene Rekenkamer hecht veel
waarde aan een goede bedrijfsvoering. Immers, een adequate bedrijfsvoering
is een redelijke waarborg voor het voorkomen van onrechtmatigheden en een
goede verantwoording. Onder de overkoepelende term bedrijfsvoering vallen
veel verschillende onderwerpen. De Algemene Rekenkamer onderscheidt primair:
departementale accountantscontrole, financieel beheer, materieelbeheer, planning-
en controlcyclus en informatievoorziening. Ze heeft op al deze terreinen onderzoek
verricht binnen het ministerie.Ook aan de orde in dit deel komt de implementatie van de «Baseline
financieel en materieelbeheer». De baseline biedt handvatten voor een
nadere uitwerking van wettelijke voorschriften en kan worden gezien als een
nadere uitwerking van en toelichting op artikel 22 en 25 van de ontwerp Comptabiliteitswet
(CW 2001) waarin wordt bepaald dat het financieel beheer en materieelbeheer
moet voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid
en dat deze overigens zo doelmatig mogelijk wordt ingericht. Het Ministerie
van Financiën heeft de baseline vorig jaar als handleiding aan de ministeries
aangeboden met het verzoek deze vanaf 1 juli 2001 toe te passen. De Algemene
Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de ministeries hierin slagen. 2. HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN2.1 InleidingIn dit hoofdstuk geeft de Algemene Rekenkamer een beeld van de kritieke
processen van het ministerie en de mogelijke risico's die zich voor kunnen
doen. Uitgaande van deze karakteristiek worden de ontwikkelingen beschreven
die zich binnen het kader van het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene
Rekenkamer bij het ministerie in de afgelopen kabinetsperiode hebben voorgedaan,
alsmede welke onderwerpen volgend jaar en de komende kabinetsperiode aandacht
moeten hebben.2.2 Risico'sDe rekening over 2001 van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) bevat
in totaal ruim € 7 miljard aan verplichtingen, € 5,7 miljard
aan uitgaven en € 141 miljoen aan ontvangsten. Het ministerie heeft
een agentschap, namelijk het Centrum tot Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden.De uitvoering van het (gedecentraliseerde) beleid vindt plaats door zo'n
200 budgethouders bij onder meer de directies en de posten. Het departement
hanteert hierbij het besturingsconcept van integraal management.Belangrijk startpunt voor de inrichting van de organisatorische beheersingsmaatregelen
is de risicoanalyse. Het ministerie onderkent de volgende risico's voor de
rechtmatigheid en een goed financieel beheer.• Het concept integraal management vergt naast de beleidsinhoudelijke
kennis tevens financiële deskundigheid van de budgethouders. Het ontbreken
van voldoende kennis brengt financiële risico's met zich mee.• De bedrijfsvoering, met name het activiteitenbeheer, vertoont zowel
op centraal niveau als bij de posten nog diverse zwakke plekken.• De invoering van de zogenoemde sectorale benadering bij Ontwikkelingssamenwerking
heeft gevolgen voor het beheerproces. Bij de sectorale benadering worden gelden
verstrekt op basis van programma's die onder de verantwoordelijkheid van de
desbetreffende ontwikkelingslanden worden uitgevoerd, onder voorwaarde van
good governance en ownership. Deze gelden laten zich nog moeilijk in bijbehorende
beheersmaatregelen omzetten.• Binnen het consulaire proces bemoeilijkt de veelheid en wisseling
van tarieven de vaststelling van de volledigheid van de ontvangsten. De veelal
grotere intrinsieke waarde van deze documenten houdt daarnaast een belangrijk
(politiek) risico in voor de integriteit van de verstrekking van visa en de
vervreemding van deze waardepapieren.• De realisatie van het project Geïntegreerd Management Informatiesysteem
verloopt zeer moeizaam, waardoor te vervangen systemen langer operationeel
moeten blijven.• Het ministerie ziet geen kans om voor de meeste beleidsartikelen
doelmatigheidkengetallen te ontwikkelen en is voor het meten van prestaties
hoofdzakelijk aangewezen op evaluaties.De Algemene Rekenkamer heeft binnen haar onderzoek aandacht besteed aan
de risico's. In het hoofdstuk bedrijfsvoering is nader ingegaan op de geïdentificeerde risico's, de maatregelen van de minister en
de kwaliteit hiervan.2.3 De afgelopen kabinetsperiodeHerijking beleid en delegatie bevoegdhedenDe afgelopen vier jaar stonden voor het Ministerie van BZ in het teken
van een hernieuwd beleid dat eerder met de nota «De herijking van het
buitenlands beleid» (Tweede Kamer, 1994–1995, nr. 24 337,
nr. 1) was ingezet. Behalve meer samenhang in het Nederlands buitenlandbeleid
stond het bereiken van een betere samenwerking tussen de beleidsverantwoordelijken
en meer slagkracht in de beleidsvoering centraal. Met ingang van 1997 werd
hiertoe tevens de financiële functie opnieuw ingericht, na een vergaande
delegatie van bevoegdheden aan directies en posten en de invoering van het
concept van integraal management. Met de jaarplancyclus introduceerde het
ministerie in 1997 een instrument van integraal management als waarborg voor
een goede planning en control, met op centraal niveau FEZ als de concerncontroller.
Dit traject vergde van de organisatie een enorme inspanning, te meer daar
in de jaren ervoor het financieel beheer al problematisch was.Vanwege de aanwezige risico's in het financieel beheer in combinatie met
de invoering van de nieuwe financiële functie voerde de Algemene Rekenkamer
in de periode juli 1998 – maart 1999 hiernaar een onderzoek uit. Zij
stelde vast dat weliswaar de financiële functie goed was opgezet, doch
plaatste kanttekeningen bij de mate van integratie van beleid en beheer. Ook
ontbraken heldere beleidsdoelstellingen en uniforme criteria voor de beoordeling
van de jaarplannen van de budgethouders, terwijl FEZ onvoldoende invulling
gaf aan haar verantwoordelijkheid als concerncontroller.In de jaren 1998/1999 resulteerde een verdere structurele inbedding van
het financiële management in het Vademecum Integraal Management waarin
de verantwoordelijkheden van de budgethouder voor het financieel management
nader zijn uitgewerkt. Tevens versterkte FEZ zijn toezichthoudende functie
door ondermeer het instellen van klantendesks voor het bepalen en analyseren
van de risico's in het financieel en materieelbeheer.Ministeriële verantwoordelijkheid en activiteitenbeheerIn januari 1998 bracht de minister, na een discussie met de Algemene Rekenkamer
over de ministeriële verantwoordelijkheid voor met name de gefinancierde
activiteiten, de nota Beheer en Toezicht uit, waarin zijn standpunt is uiteengezet.
Richtlijnen en instructies voor de uitvoering van het beleid werden in het
Handboek Beheer Buitenlandse Zaken nader uitgewerkt. Hierin bleek evenwel
dat de afwikkeling van voorschotten, die in verband met de financiering van
activiteiten worden verstrekt, nog onvoldoende uitgewerkt was. Een in 2000
ingestelde taskforce zorgde uiteindelijk voor herziening van de regelgeving
voorschottenbeheer, die ten slotte ingaande 2002 is ingevoerd. In deze regeling
speelt de analyse van de kwaliteit van de te bevoorschotten organisaties een
belangrijke rol.De uitvoering van het activiteitenbeheer en met name een aanzienlijke
achterstand in het voorschottenbeheer gaf de Algemene Rekenkamer aanleiding
om over 1997 een bezwaaronderzoek in te stellen. Zij stelde vast dat het ministerie
in het project Veiligstellen Financieel Beheer belangrijke aanzetten gaf voor
de verbetering van het financieel beheer en de achterstanden voor een groot
deel had weggewerkt. De kwaliteit van de uitvoering is gemiddeld genomen ook
verbeterd maar blijft gezien de jaarlijks terugkerende aantallen
geconstateerde fouten een kwetsbare schakel in het financieel beheer.SubsidiewetgevingDe jaren 1998 en 1999 bracht het ministerie een op BZ gerichte Subsidiewetgeving
tot stand, omdat een belangrijk deel van de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking
(OS) als subsidie moet worden aangemerkt. De globale grondslag voor subsidieverlening
bij BZ wordt gevormd door de Kaderwet subsidies BZ terwijl de nadere uitwerking
van de regelgeving in de subsidieregeling BZ is opgenomen. De regeling voorziet
in twee vormen van subsidieverlening: activiteitensubsidies en exploitatiesubsidies.
Het beleid van BZ is er in beginsel op gericht om subsidies zoveel mogelijk
in de vorm van activiteitensubsidies te verlenen.De subsidie wet- en regelgeving is in het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse
Zaken nader uitgewerkt.Financiering op basis van Sectorale benaderingIn 2000 voerde het ministerie in het kader van de Ontwikkelingssamenwerking
de zogenoemde sectorale benadering in. Hierbij worden onder voorwaarden van
good governance en ownership, gelden verstrekt op basis van programma's die
onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende ontwikkelingslanden worden
uitgevoerd. In internationaal verband overlegt het ministerie met andere donorlanden
over onder meer een eenduidige en uniforme structuur voor deze vorm van ontwikkelingshulp
en normen om good governance en ownership vast te stellen en te meten. De
overgang van projecthulp naar programmahulp wordt ingevoerd al naar gelang
de situatie dit rechtvaardigt, waardoor tot nu toe nog geen ingrijpende ontwikkelingen
op het gebied van het financieel beheer en toezicht plaatsvonden. De komende
jaren zal het ministerie met voortvarendheid zowel in de eigen organisatie
als in internationaal verband verder vorm moeten geven aan de uitvoerings-
en toezichtstructuur in de sectorale benadering.BeleidsinformatieDe Algemene Rekenkamer merkte in haar rechtmatigheidsonderzoek 2000 op
dat de minister de Tweede Kamer in de financiële verantwoording op enkele
punten over de beleidsprioriteiten beter had kunnen informeren. Over 2001
stelt de Algemene Rekenkamer vast dat voor de inmiddels zes beleidsprioriteiten
de minister ook buiten de financiële verantwoording om veel informatie
aan de Tweede Kamer verstrekt. Hierdoor is het evenwel voor enkele beleidsprioriteiten
niet eenvoudig om een goed overzicht en inzicht te verkrijgen in met name
de relatie tussen de doelen, middelen en de prestaties.Kengetallen blijkt voor het ministerie, met name ten aan zien van ontwikkelingsgelden,
een moeilijk te ontwikkelen instrument van beleidsinformatie. Zij kiest er
voor om door middel van evaluatie de resultaten van het uitgevoerde beleid
te analyseren en met behulp van de zo verkregen prestatiegegevens zonodig
bij te sturen. De komende jaren zal het ministerie nog het nodige dienen te
investeren om tot goede prestatie-indicatoren te komen. Met name is hierbij
de ontwikkeling van een normenkader voor het meten van prestaties van essentieel
belang.Informatievoorziening en AutomatiseringHet ministerie heeft vanaf 1999 een aantal organisatorische wijzigingen
ingevoerd met het doel om voor eind 2002 een aantal fundamentele verbeteringen
in de besturing van de totale informatievoorziening te realiseren. Daarnaast
is het ministerie de afgelopen jaren verwikkeld in een automatiseringsproject,
het Geïntegreerd Management Informatiesysteem, dat uiteindelijk moet
leiden tot de invoering van een geheel nieuw geautomatiseerd systeem voor
het (financieel) beheer. De Algemene Rekenkamer stelde vast dat het project
de afgelopen jaren voortdurend vertraging opliep. De verwachting is dat uiteindelijk
in 2003 ook het nieuwe geautomatiseerde systeem voor de begrotingsadministratie
kan worden ingevoerd.AgentschapVanaf 1998 beschikt het departement over de baten-lastendienst Centrum
tot Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden. Alhoewel bij deze dienst
met een omzet van circa € 11 miljoen een beperkt financieel belang
is gemoeid is ook hier een ordelijk financieel beheer van belang. Na enige
jaren van (ernstige) onvolkomenheden in het financieel beheer, stelde de Algemene
Rekenkamer over 2001 vast dat de onvolkomenheden voor een belangrijk deel
zijn opgeheven.2.4 VooruitblikMet het oog op een adequaat financieel en materieelbeheer zal het ministerie
de komende periode de jaarplancyclus verder moeten verbeteren ondermeer door
normen te formuleren om prestatie te meten. Ook de ontwikkeling van het systeem
van het analyseren van de risico's in het beheer vraagt de nodige aandacht.Het landenbeleid, de sectorale benadering en de donorcoördinatie
vereisen een nieuwe opzet van de uitvoeringsorganisatie met daarbij een toereikende
verantwoordingsstructuur. Het is voor de komende periode van groot belang
dat het ministerie de ingezette koers goed vervolgt en initiatieven neemt
waardoor alle betrokken actoren in goed overleg tot resultaten komen.Het komt er in de komende periode op aan de nieuwe richtlijnen voor het
voorschottenbeheer ook goed toe te passen. Gezien de knelpunten in de uitvoering
van de afgelopen jaren en de aanloop die elke nieuwe regeling kent zal het
ministerie hiervoor de nodige extra inspanning moeten leveren.Voor die (veranderende) uitvoeringsstructuur is in de komende periode
een goede afronding van het automatiseringsproject GMIS van essentieel belang.De komende periode zal zeker de door de Tweede Kamer als beleidsprioriteit
aangemerkte consulaire dienstverlening en daarin het proces van visumverlening
een belangrijk aandachtspunt moeten zijn.De Algemene Rekenkamer bracht in haar rapport bij de financiële verantwoording
over 2000 al eerder naar voren dat in dit proces het in 2003 te verwachten
nieuwe visuminformatiesysteem van groot belang is. In dit systeem speelt de
informatie-uitwisseling met de partners in de Nederlandse vreemdelingenketen
en Schengenpartners een grote rol. FINANCIËLE VERANTWOORDING3. FINANCIËLE VERANTWOORDING3.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer geeft jaarlijks een totaaloordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie. Dit totaaloordeel van de Algemene Rekenkamer
is opgebouwd uit deeloordelen over de rekening, de toelichting bij de rekening,
de saldibalans, de toelichting bij de saldibalans en per agentschap de financiële
verantwoording.De Algemene Rekenkamer maakt ten behoeve van haar oordeel mede gebruik
van de voorcontrole door de departementale accountantsdienst. Deze brengt
immers een intern accountantsrapport met een accountantsverklaring uit over
de verantwoording van het ministerie respectievelijk begrotingsfonds. Om haar
eigen verantwoordelijkheid voor de oordelen te kunnen dragen, stelt de Algemene
Rekenkamer door middel van een review vast of zij kan steunen op de controlewerkzaamheden
van de departementale accountantsdienst.Dit hoofdstuk gaat achtereenvolgens in op het oordeel over de financiële
verantwoording, de rekening, de saldibalans en de financiële verantwoording
van het agentschap.3.2 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, waarin opgenomen de financiële
verantwoording van het agentschap Centrum tot Bevordering van de Import uit
ontwikkelingslanden voldoet aan de volgende eisen:• de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.De Algemene Rekenkamer stelt in haar onderzoek het begrotingsartikel van
een begroting centraal. Zij rapporteert alle belangrijke fouten en onzekerheden
op het niveau van ieder afzonderlijk artikel. Zij telt de fouten en onzekerheden
per begrotingsartikel op. Voorzover de vaststelling van fouten en onzekerheden
is gebaseerd op steekproeftechnieken wordt daarbij de meest waarschijnlijke
fout gehanteerd. Fouten en onzekerheden die betrekking hebben op voorschotafrekeningen,
in totaal ruim € 25 miljoen, zijn niet in de uitgaven betrokken,
maar afzonderlijk in paragraaf 3.4 opgenomen.Op grond van haar onderzoek is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de financiële verantwoording van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
aan de te stellen eisen voldoet met uitzondering van de in de paragrafen 3.2,
3.3 en 3.4 gerapporteerde bevindingen (alle overschrijdingen van de door de
Algemene Rekenkamer gehanteerde tolerantiegrenzen).3.3 Rekening met toelichtingOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 2001 van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken is samengesteld (exclusief agentschappen).
Daarnaast zijn de totalen opgenomen van bedragen die niet deugdelijk zijn
weergegeven of onrechtmatig zijn, of waarover onzekerheid over de deugdelijke
weergave of onzekerheid over de rechtmatigheid bestaat.Overzicht 1Bedragen van de rekening 2001, Ministerie van Buitenlandse
Zaken (x 1 miljoen euro) Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal6 991,25 712,1141,3 Belangrijke fouten/onzekerheden017,10Onvolledigheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
1071,4 miljoen euro respectievelijk 203,8 miljoen euro aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Algemene Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.VerplichtingenEr zijn uiteindelijk geen fouten en onzekerheden in de verplichtingen
geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden. De in eerste instantie
aangetroffen onzekerheid over de rechtmatigheid, die was ontstaan door onvoldoende
dossiervorming, in totaal € 1.8 miljoen op het artikel U 14.03 «Internationaal
Onderwijs en onderzoeksinstituten» is in de loop van april 2002 alsnog
weggenomen.UitgavenHet totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de uitgaven betrof € 17,1 miljoen. Deze hebben betrekking
op de volgende drie artikelen.U 07.01 Personeel en materieel buitenland, groot € 408,8 miljoen.
In totaal zijn bij de centrale hoofddirectie Personeel en organisatie (HDPO)
en de Posten zo'n € 5,4 miljoen aan onrechtmatigheden en € 6,2
miljoen onzekerheden berekend in de personele en materiële uitgaven.
Een belangrijke deel van de onzekerheden wordt veroorzaakt door het ontbreken
van de interne controle op de wachtgelden, die door omstandigheden bij HDPO
in 2001 niet meer kon worden opgevangen.U 07.03 Statiebezoeken en roulerend voorzitterschappen, groot € 4,1
miljoen. De overschrijding is veroorzaakt door een foutieve artikelaanwijzing
(€ 0,2 miljoen) en door onzekerheden van € 0,3 miljoen
omdat personeelskosten zijn betaald zonder dat daarover voldoende informatie
was.U16.01 Deskundigenprogramma, groot € 44,1 miljoen.Het betreft onzekerheden (ca € 5 miljoen) als gevolg van het
niet uitvoeren van interne controle. Zie ook bij art U 7.01.De onzekerheid over € 5,7 miljoen op artikel U 15.05 Hulp aan
Suriname, groot € 14,1 miljoen, is weggenomen omdat de terechte
toekenning volgens de zogenoemde Regeling Laagfrequente Aandoeningen alsnog
door de verdragsaccountant in 2002 is vastgesteld. OntvangstenEr zijn geen fouten en onzekerheden in de ontvangsten geconstateerd die
de tolerantiegrenzen overschrijden.ToelichtingDe toelichting bij de rekening voldoet aan de eisen, met uitzondering
van onderstaande overigens niet ernstige onvolkomenheid bij de kengetallen.In de verantwoording 2001 zijn zowel de waarden voor de raming als de
realisatie vermeld. De verschillen tussen raming en realisatie zijn voldoende
toegelicht.De ramingskengetallen en doelmatigheidskengetallen uit de artikelgewijze
toelichting van de begroting 2001 zijn in de verantwoording 2001 toegelicht.
De toelichting bij ramingskengetallen betreffende asiel, migratie en consulaire
dienstverlening zoals opgenomen in het algemeen deel van de begroting 2001
is in de verantwoording achterwege gebleven omdat zoals uit de toelichting
van beleidsartikel 14 blijkt het Ministerie van BZ niet in staat was voldoende
betrouwbare kengetallen te leveren. Zie ook paragraaf 5 3.OordeelDe rekening en de toelichting bij de rekening 2001 van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken voldoet aan de eisen (met uitzondering van bovenstaande
bevindingen).De Algemene Rekenkamer constateert dat de overschrijdingen op Uitgavenartikel
7.01 de laatste jaren frequent voorkomen. De oorzaken liggen zowel centraal
als decentraal en zijn divers van karakter. Zo vond een groot deel van de
overschrijdingen in 2001 plaats door het niet op alle deelterreinen voldoende
functioneren van de interne controle bij HDPO.De minister gaf aan dat HDPO inmiddels maatregelen heeft genomen om de
ontbrekende controle in 2002 te verzekeren. Ook wordt er gewerkt aan verbetering
van het beheer en interne controle op de posten.3.4 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat de totaalbedragen zien waaruit de saldibalans 2001 van
het ministerie van Buitenlandse Zaken is opgebouwd. Jaarlijks beoordeelt de
Algemene Rekenkamer de bedragen op de saldibalans, met uitzondering van:• Uitgaven en ontvangsten: de Algemene Rekenkamer heeft deze al beoordeeld
bij het onderzoek van de rekeningen. De Algemene Rekenkamer heeft alleen de
aansluiting tussen de totalen van de rekening met de saldibalans vastgesteld;• De bedragen die op tegenrekeningen staan; deze hebben geen inhoudelijke
waarde.Daarnaast zijn de totalen opgenomen van bedragen die niet deugdelijk zijn
weergegeven, of waarover onzekerheid over de deugdelijke weergave bestaat.Overzicht 2Bedragen van de saldibalans per 31 december 2001, Ministerie
van Buitenlandse Zaken (bedragen x 1 miljoen euro) DebetCreditTotaal16 79516 795 -/- uitgaven respectievelijk ontvangsten en tegenrekeningen12 941,53 956,5Beoordeeld3 853,512 835,5 Belangrijke fouten/onzekerheden/onvolledigheden00De Algemene Rekenkamer trof geen belangrijke fouten en onzekerheden in
de saldibalans aan.Wel is sprake van een totaal bedrag van € 25,4 miljoen aan fouten
en onzekerheden in de afgerekende voorschotten. Op de totale omvang aan verantwoorde
afgerekende voorschotten van minimaal € 1,7 miljard is dit circa
1,5%. Hetgeen eveneens als een belangrijke tekortkoming kan worden aangemerkt.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van de toelichting op de voorschottenstand. In deze toelichting wordt al jaren
zonder reden geen inzicht gegeven in het verloop van de mutaties bij de categorie
diverse voorschotten die een stand heeft van ca € 30 miljoen.OordeelDe saldibalans en de toelichting bij de saldibalans voldoet met uitzondering
van bovenstaande vermelde bevindingen aan de eisen.3.5 Financiële verantwoording agentschapHet Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden is een
in 1998 ingesteld agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 2001
bedroeg het totaal van zowel de baten als de lasten € 10,8 miljoen.
Het resultaat over 2001 bedroeg € 0 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk € 0,1
miljoen en € 0 miljoen. De totalen van de balans per 31 december
2001 bedroegen € 3,1 miljoen.De Algemene Rekenkamer trof geen belangrijke fouten en onzekerheden aan
in de verantwoorde baten en lasten respectievelijk in de verantwoorde kapitaaluitgaven
en kapitaalontvangsten.De toelichting bij de financiële verantwoording van het agentschap
voldoet aan de eisen.OordeelDe rekening van baten en lasten, de balans en de bijbehorende toelichting
voldoen aan de eisen. 4. BEZWAARONDERZOEK EN VERVOLGONDERZOEK OP BEZWAAROp grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet kan de Algemene Rekenkamer
bezwaar maken met betrekking tot het gevoerde financiële beheer of de
verantwoording daarover. Alle fouten en onzekerheden en onvolkomenheden die
de Algemene Rekenkamer in haar rapporten bij de financiële verantwoordingen
opneemt acht zij belangrijk en deze overschrijden dan ook haar tolerantiegrenzen.
Zij vindt het nog niet opportuun om ook in al deze gevallen bezwaar te maken.
De Algemene Rekenkamer heeft een bezwaarbeleid geformuleerd.In grote lijnen wordt het bezwaarbeleid van de Algemene Rekenkamer gekarakteriseerd
door de volgende regels:• Alle onvolkomenheden die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden, worden beschouwd als potentiële bezwaargevallen (in bijlage
1 zijn alle fouten en onzekerheden per begrotingsartikel en/of onvolkomenheden
in het financieel beheer opgenomen). De Algemene Rekenkamer maakt in het algemeen
niet bij eerste constatering van onvolkomenheden bezwaar omdat het vaak gaat
om ingewikkelde processen en systemen die niet op korte termijn te veranderen
zijn. Een factor die ook een rol speelt is dat duidelijk moet zijn dat onvolkomenheden
van structurele aard zijn;• De eerste en tweede maal dat een onvolkomenheid wordt gesignaleerd,
beperkt de Algemene Rekenkamer zich tot rapportage aan de Staten-Generaal
in de rapporten bij de financiële verantwoording. Alleen bij een zeer
ernstige overschrijding van een kwalitatieve norm zal zij overwegen in het
eerste jaar van constatering bezwaar te maken of een bezwaaronderzoek te starten;• Onvolkomenheden die al twee opeenvolgende jaren gesignaleerd zijn,
kunnen leiden tot een onderzoek aan de hand waarvan de Algemene Rekenkamer
besluit of zij bezwaar zal maken, het zogeheten bezwaaronderzoek. Een belangrijke
rol bij de beslissing om bezwaar te maken speelt de mate waarin het een minister
kan worden verweten niet tijdig of geen maatregelen te hebben genomen om de
oorzaken van de grond voor het maken van het bezwaar op te heffen. Zij beoordeelt
of de geconstateerde onvolkomenheden structureel zijn opgelost. Is dit niet
het geval dan beoordeelt zij tevens of er sprake is van bijzondere omstandigheden
die opheffing van de onvolkomenheden op korte termijn verhinderen. Deze doen
zich bijvoorbeeld voor wanneer de oplossing van problemen veel tijd kost.
De Algemene Rekenkamer verwacht dan wel dat er een verbeterplan met tijdpad
is en dat de maatregelen concreet en controleerbaar zijn.Als de minister geen maatregelen neemt of toezegt die de Algemene Rekenkamer
afdoende lijken, zal zij het bezwaar handhaven. Het vervolg van de procedure
is afhankelijk van de aard van het bezwaar.Wanneer het bezwaar inhoudt dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
onrechtmatig zijn dan kan de Algemene Rekenkamer de Rijksrekening niet goedkeuren.
In dat geval moet de regering op voordracht van de desbetreffende minister
binnen twee maanden een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar aan
de Tweede Kamer zenden. Een dergelijke wet heet indemniteitswet. Als de Staten-Generaal
dit voorstel overneemt, sanctioneren zij daarmee achteraf de onrechtmatigheden.
Wanneer het gehandhaafde bezwaar onvolkomenheden in het financieel beheer
betreft die niet tot onrechtmatigheden hebben geleid, moet de minister zijn
standpunt over dit bezwaar aan de Staten-Generaal meedelen in
de financiële verantwoording. De Algemene Rekenkamer kan bij een dergelijk
gehandhaafd bezwaar een aantekening plaatsen bij de financiële verantwoording
van het Rijk.4.1.1 BezwaaronderzoekenDe Algemene Rekenkamer heeft in het verantwoordingsjaar 2001 geen bezwaaronderzoek
uitgevoerd bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken.4.1.2 Vervolgonderzoek op bezwaarInleidingOmdat het voorschottenbeheer met name bij uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking
op vele punten slecht op orde was voerde de Algemene Rekenkamer eind 1997
een bezwaaronderzoek uit.Zij gaf in het rapport bij de financiële verantwoording
over 1997 een voorlopig positief oordeel over de genomen maatregelen en onderzocht
over de jaren daarna de ontwikkeling van toegezegde structurele maatregelen.
Tevens ging zij na of de geïnitieerde maatregelen met betrekking tot
de achterstanden in en de kwaliteit van de uitvoering ook voor een langere
duur hebben gewerkt.In het rechtmatigheidsonderzoek 2000 kwam de Algemene Rekenkamer tot de
conclusie dat de maatregelen hebben geleid tot een adequate voortgang in het
voorschottenproces. De resultaten van de structurele maatregelen als opleiding
en incentives waren beperkt gebleven. De kwaliteit van de uitvoering van het
voorschottenbeheer was weliswaar in zekere mate verbeterd maar toch ook in
2000 nog steeds matig en een zwakke schakel in het financiële beheer.Bevindingen 2001Omdat de structurele maatregelen zoals opleiding mede van groot belang
is voor de kwaliteit van het voorschotbeheer zijn de ontwikkelingen daarin
gevolgd. Eind 2000 zijn na een lange aanloopperiode van het project opleidingen
voor integraal management (PIM) deze opleidingen voor de medewerkers beschikbaar
gesteld. In 2000 ging tevens het project Transparante Herinrichting Bedrijfsvoering
Posten van start, waarin onder meer de eisen aan de financiële functies
in kaart worden gebracht en de daarvoor benodigde opleidingen verder ontwikkeld
moeten worden. Eind 2000 werden knelpunten zichtbaar in de kwaliteit van trainingen,
de verplichtstelling en de onvoldoende samenhang met andere veranderprojecten.
In 2001 besloot het Ministerie van BZ de opleidingen weer onder de verantwoordelijkheid
van HDPO te brengen en het PIM project in september 2001 te beëindigen.
Ondanks het grote belang dat medio 2000 nog werd gehecht aan goedgekeurde
PIM zijn de geplande opleidingen al in 2001 komen te vervallen. Alternatieven
zijn er niet voor in de plaats gekomen. De prioriteit is nu gelegd bij de
projecten Transparante Herinrichting Bedrijfsvoering (THB) en Management Development
waarin de vaardigheden van medewerkers in kaart worden gebracht en verder
ontwikkeld met als doel ervoor te zorgen dat de juiste mensen op de juiste
functies terecht komen.De uitvoering van het voorschotbeheer als onderdeel van het activiteiten
beheer is de afgelopen jaren relatief zwak gebleken. Het gemiddeld niveau
van onvolkomenheden is in 2001 vergelijkbaar hoog met voorgaande jaren, alhoewel
door de Accountantsdienst nog binnen aanvaarbare grenzen geacht. Ook in 2001
maakten budgethouders bij het uitvoeren van betalen en afrekenen van voorschotten
relatief veel fouten. Zo blijkt dat er na de nodige correcties
nog ca 1,5% van het totaal van ca € 1700 miljoen aan afrekeningen
als onjuist of onzeker is aan te merken.De regelgeving met betrekking voorschotten is per 2002 gewijzigd (zie
§ 6.3.3.2), waardoor onduidelijkheden zijn weggenomen over de gestelde
eisen voor de voorschotafwikkeling. Tevens zijn in de nieuwe richtlijnen eisen
opgenomen voor risicoanalyse bij het aangaan van verplichtingen en voorschotten.
Deze risicoanalyse stelt eisen aan de deskundigheid van de betrokken medewerkers.ConclusieDe kwaliteit van het voorschotbeheer is, alhoewel nog steeds zwak, binnen
aanvaardbare grenzen. Op grond hiervan voert de Algemene Rekenkamer geen vervolg
bezwaaronderzoek meer uit naar het voorschotbeheer. Wel zal zij dit beheer
in haar reguliere onderzoek blijven volgen.De nieuwe regelgeving stelt nieuwe eisen aan de deskundigheid bij de uitvoering.
De Algemene Rekenkamer vraagt de minister dan ook weer met klem de volle aandacht
te blijven besteden aan de kwaliteit van het voorschottenbeheer en met name
aan de knelpunten als opleiding en bezetting van de voor dit beheer relevante
functies. BELEIDSINFORMATIE5. BELEIDSINFORMATIE5.1 InleidingHet nieuwe begroten en verantwoorden (VBTB) leidt tot een verantwoording
waarbij ministeries per beleidsterrein aangeven wat ze hebben bereikt, wat
ze daarvoor hebben gedaan en wat het heeft gekost. Hiervoor is inhoudelijke
informatie over beleid nodig. Ten behoeve van de gebruiker van deze informatie,
in casu de Tweede Kamer, dient deze informatie aan bepaalde eisen te voldoen.
Dit is geëxpliciteerd in het wijzigingsvoorstel CW2001 van april 2002,
waarin staat dat de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering
(in de verantwoording) deugdelijk moet worden weergegeven. Bij de nadere uitwerking
van het begrip deugdelijke weergave zal rekening moeten worden gehouden met
het feit dat het normenkader voor financiële informatie niet gelijk behoeft
te zijn aan het normenkader voor de niet-financiële informatie. In het
wetgevingsoverleg met de TK is de regering (motie van Walsem, 15 april 2002)
derhalve verzocht om een nieuw normenkader te ontwikkelen voor de deugdelijkheid
van niet-financiële informatie en een groeitraject te koppelen aan de
invoering daarvan.De eerste verantwoording-nieuwe-stijl is de verantwoording over 2002 en
die verschijnt volgend jaar. Ministeries bereiden zich momenteel voor op die
nieuwe manier van verantwoorden. De Verantwoording 2001 is de laatste waarbij
beleidsinformatie wordt gepresenteerd bij de «oude» artikelindeling.
De Algemene Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 2001 aandacht
besteed aan de voortgang van VBTB en de ontwikkeling van de verantwoording
in het kader van VBTB. Inhoudelijk onderzoekt de Algemene Rekenkamer kengetallen,
beleidsprioriteiten en beleidsintensiveringen. Kengetallen kunnen informatie
geven over activiteiten, prestaties en effecten. In VBTB-termen valt dit type
beleidsinformatie onder prestatiegegevens. Beleidsprioriteiten zijn door de
Tweede Kamer reeds enige tijd geleden aangewezen als eerste gebieden waarop
de nieuwe verantwoordingssystematiek wordt toegepast. De Algemene Rekenkamer
is nagegaan of er voortgang is bereikt ten aanzien van de kwaliteit van de
beleidsprioriteiten in de periode 1999–2001 en of de ontwikkelingen
in het kader van VBTB in de verantwoording worden gemeld. Daarnaast is onderzocht
in hoeverre de minister beleidsinformatie heeft over de uitvoering van beleid
op afstand. Voor het ministerie van Buitenlandse Zaken geldt dit voor de volgende
begrotingsgefinancierde rechtspersonen met een wettelijke taak: Financieringsmaatschappij
voor Ontwikkelingslanden.Tenslotte heeft de Algemene Rekenkamer dit jaar aandacht besteed aan de
transparantie van de extra prestaties die met middelen inzake beleidsintensiveringen
zijn behaald. Beleidsintensiveringen zijn verhogingen van collectieve uitgaven
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt. Achtergrond is dat de extra middelen een positieve impuls
geven op de betreffende beleidsterreinen.5.2 De voortgang van VBTBDe Financiële Verantwoording 2001 is, daar waar al voldoende informatie
beschikbaar was, op hoofdlijnen conform het VBTB gedachtegoed opgesteld. In
de bedrijfsvoeringsparagraaf in de Verantwoording is ook op hoofdlijnen de
voortgang van VBTB toegelicht.In 2001 hebben de budgethouders een jaarplan 2002 nieuwe stijl opgesteld,
waarin de doelen uit de beleidsartikelen van de begroting vertaald
zijn naar operationele doelen en resultaten. Daarnaast zijn in 2001 projecten
opgestart om te komen tot systemen van prestatiebeoordeling. Zo heeft het
ministerie een begin gemaakt met het uitwerken van de ministeriele regeling
Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek. Het ministerie heeft onderzocht of
voor alle beleidsterreinen ten minste eens in de vijf jaar ex-post-evaluaties
zijn uitgevoerd. In de nieuwe evaluatieprogrammering zullen de geconstateerde
witte vlekken zo veel mogelijk worden ingevuld. Tevens is een onderzoek naar
de kwaliteit van uitgevoerde decentrale ex-post-beleidsevaluaties uitgevoerd.
Voorts is voor Ontwikkelingssamenwerking een Monitoring- en Evaluatie unit
ingericht van waaruit een waarderingssysteem OS is ontwikkeld. Dit systeem
zal in 2002 worden ingevoerd.5.3 KengetallenHet gebruik van kengetallen kan een belangrijke bijdrage leveren aan de
verbetering van de kwaliteit van de financiële verantwoording voor wat
betreft het bieden van inzicht in de relatie tussen doelen, prestaties en
middelen.Voor het Ministerie van BZ geldt nog steeds dat kwantitatieve prestatiegegevens
moeilijk op te stellen zijn. Zo zijn er niet altijd concrete doelstellingen;
bij verschillende donoren is het moeilijk het aandeel van het Ministerie van
BZ vast te stellen. Overigens heeft het Ministerie van BZ in 2001, met name
op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, veel werk verricht om op termijn
kwantitatieve prestatiegegevens te kunnen genereren.Bijna alle ramingskengetallen en doelmatigheidskengetallen uit de begroting
2001 zijn in de verantwoording 2001 toegelicht. Vanwege onvoldoende betrouwbaarheid
zijn in het algemeen deel van de verantwoording 2001 de ramingskengetallen
betreffende asiel, migratie en consulaire dienstverlening niet opgenomen.
Zie paragraaf 3.3 Toelichting bij de Rekening.Deze kengetallen hebben overigens geen raakvlakken met de in de beleidsprioriteit
consulaire dienstverlening (paragraaf 5.4) gevraagde informatie over
de doorlooptijden binnen de werkstromen.5.4 Beleidsprioriteiten5.4.1 InleidingMinisteries werken aan de verbetering van de kwaliteit van de beleidsinformatie.
In de ontwerp Comptabiliteitswet 2001 is opgenomen dat ministeries per beleidsartikel
inzicht moeten geven in de doelstellingen die ze nastreven, in de mate waarin
deze zijn gerealiseerd alsmede in de instrumenten die ze hierbij hebben ingezet.
De relatie tussen doelen, prestaties en middelen wordt hierdoor transparanter.
Dit dient zowel in de begroting als in de verantwoording tot uitdrukking te
komen. De afgelopen jaren is door de leden van de Tweede Kamer een aantal
beleidsprioriteiten aangewezen waarover de minister zich conform deze nieuwe
systematiek nader moest verantwoorden.In 1999 en 2000 heeft de Algemene Rekenkamer aandacht besteed aan de door
de Tweede Kamer geformuleerde beleidsprioriteiten. Dat gebeurde op verzoek
van de Tweede Kamer. Dit jaar besteedt de Algemene Rekenkamer opnieuw aandacht
aan de weergave van de beleidsprioriteiten door de minister. De Algemene Rekenkamer
gaat na of de ministeries wel de informatie leveren die de Tweede
Kamer van hen gevraagd heeft over de beleidsprioriteiten 2001. Zij wil daarmee
bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen van VBTB: verbetering van
de kwaliteit van begrotings- en verantwoordingsinformatie bij de rijksoverheid.
De weergave van de beleidsprioriteiten vormen immers een belangrijke voorbereiding
daarop. Het onderzoek heeft niet tot doel gehad een oordeel te geven over
de beleidsprioriteiten. De nadruk ligt op een analyse van de stand van zaken
om daarmee de VBTB-ontwikkelingen te ondersteunen.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of en in hoeverre de gegevens over
de beleidsprioriteiten opgenomen zijn in de financiële verantwoording
en of de ministeries met de gepresenteerde gegevens ook het oorspronkelijke
doel bereiken: het verhelderen van de relatie tussen de doelen, prestaties
en middelen.5.4.2 BevindingenDe Tweede Kamer heeft in 1999 en 2000 de volgende beleidsprioriteiten
voor BZ aangewezen:– hulp aan Indonesië;– effectiviteit multilaterale hulp;– besteding gelden Europese Structuurfondsen in Nederland (in het
bijzonder cofinanciering).De Tweede Kamer heeft hieraan de volgende beleidsprioriteiten voor 20011 toegevoegd:– macro-economische steun en schuldverlichting;– consulaire dienstverlening;– milieu/biodiversiteit.Beleidsprioriteiten van 1999 en 2000• Hulp aan IndonesiëDe Tweede Kamer heeft bij deze prioriteit gevraagd om meetbare doelstellingen
en/of resultaatafspraken aan te geven. De minister informeerde de Tweede Kamer
in juli 2000 per brief uitgebreid over de samenwerkingsrelatie met Indonesië,
die in november 1999 is hervat. Met name het beleid en de globale doelstellingen
van de hulp zijn hierin toegelicht. In augustus 2001 heeft de minister de
Tweede Kamer per brief over de prestatiemeting met betrekking tot de hulp
aan Indonesië geïnformeerd.De hulp aan Indonesië omvat een onderwijsprogramma (scholarships
and grants programme), het community recovery programme en het partnership
for governance reform en wordt gekanaliseerd via multilaterale organisaties.In de financiële verantwoording 2001 staat dat twee van de voornaamste
programma's die Nederland in Indonesië ondersteunt (scholarships and
grants programme en community recovery programme) tastbare resultaten hebben
opgeleverd in termen van onderwijsverbetering en aantal schoolgaande kinderen.
Zo konden ruim twee miljoen kinderen onderwijs volgen en ruim drieduizend
basisscholen kwalitatief functioneren dankzij de Nederlandse bijdrage. Daarnaast
zijn de levensomstandigheden van arme groepen (meer dan 100 000 huishoudens)
aantoonbaar verbeterd. Bij het partnership for governance reform (een uniek
samenwerkingsverband tussen Indonesische autoriteiten, NGO's en donoren) geeft
de minister aan dat het resultaat minder gemakkelijk is te meten. Tevens is
in 2001 het Programma Bilaterale Samenwerking Indonesië
(PBSI) van start gegaan. Via dit programma werden vier projecten financieel
ondersteund waarmee in totaal circa 1,4 miljoen gemoeid was.Met de vermelding van de kwantificeerbare resultaten in de financiële
verantwoording heeft de minister volgens eerdere toezegging de prestaties
weergegeven.Echter, doordat financiële informatie in de toelichting ontbreekt
is zowel de prestatiemeting als de relatie tussen de doelen, prestaties en
middelen nog maar beperkt inzichtelijk. Het gevolg hiervan is dat er geen
volledig beeld kan worden gevormd over de doelmatigheid van de Nederlandse
bijdrage.• Effectiviteit multilaterale hulpDe Tweede Kamer heeft voor deze beleidsprioriteit gevraagd de norm aan
te geven die Nederland stelt aan de kwaliteit van de organisaties en de hulpverlening,
en aan te geven of de organisaties aan deze normen voldoen. Verder vroeg de
Tweede Kamer aan te geven aan welke eisen de verantwoording van internationale
organisaties over de besteding van Nederlandse bijdragen dient te voldoen
en om aan te geven in welke mate de afgelegde verantwoording aan deze eisen
voldoet. Tevens heeft de Tweede Kamer verzocht om prestatiegegevens van projecten
die via deze kanalen zijn uitgevoerd.De Algemene Rekenkamer stelde over 2000 vast dat de eisen aan de verantwoordingsinformatie
en de mate waarin multilaterale organisaties aan deze eisen voldoen, weinig
aandacht hebben gekregen in de financiële verantwoording 2000. De minister
nam naar aanleiding van een eerdere aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
maatregelen die kunnen leiden tot meer structurele en uniforme behandeling
van verantwoordingsinformatie van internationale organisaties.In de financiële verantwoording 2001 is de multilaterale hulp verantwoord
op beleidsartikel 8 (instellingen van de Verenigde Naties) en 9 (Internationale
Financiële Instellingen (IFI's). Hierin staat dat Nederland effectiviteit
als een criterium hanteert bij het toekennen van financiële middelen
aan de VN-instellingen en IFI's. Als een van de instrumenten om beter inzicht
te krijgen in deze effectiviteit is in 2001 een voorlopige versie van een
beoordelingskader opgezet, waardoor informatie werd ontvangen over het functioneren
van een groot aantal internationale instellingen. Dit kader wordt nog verder
ontwikkeld in samenwerking met andere gelijkgezinde donoren. Verder verwijst
de minister in de financiële verantwoording naar een rapportage die in
juli 2001 is verstrekt aan de Tweede Kamer over de rechtmatigheid en prestatiemeting
bij VN-instellingen en IFI's, waaraan Nederland in belangrijke mate bijdraagt.• Besteding gelden Europese Structuurfondsen in NederlandDe Tweede Kamer verzocht de ministers om een overzicht van de besteding
van de Europese Structuurfondsen in Nederland, met bijzondere aandacht voor
cofinanciering door de centrale en lokale overheid.De begroting van BZ kent geen uitgaven die betrekking hebben op cofinanciering
van activiteiten die betaald worden met gelden uit de Europese structuurfondsen.De minister van Buitenlandse Zaken heeft in het Algemeen overleg van 21
juni 2001 over de financiële verantwoording 2000 overigens opgemerkt
dat, al maakt BZ formeel geen deel uit van de verantwoordingslijn richting
de Tweede Kamer, BZ wel inhoudelijk zijdelings betrokken blijft bij dit onderwerp. In juli 2001 heeft de coördinerende minister van Economische Zaken
in afstemming met de overige structuurfondsministeries een brief aan de Tweede
Kamer gezonden waarin uiteen wordt gezet op welke wijze de Tweede Kamer in
het vervolg periodiek zal worden gerapporteerd over de cofinanciering bij
Europese structuurfondsgelden. Tevens werd een overzicht gegeven over de wijze
hoe het Kabinet omgaat met de conclusies en aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer in haar rapport over Europese structuurfondsen. (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2000–2001, 27 546, nr. 1). Al eerder, op 20 december
2000, heeft de minister van Financiën een rapportage aan de Tweede Kamer
gestuurd over het beheer, controle en toezicht op de Europese structuurfondsen.
In deze rapportage gaan de betrokken structuurfondsministeries ingegaan op
de verbeteringen die zijn verwerkt in de opzet van beheer, controle en toezicht
voor de nieuwe programmaperiode van de structuurfondsen 2000–2006. (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 26 264, nr. 3).Beleidsprioriteiten 2001• Beleidsprioriteit macro-economische steun en schuldverlichtingDe Tweede Kamer heeft gevraagd om inzicht in de resultaten van de macro-economische
steun en schuldverlichting aan de hand van een overzicht van de toekenning
van algemene begrotingssteun, betalingsbalanssteun en schuldverlichting per
land, onderscheiden naar landen met een zogenoemde DAC1 -1 status en niet-DAC-landen. Daarnaast vraagt de Tweede Kamer een
onderbouwing van de toegekende steun aan de hand van de criteria en om de
toegekende steun uitgedrukt in % van totale begroting c.q. saldo betalingsbalans
c.q. schuld van het ontvangende land.In de financiële verantwoording van BZ staat het macro-economisch
beleid verantwoord op beleidsartikel 6. Met de macro-steun worden armoede
verminderingsstrategieën en structurele hervormingen gesteund, onhoudbare
schulden teruggebracht en worden effecten verzacht van externe schokken op
de macro-economische stabiliteit van ontwikkelingslanden. Daarnaast droeg
Nederland bij aan de opstelling en uitvoering van Poverty Reduction Strategy
Papers (PRSP). Ongeveer 80% van de totale macrohulp ging in 2001 naar landen
met een (interim-) PRSP.De minister verwijst in de financiële verantwoording naar een expliciet
verzoek van de Tweede Kamer om in 2002 opnieuw een uitgebreid verslag te doen
over de in 2001 verstrekte macrohulp in de jaarlijkse «rapportage programmahulp»,
die naar verwachting in juni aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Daarin
zal hij ook rapporteren over de opgenomen schuldverlichting op door de Staat
herverzekerde exportkredieten. Verder zal in die rapportage een overzicht
worden gegeven van de macrohulp per land en per type en een onderbouwing van
de toegekende macrohulp aan de hand van de toegepaste criteria conform het
verzoek van de Tweede Kamer.• Consulaire dienstverleningDe Tweede Kamer heeft ten aanzien van de consulaire dienstverlening verzocht
om informatie over de prestaties ten aanzien van het binnen drie maanden uitbrengen
van kwalitatief hoogwaardige ambtsberichten, het binnen de gestelde termijn
afwikkelen van informatie met betrekking tot individuele asielzaken en van
visum- en mvv2 -aanvragen. Alsook het binnen
de gestelde wettelijke termijnen adequaat afwikkelen van klachten, bezwaarschriften
en beroepszaken met betrekking tot de afgifte van visa en mvv's en het legaliseren
en verifiëren van documenten. In de financiële verantwoording 2001 geeft de minister aan dat in
juli 2001 een Plan van aanpak met betrekking tot doorlooptijden mvv naar de
Tweede Kamer is gestuurd. Hierin wordt aangegeven hoe de doorlooptijden van
mvv's in de toekomst kunnen worden teruggebracht tot de gewenste termijn van
drie maanden. De termijn waarop de maatregelen zijn ingevoerd is niet met
zekerheid te stellen omdat dit afhankelijk is van de uitkomsten van verschillende
deelonderzoeken. Het ministerie zal uitkomsten van het project tijdig voor
de behandeling van de toekomstige Visumwet aan de Kamer voorleggen. Het ministerie
werkt aan een nieuw visumafgifte-systeem dat naar verwachting in 2003 operationeel
is. Hiermee wil het ministerie informatie met betrekking tot de visumverlening
verbeteren. Daarbij gaat het om doorlooptijden en het afwikkelen van klachten,
bezwaarschriften en beroepszaken. Voor het verkrijgen van informatie over
de doorlooptijden van legalisatie en verificatie van documenten is momenteel
nog geen geautomatiseerd systeem beschikbaar. Het ministerie ontwikkelt momenteel
een management informatiesysteem dat naar verwachting in de loop van 2003
operationeel zal zijn. Verder heeft de minister ten aanzien van de ambtsberichten
het aantal uitgebrachte algemene- en individuele ambtsberichten en de gemiddelde
doorlooptijd ervan vermeld in de financiële verantwoording.• Milieu/biodiversiteitDe Tweede Kamer heeft gevraagd om een overzicht van de milieuprojecten
die door Nederland worden gefinancierd. Tevens wordt gevraagd inzicht te verschaffen
in de voortgang die in 2001 is geboekt om de doelstellingen van het Global
Environmental Facility en om de milieudoelstelling van 0,1% te realiseren.In de financiële verantwoording 2001 geeft de minister aan dat op
verzoek van de Tweede Kamer de informatie ten aanzien van de milieudoelstelling
uitgebreid verslag wordt gedaan in het jaarverslag HGIS (Homogene Groep Internationale
Samenwerking), die naar verwachting in juni 2002 aan de Tweede Kamer wordt
aangeboden.• SamenvattingDe Algemene Rekenkamer is van mening dat een positieve ontwikkeling in
de prestatiemeting van de beleidsprioriteit Hulp aan Indonesië is ingezet.De minister heeft inzake de beleidsprioriteit Effectiviteit multilaterale
hulp met de aanbieding van de rapportage over de rechtmatigheid en prestatiemeting
en de ontwikkeling van een beoordelingskader een stap in de goede richting
gezet. De rapportage biedt inzicht in de prestatiemeting van de multilaterale
organisaties. De Algemene Rekenkamer merkt wel op dat hierbij het inzicht
nog vergroot kan worden indien tevens de eisen aan de verantwoordingsinformatie
en de mate waarin deze organisaties aan deze eisen voldoen zijn aangegeven.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de minister van BZ niet behoort
tot de bij de Europese structuurfondsen betrokken bewindspersonen die de voortgang
ervan dienen te rapporteren aan de Tweede Kamer. In de financiële verantwoording
2001 wordt hierover dan ook geen aandacht aan besteed. Wel acht de Algemene
Rekenkamer het vanwege de Europese context van belang dat de minister van
BZ zich voldoende op de hoogte stelt van dit onderwerp.De minister heeft de door de Tweede Kamer gevraagde gegevens over de beleidsprioriteit
Consulaire dienstverlening niet volledig in de financiële verantwoording
opgenomen. Wel is een verwijzing gemaakt naar een eerder naar de Tweede Kamer
gestuurde nota. Er worden systemen ontwikkeld om alsnog aan de informatiebehoefte
van de Tweede Kamer te voldoen De Algemene Rekenkamer constateert
tevens dat BZ de informatievoorziening enigszins versnipperd aanlevert bij
de Tweede Kamer. BZ licht de Tweede Kamer in via aparte brieven. De informatie
in de financiële verantwoording over de beleidsprioriteiten is weinig
gestructureerd. Soms is nadere informatie opgenomen (Consulaire dienstverlening),
soms wordt alleen verwezen naar de ministeriële brieven. (Macro-economische
steun en schuldverlichting, Milieu/biodiversiteit), soms ontbreken beide (Hulp
aan Indonesië, Besteding gelden Europese Structuurfondsen in Nederland)
Naar de mening van de Rekenkamer is in de toelichting bij de financiële
verantwoording tenminste een korte samenvatting en een verwijzing naar de
betreffende stukken wenselijk.5.4.3 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister deelt mede dat de Tweede Kamer over de beleidspriorteit Hulp
aan Indonosie volgens de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer in een aparte
brief alle financiële informatie is verstrekt en expliciet de relatie
gelegd tussen doelen, prestaties en middelen. BZ heeft evenwel verzuimd een
verwijzing naar deze brief over prestatiemeting aan de Tweede Kamer in de
toelichting bij de financiële verantwoording op te nemen. Naar de mening
van de minister is de constatering van de Algemene Rekenkamer met negatieve
connotatie onterecht. Ook is er geen sprake van een versnippering van de informatie
zoals de Algemene Rekenkamer stelt, aangezien de minister de Tweede Kamer
in kennis stelde van de actuele situatie.De Algemene Rekenkamer acht het verstrekken van actuele informatie aan
de Tweede Kamer in de loop van het begrotingsjaar op zich een goede zaak.
Naar haar mening is tevens een (recapitulerend) totaal overzicht in de toelichting
bij de financiële verantwoording noodzakelijk om een versnippering van
informatie te voorkomen. Op deze wijze kan dan ook deze informatie als onderdeel
van de controle op de financiële verantwoording door de AD worden getoetst,
hetgeen over 2001 nu niet het geval is.5.5 Informatie van derden5.5.1 Rechtspersonen met een wettelijke taakDe uitvoering van wetten en de bijbehorende inning en besteding van publieke
middelen vindt vaak op afstand van het ministerie plaats door rechtspersonen
met een wettelijke taak (RWT's). In dat geval dient het ministerie in haar
verantwoording ook informatie over de beleidsresultaten van deze RWT's op
te nemen.Over de prestaties van de begrotingsgefinancierde RWT's dient de minister
zich in de financiële verantwoording te verantwoorden. Door middel van
toezicht op het functioneren van de RWT's dient de minister zich te verzekeren
van de betrouwbaarheid van deze informatie. Belangrijke elementen voor de
inrichting van toezicht door de minister zijn:• informatievoorziening/informatieverzameling (zowel verzamelen van
controle-informatie als van verantwoordingsinformatie),• oordeelsvorming (over controle- en verantwoordingsinformatie),
en• ingrijpen/bijsturen.Er zal sprake moeten zijn van een sluitende controle- en verantwoordingsstructuur. De Algemene Rekenkamer verbindt nog geen oordeel aan eventuele afwijkingen
van haar eigen inzichten. De volgende paragraaf dient om inzicht te verschaffen
in de aard en omvang van de begrotingsgefinancierde RWT's alsmede de wijze
waarop het toezicht dat de minister uitoefent is vormgegeven.Begrotingsgefinancierde RWTNaar het oordeel van de Algemene Rekenkamer is er bij Ministerie van Buitenlandse
Zaken één RWT die via de begroting wordt gefinancierd, te weten
de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO). De
FMO verstrekt leningen aan bedrijven en ontwikkelingsbanken om het bedrijfsleven
in ontwikkelingslanden te stimuleren in het belang van de economische en sociale
vooruitgang van deze landen.Om de Nederlandse inspanningen met betrekking tot ontwikkelingsprogramma's
voor het bedrijfsleven te bundelen, heeft de FMO de Nederlandse Investeringsbank
voor Ontwikkelingslanden (NIO) per 31 mei 2000 overgenomen. De NIO beheert,
als agent van de Nederlandse Staat, voor het ministerie van BZ een deel van
de door de Nederlandse regering toegekende financieringen. De NIO voert voor
BZ ondermeer het overheidsprogramma Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties
(ORET) en Milieu en Economische Verzelfstandiging (MILIEV) uit. Deze regeling
helpt ontwikkelingslanden commercieel niet haalbare maar economisch renderende
investeringen te doen in de sociaal-economische infrastructuur, voor zover
deze een Nederlandse importcomponent hebben.BZ verantwoordt de gelden waarmee de FMO wordt gefinancierd op artikel
18.11 van de begroting. Tabel A geeft bedragen weer die voor de FMO in de
begroting voor 2001 zijn opgenomen en gerealiseerd.A: FMO Begroting en realisatie over 2001 (x EUR 1000) Artikelonderdelen 18.11BegrotingRealisatieMiddelenvoorziening FMO37 25637 261Speciale programma's FMO115 88213 330Totaal53 13850 5911 Speciale programma's: Kleinbedrijf-financieringsprogramma,
Seed Capital programma en het programma voor Investeringsbevordering en Technische
Assistentie (IBTA).In het begrotingsartikel 17.02 zijn de bedragen opgenomen die BZ voor
het NIO aan rentesubsidies en apparaatsuitgaven betaalt. De rentesubsidielasten
vloeien voort uit de onder garantie van de Staat met kapitaalmarktmiddelen
verstrekte leningen aan ontwikkelingslanden.Begrotingsartikel 18.04 omvat het bedrijfslevenprogramma waar de ORET/MILIEV
programma's deel uitmaken.In tabel B zijn de volgende bedragen voor de NIO in de begroting voor
2001 opgenomen en verantwoord.B: NIO Begroting en realisatie over 2001 (x EUR 1000) Artikelonderdelen 17.02BegrotingRealisatieRentesubsidies NIO83 56362 667Apparaatskosten NIO2 6772 614Totaal86 24065 281Artikelonderdelen 18.04BegrotingRealisatieORET-schenkingen99 83150 094MILIEV-schenkingen36 30228 756Totaal136 13378 850Toezicht en verantwoordingDe minister van Buitenlandse Zaken en de Nederlandse Bank, namens de minister
van Financiën, houden toezicht op de FMO. De werkzaamheden van de Nederlandse
Bank blijven verder buiten beschouwing.BZ ontvangt hiertoe jaarlijks van de FMO een jaarverslag en jaarrekening
voorzien van een accountantsverklaring. Tevens verstrekt de FMO kwartaalrapportages
over de speciale programma's. Deze kwartaalrapportages, waarbij geen accountantsverklaring
wordt afgegeven, geven inzicht in de ontvangsten en uitgaven en de mutaties
in de investeringsportefeuilles. De accountantsdienst van BZ voert, in het
kader van de reguliere accountantscontrole, jaarlijks een review uit op de
werkzaamheden van de externe accountant van FMO. Over 2001 constateert deze
accountantsdienst dat de wijze waarop het beheersmatige toezicht op de programma's
wordt uitgevoerd, verbetering behoeft. Het Ministerie van BZ dient meer aandacht
te besteden aan het vastleggen van de gevoerde gesprekken en stringenter toezicht
achteraf op basis van ontvangen rapportages.5.5.2 Reactie minister en nawoord Algemene RekenkamerBuitenlandse Zaken wil de discussie met de Rekenkamer over de RWT-status
van FMO graag afronden omdat door de toetsing aan een normenkader dat uiteindelijk
niet van toepassing blijkt, wellicht ten onrechte een negatief beeld ontstaat
dat eenmaal gevormd maar moeilijk bij te stellen valt. De minister geeft daarbij
een uiteenzetting van zijn argumenten waarom FMO geen wettelijke taak heeft.De Algemene Rekenkamer is het met de minister eens dat de discussie over
de RWT-status moet worden afgerond. Zij zal daartoe de status van de FMO betrekken
in een rijksbrede aanpak waarbij o.a. overleg met de Minister van Financiën
zal worden gestart. BEDRIJFSVOERING6. BEDRIJFSVOERING6.1 InleidingDit hoofdstuk gaat over de bedrijfsvoering van het ministerie van Buitenlandse
Zaken (BZ). Het begrip bedrijfsvorming krijgt in de toekomst een centrale
plaats in de openbare financiën. In 2003 verschijnen de eerste jaarverslagen
(verantwoordingen-nieuwe-stijl) van de departementen vergezeld met een, zoals
dat heet, mededeling over de bedrijfsvoering. Van de Algemene Rekenkamer wordt
verwacht dat ze de mededeling bij de bedrijfsvoering beoordeelt.De bedrijfsvoering van een ministerie wordt gedefinieerd als «de
sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen
te kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire
processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn»1. Onder bedrijfsvoering vallen dus veel verschillende
onderwerpen. De Algemene Rekenkamer maakt binnen de bedrijfsvoering onderscheid
naar de volgende onderwerpen: departementale accountantscontrole, financieel
beheer, materieelbeheer, planning- en controlcyclus en informatievoorziening.
De Algemene Rekenkamer heeft op al deze terreinen onderzoek verricht binnen
het ministerie.Dit jaar wordt voor het eerst gebruikgemaakt van de baseline financieel
beheer en materieelbeheer. Deze is in 2001 opgesteld door het Ministerie van
Financiën en vormt een referentiekader van algemene normen en daarvan
afgeleide criteria ten behoeve van de inrichting en de controle van het financieel
en materieelbeheer binnen de rijksdienst. De Algemene Rekenkamer sluit zich
aan bij deze baseline en rapporteert haar bevindingen volgens dit stramien.
Los van de bevindingen, kijkt de Algemene Rekenkamer dit jaar ook naar de
mate van implementatie van de baseline bij de ministeries.Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer de onvolkomenheden onderzocht die
ze vorig jaar bij het ministerie moest constateren. De uitkomsten van dit
onderzoek zijn tevens opgenomen in dit hoofdstuk. Dit betrof bij het Ministerie
van BZ onvolkomenheden op het gebied van:– automatisering (§ 6.3.2 en 6.3.9);– regelgeving Voorschotten (§ 6.3.3.2 en 6.3.9);– stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie (§ 6.3.6);– materieelbeheer (§ 6.4);– planning- en controlcyclus (§ 6.5);– agentschap Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden
(§ 6.7.5).6.2 Departementale accountantscontroleDe Algemene Rekenkamer maakt bij haar onderzoek zoveel mogelijk gebruik
van de voorcontrole door de departementale accountantsdiensten. Om vast te
stellen of de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van de werkzaamheden van
de departementale accountantsdienst (AD), voert zij een review uit op de planning,
uitvoering en afsluiting van de controle. De review is gericht op de accountantscontrole
van de financiële verantwoording, het financieel beheer en het materieelbeheer.
In het kader van de review van de accountantscontrole van de financiële
verantwoording heeft de Algemene Rekenkamer expliciet aandacht besteed aan
controle op het niveau van begrotingsartikelen, de controle op
naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnen en de controle van baten-lastendiensten
(de vroegere agentschappen).6.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoordingDe AD van het ministerie van BZ heeft een goedkeurende accountantsverklaring
afgegeven bij de financiële verantwoording van het Ministerie van BZ
over het begrotingsjaar 2001.Artikelgewijze oordeelsvormingDe Algemene Rekenkamer hecht vanuit het budgetrecht van de Tweede Kamer
aan een artikelgewijze oordeelvorming. Dat wil zeggen dat ze per begrotingsartikel
nagaat of er fouten en/of onzekerheden in voorkomen.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld door middel van haar review van
de AD dat de controlewerkzaamheden van de accountantsdienst voldoende grondslag
biedt voor haar oordeelsvorming op artikelniveau.Naleving Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Algemene Rekenkamer besteedt ook dit jaar specifiek aandacht aan de
implementatie en naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De controle
van de AD op naleving van deze richtlijnen is wel toereikend. Wel merkt de
Algemene Rekenkamer op dat de AD bij bevindingen over Europese aanbesteding
al jaren lang een andere weging toepast dan de Algemene Rekenkamer en het
merendeel van de departementale accountantsdiensten. De AD neemt namelijk
de geconstateerde rechtmatigheidsfouten in haar weging niet als 100% maar
als 10% van de desbetreffende fout mee. Dit is het bedrag van de mogelijke
boete. Ook hanteert het niet het door de Algemene Rekenkamer aangehouden normenkader
in de situatie waarin «Geen vooraankondiging maar feitelijk wel een
aanbesteding door middel van een aankondiging heeft plaatsgevonden.»
De overweging van de AD hiervoor is dat er Europese aanbesteding heeft plaatsgevonden
en daarmee voldaan wordt aan een van de belangrijkste doelstellingen van de
regelgeving, namelijk verwerven door middel van vrije concurrentie.De controlebevindingen zijn opgenomen in § 6.3.8.1)Baten-lastendienstenHet ministerie kent één baten-lastendienst, te weten het
Centrum tot Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI). De AD
beoordeelde de jaarrekening 2001 van het CBI met een goedkeuringstolerantie
van 1% over de totale uitgaven. De jaarrekening 2001 van het CBI bevat een
goedkeurende verklaring. Daarnaast brengt de AD in 2002 een managementnotitie
uit over de controlebevindingen. De Algemene Rekenkamer heeft door middel
van een review vastgesteld dat de controlewerkzaamheden van de AD haar voldoende
grondslag biedt voor de oordeelsvorming over de verantwoording van het CBI.In het kader van zijn adviesfunctie stelde de AD eerder over 1999 een
plan van aanpak op voor de aanpassing van het CBI nadat daar ernstige onvolkomenheden
waren geconstateerd. Ingaande controlejaar 2001 was ondanks verbeteringen
het financieel beheer nog niet goed op orde. In het rapport over 2001 meldt
de AD dat de uitvoering van het plan in 2001 voortvarend ter hand is genomen
waardoor het financieel beheer van het CBI een voldoende niveau heeft bereikt.Conclusies accountantscontrole financiële verantwoordingDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de AD-controle voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële
verantwoording 2001 van het ministerie van BZ en van de baten
en lastendienst CBI. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op
basis van de AD-rapportages. De controle vertoonde naast het bovenstaande
geen of geringe onvolkomenheden.6.2.2 Accountantscontrole financieel- en materieelbeheerTot de algemene controletaak van de departementale accountantsdienst behoort
mede de controle van het financieel beheer en het materieelbeheer. De Algemene
Rekenkamer heeft inventariserend onderzoek gedaan naar de wijze waarop de
accountantsdiensten de controle van het financieel beheer en materieelbeheer
vormgeven. Hierbij heeft de Algemene Rekenkamer de systematiek van de baseline
financieel beheer en materieelbeheer betrokken. De uitkomsten van het inventariserend
onderzoek naar de voortgang van de implementatie van de baseline, de omvang
en spreiding van de controlewerkzaamheden, de gehanteerde toetsingscriteria
en de oordeelsvorming zijn opgenomen in § 7.3.Conclusie accountantscontrole financieel beheer en materieelbeheerDe Algemene Rekenkamer heeft gebruik kunnen maken van de resultaten van
de accountantscontrole voor haar onderzoek naar het financieel beheer en materieelbeheer.6.3 Financieel beheer6.3.1 InleidingIn hoofdstuk 2 zijn de processen aangegeven waarbij het ministerie van
BZ risico's onderkent voor het financieel beheer. In de volgende paragraaf
zijn de bevindingen van het onderzoek naar het financieel beheer weergegeven.
Hierbij is zoveel mogelijk aangesloten bij de risicovolle processen.6.3.2 Administratieve systemen en uitvoeringssystemen6.3.2.1 AlgemeenBelangrijke aspecten van de baselineonderdelen Administratieveen uitvoeringssystemen
zijn adequate administratieve organisatie en de beveiliging, integriteit,
continuïteit en controleerbaarheid van deze systemen.De Algemene Rekenkamer volgt de voortgang in de implementatie van het
Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 (VIR). Ook heeft zij aandacht
voor de organisatie van de automatisering en het functioneren van met name
systemen voor de begrotingsadministratie. Hierbij is met name het projectencluster
Geïntegreerd Management Information System (GMIS) van belang dat destijds
in samenwerking met het ministerie van Financiën is opgezet en in 1998
is gestart. Als onderdelen van het GMIS zijn inmiddels de externe verbindingen
en de kantoorautomatisering vernieuwd en worden essentiële systemen vervangen.De bevindingen over de voorraadadministraties zijn in § 6.4
«Materieelbeheer» opgenomen.6.3.2.2 Voorschrift Informatiebeveiliging RijksdienstHet VIR verplicht alle ministeries tot het maken van risicoanalyses, het
hebben van een beveiligingsplan en het bepalen en implementeren van maatregelen
ten behoeve van de informatiebeveiliging. Per 1 januari 1997 diende aan het
VIR te zijn voldaan.• Statuut en organisatieHet ministerie heeft zijn strategisch informatiebeveiligingsbeleid vastgelegd
in het Statuut Informatiebeveiliging BZ. De wijziging van het verouderde Statuut
bevond zich eind 2001 in de afrondende fase. Een spoedige vaststelling hiervan
is naar de mening van de Algemene Rekenkamer noodzakelijk, omdat met de inrichting
van de directie ICT per 1 januari 1999 de verdeling van verantwoordelijkheden,
taken en bevoegdheden is gewijzigd.De departementale Kerngroep Informatiebeveiliging (KGIB) is in 2000 naast
de bestaande coördinerende taken ook belast met uitvoerende taken bij
de implementatie van het VIR. De KGIB dient er voor te zorgen dat in 2001
de beveiliging voor BZ op hoofdlijnen is geregeld en dat voor 2003 het departement
aan de minimale vereisten van het VIR voldoet.• Baseline en afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalysesDe departementsleiding heeft het door de KGIB in 1998 ontwikkelde beveiligingsplan
in februari 2000 vastgesteld. Dit minimumniveau voor de informatiebeveiliging
bij BZ (de zogenaamde Baseline) bevat een set van maatregelen, voor zowel
het departement als de posten. Het implementatieproces van het VIR is met
de vereiste afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses (A&K-analyses)
van de vitale systemen gestart, waarna het proces wordt voortgezet met de
implementatie van de baseline bij de dienstonderdelen.Eind 2001 zijn voor de belangrijkste bij het millennium onderzoek geïdentificeerde
bedrijfsprocessen (financieel, personeel, consulair) de A-analyses afgerond
en zijn nog enige K-analyses in uitvoering. Onder meer zijn van de GMIS-deelprojecten
Piramide (begrotingsadministratiesysteem) en Externe verbindingen de A-analyses
uitgevoerd en de K-analyses gestart. Ook zijn in 2001 de A-analyse van de
Directie Informatie en Communicatie technologie en van het Intranet en Internet
afgerond en de K'analyses gestart.De KGIB begeleidt en toetst de A&K-analyses. In 2002 start het Ministerie
van BZ met het toetsen van de maatregelen voor de informatiebeveiliging die
uit de K-analyses voortkomen. Nagegaan wordt, beginnend bij de GMIS deelprojecten
PINS (personeel) en OFA (begrotingscyclus en jaarplancyclus), of deze maatregelen
daadwerkelijk in de BZ-organisatie geïmplementeerd zijn.Het lijnmanagement is eindverantwoordelijk voor de informatiebeveiliging
van de eigen systemen. De KGIB heeft hiertoe in 2001 enige hulpmiddelen ontwikkeld.
Dit zijn ondermeer een Quick Scan methodiek (verkorte A-analyse) Hiermede
kunnen de managers een informatiebeveiligingsplan opstellen en ook vaststellen
of A&K-analyses alsnog nodig zijn. Daarnaast is in 2001 de zogenoemde
«Toets op de baseline» verbeterd. Hiermee dienen de dienstonderdelen
na te gaan of alle in de baseline genoemde maatregelen zijn genomen ingeval
een A&K-analyse niet nodig wordt geacht.De voor de invoering van de baseline door de dienstonderdelen benodigde
opleidingen zijn in 2001 afgerond. Het uitvoeren van de quick scans en de
implementatie van de baseline bij de dienstonderdelen gaat eerst in 2002 plaatsvinden.6.3.2.3 Organisatie van de automatiseringDe departementsleiding heeft medio 1999 de functie van Hoofddirecteur Informatiseringsontwikkeling (HDIO) ingesteld. De HDIO had de opdracht
uiterlijk eind 2002 een aantal fundamentele verbeteringen te realiseren in
de besturing van de totale informatievoorziening en communicatie (IVC) van
BZ en deze te beleggen/te implementeren in de BZ-lijnorganisatie. De departementsleiding
heeft besloten deze werkzaamheden van de HDIO tot 2005 te continueren.Op het terrein van de HDIO zijn in 2000 en 2001 aanzienlijke vorderingen
gemaakt op het punt van strategieën, organisatiemodellen en overlegstructuren.Ter verbetering van het management van de IVC projecten zijn beleidsmatige
voorbereidingen getroffen voor meer samenhangende departementale IVC programma's.De HDIO coördineert daarnaast de reorganisatie van de directie Informatie-
en Communicatietechnologie (ICT) waar de automatiseringsorganisatie vanaf 1999
is ondergebracht. De inrichting van ICT vindt in fasen plaats en loopt tot
1 januari 2003. Vanaf die datum moet deze directie alle ICT-diensten volledig
kunnen uitvoeren. Eind 2000 bleek dat voor een integraal kwaliteitssysteem
voor ICT-activiteiten door capaciteitsgebrek nog slechts een raamwerk was
ontwikkeld. Begin 2001 is het project Kwaliteitssysteem directie ICT gestart.
In de eerste helft van 2002 zal een kwaliteitssysteem ingevoerd worden binnen
de gehele directie ICT. Dit kwaliteitssysteem is dan geïntegreerd met
het kwaliteitssysteem dat voor het GMIS is beschreven. Ook is begin 2001 gestart
met het project Administratieve Organisatie (AO). De projecten Kwaliteitssysteem
en AO zijn ingebed in het reorganisatieproject ICT+, waarmee een meer procesgerichte
organisatie wordt neergezet.De HDIO coördineert tenslotte ook het GMIS programma. Eind 2001 is
de HDIO tevens als enige opdrachtnemer verantwoordelijk voor de verdere ontwikkeling
en implementatie van het GMIS-deelproject Piramide. Zie § 6.3.2.4.• Voortgang aanbevelingen Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport bij de financiële verantwoording
over 1999 aanbevolen om Service Level Agreements (SLA) te ontwikkelen voor
GMIS. Hiermee wordt de verantwoordelijkheidsverdeling vanaf het moment van
in gebruikneming duidelijk en wordt er gewerkt met gekwantificeerde afspraken
over het beheer.Het ministerie stelde zich begin 2001 echter op het standpunt dat het
nu nog niet de tijd is om deze SLA's te ontwikkelen. De voor zo'n overeenkomst
noodzakelijke partners, de beheerorganisatie en de gebruikersorganisaties,
zijn daarvoor nog onvoldoende gestructureerd.Eind 2001 is de beheerorganisatie voor de GMIS-programma's nog niet gerealiseerd.
Met name omdat de implementatie van het GMIS deelsysteem Piramide nog niet
heeft plaatsgevonden is er nog steeds sprake van een projectsituatie. Voorlopig
zal de GMIS projectorganisatie tijdelijk het beheer uitvoeren.Het GMIS-onderdeel Piramide/OFA is inmiddels wel in gebruik genomen. Het
beheer hiervan is in een SLA vastgelegd.6.3.2.4 BegrotingsadministratiesystemenBij BZ zijn al jarenlang het begrotingsadministratiesysteem de ministeriële
Financiële administratie (MFA) en het onderbouwende systeem voor OS-activiteiten
MIDAS in gebruik. Beide systemen zullen worden vervangen door het Piramidesysteem
dat als een van de GMIS-projecten wordt ontwikkeld. Mede door de lange duur
van het ontwikkeltraject verkeert BZ al enige jaren in een overgangsfase. • MFAAl vanaf 1998 is duidelijk dat het MFA weinig geprogrammeerde controles
bevat en risico's inhoudt voor de exclusiviteit, integriteit en controleerbaarheid
van de informatievoorziening. Vanwege de destijds voorziene vervanging van
dit systeem zijn sinds 1998 echter geen belangrijke investeringen meer in
het MFA gedaan. De Algemene Rekenkamer had hier op zich begrip voor, doch
drong in haar rapport bij de financiële verantwoording over 1999 wel
aan op maatregelen rondom dit systeem als waarborg voor beveiliging. In 2000
heeft FEZ de aanbevelingen van de AD, gericht op verbeteringen in de administratieve
organisatie rond het tabellenbeheer van het MFA systeem, grotendeels overgenomen.
Ook is door het inrichten van de beheersorganisatie ICT en de uitrol van de
basisstructuur (GMIS/Pygmalion) in 2000 een aantal belangrijke punten uit
het informatiebeveiligingsplan MFA geïmplementeerd.Hoewel de onvolkomenheden nog wel een beperkt risico kunnen inhouden voor
de juistheid en integriteit van de gegevens is uit de interne rapportages
van de AD van de laatste jaren geen materieel verlies van integriteit gebleken.In 2001 is het MFA tevens nog voor de euro geschikt gemaakt omdat dit
systeem in 2002 nog steeds in gebruik is. De eind 2001 opnieuw bijgestelde
planning gaat uit van een overgangsjaar 2003 met Piramidesysteem als het belangrijkste
systeem. De definitieve vervanging van het MFA vindt per 1 januari 2004 plaats.• GMIS/PiramideHet GMIS project, dat in 1996 is opgezet, omvat een aantal deelprojecten
waaronder Piramide. Piramide ondersteunt alle financiële processen, met
inbegrip van de begrotings- en jaarplancyclus alsmede draagt het zorg voor
de ondersteuning van de primaire OS-processen wereldwijd. In de loop van 2001
is het deelproject OFA ten behoeve van de begrotings- en jaarplancyclus op
het departement operationeel geworden.De ontwikkeling van het Piramide vanaf 1998 is om diverse redenen
steeds vertraagd, waardoor de oplevering keer op keer is uitgesteld. De Algemene
Rekenkamer gaf in haar rapport bij de financiële verantwoording over
1999 aan dat de operationalisering van het in 1999 opgestelde Samenhangend
plan GMIS nog niet goed van de grond kwam, waardoor het beheer van de onderlinge
relaties van de deelplannen werd bemoeilijkt. Ook bleek in 1999 het geoffreerde
standaardpakket niet aan te sluiten op de eisen van het ministerie, zijnde
een geïntegreerde verplichtingen-kas administratie. De leverancier is
onder druk gezet om dit pakket naar een volwaardige module uit te bouwen .
De afstemming hiervan op de specifieke BZ-eisen is eind 2001 nog niet beëindigd.Bovenstaande ontwikkelingen gaven in de loop van het GMIS project aanleiding
tot wijziging in de aansturing waarvoor de leiding begin 2001 een bijgesteld
plan van aanpak vaststelde. Voor een betere aansturing werd toen voor een
stuurgroep gekozen met de HDIO als voorzitter en FEZ en DGIS als opdrachtgevers
met daaronder een projectmanagementteam dat een aantal deelprojecten direct
aanstuurt. De oplevering van Piramide werd daarbij in maart 2002 verwacht.
In 2001 is een start gemaakt met de uitvoering van dit plan. Halverwege 2001
was er voor de opdrachtgevers aanleiding de verbintenis met de externe partner,
die voor het verander-, implementatie- en conversieproces was aangetrokken,
te verbreken. Voorts kwam het projectmanagementteam medio 2001 tot de conclusie
dat het scenario voor de implementatie niet realistisch meer was. Eind 2001
besloot de ambtelijke leiding opnieuw tot een herziening van het tijdpad en
de aansturing. Thans wordt eerst via een pilot bij zes posten bezien in hoeverre
bij het geheel van procesgang, opleidingen en gehanteerde conversiestrategieën
een doorstart van het project mogelijk is. De de start van de implementatie
is naar 1-1-2003 verschoven. Deze implementatie dient eind 2003 te zijn gerealiseerd.
De Secretaris-Generaal treedt nu als directe opdrachtgever op. De HDIO is
als enige opdrachtnemer met een toegevoegd nieuw projectmanagementteam belast
met de uitvoering. Een aangepast plan van aanpak wordt in het voorjaar 2002
verwacht.6.3.3 Beheer van overdrachtsuitgaven/-ontvangsten6.3.3.1 AlgemeenBelangrijke aspecten van het baselineonderdeel Beheer van overdrachtsuitgaven
en -ontvangsten zijn: de toetsing op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid
van nieuwe wet- en regelgeving en de aansturing van het veld (beheersingsinstrumentarium,
controleprotocollen, reviewbeleid).Een groot deel van de uitgaven van BZ bestaat uit financiering van activiteiten.
Het beleidskader voor het beheer ligt vast in de Nota Beheer en Toezicht en
de subsidie wetgeving. De uitwerking hiervan en van de Procedures voor ontwikkelingssamenwerking
zijn in het Handboek Bedrijfsvoering BZ opgenomen. Belangrijke instrumenten
voor met name de vaststelling van de terechte toekenning van de overdrachtsuitgaven
zijn ondermeer de voorschotregelgeving en de toets op de informatie van derden.6.3.3.2 Regelgeving voorschotbeheerBij de financiering van activiteiten worden aan de uitvoerende instanties
veelal voorschotten verstrekt. Deze instanties dienen over de besteding van
de gelden verantwoording aan het ministerie af te leggen.De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport bij de financiële verantwoording
over 1998 BZ een aantal punten in de afwikkeling van deze voorschotten genoemd
die verbetering behoefden. Zij stelde in haar rapport bij de financiële
verantwoording over 2000 evenwel vast dat de minister eind 2000 nog dezelfde
werkwijze als voorheen volgde. Zij merkte het als een tekortkoming aan dat
de door de minister begin 1998 aan het Parlement aangeboden Nota Beheer en
Toezicht op het punt van voorschotten nog steeds onvoldoende was uitgewerkt.
Zij concludeerde dat met de instelling van een taskforce medio 2000 om de
opzet van het voorschottenbeheer in zijn geheel opnieuw te bezien het ministerie
eerst serieus gevolg heeft gegeven aan de toezeggingen naar aanleiding van
het rapport bij de financiële verantwoording over 1998.De taskforce heeft in de loop van 2001 haar werkzaamheden beëindigd.
Het management heeft de nieuwe voorschriften voor het totale voorschottenbeheer
in 2001 vastgesteld. De nieuwe regelgeving houdt in dat het ministerie thans
op basis van verplichte analyse door de budgethouders van de risico's van
de betrokken organisatie en activiteiten zo vroeg mogelijk bepaalt of bevoorschotting
noodzakelijk is en welke informatie voor de prestatiebeoordeling vereist is.
Deze opgevraagde informatie dient dan ook in de afhandeling van voorschotten
betrokken te worden.Het ministerie heeft per 1 januari 2002 deze regelgeving en een aangepaste
versie van de voor de beoordeling van de beheercapaciteit van organisaties
beschikbare Checklist Organisational Capacity Assesment (COCA) in het Handboek
Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken opgenomen. Ook is eind 2001 en begin 2002
via een uitgebreid voorlichting- en opleidingstraject de nodige
aandacht besteed aan het creëren van draagvlak in de organisatie om tot
een goede implementatie en uitvoering te komen.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat nog niet alle hulpmiddelen om tot
een adequate risicoanalyse te komen aanwezig zijn. Een database met goede
centraal of decentraal uitgevoerde COCA toetsen over organisaties, die een
noodzakelijk referentiekader moet vormen ontbreekt nog. FEZ is wel voornemens
een plan van aanpak op te stellen om deze database op te bouwen.6.3.3.3 Informatie van derdenHet ministerie maakt voor onder meer de vaststelling van de definitieve
toekenningen van bijdragen en subsidie, gebruik van informatie van de geldontvanger
en van controle-informatie van externe accountants. In het HBBZ zijn daartoe
afhankelijk van de vorm van de financiering van de activiteit (en daarmee
de verantwoordelijkheid van de minister) procedures opgenomen, waaronder die
voor de inschakeling van externe accountants en het gebruik van controleprotocollen.De beleidsafdelingen dan wel de AD dienen review te houden op de bevindingen
van door geldontvangers ingeschakelde externe accountants. De AD heeft in
het controleplan zijn reviewbeleid vastgelegd. Elk jaar wordt uit hoofde van
de controletaak dan wel de adviestaak en afhankelijk van de vorm van de financiering
een aantal externe accountants gereviewd. Dit geschiedt zonodig in overleg
met de betreffende beleidsdirecties.6.3.4 Toezicht Non-gouvernementele organisaties6.3.4.1 InleidingDe non-gouvernementele organisaties (NGO's) zijn particuliere organisaties
die zowel nationaal als internationaal opereren zoals hulp- en ontwikkelingsorganisaties
in ontwikkelingslanden en overige particuliere organisaties die zonder winstoogmerk
hun werkzaamheden uitvoeren.De Algemene Rekenkamer ging na of het Ministerie van BZ een toereikend
en eenduidig toezicht houdt op het inhoudelijk en financieel beheer van de
NGO's die subsidies ontvangen van BZ én of de financiële verantwoordingen
van deze organisaties de zekerheid bieden dat ze doel bereiken waarvoor de
subsidie bestemd is. Het onderzoek heeft zich met name gericht op die bijdragen
die BZ als subsidie aanmerkt en voorzover ze niet aan de UN organisaties en
de zogenoemde Medefinancieringsorganisaties zijn toegekend. In totaal gaat
het in 2001 om circa € 100 miljoen.Subsidie houdt in dat de beleidsdirectie de beleidsverantwoordelijkheid
draagt en dat de subsidie ontvangende organisaties zowel de juridische als
de uitvoeringsverantwoordelijkheid dragen.6.3.4.2 BevindingenOnderzocht is of de opzet in de vorm van wetgeving en procedures voor
de subsidieverlening voorziet in een toereikend toezicht en of deze opzet
wordt nageleefd.Wet- en regelgevingBZ kent alleen algemene wetgeving en regels die ook voor NGO's gelden.
In de ministeriële nota Beheer en Toezicht van 1998 is onder meer aangegeven
dat de minister altijd verantwoordelijk is voor de rechtmatige besteding
van OS gelden, tenzij aan een aantal voorwaarden is voldaan of tenzij er objectieve
verhinderingen zijn om die verantwoordelijkheid waar te maken. De minister
zal deze verantwoordelijkheid invullen door toe te zien op de goede werking
van het proces van beoordelen, contracteren, monitoren en sanctioneren.De globale grondslag voor subsidieverlening bij BZ wordt gevormd door
de Kaderwet subsidies BZ terwijl de nadere uitwerking van de regelgeving in
de subsidieregeling BZ is opgenomen. De regeling voorziet in twee vormen van
subsidieverlening: activiteitensubsidies en exploitatiesubsidies. Het beleid
van BZ is er in beginsel op gericht om subsidies zoveel mogelijk in de vorm
van activiteitensubsidies te verlenen.Het ministeriële beheersinstrumentarium voor activiteiten en organisaties
bestaat globaal uit toetsing vooraf, monitoren en controle achteraf. De subsidie
wet- en regelgeving is in het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken
(HBBZ) nader uitgewerkt. Dit HBBZ bevat onder meer standaardbeschikkingen
die toegepast worden bij een beschikbaarstelling van financiële middelen
aan NGO's.De standaardbeschikkingen zijn gerelateerd aan subsidiegrenzen. Voor het
doen uitvoeren van accountantsonderzoek zijn model controleprotocollen in
het handboek voorhanden, waarvan toepassing kan worden voorgeschreven.Dit handboek omvat ook vanaf 2002 de in § 6.2.3 genoemde
nieuwe regelgeving voor voorschotverlening waarin met name de doorlichting
van de te subsidiëren organisaties op basis van risicoanalyse en de toepassing
van accountantscontrole een belangrijke plaats innemen.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat met de regelgeving een toereikend
en eenduidig toezicht op het inhoudelijk en financieel beheer van de NGO's
mogelijk is. Wel heeft zij hierbij de volgende opmerkingen.• Toepassing accountantscontroleIn de uitwerking van de subsidieregeling is opgenomen dat voor activiteitensubsidies
en exploitatiesubsidies met name gerelateerd aan de ondergrenzen € 500 000
resp. € 100 000 een accountantsonderzoek vereist is zoals bedoeld
in de Algemene wet bestuursrecht.In de nieuwe voorschotregeling zijn daarentegen veel hogere ondergrenzen,
te weten € 5 miljoen, opgenomen, waardoor er onduidelijkheid ontstaat
in de departementale regelgeving.• VerantwoordingsprotocollenIndien NGO's de uitvoering van de activiteit uitbesteden aan derdeorganisaties,
dient het Ministerie van BZ hieraan duidelijke voorwaarden te verbinden, zodat
een rechtmatige besteding van OS gelden (getrapt) kan worden vastgesteld.
De minister bepaalt zijn oordeel aan de hand van verantwoording van de subsidieontvanger.
De minister is daarbij in zeer belangrijke mate afhankelijk van de zekerheid
over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de aan de derdeorganisatie uitbestede
werkzaamheden, die de subsidieontvanger eerder zelf heeft verkregen. In de
huidige standaard subsidievoorwaarden is in de eventueel toe te passen modelcontroleprotocollen
aangegeven dat de accountant onder meer vaststelt dat controles zijn uitgevoerd
op de contracten die zijn afgesloten tussen de subsidieontvanger en andere
organisaties, die betrokken zijn bij de in de beschikking genoemde werkzaamheden.In de huidige subsidieregelgeving bestaat evenwel geen verantwoordingsprotocol,
waarin vooraf duidelijk aangegeven is dat de subsidieontvanger de rechtmatigheid
eerst zelf moet vaststellen en er over dient te rapporteren.In de nieuwe regeling voorschottenbeheer per 2002, die ook voor voorschotten
aan NGO's geldt, is de situatie waarbij de beherende organisatie niet gelijk
is aan de uitvoerende organisatie wel voorzien. In deze regeling is aangegeven
dat de budgethouder vooraf moet vaststellen hoe de beherende organisatie invulling
geeft aan diens controletaak. Ook dient in de overeenkomst of beschikking
een verantwoordingsprotocol en controleprotocol te worden opgenomen waarin
is vastgelegd hoe de beherende organisatie zich ervan dient te vergewissen
of de prestatie geleverd zijn en hoe die zich hierover verantwoord richting
BZ. Het verantwoordingsprotocol is daarin evenwel niet nader gestandaardiseerd.Naar de mening van de Algemene Rekenkamer heeft de minister door het (nog)
ontbreken van een opgelegd gestandaardiseerd verantwoordingsprotocol vooraf
geen goede waarborg van een rechtmatige besteding van de desbetreffende verantwoorde
subsidiegelden en is er derhalve voor de minister een beperkte mogelijkheid
van monitoren en toezicht. Indien de accountant achteraf constateert dat de
subsidieontvanger de controle niet heeft (laten) uitvoeren zullen aanvullende
controles nodig zijn.Uitvoering toekenning en toezichtDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat bij de toepassing van de huidige
subsidieregeling over het algemeen de beschikkingen juist zijn opgesteld en
dat de organisaties hierin de eisen aan de financiële verantwoording
hebben opgenomen. Waar nodig is tevens een bepaling van een onderbouwende
accountantsverklaring opgelegd. De Algemene Rekenkamer stelt voorts vast dat
de betrokken directies bij BZ in de onderhavige gevallen in voldoende mate
actie ondernamen om vast te stellen of de financiële rapportages binnen
de huidige regelgeving de gewenste zekerheid bieden.De Algemene Rekenkamer stelt wel vast dat door het ontbreken van een (uitgewerkt)
verantwoordingsprotocol in de subsidieregeling resp. de voorschotregeling
het niet duidelijk is welke eisen moeten worden gesteld aan de verantwoording
over de rechtmatigheid van de bestedingen van de uitvoerende organisaties.
De strekking van de ontvangen accountantsverklaringen is dan ook verschillend.Deze bevinding bevestigt de noodzaak van het in de regelgeving opnemen
van een uitgewerkt verantwoordingsprotocol met name voor wanneer de uitvoering
in opdracht van de NGO door derdeorganisaties wordt uitgevoerd.6.3.5 WereldbankHet Ministerie van BZ streeft ernaar een derde deel van de middelen voor
OS via multilaterale kanalen in te zetten. Nederland heeft hierdoor veel te
maken met grote historisch gegroeide organisaties met bijzondere posities.
De invloed van individuele donoren op het beleid van en uitvoering door deze
instellingen is minder groot dan wanneer er sprake is van bilaterale relaties.
De Nederlandse staat is in feite medeaandeelhouder van deze organisaties en
heeft via uitvoerende Raden en de Raad van Bewindvoerders een inbreng. Voor
de uitvoering van de eigen programma's en projecten van de instellingen wordt
veelal gebruik gemaakt van raamovereenkomsten waarin veel zaken over de financiering,
betaling en verantwoording zijn geregeld. BZ accepteert dat deze veelal door
de multilaterale organisaties zelf zijn opgezet. Hierdoor komen de in Nederland
gebruikelijke contractvoorwaarden minder tot zijn recht, en worden concessies
gedaan aan het Nederlandse financiële beleid.Een van deze instellingen is de Wereldbank. Deze bank informeerde eind 2000 de Ministeries van Financiën, van Economische Zaken en van
BZ over een geconstateerde onregelmatigheid bij het beheer van de Consultancy
Trustfonds (CTF) van de Wereldbank. Uit nader onderzoek door de Wereldbank
zelf bleek eind 2001 dat er bij het Nederlandse Trustfonds als onderdeel van
het CTF sprake is $ 2,8 miljoen aan uitgaven die als onrechtmatig worden aangemerkt
en $ € 2,2 miljoen uitgaven die mogelijk onrechtmatig zijn. De Wereldbank
heeft in maart 2002 een financieel voorstel tot terugstorting gedaan van in
totaal $ 3,1 miljoen. Die discussie hierover met BZ is nog gaande. Inmiddels
heeft de Wereldbank ingrijpende wijzigingen ingevoerd ter versterking van
het beheer en de controle. Daarnaast wordt gestreefd naar vereenvoudiging
en uniformering van alle Trust Fonds programma's.Het Ministerie van BZ heeft in afwachting van dit voorstel de betreffende
voorschotten nog niet afgewikkeld. De Wereldbank heeft naar aanleiding van
deze kwestie haar financieel management met betrekking tot alle trust funds
in maart 2002 aangepast.6.3.6 Stichting Nederlandse OntwikkelingsorganisatieInleidingDe Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie (SNV) stelt zich ten
doel het vergroten van de sociale, economische en politieke weerbaarheid van
groepen van arme, achtergestelde en onderdrukte mensen in ontwikkelingslanden.
De SNV verleent technische assistentie in ontwikkelingslanden door deskundigen
uit Nederland uit te zenden naar ontwikkelingslanden of in deze landen zelf
mensen te werven.De SNV is een zelfstandige stichting met een eigen bestuur, doch is tevens
sterk afhankelijk en verbonden met het ministerie van Buitenlandse Zaken.
De SNV is een zogenaamde quasi non-gouvernementele organisatie («quango»)
die tot uiting komt in een hybride relatie tussen BZ en SNV. Enerzijds is
de SNV een zelfstandige organisatie en anderzijds is de SNV een reguliere
budgethouder van het ministerie. BZ financiert het SNV-programma ten laste
van begrotingsartikel 13.06. Voor 2001 was in totaal bijna € 66
miljoen begroot, de realisatie bedroeg circa € 61 miljoen ten behoeve
van het programma van de SNV. BevindingenDe Algemene Rekenkamer concludeerde in het rechtmatigheidsonderzoek 2000
dat het toezicht door het Ministerie van BZ op het financieel beheer van de
SNV als gevolg van de hybride organisatiestructuur niet optimaal was. Ook
stelde zij over 2000 vast dat BZ voorschotten aan SNV verstrekte zonder de
conform de Samenwerkingsovereenkomst vereiste liquiditeitsbehoefte van de
SNV.De Algemene Rekenkamer deed hiertoe de aanbeveling om de diverse toezichthoudende
functies inzake SNV beter te coördineren, waardoor maatregelen naar aanleiding
van de controleresultaten effectiever worden. In opvolging van deze aanbeveling
vonden in 2001 drie overleggen plaats tussen de betrokken actoren, te weten
Financieel-Economische Zaken; Directie Sociale en Institutionele ontwikkeling
(DSI) en de SNV. Voorts heeft de SNV met ingang van het derde kwartaal 2001
conform de vereisten in de Samenwerkingsovereenkomst een liquiditeitsprognose
per kwartaal ingediend.OntwikkelingenIn een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister (brief d.d. 22 november
2001 met kenmerk DSI/MY 508/01) bericht dat het hybride karakter in de relatie
tussen BZ en SNV wordt beëindigd. De SNV zal zowel in bestuurlijke
als in financiële opzicht in fasen worden ontvlochten van BZ.De eerste fase betreft de statutaire ontvlechting die per 1 januari 2002
ingaat. Daarna zullen in de volgende fasen de financiële, materiële
en personele ontvlechting vorm moeten krijgen. De volledige ontvlechting dient
ultimo 2002 voltooid te zijn.Met de ontvlechting wordt de toekomstige relatie tussen het Ministerie
van BZ en SNV gewijzigd in die van subsidieverstrekker en -ontvanger. De SNV
dient dan als zelfstandige organisatie een subsidieaanvraag bij BZ in te dienen.
De beoogde opzet van de ontvlechting is dat de SNV in de eerste twee jaren
een omslag moet gaan maken van een op projecten gerichte organisatie naar
een adviesorganisatie.Vanaf 2002 is DSI de toezichthouder en budgethouder van SNV, wat
inhoudt dat de toezichtsrelatie eenduidiger wordt. Deze toezichtsrelatie is
vastgelegd in een overlegstructuur bij de subsidiebeschikking die in december
2001 door BZ aan de SNV is afgegeven.Deze beschikking betreft de periode 2002–2006. In totaal gaat het
vooralsnog om een bedrag van ca € 404 miljoen voor een periode van
vijf jaar, dat in 2001 als een verplichting is opgenomen. Als kernsubsidie
is respectievelijk € 72,7 miljoen voor 2002 en € 76,5
miljoen voor 2003 vastgesteld. Voor de resterende jaren wordt rekening gehouden
met een autonome kostenstijging van 5,3%.In de beschikking is opgenomen dat de SNV in de loop van 2003 met behulp
van een deugdelijk inhoudelijk en financieel onderbouwde aanvraag extra aanvullende
middelen ten behoeve voor de uitvoering van haar programma kan indienen. Het
Ministerie van BZ zal deze aanvraag dan beoordelen aan de hand van de tot
dan toe behaalde resultaten die getoetst worden aan de mate van opgebouwde
adviespraktijk, voltooide reorganisatie en volledige ontvlechting.ConclusieDe minister heeft de procedure voor het verstrekken van voorschotten en
het toezicht op de verantwoording alsnog in 2001 in voldoende mate aangepast.
De over 2000 geconstateerde onvolkomenheden in de verstrekking van voorschotten
is vanaf het derde kwartaal in 2001 opgelost door indiening van liquiditeitsprognoses
door SNV.Tevens is vanaf september 2001 een proces van ontvlechting in gang gezet,
waardoor er een einde komt aan het hybride karakter in de relatie tussen het
Ministerie van BZ en SNV. Hierbij zal de toezichtstructuur worden aangepast
waarmee een eenduidiger toezichtsrelatie tot stand komt.Het jaar 2002 staat in het teken van verdere ontvlechting. De Algemene
Rekenkamer zal de ontwikkelingen blijven volgen.6.3.7 Hulp aan SurinameIn 2001 heeft Nederland de resterende garantiemiddelen uit het Verdrag
dat in 1975 is gesloten bij de onafhankelijkheidsverklaring van Suriname aangewend
voor de garantie van de aflossing en rentebetaling op een lening van de minister
van Financiën van Suriname bij het NIO met een looptijd van tien jaar.
Aflossing vindt jaarlijks in gelijke termijnen plaats, voor het eerst in 2002.
Deze garantie bedraagt maximaal € 177 miljoen, waarvan € 137,7
miljoen voor de hoofdsom is ingezet om een herstructurering van de Surinaamse
staatsschuld mogelijk te maken en deviezen te kunnen genereren voor de Centrale
Bank. De uitgaven in 2001, € 14,1 miljoen, waren lager dan begroot,
vooral vanwege het nog niet gereed zijn van structurele beleidsplannen op
basis waarvan de besteding van de resterende verdragsmiddelen zal plaatsvinden.
De per 1 januari 2002 nog te betalen verdragmiddelen bedragen € 235
miljoen.6.3.8 Transactie-uitgaven en -ontvangstenNormen voor de beoordeling van de kwaliteit van het beheer van de transactie-uitgaven
hebben betrekking op naleving van regelgeving bij het aangaan van verplichtingen,
aanvaardbaarheid aangegane verplichtingen en naleving regelgeving bij betaling
verplichtingen.6.3.8.1 Naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnenDe AD heeft ook over 2001 een onderzoek naar de naleving van de internationale
richtlijnen voor aanbesteding door de budgethouders uitgevoerd. Hieruit blijkt
dat de interne aanbestedingsregelgeving niet altijd wordt nageleefd. De aanbestedende
diensten hebben nauwelijks invulling gegeven aan de twee verplichte consultatiemomenten
van FEZ; bij aanbestedingen en afwijken van de interne regelgeving worden
niet alle gevallen aanFEZ voorgelegd. Daarbij heeft het monitoren van de aanbestedingen
door FEZ ook in 2001 maar in beperkte mate plaatsgevonden door onderbezetting
en doordat het instrumentarium (inkoopactieplannen en contractsystemen) nog
niet toereikend is. FEZ verwacht met de instelling van de klantendesk ingaande
2002 beter in staat te zijn haar monitorende rol te kunnen vervullen.Over het algemeen is bij de meeste budgethouders het aanbestedingsbewustzijn
in 2001 overigens wel goed. In totaal trof de AD op basis van zijn foutdefinities
één onrechtmatige en één onzekere transactie bij
de posten aan. De AD heeft conform zijn opstelling (zie § 6.2.1)
10% van de betreffende verplichtingbedragen in zijn oordelen meegewogen. De
Algemene Rekenkamer evenwel rekent met 100% en komt tot een totaalbedrag van € 1,237
miljoen. Omdat deze op verschillende begrotingsartikelen betrekking hebben
leidt dit niet tot overschrijding van de desbetreffende toleranties per artikel.6.3.9 Conclusies en aanbevelingen financieel beheerDe Algemene Rekenkamer heeft een aantal elementen van het financieel beheer
beoordeeld. Zij constateert dat er ten opzichte van de bevindingen van vorig
jaar een vooruitgang, maar ook dat er nog sprake is van onvolkomenheden in
het financieel beheer.• VIRHet Ministerie van BZ is goed op weg met het Plan van aanpak VIR '94 van
eind 2000, waardoor naar verwachting het ministerie voor 2003 aan de vereisten
van de VIR zal voldoen. Het ministerie voldoet in dit opzicht weliswaar aan
zijn eigen planning, doch voldoet nog niet aan de norm van het VIR. En wel
omdat nog niet alle K-analyses zijn afgerond en nog niet alle dienstonderdelen
getoetst hebben of zij aan de baseline voldoen en aanvullende maatregelen
moeten implementeren.• Organisatie van de automatiseringHet departement heeft in 2000 en 2001 voldoende vorderingen gemaakt bij
het realiseren van verbetering in de besturing van de totale informatievoorziening en communicatie alsmede bij de ontwikkeling van een professionele
automatiseringsorganisatie.De gevolgde werkwijze bij het afsluiten van SLA's zal eerst in de loop
van 2004, ongeveer een jaar na de geplande ingebruikname van het Piramide,
tot SLA's leiden. Duidelijkheid in de verantwoordelijkheidsverdeling en gekwantificeerde
afspraken over het beheer zullen daardoor nog wel even op zich laten wachten.• BegrotingssysteemVanwege een voorgenomen vervanging neemt het Ministerie van BZ al vanaf 1997
geen vergaande maatregelen om het bestaande MFA-systeem te onderhouden. Wel
is het systeem nog voor de euro geschikt gemaakt. Door maatregelen in de organisatie
rondom het MFA-systeem is in 2000 de betrouwbaarheid van de informatievoorziening
gewaarborgd. Aangezien de vervanging van het MFA nu weer veel langer op zich
laat wachten dan voorzien, gaat de Algemene Rekenkamer ervan uit dat de effectiviteit
en de werking van de in 2000 genomen maatregelen rondom het systeem nadrukkelijk
ook in 2002 zullen worden vastgesteld.De ontwikkeling van het nieuwe financiële Piramidesysteem is een
langdurige aangelegenheid aan het worden vanwege knelpunten in de aansturing
van het project, de levering van de gewenste functionaliteit van het nieuwe
systeem en het implementatie proces. Mede hierdoor is het tijdstip van implementatie
opnieuw uitgesteld. Na beperkt proefdraaien in 2002 start de implementatie
in 2003 . De geloofwaardigheid van deze planning hangt af van de nieuwe deadlines
voor de op te leveren producten en het commitment van de gehele ambtelijke
en politieke leiding.• VoorschottenregelingDe Algemene Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van BZ met de nieuwe
regelgeving voor voorschotten, die nu is ingevoerd, een goede basis heeft
gelegd voor een daadwerkelijk goed voorschottenbeheer. De instrumenten voor
de risicoanalyse moeten evenwel deels nog ontwikkeld worden en de uitvoering
moet zich in de praktijk nog bewijzen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om voortgang te maken met de bouw van
een database over de kwaliteit van organisaties voor algemeen gebruik bij
de risicoanalyse, waarbij duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de actualisatie
daarvan.• Non gouvernementele organisatiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de huidige regelgeving niet in
een toereikend en eenduidig toezicht op NGO's voorziet ingeval een NGO werkzaamheden
uitbesteedt aan derdeorganisaties. Door deze onvolkomenheid heeft de minister
zijn verantwoordelijkheid voor een goede toezichtstructuur, zoals neergelegd
in de Nota Beheer en Toezicht, niet geheel gewaarborgd.De voor de NGO's relevante algemene subsidieregeling en regelgeving voorschotbeheer
zijn namelijk nog niet op elkaar afgestemd inzake het toepassen van verantwoordingsprotocollen
en accountantscontrole. Ook zijn ze door het ontbreken van een uitgewerkt
verantwoordingsprotocol niet voldoende helder. Onduidelijk blijft waarover
de NGO's zich moeten verantwoorden, waardoor verantwoordingen en accountantsverklaringen
met een heel verschillende strekking worden ontvangen, hetgeen een goed toezicht
door de minister belemmert.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om in de (subsidie)regelgeving verantwoordingsprotocollen
in te voeren en in de beschikkingen op te nemen. De bepaling «controle
door de beherende organisatie om zich te vergewissen of de prestaties
door de uitvoerende organisatie geleverd zijn en de uitgaven rechtmatig zijn»
dient daarin als expliciete voorwaarde te zijn opgenomen.• WereldbankDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de Wereldbank actie heeft ondernomen
Zij is van mening dat als het functioneren van dit soort organisaties als
de Wereldbank, waar de Nederlandse Staat gezien zijn lidmaatschap en donaties
mede aandeelhouder is, ter discussie staat de betrokken ministeries acties
dienen te ondernemen in de vorm van lesson learned. De Algemene Rekenkamer
gaat ervan uit dat zij in dergelijke situaties zo tijdig mogelijk hiervan
als van de maatregelen die de minister heeft genomen op de hoogte wordt gesteld.6.3.10 Reactie minister en nawoord Rekenkamer• VoorschottenregelingDe minister deelt mede dat de interne accountmanagement rapportages van
de budgethouders zijn uitgebreid en een eerste monitoring van de toepassing
van de regeling aan de hand hiervan heeft plaatsgevonden. Ook zal FEZ thema
controles op het voorschot beheer gaan uitvoeren.• Non gouvernementale organisatiesDe minister wijst erop dat indien de beherende organisatie onvoldoende
invulling geeft aan zijn controlerende taak, hieraan speciale aandacht moet
worden besteed. Naar de mening van de minister draagt BZ op deze wijze, ondanks
dat het geen standaard verantwoordingsprotocollen in gebruik heeft, er terdege
zorg voor dat de beherende organisatie invulling geeft aan de controlerende
taak, zonodig door aanvullende maatregelen. De minister vindt de invoering
van verantwoordingsprotocollen niet in alle gevallen noodzakelijk. Hij wenst
hiertoe niet over te gaan in verband met de extra werklast die dit met zich
mee zal nemen.De Algemene Rekenkamer is het met de minister eens dat vooraf een afweging
moet worden gemaakt tussen de uitvoering van bedoeld verantwoordingsprotocol
en de eventuele extra werklast die dit met zich meebrengt. Zij vindt evenwel
dat juist met het invoeren van zo'n standaardprotocol waarin de ministeriele
verantwoordelijkheid duidelijk naar voren komt BZ een waarborg kan creëeren
waardoor de verantwoordings- en controlestructuur in opzet en uitvoering helder
wordt voor de ontvangende organisatie en het departement en transparant voor
de controlerende instanties waaronder het Parlement. Dit weegt haar inziens
op tegen de mogelijke (te subsidiëren) meerkosten van organisaties waar
de controlestructuur niet aan het verantwoordingsprotocol voldoen. Een bijkomend
voordeel van dit protocol is dat de minister transparant kan maken waarom
hij in een onderhavige situatie besluit om van de in het verantwoordingsprotocol
ingesloten eisen geen gebruik wil maken.• WereldbankDe minister deelt de mening van de Algemene Rekenkamer dat er lessen getrokken
kunnen worden uit de wijze waarop de Wereldbank en door BZ is omgegaan met
de onrechtmatigheden die in 2000 zijn geconstateerd bij het beheer van de
Consultancy Trusfunds van de Wereldbank. Het is naar zijn mening niet gebruikelijk
dat in voorkomende gevallen de Algemene Rekenkamer direct op de hoogte gesteld
dient te worden. De Algemene Rekenkamer wordt in de regel geïnformeerd
in het kader van de jaarlijkse verantwoording aan het Parlement, aldus de
minister. De minister acht het overigens vanzelfsprekend dat
BZ gebruik blijft maken van de mogelijkheid om in het kader van het reguliere
overleg, de Algemene Rekenkamer te informeren over geplande activiteiten.De Algemene Rekenkamer is het met de minister eens dat het een serieuze
kwestie betreft die binnen de competentie van de interne controlemechanismen
van het ministerie moet worden behandeld. Zij wijst er op dat in dit geval
het een internationale zaak betreft waarover in een vroeg stadium ook door
de Wereldbank zelf contact opgenomen is met de Algemene Rekenkamer. Teneinde
de gedachtewisseling zo goed mogelijk te kunnen voeren is het naar de mening
van de Algemene Rekenkamer een goede zaak om ook door het ministerie van BZ
zo tijdig mogelijk te worden geïnformeerd, los van welke competentie
dan ook. Zij gaat ervan uit dat in eventuele volgende soortgelijke gevallen
de Algemene Rekenkamer met het oog op een mogelijke internationale gedachtewisseling,
door BZ in een vroeger stadium wordt geïnformeerd. 6.4 Materieelbeheer6.4.1 BevindingenDe Algemene Rekenkamer concludeerde in eerdere rapporten bij de financiële
verantwoording dat het Ministerie van BZ weliswaar aan de minimumeisen van
het besluit Materieelbeheer voldoet, maar constateerde daarbij nog wel enige
onvolkomenheden op het punt van risicoanalyse, uniforme registratie en het
toezicht door FEZ. Hierin is in 2001 beperkt verbetering gekomen.• Risico beheerHet materieelbeheer bij het Ministerie van BZ omvat het beheer van goederen
die op voorraad worden gehouden door enkele centrale dienstonderdelen in een
groot aantal magazijnen en het beheer van inventarissen op het departement
en de Posten. Het materieelbeheer is de verantwoordelijkheid van budgethouders.
De voorschriften zijn vastgelegd in het Handboek Bedrijfsvoering BZ. Centrale
diensten hebben deels zelf ontwikkelde administraties. Veelal hebben deze
administraties destijds niet een geformaliseerd ontwikkeltraject doorlopen
waarin expliciet aandacht is besteed aan maatregelen van interne controle.
De Algemene Rekenkamer concludeerde al in het rapport bij de financiële
verantwoording over 1999 dat de keuze voor systemen en voorraden niet transparant
is onderbouwd.• Centraal voorraadbeheerDe Centrale Facilitaire Dienst (CFD) verzorgt een groot deel van het inventarisbeheer
en voorraadbeheer.Naar aanleiding van de bevindingen van de AD en de Algemene
Rekenkamer over het inventarisbeheer heeft het Ministerie van BZ in de loop
van 2000 en 2001 maatregelen genomen. Zo is de registratie van kunstobjecten
geschoond, zijn meubilair en sleutels geïnventariseerd en is voor alle
elementen een koppeling aan ruimtes gemaakt. Ook voor inventarisaties zijn
procedures ontwikkeld. Inventarisatie vindt een maal per jaar plaats. Controle
op naleving van deze procedures is in het interne controleplan van de CFD
verankerd.In het kader van het VIR loopt momenteel een A&K-analyse bij de CFD.
De A-analyse is in 2001 afgesloten en er is een start gemaakt met de K-analyse.
Afronding van de K-analyse wordt in de loop van februari 2002 verwacht. Aan
de hand hiervan stelt BZ daarna voor alle systemen binnen de CFD een informatiebeveiligingsplan
op. • Voorraadbeheeradministratiesysteem PlanonDe keuze van het door CFD geleidelijk ingevoerde Planon-systeem is destijds
niet gebaseerd op risicoanalyse. Vanaf eind 2001 wordt het centrale materieelbeheer,
(meubilair, kunst, sleutels en voorraden kantoorartikelen) met behulp van
Planon uitgevoerd. De implementatie van de in ontwikkeling zijnde module voor
het voorraadbeheer is in april 2002 voorzien. Hiermee zullen dan alle activiteiten
van CFD in het kader van het materieelbeheer in één systeem
zijn verenigd.In het rapport bij de financiële verantwoording over 2000 is aangegeven
dat de software van het Planonsysteem en delen van de maatregelen rondom het
systeem bij CFD niet voldeden aan de eisen om een betrouwbare gegevensverwerking
te waarborgen.In 2001 hebben zowel technische, functionele als organisatorische aanpassingen
plaatsgevonden gericht op het beheer van de systeemdocumentatie, de wijzigingsprotocollen
en het testen. Daarnaast zijn er maatregelen genomen om de beveiligingsrisico's
te minimaliseren. Naleving van de procedures voor het Planon wordt gewaarborgd
doordat controle hierop in het interne controleplan van de CFD verankerd is.• Uniforme registratieEind 2000 had de departementsleiding nog geen beslissing genomen over
welk systeem van uniforme registratie het Ministerie van BZ gaat invoeren.
Het voornemen is om het materieelbeheer dat middels het Planonsysteem wordt
uitgevoerd in het in ontwikkeling zijnde GMIS/Piramide-systeem onder te brengen.
Omdat het materiaalbeheer nog geen deel uitmaakt van de eerste operationele
versie van Piramide, verwacht het ministerie dat het centrale materieelbeheer
op zijn vroegst in 2004 in Piramide kan worden opgenomen. Eén en ander
is echter afhankelijk van de planning en invoering van Piramide en van de
prioriteitstelling van het departement. Besluitvorming over materieelsystemen
vooruitlopend op meer duidelijkheid over het Baten/lasten-stelsel bij BZ is
niet wenselijk, aldus het ministerie. Wel is, omdat het centrale materieelbeheer
binnen Piramide nog enige tijd op zich zal laten wachten, eind 2001 een inventarisatie
gemaakt van de informatiesystemen waarin sprake is van materieelbeheer.• ToezichtHet Ministerie van BZ heeft besloten om het materieelbeheer niet in het
kader van de jaarplancyclus mee te nemen. Het toezicht op het materieel verkeer
ligt in eerste instantie intern bij de betrokken budgethouders. FEZ houdt
toezicht via de signalen van derden. Dit zijn met name de knelpuntrapportages
van de Budgethouders over de hun bedrijfsvoering en de rapportages van de
AD. FEZ heeft daarnaast de AD verzocht de opzet, het bestaan en de werking
van het materieelbeheer te beoordelen in het kader van de service level agreement
met de AD.6.4.2 ConclusieHet materieelbeheer voldoet aan de minimumeisen van het Besluit Materieelbeheer
maar er zijn nog steeds onvolkomenheden.De Algemene Rekenkamer constateerde dat er in 2001 belangrijke verbeteringen
in het materieelbeheer hebben plaatsgevonden, maar ook dat de onvolkomenheden
op het punt van de risicoanalyse, de uniforme registratie en het toezicht
nog niet geheel zijn opgelost.Zo is de belangrijkste inventarisadministratie opgeschoond en er zijn
procedures ingesteld waarvan de naleving gewaarborgd moet worden door een
interne controleplan. In het belangrijke materieelsysteem Planon zijn
voor de beveiligingseisen zowel technische, functionele als organisatorische
aanpassingen doorgevoerd.De gemaakte keuzes voor systemen en voorraden zijn niet transparant onderbouwd.
Eind 2001 was nog geen departementale beslissing genomen over welk systeem
van uniforme registratie zal worden ingevoerd. Dit is afhankelijk van de invoering
van het nieuwe begrotingssysteem Piramide en van de prioriteitstelling van
het departement. Het toezicht op het materieel verkeer ligt in eerste instantie
bij de budgethouders zelf. FEZ heeft de aanpak van zijn toezicht bijgesteld.
Door de wijze van rapporteren door de budgethouders en de AD heeft dit toezicht
op afstand echter een min of meer incidenteel karakter.6.5 Planning- en controlcyclus6.5.1 InleidingIn haar rechtmatigheidsonderzoek 2001 heeft de Algemene Rekenkamer een
inventariserend onderzoek uitgevoerd naar de sturing en beheersing van de
primaire en ondersteunende processen binnen de ministeries. Invalshoek bij
dit verkennende onderzoek is de planning- en controlcyclus zoals die wordt
uitgevoerd op het niveau ter ondersteuning van de departementale leiding.
Het onderzoek was hierbij met name gericht op de aanpassingen van de planning-
en controlcyclus als voorbereiding op de implementatie van VBTB en de mededeling
over de bedrijfsvoering in het begrotingsjaar 2002. In vervolg op het rapport
bij de financiële verantwoording over 2000 ging de Algemene Rekenkamer
bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken over 2001 de werking na van de jaarplancyclus
als onderdeel van de planning- en controlcyclus.6.5.2 Jaarplancyclus 2001Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is georganiseerd volgens het SG/DG-model.
In deze besturingsfilosofie zijn taken en bevoegdheden zoveel mogelijk op
decentraal niveau neergelegd. De organisatie bestaat op hoofdlijnen uit ruim
150 posten en consulaten-generaal in het buitenland en 29 beleids- en ondersteunende
ondersteunende directies binnen het ministerie. De budgethouders zijn als
integraal manager verantwoordelijk voor zowel de uitvoering van het beleid
als het beheer.De Directeur-Generaal Regiobeleid en Consulaire zaken (DGRC) verzorgt
de coördinatie van de jaarplancyclus.De door het SG/DG beraad goedgekeurde jaarplanaanschrijving met de Memorie
van Toelichting (MvT) en de bijbehorende beleidsagenda vormen de basis voor
het opstellen van het jaarplan. Medio januari dienen de budgethouders het
jaarverslag van het voorgaande jaar samen met het jaarplan van het huidige
jaar in één document bij het Coördinatiepunt jaarplancyclus
aan te leveren.Na inhoudelijke toetsingen aan de jaarplanaanschrijvingen stelt het SG/DG
beraad voor de posten en de SG voor de directies uiteindelijk de jaarplannen
en de verantwoordingen vast.In het jaarverslag 2001/jaarplan 2002 hadden de budgethouders veel ruimte
om zelf in te vullen welke knelpunten zij van belang achtten. Geobjectiveerde
normen en wegingkaders voor de rapportage over knelpunten (in bijvoorbeeld
de kwaliteitstoets bedrijfsvoering en de bedrijfsvoeringparagraaf bij de jaarverantwoording)
waren nog niet beschikbaar. Dit leidde ertoe dat de antwoorden op vragen,
voor zowel de beleidsparagraaf als de bedrijfsvoeringparagraaf,
niet zodanig zijn te consolideren dat de gegeven informatie voldoende prestatiegegevens
oplevert voor de verantwoording van het ministerie.De jaarplannen fungeerden in 2001 met name als een intern werkdocument,
gericht op throughput en interne output en zijn geen uitwerking van de MvT
met als einduitkomst de effecten van het buitenlands beleid (externe output
en outcome).6.5.3 OntwikkelingenDe jaarplancyclus 2002 is ten opzichte van 2001 verder gestroomlijnd om
beter aan de VBTB normen te kunnen voldoen. Met name heeft het ministerie
de beleidsdoelstellingen in de MvT en de beleidsagenda zo concreet mogelijk
geformuleerd opdat het de budgethouders een goede basis biedt voor het opstellen
van jaarplannen, waarin steeds een heldere koppeling moet worden gelegd tussen
die algemene beleidsdoelstellingen en de uitwerking naar het uitvoerende postniveau.Om een integraal beeld te kunnen krijgen over de kwaliteit van de bedrijfsvoering
heeft FEZ begin 2002 «klantendesks» ingesteld. De klantendesks
verzamelen van de onder hen vallende budgethouders beheersinformatie uit onder
andere jaarplannen en -verantwoordingen, ACD- en inspectierapporten, missieverslagen,
accountmanagementsrapportages en kwaliteitstoetsen bedrijfsvoering. Periodiek
stelt FEZ een overzicht op over de geconstateerde risico's en rapporteert
hierover aan het SG/DG-beraad. Deze van de klantendesks afkomstige informatie
kan een belangrijke rol gaan spelen bij het opstellen van de mededeling over
de bedrijfsvoering.De posten en directies dienen voor het eerst in het jaarverslag 2001/jaarplan
2002 in een format informatie over onder meer de realisatie van de in het
voorgaande jaarplan gepresenteerde doelstellingen, uitgevoerde kwaliteitstoetsen
bedrijfsvoering en knelpunten in de planning- en controlcyclus, het financieel
beheer en de visumverlening te geven. Deze informatie wordt met ingang van
het begrotingsjaar 2002 vervolgens, samen met informatie afkomstig uit andere
rapportages gebruikt voor de mededeling over de bedrijfsvoering. 6.5.4 Besluitvorming bij Buitenlandse ZakenDe Algemene Rekenkamer heeft in de periode september 2001 tot en met maart
2002 een onderzoek verricht naar de besluitvorming door de departementsleiding
van het Ministerie van BZ. Het volledige rapport van dit onderzoek is opgenomen
als annex.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat het proces om tot besluitvorming
te komen de laatste jaren sterk is verbeterd. De kwaliteit van de informatievoorziening
ten behoeve van de besluitvorming is echter nog niet voldoende op orde. De
jaarplancyclus fungeert nog niet, zoals beoogd, als het centrale instrument
van planning en control. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door het feit dat
de benodigde indicatoren voor het meten van prestaties en knelpunten nog onvoldoende
ontwikkeld zijn en anderzijds doordat de overige instrumenten van control
nog onvoldoende op de jaarplancyclus zijn afgestemd. Dit heeft er toe geleid dat het ministerie de jaarplancyclus nog onvoldoende
kan gebruiken voor de sturing van en de verantwoording door het departement.De Algemene Rekenkamer is van mening dat een verdere ontwikkeling van
normen ten aanzien van zowel het beleids- als het bedrijfsvoeringsproces en
de rapportage over de daarmee samenhangende risico's een hoge prioriteit van
de departementsleiding verdient. Pas nadat hier verder gestalte aan is gegeven,
wordt een betere meting en weging van de kwaliteit van de verrichte activiteiten
en de informatievoorziening daarover mogelijk. De Algemene Rekenkamer beveelt
in dit kader tevens aan dat de departementsleiding expliciteert welke bijdrage
de verschillende instrumenten in onderling verband moeten leveren aan het
in control zijn van het departement. Hierdoor ontstaat naar haar mening een
betere basis voor het genereren van alle benodigde informatie ten behoeve
van de sturing en verantwoording en de daarmee samenhangende besluitvorming
op «concernniveau».6.6 InformatievoorzieningDe Algemene Rekenkamer onderzocht in het kader van het onderdeel informatievoorziening
onder andere de stand van zaken betreffende inhoudelijke uitwerking van VBTB
en de daarvoor benodigde dan wel daarmee verbandhoudende aanpassingen aan
informatiesystemen (projectplannen).BevindingenZoals in § 6.3.2 is aangegeven worden de huidige begrotingsadministratiesysteem
Ministeriële Financiële Administratie (MFA) en het ondersteunende
Management Inhoudelijk Documentair Activiteiten Systeem (Midas) in de loop
van 2003 vervangen door het in ontwikkeling zijnde Piramidesysteem, waarvan
het deelsysteem OFA reeds operationeel is. De systemen MFA en Midas zullen
met behulp van het Piramide/OFA de cijfers voor de verantwoording 2002 moeten
genereren, conform de eisen die worden gesteld aan de nieuwe begrotingsindeling.Het huidige systeem MFA kan de informatie die nodig is volgens de nieuwe
begrotingsindeling leveren. OFA voldoet aan de VBTB-systematiek en zorgt voor
de toerekening van gegevens uit MFA en Midas die in de Verantwoording 2002
worden opgenomen.Overigens betreffen de meeste prestaties beleidsthema's op het gebied
van de Ontwikkelingssamenwerking, waarvoor volgens het Ministerie van BZ nauwelijks
kengetallen zijn te ontwikkelen. Het Ministerie van BZ verzamelt de prestatiegegevens
voornamelijk met behulp van monitoring en evaluatie. Het ministerie heeft
derhalve nauwelijks extra voorzieningen in voornoemde geautomatiseerde systemen
voor het genereren van kengetallen aangebracht.Op het gebied van toelating vreemdelingen en ondersteuning van Nederlanders
in het buitenland zijn sinds enkele jaren wel kengetallen in de begroting
opgenomen zoals aantallen verleende visa, het hiermee gemoeide begrotingsbedrag
en de gemiddeld betaalde prijs. Echte doelmatigheidskengetallen zijn dit echter
niet. Met het ontwikkelen van een nieuw visum informatiesysteem in 2002 ontstaan
betere mogelijkheden om prestatiegegevens te leveren.Conclusies en aanbevelingenDe ministeriele werkwijze houdt in dat prestatiegegevens hoofdzakelijk
door monitoring en beleidsevaluaties worden verkregen. Voor het ministerie
is er geen directe noodzaak om de aan VBTB verbonden inhoudelijke informatie-eisen
in geautomatiseerde systemen uit te werken. Wel wordt op het deelterrein van
de consulaire werkzaamheden rekening gehouden met deze eisen bij de ontwikkeling
van een nieuw geautomatiseerd informatiesysteem.De Algemene Rekenkamer vraagt aandacht van de minister voor het uitwerken
van meettechnieken die ook op het gebied van monitoring en evaluatie goede
sturingsinformatie opleveren.6.7 Overige (beheer)onderzoeken6.7.1 OnderuitputtingEvenals over eerdere jaren blijkt ook in 2001 een substantieel percentage
(28%) van de gerealiseerde uitgaven pas in de maanden november en december
gerealiseerd te zijn. De maatregelen van de laatste jaren om tot een betere
spreiding van de besteding van middelen over het jaar te komen door een betere
planning met behulp van de jaarplancyclus en een periodiek overleg door individuele
budgethouders over de uitputting van budgetten hebben nog niet het beoogde
effect gehad. De onevenredig grote werkdruk die dit voor de organisatie in
de laatste maanden van het jaar met zich brengt, geeft een risico van onevenwichtige
besluitvorming ten aanzien van doelgerichte besteding van middelen en vergroot
de kans op fouten. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer dienen de posten
en directies de jaarplancyclus beter in te zetten als instrument van planning
en control om dit fenomeen het hoofd te bieden.6.7.2 VisumverleningIn het rapport bij de financiële verantwoording over 2000 constateerde
de Algemene Rekenkamer knelpunten op het gebied van visumverlening. Om deze
en andere knelpunten op te lossen voerde het Ministerie van BZ in 2001 een
reorganisatie door bij de Directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire
Zaken. Deze is onder gebracht bij het Directoraat Generaal Regiobeleid en
Consulaire Zaken. De directie is gesplitst in de Directie Consulaire Zaken,
die belast is met dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland en de
Directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingenzaken.Uiterlijk juli 2002 zullen de maatregelen zijn doorgevoerd die het Ministerie
van BZ gaat treffen naar aanleiding van een onderzoek uit 2000 over het functioneren
van de consulaire keten; de planning ligt op schema. Ook verscheen in 2001
een kwaliteitstoets consulaire werkprocessen en zijn consulaire voorschriften
in de vorm van een naslagwerk verspreid, die moeten leiden tot kwaliteitsverbeteringen
in het consulair proces.Ten slotte zal volgens planning in 2004 een nieuw Visum Informatie Systeem
worden ingevoerd.6.7.3 Europese geldstromenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
de aanwezigheid en de omvang van Europese geldstromen en de hierop gerichte
controle- en toezichtstructuur geïnventariseerd voor die geldstromen
waarvoor de minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijkheid draagt. Bij de beschouwing van deze geldstromen is de volgende driedeling gehanteerd:1. gelden die meegenomen worden in de verantwoording van de rijksbegroting
of bijbehorende stukken;2. gelden die decentraal worden ontvangen en beheerd en waarvoor de minister
financieel aansprakelijk is;3. EU-gelden waarvoor de minister niet financieel aansprakelijk is.In dit onderzoek zijn alleen de eerste twee categorieën in beschouwing
genomen.Met de Wet Toezicht Europese Subsidies (TES), die 1 mei 2002 van kracht
wordt, krijgt de minister meer toezichtsbevoegdheden (inlichtingenrecht, aanwijzingsrecht
en verhaalsrecht) voor de EU-gelden uit categorie 2 en krijgen decentrale
bestuursorganen die EU-geld ontvangen informatieplicht. De minister dient
hierover éénmaal per jaar aan de Tweede Kamer te rapporteren.De minister dient te beschikken over een adequaat toezichtsinstrumentarium.
Belangrijke elementen voor de inrichting van toezicht door de minister zijn:• informatievoorziening/informatieverzameling (zowel verzamelen van
controle-informatie als van verantwoordingsinformatie),• oordeelsvorming (over controle- en verantwoordingsinformatie),
en ingrijpen/bijsturen.Er zal sprake moeten zijn van een sluitende controle- en verantwoordingsstructuur.)BevindingenHet Ministerie van BZ geeft aan geen ontvangsten vanuit de Europese Unie
te hebben waarvoor de minister verantwoordelijkheid draagt. Wel zijn er twee
geldstromen, die onderdeel zijn van de verantwoording van de rijksbegroting,
te weten: de jaarlijkse bijdrage aan de eigen middelen van de Europese Unie
(EU) en de contributiebijdrage aan het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF).• Jaarlijkse bijdrage aan de eigen middelen van de Europese UnieTot 2002 kwam alleen de Nederlandse afdracht aan de EU uit hoofde van
het 4e eigen middel ten laste van het Ministerie van BZ. Het 4e eigen middel is gebaseerd op het aandeel van het Bruto Nationaal Product
(BNP) van de lidstaten in het totale EU-BNP. Deze afdracht vindt door het
ministerie van Financiën plaats en wordt via verrekenstukken ten laste
van begroting van het Ministerie van BZ gebracht. In 2001 bedraagt dit op
artikel 8.01 circa € 2 miljard.In het kader van de VBTB-operatie besloot de minister van Financiën
om alle afdrachten aan de EU en de inningskosten (netto-afdracht) op de begroting
van BZ onder beleidsartikel 5 te verantwoorden. Met ingang van het begrotingsjaar
2002 staan op begrotingsartikel 5 aan de uitgavenkant nu de volgende afdrachten:
BNP-afdracht, BTW-afdracht, Landbouwheffingen en Invoerrechten. In totaal
is dit ca € 6,4 miljard aan uitgaven en € 829 miljoen
aan ontvangsten.BZ stelt naast een onderbouwde berekening (opgave CBS over BNP) geen bijzondere
eisen aan de verrekenstukken (maandelijkse afdrachten en de bijstellingen
over oude jaren) van Financiën. Aan de vaststelling van de juistheid
van deze geldstroom schonk de betrokken beleidsafdeling weinig aandacht. Vanaf 2002
is dit beheer aan FEZ overgedragen. De AD controleert de verrekenstukken integraal.
De AD kan daarbij in het lopend gebruik maken van minder recente
bevindingen van de Europese Algemene Rekenkamer respectievelijk van de Algemene
Rekenkamer (Controle Besluit Toepassing eigen middelen).• Europees OntwikkelingsfondsDe Nederlandse contributiebijdragen aan de Europese Commissie uit hoofde
van het «8e Europees Ontwikkelingsfonds voor Commissie-betalingen
aan zogeheten ACS landen» komen via verrekenstukken van Financiën
ten laste van de begroting van het Ministerie van BZ. In 2001 is op art. 8.02
circa € 110 miljoen begroot en € 43,4 miljoen verantwoord.
Het Ministerie van BZ beoordeelt de verrekenstukken op basis van de overeenkomst.
De AD controleert deze uitgaven integraal.Het ministerie neemt bij de beoordeling kennis van de rapportages van
de Europese Algemene Rekenkamer over voorgaande jaren. De betaling wordt daarvan
niet afhankelijk gesteld. De Europese Algemene Rekenkamer heeft een verklaring
met beperkingen over de verantwoording van het EOF 1999 heeft afgegeven. Hoewel
de AD dit in 2000 vermeldde heeft BZ hierover nog geen standpunt richting
de EU afgegeven.6.7.4 Aspecten PersoneelsbeheerIn 2000 is de Hoofddirectie Personeel en Organisatie (HDPO) gereorganiseerd.
Het toen ingevoerde concept van zelfsturing van 178 mensen zonder flankerende
maatregelen, bleek in 2001 niet goed te werken. Dit leidde in 2001 tot een
bijstelling van de reorganisatie. Het SG/DG-beraad besloot in 2001 tevens
om opleidingen onder de primaire verantwoordelijkheid van HDPO te brengen.
Tegelijkertijd is de informatievoorziening over de formatie en bezetting grotendeels
op orde gebracht. Ten slotte is een aanvang gemaakt met de uitvoering van
een aangepaste beoordelingssystematiek van medewerkers.In het rapport bij de financiële verantwoording over 2000 constateerde
de Algemene Rekenkamer dat een vrije sollicitatie tijdens de jaarlijkse overplaatsingsronde
leidde tot onevenwichtigheden in de bezetting. De departementsleiding heeft
in 2001 maatregelen getroffen om organisatiedoelstellingen een belangrijker
rol te laten spelen in het plaatsingsproces. Een van de aspecten hiervan,
de omvang van de Flexibele Arbeids Reserve (FAR) kwam in september 2001 in
het SG/DG beraad aan de orde. Eind september was de omvang van deze reserve
111 personen. De omvang van de reserve wordt bepaald door enerzijds een «frictie
werkloosheid» die ontstaat door een strak overplaatsingssysteem en een
groep mensen die bestaat uit personen die wegens andere oorzaken niet meer
inzetbaar zijn. In april 2002 zal een plan voor beheersing van de FAR en de
strategische inzet van de FAR in het SG/DG-beraad aan de orde komen.Sinds enkele jaren loopt bij het Ministerie van BZ een discussie met de
Belastingdienst over de loonheffing over in het buitenland betaalde sociale
verzekeringspremies van lokaal personeel. De Algemene Rekenkamer rapporteerde
hierover in het rapport bij de financiële verantwoording over 1999. Naar
verwachting zal deze discussie in 2002 worden afgerond. Inmiddels is in verband
met de belastingherziening 2001 tevens een discussie ontstaan met de Belastingdienst
over de belastbaarheid van elementen uit de buitenlandvergoeding verstrekt
aan uitgezonden medewerkers. 6.7.5 Bedrijfsvoering baten-lastendienstInleidingHet Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden (CBI),
onderdeel van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ), is sinds 1 januari
1998 een agentschap en heet thans een baten-lastendienst. Met de overgang
naar de status van agentschap wordt ondermeer beoogd dat producten van het
CBI door andere onderdelen van het Ministerie van BZ tegen een reële
kostprijs worden afgenomen. Om dit mogelijk te maken kent het CBI een baten-
en lastenstelsel.De Algemene Rekenkamer stelde in het rechtmatigheidsonderzoek 2000 de
volgende onvolkomenheden in het financieel beheer vast bij het CBI:• de interne informatievoorziening is niet goed ontwikkeld;• de AO/IC is nog niet aangepast;• de kennis over het baten-lastenstelsel is bij het CBI, maar ook
bij FEZ, nog steeds beperkt;• er is te weinig sprake van integraal management;• sturing en toezicht vonden niet plaats op basis van output en kostprijzen
per product, maar op basis van input en (begrotings-)uitputting;• de vacature voor een controller was begin 2001 nog niet vervuld.Begin 2001 is een begeleidingscommissie ingesteld die tot taak had een
bij het CBI ingezet implementatie traject van verbeteringen in het financieel
beheer te monitoren. De maatregelen om tot een deugdelijk financieel beheer
en een eenduidige administratieve organisatie te komen vereisen bij het CBI
kennis omtrent het functioneren van een baten-lastendienst en het opstellen
van heldere productdefinities en inzicht in de kostprijzen per product en
prestatiekengetallen. Ook dienen de afspraken tussen het CBI en het ministerie
in heldere convenanten te worden vastgelegd.De begeleidingscommissie is, nadat werd vastgesteld dat er aan alle voorgenomen
actiepunten uitvoering was gegeven, per eind 2001 opgeheven.BevindingenDe Algemene Rekenkamer stelde vast dat de volgende aanpassingen zijn doorgevoerd:• Door het implementeren van nieuwe ondersteunende software en het
besluit tot uitbreiding van de formatie van de controleafdeling met een assistent-controller
functie is in 2001 een grondslag gelegd voor een deugdelijk financieel beheer
en is de interne informatievoorziening verbeterd, wat een positief effect
heeft op het integraal management.• Per 1 februari 2002 is een nieuwe controller aangesteld.• De medewerkers van het CBI volgden cursussen over de jaarplan-
en begrotingcyclus en het baten-lastenstelsel. Met deze cursussen als basis,
zullen de medewerkers door te werken met het baten-lastenstelsel, de nodige
ervaring moeten opdoen en zo gaandeweg het financiële proces beter gaan
beheersen. Verdere begeleiding en het opdoen van werkervaring zijn vereist
om het gehele proces van het baten-lastenstelsel goed te beheersen.• In 2001 is een nieuwe AO/IC-beschrijving opgesteld waarin volgens
de departementale accountantsdienst de in het verleden gesignaleerde risico's
in het financieel beheer goed zijn ondervangen.• In het najaar 2001 heeft BZ nieuwe convenanten met het CBI afgesloten.
Hierin zijn managementafspraken tussen PlvS als eigenaar van
het CBI en CBI (PlvS-convenant) en raamafspraken tussen DGIS als opdrachtgever
van het CBI en CBI (DGIS-convenant) vastgelegd. De convenanten zijn met ingang
van 1 december 2001 van kracht en zijn geldig tot 2006 met de mogelijkheid
tot tussentijdse wijzigingen.De convenanten geven op zichzelf heldere richtlijnen betreffende productdefinities,
prestatie-indicatoren, doelmatigheid en doeltreffendheid. Er ontbreken evenwel
concrete afspraken over tussentijdse verantwoording door het CBI in de nieuwe
convenanten. De convenanten bevatten bepalingen over standaardrapportages
(jaarlijkse jaarverslag en uitvoeringsrapportage) van het CBI naar het Ministerie
van BZ ter ondersteuning van de informatievoorziening en de bepaling dat de
opdrachtgever en/of de eigenaar kan verzoeken tot verstrekking van gewenste
informatie. De Algemene Rekenkamer is van mening dat het van belang is om
vooraf de tijdstippen te bepalen waarop het CBI periodieke rapportages dient
te overleggen. Zo kan het ministerie het financiële proces op centraal
niveau monitoren. Met name in deze initiële uitvoeringsfase van de nieuwe
opzet in het financieel beheer is een verantwoording door het CBI door middel
van systematische periodieke rapportages relevant.• Er zijn vijf hoofdproducten geformuleerd, die zijn opgenomen in
de Memorie van Toelichting 2002 en het jaarplan 2001. Tevens zijn de geformuleerde
prestatie-indicatoren in de nieuwe convenanten opgenomen. Deze indicatoren
vormen een eerste aanzet, doch zullen nog verder moeten worden uitgewerkt
als instrument van het planning- en controlproces.ConclusieMet de doorgevoerde structurele aanpassingen in 2001 zijn de geconstateerde
onvolkomenheden in het financieel beheer over 2000 voor een belangrijk deel
opgeheven. De Algemene Rekenkamer stelt dan ook vast dat in vergelijking met
het jaar daarvoor, over 2001 een aanzienlijke vooruitgang is geboekt in het
financieel beheer van het CBI.Om deze opgaande lijn in het financieel beheer vast te houden, behoeven
naar de mening van de Algemene Rekenkamer de volgende punten evenwel nog de
nodige aandacht:• Er ontbreken concrete afspraken over een tussentijdse verantwoording
door het CBI in de nieuwe convenanten. Periodieke rapportages, zoals kwartaalrapportages,
stellen de leiding van het CBI en het departement in staat de uitvoering van
het beleid en het beheer tijdig bij te sturen.• Door middel van prestatiekengetallen kan BZ het inzicht vergroten
in de doelmatigheid. BZ streeft naar vergroting van de efficiency. BZ dient
evenwel nog een meetlat te ontwikkelen om vast te stellen op welke wijze dit
tot uiting komt in het behalen van de beleidsdoelstellingen, waardoor het
CBI zich beter kan verantwoorden.• Er dient blijvende aandacht te zijn voor het behoud van de expertise
van de medewerkers op het gebied van het baten- en lastenstelsel door het
opdoen van ervaring en eventueel verdere scholing.• Het CBI dient uit oogpunt van continuïteit van het bedrijfsproces
zelf te voorzien in de administratieve verwerking en hierbij niet afhankelijk
te zijn van externen. Hiertoe zal de vacature van een assistent-controller
worden opgevuld.Ten slotte merkt de Algemene Rekenkamer op dat ook voor het CBI de implementatie
van de baseline financieel beheer en materieelbeheer geldt. In dit kader zullen
wijzigingen worden opgenomen in het Handboek Bedrijfsvoering
Buitenlandse Zaken. Het CBI zal deze dan ook moeten opnemen in zijn bedrijfsvoering.De Algemene Rekenkamer zal de ontwikkeling van de genoemde aandachtspunten
bijhouden en de doorwerking van de genomen structurele aanpassingen in 2002
volgen.Reactie MinisterDe minister wijst er op dat weliswaar BZ in de nieuwe convenanten geen
afspraken heeft vastgelegd over tussentijdse verantwoording door het CBI,
doch dat het CBI ook de jaarplancyclus is opgelegd en er een intensief contact
is tussen BZ en CBI waardoor er een voldoende beeld is van het financieel
beheer bij het CBI. Ook zijn de verhoudingen dusdanig goed dat BZ te allen
tijde het CBI om informatie kan verzoeken. Naar de mening van de minister
moet worden voorkomen dat het CBI een «rapportagefabriek» gaat
worden en steeds minder toekomt aan die dingen waarvoor het ooit in het leven
is geroepen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft er begrip voor dat BZ het CBI niet bij voorbaat
allerlei rapportage-eisen oplegt waardoor mogelijk het CBI steeds minder toekomt
aan de eigen bedrijfsvoering. Wel wijst zij er op dat door een tussentijdse
rapportering BZ de nu nog maar pas in gang gezette verbeteringen in de bedrijfsvoering
en verantwoording in het baten en lasten stelsel bij het CBI alert kan volgen,
met het oog op een tijdige signalering, mochten zaken minder goed verlopen
dan voorzien. 7. BASELINE FINANCIEEL BEHEER EN MATERIEELBEHEER7.1 InleidingDe baseline financieel beheer en materieelbeheer is een handleiding voor
ministeries om beheersmaatregelen voor het financieel beheer en materieelbeheer
te identificeren en te implementeren. Het Ministerie van Financiën heeft
de baseline medio 2001 als handleiding aan de ministeries aangeboden met het
verzoek deze vanaf 1 juli 2001 toe te passen.De baseline financieel beheer bestaat uit drie hoofdonderdelen, te weten:
de begrotingsvoorbereiding, de begrotingsuitvoering en het afleggen van verantwoording.
Per hoofdonderdeel zijn minimumnormen (criteria) voor het financieel beheer
geïdentificeerd en toegelicht. Omdat de criteria vrij algemeen van aard
zijn, is het noodzakelijk om ze, waar nodig, uit te werken tot subcriteria
die zijn toegesneden op de aard van de (departement)specifieke processen en
activiteiten.Voor de baseline materieelbeheer gelden dezelfde opmerkingen als voor
de baseline financieel beheer. De baseline materieelbeheer bestaat uit de
hoofdonderdelen voorraadbeheer, risicobeheer en administraties.Bij ieder ministerie zijn reeds voor de introductie van de baseline, in
meer of mindere mate, beheersmaatregelen ter waarborging van het financieel
en materieelbeheer geïmplementeerd. De noodzaak hiertoe vloeide voort
uit de reeds langer bestaande wet- en regelgeving inzake het financieel en
materieelbeheer. De baseline biedt hiervoor nu, in de vorm van een handleiding,
een gestructureerd beoordelings- en toetsingskader. Aan de hand van de baseline
zullen de ministeries de reeds bestaande beheersingsmaatregelen en de daarbij
geldende (sub)criteria op volledigheid en noodzakelijke diepgang moeten beoordelen
en, waar nodig, aanvullen en nader uitwerken. De Algemene Rekenkamer verwacht
dat de ministeries hiermee per 1 januari 2002 duidelijke voortgang hebben
geboekt. In het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek heeft zij deze voortgang
onderzocht. De Algemene Rekenkamer spreekt nog geen oordelen uit over de kwaliteit
van de aanvullingen en de uitgewerkte (sub)criteria.Tevens heeft de Algemene Rekenkamer het oordeel van ministeries over de
bruikbaarheid van de baseline gepeild. Deze informatie kan van pas komen bij
de komende evaluatie van de baseline.7.2 Bevindingen7.2.1 ImplementatieHet ministerie heeft de hoofdlijnen van de Administratieve Organisatie
en de procedures opgenomen in het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken
(HBBZ) en in de Bundel Consulaire Voorschriften (BCV). Tevens is het besluit
Materieelbeheer van 1996 in het HBBZ verwerkt. De regelgeving is via intranet
toegankelijk voor de gebruikers en wordt tenminste een maal per jaar geactualiseerd.
Het HBBZ bevat naast harde normen ook zachte normen (meer ondersteunende,
faciliterende zaken) zonder dat alle AO-beschrijvingen van directies hierin
integraal zijn opgenomen.BZ vindt het daarom niet wenselijk dat de baseline als apart instrument
naast de bestaande handboeken in de organisatie gaat circuleren en heeft dit
stuk niet verder verspreid in de organisatie. De baseline wordt derhalve geïmplementeerd
via de eigen departementale instrumenten en regelgeving. Directies en posten worden als integraal manager geacht op basis van deze
handboeken zelf zonodig een op het organisatieonderdeel toegesneden aanvullende
AO beschrijving op te stellen.Tot dusverre zijn uitsluitend de SG, de plaatsvervangend SG, FEZ en de
AD, bij de implementatie van de baseline betrokken. De ambtelijke leiding
beschouwt de door het Ministerie van Financiën aangereikte Baseline financieel
beheer en materieelbeheer als een verduidelijking van de algemene regelgeving.
De baseline heeft waarde voor de explicitering van normen die voorheen vaak
impliciet geformuleerd zijn.Omdat het agentschap CBI op veel punten afwijkend is van de directies
en posten waarvoor het handboek primair is geschreven, heeft het CBI een op
HBBZ gebaseerde eigen AO beschrijving opgesteld. Begin 2002 bleek het CBI
nog niet bekend te zijn met de baseline.7.2.2 Analyse en aanpakFEZ heeft in december 2001 voor het financieel en het materieelbeheer
een vergelijking op criteriumniveau gemaakt tussen het HBBZ en de baseline.Financieel beheerDe baselinenormen voor het financieel beheer bleken niet in alle gevallen
expliciet in het HBBZ vermeld te zijn. Zo ontbrak in het HBBZ de relatie tussen
de besluitvorming in de Ministerraad en de begroting van het ministerie. FEZ
heeft begin 2002 een aantal concrete punten aangegeven, dat te zijner tijd
in de wijziging van het formaat van de regelgeving in het HBBZ wordt meegenomen.De Algemene Rekenkamer onderschrijft op hoofdlijnen de door FEZ getrokken
conclusie. Zij heeft daarbij de volgende bevinding over de bruikbaarheid van
de baseline.Het Ministerie van BZ kent kanselarijrechten en paspoortgelden. FEZ heeft
deze ontvangsten beoordeeld onder het hoofdstuk transactieontvangsten. Dit
is echter een bijzondere ontvangstenstroom als tegenprestatie voor een dienst,
die alleen wordt geleverd als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. De baseline
biedt nog geen goede aanknopingspunten voor het financieel beheer van deze
ontvangstenstroom.MaterieelbeheerFEZ concludeerde dat met het HBBZ de baseline materieelbeheer grotendeels
afgedekt is. Wel worden in het HBBZ het nog ontbrekende onderscheid tussen
centrale en decentrale voorraden alsnog uitgewerkt.Daarnaast verdient het aanbeveling de aspecten schades en aansprakelijkheid
(criterium 3.2) en verslaggeving over het materieelbeheer (criterium 5.1)
nog eens nader te bezien omdat deze in de visie van de Algemene Rekenkamer
niet geheel met de aangegeven passages in het HBBZ afgedekt zijn.Invoering van de baseline heeft bij BZ niet geleid tot een hernieuwde
risicoanalyse van alle processen rond het financieel beheer aan de hand waarvan
vervolgens een aanpassing van de AO kan worden doorgevoerd.Het Ministerie van BZ heeft wel aangegeven input te leveren voor de evaluatie
van de baseline die door Financiën in 2002 wordt uitgevoerd. Daarin worden
de vraag- en kritiekpunten betrokken, die uit de FEZ-analyse en vanuit de
praktijk naar voren zijn gekomen. 7.2.3 SubcriteriaIn het HBBZ en de BCV zijn diverse criteria van de baseline al dan niet
op basis van risicoanalyse uitgewerkt in subcriteria. Op een enkele aanpassing
na ziet het Ministerie van BZ geen aanleiding om verder subcriteria te ontwikkelen.Over de aanwezige (sub)criteria in het HBBZ constateerde de Algemene Rekenkamer
al in voorgaande rapporten bij de financiële verantwoording dat:• het HBBZ onvoldoende helder aangeeft welke normen in HBBZ verplichtend
zijn en welke normen richtinggevend/adviserend van aard zijn;• het HBBZ doorgaans niet aangeeft vanaf welke datum een bepaalde
instructie geldt.Tevens stelde de Algemene Rekenkamer al eerder vast dat FEZ geen expliciete
normen heeft gesteld aan de post- en directiespecifieke vastlegging van de
AO. Het Ministerie van BZ laat het aan directie en posten als integraal manager
over om daaraan waar nodig zelf invulling te geven. Naar de mening van de
Algemene Rekenkamer dient in beschrijvingen tevens de samenhang in de verschillende
processen voor de specifieke situatie op een post of directie te worden vastgelegd.7.2.4 Toepassing van baselinenormenEen goed financieel beheer vereist dat in de departementale uitwerking
van de baseline de normen en subnormen daadwerkelijk bestaan en worden toegepast.Het ministerie staat een aantal instrumenten ter beschikking om een goed
beeld te verkrijgen over de bedrijfsvoering van zowel de individuele integraal
manager als op centraal; niveau het (financieel) management.Over dit instrumentarium is uitgebreid in de paragraaf «Planningen
controlcyclus» gerapporteerd. De belangrijkste aspecten zijn:• het HBBZ en de BCV bieden posten ondersteuning bij het juist uitvoeren
van regelgeving en zorgen tevens voor een zekere uniformiteit in de aanpak;• de jaarplancyclus als waarborg voor een goede opbouw in de planning
en verantwoording van zowel de individuele budgethouders als het financieel
management op centraal niveau;• de kwaliteitstoets bedrijfsvoering biedt budgethouders een instrument
voor het verrichten van risicoanalyses;• de klantendesks bij FEZ die door middel van risicoanalyse het financieel
beheer bij budgethouders monitoren.Het Ministerie van BZ geeft met deze maatregelen tevens een goede aanzet
voor het waarborgen van normen en subnormen van de baseline. Wel zullen deze
initiatieven verder moeten worden uitgewerkt en ontwikkeld om effectief te
kunnen zijn. In dit ontwikkeltraject zijn dan ook voor 2002 een aantal stappen
voorzien.Op het moment dat het Ministerie van Financiën de baseline beschikbaar
stelde, had de AD zijn controleplan 2001 reeds vastgesteld. Wel is in de controlebenadering
rekening gehouden met de baseline. Daartoe zijn de scoretabellen van de baseline
door de AD vertaald naar de BZ-situatie. Deze tabellen zijn als proef in de
controle 2001 gehanteerd. De rapportering over 2001 inzake het financieel
beheer en materieelbeheer vindt nog niet op basis van de opzet van de baseline
plaats. 7.3 Conclusies en aanbevelingenHet verantwoordelijke management, FEZ en AD hebben de baseline als richtinggevend
kader voor het financieel beheer aanvaard. Invoering van het instrument heeft
evenwel niet geleid tot een hernieuwde risicoanalyse van alle processen rond
het financieel beheer aan de hand waarvan vervolgens een aanpassing van de
AO kan worden doorgevoerd.Het Ministerie van BZ voert het financieel beheer en het materieelbeheer
met de bestaande instrumenten zoals de planningen controlcyclus, het handboek
voor de bedrijfsvoering en de consulaire voorschriften. BZ zal de baseline
niet als een apart instrument hanteren maar waar nodig in het handboek integreren.FEZ en de AD hebben hun beoogde rol ten aanzien van de baseline goed opgepakt.
FEZ heeft het bestaande handboek bedrijfsvoering van het departement aan de
hand van de onderdelen en criteria van de baseline geanalyseerd en concreet
aangegeven op welke punten het HBBZ dient te worden aangepast. Deze aanpassingen
zullen naar verwachting in de loop van 2002 worden doorgevoerd tegelijk met
andere eventuele wijzigingen in het instrumentarium.De baseline geeft het Ministerie van BZ op grond van de uitgevoerde analyse
geen aanleiding tot wijziging van de huidige op de jaarplancyclus gebaseerde
opzet van het financieel en materieelbeheer de respectievelijk verder ontwikkelen
van subcriteria.Samenvattend komt de Algemene Rekenkamer tot het oordeel dat het Ministerie
van BZ met deze aanpak eind 2001/begin 2002 een duidelijke aanzet tot implementatie
van de baseline financieel beheer en materieelbeheer heeft gedaan. Wel verdient
het aanbeveling de voorgenomen aanpassingen naar aanleiding van de analyse
van de baseline materieelbeheer voor een aantal criteria nog eens kritisch
door te nemen.De Algemene Rekenkamer beveelt voorts het volgende aan.– Communicatie met de budgethouders over het bestaan van de baseline
en de verhouding van de baseline tot het HBBZ kan extra draagvlak vormen voor
het werken conform de handboeken en daarmee de baseline. In dit licht is het
van belang ook op decentraal niveau het management en controllers de gelegenheid
te geven met de baseline ervaring op te doen.– Bij aanpassingen en verdere uitwerking van normen in het HBBZ
dient FEZ de baseline centraal te stellen.– Bewerkstelligd zal moeten worden dat de baseline/HBBZ op de verschillende
aspecten wordt nageleefd. Dit houdt onder meer in dat de gehanteerde instrumenten
waarmee de naleving van de normen uit de baseline gecontroleerd worden, zoals
de kwaliteitstoets bedrijfsvoering en interne controles door budgethouders,
aan de criteria van de baseline moeten worden aangepast. Op concernniveau
zal over de nadere uitwerking van de baseline in de specifieke AO bij de budgethouders
een voldoende beeld dienen te worden verkregen, bijvoorbeeld door FEZ met
behulp van de informatie die verzameld wordt door de klantendesks.– Het agentschap CBI moet een aanvang maken met de controle of de
normen van de baseline volledig zijn verwerkt in zijn op het HBBZ gebaseerde
AO-beschrijving.Ten slotte merkt de Algemene Rekenkamer over de bruikbaarheid van de baseline
nog op dat een bijzondere transactieontvangst als kanselarijrechten en paspoortgelden
een nadere uitwerking in de baseline verdient. 7.4 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer• Reactie ministerDe minister vindt dat de Algemene Rekenkamer een verkeerde interpretatie
geeft aan de baseline. Zijn indruk is dat de Algemene Rekenkamer wil beoordelen
of de baseline voor BZ aanleiding is geweest om een hernieuwde risicoanalyse
van alle processen uit te voeren en te komen tot een beoordeling van beheersingsmaatregelen.
De baseline is naar zijn mening ontwikkeld om rijksbreed een eenduidige normering
tot stand te brengen. BZ zou derhalve op het implementeren en hanteren van
de normering beoordeeld moeten worden.De minister geeft vervolgens nog een uitgebreide uiteenzetting hoe de
baseline bij Buitenlandse Zaken via twee wegen wordt geïmplementeerd:
via explicitering van de baselinenormen in het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse
Zaken en via opname van de baselinenormen in de scoretabellen voor de accountantscontrole.Benadrukt wordt dat het voornemens is te komen tot een nieuwe opzet «format»
van de HBBZ-regelgeving, Hierbij zal van de baseline-normen gebruik gemaakt
worden, omdat in de explicitering van normen naar de mening van BZ de toegevoegde
waarde van de baseline ligt. Ook zal BZ bij deze actie de baseline gebruiken
in de communicatie richting de organisatie.De minister ziet vooralsnog geen toegevoegde waarde in de aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer in het verspreiden van het instrument baseline
binnen de BZ-organisatie. Dit met name vanwege het risico van verwarring met
de geldende HBBZ-normen waarmee eenduidige regelgeving in gevaar komt. In
dit kader is de suggestie het CBI te laten starten met een controle op de
vraag of de normen van de baseline volledig verwerkt zijn in de op het HBBZ
gebaseerde AO-beschrijving zijns inziens niet gewenst.• Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer inventariseerde of de hoofdnormen van de baseline
zijn ingevoerd en voorts of de minister deze hoofdnormen nader heeft ingevuld
dan wel gaat invullen voor zijn departement. De Algemene Rekenkamer gaat er
daarbij vanuit, dat de minister in zijn analyse van het bestaan van de nadere
normen tevens betrekt dat deze op basis van een actuele risicoanalyse zijn
ingesteld. Naar haar mening dient de baseline bekend te worden gemaakt op
het niveau waar de risicoanalyses moeten uitgevoerd (bijv. budgethouders).
De resultaten hiervan kunnen dan een bijdrage leveren aan de analyse die kan
leiden tot een eventuele bijstelling van de procedures en richtlijnen in de
centrale handboeken die bij BZ als uniforme normering gelden. BIJLAGE 1BEDRIJFSVOERING BASELINE EN IJKPUNTEN FINANCIEEL BEHEERDe Algemene Rekenkamer introduceert dit jaar de term «bedrijfsvoering»
in haar rapporten bij de financiële verantwoording. Hiermee loopt zij
vooruit op de implementatie van VBTB in het jaarverslag 2002 waarin bedrijfsvoering
een aparte paragraaf krijgt toebedeeld.Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen
binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het
betreft sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen
die hiervoor faciliterend zijn1. Volgens de ontwerp
CW 2001 vallen onder de bedrijfsvoering in ieder geval het financieel beheer,
het materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat beheer
worden bijgehouden.In 2001 is binnen het Interdepartementaal Overlegorgaan van Departementale
Accountantsdiensten (IODAD) en het Interdepartementaal Overlegorgaan van de
centrale directie Financieel-Economische Zaken (IOFEZ) overeenstemming bereikt
over een baseline financieel beheer en materieelbeheer. Hierdoor is een belangrijke
stap voorwaarts gemaakt om te komen tot (departementaal vastgestelde) normen
voor het beoordelen van beide onderwerpen. De Algemene Rekenkamer heeft positief
gereageerd op deze ontwikkeling en heeft om dit verder te stimuleren besloten
om zich aan te sluiten bij de baselinesystematiek.Tot vorig jaar maakte de Algemene Rekenkamer onderscheid naar dertien
«ijkpunten» aan de hand waarvan zij het financieel beheer van
een minister beoordeelde en haar bevindingen rapporteerde. De meeste ijkpunten
zijn grotendeels opgenomen in de baseline. Daarnaast zijn er enkele van de
ijkpunten die vallen buiten het kader van de baseline, maar een duidelijke
plaats innemen binnen de bedrijfsvoering. Deze onderdelen vormen voor de AR
een afzonderlijk object van onderzoek.In het rapport bij de financiële verantwoording over 2001 maakt de
Algemene Rekenkamer binnen de bedrijfsvoering onderscheid naar de volgende
onderwerpen:• departementale accountantscontrole;• financieel beheer;• materieelbeheer;• planning- controlcyclus;• informatievoorziening.Onderstaande tabel geeft weer op welke wijze de diverse onderdelen van
de bedrijfsvoering en de tot vorig jaar door de Algemene Rekenkamer gehanteerde
ijkpunten tot elkaar in relatie staan. BIJLAGE 2VERKLARENDE WOORDENLIJSTHier onder vindt u in alfabetische volgorde een aantal veel voorkomende
en belangrijke woorden en begrippen uit het rechtmatigheidsonderzoek van de
Algemeen Algemene Rekenkamer. Daarbij een uitleg van het gebruik van de term
in het onderzoek, en de betekenis ervan.AccountantsrapportSchriftelijk verslag van een accountant over de bevindingen naar aanleiding
van het onderzoek naar de financiële verantwoording.AccountantsverklaringSchriftelijke mededeling van een accountant inhoudende een oordeel over
de deugdelijkheid. De accountantsverklaring bij de departementale financiële
verantwoording betreft behalve de getrouwheid en de opstelling overeenkomstig
de voorschriften, ook een expliciete uitspraak over de rechtmatigheid.Administratieve systemenSystemen waarin de uitkomsten van de uitvoeringssystemen aan de hand van
boekingsdocumenten worden vastgelegd en worden verwerkt tot deugdelijke informatie
over het beheer.Agentschap (zie baten-lastendienst)Artikelgewijze oordeelsvormingOm het budgetrecht van de Staten-Generaal voor de afzonderlijke begrotingsartikelen
tot zijn recht te laten komen, hanteert de Algemene Rekenkamer kwantitatieve
tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen.baseline financieel beheer en materieelbeheerDe algemene normen en de daaruit afgeleide criteria voor het financieel
en materieelbeheer. De baseline is door het Ministerie van Financiën
op 13 juni 2001 aan alle directeuren van de departementale accountantsdiensten
en van de directies FEZ toegezonden met het verzoek deze vanaf 1 juli
2001 als handleiding toe te passen en in deze toepassing tevens het management
te betrekken.Baten-lastendienstOnderdeel van de rijksdienst met een grotere zelfstandigheid dan de departementale
(buiten)diensten. De ministeriële verantwoordelijkheid en het budgetrecht
van de Tweede Kamer worden niet ingeperkt door de instelling van baten-lastendiensten.
Een baten-lastendienst heeft een afzonderlijke plaats in de begroting en de
financiële verantwoording en voert een administratie los van de begrotingsadministratie
van het moederministerie.BedrijfsvoeringDe bedrijfsprocessen alsmede de sturing en beheersing van deze processen
teneinde de door de minister geformuleerde doelstellingen te bereiken.BeleidsintensiveringenVerhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt. BeleidsprioriteitenDoor de Tweede Kamer aangewezen beleidsterrein waarover men – bij
wijze van vingeroefening met het oog op de invoering van VBTB – in het
bijzonder prestatiegegevens opgenomen wil zien in de verantwoording.BezwaaronderzoekOnderzoek ten behoeve van de besluitvorming door de Algemene Rekenkamer
over het al dan niet maken van bezwaar. De Algemene Rekenkamer kan bezwaar
maken op grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet. De Algemene Rekenkamer
hanteert een selectief bezwaarbeleid.Budgetrecht Tweede KamerRecht van het parlement om van tevoren toestemming te verlenen aan de
regering voor het aangaan van verplichtingen, het doen van uitgaven en het
innen van ontvangsten (belastingen).Departementale accountantsdienst (DAD)Onderdeel van het ministerie dat belast is met de controle van het financieel
beheer van het departement en de verantwoording daarover. De DAD voert een
wettelijke taak uit. De Algemene Rekenkamer beschouwt de DAD principieel als
een interne accountant, zij het een relatief onafhankelijke. Een waarborg
voor deze relatieve onafhankelijkheid vormt het feit dat de taak en de plaats
van de DAD wettelijk geregeld zijn. De plaats, direct onder de secretaris-generaal,
waarborgt de onafhankelijkheid ten opzichte van de te controleren afdelingen
en diensten.Deugdelijke weergaveDe financiële verantwoording dient het gevoerde beheer deugdelijk
weer te geven. Dit houdt in dat de informatie betrouwbaar, aanvaardbaar en
toereikend moet zijn, zodat de Staten-Generaal als gebruiker van de informatie
een oordeel over de uitkomsten kan vormen.Europese aanbestedingsrichtlijnenRichtlijnen voor het openstellen van overheidsopdrachten voor leveranciers
uit alle Europese lidstaten gebaseerd op de beginselen: non-discriminatie,
transparant proces en objectieve selectie- en gunningscriteria.Financieel beheerConform de begripsomschrijving in de Comptabiliteitswet (CW 2001) wordt
onder financieel beheer verstaan het geheel van beslissingen, handelingen
en regels die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording
over, de financiële transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid
draagt.Financiële verantwoording (van een minister)Bevat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer en verschaft inzicht
in de uitvoering van de begroting van het achterliggende jaar. Ze bestaat
uit vier delen: de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten; de
toelichting bij deze rekening; de op de rekening aansluitende saldibalans
per 31 december en de toelichting bij deze saldibalans. Financiële verantwoording van het RijkDe financiële verantwoording van het Rijk bevat de rekening van uitgaven
en ontvangsten van het Rijk en de op deze rekening aansluitende saldibalans
van het Rijk per 31 december. De financiële verantwoording van het Rijk
wordt opgesteld door de minister van Financiën.FoutenFouten zijn afwijkingen van de criteria rechtmatigheid en deugdelijke
weergave. Rechtmatigheidsfouten en deugdelijke weergave fouten worden beide
onderscheiden in «onjuistheden» en «onvolledigheden».KengetalEen verhoudingsgetal dat inzicht geeft in beleids- of productieprocessen,
met name in de effectiviteit en/of efficiency daarvan.MaterieelbeheerHet besluit Materieelbeheer 1996 definieert materieelbeheer als de zorg
voor niet-geldelijke zaken vanaf het moment van ontvangst tot aan het moment
van afstoting.M&O-beleidHet geheel van maatregelen genomen door ministers om misbruik en oneigenlijk
gebruik van regelingen zoveel mogelijk te beperken.Onzeker/onzekerhedenHet oordeel «onzeker» wordt gegeven wanneer de Algemene Rekenkamer
door onvolkomenheden in het financiële beheer niet kan vaststellen of
de betreffende bedragen al dan niet rechtmatig of al dan niet deugdelijk weergegeven
zijn.OnvolkomenheidOverschrijding van de kwalitatieve tolerantiegrens van de Algemene Rekenkamer.OverdrachtsuitgavenHieronder vallen de subsidies en specifieke uitkeringen.Potentieel bezwaargevalOnvolkomenheden in het financiële beheer of in de financiële
verantwoording die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen van
de Algemene Rekenkamer overschrijden.RechtmatigheidDe verantwoording is opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke
regelingen is voorgeschreven en de in de verantwoording opgenomen bedragen
bij de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten zijn tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.ReviewOnder «review DAD» verstaat de Algemene Rekenkamer de beoordeling
van de DAD-controle. Deze review dient om vast stellen of de DAD-controle
zodanig wordt uitgevoerd dat de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van
de resultaten ervan. Rekening en toelichting (departementale)Het jaarlijkse overzicht per begroting van verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten. Per begrotingsartikel geeft het overzicht aan: aanvankelijke
raming, wijzigingen in de raming, gerealiseerde bedrag en slotwetmutaties.
De toelichting geeft daarbij onder meer aan waarom eventuele afwijkingen van
de ramingen zich hebben voorgedaan. In die zin speelt de toelichting een belangrijke
rol in de controle door de Staten-Generaal.Rekening van het RijkHet samenstel van de rekeningen van een bepaald begrotingsjaar van alle
ministeries, begrotingsfondsen en staatsbedrijven, dat na de goedkeuring door
de Algemene Rekenkamer door de minister van Financiën aan de Staten-Generaal
ter verlening van decharge wordt overgelegd.Rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)Rechtspersonen voor zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak
uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst
van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen. (Begrotingsgefinancierde
RWT zijn RWT's die bijdragen vanuit de begrotingen van de ministeries krijgen.
Het betreft hier dus niet premie- of tariefgefinancierde RWT's).Saldibalans (departementale -)Het overzicht van de financiële activa en passiva behorende bij een
begroting.Saldibalans van het RijkDoor de minister van Financiën opgestelde balans waarin een overzicht
wordt gegeven van de saldi van de financiële posten uit het voorgaande
jaar die naar het volgende jaar moeten worden overgebracht.SlotwetLaatste wijzigingswet van de begroting, uitgebracht uiterlijk op de derde
dinsdag van september na het begrotingsjaar, waarbij de geraamde verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten formeel in overeenstemming worden gebracht met de
werkelijke verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.Specifieke uitkeringSpecifieke uitkeringen zijn uitkeringen van het Rijk aan provincies en
gemeenten voor de bestrijding van de in de specifieke uitkeringsregeling aangeduide
kosten van provincies en gemeenten. Hieronder vallen ook uitkeringen aan derden,
ter bekostiging van activiteiten van die derden, waarbij de verstrekking afhankelijk
is van de verstrekking van een uitkering door provincies of gemeenten aan
die derden (koppelsubsidies).Transactie-uitgavenUitgaven met betrekking tot de aanschaf van goederen en diensten. UitvoeringssystemenUitvoerende (veelal geautomatiseerde) systemen richten zich op de primaire
activiteiten van een ministerie, bijvoorbeeld het toekennen van subsidies
en sociale uitkeringen, het heffen van belastingen, de verwerving van goederen
en diensten en dergelijke. VBTBVan beleidsbegroting tot beleidsverantwoording: voorstel van de regering
om informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken te vergroten.
In de verantwoording worden de volgende drie vragen in onderling verband beantwoord:1. Wat hebben we bereikt?2. Wat hebben we hiervoor gedaan?3. Wat heeft het gekost? BIJLAGE 3GECONSTATEERDE ONVOLKOMENHEDEN IN HET FINANCIEEL BEHEER
2001 BIJ HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN(bedragen x 1 miljoen EUR) Geconstateerde onvolkomenheidJaar van eerste constatering Fouten OnzekerhedenArtikel Toelichting in paragraaf    Nr.Omschrijvingomvang Verplichtingen       Totaal 00    Uitgaven       Diverse oorzaken bij directies en posten. Onzekerheid
door met name het onvoldoende functioneren van de interne controle van de
Hoofddirectie Personeel en Organisatie.19985,46,27.01Personeel en materieel buitenland408,83.3 Onrechtmatig ivm onjuiste artikel aanwijzing en onzekerheid
doordat betalingen onvoldoende waren onderbouwd. 20010,20,37.03Statiebezoeken en roulerende
voorzitterschappen4,13.3 Onzekerheid door het onvoldoende functioneren van
de interne controle van de Hoofddirectie Personeel en Organisatie.2001 516.01Deskundigen-programma44,53.3Totaal 5,611,5    Ontvangsten  0    Totaal  00   Agentschap       Totaal  00   Saldibalans       Totaal  00   Toelichting op de saldibalans Al jaren wordt zonder reden geen inzicht gegeven in de categorie
diverse voorschotten die een stand heeft van 30 miljoen.    Toelichting saldibalans 3.4Afgerekende voorschotten199710,914,5  Minimaal 17003.4Totaal 10,914,5    Onvolkomenheden in het financieel beheer
en bedrijfsvoeringJaar van constateringOmschrijvingToelichting in paragraafAutomatisering Informatiebeveiliging1998BZ is goed op weg met het Plan
van aanpak VIR 94 van eind 2000, waardoor naar verwachting het ministerie
voor 2003 aan de vereisten van de VIR zal voldoen. Het ministerie voldoet
in dit opzicht weliswaar aan zijn eigen planning, doch voldoet nog niet aan
de norm van het VIR. En wel omdat nog niet alle K-analyses zijn afgerond en
nog niet alle dienstonderdelen getoetst hebben of zij aan de baseline voldoen
en aanvullende maatregelen moeten implementeren.6.3.2.2/6.3.9 Automatisering begrotingssystemen Implementatie van het nieuwe financiële systeem Piramide
is opnieuw uitgesteld vanwege knelpunten in de aansturing van het project,
de levering van de gewenste functionaliteit van het nieuwe systeem en het
verandermanagement. In 2002 wordt thans 1-1-2003 als invoeringsdatum aangehouden.6.3.2/6.3.9Regelgeving voorschotbeheer2001Een database met goede centraal of decentraal
uitgevoerde COCA toetsen over organisaties, die een noodzakelijk referentiekader
moet vormen ontbreekt nog. FEZ is wel voornemens een plan van aanpak op te
stellen om deze database op te bouwen6.3.3.2/6.3.9 Non gouvernementele organisaties2001De huidige regelgeving biedt geen toereikend
en eenduidig toezicht op NGO's ingeval een NGO werkzaamheden uitbesteedt aan
derdeorganisaties. Hierdoor heeft de minister zijn verantwoordelijkheid voor
een goede toezichtstructuur, zoals neergelegd in de Nota Beheer en Toezicht,
niet geheel gewaarborgd. De voor de NGO's relevante algemene subsidieregeling
en regelgeving voorschotbeheer zijn nl. nog niet op elkaar afgestemd inzake
het toepassen van accountantscontrole. Ook zijn ze door het ontbreken van
een uitgewerkt verantwoordingsprotocol niet voldoende helder.6.3.4Beheer mbt wereldbank2001De Algemene Rekenkamer is van onregelmatigheden
in het functioneren van organisaties als de Wereldbank niet direct op de hoogte
gesteld.6.3.5Materieelbeheer In 2001 hebben belangrijke verbeteringen
in het materieelbeheer plaatsgevonden, maar de onvolkomenheden op het punt
van de risicoanalyse, de uniforme registratie en het toezicht zijn nog niet
geheel opgelost. 1998De keuzes voor systemen en voorraden zijn niet transparant onderbouwd. Dit
is afhankelijk van de invoering van het nieuwe begrotingssysteem Piramide
en van de prioriteitstelling van het departement.6.4 Onderuitputting uitgaven2001Maatregelen van de laatste jaren om tot een
betere spreiding van de besteding van middelen over het jaar te komen (door
een betere planning met behulp van de jaarplancyclus en een periodiek overleg
door individuele budgethouders over de uitputting van budgetten) hadden nog
niet het beoogde effect.6.7.1Bedrijfsvoering agentschap
In vergelijking met 2000 is in 2001 een aanzienlijke vooruitgang is geboekt
in het financieel beheer van het CBI. Om deze opgaande lijn in het financieel
beheer vast te houden, behoeven enige punten evenwel nog de nodige aandacht1998De nodige aandacht
te geven aan ontbrekende zaken als: . – concrete afspraken over een
tussentijdse verantwoording door het CBI in de nieuwe convenanten. –
een meetlat om vast te stellen op welke wijze de efficiency tot uiting komt
in het behalen van de beleidsdoelstellingen, waardoor het CBI zich beter kan
verantwoorden. – blijvende aandacht voor het behoud van de expertise
van de medewerkers op het gebied van het baten- en lastenstelsel door het
opdoen van ervaring en eventueel verdere scholing. – uit oogpunt van
continuïteit van het bedrijfsproces zelf voorzien in de administratieve
verwerking en hierbij niet afhankelijk te zijn van externen.6.7.5* Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden over de volledigheid
van de verantwoorde bedragen. BIJLAGE 4Lijst van gebruikte afkortingenlijstA-analyseAfhankelijkheidsanalyseADDepartementale Accountantsdienst AOAdministratieve Organisatie   BCVBundel Consulaire
VoorschriftenBNPBruto Nationaal Produkt BZMinisterie van Buitenlandse
Zaken   CBICentrum tot Bevordering
van de Import uit ontwikkelingslanden CFDCentrale Facilitaire
DienstCOCAChecklist Organisational
Capacity AssesmentCTFConsultancy Trustfonds   DACDevelopment Assistence
Commitee DGISDirecteur-generaal
Internationale SamenwerkingDGRCDirecteur-generaal
Regiobeleid en Conculaire zakenDSIDirectie Sociale en
Institutionele ontwikkeling  EOPEuropees Ontwikkelingsfonds   FARFlexibele Arbeidsreserve FEZDirectie Financieel
Economische ZakenFMONederlandse Financieringsmaatschappij
voor Ontwikkelingslanden   GMISGeïntegreerd
Management Informatie Systeem   HBBZHandboek bedrijfsvoering
buitenlandse zaken HDIOHoofddirectie Informatiseringsontwikkeling HDPOHoofddirectie Personeel
en Organisatie HGISHomogene Groep Internationale
Samenwerking  IBTAInvesteringsbevordering
en Technische AssistentieIFIInternationale Financiële
Instelling ICTInformatie en Communicatietechnologie IVCInformatievoorziening
en Communicatie   K-analyseKwetsbaarheidsanalyseKGIBKerngroep Informatiebeveiliging  MFAMinisteriële
financiële administratieMIDASManagement Inhoudelijk
Documentair Activiteiten SysteemMILIEVMilieu en Economische
VerzelfstandigingMvTMemorie van Toelichting MVVMachtiging tot Voorlopig
Verblijf   NGONon Gouvernementele
OrganisatieNIONederlandse Investeringsbank
voor Ontwikkelingslanden  OFAOracle Financal AnalyserORETOntwikkelingsrelevante
ExporttransactiesOSOntwikkelingssamenwerking   PBSIProgramma Bilaterale
Samenwerking IndonesiëPlvSPlaatsvervangend
Secretaris PRSPPoverty Reduction
Strategy Papers PIMProject opleidingen
voor Integraal Management   RWTRechtspersonen met
een Wettelijke Taak  SGSecretaris-generaal SLAService Level AgreementSNVStichting Nederlandse
Ontwikkelingsorganisatie  TESWet Toezicht Europese
Subsidies THBTransparante Herinrichting
Bedrijfsvoering   VBTBVan Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording VIRVoorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst 1994ANNEXRAPPORT «BESLUITVORMING BUITENLANDSE ZAKEN»Inhoud 1Inleiding1021.1Algemeen102 1.2Uitvoering1021.3Leeswijzer103    2Organisatie van de besluitvorming104 2.1Besluitvorming binnen BZ1042.1.1Organisatie ministerie en overlegstructuur1042.1.2SG/DG-beraad105 2.2Planning en Control1072.2.1Memorie van toelichting en beleidsagenda1072.2.2De jaarplancyclus107 2.2.3Andere instrumenten van control109    3Conclusies111   4Reactie en nawoord1124.1Inleiding112 4.2Minister van Buitenlandse Zaken112 4.3Nawoord Algemene Rekenkamer1121 INLEIDING1.1 AlgemeenDe Algemene Rekenkamer voerde in de periode oktober 2001 tot en met maart
2002 een onderzoek uit naar de besluitvorming door de ambtelijke departementsleiding
van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ).Aanleiding voor het onderzoek waren negatieve berichten in de pers over
het functioneren van de ambtelijke top van BZ.Doel van het onderzoek is na te gaan welke instrumenten de ambtelijke
departementsleiding bij de besluitvorming ten dienste staan en hoe deze instrumenten
worden ingezet. Onder ambtelijke top wordt in dit onderzoek de Secretaris-Generaal
(SG), Directeuren-Generaal (DG's) en hun plaatsvervangers verstaan.De probleemstelling van het onderzoek luidt:Hoe vindt in opzet de besluitvorming door de ambtelijke departementsleiding
plaats, hoe werkt dit proces in de praktijk en welke ontwikkelingen zijn in
gang gezet voor een verdere verbetering van de besluitvorming?In het onderzoek is de besluitvorming beoordeeld in relatie tot de jaarplancyclus,
als centraal instrument van planning en control binnen het ministerie.Voor dit onderzoek zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:• Besluitvorming dient tijdig plaats te vinden op basis van de juiste,
eenduidige en relevante informatie;• Besluiten dienen helder te zijn en dienen afdoende te worden gecommuniceerd
met de organisatie;• De jaarplancyclus dient te fungeren als het centrale instrument
van planning en control;• Andere instrumenten van planning en control dienen helder gepositioneerd
te zijn ten opzichte van de jaarplancyclus.1.2 UitvoeringHet onderzoek bestond uit bestudering van schriftelijke stukken over de
jaarplancyclus, waaronder de in 2001 verrichte evaluatie van de jaarplancyclus,
de Memorie van Toelichting (MvT) met de beleidsagenda 2002 en jaarverslagen
2001/jaarplannen 2002 met de daarbij behorende elektronische bedrijfsvoeringparagraaf.
De Algemene Rekenkamer heeft de structuur van overleggen en besluitvormen
bij BZ in kaart gebracht en is in het bijzonder ingegaan op het SG/DG-beraad.
De notulen van dit beraad met de onderliggende beslispunten zijn voor de periode
januari 2001 tot en met februari 2002 geanalyseerd. Voorts zijn gesprekken
gevoerd met de SG, de plaatsvervangend SG (plv. SG), de vier DG's, de directeur
Hoofddirectie Personeel en Organisatie (HDPO), de directeur Inspectie Ontwikkelingssamenwerking
en Beleidsevaluatie (IOB), medewerkers van de Hoofddirectie Informatiseringsontwikkeling
(HDIO), Bureau Secretaris-Generaal (BSG), de directie Financieel Economische
Zaken (FEZ) en enkele beleidsdirecties.1.3 LeeswijzerHoofdstuk 2 gaat in op de organisatie van de besluitvorming. Allereerst
wordt ingegaan op de organisatie van het ministerie en de overlegstructuren,
waarbij met name aandacht wordt besteed aan het SG/DG-beraad. Vervolgens wordt
ingegaan op de planning- en controlcyclus, waarin de MvT, de jaarplannen en
andere instrumenten van control aan de orde komen. In hoofdstuk 3 volgen tenslotte
de conclusies.2 ORGANISATIE VAN DE BESLUITVORMING2.1 Besluitvorming binnen BZ2.1.1 Organisatie ministerie en overlegstructuurDe minister van BZ heeft de algemene leiding en is verantwoordelijk voor
het buitenlands beleid. De minister van Ontwikkelingssamenwerking is belast
met het gelijknamig beleidsterrein. De staatssecretaris is vooral belast met
de samenwerking in en de integratie van Europa.De SG is belast met de dagelijkse ambtelijke leiding van het ministerie
en de voorbereiding en uitvoering van beslissingen van de ministers en de
staatssecretaris. De plv. SG coördineert namens de SG het algemeen beheer
van het ministerie. Vanuit deze taak ligt een groot deel van de verantwoordelijkheid
voor het functioneren van ondersteunende directies bij de plv. SG. De SG en
Plv. SG hebben om praktische redenen de werkafspraak gemaakt dat deze taakverdeling
flexibel wordt gehanteerd. De taakverdeling tussen de vier DG's van het ministerie
komt voor drie van de vier DG's grotendeels overeen met de taakverdeling tussen
de drie bewindspersonen van het ministerie.De posten in het buitenland vallen onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid
van de SG. De beleids- en beheersdirecties ondersteunen de SG bij de aansturing
van deze posten. BSG biedt ondersteuning aan de politieke en ambtelijke top.De meeste voorstellen tot besluitvorming bij BZ worden in de vorm van
een memorandum voorgelegd. De memoranda worden doorgaans door een beleidsmedewerker
binnen een directie opgesteld, waarna besluitvorming in de lijn plaatsvindt.
De meeste memoranda van beleidsdirecties waarop besluitvorming dient plaats
te vinden worden door de DG afgedaan. Wanneer een memorandum het beleidsterrein
van andere DG's raakt is een medeparaaf van de desbetreffende DG's vereist.
Voor afstemming hebben de DG's een overlegstructuur in het leven geroepen
waarin zowel medewerkers van beleidsdirecties die onder een andere DG vallen
als medewerkers van ondersteunende directies uitgenodigd worden.Memoranda die ter besluitvorming naar de bewindspersonen gaan, lopen via
de SG. In afwijking hiervan gaan memoranda die verband houden met de coördinatie
van het EU beleid doorgaans direct naar de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken.De Algemene Rekenkamer constateert dat memoranda over bedrijfsvoeringsonderwerpen
en beleidsmatige onderwerpen met een grote financiële en/of organisatorische
bedrijfsvoeringscomponent, doorgaans in het SG/DG beraad aan de orde komen.BZ heeft aan de inhoud, vormgeving een aanlevering van memoranda voorwaarden
gesteld die de toegankelijkheid van deze memoranda en de besluitvorming daarover
vergemakkelijken. Zo dienen memoranda een advies voor een besluit inclusief
eventuele opties en alternatieven te bevatten. Beslispunten dienen zo concreet
mogelijk geformuleerd te zijn. BSG legt vast door wie de memoranda zijn aangeleverd,
welk onderwerp het betreft en hoe het stuk is afgehandeld. BSG voert zelf
een eerste lezing uit en geeft een beknopt advies aan de SG. Begin 2002 gebeurde
de vastlegging van de stukken die naar de bewindspersonen, naar de SG of de
Plv. SG gaan, nog handmatig door BSG. Het ministerie is bezig met de ontwikkeling van een volgsysteem en zal, op termijn, deze stukken
elektronisch registreren.2.1.2 SG/DG-beraad2.1.2.1 Onderwerpen SG/DG beraadHet SG/DG beraad is het hoogste besluitvormende ambtelijke overlegorgaan
binnen het ministerie. De functie van het SG/DG beraad is niet in een instellingsbeschikking
vastgelegd. Op het BZ intranet is de functie van het beraad als volgt geformuleerd:
het SG/DG beraad ziet toe op de hoofdlijnen van het beleid en de goede afstemming
van werkzaamheden.Het SG/DG beraad richt zich op managementkwesties in besluitvormende zin.1 Deelnemers aan het beraad zijn de SG, de plv. SG, de
DG's, de directeuren FEZ, HDPO, HDIO en, indien daar aanleiding toe is, de
DG Buitenlandse Economische Betrekkingen van het ministerie van Economische
Zaken. Het SG/DG beraad introduceerde in maart 2001 het instrument managementplanning.
De managementplanning heeft de vorm van een jaaragenda en bevat onderwerpen
die gedurende het jaar in het SG/DG beraad aan de orde zullen komen. De managementplanning,
die iedere zes maanden wordt geactualiseerd, gaat vooral in op onderwerpen
gericht op de bedrijfsvoering. De onderwerpen zijn gegroepeerd naar de «piofah»
functies personeel, informatie, organisatie, financiën, automatisering
en huisvesting. Tevens is een aantal beleidsmatige onderwerpen in de planning
opgenomen die een grote financiële en/of organisatorische bedrijfsvoeringscomponent
bevatten. In de laatst verschenen managementplanning van februari 2002 zijn
bijvoorbeeld vijf onderwerpen met een beleidsmatig karakter en 36 «piofah»
onderwerpen opgenomen.Uit het onderzoek blijkt dat het SG/DG-beraad er in 2001 bewust voor heeft
gekozen om veel beheersonderwerpen op de agenda te zetten. Met name de onderwerpen
personeel en jaarplancyclus zijn in 2001 veelvuldig voorgekomen op de agenda
van het beraad.In de managementplanning van maart 2001 wordt nader toegelicht dat beleidskwesties
worden behandeld in de bewindsliedenstaf, in speciale overleggen, schriftelijk
via de lijn, op ambtelijk niveau, in DG staven of door de integraal manager
zelf.De verschillende stukken geven niet eenduidig aan welk soort beslissingen
aan het beraad worden voorgelegd. Daarom heeft de Algemene Rekenkamer geanalyseerd
welk soort onderwerpen in het beraad aan de orde komen. De Algemene Rekenkamer
constateert dat in het beraad zowel beleid- als beheerkwesties aan de orde
komen. Hierbij lag het accent in 2001 op beheersmatige onderwerpen. De Algemene
Rekenkamer is van mening dat het beraad onvoldoende eenduidig heeft aangegeven
welk soort onderwerpen structureel in het beraad thuishoren. Wel heeft het
beraad in de managementplanning aangegeven waar de accenten voor het beraad
in de periode 2001 en 2002 liggen.2.1.2.2 Besluitvorming beraadTijdens het onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer alle notulen en de
onderliggende stukken van het SG/DG beraad vanaf januari 2001 tot en met februari
2002 geanalyseerd en beoordeeld op besluitvorming. Op basis van dit onderzoek
en de gehouden interviews constateert de Algemene Rekenkamer dat:• het overleg doorgaans wekelijks plaatsvindt en de vaste deelnemers
nagenoeg steeds aanwezig of vertegenwoordigd waren; • de meeste onderwerpen uit de managementplanning in het beraad aan
de orde komen (overigens werd niet steeds de in het beraad nagestreefde datum
van behandeling of besluitvorming gehaald);• de tijdige aanlevering van stukken voor het beraad nog voor verbetering
vatbaar is;• de aan het beraad voorgelegde beslispunten over het algemeen helder
zijn geformuleerd en het beraad doorgaans een helder standpunt inneemt over
de gevraagde beslispunten;• het beraad geen systeem kent waarin de uitvoering van alle genomen
besluiten gevolgd wordt.De Algemene Rekenkamer constateert voorts dat over enkele beslissingen
die de hele organisatie aangaan, nauwelijks informatie in de notulen van het
beraad terug te vinden was. Het betreft bijvoorbeeld de besluitvorming rond
het stopzetten van opleidingen in het kader van het Project Integraal Management
en besluitvorming over de verdere voortzetting van het geautomatiseerde informatiesysteem
Piramide midden 2001.In september 2001 heeft het SG/DG beraad een «heidag» gehouden
waarin haar functioneren aan de orde is gekomen. Het verslag van deze bijeenkomst
stond geagendeerd voor het SG/DG-beraad van 13 september 2001. In maart 2002
was dit verslag echter nog niet verschenen. De Algemene Rekenkamer constateert
dat op dit punt nog steeds geen besluitvorming heeft plaatsgevonden. De Algemene
Rekenkamer is van mening dat in het kader van een open communicatie met de
organisatie het van belang is de resultaten van deze evaluatie in dit beraad
te bespreken en eventuele maatregelen ter verbetering van dit functioneren
kenbaar te maken.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de managementplanning meer structuur
in het beraad heeft gebracht en dat de besluitvorming in het beraad over het
algemeen helder is. Wel acht de Algemene Rekenkamer het van belang dat alle
onderwerpen met een grote organisatorische of financiële component die
de organisatie als geheel raken, expliciet in het beraad aan de orde komen.2.1.2.3 Verslaglegging beraadBZ streeft naar openheid over hetgeen in het SG/DG beraad aan de orde
komt en hetgeen besloten is. De deelnemers aan het beraad informeren de onder
hen ressorterende directies derhalve over hetgeen in het beraad aan de orde
kwam en berichten tevens de posten over onderwerpen die voor hen relevant
zijn. BSG stelt na afloop van het overleg korte en bondige notulen op, die
aan het volgende overleg ter goedkeuring worden voorgelegd. De notulen zijn
voor alle BZ medewerkers toegankelijk via het BZ intranet.Uit de analyse die de Algemene Rekenkamer heeft verricht, blijkt dat de
notulen van het beraad in onvoldoende mate als zelfstandig stuk leesbaar zijn.
Zo komt het regelmatig voor dat uitsluitend wordt vastgelegd dat het beraad
akkoord gaat met concrete voorstellen tot besluitvorming op voorgelegde beslispunten,
zonder dat de onderliggende beslispunten en de daarbij behorende voorstellen
worden opgenomen in de notulen. Voor de deelnemers aan het beraad levert het
niet zelfstandig leesbaar zijn van de notulen doorgaans geen probleem op;
zij beschikken over de onderliggende stukken. De overige medewerkers binnen
de organisatie beschikken echter niet over de onderliggende
stukken, waardoor zij incomplete informatie ontvangen.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de notulen van het beraad voor
de communicatie met de organisatie over de besluitvorming, tenminste de beslispunten
met de daarop genomen besluiten dienen te bevatten. Hierdoor wordt de betrokkenheid
van met name de posten in het buitenland bij de organisatie op peil gehouden.2.2 Planning en Control2.2.1 Memorie van toelichting en beleidsagendaMet het regeerakkoord als uitgangspunt stellen beleidsdirecties, onder
tussenkomst van de DG's, de SG/plv. SG en de bewindspersonen jaarlijks de
MvT bij de begroting met de daarbij behorende beleidsagenda op. Het ministerie
van BZ heeft vijf hoofddoelstellingen van beleid geformuleerd. Deze vijf hoofddoelstellingen
zijn nader uitgewerkt in de vijftien beleidsartikelen in de begroting van
BZ.In de beleidsagenda zijn per beleidsartikel de volgende onderwerpen standaard
opgenomen:• Algemene beleidsdoelstelling;• Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten met onder andere
een groeiparagraaf met informatie over de meting van prestatiegegevens;• Budgettaire gevolgen van beleid;• Budgetflexibiliteit;• Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en ramingen.De MvT bij de begroting met de daarbij behorende beleidsagenda is primair
opgesteld ten behoeve van het parlement en is de basis voor het in het komend
jaar te voeren beleid. Samen met de beleidsnotities van BZ, de MvT en beleidsnotities
van andere departementen die samenwerken met BZ in de Homogene Groep Internationale
Samenwerking is dit het referentiekader voor het opstellen van de jaarplannen
en uitvoeren van de taken door de budgethouders. De departementsleiding heeft
hier om redenen van eenduidigheid bewust voor gekozen.2.2.2 De jaarplancyclusHet ministerie heeft de verantwoordelijkheid voor zowel de uitwerking
van het beleid als beheer bij de budgethouders op decentraal niveau neergelegd.
De bestuurders van de organisatieonderdelen zijn als integraal manager verantwoordelijk
voor het eigen functioneren, waaronder begrepen de bijdrage die zij geacht
worden te leveren aan het functioneren van de organisatie van het ministerie
als geheel. De jaarplancyclus is het belangrijkste sturingsinstrument voor
deze integraal managers.In de jaarplanaanschrijving 2002, die in oktober 2001 aan de posten en
directies werd verzonden, geeft de SG aan dat de jaarplannen worden ingericht
volgens de lijn Doelstellingen, Resultaten, Activiteiten, Middelen (DRAM).
In deze systematiek wordt een logisch verband gelegd tussen doelstellingen,
te bereiken resultaten (output), daarvoor te verrichten activiteiten (throughput)
en benodigde mensen en middelen (input). Voorts dienen de indicatoren voor
het meten van de realisatie van de doelstellingen Specifiek, Meetbaar, Afgesproken,
Relevant en Tijd gebonden (SMART) te zijn geformuleerd. In het
jaarplan dient een verband te worden gelegd tussen het beleid en de bedrijfsvoering.
Posten en beleidsdirecties dienen hun jaarplannen goed onderling af te stemmen.
De SG adviseerde derhalve de regiodirecties om voor de afronding van hun jaarplannen,
de eigen jaarplannen ter informatie aan de posten te zenden. Ook dient het
jaarplan zo te worden opgesteld dat het direct kan worden gebruikt als instrument
voor de monitoring van de uitvoering van het beleidsprogramma en het beheer.
Langs deze weg beoogt de ambtelijke leiding de jaarplannen te laten voldoen
aan VBTB normen.In het jaarverslag wordt volgens dezelfde systematiek verantwoording afgelegd
als in het jaarplan. Dat gaat volgens de lijn: beoogde doelstellingen, behaalde
resultaten, verrichte activiteiten, geconstateerde knelpunten en leerpunten,
gerealiseerde inzet mensen en middelen. De directies informeren de leiding
van het departement, onder tussenkomst van de DG, over de relatie tussen het
ingezette beleid en het daarmee bereikte resultaat.De Algemene Rekenkamer constateert dat de jaarplancyclus in opzet hiermee
tot een sluitend geheel is gemaakt. Voor een verdere verbetering van de werking
van de jaarplancyclus moeten echter nog belangrijke knelpunten worden opgelost.De MvT met de daarbij behorende beleidsagenda en beleidsnotities bieden
de budgethouders in opzet een goed kader voor de uitwerking van het beleid
in jaarplannen. In de jaarplannen 2002 is voor het eerst expliciet met dit
kader gewerkt. Een evaluatie van de opgestelde jaarplannen 2002 zal uit moeten
wijzen in hoeverre het kader in de praktijk voldeed en waar bijstelling nodig
is.De budgethouders hebben nog weinig ervaring met het werken volgens de
DRAM systematiek. Dit betekent dat, zoals bij het opstellen van de jaarplannen
2002 het geval was, de komende jaren een intensieve begeleiding van de budgethouders
bij het opstellen van de jaarplannen noodzakelijk blijft.De Algemene Rekenkamer constateert dat het «SMART» formuleren
van doelstellingen nog niet mogelijk is omdat de benodigde indicatoren voor
het meten van beleidsdoelstellingen nog niet gereed zijn. Wel heeft het ministerie
in 2001 belangrijke vorderingen gemaakt met activiteiten om tot prestatie-indicatoren
voor ontwikkelingssamenwerking te komen. Pas nadat deze indicatoren en de
daarbij behorende normen gereed zijn ontstaat er een basis om doelstellingen
SMART te formuleren.Tenslotte zijn de jaarplannen/jaarverantwoordingen nog primair gericht
op de individuele budgethouder. Consolidatie op concernniveau vereist dat
de plannen en verantwoordingen van met name de individuele posten voldoende
gestandaardiseerde informatie bevatten voor beleidsdirecties. Dan immers kunnen
deze beleidsdirecties meten of de eigen doelstellingen zijn gehaald. Een vergelijkbare
doorvertaling naar het niveau van de DG, SG en minister is nodig om vast te
kunnen stellen of en in hoeverre doelstellingen uit de MvT zijn gehaald.De Algemene Rekenkamer constateert dat de beschikbare informatie over
de thema's en daarbij behorende doelstellingen, behaalde resultaten, activiteiten
en ingezette middelen per budgethouder sterk varieert. Daarom is het voor
het ministerie nog niet goed mogelijk om met die informatie een goed totaalbeeld
te verkrijgen over de realisatie van het beleid dat in de MvT en de beleidsagenda
is geformuleerd. In de verantwoording van BZ wordt derhalve, met uitzondering
van informatie afkomstig uit de bedrijfsvoeringsparagraaf bij
de jaarplannen, nog nauwelijks gebruik gemaakt van de informatie afkomstig
uit de jaarplannen van de posten.2.2.3 Andere instrumenten van controlDe departementsleiding beschikt over diverse instrumenten van control.
Zo ontvangt de ambtelijke departementsleiding de rapporten van de ISB en de
IOB en de managementnotities van de ACD. De leiding verkrijgt daarnaast veel
informatie van FEZ waaronder de uitkomsten van risicoanalyses met betrekking
tot de bedijfsvoering. Ook is er informatie beschikbaar uit geautomatiseerde
systemen zoals Midas en FOS, geeft DPV informatie over missies, geeft HDPO
formatieoverzichten, komt informatie uit het controllersoverleg, en zijn er
missieverslagen van beleidsdirecties, overdrachtsmemoranda etcetera.FEZ heeft een aantal ontwikkelingen in gang gezet om op centraal niveau
beter geïnformeerd te worden over de risico's die zich voordoen in de
bedrijfsvoering bij posten en directies. Met behulp van een elektronische
bedrijfsvoeringsparagraaf bij de jaarplannen genereert zij op centraal niveau
informatie, die op hoofdlijnen een beeld geeft van knelpunten bij posten.
Begin 2002 heeft FEZ klantendesks ingesteld. Deze brengen informatie samen
die beschikbaar komt vanuit de verschillende instrumenten van control. Deze
klantendesks voeren met behulp van die informatie risicoanalyses uit met betrekking
tot de bedrijfsvoering bij posten en directies. Periodiek stelt FEZ een overzicht
op over de geconstateerde risico's en rapporteert hierover aan het SG/DG beraad.
De van de klantendesks afkomstige informatie is tevens belangrijk bij het
opstellen van de mededeling over de bedrijfsvoering. Omdat de informatie die
afkomstig is uit de beschikbare informatiebronnen bij gebrek aan normen nog
erg ongelijksoortig is, heeft FEZ inmiddels een werkgroep «normen»
ingesteld die in de eerste helft van 2002 met voorstellen moet komen.De Algemene Rekenkamer is van mening dat FEZ hiermee een belangrijke stap
heeft gezet om de bedrijfsvoering beter in control te krijgen. De verdere
uitwerking van het instrumentarium en de daarbij behorende normen zal de komende
jaren moeten leiden tot een volwaardig en evenwichtig systeem.Ook beleidsdirecties en de ambtelijke top dienen de informatie te krijgen
die het mogelijk maakt te beoordelen of zij de door hen uitgewerkte beleidsdoelstellingen
halen, welke oorzaken ten grondslag liggen aan eventuele knelpunten en waar
bijsturing nodig is. Dit betreft zowel informatie over het op orde zijn van
de bedrijfsvoering, als belangrijke randvoorwaarde voor de realisatie van
het beleid, als over de realisatie van het beleid zelf.Begin 2002 waren nog nauwelijks normen ontwikkeld om tot een objectieve
en eenduidige beoordeling van risico's bij de realisatie van het beleid te
komen.De departementsleiding krijgt vanuit de verschillende instrumenten van
control informatie. Een totaalbeeld over de realisatie van het beleid en de
knelpunten die zich daarbij voordoen is hieruit niet af te leiden. De informatie
die beschikbaar komt uit de diverse instrumenten van control zou volgens de
Algemene Rekenkamer op enigerlei wijze moeten aansluiten op de jaarplancyclus
als centraal instrument van planning en control. Om dit te kunnen realiseren
acht de Algemene Rekenkamer het van belang dat de departementsleiding
expliciteert welke bijdrage de verschillende instrumenten in onderling verband
moeten leveren aan het in control zijn van het departement.Zo blijkt uit de begroting 2002 dat evaluaties een centrale rol spelen
bij prestatiemeting met betrekking tot de meeste beleidsartikelen binnen BZ.
Dit houdt in dat de uitkomsten van deze evaluaties voor een belangrijk deel
de basis moeten vormen voor de informatie die in jaarverslagen terecht komt.
Als norm in de Regeling Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek Rijksoverheid
geldt dat evaluaties ten minste een maal per vijf jaar worden uitgevoerd.
Het ministerie dient zich echter jaarlijks te verantwoorden.Wanneer andere instrumenten onvoldoende informatie leveren over prestaties
voor de jaarverantwoording, is het nodig de inhoud en frequentie van evaluaties
af te stemmen op de jaarverantwoording.De klantendesks van FEZ hebben inmiddels het instrument risicoanalyse
ontwikkeld, waarbij al gebruik wordt gemaakt van informatie uit verschillende
bronnen. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer dient de risicoanalyse
verder uitgewerkt te worden tot een instrument waarmee zowel over bedrijfsvoeringsrisico's
als andere risico's rond de realisatie van het beleid wordt gerapporteerd.De beleidsdirecties en de ambtelijke top als integraal manager zullen
uiteindelijk zorg moeten dragen voor de uitvoering van deze risicoanalyses.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de verdere ontwikkeling van deze
normen voor de kwaliteit van de bedrijfsvoering en de uitvoering van het beleid
een hoge prioriteit van de departementsleiding verdient. Pas nadat hier verder
gestalte aan is gegeven, is een betere meting en weging van de kwaliteit van
de verrichte activiteiten en de informatievoorziening daarover mogelijk. De
Algemene Rekenkamer beveelt hierbij aan dat de departementsleiding de beschikbare
instrumenten van control zodanig inzet dat zij goed op elkaar zijn afgestemd
en optimaal voeding kunnen geven aan een goed functionerende planning- en
controlcyclus. 3 CONCLUSIESDe ambtelijke top heeft de afgelopen jaren veel in gang gezet om de besluitvorming
binnen het ministerie verder te verbeteren. De Algemene Rekenkamer constateert
een aantal belangrijke verbeteringen zoals de verdere structurering van de
jaarplancyclus, de invoering van de managementplanning en structurering van
de aanlevering van stukken ter besluitvorming. De Algemene Rekenkamer concludeert
dat het SG/DG beraad over het geheel genomen naar behoren functioneert. Wel
vraagt de Algemene Rekenkamer extra aandacht voor de kwaliteit van de informatievoorziening
ten behoeve van de sturing en verantwoording op concernniveau.De Algemene Rekenkamer constateert een aantal tekortkomingen in de communicatie
met de organisatie over de besluitvorming. Zo heeft het beraad onvoldoende
eenduidig aangegeven welk soort onderwerpen structureel in het beraad thuishoren.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat alle belangrijke bedrijfsvoerings-
en beleidsmatige onderwerpen die een grote financiële en/of organisatorische
component bevatten in het beraad aan de orde moeten komen. Wel geeft het beraad
halfjaarlijks de accenten in de managementplanning aan. De communicatie met
de organisatie kan volgens de Algemene Rekenkamer verbeteren door de notulen
van het beraad als een zelfstandig en leesbaar stuk te presenteren met daarin
opgenomen de beslispunten en de daarop genomen besluiten.Hoewel de jaarplancyclus inmiddels ontwikkeld is tot een in opzet goed
instrument van planning en control, vervult het nog niet de beoogde functie
van centraal instrument van planning en control binnen het ministerie. Dit
wordt enerzijds veroorzaakt door het feit dat de benodigde indicatoren voor
het meten van prestaties en knelpunten nog onvoldoende ontwikkeld zijn en
anderzijds doordat de overige instrumenten van control nog onvoldoende op
de jaarplancyclus zijn afgestemd.Dit heeft er toe geleid dat het ministerie de jaarplancyclus nog onvoldoende
kan gebruiken voor de sturing van en de verantwoording door het departement.De Algemene Rekenkamer is van mening dat een verdere ontwikkeling van
normen ten aanzien van zowel het beleids- als het bedrijfsvoeringsproces en
de rapportage over de daarmee samenhangende risico's een hoge prioriteit van
de departementsleiding verdient. Pas nadat hier verder gestalte aan is gegeven
wordt een betere meting en weging van de kwaliteit van de verrichte activiteiten
en de informatievoorziening daarover mogelijk. De Algemene Rekenkamer beveelt
in dit kader tevens aan dat de departementsleiding expliciteert welke bijdrage
de verschillende instrumenten in onderling verband moeten leveren aan het
in control zijn van het departement. Hierdoor ontstaat naar haar mening een
betere basis voor het genereren van alle benodigde informatie ten behoeve
van de sturing en verantwoording en de daarmee samenhangende besluitvorming
op concernniveau. Tevens kan hiermee een extra impuls worden gegeven aan de
ontwikkelingen die BZ in gang heeft gezet om tot een goede VBTB begroting
en verantwoording te komen. 4 REACTIE EN NAWOORD4.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft haar bevindingen voor commentaar voorgelegd
aan de minister van Buitenlandse Zaken. Het commentaar wordt hieronder weergegeven.4.2 Minister van Buitenlandse ZakenDe minister van Buitenlandse Zaken onderschreef in zijn reactie de constateringen
van de Algemene Rekenkamer dat in de afgelopen jaren een aantal belangrijke
verbeteringen is doorgevoerd ten aanzien van het besluitvormingsproces binnen
Buitenlandse Zaken. Het betreft onder meer de invoering van een managementplanning,
de structurering van de aanlevering van stukken ter besluitvorming en de jaarplancyclus.Voorts gaf de minister aan dat er hard gewerkt is om de jaarplancyclus
tot een goed instrument van planning en control te ontwikkelen. Wel gaf de
minister aan dat nog een aantal verbeteringen op dit vlak mogelijk is. Er
zal in de komende periode voldoende aandacht worden besteed om de jaarplancyclus
effectiever te maken.De minister gaf aan de aanbevelingen ten aanzien van het SG/DG-beraad
over te nemen. Zo zal de interne communicatie ten aanzien van de besluitvorming
in het SG/DG-beraad worden verbeterd. Ook zal meer eenduidig worden aangegeven
welke onderwerpen in het SG/DG-beraad thuishoren. Als gevolg van de nadere
uitwerking van de kabinetsvisie op de toekomstige audit-functie zoals neergelegd
in het «Kwaliteitsplan audit-functie Rijksoverheid», worden de
verantwoordelijkheden van het huidige Audit Committee herzien. Dit zal nadrukkelijk
gebeuren in relatie tot de taken en verantwoordelijkheden van het SG/DG-beraad.Tenslotte merkte de minister op dat de zorg van de Algemene Rekenkamer
omtrent mogelijk onvoldoende afstemming tussen de verschillende instrumenten
van control inmiddels wordt ondervangen. In het kader van de Mededeling over
de bedrijfsvoering worden opzet en werking van het huidige Management Control
Systeem van Buitenlandse Zaken bekeken. Hiertoe wordt het geheel van instrumenten
dat deel uit maakt van het Management Control Systeem en de onderlinge werking
tussen de verschillende instrumenten in kaart gebracht. De door de Algemene
Rekenkamer aanbevolen koppeling tussen de verschillende instrumenten wordt
hiermee gemaakt.4.3 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is ingenomen met de toezeggingen van de minister
en zal de uitwerking van de toezeggingen met interesse blijven volgen.XNoot1Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het
referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en
op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer.XNoot1Een RWT is een rechtspersoon met een wettelijke taak.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 584, nr. 1.XNoot1DAC: development assistence committee.XNoot2Mvv: machtiging tot voorlopig verblijf.XNoot1Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het
referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en
op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer.XNoot1Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in
Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het referentiekader
is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en op 21 februari
2002 verzonden naar de Tweede Kamer.XNoot1BZ aan het begin van het nieuwe millennium (15 januari 2001). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28380-9.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl