Wijziging onderwijswetten in verband met invoering bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten, aanvulling interventiemogelijkheden en verbetering intern toezicht; Brief van de Onderwijsraad
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31828, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

14-04-2009

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

31828 nr. 7

03-04-2009

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31828Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 341 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 828Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra,
de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de
Leerplichtwet 1969 in verband met de invoering van bekostigingsvoorschriften
voor minimumleerresultaten, alsmede een aanvulling van de interventiemogelijkheden
in het kader van het overheidstoezicht, en de verbetering van het intern toezichtnr. 7BRIEF VAN DE ONDERWIJSRAADAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 3 april 2009Met genoegen zendt de Onderwijsraad u hierbij het advies getiteld Minimum leerresultaten, interventie en intern toezicht.De Onderwijsraad reageert met dit briefadvies op de vraag van uw Kamer
(Kamerstuk 31 828, nr. 5) over het reeds ingediende wetsvoorstel Goed bestuur, goed onderwijs. De raad vindt het wetsvoorstel
in algemene zin noodzakelijk, proportioneel en wenselijk.Tegelijk wil de raad echter nadrukkelijk wijzen op mogelijke negatieve
neveneffecten, die ondervangen moeten worden. De raad gaat er voorts vanuit
dat eventuele sancties enkel proportioneel door de minister zullen worden
toegepast.Hij geeft u een zevental concrete aanbevelingen ter verbetering van het
wetsvoorstel in overweging.Met beleefde groet,A. M. L. van WieringenVoorzitterA. van der RestSecretarisMINIMUM LEERRESULTATEN, INTERVENTIE EN INTERN TOEZICHTKANTTEKENINGEN BIJ HET WETSVOORSTELInhoudsopgave blz.1Inleiding en adviesvraag3 1.1Inleiding31.2Adviesvraag3 1.3Leeswijzer4   2Stand van zaken goed onderwijsbestuur,
inhoud wetsvoorstel en advieskader van de raad5 2.1Stand van zaken goed bestuur5 2.2Inhoud wetsvoorstel8 2.3Advieskader van de raad9    3Commentaarpunten123.1Algemeen oordeel: noodzakelijk
wetsvoorstel met preventieve werking12 3.2Enkele kanttekeningen13 3.3Rol van horizontale verantwoording
en keuze in codes18   4Conclusies en aanbevelingen20   Afkortingen23    Literatuur24   Bijlage 1: Adviesvraag26   Bijlage 2: Adviesaanvraag27De raad levert in dit advies commentaar op het Wetsvoorstel goed bestuur,
goed onderwijs.1 INLEIDING EN ADVIESVRAAG1.1 InleidingDe beide staatssecretarissen van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap)
hebben, mede namens de minister van LNV (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel ingediend met het oog op wijziging van
de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het
voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de Leerplichtwet
1969. Deze wijzigingen houden verband met de invoering van bekostigingsvoorschriften
voor minimum leerresultaten, alsmede met een aanvulling van de interventiemogelijkheden
in het kader van het over-heidstoezicht, en met de verbetering van het intern
toezicht.1Bovengenoemd wetsvoorstel heeft tot doel het bestuurlijk instrumentarium
te verbeteren om als overheid slagvaardig te kunnen optreden in gevallen waarin
sprake is van:– een ernstige of langdurig tekortschietende onderwijskwaliteit
op een school; of– bestuurlijk wanbeheer van één of meer scholen.Tevens regelt het wetsvoorstel de verplichtstelling voor alle schoolbesturen
om bestuur en intern toezicht functioneel of organiek te scheiden en wordt
een wettelijke basis gecreëerd voor (sector)codes voor goed bestuur.De leden van de Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
willen graag dat de Onderwijs-raad op korte termijn een briefadvies uitbrengt,
alvorens zij het verslag bij het wetsvoorstel opstellen.1.2 AdviesvraagZoals blijkt uit de bijlage bij de brief aan de leden van de Tweede Kamer,
vormt een negatief advies door de Raad van State mede de aanleiding voor de
adviesaanvraag aan de Onderwijsraad.2 De Raad
van State constateerde tevens dat het voor de hand had gelegen de Onderwijsraad
over dit wetsvoorstel te laten adviseren.De leden van de Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
geven aan dat, om de leerresultaten te kunnen beoordelen, in de Wet op het
voortgezet onderwijs twee hoofdelementen worden verankerd, namelijk het doorstroomrendement
en de examenresultaten. Daarnaast wordt een aantal hoofdelementen van de meting
en beoordeling van de leerresultaten in de wet vastgelegd.Tevens wordt verwezen naar de passage in de memorie van toelichting die
aangeeft dat CFI (Centrale Financiën Instellingen) en de Accountantsdienst
geen oordeel kunnen geven over de handhaafbaarheid.3
Om hier een uitspraak over te kunnen doen achten beide diensten het wenselijk
dat er een nadere uitwerking komt van de kwalificaties voor de leerresultaten
en van de basisprincipes van goed bestuur.Hoewel er geen afgebakende adviesvraag aan de raad is voorgelegd, vat
de raad de opdracht van de Tweede Kamer als volgt op.Welke belangrijke kanttekeningen zijn te maken bij het uitgebrachte wetsvoorstel
over het invoeren van bekostigingsvoorschriften voor minimum leerresultaten,
de aanvulling van de interventiemogelijkheden en verbetering van het intern
toezicht?Specifieke aandacht zal er daarbij zijn voor de effectiviteit en handhaafbaarheid
van de minimum leer-resultaten in het primair en voortgezet onderwijs, en
eisen voor goed bestuur.1.3 LeeswijzerHoofdstuk 2 start met een beknopte beschrijving van de stand van zaken
rond de invoering van goed bestuur in het onderwijs. Na een samenvatting van
het wetsvoorstel schetst het hoofdstuk vervolgens het toetsingskader van de
raad aan de hand van eerdere aanbevelingen op het terrein van goed bestuur.
Hoofdstuk 3 bevat de belangrijkste commentaarpunten. In hoofdstuk 4 staan
de aanbevelingen, die mogelijk de opmaat kunnen zijn voor enkele amendementen
bij het ingediende wetsvoorstel.Dit hoofdstuk beschrijft het toetsingskader dat de raad hanteert. Dit
is gebaseerd op eerdere adviezen rond degelijk onderwijsbestuur en de functie
van onderwijs-opbrengsten.2 STAND VAN ZAKEN GOED ONDERWIJSBESTUUR, INHOUD WETSVOORSTEL
EN ADVIESKADER VAN DE RAADDit hoofdstuk gaat allereerst in op de stand van zaken rond de invoering
van goed (degelijk1 ) bestuur (met name de implementatie
en het functioneren van raden van toezicht) in de verschillende onderwijssectoren
en andere maatschappelijke sectoren. Daarna volgt een beknopte beschrijving
van de inhoud van het wetsvoorstel. Tot slot wordt het toetsingskader van
de raad bij dit advies beschreven, dat gebaseerd is op eerdere adviezen rond
degelijk onderwijsbestuur en de functie van onderwijsopbrengsten.2.1 Stand van zaken goed bestuur2Functiescheiding in hoger onderwijs en middelbaar beroepsonderwijsDe functiescheiding is in het hoger onderwijs al in vergaande mate doorgevoerd
in de vorm van een organieke scheiding. In 2005 verscheen – in opdracht
van de minister van OCW – een onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
naar raden van toezicht binnen het hoger onderwijs (universiteiten en hogescholen).3 Aanleiding voor het onderzoek was de discussie over goed
bestuur in het hoger onderwijs en het voornemen de WHW (Wet hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek) ingrijpend te herzien. De inspectie constateerde
dat de raden van toezicht heel verschillend zijn vormgegeven en daardoor heel
verschillend invulling aan hun opdracht geven. Zo zijn er bijvoorbeeld grote
verschillen in de benoemingsprocedure en de wijze waarop belangen terugkomen
in de samenstelling van een raad van toezicht, maar ook rol, taakopvatting
en wijze van verantwoording lopen sterk uiteen. De inspectie stelde dat aandachtspunten
waren: de eenzijdige informatiestroom vanuit het college van bestuur; het
ontbreken van transparante verantwoording door een raad van toezicht; de afwezigheid
van professionaliseringskanalen voor toezichthouders; en een voorziening waartoe
belanghebbenden zich kunnen richten bij disfunctioneren van een toezichthoudend
orgaan. De aangetroffen diversiteit gaf de inspectie voldoende grond voor
de conclusie dat in het hoger onderwijs een eenduidige waarborg voor de kwaliteit
en continuïteit en het functioneren van het intern toezicht ontbrak.
Inmiddels is het Wetsvoorstel ver-sterking besturing aanhangig, dat de WHW
wijzigt en waarin wordt voorzien in een wettelijk kader voor de raden van
toezicht.4Het principe van scheiding van intern toezicht en bestuur zal ook voor
het middelbaar beroepsonderwijs worden vastgelegd in de WEB (Wet educatie
en beroepsonderwijs).5 Aanvankelijk was het de
bedoeling slechts een organieke scheiding toe te staan. Door een amendement
is het echter ook mogelijk om een functionele scheiding aan te brengen binnen één
bestuur door middel van een algemeen bestuur dat toeziet op een dagelijks
bestuur, of bestuurders.6 Tevens wordt in het
wetsvoorstel geregeld dat het bevoegd gezag in het jaarverslag verantwoording
aflegt over de omgang met een branchecode voor goed bestuur. Bij ministeriële
regeling kan een branchecode worden aangewezen. Bij de Wet deregulering en
administratieve lastenverlichting in het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie
is ingegaan op de rol van de inspectie: «De Inspectie van het Onderwijs
houdt proportioneel toezicht en kijkt daarbij ook naar aspecten van goed bestuur
zoals het functioneren van de raad van toezicht. Governance, en
dan vooral het functioneren van het interne toezicht, maakt onderdeel uit
van de risicoanalyse van de inspectie. Het risicoprofiel van de instelling
speelt een belangrijke rol bij het bepalen van het toezichtarrangement. Slecht
functioneren van de raad van toezicht kan een reden zijn om het verticale
toezicht op het functioneren van de instelling te intensiveren.»1 Ook het functioneren van het interne toezicht en de governancestructuur
wordt dus onderdeel van het inspectietoezicht.Dubbele rollen van interne toezichthoudersUit verschillende onderzoeken naar het functioneren van raden van toezicht
(zowel binnen als buiten het onderwijs) blijkt dat raden toezichthouden wel
als belangrijkste functie voor zichzelf zien, maar nog vaak moeite hebben
met de combinatie van rollen die zij moeten vervullen, zoals werkgever voor
het bestuur, intern toezichthouder op bestuursbesluiten en strategisch adviseur.2Toezicht houden is niet gemakkelijk. Enerzijds veronderstelt toezien volgens
De Ridder een zekere reële vorm van «vreemde ogen die dwingen»
en op hoofdlijnen toezien op de (strategische) keuzes die door het bestuur
worden gemaakt. Anderzijds is er ook een zekere rol als adviseur, vraagbaak
of «klankbord» voor het bestuur. Wanneer het accent van deze laatste
rol te sterk door de interne toezichthouder wordt aan-gezet, worden sancties
of interventies (geen goedkeuring, ontslag van de bestuurder) slechts zelden
toe-gepast, zo blijkt uit onderzoek van De Ridder.Hooge wijst in haar onderzoek op drie dubbelrollen van raden van toezicht.
De eerste dubbelrol is de legi-timatie van het toezicht bij het bewaken van
het normatief kader. Zowel de maatschappelijke positie van de leerlingen/ouders/studenten,
professionals en andere belanghebbenden, als het continuïteitsbelang
van de instelling zijn uitgangspunten. Het is niet altijd even gemakkelijk
een balans te vinden tussen het directe belang van de instelling en een goede
invulling van bijvoorbeeld de horizontale verantwoording. Tweede dubbelrol
is het bewaken van de balans tussen afstand houden tot de bestuurders en «er
boven-op» zitten. Duidelijk is dat interne toezichthouders nooit op
de stoel van de bestuurders mogen gaan zit-ten, maar als er verkeerde beslissingen
worden genomen of bepaalde risico’s worden veronachtzaamd moeten zij
wel ingrijpen. Laatste dubbelrol, verband houdend met de twee eerder genoemde,
is die van de balans tussen klankbordfunctie en toezichthouder, tussen adviseur
en waakhond.Uit het onderzoek van Hooge en de inspectie komt naar voren dat de informatievergaring
vrij eenzijdig verloopt (van college van bestuur naar raad van toezicht) en
dat veel raden aangeven dat men eigenlijk te weinig afweet van de geldende
wet- en regelgeving om in dat opzicht een «sparringpartner» te
zijn van het college van bestuur.Onderzoeken naar implementatie goed bestuurGovernance omvat naast het wettelijk kader het helder verdelen van taken
en bevoegdheden in statuten, reglementen en procedures. Daarbij zijn ook de
(organisatieculturele) waarden die ten grondslag liggen aan het handelen,
zoals integriteit en onafhankelijk oordelen, van belang. Die waarden zijn
onderdeel van de governancecodes. Per sector is een code vastgesteld en in
het primair en voortgezet onderwijs zelfs meerdere codes.3Bij besturen in het primair en voortgezet onderwijs is het raad-van-toezichtmodel
in opkomst, met name wanneer besturen meerdere scholen in stand houden. Overigens
blijkt uit een onderzoek van het SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau) dat
43% van de besturen in het primair en voortgezet onderwijs zich nog
aan het oriënteren is op de scheiding van toezicht en bestuur en 19%
zegt zelfs niet te weten dat die scheiding zou moeten plaatsvinden. Van de
besturen die zich wel aan het oriënteren zijn, kiest bijna de helft voor
invoering van het raad-van-toezichtmodel.1 Zoals
de raad eerder heeft aangegeven, is er bij invoering van dit model geen noodzaak
om het bestuur nu te gaan aanduiden als «college van bestuur».
Beter is het een bij bestuursmodel en sector passende en vooral bescheiden
titulatuur te gebruiken.In opdracht van het Ministerie van OCW heeft Bureau Berenschot in 2006
onderzoek gedaan naar de stand van zaken rondom goed bestuur in het onderwijs,
zowel in Nederland als in het buitenland, en goed bestuur in andere sectoren
in Nederland (gezondheidszorg, welzijn en volkshuisvesting).2 Uit dit onderzoek blijkt onder andere dat bij alle onderwijssectoren
de kwaliteit van de raden van toezicht een belangrijk aandachtspunt vormt.
Volgens de geraadpleegde experts opereren de meeste raden van toezicht te
dicht op het bestuur en sturen zij te weinig op afstand. Het ontbreekt veel
raden aan een heldere visie op de toekomst van de instelling en op onderwijs.
Zij worden in te hoge mate bezet door experts en oud-bestuurders uit het bedrijfsleven,
wat enerzijds interessante perspectieven met zich meebrengt maar anderzijds
in de huidige situatie leidt tot gebrekkige kennis van en aandacht voor de
primaire processen van de instelling op het niveau van het toezicht. Uit een
onderzoek naar het functioneren van raden van toezicht in de gezondheidszorg
blijkt een kwart tot een derde van de instellingen die het raad-van-toezichtmodel
hanteren, een aantal essentiële zaken niet voor elkaar te hebben.3 Het gaat daarbij om bijvoorbeeld het ontbreken van een
profielschets voor leden van de raad, van periodieke rapportages, en van ijkpunten
om de organisatie en het college van bestuur te kunnen beoordelen. Ook blijken
de raden nog onvoldoende een zelfstandige positie in te nemen ten opzichte
van het college van bestuur en zouden ze meer moeten investeren in een inhoudelijk
en resultaatgericht toezicht. In de sector van de volkshuisvesting worden
soortgelijke ervaringen gemeld: een duidelijk toezichtkader ontbreekt veelal,
waardoor taken en verantwoordelijkheden van het intern toezicht niet helder
zijn.Recent onderzoek naar «goed bestuur in uitvoering» bij onderwijsinstellingen,
woningcorporaties, zorgorganisaties en samenwerkingsverbanden bevestigt het
beeld dat het intern toezicht in de praktijk vaak kwetsbaar is omdat de betrokken
partijen zich soms onvoldoende bewust zijn van de risico’s die verbonden
zijn aan de manier waarop ze hun toezicht vormgeven.4 Dat geldt voor de mogelijk conflicterende rollen van de intern toezichthouder,
voor de afhankelijkheid van de intern toezichthouder van informatie van de
bestuurder, en voor de mogelijkheden om in te grijpen bij falend intern toezicht.
De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de (jaar)verslaglegging
door raden van toezicht.5 Zij constateert onder
meer dat vooral mbo-instellingen (middelbaar beroepsonderwijs) zich in het
verslag op een aantal punten minder goed verantwoorden dan bijvoorbeeld de
raden van toezicht van zorginstellingen en zelfstandige bestuursorganen. Dit
geldt vooral voor verslaglegging over goedkeuring van de jaarrekening en het
jaarverslag, over de samenstelling van de raad van toezicht (informatie over
hoofd- en/of nevenfuncties, deskundigheidsgebied, datum eerste benoeming,
benoemingstermijn), en over bezoldiging van de raad van toezicht.Initiatieven goed bestuur van andere departementenOok andere ministeries houden zich met goed bestuur bezig, inclusief dat
van onderwijsinstellingen. Zo heeft het Ministerie van Justitie het initiatief
in het regelen van de rechtsfiguur maatschappelijke onder-neming.1 De Werkgroep Publieke Verantwoording van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Konin-krijksrelaties heeft een advies uitgebracht
waarin naar voren is gebracht dat instellingen meer vertrouwen moeten kunnen
krijgen, maar dat dan wel moeten verdienen.2 Daartoe
heeft deze werkgroep onder andere de volgende aanbevelingen opgesteld:– ondersteun de zelfstandigheid van publieke dienstverleners;– benut bestaande vormen van verantwoording beter, herijk bestaande
vormen van toezicht en maak gebruik van de zogeheten interventiepiramide;– versterk, verbreed en verhelder de rol van de raad van toezicht,
met inbegrip van de kwaliteit van het afleggen van verantwoording over het
eigen functioneren als toezichthouder; en– verbeter en verspreid instrumenten voor kwaliteitsbewaking enverantwoording
en verwacht van de toezichthouders dat zij op het gebruik daarvan ook toezicht
houden.Het wetsvoorstel waarover de raad nu is gevraagd te adviseren, moet dus
in bredere context worden be-schouwd dan de lijnen die door het ministerie
van OCW zijn uitgezet. Ook de initiatieven van andere departementen en de
ervaringen tot nu toe in het onderwijs en andere sectoren (het feitelijk functioneren
van raden van toezicht) moeten worden meegenomen. De raad concludeert dat
ten aanzien van het feitelijk functioneren van de raden van toezicht nog het
een en ander valt te verbeteren, zoals ten aanzien van de (jaar)verslaglegging.
De memorie van toelichting moet ook aangeven hoe de expertise van leden van
raden van toezicht kan worden verbeterd, met name op het gebied van primaire
processen, maar bijvoorbeeld ook op dat van kennis van (onderwijs)wet- en
regelgeving.2.2 Inhoud wetsvoorstelEr zijn volgens de memorie van toelichting vier hoofdlijnen in het wetsvoorstel
te onderscheiden.31) Er worden eisen geformuleerd voor de minimumkwaliteit van het onderwijs
op scholen voor basis- en voortgezet onderwijs. Dit gebeurt in de vorm van
wettelijke minimumnormen voor leerresultaten met daarbij behorende procedurevoorschriften.
In combinatie kunnen deze leiden tot het oordeel van de inspectie dat de minister
daarover moet worden geïnformeerd omdat het onderwijs op een school ernstig
of langdurig tekortschiet. Op basis van deze melding kan de minister constateren
dat de school in kwestie niet voldoet aan de bekostigingsvoorwaarde op het
gebied van de minimumkwaliteit. Indien de noodzakelijke verbetering van het
onderwijs uitblijft, geeft dit wetsvoorstel de minister een aanvullende bevoegdheid
om bij wijze van uiterste maatregel de bekostiging van een school om deze
reden in het belang van de leerlingen te beëindigen.2) Het wetsvoorstel geeft de minister, in aanvulling op de bestaande bekostigingssanctie,
de mogelijkheid een aanwijzing te geven in het geval er sprake is van bestuurlijk
wanbeheer. Dit instrument mag alleen gebruikt worden bij in het wetsvoorstel
limitatief omschreven gevallen waarin sprake is van ernstige vormen van bestuurlijk
tekortschieten van één of meer bestuurders of intern toezichthouders
van de rechtspersoon. Met deze aanwijzing kan de minister van de betrokken
rechtspersoon verlangen dat de nodige maatregelen worden getroffen om de overtreding
van de geschonden norm te herstellen. Indien er sprake is van een situatie
zoals in de wet omschreven (bijvoorbeeld financieel wanbeleid), kan de aanwijzing
inhouden dat de rechtspersoon wordt aangesproken om te besluiten tot vervanging
van één of meer bestuurders of toezichthouders. Indien een aanwijzing
niet wordt opgevolgd, dan kan een bekostigingssanctie worden getroffen.3) Dit wetsvoorstel legt het principe vast van scheiding van de functies
van intern toezicht en bestuur als bekostigingsvoorwaarde. De noodzaak van
een dergelijke functiescheiding is ingegeven door de tendens van verdere professionalisering
van bestuur en management in het funderend onderwijs. Elk bevoegd gezag is
gehouden invulling te geven aan de functiescheiding.4) Als vierde element wordt met het wetsvoorstel de van onderop in het
funderend onderwijs op gang gekomen ontwikkeling van sectorcodes voor goed
bestuur gestimuleerd. Van schoolbesturen mag worden verlangd dat hun handelen
in overeenstemming is met de afspraken uit de code die zij hanteren. Hierbij
past dat bevoegde gezagsorganen zich daarover volgens het principe van «pas
toe of leg uit» publiekelijk verantwoorden in hun bestuursverslag. Dit
laatste is vastgelegd in dit wetsvoorstel. Daarbij is voorzien in de mogelijkheid
dat bij AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) door de minister een sectorcode
voor goed bestuur kan worden aangewezen.2.3 Advieskader van de raadDe raad heeft zich in de afgelopen jaren in meerdere adviezen uitgelaten
over degelijk bestuur. Adviezen van de raad stonden mede aan de basis van
het denken over en regelen van nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs.
Zo verwoordde het advies Degelijk onderwijsbestuur (2004) het principe van scheiding tussen bestuur en toezicht. Onder meer
dit aspect wordt in het voorliggende wetsvoorstel nu vastgelegd. Andere relevante
adviezen van de raad waren Doortastend onderwijstoezicht (2006) over de rol van het externe toezicht (inspectie) en Duurzame onderwijsrelaties (2006b) over de rol van horizontale
verantwoording. Het advies Hoe kan governance in het onderwijs
verder vorm krijgen (2006c) bevatte een neerslag van de standpunten
die de raad in diverse adviezen tot dan toe had ingenomen ten aanzien van
goed (degelijk) onderwijsbestuur. In de afgelopen jaren zijn ook relevante
aanbevelingen gedaan, zoals in Richtpunten bij onderwijsagenda’s (2008a) en Partners in onderwijsopbrengst
(2008b).Beknopt samengevat heeft de raad in de bovenstaande adviezen de volgende
standpunten ingenomen.Uitgangspunten op micro(bestuurs)niveau– een vast uitgangspunt van de raad is dat de onderwijsinstelling
vooral een sociaal verband – een gemeenschap – is, waarbinnen
alle partijen in belangrijke mate parallelle belangen hebben;– de verdeling en toedeling van bevoegdheden zorgt ervoor dat de
onderwijsinstelling gericht is op het primaire proces; besturen en toezien
zijn geen doel op zichzelf;– de invloed van externen op het bestuur van de onderwijsinstelling
is afgepast;– bestuurlijke relaties tussen belanghebbenden in en rond de onderwijsinstelling
zijn gebaseerd op wederkerigheid en duurzaamheid;– het bestuur van een onderwijsinstelling is functioneel gescheiden
van het interne toezicht; en– de bestuurlijke inrichting is uitvoerbaar en hanteerbaar voor
bestuur en directie van onderwijs-instellingen, er kan daadwerkelijk
worden bestuurd.Uitgangspunten op macro(overheids)niveau– de minister heeft tot taak het belang van de samenleving bij het
onderwijs te waarborgen;– de minister laat veel ruimte voor bestuurlijke variëteit;– de minister rapporteert over de functionaliteit van het stelsel;– toezicht namens de minister is slagvaardig, transparant en selectief;
en– de minister bevordert transparante en controleerbare relaties
met de onderwijsinstellingen.Belangrijkste, voor dit wetsvoorstel relevante concrete
aanbevelingen uit genoemde adviezenDe raad adviseerde de scheiding tussen bestuur en intern toezicht wettelijk
vast te leggen voor het primair en voortgezet onderwijs, maar de vormgeving
hiervan niet voor te schrijven. In het kader van de vrijheid van inrichting
moet er ruimte zijn voor verschillende bestuursmodellen.De raad adviseerde het begrip governance in te perken tot het creëren
van een verdeling en toedeling van bevoegdheden, met het doel het deskundig
en zorgvuldig bestuurlijk handelen te waarborgen en mede hierdoor oneigenlijk
gebruik van bevoegdheden tegen te gaan. De mogelijkheden voor bestuurlijke
variëteit moeten daarbij niet verminderd worden, maar waar mogelijk verruimd.De raad adviseerde voor het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector
(beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) de «ononderhandelbare»
normen, dat wil zeggen leerstandaarden op een beperkt aantal terreinen, met
name van rekenen en taal, vast te stellen, die de inspectie altijd dient te
hanteren bij het toezicht houden op onderwijsinstellingen.De raad adviseerde tevens de ontwikkeling van de codes goed bestuur in
de verschillende onderwijssectoren goed te monitoren. Verder dienen bij voorkeur
meerdere codes voor goed bestuur binnen elke onderwijssector door de minister
bij algemene maatregel van bestuur te worden aangewezen, waarbij het aantal
codes dat wordt aangewezen anderzijds beperkt wordt. Op deze wijze kan recht
worden gedaan aan de vrijheid van inrichting, zonder dat dit ten koste gaat
van transparantie.De raad oordeelde dat ten aanzien van de normstelling van deugdelijkheidseisen
het primaat van de wetgever zou moeten gelden.Om het doortastend optreden van de inspectie te bevorderen, zou er volgens
de raad meer variatie moeten komen in het sanctiearsenaal: van waarschuwing
(de gele kaart), ultimatum (een resultaatgerichte overeenkomst om voor een
bepaalde datum bepaalde verbeteringen verwezenlijkt te hebben), tot uiteindelijk
een schoolbewindvoerder en/of sluiting van de instelling. Bij ernstig en langdurig
falen van het schoolbestuur (zoals bestuurlijke chaos, financiële malversaties,
slechte onderwijsresultaten over een langere periode) of juist acute ernstige
problemen zou niet gewacht moeten worden met ingrijpen.Een aanbeveling in het recente advies Partners in onderwijsopbrengst (2008b) betrof de suggestie dat gemeenten op onderdelen duidelijke
afspraken met scholen zouden moeten maken over de te behalen doelstellingen,
maar minder minutieuze eisen dienden te stellen aan de inrichting van het
project of het proces. Het bevoegd gezag kan zich dan horizontaal verantwoorden
en uitleg geven als de resultaten anders zijn dan verwacht (bijvoorbeeld een
lange verblijfsduur, maar weinig doorverwijzing naar het speciaal onderwijs).De raad stelde in Partners in onderwijsopbrengst
voor dat de overheid bij elke regel gericht op de school een empirisch bewezen
of plausibele doel-middelrelatie aangeeft.Voorts heeft de raad de afgelopen jaren in verschillende adviezen consistent
gepleit voor leerstandaarden in primair en voortgezet onderwijs. De basiskennis
moet volgens de raad gegarandeerd zijn. De leerstandaarden geven de leraren
duidelijkheid over wat er van hen verwacht wordt en waar concreet iets te
verbeteren valt. De leerstandaarden kennen drie niveaus: een basisniveau voor
nagenoeg alle leerlingen, een voldoende niveau en een niveau voor gevorderden.
De raad vond bijvoorbeeld in het advies Richt-punten bij
onderwijsagenda’s (2008a) dat de wetgever deze leerstandaarden
moet vastleggen in een AMvB op basis van de Wet op het primair onderwijs.De raad zal het bovenstaande kader hanteren bij de beoordeling van het
wetsvoorstel.1Naast enkele algemene, positieve opmerkingen ten aanzien van het wetsvoorstel
zijn er vier belangrijke kanttekeningen te maken. Daarnaast wil de raad wijzen
op de rol van horizontale verantwoording, die wat op de achtergrond dreigt
te raken.3 COMMENTAARPUNTEN3.1 Algemeen oordeel: noodzakelijk wetsvoorstel met
preventieve werkingDe raad vindt de maatregelen in dit wetsvoorstel in zijn algemeenheid
nuttig, proportioneel en noodzakelijk. De in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen
van de onderscheiden onderwijswetten vormen een basis om straks een naar verwachting
beperkt aantal scholen aan te pakken, die structureel onder de maat presteren.1 Scholen die nu door een ontbrekend adequaat wettelijk
kader niet rechtstreeks door de minister aangepakt konden worden wegens bestuurlijk
wanbeheer (zoals SIS Helmond, Ibn Ghaldoun), hadden onder deze wetgeving wel
kunnen worden gecorrigeerd. De raad onderschrijft de memorie van toelichting,
die stelt dat bij ernstige en hardnekkige problemen proportioneel, maar doortastend
optreden noodzakelijk is. Politiek en maatschappelijk gezien, maar ook vanuit
de zorgplicht van de overheid op grond van artikel 23 lid 1 Grondwet, is er
een bestuurlijke (stelsel)verantwoordelijkheid van de overheid voor de minimumkwaliteit
van het onderwijs en dient zij in te grijpen wanneer individuele instellingen
structureel zeer zwaar onderpresteren.2 Zoals
de raad eerder stelde, vloeit uit de individuele leerplicht een zeker leerrecht
voort; dit betekent dat de overheid voor elke individuele leerling een garantie
moet bieden dat het onderwijs voldoet aan minimale kwaliteitseisen.3 Het is om die reden toe te juichen dat de overheid en
de inspectie niet toestaan dat scholen in een structurele situatie van onderpresteren
terechtkomen, en dat in extreme gevallen ook de bekostiging kan worden onthouden.
Kortom: de leerlingen die nu op scholen zitten die onderwijskwalitatief (zeer)
zwak zijn of waren (bijvoorbeeld enkele vrije scholen) of bestuurlijk hun
zaken niet op orde hebben (enkele islamitische scholen), waren als dit voorstel
al wet was geweest zeer waarschijnlijk beter af geweest.De raad verwacht ook een preventief effect van de nieuwe wetgeving. Scholen
zullen willen voorkomen dat ze worden bestempeld als zeer zwak, omdat anders
een intensief inspectietraject zal volgen, met uiteindelijk de mogelijkheid
van een bekostigingssanctie. De raad heeft in dat licht kennis genomen van
het actieplan Zeer zwakke scholen4 en juicht toe dat er ook een intensief traject komt voor de zwakke
scholen, vergelijkbaar met dat voor de zeer zwakke scholen.Positief is tot slot dat de kwaliteit van onderwijs wordt bekeken in samenhang
met de kwaliteit van besturen. Uit onderzoek (zie paragraaf 2.1) is immers
gebleken dat de kwaliteit van raden van toezicht op sommige punten een belangrijk
aandachtspunt is. Het wetsvoorstel leidt ertoe dat eerder en steviger en met
meer mogelijkheden kan worden ingegrepen bij scholen die onder de maat presteren
en onvoldoende zorg dragen voor goede onderwijskwaliteit. Ook kan er –
ook hier verwacht de raad dat het aantal daadwerkelijke gevallen zeer klein
zal zijn – tegen wanbestuur en fraude worden opgetreden. Veel belangrijker
is dat de raad verwacht dat dit wetsvoorstel de raden van toezicht en besturen/bestuursdirecties
zal stimuleren tot verdere professionalisering en verbetering van het functioneren.
Daartoe zullen de sector-organisatie, de beroepsgroep van toezichthouders,
en de minister ook de nodige ondersteuningsinitiatieven moeten ontplooien.
Dit kan ook tot uitdrukking komen door expliciet in de wet op te
nemen dat de bestuurders/bestuursdirecties de raad van toezicht/interne toezichthouder
voorzien van onafhan-kelijke administratieve ondersteuning (vergelijk het
nieuwe artikel 9.1.4 lid 4 WEB).Tegen de achtergrond van de beschreven ervaringen in paragraaf 2.1
en het feit dat andere ministeries bezig zijn met ontwikkelingen rond goed
bestuur, mist de raad in de memorie van toelichting een beschrijving hoe het
wetsvoorstel aansluit op (of voor verbeteringen zorgt ten aanzien van) de
gegroeide, huidige praktijk van het functioneren van intern toezicht (zoals
rondom de verslaglegging). Ook zou nader aangegeven moeten worden hoe dit
wetsvoorstel zich verhoudt met het in behandeling zijnde wetsvoorstel van
de maatschappelijke onderneming.Een ander aspect betreft de toetsing op mogelijke neveneffecten. Naast
de bestaande Actal-toets (Advies-college toetsing administratieve lasten)
en de toets op handhaafbaarheid, zou met name ook een schaal-effecttoets wenselijk
kunnen zijn.13.2 Enkele kanttekeningenDe raad maakt bij het ingediende wetsvoorstel kanttekeningen rondom vijf
aspecten:(1) proportionaliteit van het wetsvoorstel;(2) de invoering van minimum leerresultaten;(3) de reikwijdte en vormgeving van de aanwijzingsbevoegdheid;(4) duidelijkheid en voorlichting rond functiescheiding en variëteit;
en(5) aandacht voor en correctie van mogelijke negatieve neveneffecten.Ad 1) Proportionaliteit van het wetsvoorstelDe raad constateert dat het wetsvoorstel voorziet in een stringent kader,
waarbij – wat de raad op basis van de huidige praktijk verwacht –
een relatief klein aantal scholen ook daadwerkelijk te maken zal krijgen met
de uiterste consequentie. Het overgrote deel van de Nederlandse scholen functioneert
en presteert goed. Ook binnen de groep van zeer zwakke scholen vinden –
al dan niet ondersteund door bijvoorbeeld de sectororganisaties – verbeteringsacties
plaats. Het is een hoge uitzondering dat sprake is van een zwak presterende
school én een bestuur dat niet bereid is om aan verbetertrajecten mee
te werken. Ook wat betreft de gevallen van financieel wanbeheer gaat het om
uitzonderlijke situaties. De raad denkt hierbij aan het financiële wanbeheer
van een penningmeester van een schoolbestuur in Helmond.2De raad stelt in dit verband de proportionaliteit van dit wetsvoorstel
aan de orde: is het proportioneel om voor deze zeer uitzonderlijke situaties
een geheel nieuwe bevoegdheid in het leven te roepen voor de minister? De
raad beantwoordt deze vraag positief op grond van de volgende drie overwegingen.
Ten eerste gaat het om besteding van publieke gelden waarover verantwoording
moet worden afgelegd. De minister moet middelen in handen hebben om in uitzonderlijke
situaties te kunnen ingrijpen. Ten tweede, hiermee in samenhang, verwacht
de raad dat het overgrote deel van de scholen nooit direct met consequenties
van deze wetgeving te maken zal krijgen, maar dat de desbetreffende bepalingen
veeleer een preventieve werking zullen hebben. De mogelijkheid van ministerieel
ingrijpen werpt als het ware zijn schaduw vooruit naar scholen die dreigen
af te glijden. Hiermee heeft het wetsvoorstel een breder bereik dan alleen
de zeer zwakke scholen. Ten derde wordt de minister geacht uiterst terughoudend
te zijn in het toepassen van sancties en het doen van een aanwijzing; het
gaat immers om ernstig en langdurig tekortschieten. De raad tekent hierbij aan dat de oorzaken
van achterblijvende prestaties vaak liggen in een combinatie van factoren
(slecht management, personeelsproblemen, enzovoort) en dat alleen
repressieve maatregelen in zulke situaties weinig effectief en onwenselijk
zijn. Pas wanneer blijkt dat er sprake is van een uitzonderlijke situatie
en een bestuur niet voldoende meewerkt aan een verbetertraject, is het aan
de minister om proportioneel in te grijpen.Ad 2) De invoering van minimum leerresultatenDe raad staat in beginsel positief tegenover de ontwikkeling van minimum
leerresultaten. Krachtens het constitutionele recht moet ernaar worden gestreefd
de minimumstandaarden een objectief en absoluut karakter te geven en in de
wet vast te leggen.1 Alleen zo kan de overheid
de verplichting vormgeven, die voortvloeit uit het internationaal verdragsrecht
tot het waarborgen van een stevige bodem van kwaliteit van het onderwijs.
Door middel van objectieve en absolute standaarden, waarvan ten minste de
hoofdzaken als deugdelijkheidseisen in de wet moeten zijn vastgelegd (vergelijk
artikel 23, vijfde lid, Grondwet), moet scholen ook maximale rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid worden gegeven.Wat verstaat de raad onder leerstandaarden?In verschillende adviezen (zie laatstelijk De stand
van educatief Nederland 2009) heeft de raad aangegeven dat uniformering
(standaardisering) van bepaalde onderdelen van de inhoud van het onderwijs
wenselijk is. Een manier om dit te bereiken is via de vaststelling en invoering
van zogeheten leerstandaarden in verschillende sectoren van het onderwijs.
Leerstandaarden omschrijven de niveaus waarop leerstof op een bepaald moment
beheerst dient te worden. Deze zouden voor onderdelen van het basisonderwijs
en voor onderdelen van de basisvakken Nederlands, Engels en wiskunde/rekenen
van het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs een plaats
moeten krijgen. Per leerstandaard zouden drie niveaus (basis, voldoende en
gevorderd) in de wet moeten worden vastgelegd.De raad ziet de nu te ontwikkelen referentieniveaus als een goede stap
in deze richting, maar niet als een eindpunt. Het is niet de bedoeling dat
voor het gehele curriculum minimumleerstandaarden worden ontwikkeld, deze
zijn slechts van toepassing voor enkele onderdelen van het reken- en taalonderwijs.
Daarbij zullen relatieve normeringen ook nodig blijven; er is een ontwikkelpad
nodig naar de juiste combinatie van absolute en relatieve normen.Daarbij is ook van belang wie de norm stelt. Bij de huidige relatieve
normen heeft de inspectie het voortouw. Bij de te ontwikkelen absolute normstelling
(of referenties of standaarden) is het de vraag welke instantie de leiding
heeft en welke procedure gehanteerd zal worden. Het ligt niet voor de hand
in de wet zelf zulke feitelijke en periodiek bij te stellen normen op te nemen,
beter is het dit in een (voorhang) AMvB vast te leggen.De raad acht het gewenst aan de onderhavige regeling van de minimum leerresultaten
een horizon-bepaling2 toe te voegen en een tijdpad
uit zetten voor het streven naar een wettelijke regeling van objectieve, absolute
minimumstandaarden op enkele kernonderdelen van de leergebieden rekenen en
taal.Ten aanzien van de onderhavige regeling nog het volgende. De raad onderkent –
zoals al aangegeven – dat de in te voeren relatieve systematiek voor
een bepaalde groep scholen met een groep zwakke leerlingen feitelijk betekent
dat de overheid een lager niveau van onderwijs accepteert (ze worden immers
vergeleken met scholen met een zelfde leerlingenpopulatie) dan op grond van
een landelijk gemiddelde maat acceptabel is. De raad heeft overigens
kennis genomen van de wijzigingen die het Cito wil toepassen op de gehanteerde
systematiek.1 De groepsindeling wordt verfijnd,
maar deze tekortkominng blijft bestaan.Op grond van wat in paragraaf 3.1 is gesteld (een minimale aanspraak
op basiskwaliteit voor elke leerling) en de door de raad voorgestane leerstandaarden
met een resultaatverplichting op ten minste basisniveau, is een meer verfijnde
systematiek toe te juichen. Voor elke school zou echter daarnaast ook een
vergelijking moeten worden gemaakt met alle scholen.2Het wettelijk vaststellen van minimum leerresultaten voor het primair
en voortgezet onderwijs – zoals nu in het wetsvoorstel voorgesteld –
kan mogelijk leiden tot ongewenste neveneffecten, die de wetgever of het toezicht
moet ondervangen. Hier is een juiste combinatie van absolute en relatieve
normstelling van belang.Ad 3) De reikwijdte en vormgeving van de aanwijzingsbevoegdheidEen belangrijk onderdeel van de wetswijziging is de invoering van een
aanwijzingsbevoegdheid voor de minister in geval van wanbestuur (artikel 163b
WPO, Wet op het primair onderwijs). De raad staat in principe positief tegenover
de invoering van deze aanwijzingsbevoegdheid. Deze zal gaan werken naast de
mogelijkheid van ontslag van de bestuurder door de burgerlijke rechter (artikel
2:298 BW, Burgerlijk Wetboek) voor wat betreft het bijzonder onderwijs, en
ingrijpen via de taakverwaarlozingsregeling door de gemeente bij het verzelfstandigd
openbaar onderwijs (zie bijvoorbeeld artikel 48 lid 11 WPO). De raad heeft
ten aanzien van de formulering in de wet van de aanwijzingsbevoegdheid een
aantal kanttekeningen en aanvullingen.Zoals de raad uit de memorie begrijpt, wordt de aanwijzing slechts gegeven
wanneer er sprake is van die situaties zoals genoemd in artikel163b WPO. De
raad zou met name in de toelichting en de formulering van het artikel nog
enkele verduidelijkingen willen zien. Zo zal met financieel wanbeleid in artikel
163b lid 2a WPO mogelijk bedoeld zijn wanbeleid in de zin van artikel 2:355
BW (vastgesteld door de Onder-nemingskamer in het kader van de enquêteprocedure).
De memorie van toelichting zou moeten aangeven welke criteria zullen worden
gehanteerd bij het vaststellen van financieel wanbeleid en welke vorm van
onderzoek, met welke waarborgen, daaraan voorafgaat.De term ongerechtvaardigde verrijking in artikel 163b lid 2b WPO kan voor
begripsverwarring zorgen, omdat hier waarschijnlijk iets anders bedoeld wordt
dan hetzelfde begrip in artikel 6:212 BW. Nader toegelicht zou moeten worden
wat bijvoorbeeld onder «niet beoogde ongerechtvaardigde verrijking»
dient te worden verstaan en wat de reikwijdte is van de «kennelijke
geest van wettelijke bepalingen». De raad veronderstelt dat hierbij
wordt aangesloten bij in de jurisprudentie ontwikkelde formuleringen. Voor
wetgeving acht de raad dergelijke terminologie onvoldoende bepaald. Hierbij
is ook te wijzen op Aanwijzing voor de regelgeving nummer 17: bij de toekenning
van bestuursbevoegdheden wordt de uitoefening daarvan zoveel mogelijk genormeerd
en met het oog hierop worden discretionaire bevoegdheden en bevoegdheden met
vage toepassingscriteria niet toegekend, tenzij daarvoor goede gronden zijn.De raad acht de voorgestelde aanwijzingsgrond in artikel 163b lid 2d WPO
(intimidatie of bedreiging door bestuurders of toezichthouders) wezensvreemd
aan de overige bepalingen die betrekking hebben op met name financieel wanbeleid
en financiële fraude. Wanneer sprake is van intimidatie
of bedreiging, zou in de eerste plaats door belanghebbende de daarvoor aangewezen
justitiële weg bewandeld moeten worden, na eventueel een klachtenprocedure.
Bovendien zijn de begrippen intimidatie en bedreiging relatief multi-interpretabele,
open normen. Bedacht moet verder worden dat ouders en andere direct belanghebbenden
waarschijnlijk de minister kunnen vragen bestuursdwang toe te passen op grond
van de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 163b lid 2d WPO. De bestuursrechtelijke
procedure zou dan eventueel kunnen samenlopen met een strafrechtelijk onderzoek,
met alle problemen van dien. De raad geeft in overweging deze bepaling te
schrappen. Het gaat hier meer om een zaak voor een Code goed bestuur.Ten aanzien van de reikwijdte van de inhoud van de maatregelen wordt in
het wetsvoorstel geen uitsluitsel gegeven, behalve de opmerking dat de minister
niet zelf tot ontslag van bestuurders zal kunnen overgaan. Een en ander hangt
samen met de vrijheid van inrichting en het vermijden van vermenging van bestuurlijke
verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag.De raad zou echter in de memorie van toelichting toch, omwille van de
rechtszekerheid en duidelijkheid voor het veld, nader verkend willen hebben
welke aanwijzingsmaatregelen de minister zal of kan hanteren. De raad heeft
in zijn advies Doortastend onderwijstoezicht (2006)
mogelijke variaties van sancties ge-noemd (zie eerder paragraaf 2.1).Daarbij wil de raad expliciet aandacht vragen voor de mogelijkheid –
in zeer extreme gevallen – van een vorm van (tijdelijke) bewindvoering
of een curatorium over een school op initiatief van de rijksoverheid. Een
school zou dan voor een bepaalde tijd onder bewind worden gesteld, waarbij
de bewindvoerders worden benoemd door de rechtbank op voorstel van de minister.
Voor het openbaar onderwijs is via de taakverwaarlozingsregelingen (zie bijvoorbeeld
artikel 48 lid 11 WPO) al een vorm van overheidstoezicht bij ernstige tekortkomingen
geregeld. Een dergelijke interventie zou ook voor het bijzonder onderwijs
bij wet geregeld moeten zijn (als «reparatoire bestuurlijke sanctie»).
De bewindvoering is dan te beschouwen als een bijzondere uitwerking van de
toezichtbevoegdheid van de overheid voortvloeiend uit artikel 23 lid 2 Grondwet.1 De bewindvoering zou dan toegevoegd moeten worden aan
artikel 164a WPO. In dat artikel is op dit moment al geregeld welke maatregelen
de minister kan nemen bij ernstig of langdurig tekortschieten van de kwaliteit
van het onderwijs. Het kan daarbij gaan om bijstand door een externe deskundige
of het ter beschikking stellen van extra financiële middelen.2 In het kader van het proportionele optreden van de minister
kan een voorstel voor bewindvoering bij de rechtbank alleen als «ultimum
remedium». Een maatregel tot bewindvoering wil overigens niet zeggen
dat er daarmee een garantie is dat de bestuurlijk of kwalitatief zeer zwakke
school wordt gered, maar het kan de sleutel vormen tot daadwerkelijke veranderingen.Ad 4) Duidelijkheid en voorlichting rond functiescheiding
en variëteitIn het wetsvoorstel worden ten aanzien van de vormgeving richtinggevende
uitspraken gedaan ten aanzien van de functiescheiding tussen toezicht en bestuur.
De raad heeft dit principe onderschreven in zijn advies Degelijk onderwijsbestuur (2004). Tegelijk heeft hij daarin aangegeven
dat de variëteit aan inrichting van besturen moet blijven bestaan.De memorie van toelichting noemt een aantal voorbeelden van de wijze waarop
de rechtspersoon de functionele of organieke scheiding kan vormgeven.3 Toch zou de raad, mede met het oog op het toezicht door
de inspectie op deze deugdelijkheidseis, graag toegelicht willen
zien welke inrichting van het be-stuur in ieder geval niet voldoet aan de eisen van artikel 17b en 17c WPO. Zo is het de
vraag of een klein bestuur van een stichting met één school
feitelijk gedwongen zal moeten zijn om aan de (uitvoerende) directeur bepaalde
bestuurlijke bevoegdheden te mandateren of te delegeren (conform het voorgestelde
artikel 30a WPO), om daarmee te voldoen aan de bepalingen van het scheiden
van bestuur en toezicht. De raad vindt dat de wetgever hierover duidelijkheid
moet scheppen. Voorts zou door het ministerie en door de verschillende sectororganisaties
nadere voorlichting moeten plaatsvinden over de mogelijkheden van functiescheiding.Ad 5) Aandacht voor en correctie van mogelijke negatieve
neveneffecten en randvoorwaardenDe raad wil erop wijzen dat er ook mogelijke onbedoelde negatieve effecten
van dit wetsvoorstel te voorzien zijn, met name rond de systematiek van het
beoordelen van scholen voor primair en voortgezet onderwijs op minimum leerresultaten.
Een belangrijk aspect is bijvoorbeeld het feit dat leerlingen die naar het
speciaal en het praktijkonderwijs gaan, niet meetellen voor de beoordeling
van de leerresultaten (artikel 10a lid 3 WPO). De raad acht het niet uitgesloten
dat dit tot een hoger verwijzingspercentage richting het speciaal onderwijs
zal leiden, dan wel tot een aangescherpt toelatingsbeleid door scholen.Bovendien is het mogelijk dat door de eenzijdige gerichtheid op de minimum
leerresultaten de vormende taak van het onderwijs in de verdrukking komt.1Voor het voortgezet onderwijs geldt dat beoordeling (onder andere) zal
plaatsvinden op het doorstroomrendement voor de onderbouw. De VO-raad heeft
recentelijk aangegeven moeite te hebben met dit beoordelingscriterium; een
aantal aannames in het model acht hij niet valide.2
Zo is de aanname dat leerlingen bij het eindpunt (leerjaar 3) ongeveer hetzelfde
niveau hebben volgen hem arbitrair; de meet-methode voor dat niveau is niet
gestandaardiseerd. Ook de manier waarop basisscholen adviezen geven en verwerken,
varieert sterk en is niet gestandaardiseerd. Daarmee is het basisschooladvies
volgens de VO-raad ongeschikt als beginmeting. Het totaal van basisschooladviezen
van de instromende leerlingen-populatie is bepalend voor de rendementsscore,
terwijl een middelbare school deze samenstelling nauwelijks kan beïnvloeden.Uit onderzoek blijkt dat het advies van basisscholen nauwkeurig is, maar
dat verkeerde (te laag, te hoog) adviezen niet uitgesloten zijn.3 Leerlingen krijgen, wellicht mede door druk van ouders, in sommige
gevallen een te ambitieus advies. De beoordelingssystematiek en de daarmee
samenhangende reputatie-risico’s kunnen ertoe leiden dat middelbare
scholen een scherper toelatingsbeleid gaan voeren (bijvoorbeeld door middel
van toelatingstesten) en minder geneigd zullen zijn leerlingen op een hoger
instroomniveau in te laten stromen, terwijl daar soms plausibele redenen voor
kunnen zijn in het kader van alle talenten benutten. Nagegaan zou moeten worden
in hoeverre dergelijke neveneffecten als gevolg van risicomijdend gedrag van
scholen daadwerkelijk zullen gaan optreden en welke correcties daarop kunnen
plaatsvinden.Een juiste combinatie van relatieve en absolute normen zal nog heel wat
denk- en ontwikkelwerk vergen. In zijn advies Partners
in onderwijsopbrengst (2008b) stelde de raad vast dat, nu de trend
ombuigt naar opbrengstgerichtheid in het onderwijs, de overheid erop moet
toezien dat de balans in het primair en voortgezet onderwijs niet doorslaat. «Teaching to the test» is een wezenlijk risico als de overheid scholen
financieel gaat afrekenen, in de vorm van bekostigingssancties, op de opbrengsten.
Daarom moet ervoor gewaakt worden dat er door de invoering van minimum leerresultaten
een «afrekencultuur» ontstaat. De WRR (Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid) maakt in dit verband de terechte opmerking dat een
neveneffect zou kunnen optreden in de vorm van een versmalling van de doelstelling
van de instelling.1De raad wijst hierbij op de brede, wettelijke taak die onderwijsinstellingen
in primair en voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs hebben.
Zo moet het primair onderwijs volgens artikel 8 WPO zodanig ingericht zijn
dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen.
Het primair onderwijs richt zich volgens diezelfde bepaling «in elk
geval op de emotionele en de verstandelijke ontwikkeling, en op het ontwikkelen
van creativiteit, op het verwerven van noodzakelijke kennis en van sociale,
culturele en lichamelijke vaardigheden». Bovendien moet het onderwijs
er mede vanuit gaan dat leerlingen opgroeien in een pluriforme samenleving,
dat actief burgerschap en sociale integratie bevor-derd worden, en dat leerlingen
kennis hebben van en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen
van leeftijdgenoten. Artikel 9 WPO bevat de verschillende onderdelen van het
onderwijs, die uitgebreid beschreven zijn in de kerndoelen. Een onderwerp
als burgerschap brengt met zich mee dat scholen de bredere taak nadrukkelijk
invullen. Toezicht moet dus altijd geschieden tegen de achtergrond van deze
bredere context.In de toelichting op het wetsvoorstel wordt gesteld dat op veel scholen
(60%) de kwaliteitszorg niet in orde is. Dit is een belangrijke voorwaarde
voor scholen om de opbrengsten/resultaten te kunnen registreren, analyseren
en verbeteren. Om dat te kunnen realiseren is verdere professionalisering
van management en onderwijspersoneel en ondersteunende administratieve ondersteuning
en programmatuur noodzakelijk. In de toelichting op het wetsvoorstel en het
verdere implementatietraject moet hiermee rekening gehouden worden. 3.3 Rol van horizontale verantwoording en keuze in
codesAan de wieg van de discussie over goed bestuur stond een visie op de positie
van de school in de maatschappij. Goed bestuur was het sluitstuk van het proces
van deregulering en autonomievergroting. Daarbij had de raad een aantal uitgangspunten
geformuleerd, waaronder de totstandkoming van een relatie van horizontale
verantwoording naar belanghebbenden in en rond de school.2 Dit uitgangspunt lijkt in het huidige wetsvoorstel nagenoeg afwezig
te zijn. De raad wil hier echter benadrukken dat hij de horizontale verantwoording
nog steeds van belang acht. Het tot stand komen van een goede horizontale
verantwoording behoort tot de kern van goed bestuur; een verantwoordelijkheid
die primair genomen moet worden door het bevoegd gezag.In dat verband is de raad in het kader van de variëteit aan bestuursvormen
geen voorstander van aanwijzing van een code van goed bestuur bij AMvB (voorgesteld
artikel 171 lid 6 WPO). Het bevoegd gezag moet ook zelf keuzevrijheid hebben
welke code zij opstelt en toepast. Het aanwijzen van een code betekent immers –
ondanks de «pas toe of leg uit» clausule – dat de bepalingen
in de code gaan werken als pseudo-deugdelijkheidseisen.Ten aanzien van de invulling van de code zijn er volgens de raad twee
opties. Ofwel de wetgever geeft globaal enkele elementen aan van de code (zoals
integere bedrijfsvoering of horizontale verantwoording), ofwel de
wetgever laat de invulling en naleving van de code volledig aan de instellingen
en de sector over. Het veld is dan duidelijk eigenaar van de code en vult
in welke functie een dergelijke code kan vervullen bij de verdere professionalisering
van bestuur en toezicht (zie de opmerking in paragraaf 3.1).Overigens vindt de raad een bepaling in de code over de verplichting een
beleid te formuleren rond de deskundigheid en verantwoordelijkheid van het
personeel voor de kwaliteit van het onderwijs (vergelijk het professioneel
statuut), minder passen binnen een code voor goed bestuur. Een regeling hierover
is – zo begrijpt de raad – onderdeel van een komende wetswijziging.
Het past dan niet nu al iets te regelen via een bepaling in een code. In het
licht van het bovenstaande zou nog eens helder uiteengezet moeten worden of
de wetgever wil vasthouden aan het primaat van het bevoegd gezag, waarbij
in eerste instantie de interne toezichthouder dient in te grijpen, vervolgens
eventueel de sector in actie komt en pas als laatste de externe toezichthouder
(inspectie of overheid) maatregelen neemt.De raad vindt het Wetsvoorstel goed bestuur, goed onderwijs noodzakelijk,
pro-portioneel en wenselijk. Tegelijk wil de raad ook nadrukkelijk wijzen
op mogelijke neveneffecten, die ondervangen moeten worden.4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENAlgemeen oordeel wetsvoorstel: proportioneel en impuls
tot professionaliseringDe raad vindt het Wetsvoorstel goed bestuur, goed onderwijs noodzakelijk,
proportioneel en wenselijk. De voorgestelde maatregelen hadden in het verleden
zeer zwakke scholen of besturen die wanbeheer pleegden in een eerder stadium
kunnen corrigeren. De bestuurlijke verantwoordelijkheid van de overheid, voortvloeiend
uit de aanhoudende plicht van de overheid voor goed onderwijs, heeft betekenis
voor alle leerlingen in Nederland, met name in de leerplichtige leeftijd.
Het voorstel ten aanzien van de minimum leerresultaten is vooralsnog van toepassing
op een beperkte groep zwak presterende scholen, maar juist dan moet er een
(deugdelijk geregeld) instrumentarium voorhanden zijn voor de overheid om
doortastend te kunnen ingrijpen. De nieuwe wetgeving zal volgens de raad een
preventief effect hebben op (zwakke) scholen, die zullen willen voorkomen
dat zij niet voldoen aan de bekostigingsvoorwaarde van minimum leerresultaten.
Tegelijk wil de raad echter ook nadrukkelijk wijzen op mogelijke negatieve
neveneffecten, die ondervangen moeten worden. De raad gaat er voorts vanuit
dat het sanctie-instrumentarium proportioneel door de minister zal worden
toegepast en dat de zware sancties alleen van toepassing zijn op de zeer zwakke
scholen.De raad heeft met instemming kennis genomen van het Actieplan zeer zwakke scholen, waarin is aangekondigd om zwakke scholen
intensief te volgen, via een soortgelijk traject als voor zeer zwakke scholen.De raad zou ook nader toegelicht willen zien hoe het besproken wetsvoorstel
zich verhoudt tot andere overheidsinitiatieven, zoals het wetsvoorstel rond
de maatschappelijke onderneming, en op welke wijze het wetsvoorstel de huidige
praktijk van het interne toezicht kan versterken. De raad denkt dat het wetsvoorstel
een impuls kan betekenen voor verdere professionalisering van bestuur en intern
toezicht van de instellingen.1 Daartoe zullen
wel de nodige (voorlichtings)faciliteiten beschikbaar moeten worden gesteld.
Zo zal nader moeten worden onderzocht hoe de expertise van leden van de raden
van toezicht ten aanzien van het primair proces en van (onderwijs)wet- en
regelgeving versterkt kan worden en op welke wijze de (jaar)verslaglegging
van interne toezichthouders kan worden verbeterd.De raad vindt dat de professionalisering van de interne toezichthouder
concreet versterkt kan worden door een expliciete bepaling in de wet op te
nemen dat de bestuurders de interne toezichthouder voorzien van een onafhankelijke
administratieve ondersteuning, analoog aan de bepaling die nu in de WEB is
voorzien.De raad kan zich voorstellen dat dit wetsvoorstel aanleiding kan geven
tot een schaaleffecttoets, zoals hij heeft bepleit in het advies De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (2008c).AanbevelingenDe raad komt ten aanzien van het ingediende wetsvoorstel tot de volgende
zeven concrete aanbevelingen.1)De raad ziet de nu te ontwikkelen referentieniveaus als een goede stap
in de richting van leerstandaarden op een aantal kernonderdelen van rekenen
en taal. Volgens de raad is een optimale combinatie van de huidige relatieve
en de door de raad eveneens voorgestane absolute normering van belang. Zowel
bij relatieve als absolute normering is de normstelling van belang. Het pad
naar deze combinatie kan door de staatssecretaris worden aangegeven. Bij de
huidige relatieve normen ligt het voor de hand dat de inspectie hierin het
voortouw neemt. Bij de te ontwikkelen absolute normstelling (in de vorm van
referenties of standaarden) zal door de wetgever ook een instantie of een
procedure moeten worden aangegeven. Het ligt voor de hand zulke feitelijke
en periodiek bij te stellen normen op te nemen in een AMvB en niet in de wet
zelf. De raad acht het evenwel gewenst aan de regeling van de minimumstandaarden
een horizon-bepaling toe te voegen en een tijdpad uit zetten voor een wettelijke
regeling van objectieve, absolute minimumstandaarden voor enkele kernonderdelen
binnen de leergebieden rekenen en taal.2)Hoewel het sympathiek en rechtvaardig lijkt, is het volgens de raad niet
verstandig een relatieve beoordeling van opbrengsten van basisscholen met
een vergelijkbare leerlingenpopulatie (lees: naar rato van achterstandsleerlingen)
in de wet op te nemen. Daarmee wordt ten onrechte de suggestie gewekt dat
de samenleving van scholen met veel achterstandsleerlingen blijvend minder
mag verwachten in absolute zin dan van scholen met weinig of geen achterstandsleerlingen.
De raad acht dat onaanvaardbaar vanuit het principe dat de leerplicht een
zeker individueel recht op een minimum kwaliteitsniveau in zich draagt. Als
de wetgever de huidige voorgestelde normering wil handhaven, moeten beide
referenties worden gehanteerd: een referentie naar scholen met een vergelijkbare
populatie en een referentie naar scholen aan de hand van een passende gemiddelde
maat.3)In beeld zal moeten worden gebracht welke neveneffecten zijn te verwachten
van de maatregelen rond het beoordelen van scholen op grond van minimum leerresultaten
en welke correcties hierop kunnen optreden door een juiste combinatie te hanteren
van relatieve en absolute normstellingen. De raad denkt hierbij met name aan
meer verwijzingen naar het speciaal onderwijs en een verscherpt toelatingsbeleid.
Waar nodig zal de inspectie hier geïntensiveerd toezicht op moeten houden.
Daarnaast zal gevolgd moeten worden of de vormende en bredere (wettelijke)
taak van het onderwijs, zoals op het gebied van burgerschapsvorming, niet
in de verdrukking komt. De inspectie ziet toe op alle kerndoelen en het risico-gerichte
toezicht op de minimum leerresultaten moet volgens de raad niet leiden tot
een vergaande verschraling. Het toezicht heeft ook betrekking op de volle
breedte van de kerndoelen. Tot slot zijn naar de mening van de raad de drie
niveaus van de beoogde leerstandaarden ook bedoeld om de categorie gevorderden
groter te maken. Een eenzijdige focus op alleen de zeer zwakke scholen kan
die doelstelling frustreren.4)De aanwijzingsbevoegdheid behoeft een preciezere formulering voor wat
betreft de gronden waarop een aanwijzing kan plaatsvinden. Daarbij is de raad
van oordeel dat sancties op dreiging of intimidatie van belanghebbenden in
de school niet passen binnen het kader van bestuurlijk wanbeheer. De reikwijdte
van de aanwijzingsmaatregelen dient van tevoren duidelijk te zijn, waarbij
de raad graag de aandacht vestigt op het eerder door hem voorgestelde
gevarieerde sanctiearsenaal (van resultaatgerichte overeenkomsten tot tijdelijke
schoolbewindvoering, zie ook hierna).5)De raad zou in het kader van een effectief en gevarieerd sanctiearsenaal
expliciet de mogelijkheid van bewindvoering willen overwegen voor uitzonderlijke
situaties, te weten bij bestuurlijk wanbeheer of ernstig of langdurig tekortschieten
van de kwaliteit van het onderwijs. Voor het (verzelfstandigd) openbaar onderwijs
is dit al geregeld via de taakverwaarlozingsregeling, waarbij de gemeenteraad
kan ingrijpen. Voor het bijzonder onderwijs zou het moeten gaan om die gevallen
waarin bijvoorbeeld sprake is van ernstige tekort-komingen in de onderwijskwaliteit,
redelijkerwijs in die situatie geen verbetering te voorzien is en een andere
daartegen gerichte maatregel dan het onder bewind stellen van die toegelaten
instelling niet doeltreffender zou zijn. De rechtbank binnen het rechtsgebied
waar de desbetreffende instelling voor bijzonder onderwijs is geves-tigd,
kan de instelling dan op verzoek van de minister onder bewind stellen. Artikel
164a WPO, waarin thans al geregeld is dat de minister maatregelen kan treffen
bij ernstig tekortschieten van de kwaliteit, zou daarin tevens moeten voorzien.
Het is aldus een uiterste maatregel, wanneer andere maatregelen zoals vrijwillige
externe ondersteuning niet hebben geholpen.6)Ten aanzien van de wettelijk verplichte functiescheiding tussen bestuur
en toezicht zou de wetgever helderheid moeten scheppen welke bestuurlijke
inrichting in ieder geval niet voldoet aan de
voorgestane deugdelijkheidseis van intern toezicht. Daarbij moet specifiek
worden aangegeven hoe kleine zogenoemde eenpitters aan dit principe kunnen
voldoen, zonder bijvoorbeeld gedwongen te worden om bestuurlijk te fuseren.
Het ministerie en de sectororganisaties kunnen voorlichting faciliteren.7)De raad beveelt aan de bestuurlijke variëteit en de eigen verantwoordelijkheid
van het bevoegd gezag ten aanzien van de horizontale verantwoording als centraal
uitgangspunt te blijven hanteren. In dat kader past het niet dat de overheid
(de minister) een code (waarin horizontale verantwoording een belangrijk onderdeel
is) aanwijst. De instellingen en hun sectororganisaties zijn op de eerste
plaats aan zet om hier draagvlak voor te vinden. De desbetreffende bepaling
(artikel 171 lid 6 WPO) moet daarom ofwel worden versoberd, ofwel in zijn
geheel worden geschrapt.AfkortingenActalAdviescollege toetsing administratieve lastenAMvBAlgemene Maatregel van Bestuur bveberoepsonderwijs en volwasseneneducatie BWBurgerlijk Wetboek CFICentrale Financiën Instellingen LNVLandbouw, Natuur en Voedselkwaliteit mbomiddelbaar beroepsonderwijsOCWOnderwijs, Cultuur en Wetenschap SCPSociaal en Cultureel Planbureau WEBWet educatie en beroepsonderwijsWHWWet op hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoekWPOWet op het primair onderwijsLiteratuurAlgemene Rekenkamer (2008). Goed bestuur in uitvoering. Den Haag: Algemene Rekenkamer.Algemene Rekenkamer (2009). Verslagen van raden van
toezicht vergeleken. Den Haag: Algemene Rekenkamer.Basoski, I., Schulz, M., Camps, T., Vermeulen, M., Nieuwland, L. &
Wiegers, M. (2006). Educational governance in perspectief. Utrecht: Berenschot.Inspectie van het Onderwijs (2005). De waarde van intern
toezicht. Raden van Toezicht in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2006). Ontstaan en ontwikkeling
zeer zwakke scholen in het basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2007). Onderadvisering
in beeld. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.Hooge, E., Nusink, F. & Sluis, M. van der (2006). Zicht op intern toezicht. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum.Kant, H. van de (2009). Toezicht op besturen.
Den Bosch: KPC.Memorie van toelichting (2009). TK 2008–2009,
31 828, nr. 3.Meurs, P. & Schraven, T. (2006). Naar stimulerend
en slim toezicht. Den Haag: Reed Business.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Onderwijs.
TK 2008–2009, 31 293, nr. 28.Onderwijsraad (2004). Degelijk onderwijsbestuur.
Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2006a). Doortastend onderwijstoezicht. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2006b). Duurzame onderwijsrelaties.
Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2006c). Hoe kan governance in het onderwijs
verder vorm krijgen. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2007). De maatschappelijke onderneming
als rechtsvorm in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2008a). Richtpunten bij onderwijsagenda’s. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2008b). Partners in onderwijsopbrengst. Den Haag: Onderwijsraad.Onderwijsraad (2008c). De bestuurlijke ontwikkeling
van het Nederlandse onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.Presidium Tweede Kamer (2009). Brief over adviesaanvraag
Onderwijsraad inzake het wetsvoorstel. TK 2008–2009, 31 828,
nr. 5.Raad van State (2008). Advies Raad van State en nader
rapport. TK 2008–2009, 31 828, nr. 4.Ridder, K. de (2004). Een goede raad van toezicht
(oratie). Groningen: RUG.Turkenburg, M. (2008). De school bestuurd.
Den Haag: SCP.Werkgroep Publieke Verantwoording (2008). Vertrouwen
in Verantwoording. Den Haag: Werkgroep Publieke Verantwoording.Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Rapporten aan de regering, nr.70.
Amsterdam: Amsterdam University Press.XNoot1Wetsvoorstel goed bestuur, goed onderwijs; TK 2008–2009, 31 828.XNoot2Presidium Tweede Kamer, 2009.XNoot3Memorie van toelichting, 2009, p. 21.XNoot1Degelijk bestuur en deugdelijk onderwijs in de terminologie van de raad;
hier volgt de raad de terminologie van het wetsontwerp.XNoot2Deze paragraaf is mede gebaseerd op: Van de Kant, 2009, paragraaf 3.5.XNoot3Inspectie van het Onderwijs, 2005.XNoot4TK 2008–2009, 31 821.XNoot5TK 2008–2009, 30 599, C. Dit wetsvoorstel is op 10 maart
2009 door de Eerste Kamer aanvaard.XNoot6Het amendement-Biskop, TK 2007–2008, 30 599, nr. 17.XNoot1EK 2007–2008, 30 853c, p. 4.XNoot2De Ridder, 2004; Hooge, 2006; Inspectie van het Onderwijs, 2005.XNoot3Zo heeft de besturenorganisatie VOS/ABB en Besturenraad een eigen code
goed bestuur.XNoot1Turkenburg, 2008.XNoot2Basoski e.a., 2006.XNoot3Meurs & Schraven, 2006.XNoot4Algemene Rekenkamer, 2008.XNoot5Algemene Rekenkamer, 2009.XNoot1Zie Onderwijsraad, 2007. Het wetsvoorstel invoering rechtsvorm maatschappelijke
onderneming is voorgelegd bij de Raad van State (19 januari 2009).XNoot2Werkgroep Publieke Verantwoording, 2008.XNoot3Memorie van toelichting, 2009, p. 2 en 3.XNoot1De memorie van toelichting verwijst ook naar de diverse adviezen, zie
p. 15, 16 en 18.XNoot1Per 1 januari 2009 zijn er in totaal 172 zeer zwakke scholen/afdelingen
(primair onderwijs 108, voortgezet onderwijs 28, speciaal basisonderwijs 17,
expertisecentrum 15, regionaal expertisecentrum 6). Dit is evenwel een fluctuerend
bestand. Tot nu toe zijn alle scholen die als zeer zwak beoordeeld zijn, na
het verbetertraject weer voldoende. In de periode tussen 2005 en 2009 zijn
in totaal 10 zeer zwakke scholen (van de in totaal 200 zeer zwakke scholen)
in een bestuurlijk natraject geplaatst (= 5%). Bron: www.inspectie.nl.XNoot2Memorie van toelichting, 2009, p.2.XNoot3Onderwijsraad, 2006a.XNoot4Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Weten-schap, 2009.XNoot1Zie de aanbeveling in Onderwijsraad, 2008c.XNoot2Gerechtshof ’s Hertogenbosch, 22 oktober 2008, LJN BG2138.XNoot1Zie ook Raad van State, 2008, p. 5.XNoot2Horizonbepalingen zijn clausules in wetgeving waarin wordt bepaald dat
een regel op een vooraf vastgestelde datum zal eindigen.XNoot1http://www.cito.nl/po/lovs/eb/bestanden/Cito_informatie_IC_tabel.pdfXNoot2Volgens een nader te bepalen maat van gemiddelde school (modaal, mediaan,
enzovoort).XNoot1Zie bijvoorbeeld ook artikel 70e Woningwet: «Indien een toegelaten
instelling ernstige schade aan het belang van de volkshuisvesting berokkent,
redelijkerwijs in die situatie geen verbetering te voorzien is en een andere
daartegen gerichte maatregel dan het onder bewind stellen van die toegelaten
instelling niet doeltreffender zou zijn, kan de rechtbank binnen welker rechtsgebied
die toegelaten instelling gevestigd is haar *onder bewind stellen op een daartoe
strekkend verzoek van Onze Minister. Onze Minister kan bij zijn verzoek personen
voor benoeming tot bewindvoerder voordragen en voorstellen doen omtrent hun
beloning». Een andere, maar minder aantrekkelijke variant is een vorm
van «rijksbewind» (vergelijk vroegere rijksscholen).XNoot2Te wijzen is ook op het project Goed worden, goed blijven van de PO-raad,
waarbij de PO-raad een startanalyse kan verzorgen voor scholen die het predikaat
zeer zwak hebben gekregen.XNoot3Memorie van toelichting, 2009, p. 23.XNoot1Vergelijk Onderwijsraad, 2008a, p. 57.XNoot2Onderzoek naar de vaststelling van het onderbouwrendement door de onderwijsinspectie,
november 2008.XNoot3Soms is er ook sprake van onderadvisering, zie Inspectie van het Onderwijs,
2007.XNoot1Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004.XNoot2Onderwijsraad, 2006c.XNoot1Vergelijk ook de aanbevelingen van de Werkgroep Publieke Verantwoording
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2008. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31828-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl