Wet inrichting landelijk gebied; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30509, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-04-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30509 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamHOOFDSTUK 1. – INLEIDINGHOOFDSTUK 2. – BELEIDSMATIGE EN BESTUURLIJKE CONTEXT2.1 Agenda Vitaal Platteland en Nota Ruimte2.1.1 Inleiding2.1.2 Nota Ruimte2.1.3 Agenda Vitaal Platteland2.1.4 Uitwerking in gebiedsgericht beleid2.2 Plattelandsbeleid van de Europese Unie2.2.1 Huidige Kaderverordening plattelandsontwikkeling2.2.2 Nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkeling2.2.3 Overige maatregelen op EU-niveau2.3 Bestuurlijke verhoudingenHOOFDSTUK 3. – ANALYSE BESTAAND INSTRUMENTARIUM3.1 Inleiding3.2 Rollen en verantwoordelijkheden3.2.1 Ruimtelijke ordening3.2.2 Landinrichting en reconstructie3.2.3 Overige gebiedsgerichte inrichtingsmaatregelen3.2.4 Beheer3.3 Versnippering3.4 Complexe en inflexibele procedures inzake landinrichting3.5 PraktijkHOOFDSTUK 4. – ALGEMENE UITGANGSPUNTEN VAN HET VOORSTEL4.1 Inleiding4.2 Hoofdlijnen van het voorgestelde stelsel4.3 Terughoudendheid bij sturing op het niveau van
het Rijk4.4 Complementair bestuur4.5 EU-conformiteit4.6 Mogelijkheden tot «meekoppelen» van
autonoom beleid4.7 Ruimtelijke ordening is leidend voor inrichting
en beheer4.8 Wetsvoorstel laat normering op basis van andere
wetten onverlet4.8.1 Algemeen4.8.2 Wet milieubeheer4.8.3 Wet bodembescherming4.8.4 Natuurbeschermingswetgeving4.8.4.1 Algemeen4.8.4.2 Flora- en faunawet4.8.4.3 Natuurbeschermingswet 19984.8.5 OverigHOOFDSTUK 5. PROGRAMMERING VAN HET GEBIEDSGERICHTE
BELEID5.1 Inleiding5.2 Sturings- en programmeringsmodel5.2.1 Tweezijdig karakter5.2.2 Rijksmeerjarenprogramma5.2.3 Provinciaal meerjarenprogrammaHOOFDSTUK 6. – FINANCIERING EN UITVOERING6.1 Algemeen6.2 Reikwijdte van het ILG6.3 Bestuursovereenkomsten6.4 Publiekrechtelijke verankering van het ILG en
budgettaire aspecten6.5 Voorwaarden, beperkingen en wijzigingen6.5.1 Voorwaarden en beperkingen met betrekking tot
de besteding van het ILG6.5.2 Wijzigingen van het ILG6.6 Uitvoering6.7 Informatievoorziening en verantwoording6.8 Definitieve vaststelling van het ILG na afloop
van het investeringstijdvakHOOFDSTUK 7. LANDINRICHTING7.1 Inleiding7.2 Planprocedures van de Landinrichtingswet en besluitvorming
omtrent inrichtingsprojecten op basis van het wetsvoorstel7.2.1 Besluitvormingsprocedures van de Landinrichtingswet7.2.2 Noodzaak tot wijziging van de bestaande procedures7.2.3 Besluitvorming omtrent landinrichting volgens
het wetsvoorstel7.2.3.1 Algemeen7.2.3.2 Voorbereiding en inspraak7.2.3.3 Doorwerking in bestemmingsplannen7.2.3.4 Rechtsbescherming7.3 Vereenvoudigingen, samenhangend met het vervallen
van de drie vaste vormen van landinrichting7.3.1 Algemeen7.3.2 Stemming7.3.3 Wijzigingen van de regeling van de aanpassingsinrichting7.4 Uitvoering van landinrichting7.4.1 Algemeen7.4.2 Eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen
van openbaar nut7.4.3 Uitvoering van werken7.4.4 Herverkaveling7.4.4.1 Het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingen7.4.4.2 Totstandkoming van en rechtsbescherming tegen
het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingen7.4.5 Grondverwerving7.5 Ruilverkaveling bij overeenkomstHOOFDSTUK 8. – OVERGANGSRECHT8.1 Algemeen8.2 Vervanging van bestaande subsidiestromen door
het ILG8.3 Overgangsrecht met betrekking tot de Landinrichtingswet8.4 Overgangsrecht met betrekking tot de Reconstructiewet
concentratiegebiedenHOOFDSTUK 9. – LASTEN VOOR BURGERS, BEDRIJVEN EN
OVERHEIDSINSTANTIES9.1 Lasten voor burgers en bedrijven9.2 Uitvoeringslasten voor de betrokken overheidsinstanties
en de rechterlijke machtHOOFDSTUK 10. – INGEKOMEN ADVIEZENARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1– eerste lid, onderdeel b– eerste lid, onderdeel hArtikel 2Artikel 3Artikelen 5 tot en met 7Artikelen 8 tot en met 15Artikel 10Artikel 14Artikel 16 en 17Artikel 19Artikel 20Artikel 21Artikelen 24 tot en met 26Artikel 27 tot en met 34Artikel 35Artikelen 36 tot en met 84Artikel 41Artikel 72Artikelen 83 en 84Artikelen 85 tot en met 87Artikelen 88 tot en met 90Artikel 91Artikel 92Artikel 93Artikel 94Artikelen 95 tot 104Artikel 105Artikel 106Artikel 107Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30509Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 225 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 509Regels inzake de inrichting van het landelijke gebied (Wet inrichting
landelijk gebied)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGINHOUDSOPGAVE  HOOFDSTUK 1. –
INLEIDING  HOOFDSTUK 2. –
BELEIDSMATIGE EN BESTUURLIJKE CONTEXT2.1Agenda Vitaal Platteland en Nota
Ruimte2.1.1Inleiding2.1.2Nota Ruimte2.1.3Agenda Vitaal Platteland2.1.4Uitwerking in gebiedsgericht
beleid2.2Plattelandsbeleid van de Europese
Unie2.2.1Huidige Kaderverordening plattelandsontwikkeling2.2.2Nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkeling2.2.3Overige maatregelen op EU-niveau2.3Bestuurlijke verhoudingen  HOOFDSTUK
3. – ANALYSE BESTAAND INSTRUMENTARIUM3.1Inleiding3.2Rollen en verantwoordelijkheden3.2.1Ruimtelijke ordening3.2.2Landinrichting en reconstructie3.2.3Overige gebiedsgerichte inrichtingsmaatregelen3.2.4Beheer3.3Versnippering3.4Complexe en inflexibele procedures
inzake landinrichting3.5Praktijk  HOOFDSTUK
4. – ALGEMENE UITGANGSPUNTEN VAN HET VOORSTEL4.1Inleiding4.2Hoofdlijnen van het voorgestelde
stelsel4.3Terughoudendheid bij sturing op
het niveau van het Rijk4.4Complementair bestuur4.5EU-conformiteit4.6Mogelijkheden tot «meekoppelen»
van autonoom beleid4.7Ruimtelijke ordening is leidend
voor inrichting en beheer4.8Wetsvoorstel laat normering op
basis van andere wetten onverlet4.8.1Algemeen4.8.2Wet milieubeheer4.8.3Wet bodembescherming4.8.4Natuurbeschermingswetgeving4.8.4.1Algemeen4.8.4.2Flora- en faunawet4.8.4.3Natuurbeschermingswet 19984.8.5Overig  HOOFDSTUK
5. – PROGRAMMERING VAN HET GEBIEDSGERICHTE BELEID5.1Inleiding5.2Sturings- en programmeringsmodel5.2.1Tweezijdig karakter5.2.2Rijksmeerjarenprogramma5.2.3Provinciaal meerjarenprogramma  HOOFDSTUK
6. – FINANCIERING EN UITVOERING6.1Algemeen6.2Reikwijdte van het ILG6.3Bestuursovereenkomsten6.4Publiekrechtelijke verankering
van het ILG en budgettaire aspecten6.5Voorwaarden, beperkingen en wijzigingen6.5.1Voorwaarden en beperkingen met
betrekking tot de besteding van het ILG6.5.2Wijzigingen van het ILG6.6Uitvoering6.7Informatievoorziening en verantwoording6.8Definitieve vaststelling van het
ILG na afloop van het investeringstijdvak  HOOFDSTUK
7. – LANDINRICHTING7.1Inleiding7.2Planprocedures van de Landinrichtingswet
en besluitvorming omtrent inrichtingsprojecten op basis van het wetsvoorstel7.2.1Besluitvormingsprocedures van
de Landinrichtingswet7.2.2Noodzaak tot wijziging van de
bestaande procedures7.2.3Besluitvorming omtrent landinrichting
volgens het wetsvoorstel7.2.3.1Algemeen7.2.3.2Voorbereiding en inspraak7.2.3.3Doorwerking in bestemmingsplannen7.2.3.4Rechtsbescherming7.3Vereenvoudigingen, samenhangend
met het vervallen van de drie vaste vormen van landinrichting7.3.1Algemeen7.3.2Stemming7.3.3Wijzigingen van de regeling van
de aanpassingsinrichting7.4Uitvoering van landinrichting7.4.1Algemeen7.4.2Eigendom, beheer en onderhoud
van voorzieningen van openbaar nut7.4.3Uitvoering van werken7.4.4Herverkaveling7.4.4.1Het ruilplan en de lijst der
geldelijke regelingen7.4.4.2Totstandkoming van en rechtsbescherming
tegen het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingen7.4.5Grondverwerving7.5Ruilverkaveling bij overeenkomst  HOOFDSTUK
8. – OVERGANGSRECHT8.1Algemeen8.2Vervanging van bestaande subsidiestromen
door het ILG8.3Overgangsrecht met betrekking tot
de Landinrichtingswet8.4Overgangsrecht met betrekking tot
de Reconstructiewet concentratiegebieden  HOOFDSTUK
9. – LASTEN VOOR BURGERS, BEDRIJVEN EN OVERHEIDSINSTANTIES9.1Lasten voor burgers en bedrijven 9.2Uitvoeringslasten voor de betrokken
overheidsinstanties en de rechterlijke macht  HOOFDSTUK
10. – INGEKOMEN ADVIEZEN1  ARTIKELSGEWIJZE
TOELICHTING1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer.HOOFDSTUK 1. – INLEIDINGHet onderhavige wetsvoorstel bevat nieuwe regels voor de realisering van
het kabinetsbeleid gericht op de inrichting en het beheer van het landelijk
gebied. Het is thans vooral om de twee volgende redenen wenselijk hiertoe
te komen.In de eerste plaats heeft het kabinet in de loop van 2004 kunnen besluiten
over de richtinggevende beleidsmatige uitgangspunten die voor dit beleidsterrein
in de komende tijdsspanne leidend zijn, te weten de Nota Ruimte (Kamerstukken
II 2003/04, 29 435, nrs. 1–3) en de Agenda Vitaal Platteland
(Kamerstukken II 2003/04, 29 576, nr. 1). De in deze beleidsdocumenten
opgenomen beleidsambities voor het landelijk gebied verdienen een adequaat
en efficiënt instrumentarium voor de realisering daarvan. Het onderhavige
wetsvoorstel is in dit kader vooral bedoeld voor de programmering en de regulering
van de geldstromen voor de inrichting en het beheer ten behoeve van de realisatie
van het gebiedsgerichte beleid in het landelijk gebied. Het staat naast het
sectoroverstijgend instrumentarium van de ruimtelijke ordening en van het
milieu- en waterbeleid.In de tweede plaats is medio 2004 bestuurlijke consensus bereikt tussen
het kabinet, in het bijzonder de Ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Verkeer
en Waterstaat, en het IPO, de VNG en de Unie van Waterschappen over de wijze
waarop het gebiedsgerichte beleid kan worden gerealiseerd. De terzake gemaakte
afspraken zijn neergelegd in het document «Contouren van het Investeringsbudget
landelijk gebied» (verder aan te duiden als: «Contourennotitie
ILG», toegankelijk via www.gebiedsgerichtbeleid.nl). Het gaat hierbij
om afspraken over de wijze van programmering van het beschikbare rijksbudget
voor het gebiedsgerichte beleid en de financiering van dat beleid. De provincies
worden krachtens deze afspraken in medebewind verantwoordelijk voor de verdere
uitwerking en voor de uitvoering van dit beleid. De genoemde ministers beperken
zich – naast het beschikbaar stellen van het budget – tot sturing
op de hoofdlijnen van het rijksbeleid, zoals verwoord in, in het bijzonder,
de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland.Met deze afspraken is een mijlpaal bereikt in een lange discussie, gericht
op het zoeken naar een modus om het gebiedsgerichte beleid op evenwichtige
wijze, rekening houdend met de onderscheiden verantwoordelijkheden van Rijk
en provincies, te realiseren. Geconstateerd kan voorts worden dat met het
voortschrijden van de tijd, die de bedoelde discussie heeft gevergd, in toenemende
mate het bestaande instrumentarium bedoeld voor dat beleid, zoals de Landinrichtingswet,
niet meer voldeed aan de ambities van het kabinet en de provincies. Als gevolg
daarvan is toevlucht genomen tot ad-hoc maatregelen, vooral waar het gaat
om het beschikbaar stellen van financiële middelen. Zo maken de Ministers
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer sinds enkele jaren van jaar tot jaar met de onderscheiden
provincies bestuurlijke afspraken omtrent de voor een aantal bestaande subsidieregelingen
beschikbare middelen en de daarmee door de provincies uit te voeren activiteiten.
Dit geschiedt in de vorm van de zogenoemde «Uitvoeringscontracten gebiedsgerichte
inrichting landelijk gebied». Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de bestuurlijke
wens om een op de behoeften van de uitvoeringspraktijk afgestemde verdeling
van de middelen over de onderscheiden subsidieregelingen te kunnen realiseren.
Dit neemt evenwel niet weg dat uiteindelijk, om subsidiëring van projecten
die in gebieden worden uitgevoerd mogelijk te maken, activiteiten in het kader
van die projecten over meerdere regelingen moeten worden opgedeeld.
Onder meer door de verschillende voorwaarden die in die subsidieregelingen
worden gesteld, geeft dit in de praktijk bij de realisatie van die activiteiten
tot problemen aanleiding met name op het punt van afstemming en samenhang.Het onderhavige wetsvoorstel bevat een integraal kader waarmee naar verwachting
op effectieve en efficiënte wijze het gebiedsgerichte beleid kan worden
gerealiseerd, waardoor ad-hoc constructies als hierboven bedoeld niet meer
nodig zijn.Hierna wordt nader ingegaan op de verschillende genoemde aspecten.Hoofdstuk 2 betreft de beleidsmatige en bestuurlijke context van het wetsvoorstel.
Daarbij wordt een relatie gelegd met het EU-beleid betreffende plattelandsontwikkeling
en, voor zover relevant, uitgangspunten van kabinetsbeleid.In hoofdstuk 3 wordt een korte terugblik gegeven op de huidige situatie
en de instrumentele gebreken die op dit moment worden ervaren.In hoofdstuk 4 wordt vervolgens ingegaan op de algemene uitgangspunten
van het wetsvoorstel, tegen de achtergronden van het gestelde in de hoofdstukken
2 en 3.In de hoofdstukken 5 en 6 wordt daarna meer concreet toegespitst toelichting
gegeven op het voorgestelde stelsel van programmering, financiering en uitvoering
van het gebiedsgerichte beleid. Hoofdstuk 7 betreft de algemene toelichting
over in het wetsvoorstel opgenomen nieuwe procedures voor het landinrichtingsinstrument.Het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt afgesloten met
hoofdstukken gewijd aan enkele specifieke onderwerpen, te weten het overgangsrecht
en de lasten voor burgers, bedrijven en overheidsinstanties.HOOFDSTUK 2. – BELEIDSMATIGE EN BESTUURLIJKE CONTEXT2.1 Agenda Vitaal Platteland en Nota Ruimte2.1.1 InleidingOfschoon Nederland één van de dichtst bevolkte landen in
Europa is, bestaat het voor het grootste deel, namelijk 80% van de
oppervlakte, uit platteland. Op het platteland neemt de agrarische productiefunctie
nog steeds een belangrijke plaats in. Een groot deel van het platteland bestaat
uit gronden voor de akker- en tuinbouw en voor de veehouderij, met andere
woorden: de primaire landbouw. Naast de aan de primaire landbouw gelieerde
industrie, handel en diensten op het terrein van de verwerking van en handel
in agrarische producten, nemen in het landelijk gebied andere economische
activiteiten, zoals recreatie en toerisme, in betekenis toe. Voor een groot
deel van de daar werkzame personen vervult het platteland ook een woonfunctie.
Het platteland fungeert ten slotte niet alleen als woon-, werk-, leef- en
recreatie-omgeving voor de mens, maar heeft ook een belangrijke functie in
het beheer van zogenoemde strategische voorraden, zoals biodiversiteit, open
ruimte, rust, stilte, groen, water, historische landschappen, kortom: het
gaat hier om de intrinsieke ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische
waarden van het platteland.Het kabinet heeft op 27 april 2004 de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal
Platteland aangeboden aan de Tweede Kamer. Daarmee heeft het kabinet een integrale
visie op de ontwikkeling van het platteland uitgebracht. 2.1.2 Nota RuimteDe Nota Ruimte bevat de hoofdlijnen van het nationale ruimtelijke beleid.
De centrale doelstelling van het nationale ruimtelijke beleid is in de Nota
Ruimte geformuleerd als het op efficiënte en duurzame wijze ruimte scheppen
voor verschillende ruimtevragende functies, gelet op de beperkte oppervlakte
van ons land. Binnen deze hoofddoelstelling onderscheidt de Nota Ruimte een
viertal algemene doelen:a. versterking van de internationale concurrentiepositie van Nederland;b. krachtige steden en een vitaal platteland;c. borging en ontwikkeling van belangrijke nationale en internationale
ruimtelijke waarden;d. borging van de veiligheid.Deze vier algemene doelen uit de Nota Ruimte hebben alle mede betekenis
voor het platteland. Binnen de doelstelling «versterking concurrentiepositie»
wordt bij wijze van voorbeeld op deze plaats gewezen op de paragrafen 3.4.6.2
tot en met 3.4.6.4 van de Nota Ruimte inzake het zogenoemde bundelingsbeleid
voor de niet-grondgebonden landbouw en op paragraaf 3.4.6.5 waar onder
meer verbreding van grondgebonden landbouw aan de orde komt. De doelstelling «krachtige
steden en een vitaal platteland» is voor het platteland nader uitgewerkt
in ondermeer paragraaf 3.4.5; hier komen bijvoorbeeld onderwerpen als
stimulering van hergebruik van vrijkomende agrarische bebouwing, verbetering
van de toegankelijkheid van de groene ruimte, en opheffing van belemmeringen
voor wandelen, fietsen en varen aan de orde. Bij «borging en ontwikkeling
van belangrijke nationale en internationale ruimtelijke waarden» gaat
het om die onderdelen van het nationale ruimtelijke beleid die beogen voor
Nederland kenmerkende of zelfs op internationale schaal unieke of waardevolle
natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten te beschermen.
Hier kan worden gewezen op de paragrafen 3.3.2 tot en met 3.3.5, handelend
over de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur,
waaronder de gebieden die zijn aangewezen onder de vigeur van de richtlijn
nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april
1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) (verder: Vogelrichtlijn)
en richtlijn nr 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei
1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora
en fauna (PbEG L 206) (verder: Habitatrichtlijn).De laatstgenoemde hoofddoelstelling van de Nota Ruimte, borging van de
veiligheid, heeft voor het platteland vooral betekenis als het gaat om het
in paragraaf 3.2.4.4 van de Nota Ruimte opgenomen beleid tot stimulering
van functiecombinaties met water. Zo kan vergroting van de bergingscapaciteit
van watersystemen, noodzakelijk om fenomenen als zeespiegelrijzing, bodemdaling
en grotere neerslaghoeveelheden het hoofd te helpen bieden, goed worden gecombineerd
met ontwikkeling van bijvoorbeeld natuur- of recreatiegebieden.2.1.3 Agenda Vitaal PlattelandDe Agenda Vitaal Platteland heeft, binnen de kaders van het nationale
ruimtelijk beleid zoals dat in de Nota Ruimte is opgenomen, betrekking op
het kabinetsbeleid voor de economische, ecologische en sociaal-culturele ontwikkeling
van het platteland. De Agenda Vitaal Platteland bestaat uit twee delen, namelijk
uit een algemene, beschrijvende Visie en uit een daaruit voortvloeiend Meerjarenprogramma.
In het Meerjarenprogramma worden, gerelateerd aan de hoofdlijnen van het beleid
zoals dat in de Visie is neergelegd, voor 8 specifieke beleidsonderwerpen
de doelstellingen geformuleerd die door het kabinet worden nagestreefd en
wel voor de onderwerpen: natuur, recreatie, landschap, landbouw,
sociaal-economische vitalisering, milieu, water en reconstructie van de zandgebieden.Daarbij volgt het Meerjarenprogramma steeds dezelfde opzet. Per onderwerp
is een beperkt aantal zogenoemde beleidsopgaven vastgesteld, dat wil zeggen:
het in kwalitatieve termen omschreven doel dat door het kabinet wordt nagestreefd.
Zo is bij het onderwerp natuur bijvoorbeeld als beleidsopgave geformuleerd: «behoud,
herstel, ontwikkeling en duurzaam gebruik van natuur ten behoeve van biodiversiteit
en de kwaliteit van de leefomgeving». Deze beleidsopgaven zijn in het
Meerjarenprogramma verder kwantitatief en kwalitatief uitgewerkt in operationele
doelstellingen en taakstellingen. In het zojuist gegeven voorbeeld van de
beleidsopgave voor natuur is als corresponderende operationele doelstelling
vastgesteld «Ecologische hoofdstructuur: een samenhangend netwerk van
natuurgebieden in overeenstemming met de gewenste milieu- en watercondities,
die volledig zijn opengesteld voor recreatief medegebruik behoudens maatregelen
in verband met specifieke beschermingsdoelstellingen». Als taakstelling
is onder meer geformuleerd dat er 275 000 hectare nieuwe natuur in 2018
moet zijn gerealiseerd, waarvan te realiseren in particulier beheer 38 205
hectare en waarvan als agrarisch natuurbeheer te realiseren 96 335 hectare.Per onderwerp wordt hieronder bij wijze van voorbeeld kort ingegaan op
enkele in de Agenda Vitaal Platteland opgenomen beleidsdoelstellingen van
het kabinet; daarbij is geen volledig overzicht nagestreefd.Voor natuur staat het zekerstellen van de biodiversiteit en het vergroten
van de kwaliteit van de leefomgeving centraal. Belangrijke taakstellingen
zijn voor dit beleidsthema de hierboven al genoemde 275 000 hectare nieuwe
natuurgebieden per 2018, en het tot 2010 prioriteit geven aan aanpak van verzuring,
vermesting en verdroging in de gebieden, aangewezen krachtens de Vogel- of
de Habitatrichtlijn.Voor het thema recreatie zijn als beleidsopgaven geformuleerd het realiseren
van recreatiegebieden in de stedelijke omgeving («recreatie om de stad»),
en de verdere totstandbrenging van landelijke routenetwerken. Taakstellingen
zijn onder meer geformuleerd als te verwerven dan wel in te richten oppervlaktes
aan dagrecreatiegebieden en in termen van te realiseren kilometers aan routenetwerken
voor wandelen, fietsen en varen.Voor het beleidsthema landschap is de centrale beleidsopgave behoud en
versterking van de identiteit, diversiteit en belevingswaarde van het landschap
en van cultuurhistorische en ecologische waarden van het landschap. Hieraan
is onder meer de taakstelling verbonden van de aanwijzing van 19 nationale
landschappen.Op het terrein van de landbouw zijn als doelstellingen onder meer geformuleerd:
180 000 hectare ingericht als areaal voor extensieve melkveehouderij,
ontwikkeling van de biologische landbouw tot 10% van het totale landbouwareaal
in 2010, het uitvoeren van een negental pilotprojecten (per 2007) op het gebied
van duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen door de landbouw, verbetering
van de bedrijfsstructuur in de glastuinbouw op minstens 1000 hectare in 2006
en het tegengaan van verspreide vestiging van glastuinbouwbedrijven door de
ontwikkeling van 2700 hectare netto aan glasopstanden in de in de Nota Ruimte
aangewezen ontwikkelingsgebieden voor de glastuinbouw per 2010.Anders dan bij de overige genoemde onderwerpen, bevat het Meerjarenprogramma
op het punt van de sociaal-economische vitalisering van het platteland
geen concrete operationele doelstellingen of taakstellingen. Bij dit thema
valt te denken aan vraagstukken op het gebied van culturele identiteit, sociale
cohesie of het voorzieningenniveau (postkantoren, winkels, culturele centra
et cetera) op het platteland. Het betreft hier lokale aangelegenheden. De
schaal en aard van deze vraagstukken maakt dat een eigenstandige beleidsinzet
op rijksniveau hierbij niet aan de orde is. Een ander voorbeeld betreft sociaal-economische
vernieuwing in het landelijk gebied. De ontwikkeling van nieuwe vormen van
bedrijvigheid is een zaak van ondernemers zelf; wel is het zo dat het kabinetsbeleid
er mede op is gericht deze ontwikkeling mogelijk te maken, in het bijzonder
door het wegnemen van belemmeringen op dit vlak. In dit verband wordt bijvoorbeeld
gewezen op de mogelijkheden die de Nota Ruimte, in tegenstelling tot het tot
voor kort vigerende beleid, biedt om vrijkomende agrarische gebouwen opnieuw
te benutten. Verder wordt op het terrein van ruimtelijke ordening en milieu
ook ruimte geboden door middel van de recentelijk in werking getreden Interimwet
Stad- en milieubenadering. Deze maakt het onder omstandigheden mogelijk om
in het kader van de integrale ruimtelijke ontwikkeling van een gebied af te
wijken van milieunormen, op voorwaarde dat per saldo een gunstiger milieusituatie
ontstaat dan in de uitgangssituatie het geval was.Voor het onderwerp milieu voorziet het Meerjarenprogramma onder meer in
de realisatie per 2027 (voor de Vogel- en de Habitatrichtlijngebieden per
2015) van de milieu- en watercondities die nodig zijn voor de natuurdoelstellingen
in de gebieden die behoren tot de ecologische hoofdstructuur of die op basis
van genoemde richtlijnen zijn aangewezen. Deze milieu- en watercondities,
die onder meer betrekking hebben op stikstof- en fosfaatconcentraties in bodem-
en oppervlaktewater, alsmede op terugdringing van verdroging, moeten volgens
het Meerjarenprogramma in 2005 nog door de provincies nader worden gespecificeerd,
met inachtneming van daarvoor geldende nationale en internationale normen
zoals bijvoorbeeld de bemestingsnormen uit hoofde van de Meststoffenwet die
hierdoor als zodanig onverlet worden gelaten. Wat betreft de watercondities
kan op dit punt nog worden gewezen op richtlijn nr. 2000/60/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000
tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende
het waterbeleid (PbEG L 327) (verder: Kaderrichtlijn water) en de op basis
daarvan uit te werken stroomgebiedsplannen, die in de toekomst mede kaderstellend
zullen zijn voor inrichting en beheer van het landelijk gebied.Voor water noemt het Meerjarenprogramma als een van de beleidsopgaven
het instandhouden en versterken van gezonde en veerkrachtige regionale watersystemen;
per 2015 moet een situatie zijn bereikt waarin bijvoorbeeld een zodanig evenwicht
tussen vasthouden, bergen en afvoeren van water is bereikt dat zowel wateroverlast
als watertekorten tot een aanvaardbaar niveau zijn teruggebracht, dat bodemdaling
in veenweidegebieden vermindert en dat er evenwicht bestaat tussen onttrekking
en aanvulling van grondwater.Tenslotte is ook de reconstructie van de concentratiegebieden van de intensieve
veehouderij in Oost- en Zuid-Nederland die op basis van de Reconstructiewet
concentratiegebieden wordt uitgevoerd in het Meerjarenprogramma opgenomen.
Als taakstelling gelden de in de reconstructieplannen van de provincies opgenomen
maatregelen en voorzieningen op het terrein van ruimtelijke structuur, in
het bijzonder die van de landbouw, natuur, landschap, recreatie, water en
milieu. 2.1.4 Uitwerking in gebiedsgericht beleidZowel het ruimtelijke beleid op nationaal niveau met betrekking tot het
landelijk gebied, dat is opgenomen in de Nota Ruimte, als de doelstellingen
per thema van de Agenda Vitaal Platteland, vergen een nadere uitwerking op
gebiedsniveau. Afhankelijk van de concrete omstandigheden, mogelijkheden en
problematiek ter plaatse zullen de hoofdlijnen van het rijksbeleid met betrekking
tot het platteland zijn moeten worden uitgewerkt en geconcretiseerd. Voor
het ruimtelijke beleid kan dat betekenen dat bestemmingen worden vastgesteld
of gewijzigd overeenkomstig de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Gegeven de
planologische bestemming van een gebied komt vervolgens de vraag of niet bepaalde
maatregelen of voorzieningen zouden moeten worden getroffen voor de inrichting
of het beheer van dat gebied overeenkomstig die bestemming. Welke maatregelen
of voorzieningen daartoe noodzakelijk of gewenst zijn, kan uit de aard der
zaak slechts van gebied tot gebied worden bepaald. De uitwerking van de thema’s
en daaraan verbonden doelstellingen uit het Meerjarenprogramma van de Agenda
Vitaal Platteland is in dat verband noodzakelijkerwijs gebiedsgericht beleid.
Het voorliggende wetsvoorstel beoogt voor de programmering, financiering en
uitvoering van inrichting en beheer in het verband van dat gebiedsgerichte
beleid een kader te bieden.2.2 Plattelandsbeleid van de Europese Unie2.2.1 Huidige Kaderverordening plattelandsontwikkelingHet plattelandsbeleid heeft met de totstandkoming van Verordening (EG)
nr.  1257/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999
inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging van een aantal
verordeningen (PbEG L160) (verder te noemen: Kaderverordening plattelandsontwikkeling)
een belangrijke Europese impuls gekregen. Deze verordening is de basis voor
het communautaire plattelandsbeleid, dat naast het markt- en prijsbeleid als
tweede pijler van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid wordt aangeduid. Ter
uitvoering van de Kaderverordening plattelandsontwikkeling is door de toenmalige
Ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat en de provinciale besturen
het Plattelandsontwikkelingsplan (verder: POP) Nederland tot stand gebracht,
welk plan op 28 september 2000 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen
is goedgekeurd. Als hoofddoelstellingen van het POP zijn geformuleerd de ontwikkeling
van een duurzame landbouw, de verhoging van de kwaliteit van natuur en landschap,
een duurzaam waterbeheer, de bevordering van de diversificatie van de economische
dragers van het platteland, de bevordering van recreatie en toerisme en de
bevordering van de leefbaarheid van het platteland. Het POP heeft een geldingsduur
van zeven jaar, namelijk van 2000 tot en met 2006.Het POP en de Kaderverordening plattelandsontwikkeling zijn de basis waarop
de Europese Unie financieel participeert in steunmaatregelen op het terrein
van het plattelandsbeleid. Voor deze cofinanciering, die wordt bekostigd uit
het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (verder: EOGFL),
afdeling Garantie, komen onder meer in aanmerking de verwerving van gronden
door de Staat ten behoeve van natuurontwikkeling en natuurbehoud, subsidies
voor agrarisch natuurbeheer en landinrichtingsmaatregelen.2.2.2 Nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkelingOp 20 september 2005 heeft de Raad van de Europese Unie Verordening (EG) nr.  1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling
uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PbEU
L 277) vastgesteld. Deze nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkeling zal
de huidige Verordening 1257/1999 vervangen. Evenals de huidige Kaderverordening
gaat ook de nieuwe verordening uit van een programmatische aanpak door de
lidstaten, hetgeen betekent dat ook voor de komende periode een POP zal moeten
worden vastgesteld.De nieuwe verordening behelst inhoudelijk een aanpak gericht op drie doelstellingen.
De eerste doelstelling is versterking van de concurrentiekracht van de landbouw
door steun aan herstructurering (bijvoorbeeld door steun voor verbetering
van de infrastructuur in de landbouw, voor deelname aan voedselkwaliteitsprogramma’s,
voor het voldoen aan communautaire normen en voor jonge boeren).Steun voor het beheer van het platteland en milieu (bijvoorbeeld door
steun in probleemgebieden, door zogenoemde landbouwmilieumaatregelen, en compenserende
vergoedingen voor Natura 2000-gebieden en dierenwelzijn) is de tweede doelstelling.
Tenslotte geldt als derde doelstelling de verbetering van de kwaliteit van
leven en diversificatie van de plattelandseconomie (door steun voor de verbreding
van de plattelandseconomie vanuit de landbouw, voor toerisme op het platteland
en voor dorpsvernieuwing).Daarnaast wordt het huidige Communautaire Initiatief vervangen door «Leader-plus»,
dat uitgaat van een «bottom-up» benadering, waarbij gebruik wordt
gemaakt van initiatieven afkomstig van lokale actiegroepen, in de nieuwe Kaderverordening
geïntegreerd. Deze projecten voor plattelandsvernieuwing, die tot nu
toe uit een daarvoor gereserveerd deel van de Structuurfondsen worden bekostigd,
zullen onder de nieuwe Kaderverordening in wezen gelden als vierde «as»
van het communautaire plattelandsbeleid.Om een evenwichtige uitwerking van de plattelandontwikkelingsprogramma’s
van de lidstaten te bewaken, bevat de verordening de voorziening dat voor
de eerste en derde doelstelling elk ten minste 10% van de beschikbare
EU-gelden wordt ingezet. Voor de tweede doelstelling geldt een minimale besteding
van 25%. Aan de Leader-plus-benadering zou ten minste 5% moeten
worden besteed. Verder is voorzien in de vaststelling door de Commissie van
een Europese strategie voor het plattelandsbeleid. Op basis daarvan moet de
lidstaat een nationale plattelandsstrategie opstellen, die uiteindelijk dient
te worden uitgewerkt in het POP. In het POP moet dan een keuze worden gemaakt
uit de mogelijke te cofinancieren steunmaatregelen die voor de drie doelstellingen
in de voorgestelde nieuwe Kaderverordening zijn opgenomen.Onderdeel van de nieuwe Kaderverordening is ook dat alle uitgaven voor
het Europese plattelandsbeleid in één fonds, het Europees Landbouwfonds
voor Plattelandsontwikkeling, gebundeld zullen worden. Voor dit nieuwe fonds
zal één systeem van programmering en van financieel beheer,
rapportage en verantwoording door de lidstaten van toepassing zijn. Belangrijke
onderdelen daarvan zijn de volgende.Voor ieder POP dient volgens de Kaderverordening een beheersautoriteit
te worden aangewezen. Deze beheersautoriteit is verantwoordelijk voor een
efficiënte, effectieve en rechtmatige uitvoering van het POP en heeft
in dat verband onder meer de volgende specifieke verantwoordelijkheden:– waarborgen dat te cofinancieren maatregelen in overeenstemming
zijn met de criteria van de verordening;– verzekeren dat er afdoende systemen zijn om statistische gegevens
te verzamelen voor monitoring en evaluatie;– verzekeren dat er tijdige monitoring en evaluatie plaatsvindt
en– opstellen en verzenden van jaarlijkse voortgangsrapportages.Daarnaast dient een erkend betaalorgaan in de zin van artikel 6 van Verordening
(EG) nr.  1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de
financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PbEG L 209) te worden
aangewezen. Erkenning van dit betaalorgaan kan slechts plaatsvinden als het
orgaan voldoet aan de eisen die genoemde verordening stelt aan de inrichting
en werkwijze van het orgaan. De betaling van geconfinancierde steun dient
altijd te geschieden door het erkende betaalorgaan, dat verantwoordelijk is
voor:– rechtmatigheid van de betalingen, dat wil zeggen dat deze betalingen
in overeenstemming zijn met de toepasselijke Europese regels;– het bijhouden van een uitvoerige en correcte administratie van
gedane betalingen;– het tijdig en in de voorgeschreven vorm leveren van gegevens omtrent
de betalingen die volgens de toepasselijke verordeningen aan de Gemeenschap
moeten worden doorgegeven;– het op toegankelijke wijze bewaren van de betalingsgegevens.Uit het voorgaande volgt dat ook onder de nieuwe Kaderverordening, net
als thans het geval is, zowel meer generieke maatregelen als investeringssteun
voor landbouwbedrijven, vestiging van jonge boeren en opleiding en voorlichting,
als meer gebiedsgerichte maatregelen zoals dorpsvernieuwing en diversificatie
mogelijk zijn.2.2.3 Overige maatregelen op EU-niveauFinanciële participatie door de Europese Unie op het terrein van
plattelandsontwikkeling vindt verder plaats op basis van Verordening (EG)
nr.  1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen
inzake de Structuurfondsen (PbEG L161). Met name wordt in dit verband gewezen
op steun door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), die wordt
gegeven in het kader van de in genoemde verordening omschreven «doelstelling
2» van het Europese structuurbeleid, de ondersteuning van de economische
en sociale omschakeling van de in structurele moeilijkheden verkerende zones.
Op deze voet zijn delen van het Nederlandse platteland, waaronder delen van
de concentratiegebieden van de intensieve veehouderij in Oost- en Zuid-Nederland
aangewezen als voor EU-cofinanciering in aanmerking komende gebieden.In 2004 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen een voorstel
voor een nieuwe Verordening, houdende algemene bepalingen inzake het Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds
(verder aan te duiden als: Kaderverordening Cohesiebeleid) gepresenteerd die
de basis moet gaan bieden voor het communautaire regionale cohesie- en concurrentiebeleid
voor de periode 2007 – 2013. De nieuwe Kaderverordening Cohesiebeleid
zal de opvolger worden van de huidige Verordening 1260/1999. Evenals de huidige
structuurfondsenverordening gaat ook het voorstel voor de nieuwe verordening
uit van een programmatische aanpak door de lidstaten, hetgeen betekent dat
zogenoemde operationele programma’s in het kader van de structuurfondsen
zullen moeten worden vastgesteld.Naast de voorgestelde Kaderverordening Cohesiebeleid worden, zoals ook
thans het geval is, aanvullende verordeningen voorzien per structuurfonds,
waarbij op het onderhavige terrein vooral het EFRO van belang is. Binnen de
algemene doelstelling «regionale concurrentiekracht» van het EFRO
is artikel 9 van de voorgestelde verordening betreffende het EFRO specifiek
gericht op plattelandsgebieden en van de visserij afhankelijke gebieden. De EFRO-bijstandsverlening in plattelandsgebieden en in van de visserij
afhankelijke gebieden wordt blijkens dit artikel geconcentreerd op de economische
diversificatie van die gebieden, met name:1) infrastructuur ter verbetering van de toegankelijkheid;2) versnelling van de uitrol van telecommunicatienetwerken en -diensten
in plattelandsgebieden;3) ontwikkeling van nieuwe economische activiteiten buiten de sectoren
landbouw en visserij;4) versterking van de banden tussen stedelijke gebieden en plattelandsgebieden;
en5) ontwikkeling van het toerisme en van de plattelandsvoorzieningen.2.3 Bestuurlijke verhoudingenHet kabinet hanteert in het Regeerakkoord (Kamerstukken II 2002/03, 28 637,
nr.  19) en in de kabinetsvisie «Andere overheid» (Kamerstukken
II 2003/04, 29 362, nr.  1) als uitgangspunt van beleid «decentraal
wat kan, centraal wat moet». Ook de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal
Platteland staan, uiteraard, in het teken van dit uitgangspunt. Voor het landelijk
gebied betekent dit dat het kabinet zich wenst te beperken tot het voeren
van beleid op hoofdlijnen. Verantwoordelijkheid voor uitvoering en realisatie
wordt in handen gelegd bij andere overheden, in het bijzonder de provincies,
die daarvoor in het onderhavige wetsvoorstel in medebewind worden geroepen.
Het kabinetsbeleid werkt ook door in de wens terughoudendheid te betrachten
met bijzondere instrumenten ter sturing en beïnvloeding van de wijze
waarop andere overheden gebruik maken van bevoegdheden die aan hen worden
overgedragen. Dit geldt evenzeer voor instrumenten van geschillenbeslechting.In het gebiedsgerichte beleid vervullen de provincies een schakelrol.
Zij zijn de bestuurslaag bij uitstek die in staat is al de in het geding zijnde
belangen en wensen te wegen en daar vervolgens over te besluiten.Naast hetgeen zij geacht worden te doen ter realisatie van rijksbeleid
in het kader van het medebewind, staat het de provincies daarbij vrij op basis
van hun autonome bevoegdheid zelf eigen beleidscomponenten toe te voegen,
voor zover dat door hen wenselijk, nuttig of noodzakelijk wordt geoordeeld.
De provincies vervullen hun schakelrol niet alleen in de richting van het
Rijk maar ook in de richting van gemeenten en waterschappen. Dit betekent
enerzijds dat zij ook autonoom beleid van gemeenten en waterschappen kunnen
betrekken bij de programmering en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid.
Anderzijds zullen zij er voor zorg dienen te dragen dat het voorgestane rijksbeleid
kan worden ingepast in het beleid van genoemde overheden. Passend in de lijn
van zowel het algemeen kabinetsbeleid als het gebiedsgerichte beleid is ook
dat door provincies de ruimte moet kunnen worden geboden om de uitvoering
van onderdelen van de realisatie van het gebiedsgerichte beleid onder verantwoordelijkheid
van de besturen van gemeenten of waterschappen te doen plaatsvinden. Daarnaast
strekt zich de rol van de provincies uit tot het betrekken van belanghebbende
organisaties, groeperingen en individuele burgers bij de besluitvorming en
uitvoering.Het is zeker niet zo dat dit allemaal nieuw is. Nederland is een gedecentraliseerde
eenheidsstaat, met als inherent gegeven dat taken en verantwoordelijkheden
steeds zo dicht mogelijk bij de burger worden neergelegd. Voor het gebiedsgerichte
beleid geldt dit, als hierboven geduid, eens te meer. Ook eerder, in verschillende
beleidsbeslissingen en -documenten is dit al onderkend en erkend. Gewezen
wordt in dit verband met name op het zogenoemde DI-akkoord (Decentralisatie-Impuls)
uit 1993 (Kamerstukken II 1992/93, 22 236, nr. 17) en op het voor
de Nota Ruimte vigerende Structuurschema Groene Ruimte. Voor beide is het
beginsel «Rijk stuurt op hoofdlijnen, provincies zijn verantwoordelijk
voor de uitvoering» leidend geweest.Het genoemde DI-akkoord is, voor zover dat akkoord voorziening bij wet
vereist, in belangrijke mate gerealiseerd met de Natuurbeschermingswet 1998
en met de Flora- en faunawet.Nieuw is vooral dat thans de discussie over de meest gewenste structuur
van programmering en financiering van het gebiedsgerichte beleid en de daarmee
verband houdende verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen
met name de betrokken ministers en de provinciebesturen, die mede voorwerp
was van het DI-akkoord, is uitgekristalliseerd. De noodzakelijke wettelijke
voorzieningen zijn in het onderhavige wetsvoorstel vervat.In de hoofdstukken 4, 5 en 6 van deze memorie wordt het voorgestelde stelsel
met inachtneming van deze beleidsmatige en bestuurlijke context nader en meer
specifiek toegelicht.HOOFDSTUK 3. – ANALYSE BESTAAND INSTRUMENTARIUM3.1 InleidingHet bestaande instrumentarium waarmee het gebiedsgerichte beleid wordt
gerealiseerd, is niet alleen zeer divers, maar ook complex en versnipperd.
Daarenboven is de vormgeving ervan voor zover het gaat om de toedeling van
bevoegdheden aan vooral Rijk en provincies niet eenduidig, zeker niet als
deze wordt gelegd tegen de maatlat van «decentraal wat kan en centraal
wat moet».Voor de inrichting van het landelijk gebied zijn belangrijke instrumenten
de Landinrichtingswet, de Reconstructiewet concentratiegebieden en de Regeling
subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden
(verder: SGB).Voor het beheer is vooral het zogenoemde Programma beheer van betekenis,
bestaande uit de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (SAN) en de Subsidieregeling
natuurbeheer 2000 (SN). Inrichting en beheer dienen plaats te vinden binnen
de kaders die op basis van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden gesteld.
Ook deze wet is voor het gebiedsgerichte beleid derhalve van belang.Aan de hand van in het bijzonder deze instrumenten die thans worden gehanteerd
voor de realisatie van het gebiedsgerichte beleid zal in de navolgende paragrafen
nader worden toegelicht op welke punten het bestaand instrumentarium niet
past op de beoogde verdeling van bevoegdheden tussen Rijk en provincies en
welke problemen zich in de uitvoeringspraktijk manifesteren.3.2 Rollen en verantwoordelijkheden3.2.1 Ruimtelijke ordeningKrachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening zijn de provincies belast
met het vaststellen van streekplannen. De streekplannen zijn sterk sturende
plannen; niet alleen voor de ruimtelijke ordening, maar ook voor de inrichting
op basis van bijvoorbeeld de Landinrichtingswet. Met de voorgestelde en thans
bij de Eerste Kamer aanhangige nieuwe Wet ruimtelijke ordening (kamerstukken
I 2005/2006, 28 916, A) wordt deze centrale rol van de provincies, hoewel
anders ingericht, in beginsel niet anders. In dat wetsvoorstel is ten behoeve
van de provincies dan ook voorzien in specifieke sturingsmechanismen,
zoals onder meer de provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van
het voorstel en de zelfstandige provinciale bestemmingsplanbevoegdheid van
artikel 3.19 van het voorstel.De provincies hebben dus op basis van het instrumentarium van de ruimtelijke
ordening een sterk bepalende invloed in het kader van het gebiedsgerichte
beleid. Dit geldt zowel inrichting als beheer. Immers, noch inrichting, noch
vormen van beheer die niet passen binnen de door de streekplannen gegeven
kaders, kunnen planologisch, dat wil zeggen via het bestemmingsplan, mogelijk
worden gemaakt.In de paragrafen 4.7 en 7.2.3.3 van deze memorie wordt nader ingegaan
op de verhouding tussen het onderhavige wetsvoorstel en de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening.3.2.2 Landinrichting en reconstructieWat betreft het inrichtingsinstrumentarium kan onderscheid worden aangebracht
tussen enerzijds de Landinrichtingswet en de Reconstructiewet concentratiegebieden
en anderzijds de SGB, een subsidieregeling van de Ministers van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat.In de beide bedoelde wetten zijn in medebewind belangrijke verantwoordelijkheden
aan provincies toegekend, zowel in de planvorming als de uitvoering. Met inachtneming
van het rijksbeleid stellen provincies landinrichtingsplannen onderscheidenlijk
reconstructieplannen vast. Opvallend anders dan in het kader van de ruimtelijke
ordening, is dat in beide wetten de provincies bij hun planvorming sterk worden
aangestuurd door de betrokken ministers, met name de Ministers van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer. Dit laat zich als volgt schetsen.Voor welke gebieden inrichtingsmaatregelen krachtens de Landinrichtingswet
gewenst zijn, wordt als eerste bepaald in het kader van het rijksbeleid, op
dit moment nog via het Structuurschema Landinrichting (een planologische kernbeslissing)
in samenhang met het zogenoemde Voorbereidingsschema landinrichting dat door
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit wordt vastgesteld. Het
Structuurschema Landinrichting is laatstelijk vastgesteld in het kader van
de planologische kernbeslissing Structuurschema groene ruimte. Dit structuurschema
komt te vervallen op het moment dat de Nota Ruimte van kracht wordt; in het
kader van die Nota Ruimte is niet meer voorzien in een nieuw structuurschema
landinrichting. Vanaf het moment van vervallen van het oude structuurschema
kunnen geen nieuwe landinrichtingsprojecten meer op het Voorbereidingsschema
worden geplaatst; dit is overigens in lijn met de afspraken die de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en vertegenwoordigers van de provincies
hebben gemaakt om – met het oog op de nieuwe, vereenvoudigde regeling
van de landinrichting die in het kader van het voorliggende wetsvoorstel tot
stand wordt gebracht – in de komende jaren zoveel mogelijk inrichtingsprojecten «oude
stijl» af te ronden.De provincies dienen met inachtneming van het Voorbereidingsschema ingevolge
de Landinrichtingswet landinrichtingsplannen te laten opstellen door landinrichtingscommissies.
Deze worden in de vervulling van hun taken ondersteund door de Dienst landelijk
gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De desbetreffende
plannen worden uiteindelijk door gedeputeerde staten vastgesteld.
Daarbij kunnen gedeputeerde staten niet zonder meer van de voorstellen van
de landinrichtingscommissie afwijken. De plannen behoeven, waar het de financiële
consequenties daarvan betreft, de instemming van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. Voor de uitvoering van landinrichtingsprojecten
zijn de landinrichtingscommissies verantwoordelijk. Zij, en niet de provincie,
krijgen daartoe de zogenoemde rijksbijdragetoezegging. De financiering van
landinrichtingsprojecten door de centrale overheid is namelijk aldus vormgegeven
dat de Staat garant staat voor de verplichtingen die de landinrichtingscommissies
in het kader van de uitvoering van inrichtingsprojecten aangaan. De landinrichtingscommissies
worden ook in de fase van de uitvoering bijgestaan door de Dienst landelijk
gebied, die feitelijk de werkzaamheden verricht of begeleidt.De reconstructieplannen die door provinciale staten op grond van de Reconstructiewet
concentratiegebieden worden vastgesteld, behoeven de goedkeuring van de betrokken
ministers. Deze goedkeuring geschiedt mede met inachtneming van de rijksuitgangspunten
die in de Reconstructiewet voor de reconstructieplannen zijn vervat. Waar
het de uitvoering betreft heeft de Reconstructiewet concentratiegebieden ten
opzichte van de Landinrichtingswet verbeteringen gebracht; verbeteringen ook
die in de richting gaan van het stelsel van het voorliggende wetsvoorstel.
Ten eerste zijn, anders dan in de Landinrichtingswet, de bevoegdheden in het
kader van de uitvoering van reconstructieprojecten in de Reconstructiewet
in het algemeen toegedeeld aan gedeputeerde staten. Ten tweede voorziet die
wet in de artikelen 31 en volgende in een stelsel waarbij ten behoeve van
de uitvoering van een reconstructieplan telkens voor een bepaalde periode
door gedeputeerde staten een uitvoeringsprogramma wordt opgesteld. Aan de
hand van die uitvoeringsprogramma’s wordt vervolgens tussen gedeputeerde
staten en de betrokken ministers een bestuursovereenkomst gesloten over uitvoering,
financiering, monitoring, evaluatie en verantwoording van het programma.Dat uitvoeringsprogramma en de bestuursovereenkomst daarover nemen evenwel
niet weg dat vervolgens de financiering van de uitvoering van de reconstructieplannen
plaatsvindt op basis van de SGB. Op grond van deze subsidieregeling worden
door of namens de betrokken ministers – te weten de ministers van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat – en dus niet door de provincies,
aan justitiabelen subsidies toegekend; deze subsidietoekenning vindt plaats
op het niveau van individuele maatregelen of projecten ter uitvoering van
de reconstructieplannen.Uit dit beeld kan worden opgemaakt dat in het kader van de Landinrichtingswet
en de Reconstructiewet concentratiegebieden geen eenduidige toedeling van
verantwoordelijkheden aan Rijk en provincies heeft plaatsgevonden. Dit geldt
zowel de planvorming als de uitvoering. Bij de uitvoering zijn voorts de verschillende
ministeries, in het bijzonder dat van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
sterk betrokken.3.2.3 Overige gebiedsgerichte inrichtingsmaatregelenVoor inrichtingsmaatregelen in gebieden van belang voor het gebiedsgerichte
beleid, anders dan in het verband van landinrichting en reconstructie, geldt
de hierboven genoemde SGB evenzeer. Voorwaarde is dan wel dat het gebieden
betreft, waarvoor gebiedsplannen als bedoeld in de SGB door gedeputeerde staten
zijn vastgesteld; in die planvorming hebben de betrokken ministers een bepalende
rol, aangezien de aanwijzing van gebieden door gedeputeerde staten,
waarvoor gebiedsplannen worden vastgesteld, onderworpen is aan hun instemming.
De financiering van de uitvoering van dergelijke gebiedsplannen geschiedt
door subsidieverlening op basis van de SGB door de genoemde ministers.3.2.4 BeheerVoor de uitvoering van Programma beheer geldt een overeenkomstig systeem
als voor de SGB. De SAN en de SN zijn subsidieregelingen van de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Toekenning van subsidie is in het algemeen
gekoppeld aan door de provincies vastgestelde gebiedsplannen.Anders dan geldt voor de plannen op het gebied van landinrichting en reconstructie
zijn de gebiedsplannen in het kader van Programma beheer evenwel niet onderhevig
aan de instemming respectievelijk goedkeuring van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. De besluitvorming over de concrete aanvragen voor
subsidie op grond van Programma beheer geschiedt evenwel wel door de genoemde
minister. Bovendien vindt op rijksniveau nog nadere sturing plaats op de gebiedsplannen
doordat de minister subsidieplafonds zo nodig kan specificeren, onder andere
aan de hand van gebieden, in aanmerking komende subsidieontvangers en de verschillende
beheerspakketten die in de regelingen zijn opgenomen.3.3 VersnipperingMet de term «versnippering» wordt gedoeld op de vele verschillende
subsidies die stuk voor stuk ten laste van verschillende artikelen en hoofdstukken
van de rijksbegroting en onder de vigeur van een groot aantal verschillende
subsidieregelingen beschikbaar worden gesteld voor maatregelen ten behoeve
van het gebiedsgerichte beleid.Naast de budgetten voor landinrichting, reconstructie en Programma beheer
gaat het dan om gelden voor verwerving van gronden in het kader van het natuurbeleid,
gelden voor recreatiedoeleinden (landelijke routenetwerken en natuur om de
stad), gelden voor landschap en landschapsontwikkeling en gelden voor landbouw,
anders dan landinrichting, bijvoorbeeld ten behoeve van de herstructurering
van de glastuinbouw, en ten behoeve van de duurzame landbouw, gelden voor
het tegengaan van verdroging, voor bevordering van de bodemkwaliteit en voor
het terugdringen van verstoring en gelden voor verbetering van milieucondities.De verschillende geldstromen, ook al biedt voor sommige van de genoemde
budgetten de SGB een overkoepelend kader, kennen eigen regelingen, eigen subsidieplafonds
en eigen voorwaarden. In dit verband kunnen als voorbeelden worden genoemd
de Regeling versterking recreatie, het Besluit ontwikkeling van landschappen,
de Infrastructuurregeling glastuinbouwgebieden, de Regeling bedrijfshervestiging
en -beëindiging en de Regeling subsidiëring kwaliteit Groene Hart.
In het kader van de realisatie van projecten op het terrein van inrichting
en beheer van het landelijk gebied noopt het bestaan van een groot aantal
afzonderlijke regelingen veelal tot het uiteenrafelen van een als één
geheel opgezet project, om subsidiëring van verschillende onderdelen
van het project op basis van diverse regelingen te kunnen realiseren. De beschikbare
middelen zijn over subsidieplafonds op basis van de diverse regelingen verdeeld;
deze verdeling leidt in de praktijk al snel tot incongruenties tussen de beschikbare
middelen voor bepaalde activiteiten en de totale vraag zoals deze uit de lopende
projecten naar voren komt. Een ander probleem dat in de uitvoering van de
diverse regelingen naar voren komt, is dat daar waar op meerdere regelingen
een beroep moet worden gedaan om verschillende sterk met elkaar
verband houdende acties uitéén project te laten subsidiëren,
regelingen op verschillende momenten in het jaar openstaan voor aanvragen,
of bijvoorbeeld verschillen in de wijze waarop en frequentie waarin verslag
moet worden gedaan van de voortgang van de gesubsidieerde activiteiten. Ook
kan worden gedacht aan verschillen in beschikbare termijnen voor realisatie
van de gesubsidieerde activiteiten, waardoor sommige onderdelen van een project
aan veel strakkere tijdslimieten worden gebonden dan andere.Een integrale gebiedsgerichte aanpak wordt gelet op het voorgaande door
de verschillende budgetten en regelingen bemoeilijkt.3.4 Complexe en inflexibele procedures inzake landinrichtingDe procedures van de Landinrichtingswet voor een besluit om landinrichting
toe te passen en voor de vaststelling van een landinrichtingsplan zijn ingewikkeld
en lang. Hetzelfde geldt voor de weg die gevolgd moet worden om een eenmaal
vastgesteld landinrichtingsplan aan te passen. In de praktijk bestaat behoefte
aan een meer slagvaardige besluitvormingsprocedure, die ook beter dan de bestaande
wet aanpassing van eerdere besluiten aan nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt.
Voorts kan worden vastgesteld dat de wijze waarop herverkaveling in de Landinrichtingswet
is geregeld, op een aantal onderdelen gecompliceerd of arbeidsintensief is.
Voor de voorbereiding en uitvoering van herverkaveling is in het Rapport herijking
landinrichting tweede fase (Kamerstukken II 1997/98, 25 940, nrs. 1–2)
een groot aantal voorstellen ter vereenvoudiging gedaan. Bij de totstandkoming
van de Reconstructiewet concentratiegebieden zijn die inmiddels voor herverkaveling
in het kader van die wet omgezet in een wettelijke regeling. Zoals de toenmalige
Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij al toezegde bij de behandeling
van genoemde Reconstructiewet concentratiegebieden in de Eerste Kamer (Handelingen
I 2001/02, nr.  15, p. 754), is van de opzet van die wet gebruik gemaakt
om thans met het voorliggende wetsvoorstel te voorzien in een sterk vereenvoudigde
en voor het gehele land geldende regeling van de landinrichting.3.5 PraktijkDe problemen en bestuurlijke en financiële incongruenties bij de
toepassing van de bestaande instrumenten van het gebiedsgerichte beleid die
in de voorgaande paragrafen aan de orde zijn gesteld, maken dat in de praktijk
reeds gedurende geruime tijd door de betrokken Ministers, in het bijzonder
die van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, en door de besturen van de provincies gezocht is
naar wegen om de uitvoering waar mogelijk te stroomlijnen. Sinds de eerder
genoemde DI-afspraken is het streven er voortdurend op gericht geweest om,
in afwachting van wettelijke voorzieningen, programmering en financiering
van het gebiedsgerichte beleid meer efficiënt te doen verlopen en daarbij
ook meer recht te doen aan de centrale rol van de provincies op dit terrein.
Zo worden ten behoeve van de beleidsrealisatie vanaf 1999 in de «Bestuursovereenkomst
gebiedsgerichte inrichting landelijk gebied» tussen de betrokken ministers
en de provinciebesturen afspraken gemaakt. De voorstellen die provincies in
dat verband doen voor uit te voeren acties zijn daarbij een belangrijke factor
voor de keuze op welke van de bestaande subsidieregelingen en overige instrumenten,
zoals landinrichting, de beschikbare rijksmiddelen bij voorkeur zouden moeten
worden ingezet. Dit neemt echter niet weg dat de kaders die worden gevormd
door de vigerende wetgeving doorslaggevend blijven, waarmee – bijvoorbeeld
door het gegeven dat voor verschillende acties in het kader van een als één
samenhangend geheel opgesteld project een beroep moet worden gedaan op diverse,
onderling niet coherente subsidieregelingen – een daadwerkelijk
integrale aanpak tegen de grenzen aanloopt van wat binnen die vigerende kaders
mogelijk is.Als voorbeeld kan er voorts op worden gewezen dat bij de uitvoering van
de Landinrichtingswet binnen de wettelijke kaders en met inachtneming van
kennis en ideeën, ontwikkeld in het kader van het project «herijking
landinrichting», door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
en de besturen van de onderscheiden provincies pragmatische wegen gezocht
en gevonden zijn om de uitvoering van de wet te optimaliseren, bijvoorbeeld
door het werken in de vorm van kleinere, kortdurende «modules»
in plaats van grote, alomvattende landinrichtingsplannen. Sinds 1999 worden
alle nieuwe inrichtingsprojecten op deze wijze aangepakt. De langdurige besluitvormingsprocedures
over landinrichtingsplannen worden met deze werkwijze vermeden. In plaats
daarvan wordt voor het geheel van het in te richten gebied gewerkt met buitenwettelijke
plannen, veelal aangeduid als «raamplan», dan wel met ontwerpen
voor landinrichtingsplannen, waarbij deze slechts op onderdelen formeel in
procedure worden gebracht op het moment dat in een bepaald deel van het desbetreffende
gebied behoefte bestaat aan gebruikmaking van de mogelijkheden van het wettelijk
inrichtingsinstrumentarium, bijvoorbeeld de inzet van herverkaveling. Dit
neemt niet weg dat ten aanzien van die «deelplannen» op dat moment
alsnog de formele besluitvormingsprocedures van de Landinrichtingswet zullen
moeten worden doorlopen, hetgeen in de praktijk uitvoering van de bedoelde «modules»
in de beoogde korte periode van circa vier jaar bemoeilijkt.HOOFDSTUK 4. – ALGEMENE UITGANGSPUNTEN VAN HET VOORSTEL4.1 InleidingAlvorens in de navolgende hoofdstukken een meer uitgebreide beschrijving
te wijden aan de wijze waarop het voorliggende wetsvoorstel beoogt tegemoet
te komen aan de tekortkomingen van het bestaande instrumentarium, wordt in
dit hoofdstuk ingegaan op een aantal algemene uitgangspunten die de Ministers
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer voor ogen hebben gestaan bij de opzet van het voorgestelde
stelsel. Voor een goed begrip van het navolgende wordt daartoe eerst in paragraaf 4.2
kort de hoofdlijn van het voorgestelde stelsel geschetst.4.2 Hoofdlijnen van het voorgestelde stelselTen behoeve van de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid zoals vervat
in beleidsdocumenten als de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland, stellen
de betrokken ministers een rijksmeerjarenprogramma op, steeds voor een periode
van zeven jaren. De beleidsambities van het kabinet voor het gebiedsgerichte
beleid worden hierin tot concrete, afrekenbare doelen uitgewerkt. Gedeputeerde
staten van elk van de provincies stellen op hun beurt ook meerjarenprogramma’s
voor hun provincie op. Op basis van de meerjarenprogramma’s sluiten
de betrokken ministers met gedeputeerde staten van elk van de provincies een
bestuursovereenkomst over de prestaties die concreet in de periode van zeven
jaar waarvoor het rijks- en provinciale meerjarenprogramma zijn opgesteld,
door de zorg van de onderscheiden provincies zullen worden gerealiseerd. De
provinciebesturen zijn hiermee gebonden aan de uitvoering van de in de overeenkomsten
opgenomen prestaties. Zij krijgen daartoe per provincie afzonderlijk de beschikking
over middelen, afkomstig van de rijksbegroting, het zogenoemde Investeringsbudget
landelijk gebied (verder aan te duiden als: ILG). De provincies
zijn – behoudens nog te bespreken uitzonderingen die verband houden
met de toepasselijke Europeesrechtelijke kaders – vrij in de realisatie
van de bestuursovereenkomst. Dit geldt zowel de planning, de programmering
als de werkwijze. Toetssteen voor de betrokken ministers is de realisatie
van de overeengekomen prestaties.Door middel van de bestuursovereenkomst wordt de verantwoordelijkheid
die de provincies in medebewind voor de realisatie van het gebiedsgerichte
rijksbeleid hebben (zie het voorgestelde artikel 2), geconcretiseerd in prestatie-afspraken
omtrent de bijdrage die de onderscheiden provincies leveren aan het bereiken
van de doelen van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk, waarbij de te leveren
prestaties voldoende specifiek en meetbaar worden verankerd.4.3 Terughoudendheid bij sturing op het niveau van
het RijkMede onder verwijzing naar hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting
is het wetsvoorstel, overeenkomstig de opzet van de Nota Ruimte en de Agenda
Vitaal Platteland, en in lijn met het algemene kabinetsbeleid om zoveel mogelijk
keuzemogelijkheden voor andere overheden te laten, zodanig opgezet dat sturing
op het niveau van de centrale overheid uitsluitend geschiedt op hoofdlijnen.
Voor het gebiedsgerichte beleid betekent dit dat de betrokken ministers in
beginsel uitsluitend sturen op de operationele doelstellingen en taakstellingen
die in het kader van een meerjarige programmering en voor de daarin vervatte
thema’s van het gebiedsgerichte beleid zijn vastgesteld. Gelet op de
in hoofdstuk 3 van deze memorie gesignaleerde knelpunten bij de bestaande
instrumenten, is in het voorgestelde stelsel in beginsel geen sprake van bemoeienis
van rijkswege met individuele maatregelen, activiteiten en projecten die worden
uitgevoerd om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Uitzondering hierop
vormen slechts enkele specifieke voorzieningen die louter en alleen noodzakelijk
zijn gelet op door het EU-recht gestelde eisen ten aanzien van onder de Kaderverordening
plattelandsontwikkeling te cofinancieren maatregelen, activiteiten en projecten.
Hierop wordt in paragraaf 4.5 nader ingegaan.Het uitgangspunt van terughoudendheid bij rijksbemoeienis komt voorts
naar voren uit het feit dat het wetsvoorstel geen bijzondere voorzieningen
bevat op het punt van geschillenbeslechting.Bij geschillen over de wijze van taakvervulling door gedeputeerde staten
kan in het uiterste geval worden teruggevallen op algemene voorzieningen uit
de Provinciewet. Voor taakverwaarlozing bij medebewind is een regeling opgenomen
in artikel 121 van die wet. Dit artikel houdt – voor zover hier van
belang – in dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
indien gedeputeerde staten krachtens medebewind gevorderde beslissingen niet
of niet naar behoren nemen, alsnog daarin kan voorzien op kosten van de provincie.Voor concrete besluiten van gedeputeerde staten bevat artikel 261 van
de Provinciewet voorts het instrument van vernietiging van dergelijke besluiten
wegens strijd met het recht of het algemeen belang.In situaties waarin in het kader van het gebiedsgerichte beleid concrete
maatregelen zouden moeten worden genomen die samenhangen met communautaire
verplichtingen – in het bijzonder de naleving van arresten van het Hof
van Justitie van de Europese Gemeenschappen die strekken tot veroordeling
van Nederland om handelend op te treden – zou van het genoemde artikel
121 Provinciewet gebruik kunnen worden gemaakt als gedeputeerde staten van
een provincie ondanks daartoe strekkende verzoeken van de desbetreffende
ministers nalaten om die besluiten met betrekking tot inrichting of beheer
van het landelijk gebied te nemen die in dat verband noodzakelijk zijn. Een
andere mogelijke toepassing van genoemd artikel zou zijn verwezenlijking van
onderdelen van het in paragraaf 2.2 besproken POP uit hoofde van de Kaderverordening
plattelandsontwikkeling; indien hieraan door gedeputeerde staten geen gevolg
wordt gegeven heeft dat immers direct gevolgen voor de EU-cofinancieringsmiddelen
die door de Europese Commissie aan het POP zijn verbonden.Overwogen is of aanvullend op genoemde mogelijkheden die de Provinciewet
biedt, in het wetsvoorstel specifieke voorzieningen zouden moeten worden opgenomen.
Op grond van de volgende overwegingen is hiervan afgezien.De belangrijkste, meer met het beleidsterrein verband houdende overweging
is, dat het gebiedsgerichte beleid niet alleen voor het kabinet van belang
is, maar zeker ook voor de provincies. Zo wordt dat ook door de provinciale
besturen beleefd. Kabinet en de onderscheiden provinciebesturen zijn bij het
gebiedsgerichte beleid van elkaar afhankelijk. Juist dit complementaire karakter
is reden voor het voorstel een bestuursovereenkomst een centrale rol in het
stelsel te geven. Geschillen zullen in het totstandkomingsproces van die overeenkomst
kunnen en ook moeten worden opgelost. Op basis van verslaglegging en rapportages
kan daarenboven steeds overleg plaatsvinden over bevindingen in de voortgang
van de beleidsrealisatie. Bijvoorbeeld de voorgestelde mid-term review biedt
daartoe een geschikte gelegenheid.Een niet te verwaarlozen bijkomstigheid bij het treffen van een eventuele
specifieke taakverwaarlozings- of geschillenbeslechtingsregeling is dat het
geven van gevolg daaraan niet mogelijk is zonder de bestuursovereenkomst en
derhalve de consensus als grondslag voor de beleidsrealisatie te doorbreken.
Bovendien zou in het – overigens in de praktijk moeilijk voorstelbare –
geval dat er op een of meer onderdelen van het gebiedsgerichte beleid in het
geheel geen afspraken tussen de betrokken ministers en een of meer provinciebesturen
zouden kunnen worden gemaakt, de enig denkbare mogelijkheid zijn dat vanwege
het Rijk de programmering en uitvoering op gebiedsniveau ter hand zouden worden
genomen. Daartoe zijn de betrokken ministers evenwel niet geëquipeerd:
het ontbreekt hen ten enen male niet alleen aan personele capaciteit, maar
ook aan de benodigde detailkennis omtrent de problemen en kansen die zich
in de onderscheiden gebieden voordoen.4.4 Complementair bestuurHet gebiedsgerichte beleid kan alleen worden gerealiseerd door samenwerking
tussen de onderscheiden bestuurslagen en wordt daardoor ook gekenmerkt. Die
samenwerkingsrelatie, met behoud van ieders verantwoordelijkheden, kan worden
aangeduid als complementair bestuur.Aansluitend op de verantwoordelijkheid van de betrokken Ministers om het
beleid op het niveau van de centrale overheid te formuleren, zijn het gedeputeerde
staten die krachtens het wetsvoorstel in medebewind worden belast met de verdere
uitwerking en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid. Dit is tot uitdrukking
gebracht in artikel 2. Het complementair bestuur wordt daarenboven, in meer
juridische termen, benadrukt door de centrale functie van de bestuursovereenkomst
in het voorgestelde stelsel.De schakelrol van de provincies in het gebiedsgerichte beleid zal, gegeven
de Nederlandse bestuurlijke context als geduid in paragraaf 2.3, veelal betekenen dat de provincies de uitwerking en uitvoering van het beleid
niet geheel in eigen hand houden. Provincies zullen andere overheden, in het
bijzonder gemeenten en waterschappen, bij hun werkzaamheden willen betrekken.
Ook participatie door bewoners en gebruikers van het landelijk gebied of door
organisaties die bewoners en gebruikers vertegenwoordigen bij de uitwerking
en uitvoering is van belang. Directe betrokkenheid van en draagvlak bij andere
overheden en bij in elk geval een substantieel deel van de bewoners en gebruikers
van de desbetreffende gebieden, zijn bepalend voor het welslagen van het gebiedsgerichte
beleid. Ook dit is een aspect van complementariteit.Een voorbeeld van maatregelen die onder directe verantwoordelijkheid van
het provinciaal bestuur kunnen worden uitgevoerd, is het uitvoeren van een
herverkaveling op basis van hoofdstuk 8 van het wetsvoorstel. Van een meer
coördinerende en sturende rol voor gedeputeerde staten, waarbij onderdelen
van de uitwerking en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid als zodanig
worden overgelaten aan de daarvoor in aanmerking komende gemeenten of waterschappen,
kan sprake zijn ten aanzien van gemeentelijke projecten met betrekking tot
onderwerpen als leefbaarheid of versterking van recreatieve aantrekkelijkheid.
Voor de waterschappen kan gedacht kan worden aan maatregelen in het kader
van de verdrogingsbestrijding – waarvoor specifiek middelen in het ILG
zullen worden opgenomen – maar kunnen ook andere projecten in de programmering
worden betrokken waarvan de uitvoering vanuit de primaire verantwoordelijkheden
van het waterschap voor waterkwaliteit en -kwantiteit van belang is. Daarbij
is het van belang te onderkennen dat de waterschappen verantwoordelijk zijn
voor het beheer van het regionale watersysteem en dat zij door middel van
heffing van de waterschapsheffing in principe zelfstandig zorgdragen voor
de financiering van hun activiteiten. Het ILG doet daar als zodanig niet aan
af.De betrokkenheid van gemeenten en waterschappen bij de programmering,
zoals voorzien in artikel 4 van het wetsvoorstel, is voor het draagvlak voor
het programma van groot belang. In de fase van opstellen van het programma
kunnen hiermee ook initiatieven vanuit de verschillende gebieden in de programmering
worden opgenomen. Betrokkenheid van gemeenten en waterschappen kan behalve
door het bieden van de mogelijkheid om initiatieven in de programmering in
te brengen door het provinciaal bestuur, verder gestalte worden gegeven door
bijvoorbeeld over het ontwerp van het programma advies aan de betrokken gemeenten
en waterschappen te vragen.Bij de uitvoering kunnen gedeputeerde staten overigens niet alleen de
uitvoering van bepaalde individuele maatregelen, activiteiten of projecten,
overlaten aan gemeenten of waterschappen. Het wetsvoorstel laat ook de mogelijkheid
open dat gemeenten of waterschappen de verantwoordelijkheid op zich nemen
voor de realisatie van meer uitgebreide programma’s, die als zodanig
door gemeenten of waterschappen worden opgesteld en die vanuit de ILG-middelen
door de provincie geheel of ten dele worden bekostigd. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan het koppelen van projecten op terreinen als recreatieve
ontsluiting of agrarische structuurverbetering (afwatering) met verbeteringen
in het watersysteem om verdroging van natuurgebieden tegen te gaan.4.5 EU-conformiteitHet wetsvoorstel beoogt de in paragraaf 2.2.2. van deze toelichting
bedoelde gebiedsgerichte onderdelen van het POP dat ingevolge de nieuwe Kaderverordening
plattelandsontwikkeling voor de periode 2007–2013 moet worden opgesteld,
te integreren in de systematiek voor programmering, financiering
en uitvoering zoals deze in het wetsvoorstel voor het gebiedsgerichte beleid
wordt voorgesteld. Mede met het oog daarop is ook gekozen voor een cyclus
van zeven jaar, te beginnen in 2007, waarmee parallelliteit met de programmeringsperiode
van de Europese fondsen kan worden gerealiseerd. Dit betekent dat het voorgestelde
stelsel ook zodanig zal moeten worden ingericht dat het voldoet aan de hiervoor
bedoelde eisen die de Kaderverordening stelt op het punt van financieel beheer,
rapportage en verantwoording.Uit het gestelde in paragraaf 2.2.3 volgt dat onder de toekomstige
Kaderverordening Cohesiebeleid, net als thans het geval is, maatregelen gericht
op plattelandsontwikkeling en diversificatie van de plattelandseconomie mogelijk
zijn. Evenals ten aanzien van de Kaderverordening plattelandsontwikkeling
geldt dat cofinanciering in het kader van het cohesiebeleid uitsluitend mogelijk
is op basis van een programmering, in dit geval de zogenoemde operationele
programma’s, die de periode 2007–2013 dienen te beslaan. De systematiek
voor programmering, financiering en uitvoering zoals deze in wetsvoorstel
voor het gebiedsgerichte beleid wordt voorgesteld, maakt integratie van de
operationele programma’s in de voorgestelde meerjarenprogramma’s
mogelijk, waardoor ook het op basis van dit wetsvoorstel te verstrekken ILG
kan dienen als nationaal aandeel in door de EU te cofinancieren maatregelen.Het voorgestelde stelsel van programmering, financiering en uitvoering
van het gebiedsgerichte beleid laat onverlet dat de betrokken ministers, in
het bijzonder die van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat, verantwoordelijk
zijn voor de rechtmatige en doelmatige besteding van middelen die ter beschikking
worden gesteld voor de uitvoering van dat beleid, voor zover deze middelen
ten laste van «hun» onderdeel van de rijksbegroting komen, alsmede
voor de realisatie van de doelstellingen van het gebiedsgerichte beleid voor
zover die gerelateerd zijn aan hun respectievelijke beleidsterreinen. Het
voorgestelde wettelijke stelsel is dan ook zodanig vormgegeven dat aan deze
politieke verantwoordelijkheid door de respectievelijke bewindspersonen ook
inhoud kan worden gegeven.Extra reliëf heeft deze verantwoordelijkheid waar het gaat om een
zodanige besteding van de ter beschikking te stellen financiële middelen,
dat de kaders die daaraan in Europees verband zijn gesteld worden gerespecteerd.
Juist op het beleidsterrein van landbouw en plattelandsontwikkeling gelden,
mede als gevolg van de van oudsher al verregaande integratie van de Europese
markten op dit terrein, vrij gedetailleerde voorschriften. Voor zover in het
kader van het gebiedsgerichte beleid sprake is van het verlenen van staatssteun
in de zin van de artikelen 87 en volgende van het EG-Verdrag dienen deze voorschriften
in acht te worden genomen.Voor steunmaatregelen die uitsluitend met nationale middelen worden bekostigd
zijn hier vooral de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector
(PbEG 2000, C 232) van belang. Met het oog op toetsing van de EU-conformiteit
door de Europese Commissie voorzien deze regels in specifieke aanmeldings-
en goedkeuringsprocedures.Daarnaast geeft de Kaderverordening plattelandsontwikkeling de randvoorwaarden
aan die gelden voor de verlening van door de Gemeenschap te cofinancieren
steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling. Niet alleen moeten de maatregelen
voldoen aan de materiële voorwaarden en beperkingen die in de verordening
zijn verbonden aan de in de verschillende artikelen onderscheiden steunmogelijkheden,
zij moeten ook in overeenstemming zijn met het door de Europese
Commissie geaccordeerde POP. In het POP is nader gepreciseerd voor welke activiteiten
en onder welke condities steun wordt verleend met Europese cofinanciering.
Deze precisering is voor de Commissie van belang, omdat aldus moet worden
verzekerd dat de Europese gelden zo doelmatig mogelijk worden besteed. De
besteding moet passen binnen de communautaire strategische richtsnoeren en
de uitwerking daarvan in het nationaal strategisch plan (zie titel II van
de nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkeling).Op niet-EU conforme besteding van ter beschikking te stellen middelen
van de rijksbegroting zijn de desbetreffende ministers door de Europese Commissie
aanspreekbaar. Het voorgestelde stelsel biedt dan ook waarborgen om onrechtmatige
steunverlening tegen te gaan. In paragraaf 6.5 wordt hierop nader ingegaan.Van belang in het kader van de EU-conformiteit is voorts de al in paragraaf 2.2.2
genoemde eis dat per POP één beheersautoriteit dient te worden
aangewezen. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zal als zodanig
fungeren. Dit vanwege zijn directe verantwoordelijkheid voor de meer generieke
onderdelen van het POP enerzijds als vanuit zijn coördinerende verantwoordelijkheid
voor het gebiedsgerichte beleid anderzijds. De beheersautoriteit is krachtens
de voorgestelde nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkeling verantwoordelijk
voor een doelmatige en rechtmatige uitvoering van het POP. De Kaderverordening
stelt de beheersautoriteit dan ook verantwoordelijk voor de borging van monitoring,
evaluatie, en het verzorgen van jaarlijkse voortgangsrapportages ten behoeve
van de Commissie. Het is dan ook noodzakelijk om ten aanzien van de aan het
POP gerelateerde delen van het gebiedsgerichte beleid daarop afgestemde extra
eisen te stellen aan de wijze waarop de provincies van jaar tot jaar verslag
doen omtrent de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid. Zo geldt krachtens
de Kaderverordening in het bijzonder de eis dat in de jaarlijkse rapportages
op maatregelniveau wordt aangegeven welke bedragen aan steun aan begunstigden
zijn betaald. Dit vereist voor dit onderdeel van het gebiedsgerichte beleid
dan ook verdergaande, meer specifieke rapportage dan ten algemene in het voorgestelde
stelsel wordt voorgesteld.Heeft de Europese Commissie ingestemd met cofinanciering op grond van
de Kaderverordening plattelandsontwikkeling, dan behoeven de maatregelen overigens
geen aanmelding meer in het kader van de reguliere staatssteunprocedures.
Dat is anders bij maatregelen die uitsluitend met nationale middelen worden
gefinancierd. Overigens kan ook dan de Kaderverordening plattelandontwikkeling
van belang zijn voor de Europese rechtmatigheidstoets. Allereerst zullen maatregelen
die voldoen aan de voorwaarden en beperkingen van de Kaderverordening in principe
ook in overeenstemming zijn met het Europese staatssteunkader, zodat mag worden
verwacht dat de uitkomst van de rechtmatigheidstoets van de Europese Commissie
positief zal uitvallen. Maar bovendien is de Kaderverordening van belang,
omdat zij ook voor de toelaatbaarheid van bepaalde uitsluitend nationaal gefinancierde
maatregelen nadere voorwaarden stelt (zie titel VIII van de nieuwe Kaderverordening
plattelandsontwikkeling).4.6 Mogelijkheden tot «meekoppelen» van
autonoom beleidHet voorgestelde stelsel van programmering, financiering en uitvoering
van het gebiedsgerichte beleid is uit de aard der zaak gericht op de realisatie
van de door de centrale overheid vastgestelde beleidsdoelstellingen op dit
terrein. Ter bevordering van de samenhang en consistentie van in verband daarmee
te programmeren en uit te voeren maatregelen, activiteiten en projecten, en
gelet op het uitgangspunt van complementair bestuur, is het noodzakelijk
dat het voorgestelde stelsel geen belemmeringen opwerpt om bij de uitwerking
en uitvoering van het beleid van de centrale overheid een koppeling te leggen
met het eigen beleid dat provincies, gemeenten en waterschappen voeren op
de door het rijksbeleid bestreken thema’s van het plattelandsbeleid.
Integendeel, de voorgestelde systematiek nodigt daartoe uit. Verwezen wordt
daartoe naar het gestelde in paragraaf 4.4.4.7 Ruimtelijke ordening is leidend voor inrichting
en beheerHet voorliggende wetsvoorstel betreft de gebiedsgerichte aanpak van inrichting
en beheer in het landelijk gebied. Het wetsvoorstel heeft hiermee een nauwe
samenhang met de ruimtelijke ordening. In beginsel kan deze onderlinge samenhang
tussen dit wetsvoorstel enerzijds en de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening
(verder: WRO) dan wel de thans bij de Eerste Kamer aanhangige Wet ruimtelijke
ordening (verder: Wro) anderzijds worden getypeerd als complementair. Daarbij
wordt in het kader van de ruimtelijke ordening zorggedragen voor de bestemming
van gronden op basis van een afweging van belangen. Op basis van dit wetsvoorstel
worden vooral maatregelen bevorderd die de inrichting en het beheer van daarvoor
in aanmerking komende gebieden betreffen, overeenkomstig de daaraan in het
kader van de ruimtelijke ordening toegekende bestemming, of meer ten algemene:
het ruimtelijke beleid. De bestemming in het kader van de ruimtelijke ordening
zal bepalend zijn voor het kunnen uitvoeren van de te programmeren activiteiten,
maatregelen en projecten.Overigens is hier sprake van een wederzijdse beïnvloeding. Bij de
voorbereiding van in het kader van het gebiedsgerichte beleid te ondernemen
acties kunnen nieuwe inzichten ontstaan met betrekking tot de meest gewenste
ruimtelijke ontwikkeling van een gebied en omgekeerd kunnen keuzen in het
kader van de ruimtelijke ordening aanleiding zijn om bepaalde activiteiten,
maatregelen of projecten uit te voeren.Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de uitvoering van het gebiedsgerichte
beleid in medebewind geschiedt onder de verantwoordelijkheid van het provinciaal
bestuur. Voor de ruimtelijke ordening geldt dat het provinciaal bestuur weliswaar
sturing geeft, maar dat het zwaartepunt ligt bij het gemeentebestuur. Immers,
in de huidige WRO en in de toekomstige Wro is het bestemmingsplan in beginsel
het enige, respectievelijk het voornaamste de burgers bindende ruimtelijke
plan, terwijl de vaststelling van een dergelijk plan primair geschiedt door
de gemeentebesturen. Een goed bestuurlijk samenspel is dus een vereiste voor
de goede werking van dit wetsvoorstel. Daarbij is het wetsvoorstel zodanig
opgezet, dat zowel onder de werking van de huidige WRO als onder vigeur van
de toekomstige Wro een adequate afstemming kan worden gegarandeerd tussen
enerzijds het ruimtelijke beleid en anderzijds het gebiedsgerichte beleid,
bedoeld in dit wetsvoorstel.Ten aanzien van de verhouding tussen het voorliggende voorstel en de bestaande
WRO kan het volgende worden opgemerkt. Het voorgestelde provinciale meerjarenprogramma
en het streekplan worden vastgesteld door het provinciaal bestuur. Dat zal
er vanzelfsprekend zelf op toezien dat beide stukken op elkaar zijn afgestemd.
In de WRO is het streekplan richtinggevend voor de inhoud van de bestemmingsplannen.
Daarmee zou dan de uitvoerbaarheid van het meerjarenprogramma in planologische
zin kunnen worden verzekerd.Gelet op het stelsel van de WRO is dat evenwel niet een automatisme. Uitgangspunt
is dat in normale bestuurlijke verhoudingen de gemeenten dusdanig bij de voorbereiding
van het streekplan zijn betrokken dat zij uit eigen beweging
hun bestemmingsplannen in lijn met het streekplan zullen houden of brengen.Nieuwe bestemmingsplannen behoeven voorts de goedkeuring van gedeputeerde
staten. Het streekplan fungeert als toetsingskader voor de goedkeuring van
bestemmingsplannen.Tenslotte zij erop gewezen dat in het uiterste geval aan de gemeente een
aanwijzing door gedeputeerde staten kan worden gegeven om bestemmingsplannen
aan het streekplan aan te passen.Gelet op de fase van behandeling waarin de toekomstige Wro thans verkeert,
kan worden vastgesteld dat de uitvoering van het voorliggende wetsvoorstel
nog slechts gedurende een beperkte tijd zal plaatsvinden onder de werking
van de bestaande WRO. In die zin is de relatie tussen het wetsvoorstel en
de toekomstige Wro nog van groter belang dan de hierboven beschreven verhouding
tussen het wetsvoorstel en de bestaande WRO. Ten aanzien van die relatie zij
het volgende opgemerkt. Zoals dat bij de huidige WRO het geval is, is ook
in het kader van de voorgestelde nieuwe Wro leidend uitgangspunt dat alleen
in bestuurlijke samenwerking tussen provincies en gemeenten de ruimtelijke
ordening goed kan worden behartigd. Dit geldt in het verlengde hiervan onverkort
ook voor de ruimtelijke doorwerking van de provinciale meerjarenprogramma’s,
bedoeld in dit wetsvoorstel.Niettemin wordt in de Wro voorgesteld de spelregels aanmerkelijk te wijzigen.
In de Wro keert het streekplan niet terug. Voor het provinciale ruimtelijk
beleid stellen provinciale staten een zogenoemde structuurvisie vast. Deze
structuurvisie, die niet aan nadere vormvereisten is gebonden, is een beleidsstuk
dat alleen bindend is voor het provinciaal bestuur. Ten aanzien van derden
heeft deze structuurvisie geen bindende werking. Voor het welslagen van het
gebiedsgerichte beleid is het dus zaak dat gemeenten en provincies bij de
voorbereiding van bestemmingsplannen en eventueel daarbij te voeren ambtelijk
of bestuurlijk overleg rekening houden met de doelstellingen van het gebiedsgerichte
beleid zoals die in het provinciaal meerjarenprogramma zijn opgenomen. Aangezien
de provinciale meerjarenprogramma’s mede in overleg met de gemeenten
worden vastgesteld zijn hier over het algemeen overigens geen grote problemen
te verwachten.Omgekeerd is het ook zo dat bij de vaststelling van provinciale meerjarenprogramma’s
het vigerende ruimtelijke beleid in ogenschouw dient te worden genomen. Met
het oog daarop is in artikel 93, eerste lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel
voorzien in een zodanige wijziging van het voorgestelde artikel 4, dat na
de inwerkingtreding van de nieuwe Wro gedeputeerde staten bij de vaststelling
van meerjarenprogramma’s de provinciale structuurvisies in acht nemen.De voorgestelde Wro kent daarnaast een aantal meer formele mogelijkheden
op basis waarvan provinciale besturen de ruimtelijke planvorming kunnen beïnvloeden.
In dit verband kan worden gewezen op de artikelen 3.19 (provinciaal inpassingsplan),
4.1 (verordening met algemene regels) en 4.2 (aanwijzing) van de voorgestelde
Wro. Met name artikel 3.19, dat de provinciebesturen de mogelijkheid biedt
om over te gaan tot vaststelling of wijziging van zogenoemde inpassingsplannen,
biedt ten opzichte van het bestaande stelsel van de WRO nieuwe mogelijkheden
voor het provinciaal bestuur om ten behoeve van de verwezenlijking van het
gebiedsgericht beleid daarvoor noodzakelijke aanpassingen van bestemmingsplannen
te garanderen als daarover met de betrokken gemeentebesturen geen overeenstemming
zou kunnen worden bereikt. In paragraaf 7.2.3.3 van deze memorie wordt
hierop nader ingegaan.In het kader van de ruimtelijke ordening vindt ook de zogenoemde watertoets
plaats. Voor het streek- respectievelijk het bestemmingsplan is deze watertoets verankerd in de artikelen 7, tweede lid, onder c, respectievelijk
12, tweede lid, onder c ,van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985.
Onder de werking van de toekomstige Wro zal de verankering van de watertoets
in de ruimtelijke ordening onverkort gehandhaafd blijven. In het kader van
het Nationale bestuursakkoord water hebben rijk, provincies, gemeenten en
waterschappen onder meer afgesproken dat alle waterhuishoudkundige relevante
ruimtelijke plannen en besluiten een waterparagraaf bevatten, als resultaat
van de uitgevoerde watertoets. Daarin wordt aangegeven op welke wijze rekening
is gehouden met de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding. Uitgangspunt
bij de watertoets is om negatieve gevolgen voor de waterhuishouding van ruimtelijke
plannen en besluiten te voorkomen. Als dit redelijkerwijs niet mogelijk is,
dienen de negatieve gevolgen gecompenseerd te worden. De besluitvorming over
compensatie vindt gelijktijdig met de besluitvorming over het ruimtelijke
plan of besluit plaats.In dit verband kunnen de gevolgen voor de waterhuishouding van een voorgenomen
inrichtingsproject al vroegtijdig in kaart worden gebracht, zodat met het
aspect water ten volle rekening kan worden gehouden bij de opstelling van
een ontwerp-inrichtingsplan.4.8 Wetsvoorstel laat normering op basis van andere
wetten onverlet4.8.1 AlgemeenHet voorliggend wetsvoorstel biedt een kader voor de onderlinge verhoudingen
tussen Rijk en andere overheden, in het bijzonder de provincies, bij de vaststelling
en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid met betrekking tot de inrichting
en het beheer van het landelijk gebied, voor de verstrekking van daarvoor
benodigde rijksmiddelen, alsmede voor de uitvoering van herverkaveling. Het
gaat derhalve om een wetsvoorstel dat vooral procedurele kaders biedt.Dit betekent dat normerende wettelijke bepalingen, bijvoorbeeld in het
kader van de milieuwetgeving, zoals de Wet milieubeheer, de meststoffenwetgeving
en de daarmee samenhangende gebruiksregels op basis van de Wet bodembescherming,
door het wetsvoorstel onverlet worden gelaten. Hieronder wordt kort ingegaan
op de samenhang met enkele wetten, die het in het bijzonder relevant zijn
voor het gebiedsgerichte beleid.4.8.2 Wet milieubeheerKrachtens de Wet milieubeheer kunnen voor daartoe door de provincie aan
te wijzen gebieden bijzondere maatregelen worden genomen ter bescherming van
de milieukwaliteit daarvan. In de eerste plaats kunnen bij provinciale verordening
regels worden gesteld ter bescherming van het milieu. Daarbij is de mogelijkheid
opengelaten dat deze regels gelden in bijzondere bij die verordening aangewezen
delen van de provincie. In de tweede plaats kunnen provinciale milieubeleidsplannen
worden vastgesteld. Daarbij kan aandacht uitgaan naar gebieden waar de kwaliteit
van het milieu bijzondere aandacht behoeft. Beide hier bedoelde instrumenten
zijn voorbeelden van voorzieningen voor specifieke gebieden. Dit kunnen in
voorkomend geval zeker ook gebieden zijn waarop het gebiedsgerichte beleid
als bedoeld in dit wetsvoorstel betrekking heeft. Op deze wijze kan het gebiedsgerichte
beleid dat voorwerp is van het onderhavige wetsvoorstel, extra worden ondersteund
vanuit de Wet milieubeheer.Uiteraard is ook het omgekeerde het geval en kan het gebiedsgerichte beleid
door de in dat kader genomen inrichtings- of beheersmaatregelen de
milieukwaliteit bevorderen, zoals het treffen van maatregelen aan watersystemen
gericht op de opheffing van verdroging.De uitvoering van activiteiten, maatregelen en projecten doet overigens
in voorkomend geval niet af aan het vereiste van een milieuvergunning als
bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.4.8.3 Wet bodembeschermingTen aanzien van de Wet bodembescherming kan worden opgemerkt dat het wetsvoorstel
de bevoegdhedenverdeling tussen provincies en gemeenten zoals deze in de Wet
bodembescherming en het daarop gebaseerde Besluit aanwijzing bevoegd gezag
gemeenten is vastgelegd, onverlet laat. De invoering van het voorgestelde
ILG heeft wel gevolgen voor de wijze van financiering van bodemsanering, waar
het saneringen betreft die door gemeenten en provincies worden uitgevoerd
en bekostigd. De middelen voor bodemsanering in het stedelijke gebied zijn
in 2000 opgenomen in het Investeringsbudget stedelijke vernieuwing. Bij de
invoeringswet van de Wet stedelijke vernieuwing zijn destijds voorzieningen
opgenomen die het mogelijk maken om ook voor de bodemsanering in het landelijk
gebied bijdragen voor een periode van vijf jaar te verlenen aan provincies
en gemeenten (artikel 76, eerste lid, en artikel 88 Wet bodembescherming).
Bij wet van 15 december 2005, houdende wijzing van de Wet bodembescherming
en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het beleid inzake bodemsaneringen
(Stb. 680), zijn de financiële bepalingen van de Wet bodembescherming
zodanig gewijzigd, dat een dergelijke meerjarige programmering en financiering
van bodemsanering voortaan uitgangspunt is (zie Kamerstukken I 2004/05, 29 462,
A). Het ligt in de bedoeling om de budgetten voor bodemsanering in het landelijk
gebied na de thans ingevolge de Wet bodembescherming lopende financieringsperiode,
dat wil zeggen per 1 januari 2010, toe te voegen aan het voorgestelde
ILG. In samenhang met deze toevoeging zullen alsdan nadere bestuurlijke afspraken
moeten worden gemaakt omtrent de voor bodemsanering in het landelijk gebied
in de resterende uitvoeringsperiode nog door de provincies te realiseren prestaties.
Een en ander heeft tot gevolg dat de middelen voor bodemsanering in het landelijk
gebied, voor zover die bij of krachtens de Wet bodembescherming niet aan provincies,
maar rechtstreeks aan gemeenten worden toegekend, zullen worden toegevoegd
aan het ILG. Aangezien de respectieve aandelen van gemeenten en provincies
in de totale saneringsopgave bekend zijn en bij de toevoeging van bodemsaneringmiddelen
aan het ILG ook inzichtelijk zal worden gemaakt wat de beschikbare rijksbudgetten
terzake zijn, heeft dit verder voor de lopende saneringsgevallen voor de desbetreffende
gemeenten geen financiële gevolgen. Voor de verdere planning en programmering
van bodemsanering kan vanaf 2010 worden aangesloten op het programmeringsstelsel
van het voorliggende wetsvoorstel. Bij de voorbereiding en vaststelling van
de provinciale meerjarenprogramma’s zoals in het wetsvoorstel worden
voorzien, zijn de gemeenten rechtstreeks betrokken.4.8.4 Natuurbeschermingswetgeving4.8.4.1 AlgemeenDe natuurbeschermingswetgeving, waaronder de Flora- en faunawet en de
Natuurbeschermingswet 1998 worden begrepen, staat zoals ook voor de milieuwetgeving
het geval is, los van het onderhavige voorstel.De Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 hebben elk hun
eigen stelsels van verboden en andere bepalingen ter bescherming van waarden
van natuur en landschap, stelsels die als zodanig los staan van
inrichtings- of beheersmaatregelen in het kader van het gebiedsgerichte beleid.4.8.4.2 Flora- en faunawetTen aanzien van de normering op basis van de Flora- en faunawet kunnen
twee voorbeelden het hiervoor gestelde illustreren. Indien bijvoorbeeld als
gevolg van beheers- of inrichtingsmaatregelen in bepaalde gebieden meer vogelsoorten
verschijnen, zijn die uit kracht van de Flora- en faunawet beschermd. Het
omgekeerde is ook het geval. Beheers- of inrichtingsmaatregelen in het kader
van het gebiedsgerichte beleid die mogelijk met zich brengen dat bijvoorbeeld
dieren, behorend tot een beschermde soort, worden gedood of opzettelijk worden
verontrust zijn in strijd met de desbetreffende verbodsbepalingen in de artikelen
9 en 10 van de Floraen faunawet en kunnen slechts met toepassing van de vrijstellings-
of ontheffingsmogelijkheden uit die wet worden toegestaan.4.8.4.3 Natuurbeschermingswet 1998De Natuurbeschermingswet 1998 betreft de bescherming van gebieden die
om hun natuurschoon of natuurwetenschappelijke betekenis van belang zijn.
De wet is bij wet van 20 januari 2005 (Stb. 195) ingrijpend gewijzigd.
Bij die wijziging zijn bepalingen inzake de gebiedsgerichte bescherming als
bedoeld in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in de wet geïmplementeerd.
Met deze wijziging wordt een regeling gegeven voor de aanwijzing en de verdere
instandhouding en bescherming voor de gebieden die krachtens de genoemde richtlijnen
bescherming behoeven (verder: richtlijngebieden).Voor deze richtlijngebieden dienen ingevolge artikel 19a van de Natuurbeschermingswet
1998 beheersplannen te worden vastgesteld. Dergelijke beheersplannen strekken
ertoe de beoogde resultaten met betrekking tot behoud of herstel van natuurlijke
habitats of populaties van dier- of plantensoorten, waarvoor een dergelijk
gebied is aangewezen, nader te concretiseren (artikel 19a, derde lid, onder
a, Natuurbeschermingswet 1998). Deze plannen vormen hiermee het kader voor
het noodzakelijke of gewenste beheer. Zij verduidelijken ook de reikwijdte
van de vergunningplicht en de beoordelingskaders voor vergunningaanvragen
(artikelen 19d, tweede lid, en 19e, aanhef en onderdeel b, Natuurbeschermingswet
1998). Indien in het kader van het gebiedsgerichte beleid voornemens worden
ontwikkeld om in de richtlijngebieden bepaalde activiteiten te verrichten
die de kwaliteit van het richtlijngebied kunnen verslechteren of die een verstorend
effect kunnen hebben op de waarden waarvoor het gebied is aangewezen, vallen
deze ook onder de vergunningplicht van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet
1998.Uit hun aard maken de richtlijngebieden deel uit van het gebiedsgerichte
beleid. Als zodanig bepalen de beheersplannen voor deze gebieden ook de normering,
waarmee bij de uitvoering van dat beleid rekening dient te worden gehouden.
Dit betreft zowel het beheer als het verrichten van andere, niet als zodanig
op de instandhouding en bescherming van het gebied gerichte activiteiten.Voor zover in de beheersplannen voorzien is in concrete beheersmaatregelen,
waarvan de kosten redelijkerwijze niet ten laste van de rechthebbende of gebruiker
van tot het richtlijngebied behorende percelen behoren te blijven, zal de
financiering daarvan geschieden vanuit het ILG. Onder de maatregelen die ingevolge
het voorliggende wetsvoorstel kunnen worden geprogrammeerd en gefinancierd
valt namelijk mede de ondersteuning van actief en passief beheer
zoals dit thans in bijvoorbeeld de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer
is verankerd.Voor beschermde natuurmonumenten als bedoeld in artikel 10 van de Natuurbeschermingswet
1998 geldt het vorenstaande in overeenkomstige zin. Activiteiten in het kader
van het gebiedsgerichte beleid die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon
of de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument,
behoeven een vergunning op basis van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet
1998. Het stelsel van het voorliggende wetsvoorstel kan worden benut om invulling
te geven aan artikel 17, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Dat
artikellid bepaalt dat voor zover de uitvoering van een beheersplan dat voor
een beschermd natuurmonument kan worden vastgesteld kosten en lasten met zich
brengt, die redelijkerwijze niet ten laste van de eigenaar of gebruiker van
het natuurmonument behoren te komen, voorzien wordt in een door gedeputeerde
staten vast te stellen subsidie.4.8.5 OverigAls laatste voorbeelden van wettelijke normen, die door het wetsvoorstel
niet worden geraakt, kan erop worden gewezen dat de bepalingen omtrent diergezondheid
en dierenwelzijn van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, alsook normen
betreffende de toepassing van bestrijdingsmiddelen als bedoeld in de Bestrijdingsmiddelenwet
1962 onverkort van toepassing blijven op de agrarische bedrijfsvoering; dat
de ontwikkeling van de landbouw als zodanig één van de thema’s
van het gebiedsgerichte beleid vormt en in dat verband op basis van dit wetsvoorstel
maatregelen met betrekking tot inrichting en beheer, gericht op agrarische
bedrijven mogelijk zijn, doet daar niet aan af. Ook de normering op basis
van de waterwetgeving, waaronder de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken en de Wet op de waterhuishouding wordt
door het wetsvoorstel niet geraakt.HOOFDSTUK 5. PROGRAMMERING VAN HET GEBIEDSGERICHTE
BELEID5.1 InleidingHet gebiedsgerichte beleid, zoals hiervoor in hoofdstuk 2 is geduid, is
gericht op de bevordering van de kwaliteit van het landelijk gebied door inrichting
en beheer. In de Agenda Vitaal Platteland zijn daarbij acht beleidsthema’s
aangegeven, waarvoor op het niveau van de centrale overheid ook concrete doelstellingen
zijn vastgesteld. Andere overheden zijn vrij om andere thema’s die zij
voor de bevordering van de kwaliteit van het landelijk gebied van belang achten
in te brengen. Ook kunnen zij binnen de door de Agenda Vitaal Platteland bestreken
thema’s aanvullende beleidsdoelstellingen vaststellen. In de Contourennotitie
ILG wordt dit geduid als de tweezijdige oriëntatie van het ILG. Het kabinet
beoogt met het gebiedsgerichte beleid bepaalde rijksbeleidsdoelen te realiseren,
en wel bij voorkeur op basis van en in combinatie met ideeën en voorstellen
die worden ontwikkeld en gedragen in de desbetreffende gebieden.De realisatie van dit gebiedsgerichte beleid is gebaat bij maatwerk. Of
sterker: maatwerk is inherent aan het gebiedsgerichte beleid. In het wetsvoorstel
wordt daartoe een centrale rol aan de provincies toegedeeld, zowel bij de
programmering van het beleid als bij de uitvoering. In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe ten behoeve van die centrale rol
van de provincies wordt voorgesteld de programmering van maatregelen, projecten
en activiteiten voor het gebiedsgerichte beleid vorm te geven. Deze programmering
moet uiteindelijk resulteren in uitvoering van het beleid en de financiering
daarvan in de vorm van het voorgestelde ILG. Over deze laatste twee aspecten
handelt hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting.5.2 Sturings- en programmeringsmodel5.2.1 Tweezijdig karakterVertrekpunt voor de programmering voor het Rijk is het nationale ruimtelijke
beleid en de op het terrein van het plattelandsbeleid parlementair behandelde
rijksbeleidsnota’s, op dit moment meer concreet: de in hoofdstuk 2 genoemde
Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland.Voor de provincies is het vertrekpunt gelegen in de eigen visie op de
ontwikkeling van het landelijke gebied. Van belang zijn daarvoor bijvoorbeeld
streekplannen, reconstructieplannen en omgevingsplannen van de provincies.
In de toekomst zal de provinciale structuurvisie als bedoeld in de in voorbereiding
zijnde nieuwe Wet ruimtelijke ordening een belangrijk leidend document zijn.
Daarnaast wordt de provinciale programmering mede gevoed door autonoom beleid
van de desbetreffende gemeenten en waterschappen.Het voorgestelde programmeringstelsel strekt ertoe de beleidsambities
die volgen uit de rijks- en provinciale programmering bij elkaar te brengen
en te laten resulteren in concrete, uitvoeringsgerichte afspraken voor de
middellange termijn. Dit in de vorm van een bestuursovereenkomst die concreet
en afrekenbaar de te realiseren prestaties verwoordt en aldus aangeeft op
welke wijze de provincie bijdraagt aan het verwezenlijken van het gebiedsgerichte
beleid van het Rijk. Op basis van die bestuursovereenkomst worden rijksmiddelen
aan de provincies voor zeven jaren beschikbaar gesteld in de vorm van het
ILG.5.2.2 RijksmeerjarenprogrammaMet het voorgestelde rijksmeerjarenprogramma (artikel 3) bepalen de betrokken
ministers hun beleidsinzet voor de realisatie van het gebiedsgerichte beleid.
Deze beleidsinzet wordt in termen van concrete, operationele doelen geformuleerd.
Deze doelen zijn voorts voorzien van zo concreet mogelijke taakstellingen.
De beleidsinzet wordt zo meetbaar en tijdsgebonden. Dat is gewenst in het
licht van voortgangsbewaking en verantwoording. Als voorbeeld kan worden gewezen
op de uitwerking van het beleidsdoel «behoud, herstel, ontwikkeling
en duurzaam gebruik van natuur ten behoeve van biodiversiteit en de kwaliteit
van de leefomgeving» in het Meerjarenprogramma bij de Agenda Vitaal
Platteland. Als operationeel doel is daarbij opgenomen de realisatie van de
Ecologische Hoofdstructuur, met daarbij een aantal taakstellingen voor onder
andere verwerving, inrichting en beheer, uitgedrukt in hectares en in jaren
waarin de uiteindelijke totale EHS moet zijn gerealiseerd (in dit geval 2018)
en waarin bepaalde tussendoelstellingen moeten zijn behaald (bijvoorbeeld
6500 hectare «natte natuur» per 2010).Het Meerjarenprogramma van de Agenda Vitaal Platteland kan worden beschouwd
als voorloper voor het in dit wetsvoorstel voorziene meerjarenprogramma, dat
voor de eerste keer zal moeten worden vastgesteld voor de periode van 2007
tot en met 2013. Het Meerjarenprogramma van de Agenda Vitaal Platteland is
dan ook gepresenteerd als groeimodel; zo zijn nog niet voor alle
acht benoemde beleidsthema’s concrete doelstellingen vastgesteld. Verder
is het zo dat ook het voorliggende wetsvoorstel de mogelijkheid open laat
om in de loop der tijd nieuwe thema’s in de programmering toe te voegen.
Zowel voor nieuwe nationale beleidsinzichten, als voor ontwikkelingen in het
kader van het Europees plattelandsbeleid die moeten worden doorvertaald naar
de Nederlandse context, biedt het voorgestelde programmeringsstelsel voldoende
ruimte.Met het Meerjarenprogramma van de Agenda Vitaal Platteland en ook de daaropvolgende
rijksmeerjarenprogramma’s, bedoeld in het wetsvoorstel, wordt beoogd
een grotere samenhang te brengen in het beleid van de verschillende betrokken
ministers ten aanzien van het platteland. Voorts is de voorgestelde wijze
van programmeren uitvoeringsgericht. Hiermee kan aan anderen, niet in de laatste
plaats de provincies, helderheid worden gegeven over wat van de zijde van
het Rijk wordt verwacht. Het geeft met die grotere transparantie ook concrete
handvatten voor controle op de beleidsrealisatie.Naast de beoogde beleidsambities van het Rijk, is bij het overleg met
de provincies over de programmering uiteraard ook van belang hoe groot het
beschikbare budget aan rijkszijde daarvoor is. Het voorgestelde artikel 5
beoogt ter zake zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden. De in dat artikel
bedoelde indicaties omtrent beschikbare rijksmiddelen kunnen tegelijk met
de vaststelling van het meerjarenprogramma van het Rijk worden gegeven, of
zelfs in dat programma worden opgenomen. Het is echter ook mogelijk dat een
en ander volgtijdelijk plaatsvindt. Het ligt in het voornemen bij de indicatie
van beschikbare middelen eveneens een indicatieve verdeling te geven van het
budget over de verschillende beleidsdoelen. Voor zover gewenst of aan de orde
kunnen uiteraard die beleidsdoelen weer worden toegespitst op bepaalde provincies.
Om een voorbeeld te noemen: niet alle provincies hebben evenveel natuurgebied
en ook niet in alle provincies hoeft er evenveel nieuwe natuur nog tot stand
te worden gebracht.Hoewel het rijksmeerjarenprogramma voor het Rijk het vertrekpunt is voor
het overleg met de provincies ten behoeve van de totstandkoming van de bestuursovereenkomst
inzake het ILG, is het nadrukkelijk niet bedoeld als eenzijdig sturingsinstrument
van het Rijk. Het sturingsmodel voor het gebiedgerichte beleid heeft immers,
zoals in het voorgaande werd aangegeven, een tweezijdig en complementair karakter.
De programmering van het Rijk zal alleen dan effectief zijn als deze in voldoende
mate aansluit bij de wensen die in het landelijke gebied leven en als de rijksprogrammering
ook weerklank vindt in de provinciale meerjarenprogramma’s. Niet zelden
ook zal van de provincies aanvullende financiering in de vorm van eigen middelen,
of middelen afkomstig van gemeenten, waterschappen of particulieren worden
gevraagd. Een en ander vereist bij het opstellen van de onderscheiden meerjarenprogramma’s
zorgvuldige afstemming over en weer tussen de betrokken overheden. Daarbij
zullen enerzijds provincies en andere overheden reële mogelijkheden moeten
hebben om invloed uit te oefenen op de te formuleren rijksdoelen en om regionale
beleidswensen op rijksniveau te agenderen, en anderzijds zal het Rijk er aandacht
voor hebben dat het op hoofdlijnen geformuleerde rijksbeleid een plaats krijgt
in de provinciale programma’s. Tegen deze achtergrond bepaalt artikel
3, vierde lid, van het wetsvoorstel dan ook dat bij de voorbereiding van het
rijksmeerjarenprogramma gedeputeerde staten van de onderscheiden provincies
worden betrokken, alsook de besturen van gemeenten en waterschappen, dan wel –
wat de regel zal zijn – organisaties van gemeenten en waterschappen. Waar het rijksmeerjarenprogramma – eenmaal vastgesteld na overleg
met de betrokken andere overheden – in belangrijke mate mede bepalend
zal zijn voor de inhoud van de provinciale meerjarenprogramma’s en uiteindelijk
voor de inhoud van de bestuursovereenkomsten, is de vraag aan de orde welke
beleidsruimte het rijksmeerjarenprogramma aan de provincies laat. Uitgangspunt
is, zoals in ondermeer hoofdstuk 4 van deze memorie is aangegeven, dat het
Rijk de beleidsdoelstellingen zoveel mogelijk op hoofdlijnen vaststelt en
zich in ieder geval verre houdt van bemoeienis met concrete uitvoeringsmaatregelen
en projecten van de provincies. De beleidsruimte die de facto aan de provincies
wordt gelaten is mede afhankelijk van de mate van concretisering – welke
concretisering, als aangegeven, mede verband houdt met de wens om te komen
tot afrekenbare beleidsdoelen – en de mate van detaillering van de operationele
doelstellingen en taakstellingen in het rijksmeerjarenprogramma. De beleidsruimte
zal verschillend zijn al naar gelang de aard van de doelstellingen en de zwaarte
van het in geding zijnde nationale belang.Het Meerjarenprogramma van de Agenda Vitaal Platteland is op dit punt
illustratief. Daarbij moet wel worden bedacht dat niet alleen nieuwe beleidsontwikkelingen,
maar ook de ervaringen in de praktijk met het Meerjarenprogramma van de Agenda
Vitaal Platteland gevolgen zullen kunnen hebben voor de invulling van de toekomstige
meerjarenprogramma’s, ook waar het de gewenste balans tussen rijkssturing
en beleidsruimte voor provincies betreft.Op het terrein van sociaal-economische vitalisering van het platteland
laat de Agenda Vitaal Platteland de provincies nu bijvoorbeeld de nodige beleidsruimte,
aangezien op dat punt nog geen concrete operationele doelen en taakstellingen
zijn gesteld. De aanwijzing van 20 nationale landschappen is in de Nota Ruimte
in samenhang met de Agenda Vitaal Platteland echter tamelijk concreet vastgelegd,
mede vanwege het grote nationale belang ervan. De provincies bepalen evenwel
de precieze begrenzing en hebben op maatregelenniveau beleidsruimte bij de
concrete invulling van het beleid ten aanzien van de versterking van het gebiedseigen
netwerk van landschapselementen (waar, hoe en in welke mate). Ook de in de
Agenda Vitaal Platteland opgenomen doelstellingen en bijbehorende taakstellingen
ten aanzien van de Ecologische hoofdstructuur zijn tamelijk gedetailleerd
weergegeven, gegeven het nationale belang en deels, voor zover het betreft
Natura 2000-gebieden, bovennationale belang, van dit netwerk van natuurgebieden.
De precieze ambities voor de milieucondities voor de Ecologische hoofdstructuur
worden evenwel vastgesteld door de provincies, uiteraard met inachtneming
van communautaire eisen zoals deze bijvoorbeeld voortvloeien uit de Kaderrichtlijn
water. Ook op het punt van de concrete maatregelen om de gewenste milieucondities
in deze gebieden te realiseren hebben de provincies beleidsruimte. Een en
ander geldt ook voor de Natura 2000-gebieden, waarvoor de milieucondities
worden vastgesteld in het kader van de beheerplannen, behalve voor die gebieden
waarvan het beheer door het Rijk wordt gevoerd; in dat geval stelt het Rijk
de beheerplannen en, als onderdeel daarvan, de milieucondities vast.Dit soort gradaties in beleidsvrijheid mogen ook worden verwacht in de
toekomstige rijksmeerjarenprogramma’s, onder vigeur van het onderhavige
wetsvoorstel.5.2.3 Provinciaal meerjarenprogrammaZoals het rijksmeerjarenprogramma de inzet van de centrale overheid weergeeft
voor de programmering en – daarvan afgeleid – voor de onderhandelingen
over de bestuursovereenkomst inzake het ILG, zo is het vertrekpunt van provinciale
zijde het provinciale meerjarenprogramma. Het is dit programma op basis waarvan
de provincies hun bod voor de onderhandelingen over de inhoud van de bestuursovereenkomst
doen, dat in belangrijke mate mede richting zal geven aan de
inhoud van deze overeenkomst (artikel 6 van het wetsvoorstel). Het wetsvoorstel
bevat in artikel 4 een regeling van het provinciale meerjarenprogramma.Zoals in de voorgaande paragraaf is benadrukt, is het essentieel om in
het voorbereidingsproces over en weer tot een goede afstemming van rijks-
en provinciale meerjarenprogramma’s te komen, waartoe onder meer artikel
3, vierde lid, van het wetsvoorstel voorziet in betrokkenheid van provincies,
gemeenten en waterschappen bij de totstandkoming van het rijksmeerjarenprogramma.
Omgekeerd mag worden verwacht dat de provincies over de invulling van hun
provinciale meerjarenprogramma afstemming zullen zoeken met het Rijk, voordat
dat zij – overeenkomstig artikel 6 van het wetsvoorstel – het
voorstel voor de in de bestuursovereenkomst overeen te komen prestaties en
financiële middelen doen. Het kabinet is in ieder geval voornemens om
vanuit het Rijk gericht overleg met de provincies te voeren bij de voorbereiding
van de provinciale programma’s. Getracht zal worden die rijksinbreng
zo veel mogelijk afgestemd op rijksniveau en centraal gebundeld vanuit één
loket met de provincies te delen.Het provinciale meerjarenprogramma zal zijn geformuleerd in termen van
concrete, afrekenbare prestaties, gerelateerd aan de beleidsdoelen op provinciaal
niveau en in voorkomend geval aan de beleidsambities van de gemeenten en waterschappen
die het betreft. Overeenkomstig zijn functie in het systeem van programmering
in het kader van het voorliggende wetsvoorstel, zal het provinciale meerjarenprogramma
daarbij in ieder geval voorzien in de verdere uitwerking en uitvoering van
de beleidsdoelen zoals deze in het rijksmeerjarenprogramma zijn neergelegd,
met inachtneming van de door het Rijk gegeven indicatie van het beschikbare
budget. Een integrale gebiedsgerichte benadering is er echter bij gebaat dat
in het provinciale meerjarenprogramma ook het «eigen» beleid van
de provincies en betrokken andere overheden wordt verdisconteerd, en het wetsvoorstel
maakt dit ook zonder meer mogelijk.Het provinciale meerjarenprogramma biedt aldus de provincies het instrument
om hun centrale rol in het gebiedsgerichte beleid te positioneren en te bepalen.
Het vormt een cruciale schakel tussen het rijksbeleid en de ambities van niet
alleen provincies, maar ook andere overheden en maatschappelijke groeperingen,
gericht op verbetering van de kwaliteit van die plattelandsgebieden, die dat
behoeven. Het zal bij uitstek het instrument zijn voor het concreet maken
van de beleidsambities van alle betrokkenen. Het gaat dan dus om programmering
van concrete, realiseerbare maatregelen, projecten en activiteiten op het
gebied van in elk geval de onderwerpen van het gebiedsgerichte beleid waarvoor
door het Rijk budget beschikbaar wordt gesteld voor het eerstkomende investeringstijdvak;
daarnaast bevat het programma ook een doorkijk met betrekking tot de beleidsambities
voor daaropvolgende investeringstijdvakken.Een en ander vereist een zorgvuldige voorbereiding door de provincies.
Het wetvoorstel bevat over de wijze waarop die geschiedt geen bijzondere bepalingen.
Provincies kunnen en zullen een en ander naar eigen goeddunken organiseren.
Maar een gedegen voorbereiding wordt wel beschouwd als bepalende succesfactor.
In dat verband is het, hoewel wellicht vanzelfsprekend, toch wenselijk geoordeeld
de betrokkenheid van gemeenten en waterschappen in het wetsvoorstel te verankeren
(artikel 4, vierde lid). Gemeenten en waterschappen spelen bij de realisatie
en de uitvoering een belangrijke rol. Hun betrokkenheid bij de voorbereiding
van de programmering is dus noodzakelijk. Wil het provinciaal meerjarenprogramma daadwerkelijk kunnen fungeren als
sturingsinstrument voor het gebiedsgerichte beleid en een goede basis kunnen
vormen voor de onderhandelingen met het Rijk over de inhoud van de bestuursovereenkomst,
dan moet daar een zo realistisch mogelijke financiële raming aan zijn
gekoppeld. De raming verschaft inzicht in enerzijds de verwachte kosten van
de verschillende onderdelen van het beleidsprogramma en anderzijds de middelen
die de provincie zelf beschikbaar heeft en verwacht uit verschillende bronnen –
behalve het Rijk, de Europese Unie, namelijk gelden uit de structuurfondsen,
gemeenten, waterschappen en private financiers – te zullen verwerven
om het voorgestelde beleid ook daadwerkelijk te realiseren (artikel 4, derde
lid, onder b, van het wetsvoorstel). Uit de raming moet blijken in hoeverre
de te verwezenlijken prestaties haalbaar en betaalbaar zijn. Uiteraard zal
de raming in het provinciale meerjarenprogramma nog onzekerheden bevatten,
maar verwacht mag worden dat in het proces van totstandkoming van het programma
zodanige principeafspraken met andere overheden en met private partijen worden
gemaakt, dat een adequaat inzicht in de financierbaarheid van het voorgestane
beleid wordt verkregen. Denkbaar is dat in de bestuursovereenkomst door het
Rijk van de provincies nadere garanties worden gevraagd op het punt van de
daadwerkelijke verkrijging van de middelen van deze derden. Op zijn minst
rust hier op de provincies een zware inspanningsverplichting.Niet alleen de programmering zèlf en de financiële onderbouwing
ervan is van belang, even belangrijk is het dat de daadwerkelijke realisatie
van het beleid wordt bewaakt en geëvalueerd, opdat tijdig bijsturing
mogelijk is. Het provinciale meerjarenprogramma moet in een dergelijk monitorings-
en evaluatiesysteem voorzien (artikel 4, derde lid, onder c).Omdat het gaat over gebiedsgericht beleid zal de provincie steeds dienen
af te wegen of het voor bepaalde gebieden gewenst is speciale uitvoeringorganisaties
in de vorm van gebiedscommissies of daarmee vergelijkbare samenwerkingsvormen
in het leven te roepen. In het kader van landinrichting en reconstructie bewijzen
dergelijke organisaties, de landinrichtings- en de reconstructiecommissies,
keer op keer hun nut. Zij vormen het vehikel om vele betrokken partijen, zowel
overheden als private partijen, bij elkaar te brengen en met elkaar te laten
samenwerken. In de voorgestelde taakverdeling tussen Rijk en provincies is
evenwel de organisatie van de uitvoering geen aangelegenheid om op het niveau
van de formele wet te verankeren; het is aan de provinciale besturen om hierover
te beslissen. Daartoe hebben zij de beschikking over een aantal mogelijkheden.
Deze variëren van het inschakelen van niet publiekrechtelijk verankerde
samenwerkingsverbanden en overlegfora tot het instellen van bestuurscommissies
als bedoeld in de Provinciewet. Aan dergelijke bestuurscommissies kunnen een
of meer bevoegdheden die in het kader van het voorliggend wetsvoorstel aan
gedeputeerde staten toekomen, meer bepaald de bevoegdheden op het terrein
van de landinrichting, worden gedelegeerd (artikel 2, derde lid, van het wetsvoorstel).Zoals de afstemming van de provinciale programmering met het beleid van
gemeenten en waterschappen aan de provinciebesturen is gelaten, is in het
wetsvoorstel evenmin voorzien in formele interventiemogelijkheden van rijkszijde
in de provinciale programmering, zoals ook is afgezien, als uiteengezet in
hoofdstuk 4, van regelingen voor geschillenbeslechting of taakverwaarlozing.Een interventievoorziening met betrekking tot de programmering is in de
visie van het kabinet niet wenselijk en bovendien niet noodzakelijk. Een dergelijke
voorziening is onwenselijk, omdat zij niet past in de aan het wetsvoorstel
ten grondslag liggende sturingsfilosofie die uitgaat van zoveel mogelijk beleidsvrijheid
voor de andere overheden en slechts op hoofdlijnen te formuleren
rijksbeleid. Rechtstreekse bemoeienis op rijksniveau met de provinciale programmering
zou betekenen dat de betrokken ministers zich op het niveau van individuele
gebieden zouden bezighouden met de voor die gebieden uit te voeren projecten
en andere activiteiten.Voorts is er geen noodzaak om te voorzien in interventiemogelijkheden
ter beleidsmatige afstemming tussen de rijks- en provinciale meerjarenprogrammering.
Zoals in het voorgaande is aangegeven, bestaan binnen het wettelijke systeem
daarvoor voldoende mechanismen. In aanvulling daarop kan worden opgemerkt
dat, voor zover het meer specifiek om het ruimtelijke beleid gaat, verwacht
mag worden dat de provinciale meerjarenprogramma’s in hoge mate mede
zullen worden bepaald door het ruimtelijke beleid dat de provincies voor het
landelijk gebied formuleren in het kader van streekplannen of structuurvisies
als bedoeld in de huidige WRO, respectievelijk de toekomstige Wro. Bij de
totstandbrenging van dat ruimtelijke beleid is het Rijk via de sturingsmechanismen
van de ruimtelijke ordening mede betrokken.Tot slot kan worden opgemerkt dat het scharnierpunt in het stelsel van
programmering, financiering en uitvoering van het wetsvoorstel wordt gevormd
door de bestuursovereenkomst. Het is in de fase van het overleg omtrent die
overeenkomst dat de beleidsambities van het Rijk en de onderscheiden provincies
definitief tot elkaar moeten worden gebracht. Dat overleg zal eenvoudiger
tot resultaat leiden naarmate rijks- en provinciale programmering meer met
elkaar in lijn zijn, maar een dwingende noodzaak tot volledige afstemming
is er op dit punt niet. In hoofdstuk 6 van deze memorie wordt nader op de
bestuursovereenkomst ingegaan.HOOFDSTUK 6. – FINANCIERING EN UITVOERING6.1 AlgemeenHet voorgestelde stelsel van programmering, zoals uiteengezet in hoofdstuk
5, vormt de basis voor de financiering en uitvoering van het gebiedsgerichte
beleid. De financiering geschiedt in de vorm van het voorgestelde ILG. Het
ILG strekt tot financiering van de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid,
voor zover hiertoe van rijkswege middelen beschikbaar zijn.Het ILG is een bundeling van de beschikbare rijksmiddelen voor inrichting
en beheer, alsmede de daarmee samenhangende verwerving van gronden. Met het
ILG wordt een oplossing geboden voor de in hoofdstuk 4 geschetste knelpunten,
in het bijzonder dat van de vele verschillende en afzonderlijk geregelde budgetten
en regelingen die van belang zijn voor het gebiedsgerichte beleid. Met het
ILG wordt ten opzichte van de bestaande instrumenten de financiële flexibiliteit
in verregaande mate vergroot, zowel in de tijd (het ILG heeft betrekking op
een periode van zeven jaar) als wat betreft de aanwending van de middelen
voor verschillende mogelijke activiteiten, maatregelen en projecten.De verlening van het ILG aan elk der provincies afzonderlijk door de betrokken
ministers geschiedt aan de hand van tussen deze ministers en de onderscheiden
colleges van gedeputeerde staten te sluiten bestuursovereenkomsten. In deze
bestuursovereenkomsten wordt de programmering in de meerjarenprogramma’s
van rijks- en provinciale zijde bij elkaar gebracht in de vorm van concrete,
uitvoeringsgerichte prestatie-afspraken voor de periode waarop de overeenkomst
betrekking heeft en gekoppeld aan budget, het ILG. De bestuursovereenkomst
is derhalve het centrale, verbindende element in het voorgestelde stelsel
van programmering, financiering en uitvoering. Als op een of meer onderdelen
van het gebiedsgerichte beleid de betrokken ministers en gedeputeerde
staten niet tot een overeenkomst zouden kunnen komen, vindt op die onderdelen
geen verlening van ILG plaats.6.2 Reikwijdte van het ILGHet ILG betreft een bundeling van een aantal geldstromen die ten behoeve
van het gebiedsgerichte beleid voor inrichting en beheer en de daarmee samenhangende
grondverwerving beschikbaar zijn op de rijksbegroting.Voor het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gaat het
hierbij om de gelden voor:– inrichting ten behoeve van grondgebonden landbouw via landinrichting
en kavelruil;– verdrogingsbestrijding;– reconstructie van de zandgebieden via verwerving en (land)inrichting;– soortenbescherming, behoudens in stedelijk gebied;– verwerving en inrichting ten behoeve van bos en landschap;– opstellen van plannen in het kader van «Belvedere»
en ondersteuning van provinciale stichtingen landschapsbeheer;– verwerving en inrichting ten behoeve van groen om de stad, met
uitzondering van regionaal groen;– ondersteuning van landelijke routenetwerken;– verwerving en inrichting ten behoeve van recreatievoorzieningen;– verwerving en inrichting ten behoeve van de ecologische hoofdstructuur
(EHS);– beheer in de EHS, behoudens terreinen van Staatsbosbeheer;– agrarisch en particulier natuurbeheer;– herstructurering glastuinbouw.Voor het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
betreft het ILG de begrotingsposten voor:– opstellen plannen in het kader van «Belvedere»;– verbeteren van milieucondities voor natuur en het terugdringen
van verstoring in het landelijk gebied;– bodemsanering landelijk gebied;– verwerving EHS in zogenoemde bufferzones;– verwerving ten behoeve van recreatie om de stad in bufferzones;– inrichting ten behoeve van duurzame landbouw via instrumenten
in ontwikkeling;– reconstructie van de zandgebieden.Middelen van de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
die in het ILG worden betrokken, zijn de gelden voor bestrijding van verdroging,
terwijl ten slotte ook de middelen die op de begroting van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn opgenomen ten behoeve van het opstellen
van plannen in het kader van «Belvedere» in het ILG zullen worden
opgenomen.De hierboven genoemde budgetten betreffen een totaalbedrag op jaarbasis
(op basis van de rijksbegroting voor 2004) van circa 660 miljoen euro. Het
is het de bedoeling dat de indeling van de relevante beleidsartikelen van
de begroting van de genoemde ministeries zodanig wordt gekozen dat deze ook
kan worden voortgezet in de opzet van het rijksmeerjarenprogramma als bedoeld
in het voorliggende wetsvoorstel en uiteindelijk ook in de met de onderscheiden
provincies af te sluiten bestuursovereenkomsten.De overgang van de genoemde budgetten naar het ILG, betekent dat een groot
aantal van de daaruit gefinancierde subsidiemaatregelen van het Rijk
zal worden ingetrokken, waarbij uiteraard een overgangsregeling wordt getroffen
voor reeds aangegane verplichtingen (zie hoofdstuk 8 van deze memorie). Het
gaat in het bijzonder om de subsidiemaatregelen neergelegd in de volgende
regelingen en besluiten: de Regeling subsidiëring landinrichting, de
Regeling bedrijfshervestiging en -beëindiging, de Regeling subsidiëring
kwaliteit Groene hart, de SAN, de SN, het Besluit aanwijzing instellingen
versterking recreatie, de Regeling versterking recreatie, de SGB, de Regeling
kavelruil, de Subsidieregeling regionaal netwerk landelijke wandelpaden, de
Regeling beheersovereenkomsten en natuurontwikkeling en het Besluit uitvoering
soortenbescherming. De met de betrokken regelingen nagestreefde beleidsdoelen
zullen in de toekomst mee moeten lopen in de programmering via de rijks- en
provinciale meerjarenprogramma’s, zoals deze uitmondt in de bestuursovereenkomst,
bedoeld in artikel 7 van het wetsvoorstel.Opgemerkt zij dat voor een aantal budgetten waarvoor opname in het ILG
uitgangspunt is, tot na de beoogde ingangsdatum van het ILG, 1 januari
2007, vastlegging op een andere wijze heeft plaatsgevonden. Dit is bijvoorbeeld
het geval ten aanzien van middelen van de begroting van het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer met betrekking tot
bodemsanering, waarvan bestaande financieringsafspraken doorlopen tot 2010.
In hoofdstuk 4 van deze memorie is daar op ingegaan. Een ander voorbeeld betreft
het budget dat op de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
eenmalig beschikbaar is voor het op orde krijgen van het waterkwantiteitsbeheer
in regionale wateren in het kader van het Nationaal bestuursakkoord water
voor de periode 2005– 2010. Aangezien deze middelen in 2004 volledig
zijn gealloceerd, ligt opname daarvan in het ILG niet voor de hand.Ten aanzien van de middelen voor verwerving en inrichting ten behoeve
van groen om de stad kan nog het volgende worden opgemerkt. Het betreft hier
een deel van de middelen voor het beleidsthema dat voorheen werd aangeduid
als «Groen in en om de stad», welke middelen vanaf de begroting
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit werden toegevoegd
aan het Investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV), bedoeld in de Wet
stedelijke vernieuwing. Met de totstandbrenging van het ILG zal naast de brede
doeluitkering ISV in het kader van het grote-stedenbeleid ook voor de uitvoering
van het plattelandsbeleid een brede doeluitkering ontstaan. Dit is aanleiding
geweest om nader te bezien hoe de middelen voor «Groen in en om de stad»
beschikbaar zouden moeten worden gesteld. Met de totstandkoming van het ILG
zullen de middelen voor groen in de stad onverkort deel uit blijven maken
van het ISV. Middelen voor groen om de stad daarentegen zullen voortaan via
het ILG ter beschikking worden gesteld. Uiteraard doet de introductie van
het ILG, welke is voorzien voor 1 januari 2007, niet af aan de reeds
op basis van de Wet stedelijke vernieuwing verleende ISV-budgetten voor ontwikkelingsprogramma’s
als bedoeld in artikel 7 van die wet voor het thans lopende ISV-investeringstijdvak,
dat de jaren 2005 tot en met 2009 beslaat.6.3 BestuursovereenkomstenEen belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel, zoals is aangegeven
in hoofdstuk 4 van deze memorie, is dat de betrokken ministers in het kader
van het gebiedsgerichte beleid slechts op hoofdlijnen sturen, aan de hand
van de geformuleerde operationele doelstellingen en de daaraan te relateren
prestaties uit het rijksmeerjarenprogramma. In combinatie met de provinciale
meerjarenprogramma’s, die aangeven welke mogelijkheden voor beleidsrealisatie
door de provincies zijn geformuleerd, wordt met de bestuursovereenkomsten
concreet gemaakt welke prestaties daadwerkelijk zullen worden
gerealiseerd. Dit geschiedt in termen van kwaliteit, kwantiteit, locatie en
termijn. De bestuursovereenkomsten stellen met andere woorden de betrokken
ministers, in samenspraak met de provinciebesturen, in staat om op de realisatie
van de beleidsdoelen te sturen. Voor de provincies geven de bestuursovereenkomsten
de zekerheid dat zij de gezamenlijk afgesproken prestaties kunnen realiseren.
Bij deze overeenkomst verbinden gedeputeerde staten zich daartoe, waarbij
gelijktijdig voor de desbetreffende uitvoeringsperiode (aangeduid als«investeringstijdvak»)
de hoeveelheid financiële middelen wordt vastgesteld die het Rijk daartoe
ter beschikking zal stellen. Daarenboven stelt de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit personele capaciteit van het Agentschap Dienst landelijk
gebied ter beschikking (zie artikel 7, eerste lid, onderdeel c) aan de provinciebesturen
ten behoeve van de verwezenlijking van de doelen van het gebiedsgerichte beleid
van het Rijk zoals die in het meerjarenprogramma, bedoeld in artikel 3 zijn
opgenomen. In voorkomend geval kan door de provincies ook aanspraak worden
gemaakt op de capaciteit van andere diensten van het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, voor zover zulks is overeengekomen. Ten denken
valt aan de inschakeling van het agentschap Dienst Regelingen, dat thans een
belangrijk deel van de ondernemersgerichte subsidiemaatregelen voor de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uitvoert, of aan de inzet van de
Algemene Inspectiedienst in het kader van het toezicht op de naleving van
bepaalde normen.De bestuursovereenkomsten betreffen een periode van zeven jaar. Binnen
de aan de aanwending van de ILG-middelen te stellen voorwaarden, waarop hierna
zal worden ingegaan, zijn gedeputeerde staten vrij om de hun ter beschikking
gestelde middelen te besteden aan die activiteiten, projecten, en overige
maatregelen die zij noodzakelijk achten om de overeengekomen prestaties te
leveren.6.4 Publiekrechtelijke verankering van het ILG en
budgettaire aspectenHet ILG betreft de toekenning van financiële middelen aan gedeputeerde
staten van de onderscheiden provincies afzonderlijk, ten laste van de respectieve
hoofdstukken van de rijksbegroting waarvoor de betrokken ministers verantwoordelijkheid
dragen. Het ILG strekt tot de financiering, voor zover deze door het Rijk
gedragen wordt, van het gebiedsgerichte beleid dat onder verantwoordelijkheid
van gedeputeerde staten wordt uitgevoerd, gericht op de verwezenlijking van
de op rijksniveau terzake geformuleerde doelstellingen. Het ILG is een specifieke
uitkering en behoeft als zodanig, ingevolge artikel 17, eerste lid , van de
Financiële verhoudingswet regeling bij of krachtens de wet. Artikel 8
voorziet in deze wettelijke basis; toekenning van het ILG aan de onderscheiden
provincies geschiedt bij beschikking van de gezamenlijke ministers wie het
aangaat. De basis voor de verlening van het ILG wordt gevormd door de in de
bestuursovereenkomst overeengekomen prestaties (artikel 8, eerste lid) in
samenhang met op basis van artikel 8, tweede lid, vast te stellen regels voor
berekening van de hoogte van het ILG. Hierbij gaat het om voor verschillende
prestaties of categorieën van prestaties vast te stellen normkosten.
Deze normkosten zullen in een ministeriële regeling worden vastgelegd.
Overwogen wordt om op de normkosten ook een indexering voor het loon- en prijsniveau
toe te passen; eventuele verhogingen van het bedrag waarop het ILG wordt vastgesteld
als gevolg van deze indexering komen uiteraard steeds ten goede aan het provinciaal
bestuur aan wie het ILG is verleend.Dat het ILG bij één beschikking aan gedeputeerde staten
van elk der provincies afzonderlijk wordt toegekend, doet niet af aan de herkomst
van de daarmee gemoeide middelen van verschillende hoofdstukken
van de rijksbegroting. De desbetreffende ministers blijven derhalve verantwoordelijk
voor de allocatie van de hun betreffende budgetten binnen het ILG en de realisatie
van de doelstellingen van beleid uit het rijksmeerjarenprogramma, die op hun
respectieve beleidsterreinen zijn gelegen. In budgettaire zin blijven de betrokken
ministers ieder afzonderlijk verantwoordelijk voor hun deel van de gelden
die bij het ILG zijn betrokken. Dat de verlening van het ILG geschiedt voor
een uitvoeringsperiode van zeven jaar, doet er niet aan af dat het totaal
van de middelen van jaar tot jaar via de departementale begrotingen beschikbaar
zal moeten komen.Gegeven deze gedeelde verantwoordelijkheid is het wenselijk geoordeeld
in het kader van het ILG de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
te doen optreden als coördinerend minister. Het is de bedoeling om in
de organisatie van zijn ministerie een «rijksloket» in te richten
dat bij de voorbereiding van bestuursovereenkomsten, de toekenning van het
ILG, de informatievoorziening over en weer tussen Rijk en provincies en bij
de verantwoording en eindafrekening een centraal aanspreekpunt zal zijn ten
behoeve van de provincies. De inrichting van dit loket is een kwestie van
ambtelijke organisatie en derhalve geen voorwerp van regeling in het voorliggende
wetsvoorstel.Het ILG komt van jaar tot jaar via de departementale begrotingen beschikbaar.
Ten laste van de bedoelde jaartranches zullen steeds voorschotten worden overgemaakt
aan de Stichting Groenfonds. Het ILG wordt beheerd door het Groenfonds onder
regime van het zogeheten «geïntegreerd middelenbeheer». Het
Groenfonds heeft in deze louter een bancaire functie. Op basis van artikel
45 van de Comptabiliteitswet 2001 dient het Groenfonds de nog niet uitgegeven
ILG-middelen aan te houden op een rekening-courant of uit te zetten in een
termijndeposito bij het Ministerie van Financiën. Op deze wijze wordt
via het geïntegreerd middelenbeheer gewaarborgd dat gelden niet eerder
dan noodzakelijk is voor de publieke taak waarvoor zij bedoeld zijn ’s Rijks
schatkist verlaten. Met het oog daarop is in artikel 8, derde lid, van het
wetsvoorstel bepaald dat gedeputeerde staten de hen ter beschikking gestelde
middelen dienen aan te houden bij het Groenfonds. Zij kunnen hierover uiteraard
wel steeds beschikken.6.5 Voorwaarden, beperkingen en wijzigingen6.5.1 Voorwaarden en beperkingen met betrekking tot
de besteding van het ILGDe vrijheid van gedeputeerde staten om de middelen aan te wenden op de
wijze die hun goeddunkt, kent zekere grenzen.Ten eerste dient de aanwending van het ILG gericht te zijn op de verwezenlijking
van de te bereiken beleidsdoelstellingen, die op basis van de onderscheiden
meerjarenprogramma’s zijn geformuleerd in de desbetreffende bestuursovereenkomst
(artikel 11, eerste lid). Waar deze inkadering wordt overschreden is gehele
of gedeeltelijke intrekking van de beschikking tot verlening van het ILG mogelijk
op basis van artikel 10, tweede lid, onderdeel a, van het wetsvoorstel. Gelet
op het uitgangspunt dat het Rijk zich in beginsel niet inlaat met de concrete
maatregelen, activiteiten en projecten zal voor toepassing van deze intrekkingsgrond
alleen ruimte zijn in gevallen waar kennelijk misbruik van de toegekende ILG-middelen
heeft plaatsgevonden.Ten tweede volgt uit de in de vorige paragraaf beschreven rol van het
Groenfonds in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer dat gedeputeerde staten de ILG-middelen niet eerder aan het Groenfonds onttrekken
dan in het kader van de verwezenlijking van de in relatie tot het ILG overeengekomen
prestaties noodzakelijk is. In het bijzonder betekent dit dat het niet is
toegestaan om de ter beschikking gestelde middelen vanuit het Groenfonds door
te storten naar provinciale fondsen omdat daarmee het beginsel van geïntegreerd
middelenbeheer zou worden omzeild. Dit betekent overigens niet dat niet ten
laste van het ILG eenmalig of periodiek een bijdrage vanuit het provinciaal
bestuur aan een met het oog op bepaalde concrete maatregelen, activiteiten
of projecten ingesteld fonds zou kunnen worden verleend.Ten derde dient het bij of krachtens het wetsvoorstel bepaalde in acht
te worden genomen (eveneens artikel 11, eerste lid). In het bijzonder betreft
het hier de provinciale verordeningen, bedoeld in het derde lid van artikel
11. Dit artikellid vordert de totstandbrenging van provinciale verordeningen,
die waarborgen dat, voor zover ten laste van het ILG door gedeputeerde staten
subsidie wordt verleend of overigens uitgaven worden gedaan die kunnen worden
aangemerkt als staatssteun in de zin van de artikelen 87, 88 en 89 van het
EG-verdrag of die voor cofinanciering in aanmerking zijn gebracht op grond
van de Kaderverordening plattelandsontwikkeling, dit geschiedt overeenkomstig
de daarvoor geldende Europese regels.Van belang is hierbij te vermelden dat het verstrekken van middelen van
de rijksoverheid aan medeoverheden op zich overigens geen staatssteun is.
Eerst bij de besteding van de verkregen middelen door die medeoverheden kan
sprake zijn van staatssteunverlening aan ondernemingen. Bij die besteding
op decentraal niveau is het daarom belangrijk om duidelijk te bepalen wie
de financiering ontvangt en voor welke doeleinden. De koppeling van de financiering
aan specifieke activiteiten kan helpen bij een eventuele aanmelding van steunmaatregelen
bij de Europese Commissie, maar ook bij de toepassing van de EG-verordeningen
die bepaalde maatregelen van die aanmeldingsplicht vrijstellen. Op het terrein
van plattelandsontwikkeling gelden in dit verband stringente voorschriften,
hoofdzakelijk neergelegd in de Kaderverordening plattelandsontwikkeling. Deze
hebben betrekking op de inhoud van mogelijke steunmaatregelen, alsmede, in
voorkomend geval, op aan dergelijke steunmaatregelen te verbinden voorschriften,
gericht tot de ontvanger van de steun. Zoals in paragraaf 4.5 is aangegeven,
gaat het daarbij niet alleen om de voorwaarden en beperkingen die in de onderscheiden
artikelen van de Kaderverordening plattelandsontwikkeling zijn opgenomen,
maar ook om de nadere precisering van de steunmaatregelen in het POP, zoals
dat is goedgekeurd door de Europese Commissie.Gelet op de verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit als beheersautoriteit voor een rechtmatige uitvoering
van het Plattelandsontwikkelingsprogramma, hebben de hierboven bedoelde provinciale
verordeningen in elk geval betrekking op de uit hoofde van de Kaderverordening
plattelandsontwikkeling te cofinancieren maatregelen en is voorzien in het
vereiste van goedkeuring van de verordeningen door deze minister. Goedkeuring
zal worden onthouden als genoemde minister van oordeel is dat niet is uitgesloten
dat ten laste van het ILG met de Kaderverordening onverenigbare steunmaatregelen
worden gefinancierd. Onder omstandigheden zal de minister niet omtrent goedkeuring
besluiten dan nadat hij de Commissie van de Europese Gemeenschappen hierbij
op de door de verordening voorgeschreven wijze heeft betrokken. Aanvullende
voorschriften van de provincie over te cofinancieren maatregelen kunnen in
voorkomend geval namelijk wijzigingen van het POP inhouden, die goedkeuring
van de Commissie behoeven.Ten aanzien van niet ingevolge de Kaderverordening plattelandsontwikkeling
te cofinancieren steunmaatregelen geldt de verantwoordelijkheid van genoemde
minister als beheersautoriteit niet. Ook van deze maatregelen zal echter moeten
worden bezien of er sprake is van aanmeldingsplichtige staatssteun, gelet
op de ten aanzien daarvan plaatsvindende rechtmatigheidstoets op grond van
het EG-verdrag en de daarop gebaseerde verordeningen en beleidskaders. Op
het niveau van het verstrekken van een integraal budget als het ILG zijn de
mogelijk uit te voeren projecten en activiteiten echter te divers om het vereiste
concrete niveau te bereiken dat nodig is om deze vanuit het oogpunt van mogelijke
steunverlening te beoordelen. Op provinciaal niveau kan deze mate van concreetheid
wel worden gerealiseerd. Als dit leidt tot het formuleren van steunregelingen
die als staatssteun moeten worden aangemerkt in de zin van het EG-Verdrag,
worden ook deze opgenomen in de voorgeschreven provinciale verordeningen.
Het kan evenwel ook zo zijn dat niet in algemene regels te vatten incidentele
steunmaatregelen worden voorzien. In beide gevallen is de provincie er primair
voor verantwoordelijk dat, voor zover vereist, aanmelding bij de Europese
Commissie plaatsvindt. Aangezien het hier de besteding van middelen in het
kader van medebewind betreft, geschiedt deze door tussenkomst van de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit als coördinerend minister voor
het plattelandsbeleid.Ten aanzien van met het ILG mede te bekostigen maatregelen die ingevolge
de operationele programma’s op basis van de voorgestelde Kaderverordening
Cohesiebeleid voor cofinanciering in aanmerking worden gebracht, geldt hetzelfde.Anders dan de Kaderverordening plattelandsontwikkeling kent de Kaderverordening
Cohesiebeleid overigens geen gedetailleerde voorwaarden omtrent de mogelijk
te cofinancieren steunmaatregelen. Daarnaast zal het, evenals onder de huidige
Verordening (EG) nr.  1260/1999, zo zijn dat per regio programmering
plaatsvindt, en anders dan het POP onder de Kaderverordening plattelandsontwikkeling
is er daarbij geen samenloop met generieke maatregelen. Dit brengt met zich
dat het, evenals in de huidige situatie, in de rede ligt dat de provincies
in het kader van de Structuurfondsen als beheersautoriteit zullen functioneren
en derhalve zelf op de voet van artikel 59 van de voorgestelde Kaderverordening
Cohesiebeleid primair verantwoordelijk zijn jegens de Europese Commissie voor
een efficiënte, doeltreffende en correcte wijze van uitvoering. Mocht
overigens van een niet EU-conforme besteding van het ILG sprake zijn, dan
kan op basis van het voorgestelde artikel 10, tweede lid, onderdeel e, het
verleende ILG geheel of ten dele worden ingetrokken, terwijl in verband met
mogelijke terugvorderingsacties van aan de provincie verstrekte cofinanciering
toepassing kan worden gegeven aan de Wet toezicht Europese subsidies.Autonome, dat wil zeggen niet geheel of ten dele met het ILG te bekostigen
steunmaatregelen van gemeenten en provincies worden door de gemeente respectievelijk
de provincie, via de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ter goedkeuring voorgelegd aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen.Ten vierde is de vrijheid van gedeputeerde staten om het ILG naar goeddunken
aan te wenden begrensd door het bepaalde in het voorgestelde artikel 11, tweede
lid. Dit lid geeft een regeling voor de mate waarin ten laste van nog in komende
begrotingsjaren beschikbaar komende tranches van het ILG in enig jaar verplichtingen
kunnen worden aangegaan. Het betreft hier een voorziening die verband houdt
met het feit dat het ILG mede wordt verleend ten laste van toekomstige begrotingsjaren.
Ofschoon van de betrokken ministers verwacht mag worden dat zij jaarlijks
de benodigde ILG-tranches op hun begroting zullen opnemen, kan het voorkomen
dat door tussentijdse wijzigingen in politieke prioriteiten het parlement,
gebruikmakend van zijn budgetrecht, wijzigingen in de begroting van de betrokken
ministers doorvoert. Met het oog hierop bepaalt artikel 11, tweede lid, dat
hoe verder nog te verschijnen tranches in de toekomst zijn gelegen, hoe minder
ten laste van die tranches verplichtingen kunnen worden aangegaan. Van het
lopende jaar kan 100% van het in dat jaar ter beschikking te stellen
bedrag worden verplicht; van het jaar volgend op het lopende jaar is dat het
geval voor 90%, voor het daarop volgende jaar 80%, etcetera.
Aldus valt ook elke keer dat een nieuw jaar in het investeringstijdvak waarvoor
ILG is verleend aanbreekt, voor elk van de nog resterende jaren weer 10%
extra vrij voor het aangaan van verplichtingen.Tot slot bestaat er geen vrijheid voor gedeputeerde staten om het ILG
naar eigen goeddunken aan te wenden waar het gaat om uitdiening van bestaande
rijkssubsidieverplichtingen. Voor die situatie geldt de eerbiedigende werking
van het overgangsrecht (artikel 92 van het wetsvoorstel). Verwezen zij naar
paragraaf 8.2 van deze memorie.6.5.2 Wijzigingen van het ILGNiettegenstaande het feit dat met het ILG in beginsel voor een periode
van zeven jaar zekerheid over ter beschikking te stellen middelen wordt beoogd,
kan het wenselijk zijn om gedurende de looptijd van een overeenkomst tot een
wijziging ervan te komen. Hier is een aantal verschillende situaties te onderscheiden.Ten eerste voorziet het wetsvoorstel in een evaluatiemoment halverwege
de looptijd, gewoonlijk aangeduid als «mid term review». Deze
mid term review is verankerd in artikel 7, derde lid, van het wetsvoorstel
en vindt plaats in het vierde jaar van de zevenjarige uitvoeringsperiode.
Naar aanleiding van de voortgang van de verschillende overeengekomen prestaties,
alsmede op basis van de mate waarin het voor de totale periode beschikbare
ILG al dan niet is uitgegeven of verplicht, maar ook aan de hand van tussentijds
optredende wijzigingen in beleidsprioriteiten aan de zijde van het Rijk of
de provincie, kunnen de bij de overeenkomst betrokken bestuursorganen besluiten
tot aanpassing van de overeenkomst. In aansluiting daarop kan ook een wijziging
van de beschikking tot verlening van het ILG aan de orde zijn. Hierin voorziet
het voorgestelde artikel 9.Ten tweede bestaat, los van de voorgeschreven mid term review, steeds
de mogelijkheid dat de bij een bestuursovereenkomst betrokken bestuursorganen
in onderling overleg besluiten tot wijziging van de overeenkomst. Dit kan
bijvoorbeeld het geval zijn als tussentijds de betrokken ministers aanvullende
beleidswensen in termen van via het ILG te realiseren prestaties formuleren.
In dergelijke gevallen, waar het gaat om het realiseren van extra doelstellingen
ten opzichte van de eerder afgesloten overeenkomst, zal overeenstemming uitsluitend
kunnen worden bereikt als voor dergelijke extra prestaties ook additionele
middelen beschikbaar komen. Hierin is in artikel 8, zesde en zevende lid,
van het wetsvoorstel voorzien. Een andere denkbare situatie betreft verschuivingen
tussen voor de onderscheiden beleidsterreinen afgesproken prestaties; dit
kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als onvoorziene belemmeringen optreden in
de voortgang van de beleidsrealisatie. Een en ander kan in voorkomend geval
aanleiding zijn voor aanpassing van de beschikking tot verlening van het ILG
op de voet van het voorgestelde artikel 9. Wijzigingen van de bestuursovereenkomst, zowel in het kader van de mid
term review als anderszins, kunnen consequenties hebben voor de voortgang
van bepaalde activiteiten of projecten. Het is aan de provincies om het draagvlak
voor dergelijke wijzigingen bij andere betrokken partijen, in het bijzonder
gemeenten en waterschappen, te verzekeren, zoals dat ook het geval is bij
de initiële overeenkomst. Gelet op het grote aantal verschillende mogelijke
situaties is ervan afgezien een daarop gerichte voorziening in het voorliggende
wetsvoorstel op te nemen.Zoals hierboven is aangegeven is het voorgestelde artikel 11, tweede lid,
geen voorziening die bedoeld is om door de bij het ILG betrokken ministers
uit eigen beweging te worden gebruikt om ten laste van nog niet verschenen
jaartranches op het verleende ILG te korten. Wel is in het wetsvoorstel de
mogelijkheid onder ogen gezien dat gedurende de looptijd van het ILG de financiële
toestand van het Rijk zodanige wijzigingen ondergaat dat aan ingrepen met
betrekking tot het ILG niet is te ontkomen. Hiervoor biedt het voorgestelde
artikel 8, vierde lid, een aan de Wet stedelijke vernieuwing ontleende oplossing:
door de zogenoemde kasspreiding kan het oorspronkelijk voor zeven jaar bestemde
totaalbedrag aan ILG worden «uitgesmeerd» over een langere periode
en kunnen aldus de per jaar uit te keren tranches worden verlaagd. Ten hoogste
kan de uitvoeringsperiode met drie jaar worden opgerekt. Toepassing van de
kasspreiding heeft uiteraard ook gevolgen voor de realisatie van de afspraken
uit de bestuursovereenkomsten die in verband met de verlening van het ILG
zijn afgesloten. In verband daarmee dienen de ministers en gedeputeerden die
bij de overeenkomst zijn betrokken te bezien of, en zo ja, welke wijzigingen
daarin moeten worden aangebracht (artikel 8, zevende lid).De spreiding van het investeringsbudget over een langere periode dan zeven
jaar, overeenkomstig het voorgestelde artikel 8, vierde lid, betekent overigens
niet een verlenging van het investeringstijdvak van zeven jaar, zoals dat
wordt gehanteerd in dit wetsvoorstel. Het betekent wel dat bij het eerstvolgende
investeringstijdvak een deel van budget dat resteert uit de vorige periode
opgaat in het voor het nieuwe investeringstijdvak bestemde investeringsbudget.
De synchroniteit met de Europese programmeringsperiode blijft derhalve behouden.6.6 UitvoeringIn lijn met het uitgangspunt dat de beleidsinhoudelijke sturing vanuit
het Rijk zich beperkt tot de afspraken omtrent te realiseren doelstellingen
in de aan het ILG verbonden bestuursovereenkomsten, kunnen gedeputeerde staten –
binnen de in de vorige paragraaf weergegeven grenzen – op basis van
het hen ter beschikking gestelde budget die verplichtingen aangaan die zij
noodzakelijk achten om die afspraken te realiseren. De mogelijkheden hiertoe
zijn legio. Zo kunnen gedeputeerde staten besluiten bepaalde projecten uit
te voeren of voorzieningen te treffen. Ten laste van het ILG kan bijvoorbeeld
aankoop van terreinen ten behoeve van de ontwikkeling van recreatie plaatsvinden;
ook kunnen werken als wegaanleg, aanpassing van waterlopen etc. plaatsvinden
door het inhuren van aannemers, ingenieursbureaus en dergelijke. Middelen
uit het ILG kunnen worden aangewend voor het uitvoeren van landinrichtingsprojecten
op basis van de hoofdstukken 4 en volgende van het voorliggende wetsvoorstel.
ILG-middelen kunnen ook worden doorgesluisd naar de besturen van gemeenten
of waterschappen voor projecten of maatregelen die onder verantwoordelijkheid
van die bestuursorganen zullen worden uitgevoerd, en uiteraard is het ook
denkbaar dat het ILG wordt aangewend voor de verlening door gedeputeerde staten
van subsidies voor projecten, maatregelen of activiteiten die door anderen
worden uitgevoerd en waarvan de realisatie van belang is voor
de verwezenlijking van de voor de onderscheiden gebieden geformuleerde doelstellingen.6.7 Informatievoorziening en verantwoordingEen afrekening in termen van vaststelling van het uiteindelijke ILG-bedrag
in relatie tot de geleverde prestaties is alleen aan het einde van het zevenjarige
investeringstijdvak aan de orde. Hiertoe leggen gedeputeerde staten bij de
aanvraag tot vaststelling van het ILG aan de ministers verantwoording af omtrent
de mate waarin de overeengekomen doelen zijn bereikt, hoe het ILG is besteed
en in welke mate dat tot de bereikte resultaten heeft bijgedragen (artikelen
12, derde lid, en 13).Dit neemt niet weg dat ook gedurende de looptijd van de bestuursovereenkomst
die aan de verlening van het ILG ten grondslag ligt, is voorzien in jaarlijkse
verstrekking van voortgangsinformatie van gedeputeerde staten aan de betrokken
ministers over de realisatie van de overeengekomen doelen en de besteding
van het ILG (artikel 12, eerste lid).Deze voortgangsinformatie is van belang voor de betrokken ministers, gelet
op het feit dat hun politieke verantwoordelijkheid door het ILG onverlet wordt
gelaten. Deze informatie is overigens evenzeer noodzakelijk om andere bestuurders,
zoals gedeputeerde staten, colleges van burgemeester en wethouders en dagelijkse
besturen van waterschappen, die betrokken zijn bij in het kader van ILG uit
te voeren activiteiten, in staat te stellen omtrent de uitvoering van de bestuursovereenkomst
hun verantwoordelijkheid jegens «hun» vertegenwoordigende lichamen
waar te maken, en voorts om verrassingen over het al dan niet realiseren van
de doelstellingen van de bestuursovereenkomst te voorkomen. De voortgangsinformatie
levert verder ook input voor de mid term review die in het wetsvoorstel is
voorzien. Tenslotte kan de voortgangsinformatie door gedeputeerde staten worden
gebruikt om zo nodig bij te sturen of anderszins beheersmaatregelen te treffen
als zij vaststellen dat de voortgang van de realisatie anders is dan voorzien
werd.De jaarlijkse voortgangsinformatie krijgt een extra gewicht in het voorlaatste
jaar van een investeringstijdvak. Na dat jaar immers start het overleg voor
een nieuwe, aansluitende, periode. Om een goede basis voor de programmering
en het overleg inzake een bestuursovereenkomst voor deze nieuwe periode te
waarborgen, is in artikel 12, tweede lid, voorzien in de uitwisseling van
additionele informatie. Met het oog op de nieuwe programmerings- en uitvoeringsperiode
gaat het dan om een samenvattend overzicht van de geleverde prestaties en
de benutting van het ILG tot en met het voorlaatste jaar van de lopende periode,
alsmede om een prognose van de nog te behalen resultaten en de benutting van
het resterende ILG-bedrag over de resterende looptijd van het convenant.De wijze van verslagleggen, zowel voor de tussentijdse informatie bedoeld
in artikel 12, eerste lid, als voor de verantwoording ter gelegenheid van
de aanvraag tot vaststelling van het ILG bedoeld in het derde lid van genoemd
artikel, wordt door de Ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Verkeer
en Waterstaat met de provincies, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en
de Unie van Waterschappen op dit moment in een project nader uitgewerkt. In
het belang van een uniforme werkwijze en onderlinge vergelijkbaarheid van
de informatie die door de onderscheiden provincies wordt aangeleverd, voorziet
het wetsvoorstel in de mogelijkheid bij ministeriële regeling hiervoor
nadere regels vast te stellen (artikel 12, vierde lid, van het wetsvoorstel).
De resultaten van het hierboven bedoelde project zouden hieraan ten grondslag
kunnen worden gelegd. In dit verband kan ook worden gedacht aan
de mate waarin ter verwezenlijking van de overeengekomen prestaties naast
het ILG gelden van provincies, gemeenten, waterschappen, de Europese Unie
en van private financiers hebben bijgedragen, terwijl ook informatie over
de kosten per eenheid van diverse prestaties, zoals die ook in het stelsel
van normkosten zijn opgenomen, zou kunnen bijdragen aan het vaststellen van
reële normkosten voor een volgende investeringsperiode. De verwachting
is dat de precieze afspraken over de wijze van verantwoording zullen worden
neergelegd in bij de bestuursovereenkomst gevoegde protocollen. De ministeriële
regeling zal zich primair beperken tot verankering van de Europese eisen die
in het kader van de Kaderverordening plattelandsontwikkeling aan de verantwoording
van te cofinancieren maatregelen worden gesteld.6.8 Definitieve vaststelling van het ILG na afloop
van het investeringstijdvakNa afloop van het investeringstijdvak wordt het ILG door de betrokken
ministers definitief vastgesteld.Met de scheiding tussen verlening en vaststelling volgt het wetsvoorstel
de structuur zoals die in de Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd voor
de verlening en vaststelling van subsidies, anders dan subsidies die in één
enkele beschikking worden verleend en vastgesteld. Zo ook bepaalt artikel
14, eerste lid, van het wetsvoorstel, in navolging van artikel 4:46, eerste
lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat het ILG wordt vastgesteld op het
bedrag dat bij de verleningsbeschikking is genoemd, tenzij er gronden zijn
om daarvan af te wijken. Deze gronden zijn dezelfde als die welke aanleiding
kunnen geven om tijdens het investeringstijdvak de beschikking tot verlening
van het ILG in te trekken of ten nadele van de provincie te wijzigen (artikel
10). In het bijzonder is hier van belang de grond, bedoeld in artikel 10,
eerste lid, namelijk het niet of niet geheel realiseren van de doelen waarvoor
het ILG is verleend. In het geval van toerekenbare tekortkomingen aan de zijde
van de provincie is er de mogelijkheid tot gehele dan wel – meer waarschijnlijk –
gedeeltelijke terugvordering. Overigens laat het wetsvoorstel de mogelijkheid
open om niet tot terugvordering over te gaan en in plaats daarvan voor een
volgend tijdvak alsnog de realisatie van de niet verwezenlijkte prestaties
overeen te komen zonder daarbij additionele middelen toe te kennen, een mogelijkheid
die in de meerbedoelde afspraken omtrent de opzet van het ILG ook is onderkend.
Als de overeengekomen prestaties zijn geleverd, is er geen grond tot lagere
vaststelling van het ILG en zal het ILG worden vastgesteld op basis van het
bedrag, genoemd in de beschikking tot verlening van het ILG. Aangezien voor
de berekening van dit bedrag weliswaar aan de doelen gekoppelde normbedragen
worden gehanteerd, maar de provincies binnen de hierboven genoemde grenzen
vrij zijn om de verstrekte middelen aan te wenden op de wijze die hun het
meest doelmatig voorkomt met het oog op het realiseren van de overeengekomen
prestaties, blijven middelen die na realisatie van die prestaties eventueel
nog zouden resteren, ter beschikking van de desbetreffende provincie. Deze
kan die middelen inzetten op het terrein van de plattelandsontwikkeling overeenkomstig
de daaraan bij of krachtens het voorstel gegeven regels.Het voorgestelde artikel 10, vierde lid, bevat naast de hierboven al uiteengezette
mogelijkheden tot gehele of gedeeltelijke intrekking dan wel lagere vaststelling
van het ILG, nog een specifieke voorziening die samenhangt met het cyclische
karakter van het stelsel van programmering en financiering van het wetsvoorstel.
Het kan immers zo zijn dat na de verlening van ILG voor een bepaald investeringstijdvak
komt vast te staan dat de uitvoering van de bestuursovereenkomst voor het
voorafgaande tijdvak toch anders is gelopen dan was overeengekomen. Dit is
denkbaar omdat besluitvorming omtrent toekenning van ILG voor
een nieuwe periode plaatsvindt nog voor de definitieve verantwoording en afrekening
van de voorgaande periode kan worden afgerond. Artikel 10, vierde lid, van
het wetsvoorstel is ontleend aan artikel 16 van de Wet stedelijke vernieuwing
alsmede aan de in hoofdstuk 4 van deze memorie besproken wet tot wijziging
van de Wet bodembescherming, meer bepaald het daarin voorgestelde artikel
76j. In de in dit artikellid bedoelde gevallen is het mogelijk om terzake
van het inmiddels verleende ILG voor de nieuwe investeringsperiode nog zodanige
verplichtingen op te leggen dat alsnog realisatie van de afspraken uit de
voorgaande periode kan worden gewaarborgd. Dit komt erop neer dat aan de verlening
van het ILG voor het lopende investeringstijdvak de verplichting wordt gekoppeld
voor het provinciaal bestuur om – zonder dat dit leidt tot toekenning
van additionele middelen – alsnog de niet gerealiseerde prestaties voor
het vorige tijdvak te verwezenlijken.HOOFDSTUK 7. LANDINRICHTING7.1 InleidingOp het sluiten van de bestuursovereenkomst en de toekenning van het ILG
volgt de fase van de uitvoering. Binnen de daarvoor vastgestelde voorwaarden
kunnen gedeputeerde staten zelf beslissen op welke wijze de beschikbare middelen
worden aangewend (zie hiervoor in het bijzonder het eerder besproken artikel
11).Ten algemene is in dit verband geen verdere formeelwettelijke regeling
noodzakelijk. Waar ten laste van het ILG door gedeputeerde staten subsidies
worden gebracht die als staatssteun in de zin van de artikelen 87 e.v. van
het EG-Verdrag moeten worden aangemerkt of die voor cofinanciering op grond
van de Kaderverordening plaatslandsontwikkeling in aanmerking worden gebracht,
worden de voorwaarden daarvoor vastgelegd in de provinciale medebewindsverordening,
bedoeld in artikel 11, derde lid, van het wetsvoorstel. Ook voor de regeling
van andersoortige subsidies zal ingevolge artikel 4:23 van de Algemene wet
bestuursrecht overigens over het algemeen een verankering in een provinciale
verordening vereist zijn. Hiervoor biedt artikel 145 van de Provinciewet een
voldoende grondslag. De uitvoering van werken en het doen van andere investeringen
kan door gedeputeerde staten langs privaatrechtelijke weg worden geregeld,
uiteraard met inachtneming van terzake geldende publiekrechtelijke voorschriften,
bijvoorbeeld in het kader van de aanbestedingsregelgeving. Waar het de minnelijke
verwerving van gronden in het kader van het plattelandsbeleid betreft, zij
erop gewezen dat het Bureau beheer landbouwgronden daarbij een centrale rol
speelt. De taken en werkwijze van het bureau zijn geregeld bij en krachtens
de Wet agrarisch grondverkeer. Hierop wordt in paragraaf 7.4.5 van deze
memorie van toelichting ingegaan.Eén en ander ligt anders op het punt van inrichting, en wel in
het bijzonder met betrekking tot die inrichtingsmaatregelen die niet op basis
van overeenstemming met alle betrokken partijen worden geïnitieerd en
uitgevoerd. Als inrichtingsmaatregelen niet op vrijwillige basis zijn te realiseren
biedt het landinrichtingsinstrumentarium van oudsher mogelijkheden om krachtens
overheidsbesluiten werken uit te voeren en in verband daarmee zo nodig percelen
te herverkavelen door eigendoms- en gebruiksrechten op gronden in het in te
richten gebied opnieuw vast te stellen en te verdelen. Een dergelijk vergaand
instrument raakt rechtstreeks aan de rechten van justitiabelen, waaronder
het eigendomsrecht, en behoeft dan ook een zorgvuldige formeelwettelijke regeling.
Thans is deze verankerd in de Landinrichtingswet. Vanouds wordt
de kern van het landinrichtingsinstrument gevormd door de mogelijkheid tot
herverkaveling. Gronden kunnen in een herverkaveling worden vrijgemaakt van
het bestaande gebruik en worden heringericht, met het oog op onder meer doelstellingen
als verbetering van de agrarische verkavelingsstructuur, de aanleg of verbetering
van wegen of waterlopen en van andere voorzieningen van openbaar belang, en
de aanleg en ontwikkeling van gebieden die uit een oogpunt van natuur en landschap
waardevol zijn.In de hoofdstukken 4 en volgende van het wetsvoorstel wordt een nieuwe
regeling van het inrichtingsinstrument voorzien ter vervanging van de vigerende
Landinrichtingswet. De achtergrond hiervan is tweeledig.Ten eerste zijn de besluitvormingsprocedures van de Landinrichtingswet
om tot een inrichtingsproject te komen lang van duur, niet flexibel en, waar
het de verdeling van bevoegdheden tussen de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit en de provincies betreft, niet toegesneden op de in dit
wetsvoorstel voorziene decentrale programmering en uitvoering van het gebiedsgerichte
beleid. Hierop wordt in paragraaf 7.2 ingegaan.De tweede aanleiding is gelegen in de in paragraaf 3.4 bedoelde voorstellen
uit het Rapport herijking landinrichting tweede fase om het landinrichtingsinstrument
te vereenvoudigen, te stroomlijnen en te flexibiliseren. Deels hebben deze
voorstellen betrekking op de besluitvormingsprocedures in de huidige Landinrichtingswet
die ook uit hoofde van de hierboven bedoelde decentrale programmering en uitvoering
noodzakelijk zijn. Voor een ander deel betreft het voorstellen omtrent de
inhoud en vormgeving van het instrument als zodanig. Hierop wordt in paragraaf 7.3
nader ingegaan. Met name op het punt van de herverkaveling zijn de voorstellen
uit het Rapport herijking landinrichting tweede fase al eerder omgezet in
wettelijke bepalingen, en wel in de Reconstructiewet concentratiegebieden.
De regeling van de herverkaveling in het voorliggende wetsvoorstel is aan
de Reconstructiewet concentratiegebieden ontleend.In paragraaf 7.4 zullen de mogelijkheden die het inrichtingsinstrument
bij de realisatie van het gebiedsgerichte beleid biedt nader aan de orde komen.
Voor alle duidelijkheid zij opgemerkt dat de mogelijkheden die het wetsvoorstel
met betrekking tot inrichting biedt, door gedeputeerde staten ook kunnen worden
aangewend in het kader van het realiseren van doelstellingen waarover geen
bestuursovereenkomst als bedoeld in artikel 7 is afgesloten en waarvoor in
het kader van het ILG derhalve ook geen middelen van de rijksbegroting beschikbaar
zijn. Omgekeerd is het ook zo dat de toepassing van het inrichtingsinstrument
een mogelijkheid is die het wetsvoorstel biedt in het kader van de realisatie
van de in ILG-verband overeengekomen doelstellingen, maar dat het ILG ook
op andere wijze kan worden aangewend. Met andere woorden: enerzijds volgt
uit de verlening van ILG niet zonder meer de toepassing van inrichtingsinstrumenten,
terwijl anderzijds inrichting niet exclusief is voorbehouden aan het realiseren
van de doelstellingen waarvoor ILG is verstrekt.Een bijzondere vorm van landinrichting in de vigerende Landinrichtingswet
is de ruilverkaveling bij overeenkomst. In het voorliggende wetsvoorstel wordt
deze consensuele vorm van landinrichting gehandhaafd, aangezien aan de ruilverkavelingsovereenkomst
enkele bijzondere, van het algemene overeenkomstenrecht afwijkende rechtsgevolgen
zijn verbonden. In paragraaf 7.5 wordt een en ander nader toegelicht. 7.2 Planprocedures van de Landinrichtingswet en besluitvorming
omtrent inrichtingsprojecten op basis van het wetsvoorstelDe Landinrichtingswet kent voor de landinrichtingsvormen herinrichting,
ruilverkaveling en aanpassingsinrichting afzonderlijke procedures. Hieronder
volgt een overzicht van de planprocedures voor herinrichting en ruilverkaveling
enerzijds en voor aanpassingsinrichting anderzijds. Daarna volgt een analyse
van de knelpunten in de bestaande procedures en de daarvoor in het wetsvoorstel
opgenomen oplossingen.7.2.1 Besluitvormingsprocedures van de LandinrichtingswetConform de Landinrichtingswet worden verzoeken tot toepassing van landinrichting
ingediend bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (artikel
24 Landinrichtingswet). Vervolgens heeft de minister twee jaar de tijd om
over een zodanig verzoek een zienswijze op te stellen (artikel 26). Deze zienswijze
is, naast het Structuurschema Landinrichting en het provinciale ruimtelijke
beleid, een van de factoren aan de hand waarvan de provincies voorstellen
kunnen doen om gebieden te plaatsen op het Voorbereidingsschema Landinrichting,
dat jaarlijks door de minister wordt vastgesteld en waarop de gebieden worden
opgenomen waarvoor herinrichting of ruilverkaveling wordt voorbereid (artikelen
18 en 19 Landinrichtingswet). De plaatsing op het voorbereidingsschema gaat
vergezeld van een voorlopige begrenzing van het in te richten gebied en de
overwegingen en uitgangspunten voor het in voorbereiding nemen van landinrichting
(artikel 20 Landinrichtingswet). Hiermee is in de systematiek van de Landinrichtingswet
de initiatieffase afgerond.Op dat moment is er voor het desbetreffende gebied sprake van een landinrichting
in voorbereiding en wordt een landinrichtingscommissie ingesteld (artikel
27 Landinrichtingswet). Voor deze voorbereidingsfase kent de Landinrichtingswet
twee varianten, die in de praktijk worden aangeduid als de gefaseerde voorbereiding
en de vereenvoudigde voorbereiding. De gefaseerde voorbereiding vangt aan
met de vaststelling van een landinrichtingsprogramma, waarna op basis daarvan
een landinrichtingsplan wordt opgesteld. Bij vereenvoudigde voorbereiding
wordt overgegaan tot voorbereiding van een landinrichtingsplan zonder de tussenstap
van een landinrichtingsprogramma. De gefaseerde procedure wordt in de praktijk
niet gebruikt en blijft hier verder buiten beschouwing.Door de landinrichtingscommissie wordt een voorontwerp-landinrichtingsplan
opgesteld en algemeen bekend gemaakt (artikelen 76 en 77 in samenhang met
artikel 86 Landinrichtingswet). Gedurende tenminste drie maanden na die bekendmaking
kan een ieder zienswijzen en denkbeelden daaromtrent kenbaar maken. Vervolgens
stelt de landinrichtingscommissie een ontwerp van het landinrichtingsplan
vast (artikel 79 in samenhang met artikel 86 Landinrichtingswet). Een termijn
waarbinnen het voorontwerp tot ontwerp moet worden verheven of omgewerkt is
in de wet niet gegeven (artikel 79 in samenhang met artikel 86 Landinrichtingswet).
Het ontwerp-landinrichtingsplan wordt door de landinrichtingscommissie aan
gedeputeerde staten gezonden, en vervolgens door gedeputeerde staten gedurende
een maand ter inzage gelegd, waarna een ieder bedenkingen naar voren kan brengen
(artikel 80 in samenhang met artikel 86 Landinrichtingswet). Uiteindelijk
stellen gedeputeerde staten het landinrichtingsplan vast (artikel 81 in samenhang
met de artikelen 86 en 88 Landinrichtingswet). Hiervoor noemt de wet geen
termijnen. Gedeputeerde staten kunnen bij de vaststelling van het landinrichtingsplan
slechts van het ontwerp afwijken, indien zij daarover voorafgaand advies inwinnen
bij de landinrichtingscommissie. Bovendien moet het landinrichtingsplan, voor
zover bij de vaststelling daarvan wordt afgeweken van het ontwerp
en ook van het op die voorgestelde afwijking door de landinrichtingscommissie
uitgebrachte advies, ter kennis worden gebracht van de minister, die de afwijkende
onderdelen van het vastgestelde landinrichtingsplan binnen een jaar bij de
Kroon kan voordragen ter vernietiging (artikel 82 in samenhang met artikel
86 Landinrichtingswet). De minister is eveneens betrokken bij de vaststelling
van de hoogte van de kosten, die voor de uitvoering van het landinrichtingsplan
worden geraamd en in het plan worden opgenomen (artikel 81, derde lid, in
samenhang met artikel 86 Landinrichtingswet). Dit hangt samen met de financieringsconstructie
van de Landinrichtingswet: met betrekking tot het gehele landinrichtingsplan
wordt een zogeheten «rijksbijdragetoezegging» gedaan door de minister,
die het kader vormt voor de garantstelling door de Staat van de verplichtingen
die door de landinrichtingscommissie worden aangegaan (artikel 31 Landinrichtingswet,
tweede lid).De vaststelling van het landinrichtingsplan gaat gepaard met het besluit
van gedeputeerde staten om al of niet tot herinrichting over te gaan (artikel
90 Landinrichtingswet) of, in het geval van ruilverkaveling, het besluit om
over de ruilverkaveling een stemming te houden (art. 92 Landinrichtingswet).
Eerst na het besluit tot herinrichting of na een positieve uitslag van de
stemming omtrent ruilverkaveling volgt dan de uitvoering van het landinrichtingsplan.Voor de besluitvorming omtrent aanpassingsinrichting, de landinrichtingsvorm
die specifiek bedoeld is voor herverkavelingen in relatie tot het treffen
van infrastructurele voorzieningen als grotere wegen en spoorwegen, kent de
Landinrichtingswet procedures die sterk vergelijkbaar zijn met de voorbereiding
en vaststelling van landinrichtingsplannen terzake van herinrichting of ruilverkaveling.
Op een aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit te richten
verzoek van het bestuursorgaan dat bevoegd is te besluiten over de aanleg
van de infrastructurele voorziening, waaraan de aanpassingsinrichting zal
zijn gekoppeld, wordt een voorstel tot aanpassingsinrichting door de minister
opgesteld. Op basis van dit voorstel wordt een voorontwerp voor een aanpassingsplan
opgesteld door de landinrichtingscommissie, gevolgd door de mogelijkheid voor
een ieder om bedenkingen in te dienen, de opstelling van een ontwerp door
de landinrichtingscommissie en tenslotte de vaststelling van het aanpassingsplan
door gedeputeerde staten, gekoppeld aan het besluit tot aanpassingsinrichting.
Ook hier geldt weer dat gedeputeerde staten slechts van het ontwerp kunnen
afwijken na inwinning van het advies van de landinrichtingscommissie. In dit
geval is bovendien het advies van het voor de infrastructurele voorziening
bevoegde bestuursorgaan vereist. Vaststelling van het plan in afwijking van
die adviezen is slechts mogelijk met instemming van de minister en het bevoegd
bestuursorgaan.7.2.2 Noodzaak tot wijziging van de bestaande proceduresDe hierboven weergegeven besluitvormingsprocedures van de Landinrichtingswet
zijn om twee redenen aan herziening toe.Ten eerste is in het voorgestelde stelsel landinrichting een van de instrumenten
die provincies ter beschikking staan bij de uitvoering van de overeenkomsten
die tussen de betrokken ministers en de provinciale besturen worden gesloten.
Daarmee is de structuur van de Landinrichtingswet, die in belangrijke mate
bevoegdheden in de planvorming neerlegt op rijksniveau – met name bij
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit – niet verenigbaar.
Hierbij zij gewezen op elementen als het Structuurschema Landinrichting, het
voorbereidingsschema, de zienswijze van de minister op een aanvraag
tot landinrichting en de betrokkenheid van de minister bij de financiële
paragraaf in landinrichtingsplannen.Ten tweede zijn de procedures complex. Vanaf de eerste verzoeken om landinrichting
in overweging te nemen voor een bepaald gebied tot aan de vaststelling van
een landinrichtings- of aanpassingsplan wordt elke in de procedure te onderscheiden
stap gedetailleerd geregeld. Daarmee zijn de voorgeschreven procedures te
lang en te rigide om een slagvaardige uitvoering van het gebiedsgerichte beleid
te kunnen waarborgen.Zo kunnen alleen al met de stappen die moeten worden gezet om gebieden
geplaatst te krijgen op het voorbereidingsschema al gauw enige jaren gemoeid
zijn, terwijl deze procedure niet tot meer leidt dan een lijst van gebieden
die in aanmerking komen voor herinrichting of ruilverkaveling, zonder dat
al enige concrete uitwerking plaatsvindt van de inhoud van het uit te voeren
landinrichtingsproject.7.2.3 Besluitvorming omtrent landinrichting volgens
het wetsvoorstel7.2.3.1 AlgemeenCentraal staat in het voorgestelde stelsel de bevoegdheid van gedeputeerde
staten om in een bepaald gebied te besluiten tot de inzet van het landinrichtingsinstrument
om de inrichting van een gebied beter geschikt te maken voor de functies die
in het kader van de ruimtelijke ordening aan dat gebied zijn gegeven (artikelen
16 en 17, eerste lid, van het wetsvoorstel). Hieruit volgt dat het voorgestelde
stelsel geen equivalenten kent van de bepalingen in de Landinrichtingswet
die voor de totstandkoming van een besluit tot landinrichting de tussenkomst
van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit veronderstellen.Het wetsvoorstel kent evenmin bepalingen met betrekking tot een structuurschema
landinrichting. De betekenis van het Structuurschema Landinrichting als bedoeld
in de Landinrichtingswet is beperkt tot de aanwijzing van gebieden die naar
het oordeel van het Rijk in aanmerking komen voor landinrichting, waarbij
ook wordt aangegeven welke landinrichtingsvorm daarbij aangewezen wordt geacht.
Hieraan bestaat geen behoefte meer nu in het wetsvoorstel de beslissing om
in een bepaald gebied landinrichting toe te passen aan gedeputeerde staten
is overgelaten, en ook het onderscheid tussen de verschillende landinrichtingsvormen
komt te vervallen.Een besluit tot landinrichting wordt in het voorgestelde stelsel genomen
door gedeputeerde staten, in de vorm van de vaststelling van een inrichtingsplan
(artikel 17). Voor een besluit in de vorm van een operationeel – dat
wil in dit kader zeggen: op de uitvoering van in ander verband vastgestelde
beleidsdoelstellingen gericht – plan is gekozen omdat het voorgestelde
inrichtingsplan functies overneemt die in de bestaande Landinrichtingswet
worden vervuld door het landinrichtingsplan en het zogenoemde begrenzingenplan,
alsmede daarmee verbonden afzonderlijke besluiten van gedeputeerde staten.Het betreft hier de rechtstreekse rechtsgevolgen die aan het inrichtingsplan
kunnen worden verbonden zoals de toewijzing van eigendom, beheer en onderhoud
van openbare voorzieningen (artikelen 28 tot en met 32), de regeling omtrent
openbaarheid van in het plan aan te duiden wegen (artikel 33), als ook de
mogelijkheid tot aanduiding van te herverkavelen blokken (artikel 17, derde
lid, onder b) en te verwerven zaken (artikel 17, tweede lid, onder d). 7.2.3.2 Voorbereiding en inspraakDe voorbereiding van een inrichtingsplan geschiedt, gelet op het voorgestelde
artikel 18, eerste lid, steeds met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze procedure
is aanmerkelijk eenvoudiger dan de hierboven beschreven procedures van de
vigerende Landinrichtingswet en kan op hoofdlijnen als volgt worden geschetst.Het ontwerp-inrichtingsplan wordt ter inzage gelegd door gedeputeerde
staten gedurende zes weken (artikelen 3:11 en 3:16 Algemene wet bestuursrecht).
Voorafgaand wordt van de terinzagelegging kennisgeving gedaan in een of meer
dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen (artikel 3:12 Algemene wet bestuursrecht).
In de periode van terinzagelegging kan een belanghebbende bij gedeputeerde
staten naar keuze mondeling of schriftelijk zijn zienswijze over het ontwerp
naar voren brengen. Na de terinzagelegging en gelegenheid tot indienen van
zienswijzen, kunnen gedeputeerde staten overgaan tot vaststelling van het
inrichtingsplan.Met de bovenbedoelde procedure zijn waarborgen gegeven voor formele beïnvloedingsmogelijkheden
voorafgaand aan de vaststelling van een inrichtingsplan. Gelet op de verstrekkende
inhoud die een inrichtingsplan kan hebben, is dit naar ons oordeel een waarborg
die op het niveau van de formele wet dient te worden geboden. Ten opzichte
van de Landinrichtingswet is desalniettemin een forse vereenvoudiging van
de besluitvormingsprocedure gerealiseerd, alsmede een aanmerkelijke verkorting
van de daarmee gemoeide doorlooptijd. Waar de procedures van de Landinrichtingswet
al snel 4 à 5 jaar duren, is de voorgestelde procedure in enige maanden
af te ronden. Hierbij moet nog wel rekening worden gehouden met het feit dat
het in de bedoeling ligt om het inrichtingsplan, zoals dat ook thans voor
het landinrichtingsplan als bedoeld in de Landinrichtingswet geldt, op te
nemen in het Besluit milieu-effectrapportage 1994. Indien het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van richtlijn
nr.  2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor
het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PbEG L 197) (milieu-effectrapportage
plannen) (Kamerstukken II 2004/05, 29 811, nr.  2) tot wet wordt
verheven, zal voor inrichtingsplannen overigens nader moeten worden bezien
of ten aanzien daarvan de «reguliere» milieu-effectrapportage
dan wel de bij bedoeld wetsvoorstel te introduceren strategische milieubeoordeling
voor plannen en programma’s heeft te gelden. In elk geval kan uit het
voorgaande worden vastgesteld dat de milieugevolgen van een voorgenomen inrichtingsproject
in het kader van de vaststelling van het inrichtingsplan zullen worden geïdentificeerd
en beoordeeld.Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen omtrent de wijze waarop het ontwerp,
zoals dat ter inzage wordt gelegd, tot stand wordt gebracht. Bepalingen die
vooroverleg met bepaalde personen of instellingen zouden voorschrijven, of
bijvoorbeeld zouden verplichten tot het instellen van een gebiedscommissie
komen in het wetsvoorstel derhalve niet voor. Het is aan gedeputeerde staten
om te bepalen op welke wijze zij de voorbereiding van een ontwerp organiseren
en andere mogelijk betrokken partijen in het kader van de voorgestane gebiedsgerichte
aanpak daarbij betrekken. Dit is in overeenstemming met de centrale rol die
de provincies in het wetsvoorstel bij de uitvoering van het gebiedsgerichte
beleid is toegedeeld.Hierop is één uitzondering gemaakt: over een op te stellen
inrichtingsplan vindt, voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerp,
overleg plaats met de besturen van de betrokken gemeenten en waterschappen (artikel 18, tweede lid). Dit met het oog op de rol van gemeenten
en waterschappen bij de voorbereiding en uitvoering van landinrichtingsprojecten,
waarop in het onderstaande wordt ingegaan.Ten aanzien van de gemeenten zij gewezen op de consequenties die een inrichtingsproject
kan hebben voor het gemeentelijk planologisch beleid. Voorgenomen inrichtingsmaatregelen
kunnen in het verlengde liggen van vigerende bestemmingsplannen, in welk geval
de uitvoering van het inrichtingsproject zal bijdragen aan de verwezenlijking
van het bestemmingsplan. Niet uit te sluiten is evenwel dat een inrichtingsproject
elementen bevat die niet in lijn zijn met het bestemmingsplan. De realisering
van het inrichtingsproject is dan mede afhankelijk van aanpassing van het
bestemmingsplan. Het behoeft geen betoog dat de medewerking die het gemeentebestuur
zal willen verlenen aan de uitvoering van het inrichtingsproject over het
algemeen soepeler zal verlopen als het actief bij de besluitvorming daarover
is betrokken; de in de volgende paragraaf geschetste dwangmiddelen kunnen
dan worden vermeden. Bij inrichtingsprojecten zijn de gemeenten voorts ook
een belangrijke medespeler, omdat de gemeentebesturen veelal het bevoegde
gezag zijn voor de verlening van bouw-, aanleg- en milieuvergunningen die
nodig zijn voor de uitvoering van een inrichtingsproject.Ten aanzien van de waterschappen zij opgemerkt dat water een steeds prominentere
rol speelt. Water wordt in het ruimtelijke beleid meer en meer als ordenend
principe aangemerkt. Inrichtingsprojecten zijn tegenwoordig vrijwel steeds
mede gericht op doelstellingen op het gebied van het waterbeheer, inclusief
de waterkwaliteit; een belangrijk voorbeeld hiervan zijn maatregelen en voorzieningen
tot aanleg, verbetering of wijziging van waterlopen, dijken, gemalen en andere
voorzieningen, bijvoorbeeld in het kader van de bestrijding van de verdrogingsproblematiek.
Eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen op het gebied van het waterbeheer
kunnen in landinrichtingsprojecten aan de zorg van het desbetreffende waterschap
worden toevertrouwd of juist daaraan worden onttrokken. In andere gevallen
kunnen bijvoorbeeld voorgenomen verbeteringen in de productieomstandigheden
voor de landbouw, dan wel voornemens tot functiewijziging van delen van het
in te richten gebied nopen tot wijzigingen in het peilbeheer van het waterschap.Dat in het kader van een landinrichtingsproject kan worden besloten tot
bijvoorbeeld aanleg of wijziging van waterlopen doet op zich niet af aan de
provinciale verordeningen waarbij ten aanzien van het desbetreffende waterschap
de instelling, regeling van het werkgebied, de taken, inrichting en bestuurssamenstelling
en verdere reglementering op basis van artikel 2, eerste lid, van de Waterschapswet
zijn geregeld, en ook niet aan het beginsel dat de taken waterkering en waterhuishouding –
uitzonderingen daargelaten – aan een waterschap worden opgedragen (artikel
2, tweede lid, Waterschapswet). Mochten de voorgestelde wijzigingen in het
watersysteem wel wijziging van die verordeningen en reglementering vereisen,
dan geschiedt dat niet dan nadat door het provinciaal bestuur overeenkomstig
artikel 3, eerste lid, van de Waterschapswet daarover overleg heeft plaatsgevonden
met het desbetreffende waterschapsbestuur. In voorkomend geval kan dit overleg
worden gecombineerd met het overleg over de inhoud van de te treffen maatregelen
in het kader van het inrichtingsplan als bedoeld in artikel 18, tweede lid,
van dit wetsvoorstel.7.2.3.3 Doorwerking in bestemmingsplannenNiet kan worden uitgesloten dat een of meer gemeenten in het gebied waarvoor
een inrichtingsplan door gedeputeerde staten wordt vastgesteld uiteindelijk
niet bereid blijken om in verband van het inrichtingsproject noodzakelijke
wijzigingen in een bestemmingsplan door te voeren. Overwogen
is of in het voorstel van wet een voorziening zou moeten worden opgenomen
naar analogie van artikel 27 van de Reconstructiewet concentratiegebieden.
Dat artikel regelt, kort samengevat, dat delen van een reconstructieplan kunnen
worden aangewezen die gelden als voorbereidingsbesluit in de zin van artikel
21 WRO. Met het reconstructieplan strijdige ontwikkelingen die door het vigerende
bestemmingsplan niet worden geblokkeerd kunnen aldus worden tegengegaan. Tegelijkertijd
gelden de aangewezen onderdelen van het reconstructieplan ook als vrijstelling
in de zin van artikel 19 WRO, hetgeen tot gevolg heeft dat in het kader van
het reconstructieplan wenselijke ontwikkelingen, die op basis van het vigerende
bestemmingsplan niet kunnen worden toegestaan, planologisch toch toelaatbaar
worden. Door deze voorzieningen wordt de uitvoering van een reconstructieplan
niet geblokkeerd, ingeval gemeenten geen planologische medewerking wensen
te verlenen aan het reconstructieplan.In het kader van het voorliggende wetsvoorstel wordt een dergelijke voorziening
niet noodzakelijk geacht, gelet op het stelsel van de toekomstige Wro.Bij de totstandbrenging van de Reconstructiewet concentratiegebieden was
de situatie namelijk dat de provinciale besturen voor het in lijn brengen
van de bestemmingsplannen met de reconstructieplannen uitsluitend de mogelijkheid
van artikel 37, vierde en vijfde lid, WRO tot hun beschikking hadden om gemeenten
te verplichten tot het vaststellen of herzien van een bestemmingsplan en daarbij
eventueel bindende aanwijzingen te geven. Deze interventiemogelijkheid wordt
in de bestuurlijke praktijk niet alleen vrij algemeen ervaren als sterk belastend
voor de verstandhouding tussen gemeente en provincie, maar ook als een inbreuk
op de verantwoordelijkheidsverdeling die de WRO tussen gemeente en provincie
aanbrengt, waarbij het primaat voor de vaststelling van het bestemmingsplan
bij de gemeente ligt. Bovendien is de procedure erg tijdrovend en indirect,
aangezien eerst de provincie de besluiten als bedoeld in artikel 37, vierde
en vijfde lid, moet nemen en daarna nog eens de betrokken gemeente een jaar
lang de tijd moet geven om de gewenste bestemmingsplanvaststelling of -herziening
te realiseren. Pas na die tijd kan de provincie op basis van artikel 38, tweede
lid, zelf overgaan tot de gewenste vaststelling of herziening van een bestemmingsplan.Met de op redelijk korte termijn te verwachten vervanging van de WRO door
de fundamenteel herziene Wro komt de situatie heel anders te liggen. Artikel
3.19 Wro biedt het provinciebestuur namelijk de mogelijkheid om, met uitsluiting
van de bevoegdheid van de gemeenteraad om terzake een bestemmingsplan vast
te stellen, de mogelijkheid om een zogenoemd inpassingsplan vast te stellen
indien provinciale belangen daartoe nopen. Een dergelijk inpassingsplan wordt
als het ware geïncorporeerd in het gemeentelijk bestemmingsplan. Deze
mogelijkheid is minder tijdrovend en complex dan de hierboven genoemde voorzieningen
van artikel 37 van de huidige WRO. Immers, zij gaat uit van rechtstreekse
en directe aanpassing door het provinciebestuur zelf, waarbij de totstandkomingsprocedure
voor bestemmingsplannen geldt die in de nieuwe Wro aanmerkelijk korter is
dan in de huidige WRO. Daarnaast kan vooruitlopend op de vaststelling van
een inpassingsplan een provinciaal projectbesluit als bedoeld in artikel 3.19a
Wro worden genomen, waarin zodanige afwijkingen van het vigerende bestemmingsplan
kunnen worden opgenomen dat met de uitvoering van een inrichtingsproject kan
worden gestart nog voordat door een inpassingsplan de noodzakelijke wijzigingen
in een vigerend bestemmingsplan zijn doorgevoerd.Anders dan het huidige artikel 37, vierde en vijfde lid, van de WRO zijn
deze voorzieningen in de nieuwe Wro niet als een – de bestuurlijke verhouding onder druk zettende – doorbreking van de bevoegdheidsverdeling
tussen gemeenten en provincie te beschouwen. Integendeel, de hier bedoelde
voorzieningen van artikel 3.19 en 3.19a Wro zijn een uiting van het aan dat
wetsvoorstel ten grondslag liggende beginsel dat planologische bevoegdheden
worden neergelegd op dat bestuurlijke niveau waar dat, gelet op de in het
geding zijnde belangen en de spelende beleidsvraagstukken, het meest aangewezen
moet worden geacht. Nu hiermee zowel de vaststelling van het inrichtingsplan
als de mogelijkheid om in verband daarmee noodzakelijke aanpassingen in het
geldende planologische regime met de komst van de nieuwe Wro in handen zijn
van het provinciebestuur, bestaat aan bijzondere constructies, vergelijkbaar
met artikel 27 van de Reconstructiewet concentratiegebieden, geen behoefte
meer. Een en ander laat overigens onverlet dat voor zover tussen de provincie
en de betrokken gemeenten daaromtrent overeenstemming kan worden bereikt,
de met het oog op provinciaal beleid noodzakelijke planologische wijzigingen
ook kunnen worden gerealiseerd via door de gemeenten te entameren aanpassingen
van bestemmingsplannen.7.2.3.4 RechtsbeschermingHet voorstel stelt tegen de vaststelling van een inrichtingsplan beroep
in één instantie open op de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. Uiteraard is de reikwijdte van deze beroepsmogelijkheid
beperkt tot die onderdelen van een inrichtingsplan die aan te merken zijn
als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
In het bijzonder gaat het dan om de begrenzing van te herverkavelen blokken,
om de aanduiding van te verwerven zaken, om de aanduiding van de toepassing
van de zogenoemde korting bij herverkaveling, alsmede om de toewijzing van
eigendom, beheer en onderhoud van openbare voorzieningen. De appellabele onderdelen
van het landinrichtingsplan zijn als zodanig geëxpliciteerd in het voorgestelde
artikel 19.7.3 Vereenvoudigingen, samenhangend met het vervallen
van de drie vaste vormen van landinrichting7.3.1 AlgemeenDe Landinrichtingswet kent – naast de afzonderlijk nog in paragraaf 7.5
te bespreken ruilverkaveling bij overeenkomst – drie vormen van landinrichting:
ruilverkaveling, herinrichting en aanpassingsinrichting. Herinrichting is
de landinrichtingsvorm voor gebieden die naast agrarische functies in belangrijke
mate een niet-agrarische functie zoals natuur en recreatie vervullen of moeten
gaan vervullen (artikel 14 Landinrichtingswet). In gebieden met een overwegend
agrarische functie is volgens artikel 15 van de Landinrichtingswet ruilverkaveling
de toe te passen vorm van landinrichting. Kenmerkend voor aanpassingsinrichting
is dat deze steeds is gekoppeld aan het realiseren van een infrastructurele
voorziening van nationaal of regionaal belang en de inpassing van die voorziening
in het in te richten gebied (artikel 16 Landinrichtingswet). De besluitvormingsprocedures
voor de onderscheiden vormen van landinrichting verschillen, zoals ook aan
de orde is gekomen in paragraaf 7.2.1: bij ruilverkaveling is een stemming
onder grondeigenaren en gebruikers een constitutief vereiste, terwijl herinrichting
en aanpassingsinrichting worden uitgevoerd op basis van de vaststelling door
gedeputeerde staten van een landinrichtingsplan. Ook de inhoud van te nemen
maatregelen verschilt per landinrichtingsvorm. Zo kan uitsluitend bij herinrichting
onteigening plaatsvinden. Bij ruilverkaveling bestaat ten behoeve van de totstandbrenging
van wegen en waterlopen en andere openbare voorzieningen als natuurgebieden,
de mogelijkheid om te herverkavelen onder toepassing van een korting van maximaal
5% op de toe te delen kavels, terwijl bij aanpassingsinrichting
en herinrichting de korting ten hoogste 3% bedraagt.Zoals ook uit de Agenda Vitaal Platteland duidelijk wordt, vervaagt het
onderscheid tussen landelijke gebieden met een zuivere agrarische productiefunctie
en landelijke gebieden met een meer multifunctioneel karakter. De agrarische
productiefunctie raakt in toenemende mate verweven met andere economische
activiteiten en andere functies van het landelijke gebied, zoals natuur en
de landschappelijke en recreatieve waarde van het landelijk gebied. Daarmee
is onverenigbaar dat de wet aan het strikte onderscheid tussen agrarische
en andere landelijke gebieden nog belangrijke gevolgen – in de vorm
van de verschillende regimes voor ruilverkaveling en herinrichting –
verbindt, zowel voor de besluitvormingsprocedure, als voor de mogelijke inhoud
van het inrichtingsproject. Voorts verschilt de inrichtingsproblematiek bij
aanpassingsinrichting niet wezenlijk van hetgeen bij herinrichting en ruilverkaveling
aan de orde is, hetgeen de vraag opwerpt waarom voor dergelijke projecten
een eigen regime moet worden gehandhaafd.Het onderscheid tussen de drie landinrichtingsvormen keert dan ook niet
terug in het voorliggende wetsvoorstel. In plaats daarvan kent het wetsvoorstel
een systematiek waarbij de regeling van de landinrichting bestaat uit een
aantal onderling samenhangende elementen die naar gelang de aard van het voorgenomen
inrichtingsproject al dan niet kunnen worden toegepast. De verschillende mogelijkheden
die de thans nog onderscheiden vormen van landinrichting bieden worden aldus
gecombineerd en naar behoefte inzetbaar. Het betreft de volgende elementen:– regeling van eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen van
openbaar nut;– uitvoering van werken;– herverkaveling;– ruilverkaveling bij overeenkomst; en– onteigening.In paragraaf 7.4 komen deze elementen nader aan de orde.7.3.2 StemmingIn de opeenvolgende wettelijke regelingen op het terrein van de landinrichting
zijn geleidelijk aan steeds meer mogelijkheden ontstaan om over te gaan tot
landinrichting zonder dat daarover een stemming onder de rechthebbenden op
de desbetreffende gronden plaatsvindt. In de Landinrichtingswet is stemming
alleen voorzien bij ruilverkaveling. De wetgever heeft dan ook eerder al geoordeeld
dat niettegenstaande de mogelijkheid dat door het toepassen van landinrichting
wordt ingegrepen in eigendoms- en gebruiksrechten, de toepassing van landinrichting
niet steeds afhankelijk hoeft te worden gesteld van de instemming van de rechthebbenden,
althans een meerderheid van hen.Uit het voorstel om het onderscheid tussen de verschillende vaste inrichtingsvormen
te verlaten, vloeit naar ons oordeel onontkoombaar de conclusie voort dat
er geen ruimte meer bestaat om besluitvorming omtrent inrichting nu weer eens
wel, en dan weer niet afhankelijk te laten zijn van een stemming onder grondgebruikers
en -eigenaren.Naast het oorspronkelijk uitsluitend op agrarische structuurverbetering,
en derhalve ook exclusief op de belangen van de grondgebruikers gerichte karakter
van het ruilverkavelingsinstrument, dat thans niet meer actueel is, is het
instituut van de stemming gegrond op het feit dat met landinrichting kan worden
geraakt aan de bestaande civielrechtelijke verhoudingen in het in te richten
gebied. Gelet op die tot op heden gehandhaafde band tussen stemrecht enerzijds
en eigendoms- of gebruiksrechten anderzijds, ligt een variant
waarbij stemming zou worden gehandhaafd, maar waarbij de kring van stemgerechtigden
zou worden uitgebreid met andere belanghebbenden dan de eigenaren en gebruikers
van de desbetreffende gronden, niet voor de hand. Dit nog los van de vraag
op welke wijze zou moeten worden bepaald welke en wiens belangen wel of niet
zodanig betrokken zijn bij de voorgenomen landinrichting dat dat zou moeten
leiden tot stemgerechtigdheid, alsmede wat het relatieve gewicht zou moeten
zijn van een ieders stem. Het karakter van landinrichting is in alle gevallen
aan te merken als een bestuurlijk ingrijpen met het oog op het realiseren
van publieke doelstellingen, waarbij het de verantwoordelijkheid van het desbetreffende
bestuursorgaan is om dit besluit zodanig voor te bereiden en vast te stellen
dat het besluit kan rekenen op een behoorlijke mate van draagvlak onder de
belanghebbenden. Hiermee is niet verenigbaar dat landinrichting een deel van
zijn onderbouwing en maatschappelijke steun zou moeten ontlenen aan de positieve
uitslag van een stemming onder slechts een deel van de belanghebbenden; gelet
ook op de mogelijkheden tot inspraak en rechtsbescherming die aan ieder publiekrechtelijk
besluit zijn verbonden, bestaat daaraan bij besluiten over inrichting niet
meer of anderzins behoefte dan bij andere besluiten.7.3.3 Wijzigingen van de regeling van de aanpassingsinrichtingKenmerkend voor aanpassingsinrichting is, blijkens artikel 16 van de Landinrichtingswet,
de koppeling aan de realisatie van een infrastructurele voorziening van nationaal
of regionaal belang zoals wegen of spoorwegen (verder in deze paragraaf kortheidshalve
aan te duiden als: voorziening). Naast de aanpassing van de verkaveling –
in het bijzonder het opheffen van de doorsnijding van bestaande kavels die
door de aanleg van de voorziening ontstaat – biedt inrichting onder
meer mogelijkheden om het verlies aan natuurwaarden dat het gevolg is van
de aanleg van de voorziening te compenseren. In het systeem van de Landinrichtingswet
veronderstelt aanpassingsinrichting steeds de toepassing van herverkaveling
en is geen onteigening mogelijk. Wel kan bij de toedeling van percelen in
het kader van herverkaveling een korting van ten hoogste 3% worden
toegepast.Uitgangspunt bij de bestaande regeling van de aanpassingsinrichting is
dat landinrichting de beslissingsbevoegdheden omtrent de aanleg van de voorziening
als zodanig onverlet laat. Met name zij hier gewezen op de bevoegdheden van
de Minister van Verkeer en Waterstaat op grond van de Tracéwet. In
verband hiermee voorziet de Landinrichtingswet bij het besluit omtrent aanpassingsinrichting
in betrokkenheid van het voor de realisatie van de voorziening bevoegde orgaan
(zie onder meer de artikelen 94, 99, 100, 106, 109 en 111 Landinrichtingswet),
en blijft de voorziening zelf buiten het te herverkavelen blok (artikel 16,
derde lid, Landinrichtingswet).Met het vervallen van de vaste landinrichtingsvormen en de introductie
in het wetsvoorstel van een meer flexibel systeem, waarbij per inrichtingsproject
wordt bepaald welke elementen van het inrichtingsinstrument worden ingezet,
worden voor inrichtingsprojecten die plaatsvinden ter inpassing van een voorziening
de toepassingsmogelijkheden vergroot. In het bijzonder zij erop gewezen dat
voor dergelijke projecten de toepassing van het onteigeningsinstrument niet
langer is uitgesloten. Hiermee is een beperking in de toepassing van landinrichting
ter inpassing van infrastructurele voorzieningen geslecht.De betekenis van het inrichtingsinstrument voor de realisatie van voorzieningen
kan verder worden vergroot doordat het voorgestelde artikel 26 de mogelijkheid
kent om het tracé van de voorziening in het te herverkavelen blok
op te nemen. Dit kan de onderlinge afstemming van enerzijds de aanleg van
de voorziening en anderzijds de aanpassingsinrichting versterken. Als extra
element kan daaraan nog worden toegevoegd dat – vooruitlopend op de
verwerving van de grond onder het tracé langs minnelijke weg of via
onteigening – met de realisatie van het tracé reeds een aanvang
kan worden gemaakt door toepassing van de bepalingen uit het wetsvoorstel
inzake de tijdelijke ingebruikgeving van gronden (zie verder paragraaf 7.4.3
van deze memorie).Een en ander laat onverlet het hierboven genoemde uitgangspunt dat de
besluitvorming omtrent de aanleg van een infrastructurele voorziening van
regionaal of nationaal belang plaatsvindt via de daarvoor geëigende wettelijke
procedures, in het bijzonder de Tracéwet en de zogenoemde rijksprojectenprocedure,
bedoeld in de artikelen 39a en volgende van de WRO. De eigenstandige positie
en bevoegdheden van het voor de realisatie van de voorziening verantwoordelijke
bestuursorgaan dient niet te worden doorkruist door besluitvorming omtrent
landinrichtingsprojecten. Daartoe regelt artikel 26, eerste lid, dat de opname
in een te herverkavelen blok van het tracé van een voorziening slechts
kan geschieden met goedkeuring van dat bevoegd bestuursorgaan. Overigens is
dit slechts noodzakelijk ten aanzien van een bestuursorgaan dat behoort tot
het Rijk, hetgeen in de definitie van bevoegd bestuursorgaan in artikel 24,
eerste lid, van het wetsvoorstel tot uitdrukking is gebracht. Immers, eerst
dan zou zich – bij gebreke van het goedkeuringsvereiste van artikel
26 – de omstandigheid kunnen voordoen dat een besluit van gedeputeerde
staten omtrent een inrichtingsproject de bevoegdheden van een ander, «hoger»
bestuursorgaan zou kunnen doorkruisen.7.4 Uitvoering van landinrichting7.4.1 AlgemeenAls een inrichtingsplan is vastgesteld, is duidelijk welke doelstellingen
met het voorgenomen inrichtingsproject worden nagestreefd en welke maatregelen
en voorzieningen in dat verband zullen worden getroffen. De grenzen van het
in te richten gebied zijn vastgesteld en aangegeven is welke onroerende zaken
in het kader van het inrichtingsproject door het Bureau beheer landbouwgronden
moeten worden verworven. Voor zover herverkaveling zal plaatsvinden zijn de
te herverkavelen blokken begrensd. Voorts is aangegeven of, en zo ja welke
natuur- en bosgebieden en landschapselementen zullen worden ontwikkeld. Duidelijk
is in hoeverre aanleg, wijziging of verbetering van openbare wegen, waterlopen,
dijken, kaden en andere infrastructurele voorzieningen in het inrichtingsproject
aan de orde is en in hoeverre realisatie daarvan door toepassing van de zogenoemde
korting bij de herverkaveling zal geschieden. Tenslotte is het met het inrichtingsproject
na te streven resultaat inzichtelijk gemaakt op een of meer kaarten. Al het
voorgaande vloeit voort uit artikel 17, tweede en derde lid, van het wetsvoorstel.
Deze artikelonderdelen over de inhoud van het inrichtingsplan zijn vergelijkbaar
met hetgeen in artikel 74, eerste en tweede lid, van de Landinrichtingswet,
respectievelijk artikel 11, tweede en vierde lid, van de Reconstructiewet
concentratiegebieden is bepaald over het landinrichtings- respectievelijk
het reconstructieplan.Wel is, anders dan in het bestaande regime, niet meer voorzien in de aanduiding
in het inrichtingsplan van te onteigenen zaken. Onteigening is een ultimum
remedium is. De aanduiding van te onteigenen zaken onmiddellijk bij vaststelling
van het inrichtingsplan zou met dit uitgangspunt in strijd komen, omdat daaraan
de veronderstelling ten grondslag zou liggen dat de betrokken onroerende zaken
niet door wilsovereenstemming zou kunnen worden verkregen. Aanduiding
in een later stadium vergt een aanpassing van het inrichtingsplan en zou gegeven
de toepasselijke van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en de
beroepsmogelijkheid bij de Raad van State leiden tot vertraging van de inrichtingsprocedure.
Verder is de aanduiding als zodanig ook zonder rechtsgevolg, en in het bijzonder
niet noodzakelijk om overeenkomstig artikel 122 van de onteigeningswet over
te kunnen gaan tot onteigening. De onteigeningswet bevat eigenstandige waarborgen
voor de bescherming van de positie van de eigenaar. De aanduiding van te onteigenen
zaken in het inrichtingsplan voegt daaraan weinig toe. Het inrichtingsplan
kan volstaan met een aanduiding van «te verwerven onroerende zaken»,
waaronder de in voorkomend geval uiteindelijk te onteigenen onroerende zaken
zijn begrepen.Uit het voorgaande vloeit voort dat uit het inrichtingsplan eveneens kan
worden afgelezen of, en zo ja in welke mate, gebruik wordt gemaakt van de
onderscheiden inrichtingsinstrumenten die in het wetsvoorstel zijn opgenomen.In de volgende paragrafen worden deze onderscheiden instrumenten besproken,
waarbij ook aandacht zal worden besteed aan de wijzigingen die het wetsvoorstel
met zich brengt in vergelijking met de vergelijkbare voorzieningen van de
vigerende Landinrichtingswet. Achtereenvolgens komen de volgende elementen
uit het wetsvoorstel aan de orde:– regeling van eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen van
openbaar nut (paragraaf 7.4.2);– uitvoering van werken (paragraaf 7.4.3);– herverkaveling (paragraaf 7.4.4);– minnelijke verwerving en onteigening (paragraaf 7.4.5).Daarnaast zij in dit verband nog gewezen op de ruilverkaveling bij overeenkomst,
waarop in paragraaf 7.5 nader wordt ingegaan.7.4.2 Eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen
van openbaar nutAls een inrichtingsplan voorziet in maatregelen met het oog op de aanleg
of wijziging van voorzieningen van openbaar nut, moeten tevens regelingen
worden getroffen met betrekking tot eigendom, beheer en onderhoud van dergelijke
voorzieningen. Onder aanleg of wijziging van voorzieningen van openbaar nut
worden in dit verband verstaan:– de aanleg, verbetering of wijziging van het stelsel van wegen,
waterlopen, dijken of kaden en bijbehorende kunstwerken in het in te richten
gebied;– de veiligstelling, aanleg of ontwikkeling van gebieden die waardevol
zijn met het oog op natuur en landschap en van elementen van landschappelijke,
recreatieve, cultuurhistorische, aardkundige of natuurwetenschappelijke waarde;
alsmede– overige werken van openbaar nut.In de systematiek van de Landinrichtingswet wordt met het oog op de noodzakelijke
regeling van eigendom, beheer en onderhoud van aan te leggen, te wijzigen
of te verbeteren openbare voorzieningen voorzien in de vaststelling van een
begrenzingenplan, steeds als een landinrichtingsplan voornemens bevat omtrent
toewijzing van eigendom of regeling van beheer en onderhoud van «openbaar
goed» (artikel 131, zesde lid, van de Landinrichtingswet).Het begrenzingenplan vormt een nadere uitwerking van het in het landinrichtingsplan
opgenomen stelsel van wegen, waterlopen, dijken en kaden en de bijbehorende
kunstwerken. Ook worden in het begrenzingenplan de uit oogpunt van natuur-
en landschapsbehoud waardevolle gebieden en elementen met landschappelijke,
recreatieve, cultuurhistorische, aardkundige of natuurwetenschappelijke
waarde aangewezen, alsmede de onroerende zaken waarop andere werken van openbaar
nut zullen worden uitgevoerd (artikel 131 Landinrichtingswet). Wegen worden
openbaar door de enkele opname daarvan in het begrenzingenplan; voorheen openbare
wegen die niet worden opgenomen zijn door de enkele niet-opname aan het openbaar
verkeer onttrokken (artikel 132 Landinrichtingswet). De toewijzing van eigendom
en de regeling van beheer en onderhoud van openbare voorzieningen wordt, separaat
van het begrenzingenplan, bij afzonderlijke besluiten van gedeputeerde staten
geregeld (artikelen 133 en 137 van de Landinrichtingswet).Het begrenzingenplan wordt vastgesteld op basis van het landinrichtingsplan
en voorafgaand aan het plan van toedeling in het kader van herverkaveling.
Eerst nadat het begrenzingenplan vaststaat kan een plan van toedeling ter
visie worden gelegd. De tussenstap van het begrenzingenplan blijkt in de praktijk
een belangrijke vertragende factor in de uitvoering van het landinrichtingsplan.
Tegelijkertijd kan worden vastgesteld, dat voor de handhaving van het begrenzingenplan
als zodanig geen aanleiding bestaat. In het onderhavige wetsvoorstel is daarom
in hoofdstuk 6 een nieuwe regeling voor de toewijzing van eigendom, beheer
en onderhoud van openbare voorzieningen getroffen die op het volgende neerkomt.De betekenis van het begrenzingenplan in de Landinrichtingswet is slechts
betrekkelijk. Immers, tussen het landinrichtingsplan en het begrenzingenplan
moet krachtens artikel 131, eerste lid, van de Landinrichtingswet een volstrekte één-op-één
relatie bestaan, in die zin dat in het begrenzingenplan slechts die voorzieningen
kunnen worden opgenomen zoals die zijn omschreven en opgenomen in het landinrichtingsplan.
Artikel 28 van het wetsvoorstel bepaalt dan ook dat voortaan de openbare voorzieningen
worden opgenomen in het inrichtingsplan en de daarbij behorende kaarten (artikel
17). Daarnaast wordt ook de regeling van openbaarheid van wegen uit het begrenzingenplan
in het nieuwe stelsel overgenomen door het inrichtingsplan (artikel 33).In plaats van afzonderlijke besluiten van gedeputeerde staten voor de
toewijzing en regeling van eigendom, beheer en onderhoud, zoals deze in de
huidige wet op basis van landinrichtingsplan en begrenzingenplan zijn voorzien,
gaat artikel 28 ervan uit dat deze besluiten worden geïncorporeerd in
het inrichtingsplan.Op dit punt volgt het wetsvoorstel de structuur van de Reconstructiewet
concentratiegebieden. In de artikelen 19 tot en met 24 van die wet is ook
voorzien dat – zij het door middel van een uitwerking van een initieel
reconstructieplan – voornemens omtrent de toewijzing van de eigendom
en regeling van beheer en onderhoud van openbare voorzieningen in het reconstructieplan
zelf worden opgenomen, zonder dat daarvoor een afzonderlijk begrenzingenplan
of nadere besluiten van gedeputeerde staten voor nodig zijn.De in de artikelen 29 tot en met 32 geformuleerde voorwaarden terzake
van deze toewijzing en regeling wijken materieel niet af van hetgeen daaromtrent
in de artikelen 132 tot en met 137 van de Landinrichtingswet en de artikelen
20 tot en met 24 van de Reconstructiewet concentratiegebieden is geregeld.De eigendom van de openbare voorzieningen, zoals deze in het inrichtingsplan
wordt toegewezen, gaat daadwerkelijk over op het moment dat een daartoe opgestelde
notariële akte wordt verleden. Als in het kader van het desbetreffende
inrichtingsproject een herverkaveling zal plaatsvinden, wordt daarbij onderscheid
gemaakt tussen de zaken die binnen en zaken die buiten het te herverkavelen
blok liggen: – voor zaken die niet in een te herverkavelen blok zijn gelegen
wordt op de voet van het voorgestelde artikel 34, eerste en tweede lid, een
akte opgemaakt en in de openbare registers ingeschreven, waarmee de toegewezen
eigendom wordt verkregen;– de toewijzing van de eigendom van zaken die in een te herverkavelen
blok zijn gelegen, is daarentegen sterk verbonden met de uitvoering van de
herverkaveling; veelal zullen de gronden, die voor de toe te wijzen openbare
voorzieningen nodig zijn, ook pas door de toepassing van de zogenoemde korting
op de toedeling worden verkregen; dit betekent dat deze toewijzing eerst zijn
civielrechtelijke vervolg krijgt als de ruilakte, waarin de uit de herverkaveling
voortvloeiende nieuwe goederenrechtelijke toestand in het herverkavelde gebied
is vastgelegd, notarieel wordt verleden en ingeschreven in de registers (artikel
81, tweede en derde lid).7.4.3 Uitvoering van werkenTen algemene zijn gedeputeerde staten belast met de uitvoering van het
inrichtingsproject (artikel 36). Artikel 40 geeft een overzicht van de mogelijke
werkzaamheden die in het in te richten gebied, onderscheidenlijk een te herverkavelen
blok kunnen plaatsvinden. Het artikel is ten opzichte van artikel 128 van
de Landinrichtingswet inhoudelijk niet gewijzigd.Voor de uitvoering van werken is van groot belang artikel 41, dat de eigenaren
van of beperkt gerechtigden tot een onroerende zaak moeten dulden dat de desbetreffende
werken worden uitgevoerd en dat daartoe hun gebouwen en terreinen worden betreden.
Deze verplichting strekt zich ook uit over de werken die worden uitgevoerd
op gronden, die zijn betrokken in een herverkaveling en die met toepassing
van artikel 47, derde lid, tijdelijk in gebruik zijn gegeven, en waarop degene
die deze gronden in tijdelijk gebruik heeft gekregen, krachtens artikel 39
alle noodzakelijke werkzaamheden mag verrichten die voor de verwezenlijking
van het inrichtingsproject noodzakelijk zijn.Het tijdelijk in gebruik geven van tot een blok behorende gronden is in
het bijzonder bij projecten met een langere doorlooptijd, waarbij de nodige
voorzieningen moeten worden getroffen en werken worden uitgevoerd, een onmisbare
voorziening. Hiermee kan worden vooruitgelopen op de uit een herverkaveling
voortvloeiende nieuwe eigendomssituatie in het te herverkavelen gebied. Zonder
dat de desbetreffende werkzaamheden worden uitgevoerd, kan de afwikkeling
van de herverkaveling in het algemeen ook niet worden gerealiseerd, aangezien
het realiseren van de nieuwe verkaveling de nodige aanpassingen in het desbetreffende
gebied vergt. Tijdelijke ingebruikgeving van gronden, in combinatie met de
verplichting van artikel 41 om de uitvoering van werkzaamheden op de tijdelijk
ingebruikgegeven gronden te dulden, is ten aanzien van de zittende eigenaren
en gebruiksgerechtigden een zeer ingrijpende maatregel. De huidige regeling
in de Landinrichtingswet, die uitgaat van ingebruikgeving op basis van een
plan van tijdelijk gebruik (zie de artikelen 189 tot en met 194 van de Landinrichtingswet),
is evenwel nodeloos ingewikkeld. Een planmatige aanpak voor het tijdelijk
ingebruikgeven ligt, aangezien dit steeds geschiedt binnen het planmatige
kader van het inrichtingsplan, niet voor de hand. Artikel 46 van het wetsvoorstel
voorziet voor de tijdelijke ingebruikgeving daarom in een nieuwe procedure,
die erop neerkomt dat een eenvoudig besluit van gedeputeerde staten om bepaalde
gronden tijdelijk in gebruik te geven volstaat. Dit besluit wordt voorbereid
op de wijze, voorzien in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. 7.4.4 Herverkaveling7.4.4.1 Het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingenEen herverkaveling bestaat in het stelsel van de Landinrichtingswet uit
drie onderdelen. Het eerste onderdeel is de inventarisatie van rechthebbenden
op de zaken die in het te herverkavelen blok zijn gelegen. Daarvoor wordt
een zogeheten lijst der rechthebbenden opgesteld door de landinrichtingscommissie
(artikel 161 en volgende van de Landinrichtingswet). Tegelijkertijd vindt
ook een registratie plaats van degenen die in het te herverkavelen blok gronden
pachten (artikel 151 en volgende Landinrichtingswet). Als de lijst der rechthebbenden
is vastgesteld volgt de eigenlijke herverkaveling: in een zogenoemd plan van
toedeling wordt door de landinrichtingscommissie de nieuwe verdeling van eigendoms-
en gebruiksrechten in het te herverkavelen blok vastgesteld (artikel 196 en
volgende van de Landinrichtingswet). Als dit plan van toedeling vaststaat,
wordt op basis daarvan een notariële akte opgesteld en in de openbare
registers ingeschreven, waarmee het plan van toedeling ook zijn civielrechtelijke
rechtsgevolgen verkrijgt. Met inachtneming van de nieuwe verdeling van eigendomsrechten
en beperkte rechten worden in deze fase ook door tussenkomst van de grondkamers
als bedoeld in de Pachtwet de wijzigingen in bestaande pachtovereenkomsten
aangebracht alsmede nieuwe pachtovereenkomsten tot stand gebracht, een en
ander voor zover het plan van toedeling daartoe noodzaakt. Aldus krijgen alle
in het blok zittende pachters in beginsel weer een pachtovereenkomst voor
eenzelfde areaal in het blok met zo mogelijk ook hun «oude» verpachter
(zie de artikelen 153 tot en met 159 Landinrichtingswet). De laatste fase
van de herverkaveling is de fase van de geldelijke verrekening, waarvoor de
landinrichtingscommissie een zogeheten lijst der geldelijke regelingen opstelt
(zie de artikelen 210 en volgende Landinrichtingswet).Zoals ook in de Reconstructiewet concentratiegebieden is geschied, wordt
voorgesteld de eerste twee van de drie bovengenoemde onderdelen van het herverkavelingsproces
samen te nemen, en de lijst van rechthebbenden en het plan van toedeling derhalve
te integreren in één zogenoemd ruilplan. Het ruilplan wordt
als eenheid voorbereid en als zodanig ook opgesteld (artikelen 47 en 48).
In artikel 50 wordt, naar analogie van artikel 61 van de Reconstructiewet
concentratiegebieden, voorgesteld om de lijst van rechthebbenden op te stellen
aan de hand van de kadastrale registratie en de openbare registers. In de
praktijk is gebleken dat deze een voldoende mate van zekerheid bieden op volledigheid.
Een afzonderlijke procedure voor de vaststelling van de lijst van rechthebbenden,
zoals thans nog wordt voorzien in de artikelen 168 tot en met 183 van de Landinrichtingswet,
is tegen deze achtergrond overbodig. De mogelijkheid om tegen het ruilplan
in beroep te gaan, biedt terzake van eventuele lacunes in de openbare registers –
bijvoorbeeld ontstaan door eigendomsovergangen als gevolg van verkrijgende
verjaring – voldoende waarborg. Een zodanig betrouwbaar openbaar stelsel
is niet beschikbaar op het punt van de pacht. Om deze reden wordt in artikel
65 voorgesteld het in de Landinrichtingswet bestaande stelsel van pachtregistratie
over te nemen. Dit artikel komt overeen met artikel 76 van de Reconstructiewet
concentratiegebieden.Zoals in de Landinrichtingswet, wordt ook bij dit wetsvoorstel voorgesteld
dat een ieder aanspraak heeft op het verkrijgen van een recht van dezelfde
aard als hij voor de herverkaveling had (artikel 52, eerste lid). Anders dan
in de Landinrichtingswet, maar analoog aan de Reconstructiewet concentratiegebieden,
wordt voor de uitruil van gronden voorgesteld als basis daarvoor te nemen
de oppervlakte in grond (artikel 56, tweede lid). In beginsel bestaat dan
een recht op toedeling van een gelijke oppervlakte als de betrokkene
in de herverkaveling heeft ingebracht. Dat in het wetsvoorstel de aanspraak
op toedeling van grond is gerelateerd aan de ingebrachte oppervlakte en niet
langer aan de ruilwaarde op basis van het voortbrengend vermogen van de gronden,
betekent dat de in de Landinrichtingswet geregelde eerste schatting en de
vaststelling van het zogenoemde stelsel van classificatie kan vervallen, hetgeen
een belangrijke versnelling en vereenvoudiging van de procedure met zich brengt.
Die eerste schatting komt erop neer dat van alle gronden in het blok de aard
en kenmerken, het gebruik en de gesteldheid moeten worden geïnventariseerd
en in een classificatiestelsel van ruilwaarden moeten worden ingedeeld, dat
vervolgens als grondslag dient voor de bepaling van de aanspraken van de onderscheiden
eigenaren op toedeling van gronden. In de praktijk geschiedt deze eerste schatting
voor een deel van de in een blok gelegen gronden, namelijk die gronden die
in de uiteindelijke uitruil niet worden betrokken, ten overvloede. De voorgestelde
overgang naar een stelsel dat de oppervlakte als basis voor de aanspraak op
toedeling hanteert, zoals in de Reconstructiewet concentratiegebieden overigens
al is gerealiseerd voor de herverkavelingen op basis van die wet, is alleszins
verantwoord. Daarbij wordt gewezen op het feit dat de agrarische en economische
waarde van de grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds
minder bepaald wordt door bodemkundige factoren, terwijl aan oppervlakte gerelateerde
factoren (zoals bijvoorbeeld melkquota) aan belang hebben gewonnen. Overigens
geldt, niettegenstaande het feit dat de oppervlakte de basis is voor korting
en toedeling, dat in beginsel gronden worden toegedeeld van gelijke hoedanigheid
en gebruiksbestemming als zijn ingebracht (artikel 52, derde lid).Van het uitgangspunt dat iedere belanghebbende recht heeft op toedeling
van een gelijke oppervlakte als hij heeft ingebracht kan worden afgeweken
door de ook in de Landinrichtingswet en in de Reconstructiewet concentratiegebieden
voorziene korting voor algemene doeleinden welke met het inrichtingsproject
worden beoogd (artikel 56, eerste lid). Een eventueel verschil in oppervlakte
tussen de ingebrachte kavels en de na de toepassing van de korting toegedeelde
kavels wordt in geld verrekend (artikel 61).In artikel 52, tweede lid, is een bijzondere regeling getroffen ten aanzien
van de aanspraak op toedeling van gronden voor eigenaren die betrokken zijn
in een inrichtingsproject dat wordt uitgevoerd in verband met de realisatie
van een infrastructurele voorziening als bedoeld in artikel 26, de opvolger
van de huidige aanpassingsinrichting. Zowel in het kader van het onderhavige
wetsvoorstel als in het verband van de wetgeving die specifiek is gericht
op de totstandbrenging van infrastructurele voorzieningen, zoals bijvoorbeeld
de Tracéwet, is onteigening mogelijk. Voor zover voorafgaand aan de
herverkaveling, door toepassing van het onteigeningsinstrument in het kader
van de Tracéwet, gronden ter onteigening zijn aangewezen voor de realisatie
van de infrastructurele voorziening, kan de te onteigenen partij er bij de
herverkaveling alsnog voor opteren om in plaats van de schadeloosstelling
waar hij uit hoofde van de onteigeningswet recht op heeft, te kiezen voor
de toedeling van grond. Bij ministeriële regeling zullen de nodige procedurele
voorzieningen hiervoor worden getroffen. In grote lijnen zal deze regeling
erop neerkomen dat de betrokken eigenaar voor de te onteigenen oppervlakte
zal worden opgenomen in de lijst van rechthebbenden, en dat de toedeling van
gronden aan deze eigenaar slechts plaatsvindt op de voorwaarde dat hij de
door hem uit hoofde van de onteigening toekomende schadeloosstelling inbrengt
in de geldelijke verrekening van de herverkaveling, welke wordt vastgesteld
bij de lijst der geldelijke regelingen. Een dergelijke opzet past in het in
paragraaf 7.3 van deze memorie gememoreerde uitgangspunt, dat de uitvoering
van een landinrichtingsproject met betrekking tot een infrastructurele
voorziening de besluitvorming omtrent de realisatie van de infrastructurele
voorziening zelf onverlet laat.Evenals bij de bepalingen van een ieders aanspraken in het kader van de
lijst van rechthebbenden bevordert het wetsvoorstel ook ten aanzien van de
lijst der geldelijke regelingen de efficiëntie omdat de financiële
afhandeling van de uitruil van gronden direct in onderlinge samenhang in één
keer op basis van schattingen vastgesteld kan worden ten behoeve van de vereffening
(artikel 68). Ook in dit verband kan de zogenoemde eerste schatting vervallen.
Afhankelijk van de resultaten van de toedeling krijgt deze financiële
afhandeling zijn beslag in de lijst der geldelijke regelingen (artikel 62).Ten behoeve van met name de vereffening van het ruilplan wordt in artikel
63 voorgesteld dat bij algemene maatregel van bestuur daaromtrent regels worden
gesteld. Voor regeling bij algemene maatregel van bestuur is gekozen omdat
het hier om zeer technische, gedetailleerde regels voor de berekening van
financiële aanspraken en te verrekenen voor- en nadelen gaat, die in
het verband van de Landinrichtingswet in het algemeen per individueel landinrichtingsplan
worden vastgesteld; een meer algemene voorziening is zeker mogelijk, maar
het wordt wenselijk geacht op dit punt relatief snel op eventueel in de praktijk
opkomende vraagstukken omtrent de juiste toepassing hiervan in te kunnen spelen.Bij de financiële afwikkeling van de herverkaveling geldt als bijzonderheid
dat niet alleen degenen wier gronden daadwerkelijk bij de herverkaveling zijn
betrokken, kunnen profiteren van voorzieningen van de herverkaveling. Rechthebbenden
tot zaken in het blok die in het kader van de herverkaveling niet worden uitgeruild,
kunnen bijvoorbeeld aanmerkelijk profiteren van nieuwe wegen of van veranderingen
in waterpeilen die in het kader van de herverkaveling tot stand zijn gekomen.
Ook zij zullen derhalve aangeslagen kunnen worden voor het profijt van dergelijke
voorzieningen. Het betreft hier de ook thans onder de Landinrichtingswet gebruikelijke
zogenoemde waardeverandering als gevolg van landinrichting.7.4.4.2 Totstandkoming van en rechtsbescherming tegen
het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingenTen aanzien van de procedure van de totstandkoming van en de rechtsbescherming
tegen het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingen wordt voorgesteld
deze te wijzigen ten opzichte van de daarmee corresponderende bepalingen uit
de Landinrichtingswet; op dit punt volgt het wetsvoorstel de Reconstructiewet
concentratiegebieden. Het voorliggende wetsvoorstel gaat uit van een openbare
voorbereidingsprocedure, welke leidt tot een besluit, waartegen vervolgens
via de verzoekschriftenprocedure van artikel 261 van het Wetboek van Burgerlijke
rechtsvordering in rechte kan worden opgekomen. Deze scheiding tussen besluitvorming
en rechtsbescherming, die algemeen gebruikelijk is in het bestuursrecht, is
anders dan de structuur van de Landinrichtingswet, waarin besluitvorming en
rechtsbescherming sterk met elkaar zijn verweven.Op de voorbereiding van het ruilplan verklaart artikel 64 afdeling 3.4
van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dit betekent dat het ontwerp
van het ruilplan ter inzage wordt gelegd en dat belanghebbenden over dit ontwerp
hun zienswijze naar voren kunnen brengen. Er zij op gewezen dat zulks niet
het eerste moment in de procedure is waarop belanghebbenden invloed kunnen
uitoefenen op de inhoud van het ruilplan. Zo zal in de fase van het opstellen
van het ontwerp van het ruilplan de registratie van pachtovereenkomsten hebben
plaatsgevonden (artikel 65), en zullen reeds de zogenoemde wenszittingen (artikel
66) zijn gehouden. Na de terinzagelegging en de ommekomst van
de termijn om zienswijzen naar voren te brengen, stellen gedeputeerde staten
het ruilplan vast, waarbij zij overeenkomstig de systematiek van de Algemene
wet bestuursrecht de naar voren gebrachte zienswijzen betrekken. De wijze
waarop gedeputeerde staten hieraan invulling geven wordt aan hun oordeel overgelaten.
De praktijk van de Landinrichtingswet, waar het uitgangspunt is dat zo veel
mogelijk getracht wordt in onderling overleg met de belanghebbenden overeenstemming
te bereiken over hetgeen aan zienswijzen te berde is gebracht, leert dat in
deze fase van de besluitvorming veelal kan worden voorkomen dat belanghebbenden
van beroepsmogelijkheden gebruik maken. In de praktijk van de Landinrichtingswet
blijkt circa 80% van de bezwaren van belanghebbenden reeds in de fase
van de behandeling van die bezwaren door de landinrichtingscommissie te kunnen
worden opgelost.Tegen een vastgesteld ruilplan kunnen belanghebbenden via een verzoekschriftprocedure
beroep instellen bij de civiele kamer van de rechtbank en daarna eventueel
nog in cassatie gaan bij de Hoge Raad.Als het ruilplan onherroepelijk is geworden kan de daarin vervatte gewijzigde
kavelindeling en de bijbehorende nieuwe verdeling van eigendoms- en gebruiksrechten
in goederenrechtelijke zin worden afgewikkeld. Op basis van het ruilplan stelt
een notaris de ruilakte op (artikel 81). Deze wordt uiteindelijk ingeschreven
in de openbare registers waarmee voor eigenaren en de inbrengers van een beperkt
recht de eigenlijke herverkaveling ten einde is. Voor de afwikkeling van bestaande
en nieuwe pachtovereenkomsten bieden de artikelen 75 tot en met 80 van het
wetsvoorstel een aparte procedure, die vrijwel ongewijzigd is overgenomen
uit de Landinrichtingswet.Met de lijst der geldelijke regelingen wordt de herverkaveling in financiële
zin afgewikkeld. Hierin worden de ook onder de werking van de Landinrichtingswet
bekende verrekenposten over en weer tussen de verschillende bij de herverkaveling
betrokken eigenaren opgenomen, zoals de verrekening van waardeveranderingen
tussen ingebrachte en toegedeelde percelen, de financiële gevolgen van
kortingen, onderen overbedelingen en van de vestiging of opheffing van beperkte
rechten, het recht van huur en dergelijke. Artikel 67 geeft de procedure voor
de totstandkoming van de lijst der geldelijke regelingen, die inhoudelijk
wordt gegrond op het onherroepelijk geworden ruilplan. Evenals voor het ruilplan
wordt voorgesteld dat van het besluit tot vaststelling van de lijst der geldelijke
regelingen beroep openstaat op de civiele kamer van de rechtbank en cassatie
bij de Hoge Raad (artikel 69, eerste lid, en 70, derde lid). Hiermee wordt
ook voor de lijst der geldelijke regelingen aangesloten op de beroepsprocedures
die terzake in de Reconstructiewet concentratiegebieden worden voorzien.Dat tegen een besluit van gedeputeerde staten, houdende vaststelling van
de lijst der geldelijke regeling nog voorzieningen openstaan, of dat beroep
of cassatie is aangetekend, raakt niet de tenuitvoerlegging van het ruilplan,
dat aan de lijst der geldelijke regelingen ten grondslag ligt, maar heeft
uitsluitend gevolgen voor het moment waarop de financiële afwikkeling
van de herverkaveling kan plaatsvinden: immers, de lijst der geldelijke regelingen
geldt eerst als titel voor de daarin omschreven vorderingen als de termijn
voor het instellen van beroep tegen die lijst is verstreken of als op ingediende
beroepen is beslist (artikel 74). Een cassatieberoep met betrekking tot de
lijst der geldelijke regelingen behoeft evenwel niet te worden afgewacht.
In de artikelsgewijze toelichting met betrekking tot artikel 72 wordt hierop
nader ingegaan. 7.4.5 GrondverwervingEssentieel voor de uitvoering van inrichtingsprojecten is de beschikbaarheid
van grond voor de totstandbrenging van allerhande voorzieningen als de aanleg
van natuur en bos, de aanleg, wijziging of verbetering van wegen, waterlopen
en dergelijke, alsmede van gronden ten behoeve van verplaatsing van agrarische
bedrijven, al of niet in het kader van een herverkaveling. Verwerving van
gronden kan in beginsel op drie wijzen plaatsvinden. Eén van die wijzen
van verwerving is hierboven, bij de bespreking van de herverkaveling al aan
de orde geweest, namelijk de toepassing van de korting bij herverkaveling.
De andere methoden van grondverwerving zijn de verwerving op minnelijke basis
en onteigening.De verwerving op minnelijke basis behoeft in het wetsvoorstel evenmin
als dat in de Landinrichtingswet het geval was een wettelijke regeling. Ten
behoeve van inrichtingsprojecten kan het Bureau beheer landbouwgronden gronden
aankopen. Aangekochte gronden kunnen ofwel rechtstreeks worden benut voor
inrichtingsmaatregelen ter plaatse, dan wel indirect als «ruilgrond».
Het rapport Herijking landinrichting tweede fase benadrukt het belang van
versnelling van de grondverwerving en van vroegtijdige start van de verwerving.
Wat betreft de vroegtijdige start van verwerving zij opgemerkt dat, in het
kader van de programmering van het gebiedsgerichte beleid en de toekenning
van het ILG, als besproken in de hoofdstukken 2 en 3 van deze memorie, het
Rijk en de provincies nadere afspraken kunnen maken over de bij verwerving
te hanteren prioriteiten en de daarvoor ter beschikking te stellen middelen.
De programmering door de provincies speelt in dat verband een belangrijke
rol om het verwervingsbeleid van het Bureau beheer landbouwgronden optimaal
af te stemmen op de in het licht van de voorgenomen inrichtingsprojecten te
verwachten grondbehoefte.Ten aanzien van de versnelling van de grondverwerving, als voorgesteld
in het Rapport herijking landinrichting tweede fase, zij opgemerkt dat aan
de in dat verband gedane voorstellen voor het stimuleren van bedrijfsverplaatsingen
en -beëindigingen, alsmede voor het verlenen van selectieve toeslagen
op de verkeerswaarde van te verwerven gronden, al in het kader van de uitvoering
van de Landinrichtingswet gevolg is gegeven met de vaststelling van de Regeling
bedrijfshervestiging en -beëindiging. De middelen voor deze regeling
zullen na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel onderdeel gaan
uitmaken van het ILG.Als andere methoden van verwerving niet kunnen voorzien in de grondbehoefte
die de uitvoering van het inrichtingsplan met zich brengt, staat het instrument
van de onteigening ter beschikking. In de onteigeningswet was reeds voor de
landinrichtingsvorm herinrichting een onteigeningstitel opgenomen. Met het
vervallen van het onderscheid tussen herinrichting enerzijds en ruilverkaveling
en aanpassingsinrichting anderzijds komt de beperking van de toepasselijkheid
van het onteigeningsinstrument tot herinrichting eveneens te vervallen. Artikel
95 van het wetsvoorstel voorziet in de noodzakelijke aanpassing van artikel
122 van de onteigeningswet. Voorts blijft gelden dat uit de onteigeningswet
zelf voortvloeit dat onteigening in het belang van de landinrichting slechts
kan worden ingezet als ultimum remedium. De voor onteigening te volgen procedure
blijft ongewijzigd, hetgeen betekent dat onteigening plaatsvindt op basis
van een koninklijk besluit, waarin de te onteigenen zaken worden aangewezen,
waarna de rechter de onteigening uitspreekt. 7.5 Ruilverkaveling bij overeenkomstNaast ruilverkaveling, herinrichting en aanpassingsinrichting kent de
Landinrichtingswet de ruilverkaveling bij overeenkomst. Anders dan de andere
landinrichtingsvormen is de ruilverkaveling bij overeenkomst geen overheidsinstrument
waarmee eenzijdig en dwingend de gewenste inrichtingssituatie van een gebied
kan worden bepaald en gerealiseerd. De ruilverkavelingsovereenkomst, waarbij
drie of meer eigenaren overeenkomen bepaalde, hun toebehorende onroerende
zaken samen te voegen, te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte
te verdelen, kenmerkt zich door zijn vrijwillige en consensuele karakter.Het vervallen van het onderscheid tussen de drie dwingende landinrichtingsvormen
in het onderhavige wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de ruilverkaveling
bij overeenkomst. Door haar consensuele karakter is de ruilverkavelingsovereenkomst
zo principieel verschillend van de door middel van een eenzijdig overheidsbesluit
geïnitieerde inrichtingsprojecten dat zij als afzonderlijke vorm van
landinrichting gehandhaafd blijft, en wel in hoofdstuk 9 van het wetsvoorstel.
Hiertoe bestaat alle aanleiding, aangezien het instrument door zijn eenvoudige
procedurele opzet en snelle toepasbaarheid in de praktijk zeer doeltreffend
is gebleken om eenvoudige ruilverkavelingen van een beperkte omvang te realiseren.
Naarmate meer gronden en eigenaren in het geding zijn neemt de toepasbaarheid
van de ruilverkavelingsovereenkomst uiteraard af aangezien zich dan in toenemende
mate problemen zullen voordoen bij het bereiken van consensus tussen alle
deelnemers. Binnen de beperkingen die het consensuele karakter van het instrument
met zich brengt is de ruilverkavelingsovereenkomst in de praktijk van zodanige
betekenis dat afschaffing daarvan niet in lijn zou zijn met de in dit wetsvoorstel
nagestreefde flexibiliteit bij de uitvoering van inrichtingsprojecten.Ten opzichte van het algemene overeenkomstenrecht van het Burgerlijk Wetboek
gaat de regeling van de ruilverkavelingsovereenkomst in de Landinrichtingswet
verder op een tweetal punten (artikel 119, tweede lid, en artikel 120 van
de Landinrichtingswet). Ten eerste bindt een in de openbare registers ingeschreven
ruilverkavelingsovereenkomst mede degenen die na de inschrijving de bij de
overeenkomst betrokken eigenaren onder bijzondere titel opvolgen. Ten tweede
wordt een overeenkomst, waarbij een of meer partijen zijn betrokken die na
de inschrijving in de registers geen eigenaren blijken te zijn van de in de
overeenkomst betrokken percelen, desalniettemin geacht rechtsgeldig tot stand
te zijn gekomen, waarbij de werkelijke eigenaar in de plaats treedt van de
vermeende eigenaar. Deze werkelijke eigenaren treden in de rechten en verplichtingen
die de onbevoegde partij in hun plaats heeft verworven en op zich genomen.
In artikel 86 van het wetsvoorstel worden deze goederenrechtelijke aspecten
van de ruilverkavelingsovereenkomst ongewijzigd overgenomen.Gehandhaafd is ook de mogelijkheid die artikel 122 van de Landinrichtingswet
biedt om bepalingen met betrekking tot de «wettelijke», dwingende
landinrichting in de ruilverkavelingsovereenkomst van toepassing te verklaren.
Genoemd artikel stelt wel de voorwaarde dat de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit met dergelijke bedingen instemt en aan die instemming
voorwaarden kan verbinden. Ofschoon de wet de mogelijkheid openlaat om vrijwel
alle bepalingen met betrekking tot de uitvoeringsfase van landinrichting van
toepassing te verklaren, heeft dit in de praktijk slechts betekenis voor een
zeer beperkt aantal artikelen van de huidige wet. In artikel 1 van de op artikel
122 gebaseerde Regeling kavelruil is immers bepaald dat de minister de vereiste
instemming slechts verleent voor bedingen waarin geen andere artikelen van de wet van toepassing worden verklaard dan artikel 160, tweede,
derde en vierde lid (vestiging van beperkte rechten, overgang van hypotheken
en beslagen), artikel 207, tweede en vierde lid (opname van een kaart met
aanwijzing en omschrijving van kavels, wegen en waterlopen en dergelijke in
de akte van toedeling), artikel 208, derde en vierde lid (hypothecaire inschrijving
en inschrijving van beslagen) en artikel 222, eerste en tweede lid (kostenverdeling).In het voorgestelde artikel 87 is ten opzichte van de regeling in de huidige
wet een wijziging in systematiek opgenomen. Gelet op de wijze waarop onder
de vigeur van de Landinrichtingswet invulling is gegeven aan het instemmingsvereiste
van genoemd artikel 122, en het uitgangspunt dat op het niveau van het Rijk
geen bemoeienis met individuele projecten plaatsvindt, wordt voorgesteld om
niet langer voor elke individuele kavelruilovereenkomst de instemming van
de minister voor te schrijven, maar rechtstreeks bij ministeriële regeling
vast te leggen welke artikelen van het wetsvoorstel in een ruilverkavelingsovereenkomst
van overeenkomstige toepassing kunnen worden verklaard en onder welke voorwaarden
dit mogelijk is.Ofschoon de ruilverkavelingsovereenkomst juridisch gezien een zaak is
van de bij de overeenkomst betrokken eigenaren, is het instrument in het kader
van de verwezenlijking van overheidsbeleid met betrekking tot de inrichting
van een gebied van grote waarde. In de praktijk initiëren de provincies
veelal overleg met de eigenaren van percelen in een in te richten gebied om
te komen tot een ruilverkavelingsovereenkomst alvorens inzet van dwingende
landinrichtingsvormen wordt overwogen, als de inrichtingsbehoefte in het desbetreffende
gebied van die aard is dat geheel of ten dele met een kavelruil zou kunnen
worden volstaan.HOOFDSTUK 8. – OVERGANGSRECHT8.1 AlgemeenHet voorgestelde stelsel van programmering, financiering en uitvoering
van het gebiedsgerichte beleid zou per 1 januari 2007 effectief moeten
worden: op deze datum begint het eerste investeringstijdvak voor het ILG,
aldus het voorgestelde artikel 7, vierde lid. De keuze voor deze datum hangt
samen met de programmeringsperiode die ingevolge artikel 15, eerste lid, van
de nieuwe Kaderverordening plattelandsontwikkeling ook op die dag aanvangt.Op deze datum begint het gebiedsgerichte beleid uiteraard niet van nul
af aan; allerhande activiteiten, maatregelen en projecten die al voor die
datum zijn aangevangen, lopen na deze datum door. Voor dergelijke activiteiten,
maatregelen en projecten kunnen ook financiële middelen ter beschikking
zijn gesteld op basis van de subsidieregelingen die op de door het ILG bestreken
terreinen zijn vastgesteld. Verder is ook de uitvoering van landinrichtingsprojecten
in het kader van de Landinrichtingswet en van de reconstructie uit hoofde
van de Reconstructiewet concentratiegebieden hier een punt van aandacht in
verband met de nieuwe inrichtingsbepalingen uit het voorliggende wetsvoorstel.In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop de overgang van de
bestaande regelingen naar het nieuwe stelsel is dan wel zal worden vormgegeven.
Achtereenvolgens komen aan de orde de introductie van het ILG en de in verband
daarmee aan te passen regelgeving, het overgangsrecht met betrekking tot landinrichting
en de overgangsrechtelijke voorzieningen ten behoeve van de reconstructie
van de concentratiegebieden. 8.2 Vervanging van bestaande subsidiestromen door
het ILGIn het kader van het implementatietraject dat de Ministers van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat, het Interprovinciaal overleg, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen zijn overeengekomen,
zijn de bestaande regelingen, die aan de onderscheiden begrotingsonderdelen
zijn verbonden die in het ILG zullen worden opgenomen, stuk voor stuk beoordeeld
om te bezien in hoeverre daaraan in het verband van het voorgestelde stelsel –
eventueel in vereenvoudigde of anderszins gewijzigde vorm – nog behoefte
bestaat.Een groot aantal regelingen zal door het Rijk worden geschrapt, zoals
is aangegeven in paragraaf 6.2 van deze memorie. Voor zover door de provincies
vanuit het ILG subsidiemaatregelen zullen worden gefinancierd, zal regeling
daarvan geschieden bij provinciale verordening. Ook ingeval de provinciale
regeling grosso modo een voortzetting van de oorspronkelijke rijksregeling
zou inhouden, wat in het bijzonder geldt voor de SAN en de SN, is een eigenstandige «nieuwe»
provinciale verordening vereist, die regelt voor welke activiteiten en onder
welke voorwaarden subsidie wordt verleend en wat de hoogte van de subsidie
is. Voor zover sprake is van staatssteun of van maatregelen die deel uitmaken
van het POP, behoeft de verordening goedkeuring van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit (artikel 11, derde lid, van het wetsvoorstel).Eén en ander laat onverlet dat subsidies, die op basis van de op
te heffen of te wijzigen regelingen zijn verleend, overeenkomstig die regelingen
zullen worden betaald en afgewikkeld. Voor regelingen die geen enkel vervolg
in het kader van het ILG zullen kennen, zal deze afwikkeling over het algemeen
door de betrokken minister zelf plaatsvinden. Een specifieke voorziening bij
formele wet is in dat geval niet noodzakelijk. Het betreft hier zonder uitzondering
ministeriële regelingen; in de ministeriële regeling die zal strekken
tot wijziging dan wel intrekking van de onderscheiden «oude» subsidieregelingen
zullen zo nodig voorzieningen worden opgenomen die ertoe strekken dat ten
aanzien van reeds gedane subsidieaanvragen en verleende subsidies de desbetreffende
subsidieregelingen, zoals zij voor intrekking dan wel wijziging, luidden onverminderd
van toepassing zullen blijven.Ingeval de rijksregelingen worden ingetrokken, maar wel in de een of andere
vorm een provinciaal vervolg in het kader van het ILG krijgen, zoals de SAN
en de SN, kan het voordelen hebben om de bestaande, nog niet afgewikkelde
verplichtingen die voortvloeien uit deze regelingen jegens subsidieaanvragers
en subsidieontvangers en de daarbij behorende bevoegdheden in medebewind over
te dragen, respectievelijke te delegeren aan de gedeputeerde staten. Voordeel
is bijvoorbeeld dat de subsidieontvangers, zowel voor de afhandeling van de
oude, vaak meerjarige verplichtingen in het kader van het gebiedsgerichte
beleid, als voor de afhandeling van nieuwe subsidieaanvragen op dat vlak te
maken krijgen met één-en-hetzelfde bestuursorgaan. De bundeling
van geldstromen die aldus kan plaatsvinden heeft ook voordelen uit een oogpunt
van financiële afhandeling en verantwoording.Voor de verwezenlijking van deze overdracht van verplichtingen en bevoegdheden
is om verschillende redenen wél een formeelwettelijke regeling aangewezen.
Ten eerste maakt een formeelwettelijke regeling het mogelijk om op doelmatige
wijze – zonder instemming van de subsidieaanvrager of -ontvanger –
diens subsidierelatie met de minister integraal te vervangen door een gelijke
subsidierelatie met gedeputeerde staten van de betrokken provincie, in het
kader van medebewind. Ten tweede is een formeelwettelijke voorziening aangewezen
om de overgang onderdeel te kunnen laten uitmaken van het systeem van financiering
vanuit het ILG en de bijbehorende verantwoording als neergelegd
in dit wetsvoorstel. Ten derde maakt een formeelwettelijke voorziening het
mogelijk een op de situatie toegesneden overgangsregime te treffen, waarbij
weliswaar gedeputeerde staten het ten aanzien van de subsidieverstrekking
bevoegde bestuursorgaan worden, maar provinciale staten terzake van het toepasselijke
materiële recht – in afwijking van artikel 11, derde lid, van het
wetsvoorstel – geen regels behoeven te stellen bij provinciale verordening.
Het zou in de gegeven situatie, die in de tijd beperkt is en bovendien betrekking
heeft op een beperkte doelgroep, weinig doelmatig zijn als iedere provincie
voor zich het toepasselijke materiële recht zou moeten regelen, dat,
gelet op de noodzakelijke eerbiedigende werking van het overgangsrecht, niet
anders dan gelijkluidend zal kunnen zijn aan de bestaande rijksregeling.De betrokken formeelwettelijke regeling is neergelegd in het voorgestelde
artikel 92. Om redenen van doelmatigheid zullen op grond van deze voorziening
ook eventuele toekomstige, noodzakelijke aanpassingen van materiële subsidievoorwaarden
die voortvloeien uit Europese verplichtingen en aanpassingen van vergoedingen
aan loon- en prijsontwikkelingen centraal worden geregeld. Bij het laatste
moet met name worden gedacht aan de vergoedingen in het kader van de SAN en
de SN voor langlopende beheersmaatregelen.Het overgangsregime zal in de praktijk waarschijnlijk worden beperkt tot
situaties waarin nog geen besluit tot subsidievaststelling is genomen: in
die situaties, waarin alleen nog betaling en eventueel de behandeling van
bezwaar en beroep aan de orde zijn, zou overgang van de bevoegdheden bijzonder
onpraktisch zijn.8.3 Overgangsrecht met betrekking tot de LandinrichtingswetHet voorliggende wetsvoorstel behelst mede een nieuwe regeling van het
inrichtingsinstrument en strekt voor dat onderdeel tot vervanging van de vigerende
Landinrichtingswet. Ten aanzien van onder de werking van de Landinrichtingswet
in voorbereiding zijnde of lopende landinrichtingsprojecten geeft artikel
94, tweede en derde lid, een regeling die ertoe strekt om een soepele overgang
van het stelsel van de Landinrichtingswet naar die van het voorliggende wetsvoorstel
te waarborgen, zonder dat nog gedurende een langere reeks van jaren twee wettelijke
systemen naast elkaar blijven bestaan. Zoals dat ook is geschied bij de vervanging
van de Ruilverkavelingswet 1954 door de Landinrichtingswet, is het de bedoeling
om een en ander zodanig in te richten dat landinrichtingsprojecten zoveel
mogelijk onmiddellijk bij de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel
onder de werking van het nieuwe stelsel worden gebracht, waarbij de in artikel
94, derde lid, voorziene uitvoeringsregeling bepaalde procedurestappen uit
de Landinrichtingswet, die al in het kader van in voorbereiding of uitvoering
zijnde inrichtingsprojecten zijn gezet, voor de toepassing van het voorliggende
wetsvoorstel worden gelijkgesteld met procedureonderdelen van de thans voorgestelde
systematiek. Dit is dezelfde constructie als in artikel 97 van de Reconstructiewet
concentratiegebieden is opgenomen voor de overgang van herverkavelingen van
het regime van de Landinrichtingswet naar dat van de Reconstructiewet.Zo kan bijvoorbeeld voor de toepassing van het nieuwe stelsel een begrenzingenplan
dat is vastgesteld op basis van artikel 131 van de Landinrichtingswet worden
gelijkgesteld met een inrichtingsplan als bedoeld in artikel 17 van het wetsvoorstel.
In sommige gevallen kan behoefte bestaan aan nadere regeling, specifiek toegesneden
op concrete inrichtingsprojecten. Bij wijze van voorbeeld zij erop gewezen
dat in de zojuist bedoelde situatie van gelijkstelling van een begrenzingenplan
als bedoeld in de Landinrichtingswet met een inrichtingsplan als bedoeld in
het wetsvoorstel, er tegelijkertijd sprake zal zijn van gelijkstelling van – onderdelen van – het landinrichtingsplan op basis van de Landinrichtingswet
met een inrichtingsplan als bedoeld in het wetsvoorstel. In de al genoemde
regeling ter uitvoering van artikel 94, derde lid, kunnen per inrichtingsproject
de nodige voorzieningen worden getroffen om de overgang van het oude naar
het nieuwe stelsel eenduidig te verankeren. Omdat het hier een regeling betreft
die ook voor de verschillende individuele projecten specifieke voorzieningen
zal bevatten, zal de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit deze
regeling na overleg met de provinciebesturen vaststellen.Het moge duidelijk zijn dat het geen zin heeft om landinrichtingsprojecten
die al zeer ver in de uitvoering zijn gevorderd nog onder de werking van het
nieuwe stelsel te brengen. Hoe verder een project is gevorderd, des te minder
kan worden geprofiteerd van de vereenvoudigingen die het voorgestelde stelsel
met zich brengt. Ten algemene legt artikel 94 de grens bij de in artikel 198
van de Landinrichtingswet bedoelde «wenszittingen», die terzake
van een plan van toedeling worden gehouden. In de artikelsgewijze toelichting
op artikel 94 wordt hierop nader ingegaan.Bijzondere aandacht verdient de financiering van landinrichtingsprojecten
onder de vigeur van de Landinrichtingswet. In het stelsel van de Landinrichtingswet
dient de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in te stemmen met
de in het landinrichtingsplan op te nemen financiële paragraaf; dit omdat
het Rijk uiteindelijk via de zogenoemde «rijksbijdragetoezegging»
op basis van artikel 221 en volgende van de Landinrichtingswet garant staat
voor de verplichtingen die de landinrichtingscommissie aangaat in het kader
van de uitvoering van de landinrichting (artikel 31 Landinrichtingswet).Eenmaal gedane rijksbijdragetoezeggingen dienen uiteraard gestand te worden
gedaan. Met de provincies heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
afspraken gemaakt om nog lopende landinrichtingsprojecten zo spoedig mogelijk
af te ronden teneinde het beslag dat deze projecten in de komende jaren op
de beschikbare kasmiddelen leggen niet nog voor een lange reeks van jaren
drukt op de voor het ILG beschikbare begrotingsmiddelen. Daartoe zijn ook
extra middelen ter beschikking gesteld. Deze afspraken hebben betrekking op
inrichtingsprojecten die voor 1999 zijn gestart, en komen erop neer dat in
2008 deze oudere landinrichtingsprojecten voor het overgrote deel zullen zijn
afgerond.Voor landinrichtingsprojecten van recenter datum zijn geen vergelijkbare
voorzieningen noodzakelijk. Met ingang van 1999 gelden namelijk afspraken
die door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij met
de provincies zijn gemaakt dat vast te stellen landinrichtingsprojecten zowel
qua territoriaal bereik als uitvoeringsduur beperkt worden; deze werkwijze,
gewoonlijk aangeduid als «modulair werken», komt er in hoofdlijnen
op neer dat vast te stellen projecten in een tijdsbeslag van vier jaren kunnen
worden uitgevoerd.8.4 Overgangsrecht met betrekking tot de Reconstructiewet
concentratiegebiedenDe bepalingen omtrent landinrichting van het wetsvoorstel zijn in hoge
mate ontleend aan de wijze waarop in de Reconstructiewet concentratiegebieden
de aanbevelingen uit het Rapport herijking landinrichting tweede fase zijn
verwerkt. Zoals de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
bij de behandeling van de Reconstructiewet concentratiegebieden in de Eerste
Kamer der Staten-Generaal heeft uiteengezet, is de Reconstructiewet, waar
het de daarin vervatte bepalingen inzake inrichting betreft, te beschouwen
als een voorloper voor een generieke regeling ter modernisering van het inrichtingsinstrumentarium. Nu met het voorliggende wetsvoorstel een generieke regeling van het
inrichtingsinstrumentarium beschikbaar komt, is het niet wenselijk dat naast
de inrichtingsbepalingen van het voorliggende voorstel ook de desbetreffende
onderdelen van de Reconstructiewet concentratiegebieden blijven bestaan. Met
het oog daarop worden op basis van artikel 105 de desbetreffende bepalingen
van de Reconstructiewet concentratiegebieden, in het bijzonder de artikelen
18 (deels) en 19 tot en met 25, alsmede de artikelen 49 tot en met 95, geschrapt.Voor de overgang van herverkavelingen die onder de vigeur van de Reconstructiewet
zijn gestart naar het stelsel van het wetsvoorstel is, evenals dat ten aanzien
van projecten in het kader van de Landinrichtingswet is voorzien, in artikel
94 voorzien in de gelijkstelling van procedure-onderdelen uit het ene stelsel
met de daarmee corresponderende onderdelen uit het andere stelsel. Overigens
zal dit ten algemene voor inrichtingsprojecten in het kader van de Reconstructiewet
concentratiegebieden eenvoudiger zijn dan voor projecten op basis van de Landrichtingswet,
aangezien de Reconstructiewet en het voorliggende wetsvoorstel op het punt
van de inrichtingsbepalingen volstrekt parallel lopen. Ten aanzien van de
financiering van reconstructieprojecten zijn, anders dan bij in het bijzonder
de oudere landinrichtingsprojecten het geval is, ook geen specifieke overgangsproblemen
op het punt van de financiering te verwachten. De Reconstructiewet immers
kent in artikel 33 en volgende al een structuur waarin voor betrekkelijk korte
periode bestuursovereenkomsten inzake uitvoering en financiering van de reconstructie
worden gesloten. In afwachting van de eerste programmeringsperiode van het
ILG, die op 1 januari 2007 zou moeten aanvangen, hebben de Ministers
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat voor de lopende reconstructieprojecten
met de onderscheiden colleges van gedeputeerde staten op basis van de Reconstructiewet
overeenkomsten gesloten voor een periode die eindigt op 31 december 2006.HOOFDSTUK 9. – LASTEN VOOR BURGERS, BEDRIJVEN EN
OVERHEIDSINSTANTIES9.1 Lasten voor burgers en bedrijvenHet voorliggende wetsvoorstel biedt een wettelijke grondslag voor de programmering
en financiering van het gebiedsgerichte beleid en ten dele ook voor de uitvoering
van dat beleid, namelijk voor zover het de inzet van het wettelijk inrichtingsinstrumentarium
betreft. Zowel in de programmerings- als in de uitvoeringsfase is daarbij
een centrale rol toegedeeld aan de provincies, in het bijzonder de colleges
van gedeputeerde staten.Op welke wijze de provinciebesturen gebruik zullen gaan maken van de in
dit wetsvoorstel geboden mogelijkheden en instrumenten, is op voorhand in
concreto vanzelfsprekend niet aan te geven.Ten aanzien van de effecten die de uitvoering van het gebiedsgerichte
beleid voor burgers en bedrijven kan hebben, kan in elk geval worden opgemerkt
dat hierbij een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds die instrumenten
die de medewerking of instemming van betrokken veronderstellen (minnelijke
verwerving, subsidieverlening) en anderzijds die instrumenten die ook tegen
de wil van belanghebbenden kunnen worden toegepast (wettelijke herverkaveling).Effecten kan het gebiedsgerichte beleid hebben in het bijzonder voor bedrijven,
alsmede particulieren, die op enigerlei wijze gronden in hetlandelijk
gebied in eigendom hebben, gebruiken of beheren. Bij de bedrijven kan in het
bijzonder worden gedacht aan de navolgende categorieën bedrijven uit
de Standaard bedrijfsindeling (SBI) van het Centraal Bureau voor de Statistiek
(de cijfercodes verwijzen naar de aldaar gehanteerde rubricering: 011Akker- en tuinbouw;012Dierhouderij en -fokkerij; 552Kampeerterreinen c.a.;9233Recreatiecentra voor
intensieve dagrecreatie;9253Dieren- en plantentuinen,
kinderboerderijen, beheer van natuurgebieden al dan niet met mogelijkheden
voor extensieve dagrecreatie.Hoeveel bedrijven met het gebiedsgerichte beleid in aanraking komen is
op voorhand niet aan te geven aangezien dit sterk afhankelijk is van de wijze
waarop de provincies nader invulling zullen geven aan de hoofdlijnen van het
rijksbeleid voor het landelijk gebied. De beoogde effecten van het beleid
zijn samen te vatten als verbetering van de kwaliteit van de fysieke omgeving
in het landelijk gebied, met het oog op verbetering van de leefbaarheid, van
de economische potenties als ook van de intrinsieke kwaliteiten van het landelijk
gebied als rust, ruimte en openheid. Meer concreet kan ook op de navolgende
voordelen voor betrokken bedrijven worden gewezen. De integratie van een groot
aantal verschillende subsidieregelingen in het ILG maakt het mogelijk om meer
integraal subsidies te verlenen voor door het bedrijfsleven te initiëren
projecten. Verder leidt de stroomlijning van het landinrichtingsinstrumentarium
tot een verkorting van de daarvoor geldende procedures, hetgeen ook betekent
dat de periode van relatieve onzekerheid omtrent de rechtstoestand van in
een te herverkavelen blok gelegen onroerende zaken, aanmerkelijk kan worden
verkort.Tegenover deze – in het algemeen structurele – baten staan
in een aantal gevallen ook lasten, in het bijzonder administratieve lasten
in de vorm van informatieverplichtingen.Minnelijke verwerving leidt niet tot administratieve lasten voor bedrijven
of burgers. Ten aanzien van ten laste van het ILG te financieren subsidies
zij opgemerkt dat deze nader zullen worden geregeld bij provinciale verordeningen
op basis van het voorgestelde artikel 11. Uit het voorliggende wetsvoorstel
als zodanig volgen op dit punt geen administratieve lasten; gelet op de grote
mate van vrijheid die de provincies hebben om invulling te geven aan artikel
11 is het niet mogelijk om op voorhand een inschatting te geven van de administratieve
lasten die de op te stellen provinciale verordeningen met zich zullen brengen.
Het ligt in de bedoeling van de provinciale besturen om de verordeningen beduidend
minder gedetailleerd en eenvoudiger van opzet te doen zijn dan de thans bestaande
subsidieregelingen op het terrein van het gebiedsgerichte beleid. Bij de totstandbrenging
van deze verordeningen zullen – zo mag worden verondersteld –
de daaruit voortvloeiende administratieve lasten worden gekwantificeerd en
beschreven. Van andere dan de hier bedoelde administratieve lasten of informatieverplichtingen
zal uit hoofde van de provinciale uitvoeringsverordeningen op basis van dit
wetsvoorstel geen sprake zijn.Administratieve lasten voor burgers en bedrijven zijn wel aan de orde
waar het de bepalingen van het voorliggend wetsvoorstel met betrekking tot
landinrichting betreft.Administratieve lasten vloeien in het bijzonder voort uit de registratie
van pachtverhoudingen die plaatsvindt in het kader van wettelijke herverkaveling
(artikel 65 van het wetsvoorstel). Deze lasten zijn onvermijdelijk: om het beginsel van herverkaveling dat een ieder recht heeft op toedeling
van een recht van gelijke aard en omvang dat in de herverkaveling wordt ingebracht,
is het noodzakelijk dat ook ten aanzien van pachters wordt vastgesteld wat
hun rechten ten aanzien van in het te herverkavelen blok gelegen percelen
zijn. In Nederland bestaat geen sluitend stelsel van registratie van pachtovereenkomsten,
vergelijkbaar met hetgeen ten aanzien van eigendom en beperkte rechten in
de openbare registers wordt opgenomen. Om dit in het verband van de herverkaveling
te ondervangen dient het voorgestelde stelsel van pachtregistratie dat overigens
in essentie ongewijzigd is ten opzichte van de vigerende bepalingen dienaangaande
uit de Landinrichtingswet. Per bedrijf worden de administratieve lasten die
met deze – overigens eenmalige – registratie zijn verbonden, geschat
op € 75; uitgaande van ongeveer 300 pachtregistraties op jaarbasis
is de totale administratieve last op dit punt € 22 500, hetgeen
gelijk is aan de lasten die zijn verbonden aan de pachtregistratie op basis
van de Landinrichtingswet. De desbetreffende procedure is in wezen heel eenvoudig –
volstaan kan worden met toezending ter registratie van een pachtovereenkomst –
en kent dan ook geen aangrijpingspunten voor verdere lastenverlaging. Gelet
op het karakter van de pachtovereenkomst is van administratieve lasten voor
burgers op dit punt geen sprake.Administratieve lasten vloeien verder voort uit de aanvraag van ontheffingen
als bedoeld in artikel 35, eerste en tweede lid. In het kader van een zodanige
aanvraag moeten gegevens worden aangeleverd omtrent de handelingen die de
aanvrager, ondanks de in die artikelleden gegeven verboden wenst te verrichten.
Uitgaande van de bestaande praktijk van de artikelen 70 en 71 van de Landinrichtingswet
gaat het hier om ongeveer 150 ontheffingaanvragen per jaar, die per geval € 30
en dus in totaal € 4500 aan administratieve lasten genereren. Ook
op dit punt zijn verdere vereenvoudigingen en daarmee lastenverlagingen niet
mogelijk. In het kader van het voorliggend wetsvoorstel is als alternatief
beschouwd om in plaats van of naast de mogelijkheid van een ontheffing de
mogelijkheid van een vrijstelling te introduceren. Gelet evenwel op het feit
dat niet a priori van bepaalde handelingen en omstandigheden kan worden gesteld
dat daaruit geen beletselen voor de realisatie van een inrichtingsplan voortvloeien,
is hiervan afgezien. Hoewel dit in de praktijk vooral bedrijven zal betreffen,
richten de verbodsbepalingen van artikel 35 zich tot rechthebbenden in het
algemeen. In incidentele gevallen brengt deze bepaling dus administratieve
lasten voor burgers met zich; deze worden geschat op ten hoogste 1 uur per
ontheffingsaanvraag.Specifiek voor wettelijke herverkaveling is dat een deel van de kosten
voor voorzieningen in een blok die alle rechthebbenden tot nut strekken, via
de lijst der geldelijke regelingen ten laste van de gezamenlijke eigenaren
in het herverkavelde blok worden gebracht. Hierover kan worden opgemerkt dat
op basis van de gegevens over de jaren 2000 tot en met 2004 de gemiddelde
eigen bijdrage voor een in een herverkaveling betrokken belanghebbende in
de genoemde periode € 465 per hectare bedroeg en de totale nutskosten
van herverkaveling die ten laste zijn gekomen van de gezamenlijke eigenaren
in herverkavelde blokken, gemiddeld € 13 795 620 per jaar
bedroegen.Als mogelijke last voor betrokken bedrijven kan tot slot nog worden gewezen
op het feit dat – anders dan in de Landinrichtingswet – in het
wetsvoorstel geen stemming omtrent inrichtingsprojecten meer is voorzien.
Dit mogelijke nadeel moet evenwel in die zin worden genuanceerd, dat stemming
in de Landinrichtingswet alleen is voorzien voor de landinrichtingsvorm ruilverkaveling.
Kenmerkend voor die landinrichtingsvorm is, dat zij is gericht op gebieden
met een agrarische productiefunctie, waarvoor ook geen functiewijziging wordt
voorzien, met andere woorden: het gaat dan om inrichtingsprojecten
met in feite als enig doel de verbetering van de verkaveling. Het is niet
goed voorstelbaar dat een dergelijk project, dat zozeer op de agrarische structuur
is gericht, onder de werking van het wetsvoorstel door het provinciaal bestuur
zou worden geïnitieerd en uitgevoerd zonder dat daarvoor bij de betrokken
agrarische ondernemers een ruim draagvlak zou bestaan.9.2 Uitvoeringslasten voor de betrokken overheidsinstanties
en de rechterlijke machtGelet op de betekenis van het voorliggende wetsvoorstel voor gemeenten,
waterschappen en provincies heeft voorbereiding ervan plaatsgevonden in nauw
overleg met de VNG, de UvW en het IPO, alsmede met vertegenwoordigers van
individuele gemeenten en provincies. Daarnaast zij opgemerkt dat het voorliggende
wetsvoorstel tot stand is gebracht in het grotere kader van het Project investeringsbudget
landelijk gebied, waarin de ministeries van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Verkeer
en Waterstaat, het IPO, de VNG en de UvW participeren. In het kader van dat
project is ook de meergenoemde Contourennotitie ILG, waarin de hoofdlijnen
van het voorgestelde stelsel zijn beschreven, ontwikkeld. Het wetsvoorstel
is ook behandeld in de Regiegroep ILG, waarin alle participanten in het ILG-project
zijn vertegenwoordigd, alsmede in bestuurlijk overleg tussen de desbetreffende
ministers en IPO, VNG en UvW.Het voorgestelde stelsel van programmering, financiering en uitvoering
brengt lasten met zich voor de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen.
Het betreft hier de inspanningen die deze overheden moeten leveren voor het
opstellen van een provinciaal meerjarenprogramma als bedoeld in artikel 4,
alsmede de daarop volgende voorbereiding van een bestuursovereenkomst als
bedoeld in artikel 7 van het wetsvoorstel. Het gaat er daarbij om specifiek
gebiedsgerichte beleid van deze overheden op het terrein van de plattelandsontwikkeling,
alsmede daarmee in voorkomend geval samenhangend autonoom beleid van de desbetreffende
overheidsinstanties op gestructureerde en onderling consistente wijze tot
uitdrukking te brengen in het desbetreffende provinciale meerjarenprogramma
en daarbij concrete, meetbare prestaties te benoemen die in dat verband kunnen
worden gerealiseerd. De uitvoering van het meerjarenprogramma, zoals die uiteindelijk
voorwerp is van de bestuursovereenkomst, geschiedt vervolgens onder de verantwoordelijkheid
van gedeputeerde staten, waarbij evenwel gemeenten en waterschappen zowel
individuele maatregelen, activiteiten en projecten als meer omvattende deelprogramma’s
voor hun rekening kunnen nemen. In de fase van uitvoering wordt jaarlijks
verslag gedaan van de voortgang, terwijl meer gedetailleerde verantwoording
aan de orde is aan het einde van een zevenjarig investeringstijdvak.Hoewel een en ander voor zowel provincies als gemeenten en waterschappen
bestuurlijke lasten met zich brengt, leidt het voorgestelde stelsel ten opzichte
van de bestaande situatie tot verregaande vereenvoudigingen. De programmering
en daarop volgende opstelling van bestuursovereenkomsten is slechts eens per
zeven jaar aan de orde; vergeleken met de verplichtingen die veel van de bestaande
subsidieregelingen met betrekking tot het gebiedsgerichte beleid kennen tot
het opstellen van gebiedsplannen en dergelijke, de grote bestuurlijke lasten
die verbonden zijn met het verschijnsel dat een bepaald project vaak uit meerdere,
onderling niet consistente regelingen moet worden gesubsidieerd, alsmede de
gedetailleerde verantwoordingsverplichtingen die in veel van de hier aan de
orde zijnde regelingen zijn opgenomen, is over de gehele linie sprake van
een afname van de daaraan verbonden bestuurslasten. Deze afname is
evenwel niet te kwantificeren, daar zij sterk afhangt van de aard en inhoud
van de in het kader van het wetsvoorstel te programmeren acties.In de hoofdstukken met betrekking tot inrichting van het voorliggende
wetsvoorstel zijn alle bevoegdheden die te maken hebben met de uitvoering
van landinrichting neergelegd bij gedeputeerde staten. Het betreft hier bevoegdheden
als de vaststelling van ruilplannen, de regeling van tijdelijk gebruik van
te herverkavelen gronden, de vaststelling van lijsten der geldelijke regelingen
etcetera. Ten opzichte van de overeenkomstige bepalingen uit de Reconstructiewet
concentratiegebieden is dit geen wijziging van de bestaande situatie. Dat
ligt anders waar het de corresponderende onderdelen van de Landinrichtingswet
betreft. Die laatste wet kent aan de landinrichtingscommissies grote eigenstandige
bevoegdheden toe in de uitvoeringsfase van inrichtingsprojecten. Gelet op
twee van de uitgangspunten van het voorgestelde stelsel, namelijk een eenduidige
verdeling van bevoegdheden tussen Rijk en provincies, alsmede de centrale
rol van de provinciebesturen bij de uitvoering, keren de landinrichtingscommissies
als zodanig in het wetsvoorstel niet terug. Het is aan gedeputeerde staten
om verder te besluiten of zij de desbetreffende bevoegdheden eigenstandig
uitoefenen, of zij zich daarin laten adviseren door een adviescommissie, in
te stellen op de voet van artikel 82 van de Provinciewet, of dat zij terzake
een bestuurscommissie instellen als bedoeld in artikel 81, eerste lid, van
de Provinciewet, waaraan zij de uitoefening van een of meer van de hier aan
de orde zijnde bevoegdheden overdragen. Op dit punt is derhalve een zekere
verschuiving van de bestuurslasten naar gedeputeerde staten aan de orde. Daarbij
zij opgemerkt dat in het kader van de bestuursovereenkomst als bedoeld in
artikel 7 mede afspraken worden gemaakt omtrent de terbeschikkingstelling
van personele capaciteit van de Dienst landelijk gebied, die in de huidige
situatie het secretariaat van de landinrichtingscommissies voert.Ten aanzien van de belasting van de rechterlijke macht kan worden opgemerkt
dat het wetsvoorstel geen structurele en substantiële taakverzwaring
voor de rechterlijke macht met zich brengt.Terzake van het in het wetsvoorstel voorgestelde inrichtingsplan geldt
dat tegen de vaststelling van dat plan beroep kan worden ingesteld bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het voorgestelde inrichtingsplan
treedt – voor zover hier van belang – in de plaats van het landinrichtingsplan
als bedoeld in de Landinrichtingswet. Tegen het landinrichtingsplan staat
slechts in beperkte mate beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak open (artikel
83, derde lid), namelijk slechts tegen de aldaar bedoelde onderdelen van een
landinrichtingsplan, nl. de toewijzing van eigendom, beheer en onderhoud van
openbare voorzieningen, die worden gerealiseerd met toepassing van de onteigeningswet
dan wel de in artikel 142 van de Landinrichtingswet geboden mogelijkheid om
in de toedeling bij herverkaveling een zogenoemde korting ten behoeve van
de aanleg van voorzieningen van openbaar nut toe te passen. Een dergelijke
beperking kent het voorliggende wetsvoorstel niet. Ondertussen liggen op het
terrein van de bedoelde toewijzingen, alsmede in de afbakening van te verwerven
zaken wel de belangrijkste rechtsgevolgen die het inrichtingsplan voor belanghebbenden
kan inhouden. Een toename van het aantal beroepen op de Afdeling bestuursrechtspraak
is naar onze overtuiging dan ook niet te verwachten.Bij de wettelijke herverkaveling blijft in het wetsvoorstel de burgerlijke
rechter bevoegd, zoals dat ook het geval is in de Landinrichtingswet. Waar
de Landinrichtingswet een geheel eigen besluitvormingsstructuur kent, waarbij
besluitvorming en rechtsbescherming als het ware dooreen lopen, is in het
voorliggende wetsvoorstel – in aansluiting op hetgeen ten aanzien van
de herverkavelingstitel van de Reconstructiewet concentratiegebieden
is geschied, besluitvorming en rechtsbescherming strikt gescheiden. Ten aanzien
van de rechtsbescherming geldt ingevolge het wetsvoorstel, evenals dat in
de Reconstructiewet het geval is, de verzoekschriftenprocedure uit het Wetboek
van burgerlijke rechtsvordering. Tot een toename van de belasting van de rechterlijke
macht ten opzichte van de eigenstandige civielrechtelijke procedures uit de
Landinrichtingswet leidt dit evenwel niet.HOOFDSTUK 10. – INGEKOMEN ADVIEZEN1Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is om advies gezonden aan de volgende
instanties: LTO-Nederland, het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK),
de Bond van landpachters en Eigen-grondgebruikers in Nederland (BHLB), Stichting
Natuur en Milieu, de Vereniging Natuurmonumenten, de RECRON, de ANWB, Staatsbosbeheer,
Landschapsbeheer Nederland, de Landschappen en de Federatie Particulier Grondbezit.
Deze organisaties hebben, met uitzondering van het NAJK, de Landschappen en
Landschapsbeheer Nederland, advies uitgebracht. In dit hoofdstuk wordt ingegaan
op de adviezen en de gevolgen die daaraan zijn gegeven. Daartoe worden de
verschillende adviezen thema-gewijs en op hoofdlijnen besproken.In een aantal adviezen worden zorgen uitgesproken over de mate waarin
door het Rijk vastgestelde beleidsdoelstellingen in het kader van het wetsvoorstel
zullen worden gerealiseerd. Zo stellen RECRON en ANWB voor om de doelstellingen
met betrekking tot landelijke routenetwerken in de wettekst zelf te verankeren.
LTO-Nederland vraagt aandacht voor versterking van de economie van land- en
tuinbouw en stelt daartoe voor specifiek daarvoor doelen te formuleren en
middelen te alloceren, terwijl de Federatie Particulier Grondbezit meer aandacht
wenst voor de rol die particulier eigendom en beheer kan spelen. De Vereniging
Natuurmonumenten geeft aan dat het wetsvoorstel veel meer inhoudelijk richting
zou moeten geven aan de wijze waarop de doelstellingen van rijksbeleid worden
geformuleerd, evenals aan de monitoring van de realisatie. Ook de Stichting
Natuur en Milieu wenst in het wetsvoorstel al een sterkere, inhoudelijke,
aansturing van het Rijk op de provincies. De RECRON heeft verder aandacht
gevraagd voor de onderlinge afstemming van provinciale meerjarenprogramma’s,
gelet op het provinciegrensoverschrijdende karakter van een aantal doelen
op het terrein van recreatie, zoals de landelijke routenetwerken. Op dit punt
hebben de adviezen niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. Hoewel
het kabinet met de indieners van deze adviezen volstrekt niet verschilt van
mening daar waar het erom gaat dat de verwezenlijking van het rijksbeleid
met betrekking tot het landelijk gebied moet worden gewaarborgd, moet wel
worden vastgesteld dat het stelsel van het wetsvoorstel zodanig is dat inhoudelijke
beleidsambities niet op het niveau van de formele wet worden vastgesteld.
Het is in het kader van de programmering en het afsluiten van bestuursovereenkomsten
dat eenduidige, afrekenbare prestaties op dit terrein worden vastgesteld door
de desbetreffende ministers en de onderscheiden provinciebesturen; op de realisatie
van die prestaties zullen de provincies uiteindelijk door de betrokken Ministers
kunnen worden aangesproken. Voor de onderlinge afstemming van verschillende
provinciale meerjarenprogramma’s is geen nadere voorziening in het wetsvoorstel
noodzakelijk. Niet alleen komen de onderscheiden provinciale programma’s
waar het om de verwezenlijking van het rijksbeleid gaat alle voort uit een
en hetzelfde Rijksbeleid en het daarop afgestemde meerjarenprogramma, ook
mag van de provincies worden verwacht dat zij bij grensoverschrijdende thema’s
(bijvoorbeeld natuurontwikkeling in op de grens tussen provincies
gelegen gebieden) zullen overleggen met andere provincies om te komen tot
een onderling coherente programmering.In het verlengde van de hierbovenbedoelde opmerkingen omtrent doelrealisatie
liggen onderdelen uit de adviezen van de ANWB, de RECRON, de Federatie Particulier
Grondbezit en LTO-Nederland, waarin wordt gepleit voor het opnemen van wettelijke
verplichtingen tot consultatie van maatschappelijke organisaties in verschillende
fasen van beleidsvaststelling en -uitvoering. Op dit punt variëren de
adviezen van een wettelijke verplichting tot betrekken van dergelijke organisaties
bij de voorbereiding van provinciale meerjarenprogramma’s tot het wettelijk
regelen van gebiedscommissies en de samenstelling daarvan. Natuurmonumenten
geeft in dit verband aan betrokken te willen zijn bij besluitvorming omtrent
toewijzing van beheer, eigendom en onderhoud. Hierover kan worden opgemerkt
dat betrokkenheid van maatschappelijke organisaties, zowel in de voorbereidende
fase van planvorming en programmering, als in de fase van de uitvoering, van
groot belang is voor het verwerven van draagvlak voor het gebiedsgerichte
beleid. In de bestuurlijke verhoudingen waar het wetsvoorstel van uitgaat
(zie daarvoor in het bijzonder paragrafen 4.3 en 4.4 van deze memorie) past
het evenwel niet om op het niveau van de formele wet daarvoor een regeling
te geven; dit is bij uitstek een verantwoordelijkheid van de provinciebesturen.
Een uitzondering betreft de – ingrijpende – bevoegdheden van gedeputeerde
staten in het kader van de wettelijke herverkaveling om eigendom, beheer en
onderhoud van openbare voorzieningen toe te wijzen; deze toewijzing geschiedt
aan rechtspersonen zoals de Vereniging Natuurmonumenten uitsluitend met instemming
van de beoogde beheerder of onderhoudsplichtige; hierin voorzien artikel 29,
vijfde lid, en 30. In enkele van de hierboven bedoelde adviezen wordt ook
ten aanzien van het meerjarenprogramma op het niveau van het Rijk gevraagd
om opname van een wettelijke verplichting tot consultatie van maatschappelijke
organisaties. Hierover kan worden opgemerkt dat – evenals het geval
is geweest bij het vaststellen van het Meerjarenprogramma bij de Agenda Vitaal
Platteland – het in het voornemen van het kabinet ligt om alle relevante
organisaties en instanties te betrekken bij de vaststelling van meerjarenprogramma’s;
formele adviesverplichtingen zijn niet in lijn met het algemeen wetgevingsbeleid
en voegen naar het oordeel van het kabinet ook weinig toe aan de vaststelling
dat vroegtijdige betrokkenheid van de evenbedoelde organisaties en instanties
van het grootste belang is om maatschappelijke en politieke steun voor de
in de meerjarenprogramma’s neer te leggen beleidsambities te garanderen.LTO-Nederland heeft de suggestie gedaan om grotere inrichtingsprojecten
te onderwerpen aan een «landbouweffectrapportage». Hiervan is
afgezien omdat de introductie van een dergelijke rapportage niet alleen de
vraag op zou werpen waar de grens ligt tussen grotere en kleinere inrichtingsprojecten,
maar verder ook ten gronde overbodig moet worden geacht aangezien het belang
van de landbouw – evenzeer als dat van andere betrokken maatschappelijke
en economische actoren – steeds bij besluitvorming zal moeten worden
betrokken, vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel dat in artikel 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht is neergelegd.De Stichting Natuur en Milieu vraagt wat het aandeel is van het instrument
landinrichting bij de verwezenlijking van het gebiedsgerichte beleid. Zij
mist een visie van het Rijk op de toepassing van dit instrument en stelt de
vraag of landinrichting niet beter in het kader van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening zou kunnen worden geregeld.Ten aanzien van het aandeel van landinrichting en de ontwikkeling van
een visie op dat instrument kan worden opgemerkt dat het kabinet zich gelet op de bestuurlijke afspraken die aan het ILG ten grondslag liggen
zich onthoudt van de wijze waarop en de mate waarin het inrichtingsinstrument
in het gebiedsgerichte beleid zou moeten of kunnen worden ingezet. Dergelijke
keuzes worden overgelaten aan de provincies; het Rijk laat zich niet in met
de keuze voor bepaalde maatregelen of projecten. Landinrichting is een belangrijk
instrument in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het
gebiedsgerichte beleid en past daarmee beter in het voorliggend wetsvoorstel
dan in de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In de ruimtelijke planning worden
de kaders voor inrichting en beheer vastgesteld, maar de WRO zelf bevat geen
operationele instrumenten.De Vereniging Natuurmonumenten en de Stichting Natuur en Milieu stellen
vraagtekens bij de opname van gelden voor beheer in het ILG. Zij wijzen daarbij
op het feit dat in termen van beleidsvrijheid op dit punt voor de provincies
weinig winst te boeken valt, om dat de gelden voor beheer al op basis van
bestaand rijks- en provinciaal beleid gealloceerd zijn en op dit terrein sprake
is van langjarige verplichtingen die jegens beheerders zijn aangegaan. Zij
wijzen erop dat beheer daarom niet past in een geldstroom die als «investeringsbudget»
wordt aangeduid. Zo beheer toch in het ILG zou moeten worden opgenomen, achten
deze organisaties een materiële regeling van het beheer in het wetsvoorstel
noodzakelijk. Hierover kan worden opgemerkt dat een materiële regeling
van het beheer niet in overeenstemming is met de opzet van het voorgestelde
stelsel: de beleidsinhoudelijke kaders worden geconcretiseerd en vastgelegd
in de tussen ministers en provinciale besturen te sluiten bestuursovereenkomsten.
De opname van beheer in het ILG is wat het kabinet betreft een logische keuze,
aangezien beheer enerzijds en verwerving en inrichting anderzijds veelal tegen
elkaar af te wegen alternatieven zijn ter verwezenlijking van de ontwikkelingsrichting
die voor een bepaald gebied is vastgesteld.De Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Natuurmonumenten wijzen
erop dat er in hun visie een onbalans is tussen het brede spectrum van beleidsthema’s
waarvoor het wetsvoorstel een kader voor programmering en uitvoering biedt
enerzijds en de beschikbare rijksmiddelen anderzijds. Ten eerste kan hierover
worden opgemerkt dat met de introductie van het Investeringsbudget landelijk
gebied noch een intensivering, noch een bezuiniging is beoogd ten aanzien
van de middelen die op de desbetreffende begrotingsonderdelen beschikbaar
zijn. Ten tweede is het zo dat de omvang van de beschikbare middelen op de
inrichting van het stelsel van programmering en financiering als zodanig geen
invloed heeft; wel is het uit de aard der zaak zo dat hoe minder middelen
aan ILG beschikbaar zullen worden gesteld, hoe minder ook de provinciebesturen
bereid zullen zijn om aan prestaties in de bestuursovereenkomsten vast te
leggen.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1– eerste lid, onderdeel bDe bestuurlijke afspraken omtrent het ILG, zoals in de Contourennotitie
verwoord, komen erop neer dat het ILG een bundeling wordt van middelen die
afkomstig zijn van een aantal als zodanig ook genoemde artikelen en hoofdstukken
van de rijksbegroting. In dat verband is in de definitie van gebiedsgericht
beleid de beperking opgenomen dat het hier gaat om inrichting, gebruik en
beheer in het landelijk gebied. Gelet op het stelsel van de Financiële-verhoudingswet
en de terughoudendheid die ten algemene met de introductie van
specifieke uitkeringen dient te worden betracht, zal een eventuele verdere
uitbreiding van het «domein» van het ILG te zijner tijd door middel
van een wetswijziging moeten worden gerealiseerd. Thans bestaan op dit punt
nog niet zodanig uitgewerkte voornemens dat een in het licht van de Financiële-verhoudingswet
voldoende geclausuleerde delegatiebepaling met betrekking tot uitbreiding
van het domein van het ILG zou kunnen worden geformuleerd.– eerste lid, onderdeel hIn de definitie van «eigenaar» is ten opzichte van de corresponderende
definities in artikel 1 van de Landinrichtingswet en artikel 1 van de Reconstructiewet
concentratiegebieden ten aanzien van het recht van opstal de beperking vervallen
dat daaronder niet wordt begrepen een opstalrecht met betrekking tot het leggen
en houden van leidingen in, op of boven de onroerende zaak van een ander.
In artikel 105, onderdeel A, wordt deze beperking ook uit artikel 1 van de
Reconstructiewet concentratiegebieden verwijderd.Aan deze clausule bestaat thans geen behoefte meer. In de context van
de Landinrichtingswet was uitdrukkelijke uitsluiting van de desbetreffende
opstalhouders noodzakelijk gelet op de stemming onder eigenaren die terzake
van ruilverkaveling door de Landinrichtingswet is voorgeschreven. Zonder een
dergelijke uitsluiting zouden immers de betrokken opstalhouders, gelet op
de oppervlakte waarop opstalrechten als hier bedoeld gewoonlijk betrekking
hebben, een onevenredige invloed op de stemmingsuitkomsten kunnen uitoefenen,
terwijl hun rechten in het kader van herverkaveling nooit worden uitgeruild.
Nu het voorliggende wetsvoorstel niet voorziet in stemming omtrent herverkavelingen
is de hier bedoelde uitsluitingsclausule overbodig.Artikel 2Dit artikel, waarin de medebewindsrelatie tussen Rijk en provincies in
het kader van het gebiedsgerichte beleid is verwoord, is ontleend aan de artikelen
2 tot en met 4 van de Wet stedelijke vernieuwing. Gelet op de budgetten die
in het ILG zullen worden opgenomen zijn «Onze Ministers wie het mede
aangaat» in het verband van het tweede lid, alsmede van de hierop volgende
artikelen met betrekking tot programmering en financiering van het gebiedsgerichte
beleid, in het bijzonder de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer en de Minister van Verkeer en Waterstaat.Gelet op artikel 10.15 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt in het
voorgestelde artikel 2, derde lid, buiten twijfel gesteld dat de bevoegdheden
die in de hoofdstukken met betrekking tot landinrichting aan gedeputeerde
staten zijn toegekend kunnen worden gedelegeerd aan andere organen. Daarbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een door gedeputeerde staten ingestelde
bestuurscommissie.In het vierde lid van hetzelfde artikel is voorts ten overvloede, ter
voorkoming van onduidelijkheden op dit punt, nadrukkelijk het exclusieve karakter
van de inzet van de Dienst landelijk gebied neergelegd, waar het gaat om de
uitvoering van het gebiedsgerichte beleid in het kader van de landinrichting
en in het kader van door de provincies te leveren prestaties. Dit geldt voor
zover de inzet van deze dienst in de bestuursovereenkomst is vastgelegd. Hetzelfde
geldt voor andere diensten van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over de inzet waarvan in de bestuursovereenkomst afspraken zijn gemaakt. Artikel 3Gelet op het aantal gemeenten en waterschappen is op rijksniveau het overleg
bedoeld in het vierde lid van dit artikel de facto niet met alle afzonderlijke
gemeenten en waterschappen te voeren; in dat verband voorziet het wetsvoorstel
in de mogelijkheid om naast of in plaats van overleg met een aantal individuele
gemeenten en waterschappen overleg te voeren met organisaties van gemeenten
en waterschappen, concreet: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de
Unie van Waterschappen. Dit ligt anders ten aanzien van de provincies, die
niet alleen minder in getal zijn, maar uiteindelijk ook ieder afzonderlijk
met de betrokken ministers een bestuursovereenkomst omtrent de te realiseren
beleidsdoelstellingen en de toekenning van het ILG sluiten. Met het oog hierop
is voorzien in overleg met de besturen van alle onderscheiden provincies,
hetgeen uiteraard onverlet laat dat deze kunnen besluiten zich te doen vertegenwoordigen,
in het bijzonder door het Interprovinciaal Overleg.Artikelen 5 tot en met 7Aan de bestuursovereenkomst liggen het rijks- en provinciale meerjarenprogramma
ten grondslag. Aan het overleg over de overeenkomst gaat evenwel nog een fase
vooraf waarin op basis van deze programma’s een eerste »vraag
en aanbod» wordt geformuleerd.De «vraag» betreft, zo blijkt uit artikel 5, van de zijde
van de betrokken ministers een specificatie van de te bereiken beleidsdoelstellingen,
zo veel mogelijk gespecificeerd per provincie. Op basis daarvan geven de ministers
ook per provincie een indicatie van het bedrag aan ILG dat voor de desbetreffende
provincie beschikbaar is. Deze indicatie geven zij aan de hand van de normbedragen,
die voor de uiteindelijke toekenning van het ILG per beleidsdoelstelling zullen
worden vastgesteld op basis van artikel 8, tweede lid. Meer dan een indicatie
kan hier niet worden gegeven: immers, het is van de uiteindelijke inhoud van
de overeenkomsten met de onderscheiden provincies afhankelijk hoe de verdeling
van volgens het rijksmeerjarenprogramma op landelijk niveau te bereiken doelstellingen
over de provincies zal uitpakken. Voor sommige prestaties zal meer dan voor
andere op voorhand kunnen worden aangegeven in welke provincie deze zouden
moeten worden gerealiseerd; dit betekent ook dat op sommige terreinen een
vrij exacte indicatie kan worden gegeven aan de hand van de hierboven genoemde
normbedragen, terwijl bij de berekening van een indicatie voor andere prestaties
zal moeten worden uitgegaan van een middeling van de totaal in het rijksmeerjarenprogramma
geformuleerde doelstelling over alle provincies. De tekst van artikel 5 laat
overigens de mogelijkheid open dat de ministers de hier bedoelde specificaties
per provincie en indicaties van het per provincie beschikbare bedrag gelijktijdig
met het rijksmeerjarenprogramma vaststellen.Het «bod» van de zijde van elk van de provincies komt tot
stand op basis van het provinciale meerjarenprogramma, alsmede op basis van
het rijksmeerjarenprogramma, zoals nader gespecificeerd op basis van artikel
5 en de daarbij door de ministers gegeven indicaties van ter beschikking te
stellen rijksmiddelen in de vorm van het ILG (artikel 6). Daarbij relateren
de provincies de te leveren prestaties aan het te verstrekken ILG, alsmede
aan de middelen die overigens beschikbaar zijn voor de realisatie van de overeenkomstig
het bod te leveren prestaties. In hoeverre de provincies hier al inzicht kunnen
bieden in het totaal van beschikbare middelen, is mede afhankelijk van de
wijze waarop de provinciebesturen met de partners in de onderscheiden gebieden –
gemeenten, waterschappen, private investeerders – in het kader van het
opstellen van het provinciale meerjarenprogramma tot sluitende afspraken inzake
de beschikbaarstelling van middelen zijn gekomen. Het maken van
afspraken tussen provincies en Rijk zal sneller tot overeenstemming leiden
naarmate in het kader van de provinciale programmering een meer solide basis
voor de realisatie van de in het programma vastgelegde doelstellingen is gelegd.
In aansluiting daarop kan worden opgemerkt dat «het totaal van beschikbare
middelen» als bedoeld in artikel 6 dan ook ruimer is op te vatten dan
de «beschikbare provinciale middelen» die blijkens artikel 7,
eerste lid, onderdeel d, in ieder geval in de bestuursovereenkomst dienen
te worden opgenomen. In het laatste geval betreft het immers uitsluitend middelen
die op de provinciale begroting beschikbaar zijn.Als regel zal het resultaat van de besprekingen omtrent de bestuursovereenkomst
in meerdere of mindere mate afwijken van de oorspronkelijke inzet van de daarbij
betrokken bestuursorganen. Het is in dat verband dat in artikel 7 is voorzien
in een periode van 4 maanden gedurende welke periode gedeputeerde staten in
staat worden gesteld de in het concept opgenomen afspraken door te nemen met
andere betrokkenen, in het bijzonder de besturen van gemeenten en waterschappen
die het aangaat. Deze periode volgt uit het derde lid van artikel 7, dat bepaalt
dat voor 15 augustus van een jaar voorafgaand aan een investeringstijdvak
een ontwerp voor de bestuursovereenkomst wordt opgesteld, terwijl de uiteindelijke
overeenkomst wordt gesloten voor 15 december van datzelfde jaar. Het
zijn uiteindelijk de af te sluiten overeenkomst en de daarin te verankeren
prestatie-afspraken, die het kader vormen voor de toekenning van het ILG.
In het wetsvoorstel is dan ook niet geregeld welk gevolg op het niveau van
Rijk en provincie wordt gegeven aan bijstellingen van te bereiken doelstellingen
uit de meerjarenprogramma’s in het kader van het overleg dat aan de
bestuursovereenkomsten voorafgaat. Het wetsvoorstel laat de mogelijkheid open
om hierop de meerjarenprogramma’s aan te passen, maar verplicht daartoe
geenszins.De in de artikelen 5 tot en met 7 genoemde termijnen zijn termijnen van
orde. Ofschoon het wetsvoorstel aan overschrijding van deze termijnen geen
rechtsgevolgen verbindt, is het vasthouden aan deze termijnen van belang voor
zowel de betrokken ministers als voor de provinciebesturen. Voor de ministers
is dit het geval omdat een verantwoorde verdeling van het totaal van de te
bereiken doelstellingen uit het rijksmeerjarenprogramma en een adequate, daarmee
samenhangende toedeling van ILG-middelen over de onderscheiden provincies
uitsluitend mogelijk is als uiteindelijk voor een bepaald investeringstijdvak
voor alle provincies tegelijkertijd besluiten omtrent hun respectieve bijdrage
in de realisatie van de rijksdoelstellingen en omtrent de verlening van het
ILG kunnen worden genomen. Voor de provincies is tijdige besluitvorming van
belang om tijdig zekerheid te kunnen verkrijgen omtrent de te realiseren prestaties
en de daarvoor van rijkszijde ter beschikking te stellen middelen.Artikelen 8 tot en met 15Verwezen zij naar hoofdstuk 6 van deze memorie.Artikel 10De in het eerste lid gegeven bevoegdheid om de beschikking tot verlening
van ILG in te trekken of te wijzigen hangt samen met het feit dat de ministers
wie het aangaat politiek verantwoordelijk zijn en blijven voor een rechtmatige
aanwending van ter beschikking te stellen rijksmiddelen. Ongeacht de mogelijkheden
die het voorgestelde stelsel kent om in een investeringstijdvak de middelen «ontschot»
in te zetten, kan het niet zo zijn dat het verleende ILG voor heel andere
doeleinden dan waarvoor het is bedoeld wordt ingezet dan wel dat zodanige
aanwending van de middelen plaatsvindt dat realisatie van het
rijksbeleid illusoir wordt. Aangezien in het voorgestelde stelsel de betrokken
Ministers zich niet tot op het niveau van individuele maatregelen en projecten
inlaten met de uitvoering, kan van toepassing van de hier bedoelde bevoegdheid
uitsluitend sprake zijn in uitzonderlijke gevallen. Dit komt tot uitdrukking
in het vereiste dat er «kennelijk» geen sprake van het realiseren
van de overeengekomen prestaties zal zijn, alsmede in het vereiste dat zulks
de provincie in kwestie kan worden toegerekend. Voorts kan deze bevoegdheid
niet rauwelijks worden toegepast. Ten eerste dient in het kader van de mid
term review al door de minister wie het aangaat te worden aangegeven dat hij
gerede twijfels heeft omtrent de realisatie van bepaalde prestaties, en dat
dat zou komen door een toerekenbaar tekortschieten van de provincie. Vervolgens
moet er sedert de mid term review ten minste twee jaar zijn verstreken, alvorens
daadwerkelijk toepassing aan deze bevoegdheid tot gehele of gedeeltelijke
intrekking kan worden gegeven. Deze systematiek, waarin zowel op basis van
de inhoudelijke vereisten als door procedurele waarborgen is voorzien in een
duidelijke distantie van de zijde van het Rijk met betrekking tot de feitelijke
uitvoering, komt goed overeen met het karakter van de mid term review als
moment voor gezamenlijke reflectie van Rijk en provincie over de voortgang
en omtrent de eventuele noodzaak tot bijsturing.De hier bedoelde bevoegdheid is wel te onderscheiden van de algemene taakverwaarlozingsregeling
bij medebewind, zoals in artikel 121 van de Provinciewet is neergelegd. Dat
artikel biedt de mogelijkheid dat door de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties krachtens medebewind gevorderde besluiten worden genomen
indien gedeputeerde staten terzake nalatig blijven. Het voorgestelde artikel
10, eerste lid, is geen indeplaatsstellingsregeling, maar ziet slechts op
de mogelijkheid om op een eenmaal verleend investeringsbudget te korten.Artikel 14Met de zojuist besproken mogelijkheid tot gehele of gedeeltelijke intrekking
van het ILG als bedoeld in artikel 10, eerste lid, hangt sterk samen de mogelijkheid
om bij de definitieve vaststelling van het ILG uit te gaan van een lager bedrag
dan volgt uit de beschikking tot verlening van het ILG. Ook hier is het criterium
dat er sprake is van een niet-realiseren van de overeengekomen prestaties
dat de provincie kan worden toegerekend. Hierover zij op deze plaats nog opgemerkt
dat van toerekenbaarheid niet alleen sprake is in die gevallen waarin het
provinciaal bestuur een verwijt treft. Een en ander dient naar de omstandigheden
van het geval te worden beoordeeld, maar in beginsel is het uitgangspunt van
het voorgestelde stelsel dat gedeputeerde staten zich verbinden tot het verwezenlijken
van de overeengekomen prestaties, waarbij het vanaf het begin van de desbetreffende
investeringsperiode duidelijk is dat van de ministers die bij de verlening
van het ILG betrokken zijn niet meer aan financiële middelen beschikbaar
zullen worden gesteld dan in de beschikking tot verlening van het ILG is aangegeven.
Het zijn derhalve in beginsel gedeputeerde staten die verantwoordelijk zijn
voor het genereren van de overige benodigde financiële middelen, met
inbegrip van middelen die afkomstig zijn van derde partijen, bijvoorbeeld
gemeenten en waterschappen. Zo treft de provincie geen verwijt als bepaalde
prestaties niet zijn geleverd en de oorzaak daarvan is gelegen in het uitblijven
van financiering die door een derde partij daarvoor was toegezegd. Dat is
echter wat anders dan dat het niet realiseren van de bedoelde prestaties niet
aan de provincie kan worden toegerekend; de provincies zijn daarvoor jegens
de betrokken ministers primair verantwoordelijk. Uiteraard is het wel zo dat
gedeputeerde staten terzake verhaal kunnen halen op de in gebreke blijvende
derde partij. Artikel 16 en 17De doelstelling van landinrichting zoals opgenomen in artikel 16 is ten
opzichte van artikel 4 van de Landinrichtingswet niet gewijzigd. Door de koppeling
met de functies van het landelijk gebied wordt duidelijk gemaakt dat het inrichtingsinstrumentarium
van het voorliggende wetsvoorstel niet exclusief gekoppeld is aan de realisatie
van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk waarvoor het voorliggende wetsvoorstel
een kader voor programmering en financiering biedt. Ofschoon de realisatie
van een inrichtingsproject – behoudens mogelijke vrijstellingen –
uiteindelijk alleen mogelijk is indien de voorgenomen inrichting in overeenstemming
is met een bestemmingsplan, beoogt de in artikel 16 gebezigde terminologie «de
functies die in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven»
tot uitdrukking te brengen dat inrichting mede ten dienste staat van het ruimtelijke
beleid meer in den brede, zoals dat mede wordt bepaald in het kader van streekplannen,
structuurplannen, planologische kernbeslissingen dan wel – onder de
toekomstige Wet ruimtelijke ordening – structuurvisies.Dat het inrichtingsinstrument niet exclusief is gekoppeld aan het voorgestelde
stelsel van programmering en financiering van de beleidsdoelstellingen van
het kabinet op het terrein van het gebiedsgerichte beleid, komt ook tot uiting
in artikel 17, eerste lid, onderdeel c. Dit artikelonderdeel laat immers de
mogelijkheid open van een inrichtingsplan dat niet is gericht op de verwezenlijking
van doelen waarover een bestuursovereenkomst als bedoeld in artikel 7 wordt
afgesloten.Artikel 19Aan het in dit artikel voorziene beroep terzake van het inrichtingsplan
gaat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht
geen bezwaarschriftprocedure vooraf, nu het inrichtingsplan wordt voorbereid
met toepassing van de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
Voor beroep in één instantie is in het onderhavige geval gekozen
omdat op de vaststelling van een inrichtingsplan voor belanghebbenden terzake
van de meest ingrijpende onderdelen van een inrichtingsplan nog nadere besluiten
volgen waartegen rechtsbescherming openstaat. Zo kan volgend op de in een
inrichtingsplan opgenomen aanwijzing tot onteigening van een zaak worden opgekomen
in het kader van de civiele procedure die in de onteigeningswet is voorgeschreven
om de onteigening daadwerkelijk te realiseren, terwijl het wetsvoorstel terzake
van herverkaveling separate beroepsmogelijkheden biedt tegen de vaststelling
van een ruilplan en een lijst der geldelijke regelingen.Artikel 20Als een ontwerp voor een ruilplan ter inzage is gelegd, is het proces
van herverkaveling al in een zodanig vergevorderd stadium dat wijzigingen
in het inrichtingsplan zouden kunnen leiden tot incongruenties tussen het
inrichtingsplan dat de basis voor de desbetreffende herverkaveling moet bieden,
en het ruilplan. Intussen hebben in dat geval al wel de zogenoemde wenszittingen
als bedoeld in artikel 66 plaatsgevonden, is er in voorkomend geval een registratie
van pachters in het te herverkavelen blok opgezet en hebben belanghebbenden
mogelijk al gebruik gemaakt van de mogelijkheid om zienswijzen tegen het ontwerp
van het ruilplan in te dienen.Gelet op het voorgaande is het niet wenselijk dat in een dergelijk stadium nog getornd zou kunnen worden aan het inrichtingsplan dat aan het
ruilplan ten grondslag ligt. Met het onderhavige artikel wordt dit tegengegaan.Artikel 21Herverkaveling is een vergaand instrument, waarbij eigendoms- en beperkte
rechten op zaken in het te herverkavelen gebied opnieuw worden verdeeld. Daarbij
is ook toepassing van kortingen op de nieuw toe te delen kavels mogelijk.
Een vergelijking met het onteigeningsinstrument dringt zich hier op. Ook andere
inrichtingsinstrumenten, zoals de mogelijkheid tot toewijzing van eigendom,
beheer en onderhoud van voorzieningen van openbaar belang zijn naar hun aard
zeer ingrijpend. Toepassing van het landinrichtingsinstrumentarium dient derhalve
met de nodige procedurele en inhoudelijke waarborgen omkleed te zijn en ook
overigens met uiterste zorgvuldigheid te geschieden. In dit verband acht het
kabinet het geboden dat gedeputeerde staten bij de toepassing van landinrichting
de Dienst landelijk gebied betrekken, welke dienst van oudsher inrichtingsprojecten
begeleidt, zowel in de planvormings- als in de uitvoeringsfase en op dit terrein
over de noodzakelijke specifieke deskundigheid beschikt. Hiertoe strekt het
eerste lid van artikel 21.Over de aard en intensiteit van de inzet van de
Dienst landelijk gebied voeren gedeputeerde staten overleg met de dienst,
mede in het licht van de provinciale meerjarenprogramma’s en de afspraken
dienaangaande over de inzet van personele capaciteit van de dienst, die in
de bestuursovereenkomst als bedoeld in artikel 7 worden gemaakt.Op grond van het tweede lid zijn gedeputeerde staten gehouden het Kadaster
in te schakelen bij het uitvoeren van taken op het gebied van landinrichting.
Er is geen aanleiding om af te wijken van de betrokkenheid die het Kadaster
van oudsher heeft bij landinrichting op grond van onder meer de Landinrichtingswet
en de Reconstructiewet concentratiegebieden. Die betrokkenheid houdt verband
met de rechtszekerheid en de specifieke deskundigheid van het Kadaster.Deze deskundigheid en de bij het Kadaster berustende informatie over de
rechtstoestand van de betrokken onroerende goederen zijn bij de voorbereiding
en uitvoering van een landinrichtingsproject onontbeerlijk, in het bijzonder
is dit het geval indien herverkaveling als instrument wordt ingezet. Het herinrichten
van het landelijk gebied door middel van herverkaveling heeft dusdanig ingrijpende
gevolgen voor de betrokken rechthebbenden op onroerende zaken dat een grote
mate van zorgvuldigheid van de overheid is vereist bij het omgaan met hun
rechten en belangen.Het Kadaster heeft de verantwoordelijkheid om te waarborgen dat de rechtsovergangen
die uit de herverkaveling voortvloeien juist worden geregistreerd (door middel
van de inschrijving van een notariële akte in de openbare registers).
Het gaat dan ook niet om beleidsinhoudelijke bemoeienis met het herverkavelingsproces,
maar om het bewaken van en bijdragen aan de kwaliteit van de informatie. De
rechtszekerheid ten aanzien van de zakelijke rechten die gelden op de betrokkenen
onroerende goederen dient te allen tijde te zijn gewaarborgd. De bijstand
van het Kadaster vermijdt daarnaast ook dubbel werk en dubbele kosten. Immers
indien de werkzaamheden die thans door het Kadaster in het kader van de landinrichting
worden uitgevoerd, aan een derde (bijvoorbeeld een ingenieursbureau) zouden
worden opgedragen, zou het Kadaster de gegenereerde – omvangrijke –
administratieve en cartografische informatie, met het oog op de door het Kadaster
te dienen rechtszekerheid ten aanzien van de rechtstoestand van registergoederen,
intensief moeten controleren voordat die kan worden ingeschreven in de openbare
registers. Naast de reeds genoemde specifieke deskundigheid op het gebied van landinrichting
beschikt het Kadaster ook over unieke geautomatiseerde landinrichtingssystemen,
die een waardevolle bijdrage leveren aan het totstandkomen van een voor alle
betrokkenen bevredigend resultaat.Aangezien het Kadaster sinds enkele jaren een zelfstandig bestuursorgaan
is en er dus geen hiërarchische relatie met een orgaan van de centrale
of decentrale overheid meer bestaat, is de inschakeling van het Kadaster (anders
dan die van de Dienst landelijk gebied in het eerste lid) geformuleerd als
besluit van het bestuur van de dienst na overleg met gedeputeerde staten,
opdat het bestuur zijn verantwoordelijkheid voor de inzet van het personeel
van het Kadaster behoudt.Artikelen 24 tot en met 26Voor deze artikelen zij ten algemene verwezen naar paragraaf 7.3.3
van deze memorie.In samenhang met het uitgangspunt dat de besluitvorming omtrent de aanleg
van een infrastructurele voorziening als zodanig plaatsvindt in andere wettelijke
kaders dan het onderhavige wetsvoorstel zij opgemerkt dat een beroep, dat
wordt ingesteld tegen een inrichtingsplan, niet kan worden gestoeld op bedenkingen
van belanghebbenden tegen de aanleg van de voorziening als zodanig. Het besluit
tot aanleg van de voorziening is of wordt immers niet in het kader van het
inrichtingsplan genomen en zal veelal ook al formele rechtskracht hebben.Artikel 27 tot en met 34De criteria voor toewijzing van eigendom, beheer en onderhoud van openbare
voorzieningen zijn ontleend aan de artikelen 132 tot en met 137 van de Landinrichtingswet
en 20 tot en met 24 van de Reconstructiewet concentratiegebieden.Voor de volledigheid zij opgemerkt dat toewijzing van eigendom, als bedoeld
in artikel 28, onderdeel a, uitsluitend mogelijk is indien de gronden waarop
de hier bedoelde voorzieningen zijn gelegen al in de beschikkingsmacht van
de provincie zijn of komen, hetzij van oudsher, hetzij door minnelijke verwerving
of onteigening in het kader van de voorgenomen inrichting dan wel door toepassing
van de in paragraaf 7.4.4.1 van deze memorie besproken mogelijkheid tot
toepassing van een korting op de toedeling. Dit is als zodanig echter geen
voorwerp van hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel. Verwezen zij ook naar paragraaf 7.4.2
over de wijze waarop eigendomsovergang naar aanleiding van deze toewijzing
plaatsvindt.Artikel 28, onderdeel b, in samenhang met de daaropvolgende artikelen
bevat terzake van de toewijzing van beheer en onderhoud slechts een regeling
met betrekking tot wegen en waterlopen en de daartoe behorende kunstwerken
als bruggen, duikers en dergelijke. Ten van de in onderdeel a, sub 20 en 30,
bedoelde voorzieningen als natuurgebieden gelden geen specifieke wettelijke
regelingen; de eigendom van de hier bedoelde andere voorzieningen dan wegen
en waterlopen wordt blijkens artikel 30 steeds toegewezen aan ofwel de provincie,
of wel op basis van overeenstemming met een ander openbaar lichaam of rechtspersoon,
en in samenhang met een regeling van beheer en onderhoud zodat een adequaat
beheer en onderhoud van dergelijke voorzieningen in dat verband kan worden
verzekerd.Voor het beheer en onderhoud van wegen en waterlopen gelden wel specifieke
wettelijke voorschriften. Het betreft in het bijzonder de Wegenwet
en de Waterstaatswet 1900. Beheers- en onderhoudsplichtigen van deze voorzieningen
zijn veelal openbare lichamen, in het bijzonder gemeenten, waterschappen en
provincies. Net als in de Landinrichtingswet het geval is doen de artikelen
29 en 31 tot en met 34 omtrent de toewijzing van beheer en onderhoud aan de
aard en inhoud van beheers- en onderhoudsverplichtingen niet af, maar bieden
zij mogelijkheden om beheer en onderhoud van wegen en waterlopen op eenvoudige
wijze en met name ook in samenhang met daarin in het kader van de landinrichting
uit te voeren veranderings- en verbeteringswerken te regelen.Artikel 33, eerste lid, betekent ten opzichte van de Landinrichtingswet
een vereenvoudiging waar het de regeling van openbaarheid van wegen betreft.
In de Landinrichtingswet moeten alle openbare wegen in het begrenzingenplan
worden opgenomen, ook als er in het kader van de inrichting niets mee gebeurt;
immers door de enkele niet-opname is de openbaarheid van een weg opgeheven
(artikel 132, eerste lid, van de Landinrichtingswet). Dit noopt tot zeer gedetailleerde
weergave van alle openbare wegen, en een omissie heeft onmiddellijk het ongewenste
gevolg van onttrekking van een weg aan de openbaarheid. Artikel 33, eerste
lid, keert deze systematiek daarom om: onttrekking aan de openbaarheid kan
worden opgenomen in het inrichtingsplan, maar als er een weg niet wordt vermeld,
dan verandert aan de bestaande situatie niets.De toewijzing van eigendom zoals deze in het inrichtingsplan is opgenomen
krijgt zijn goederenrechtelijk effect door inschrijving van een notariële
akte in de openbare registers. In artikel 34 is in het derde en vierde lid
een voorziening getroffen voor het geval dat deze inschrijving als gevolg
van een rechterlijke uitspraak in een beroep tegen het inrichtingsplan zou
moeten worden aangepast. Daarnaast is het mogelijk dat belanghebbenden bij
wege van voorlopige voorziening schorsing van het inrichtingsplan vragen.
In een dergelijk geval ligt het opmaken van een notariële akte niet in
de rede; krachtens het vijfde lid van artikel 34 wordt daar dan ook niet dan
nadat de schorsing is opgeheven toe overgegaan. Artikel 34 ziet uitdrukkelijk
alleen op de situatie dat de uitspraak in beroep daadwerkelijk duidelijkheid
verschaft over de eigenaar. Is dat niet het geval en wordt het beroep ten
aanzien van het desbetreffende onderdeel van het inrichtingsplan wel gegrond
verklaard, dan is uiteraard het reguliere regime van artikel 8.72 van de Algemene
wet bestuursrecht in samenhang met artikel 36 van de Wet op de Raad van State
van toepassing. Bij vernietiging van het desbetreffende onderdeel van het
inrichtingsplan kan dat bijvoorbeeld betekenen dat het besluit op dat onderdeel
opnieuw door gedeputeerde staten moet worden genomen.Artikel 35Dit artikel bevat een tweetal verbodsbepalingen waarvan overtreding krachtens
artikel 107 als economisch delict strafbaar is gesteld. Deze verbodsbepalingen
zijn zonder wezenlijke wijzigingen overgenomen uit de Landinrichtingswet,
en wel de artikelen 48 en 49 van die wet. Dezelfde verbodsbepalingen komen
ook voor in artikel 36 van de Reconstructiewet concentratiegebieden.Het eerste verbod heeft betrekking op het verrichten van handelingen met
betrekking tot onroerende zaken die de verwezenlijking van het voorgenomen
inrichtingsproject ernstig zouden belemmeren, behoudens een door gedeputeerde
staten te verlenen ontheffing. Dit verbod geldt vanaf het tijdstip waarop
het desbetreffende inrichtingsplan ter inzage wordt gelegd tot het moment
waarop het voor de desbetreffende onroerende zaken is verwezenlijkt (artikel
35, eerste lid). Het tweede verbod heeft uitsluitend betekenis voor inrichtingsplannen
waarin als een van de maatregelen en voorzieningen herverkaveling is voorzien;
dit blijkt uit de beperking van de verbodsbepaling tot onroerende zaken die
tot een te herverkavelen blok behoren. Eigenaren en gebruiksgerechtigden van
dergelijke zaken dienen zich behoudens ontheffing van gedeputeerde staten
te onthouden van gedragingen die de waarde van de te herverkavelen onroerende
zaken zou veranderen; hiermee wordt beoogd te voorkomen dat door dergelijke
gedragingen een goede herverkaveling zou worden gefrustreerd en dat de financiële
consequenties van de herverkaveling voor de gezamenlijke eigenaren negatief
zouden worden beïnvloed. Overigens kunnen de verboden gedragingen bestaan
zowel uit een actief handelen als ook uit een nalaten van handelingen die
in een normale bedrijfsvoering zouden worden geëist (artikel 35, tweede
lid).Artikelen 36 tot en met 84Ten algemene zij verwezen naar hoofdstuk 7 van deze memorie, waarin de
voorstellen met betrekking tot het landinrichtingsinstrumentarium zijn besproken;
op enige specifieke zaken wordt hieronder nader ingegaan.Artikel 41Dit artikel bevat enige gedoogverplichtingen in het belang van de uitvoering
van een inrichtingsproject. Werkzaamheden in het kader van de uitvoering van
het inrichtingsproject kunnen met deze bepaling worden uitgevoerd, zelfs voordat
eventueel in het kader van een herverkaveling, of door minnelijke verwerving
of onteigening de desbetreffende zaken aan de daartoe gerechtigden worden
onttrokken. Deze bepaling kent in de voorbereidingsfase van het inrichtingsproject
een pendant in artikel 22 van het wetsvoorstel, dat eigenaren of beperkt gerechtigden
de verplichting oplegt te dulden dat hun gronden worden betreden, of dat daarop
gravingen of opmetingen worden verricht dan wel tekens worden gesteld, wanneer
dat in het belang van de voorbereiding van het inrichtingsproject noodzakelijk
wordt geacht. Beide bepalingen voorzien in vergoeding van schade die uit de
toepassing daarvan voortvloeit, voor zover deze niet ten laste van de betrokkene
behoort te blijven. Al deze voorzieningen zijn uit de Landinrichtingswet bekend.Artikel 72In het tweede lid is een bijzondere voorziening getroffen met betrekking
tot de opschortende werking van beroep en beroep in cassatie, die in het eerste
lid ten algemene is voorzien. Het betreft hier specifiek het beroep in cassatie
terzake van de lijst der geldelijke regelingen. In de fase van de lijst der
geldelijke regelingen is de herverkaveling als zodanig – dat wil zeggen
het vaststellen van het ruilplan en de ingebruikneming van de kavels overeenkomstig
dat ruilplan – afgerond en resteert de geldelijke verrekening. Gelet
op het feit dat bij herverkavelingen een groot aantal belanghebbenden is betrokken,
valt niet uit te sluiten dat de afwikkeling van alle cassatieberoepen terzake
van de lijst van geldelijke regelingen nog een geruime tijd, mogelijk zelfs
enige jaren, vergt. Zou het cassatieberoep schorsende werking hebben, dan
betekent dat dat alle overige verrekeningen tussen de diverse rechthebbenden,
alsmede de inning van de kosten die ten laste van de gezamenlijke eigenaren
worden gebracht eveneens gedurende die gehele tijd zou moeten worden uitgesteld.
Het is in dat verband dat de verrekening op basis van de lijst der geldelijke
regelingen op basis van dit artikellid, in combinatie met artikel 74 kan plaatsvinden
zonder dat een uitspraak in cassatie behoeft te worden afgewacht. Indien één
of meer schuldplichtige eigenaren als gevolg van de uitspraak in
cassatie uiteindelijk minder behoeven bijdragen, worden de geldelijke gevolgen
daarvan door de provincie gedragen. Dit is gelet op de grote bedragen waarom
het in casu gaat evenwel voor de provincie en overigens ook voor de andere
belanghebbenden financieel gunstiger dan het moeten dragen van de rentederving
die het gevolg zou zijn van een algeheel uitstel van de financiële afwikkeling
van de herverkaveling tot na de uitspraak in cassatie. De voorgestelde regeling
is in essentie dezelfde als hetgeen terzake in de artikelen 217, derde lid,
en 218 van de Landinrichtingswet is opgenomen.Artikelen 83 en 84Deze artikelen maken een uitzondering op de algemene regel dat de lijst
der geldelijke regelingen wordt opgesteld aan de hand van het onherroepelijke
ruilplan. Zij voorzien erin dat het ontwerp van het ruilplan en de daarbij
behorende ontwerp-lijst der geldelijke regelingen tegelijkertijd ter inzage
worden gelegd. Aangezien in de lijst der geldelijke regelingen de definitieve
besluiten in het kader van het ruilplan dienen te worden verwerkt, is voor
dat geval bepaald, dat zodra tegen de lijst der geldelijke regelingen zienswijzen
worden ingediend, deze pas worden behandeld nadat het ruilplan onherroepelijk
is geworden (artikel 83, tweede lid). Alsdan vindt de verdere behandeling
van het besluit tot vaststelling van de lijst der geldelijke regelingen eerst
plaats nadat het ruilplan onherroepelijk is geworden, zoals dat in de «normale»
regeling ook het geval is. Aldus kan bij de vaststelling van de lijst der
geldelijke regelingen rekening worden gehouden met wijzigingen die bij de
behandeling van het ruilplan optreden (artikel 84, eerste lid). Gelet hierop
heeft gelijktijdige terinzagelegging slechts zin als gedeputeerde staten verwachten
dat het ter inzage te leggen ruilplan weinig tot geen bedenkingen bij belanghebbenden
zal ontmoeten.Artikelen 85 tot en met 87Deze artikelen zijn besproken in paragraaf 7.5 van deze memorie.Artikelen 88 tot en met 90Naast het ILG alsmede bijdragen uit de autonome middelen van provincies
en bijdragen van andere overheden als gemeenten en waterschappen, worden de
kosten van een herverkaveling mede gedekt door een bijdrage van de eigenaren
in het herverkavelde blok, naar de mate van het nut dat deze eigenaren van
de landinrichting ondervinden. Deze bijdragen van de eigenaren worden via
de lijst der geldelijke regelingen vastgesteld. In deze artikelen is, overeenkomstig
hetgeen daaromtrent is vastgelegd in de Landinrichtingwet en de Reconstructiewet
concentratiegebieden vastgelegd dat heffing en invordering van deze bijdragen
geschiedt als betreft het hier een rijksbelasting.Artikel 91Waar het in deze wet gaat om in medebewind door de provincies gevoerd
beleid, dient ook te worden voorzien in de aanwijzing van toezichthoudende
ambtenaren. De aanwijzing geschiedt bij besluit van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, in voorkomend geval in overeenstemming met andere
betrokken ministers. Het aanwijzingsbesluit zal na overleg met provincies
en de andere betrokken overheden worden vastgesteld. Artikel 92Ingevolge dit artikel kunnen bestaande rijksverplichtingen jegens subsidieontvangers
in medebewind worden overgedragen aan de provincies. Het ligt in de rede dat
aan deze overdracht afspraken in de bestuursovereenkomst voorafgaan, in het
bijzonder met betrekking tot de voor de uitvoering van deze verplichtingen
benodigde middelen en wellicht ook met betrekking tot de inzet van diensten
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Zoals in het
vierde lid tot uitdrukking komt, zal de financiering plaatsvinden vanuit het
ILG. Dat betekent ook dat de verantwoording van de uitvoering van de verplichtingen
meeloopt met de verantwoording als voorzien in de artikelen 12 en volgende
van het wetsvoorstel.Uiteraard behoort bij de overdracht van verplichtingen ook een delegatie
van benodigde bevoegdheden. Alle bevoegdheden die ten aanzien van de subsidieverstrekking
aan de betrokken minister toekwamen kunnen worden gedelegeerd aan gedeputeerde
staten, inclusief het nemen van besluiten omtrent de subsidieverlening, bevoorschotting
en subsidievaststelling. Met deze bevoegdheden gaat uiteraard ook de verantwoordelijkheid
over met betrekking tot de controle op de subsidievoorwaarden.Heeft evenwel reeds subsidievaststelling plaatsgevonden, dan ligt het
in de rede de betaling en in voorkomend geval de afhandeling van bezwaar en
beroep door de betrokken minister te laten plaatsvinden. Overdracht van dossiers
in dat stadium zou niet erg doelmatig zijn. Dit soort beperkingen zal worden
aangebracht in het besluit, bedoeld in het eerste lid.Het besluit zal verder in ieder geval duidelijk moeten maken op welke
subsidiemaatregelen de overdracht betrekking heeft en met ingang van welk
tijdstip de overdracht plaatsvindt. De mogelijkheid van het stellen van nadere
voorwaarden en beperkingen bij het besluit van de betrokken minister maakt
maatwerk al naar gelang de aard van de betrokken subsidies mogelijk.Het besluit wordt bekendgemaakt in de Staatscourant, maar uiteraard zullen
de betrokken subsidieaanvragers en -ontvangers ook bij brief van de betrokken
minister worden geïnformeerd over de dossieroverdracht. Het vijfde en
zesde lid van de artikelen regelen het overgangsrecht ten aanzien van voorafgaand
aan het tijdstip van de overdracht van bevoegdheden en verplichtingen ingediende
subsidieaanvragen of verleende subsidies. Hierop is nader ingegaan in paragraaf 8.2
van deze memorie.Het achtste lid biedt de mogelijkheid regels over de toepassing van de
in dit artikel neergelegde voorziening te stellen bij ministeriële regeling.
Te denken valt daarbij bijvoorbeeld aan een regeling terzake van de wijze
waarop wordt omgegaan met de controle op subsidiabele activiteiten die plaatsvinden
in een andere provincie, dan de provincie waarvan geputeerde staten belast
zijn met het uitdienen van de subsidieverplichtingen (zie het zevende lid).Artikel 93Dit artikel voorziet in die wijzigingen in de artikelen 3 en 4 die noodzakelijk
zijn op het moment dat de bestaande Wet op de Ruimtelijke Ordening zou worden
vervangen door de thans bij de Eerste Kamer aanhangige nieuwe Wet ruimtelijke
ordening.Artikel 94Het voorstel voorziet in het tweede en derde lid in nieuwe bepalingen
met betrekking tot landinrichting, die in de plaats zullen komen van de Landinrichtingswet –
die krachtens het eerste lid wordt ingetrokken – en de inrichtingsbepalingen
van de Reconstructiewet concentratiegebieden (die ingevolge artikel 105 komen
te vervallen). Inrichtingsprojecten die onder de vigeur van genoemde
wetten zijn gestart, worden in beginsel na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
op basis daarvan voortgezet. Het derde lid van onderhavig artikel biedt de
mogelijkheid om daartoe van project tot project de noodzakelijke voorzieningen
te treffen. In het bijzonder gaat het daarbij om het gelijkstellen van procedurestappen
die in het verband van de Landinrichtingswet of de Reconstructiewet concentratiegebieden
zijn gezet met procedurestappen uit het voorliggend wetsvoorstel. Hierin zal
worden voorzien op basis van de hier voorziene ministeriële regeling.
Aangezien de inrichtingsbepalingen van het wetsvoorstel zijn vormgegeven op
basis van de Reconstructiewet concentratiegebieden zal overbrenging van herverkavelingen
op basis van die wet naar het stelsel van het wetsvoorstel in het algemeen
zonder enig bezwaar kunnen. Dat ligt anders bij de Landinrichtingswet. Het
voorgestelde tweede lid biedt dan ook mogelijkheden om bepalingen van het
nieuwe stelsel buiten toepassing te laten en derhalve ten aanzien van de desbetreffende
projecten uit te gaan van de thans geldende procedures. Daarenboven kan worden
vastgesteld dat inrichtingsprojecten op basis van de Landinrichtingswet, waarvoor
de zogenoemde wenszittingen terzake van het plan van toedeling als bedoeld
in artikel 198 van die wet al zijn gehouden, inmiddels zo ver zijn gevorderd
dat van het overbrengen van die projecten naar het nieuwe stelsel geen voordelen
zijn te verwachten maar juist vertragingen omdat dan in feite geheel opnieuw
zou moeten worden begonnen met de voorbereiding en vaststelling van een ruilplan
als voorzien in dit wetsvoorstel. Dergelijke projecten worden dus in ieder
geval op de voet van de Landinrichtingswet voortgezet. Dit is vergelijkbaar
met hetgeen op dit punt in artikel 97 van de Reconstructiewet concentratiegebieden
is bepaald ten aanzien van de overgang van projecten van de Landinrichtingswet
naar de Reconstructiewet, zij het dat in dat artikel het moment van het vaststellen
van regels voor het plan van toedeling, als bedoeld in artikel 195 van de
Landinrichtingswet, als proceduremoment is vastgesteld waarna overbrenging
naar het nieuwe herverkavelingsstelsel achterwege blijft. Aangezien sinds
de wijziging van de Landinrichtingswet op dit punt door de wet van 22 april
2004 (Stb. 223) niet meer in alle gevallen sprake hoeft te zijn van vaststelling
van regels voor het plan van toedeling per individueel project, is aan artikel
195 niet steeds meer een eenduidig moment in elk project te koppelen. In verband
daarmee is in dit wetsvoorstel gekozen voor de daaropvolgende procedurele
stap van de wenszittingen, bedoeld in artikel 198 van de Landinrichtingswet.Artikelen 95 tot 104Deze artikelen voorzien in wijziging van diverse formele wetten waarin
naar de Landinrichtingswet wordt verwezen en hangen alle samen met het feit
dat het voorliggende wetsvoorstel op het punt van de inrichting van het landelijk
gebied de Landinrichtingswet zal vervangen.Separaat zij nog gewezen op artikel 101, onderdeel B. Van de gelegenheid
is gebruik gemaakt om uit artikel 31, zesde lid, de basis te schrappen voor
het stellen van een leeftijdsgrens aan het lidmaatschap van de Commissie beheer
landbouwgronden. Voor deze leeftijdsgrens is geen rechtvaardiging als bedoeld
in artikel 7 van de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid
aan te voeren en bijgevolg dient deze te worden geschrapt.Artikel 105Het grootste deel van de wijzigingen die ten aanzien van de Reconstructiewet
concentratiegebieden worden voorgesteld, heeft betrekking op het schrappen
van die bepalingen die betrekking hebben op inrichting. Daarnaast
zij nog gewezen op onderdeel E van dit artikel, krachtens welk onderdeel ook
de artikelen 31 tot en met 35 van de Reconstructiewet vervallen. Het betreft
hier de bepalingen inzake het opstellen van meerjarige uitvoeringsprogramma’s
voor de reconstructie en in verband daarmee af te sluiten bestuursovereenkomsten
tussen de betrokken ministers en de besturen van de onderscheiden provincies
waar de reconstructie plaatsvindt. De programmering en financiering van de
reconstructie zal echter met de inwerkingtreding van het voorliggend wetsvoorstel
volledig in het daarin voorziene stelsel worden opgenomen, hetgeen afzonderlijke
bepalingen terzake in de Reconstructiewet overbodig maakt.Onderdeel G ten slotte brengt de schadevergoedingsbepaling van artikel
30 van de Reconstructiewet concentratiegebieden, die is gebaseerd op artikel
49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, met laatstgenoemd artikel in lijn
door recente wijzigingen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening met betrekking
tot de heffing van een recht van de aanvrager van een schadevergoeding over
te nemen.Artikel 106De in te trekken Herverkavelingswet Walcheren 1947 heeft geen praktische
betekenis meer nu de daarin voorziene herverkaveling reeds geruime tijd geleden
is afgerond en ook de financiële afwikkeling daarvan volledig heeft plaatsgevonden.Artikel 107Dit artikel strekt tot strafbaarstelling van de verboden, bedoeld in artikel
35, eerste en tweede lid. De strekking van deze verboden is besproken in de
toelichting op dat artikel.De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,C. P. VeermanDe Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A. van GeelDe Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,M. H. Schultz van Haegen-Maas GeesteranusXNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30509-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl