Wijziging Gemeentewet, Wetboek van Strafvordering en Wetboek van Strafrecht tot treffen maatregelen bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast (maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast); Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31467, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

27-05-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31467 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEEL1 DOELEINDEN VAN HET WETSVOORSTEL2 BESCHRIJVING VAN DE OVERLASTPROBLEMATIEK2.1 Aanleiding2.2 Aard en omvang van (groeps)overlast2.3 Overlast door voetbalvandalisme2.3.1 Belang van het wetsvoorstel voor de aanpak van voetbalvandalisme2.3.2 Het bevel van de burgemeester2.3.3 De gedragsaanwijzing van de officier van justitie2.3.4 Ketenbenadering en belang van informatie-uitwisseling2.4 Urgentie en toegevoegde waarde van de voorgestelde
bevoegdheden2.5 Ernstige overlast door jeugdigen onder de twaalf jaar3 DE VOORGESTELDE BEVOEGDHEDEN3.1 De bevoegdheid van de burgemeester3.1.1 Aard en karakter van het bevelGebiedsverbodGroepsverbodMotie-Depla3.1.2 Duur van het bevel3.1.3 Dossier3.1.4 Procedurevoorschriften en rechtsbescherming3.1.5 Handhaving en toezicht3.2 De bevoegdheid van de officier van justitie tot het
geven van een gedragsaanwijzing3.2.1 Aard en karakter van de gedragsaanwijzing3.2.2 Het voorlopige karakter van de gedragsaanwijzing3.2.3 Soorten gedragsaanwijzingen3.2.4 Het geven van de gedragsaanwijzing, handhaving en
rechtsbescherming3.2.5 Nadere aanduiding van de gevallen waarin een gedragsaanwijzing
kan worden gegeven3.3 Afbakening van de bevoegdheden van de burgemeester
en de officier van justitie3.3.1 Karakter van de onderscheiden bevoegdheden3.3.2 Samenloop bij gebiedsverbod in geval van ernstige
openbare ordeverstoring door strafbare feiten3.3.3 Handhaving van het burgemeestersbevel4 DE VERHOUDING VAN DE VOORGESTELDE BEVOEGDHEDEN
TOT HET BESTAANDE INSTRUMENTARIUM4.1 Bestaand bestuurlijk instrumentariumGebiedsverboden op grond van artikel 172 Gemeentewet of
de APVSamenscholingsverbod«FF Kappe»-experiment (Doe-Normaalcontracten
enbevelen)Bestuurlijke ophoudingAanvulling op de bestaande bestuurlijke instrumenten4.2 Bestaand strafrechtelijk instrumentariumAlgemeenGedragsaanwijzingen in het kader van de OM-afdoeningRechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare ordeAanvulling op de bestaande strafrechtelijke bevoegdheden4.3 Conclusie5 FLANKEREND BELEID6 TOETSING AAN GRONDRECHTEN7 GEVOLGEN VOOR DE PRAKTIJK, ADMINISTRATIEVE, BESTUURLIJKE
EN FINANCIËLE LASTEN7.1 Algemeen7.2 Gevolgen voor gemeenten7.3 Gevolgen voor politie7.4 Gevolgen voor openbaar ministerie7.5 Gevolgen voor rechterlijke macht7.6 Financiële gevolgen wetsvoorstel8 VOORBEREIDING EN CONSULTATIEARTIKELSGEWIJS DEELArtikel IOnderdeel AArtikel 172a, eerste lid«Een persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare
orde heeft verstoord of daarbij een leidende rol heeft vervuld»«Bij ernstige vrees voor verdere verstoring van
de openbare orde»Artikel 172a, tweede lidArtikel 172a, derde lidArtikel 172a, vierde tot en met zevende lidArtikel IIOnderdeel AOnderdeel BArtikel IIIOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31467Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 126 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 467Wijziging van de Gemeentewet, het Wetboek van Strafvordering en het
Wetboek van Strafrecht ter regeling van de bevoegdheid van de burgemeester
en de bevoegdheid van de officier van justitie tot het treffen van maatregelen
ter bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast of ernstig belastend
gedrag jegens personen of goederen (maatregelen bestrijding voetbalvandalisme
en ernstige overlast)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGALGEMEEN DEEL1 DOELEINDEN VAN HET WETSVOORSTELIn Nederland is reeds gedurende langere tijd sprake van onaanvaardbare
vormen van overlast, met name in de steden en rond wedstrijden in het betaalde
voetbal. Het ziet er niet naar uit dat deze ernstige overlast binnen afzienbare
tijd zal afnemen of verdwijnen. Een voorbeeld daarvan zijn jongeren die groepsgewijs
ernstig overlastgevend en veelal strafbaar gedrag vertonen, dat zeer belastend
is voor de omgeving. Het kan hierbij gaan om aanhoudende pesterijen van buurtbewoners,
voortdurende vernielingen, steeds wederkerend overlastgevend gedrag op of
aan de weg of andere feiten. Deze vormen van voortdurende overlast kunnen
maatschappelijk dermate onaanvaardbaar zijn dat het noodzakelijk is in te
grijpen om voortzetting te beëindigen. Om die reden dienen de preventieve
instrumenten van de overheid om deze gedragingen te voorkomen, te worden versterkt.
Het wetsvoorstel bevat hiertoe voorstellen. Het wetsvoorstel draagt hiermee
bij aan de aanpak van overlast en verloedering die onderdeel is van het project Veiligheid begint bij Voorkomen (Kamerstukken II 2007/08,
28 684, nr. 119, blz. 8). Ook komt het wetsvoorstel tegemoet aan
de behoefte aan een «voetbalwet» met nieuwe mogelijkheden voor
een stadion- of gebiedsverbod en een meldingsplicht ter bestrijding van voetbalvandalisme.
Dit komt in paragraaf 2.3 aan de orde.Het wetsvoorstel bevat een bevoegdheid voor de burgemeester tot het geven
van een bevel voor de handhaving van de openbare orde. Voorgesteld wordt in
de Gemeentewet een regeling op te nemen voor het opleggen van een langerdurend
gebieds- of groepsverbod door de burgemeester. Een groepsverbod is een verbod
zich binnen een bepaald gebied zonder redelijk doel in groepsverband op te
houden. Zo nodig kan in combinatie met een gebiedsverbod tevens een meldingsplicht
worden opgelegd. Dit bevel van de burgemeester is erop gericht in te grijpen
in die gevallen waarin groepsgewijs gedrag waardoor de openbare
orde ter plaatse wordt verstoord, zich (opnieuw) dreigt voor te doen. Het
gaat hierbij om ernstig overlastgevend gedrag dat reeds eerder heeft plaatsgevonden
en dat bij voortduring wordt herhaald. Ter preventie van volgende herhalingen
van dit ordeverstorende gedrag ter plaatse kan dan met een besluit van de
burgemeester tot het opleggen van een preventief bestuurlijk bevel worden
ingegrepen.Daarnaast bevat het wetsvoorstel een bevoegdheid voor de officier van
justitie tot het geven van een gedragsaanwijzing ter strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde. Voorgesteld wordt in het Wetboek van Strafvordering een
regeling op te nemen voor een gedragsaanwijzing van de officier van justitie
die ertoe strekt – in afwachting van de strafrechtelijke afdoening van
het strafbaar feit door de rechter – de verdachte een gebiedsverbod,
een contactverbod of een meldingsplicht op te leggen, dan wel de aanwijzing
zich te doen begeleiden bij hulpverlening ter voorkoming van nieuwe strafbare
feiten. Ook bepaalde vormen van gedrag van een verdachte jegens slachtoffers
of getuigen kunnen ingrijpen nodig maken ter verdere voorkoming daarvan. Deze
bevoegdheid van de officier van justitie is erop gericht strafbare feiten
die de openbare orde ernstig verstoren of ernstig belastend gedrag van de
verdachte jegens personen dan wel aanhoudende vernielingen te voorkomen. Deze
bevoegdheid ligt in het verlengde van de bevoegdheid van de officier van justitie
tot het vervolgen van personen. Betreft het strafbare feiten die de openbare
orde ernstig verstoren en heeft de officier van justitie strafvervolging ingesteld
en daarbij een gebiedsverbod opgelegd, dan kan de burgemeester aan die verdachte
niet voor hetzelfde gebied een gebieds- of groepsverbod opleggen. In het navolgende
zal verder worden ingegaan op de onderlinge afbakening van de bevoegdheden van
de officier van justitie en de burgemeester, alsmede op de aard van de onderscheiden
maatregelen.2 BESCHRIJVING VAN DE OVERLASTPROBLEMATIEK2.1 AanleidingAanleiding voor dit wetsvoorstel waren onder meer signalen van lokale
autoriteiten dat zij in toenemende mate vormen van structurele ernstige overlast
en voetbalvandalisme ondervinden, waarbij de veroorzakers met het huidige
bestuurlijke en strafrechtelijke instrumentarium onvoldoende adequaat kunnen
worden aangepakt en de overlastgevende situatie of het voetbalgeweld niet
of niet tijdig kan worden beëindigd of voorkomen.Zo doen zich situaties voor waarbij sprake is van escalerende overlast
en criminaliteit door (jeugd)groepen in wijken. De situatie in de Amsterdamse
Diamantbuurt en recent in Kanaleneiland in Utrecht zijn hiervan voorbeelden.
Het betreft aanhoudende ordeverstorende gedragingen in de publieke ruimte,
die een directe aantasting vormen van de veiligheid en leefbaarheid. Het gaat
daarbij veelal om een samenstel van hinderlijke, overlastgevende en criminele
gedragingen. De gevolgen hiervan kunnen voor de omgeving ingrijpend zijn:
mensen die zich in hun eigen woonomgeving bedreigd en onveilig voelen, bewoners
die weggepest worden en verhuizen of winkeliers die hun zaak sluiten en mede
als gevolg daarvan verloederde buurten.De bestaande instrumenten zijn niet altijd toereikend. Dat in dergelijke
gevallen soms onvoldoende of niet vroegtijdig kan worden ingegrepen, is vanuit
het oogpunt van de slachtoffers onbegrijpelijk en is maatschappelijk niet
aanvaardbaar. Bewoners en slachtoffers verwachten een vroegtijdige en kordate
aanpak en spreken de lokale autoriteiten daarop aan.Overlast in de publieke ruimte is mede bepalend voor het beleven van veiligheid
door burgers in de wijken en de centra van steden, zoals eveneens blijkt uit
de Veiligheidsmonitor Rijk 2007. Iets minder dan een op de zes
inwoners (16%) geeft in 2007 aan zich wel eens onveilig te voelen op
plekken waar groepen jongeren rondhangen. Deze plekken worden ook duidelijk
het meeste genoemd als plekken waar mensen zich wel eens onveilig voelen.
Ook zijn er verschillende incidenten bekend van bewoners of ondernemers die
vanwege aanhoudende groepsoverlast besloten hebben te verhuizen of hun onderneming
op te heffen of te verplaatsen. Het is ook om die reden een belangrijk aandachtsveld.
Dit geldt temeer voor de hardnekkige ernstige vormen van overlast.Dit wetsvoorstel past binnen de inspanningen van het kabinet om Nederland
veiliger te maken en de criminaliteit en overlast in de openbare ruimte terug
te dringen. In het Beleidsprogramma van het kabinet-Balkenende IV is als doelstelling
een kwart minder fysieke verloedering en ernstige sociale overlast in 2010
ten opzichte van 2002 opgenomen. Om deze doelstelling te realiseren moeten
nog flinke stappen gezet worden. In het kader van het Beleidsprogramma wordt
de indicator ernstige overlast gebruikt. Deze omvat overlast van groepen jongeren,
overlast van dronken mensen op straat, drugsoverlast en lastig vallen van
mensen op straat. De Veiligheidsmonitor Rijk 2007 geeft aan dat deze indicator
in de afgelopen drie jaren niet is afgenomen, maar stabiel is gebleven.Het kabinet heeft de afgelopen jaren reeds verschillende initiatieven
genomen om de rechtshandhaving en criminaliteitsbestrijding door de overheid
te verbeteren. Belangrijk onderdeel hiervan is het bieden van voldoende en
adequate instrumenten voor het opsporings- en vervolgingsapparaat zodat tijdig
en effectief ingrijpen in strafbaar gedrag mogelijk is. Op dat terrein zijn
veel maatregelen ingezet, zoals de aanpak van veelplegers en de optimalisering
van de toepassing van voorwaardelijke sancties. In paragraaf 4 wordt
hier nader op ingegaan.Aangezien het bestaande pakket aan maatregelen nog niet toereikend is
voor de aanpak van bepaalde vormen van ernstige overlast, is het van belang
om ook de aanpak van overlast te versterken en aanvullende instrumenten in
te zetten die aan een daling van overlast kunnen bijdragen. Gesprekken die
met gemeenten, politie en openbaar ministerie zijn gevoerd, bevestigen dit
beeld. Autoriteiten hebben de wens om te beschikken over instrumenten om tijdig
en adequaat in te kunnen grijpen in geval van stelselmatige ernstige overlast.
Tegen deze achtergrond is dit wetsvoorstel tot stand gekomen, waarbij mede
uitvoering is gegeven aan de motie-Weekers c.s. (Kamerstukken II 2005/06,
30 300 VI, nr. 57) en de motie-Van Schijndel c.s. (Kamerstukken
II 2005/06, 28 684, nr. 76).In het verlengde hiervan heeft het kabinet een actieplan Overlast en Verloedering
vastgesteld waarin verwezen wordt naar dit wetsvoorstel (Kamerstukken II 2007/08,
28 684, nr. 130). Overlast door groepen is een van de thema’s
waarop dit actieplan zich nadrukkelijk richt. Dit actieplan is opgesteld na
overleg met diverse grotere en kleinere gemeenten, waaronder de G4. De G4
hadden al in december 2006 in een brief aan de kabinetsinformateur laten weten
behoefte te hebben aan onverkorte invoering van een nieuw (wettelijk) instrumentarium
voor ernstig overlastgevende groepen.In paragraaf 2.3 wordt nader ingegaan op de problematiek rond voetbalvandalisme
en -geweld.2.2 Aard en omvang van (groeps)overlastLos van incidenten als in de Utrechtse wijken Ondiep en Kanaleneiland
en de Amsterdamse Diamantbuurt en Slotervaart, lijkt het gerechtvaardigd te
stellen dat – hoewel overlast door jeugdgroepen uiteraard geen nieuw
fenomeen is – ernstig overlastgevend gedrag door groepen de laatste
jaren niet alleen in omvang is toegenomen, maar ook in ernst. In verschillende
onderzoeken wordt dan ook benadrukt dat er meer aandacht moet zijn voor deze
groepen. Het merendeel van de ernstig overlastgevende en criminele gedragingen
door jongeren vindt plaats in samenwerking met of in het bijzijn
van andere jongeren. Dit beeld wordt bevestigd in veel lokale analyses en
aanpakken van ernstig overlastgevende en criminele jeugdgroepen. Ook in een
2006 uitgevoerde verkenning naar lokale overlast komt overlast door (jeugd)groepen
bij het merendeel van de ondervraagde gemeenten als probleem naar voren1. Hetzelfde kan gezegd worden van de wijkactieplannen
die gemeenten hebben opgesteld in het kader van de wijkaanpak van het kabinet
Balkenende IV.De Veiligheidsmonitor Rijk 2007 laat zien dat in 2007 ruim tien procent
van de inwoners overlast door groepen jongeren signaleert in de eigen woonbuurt.
Dit percentage wijkt niet wezenlijk af van de percentages in 2005 en 2006.
In deze monitor is evenwel geen onderscheid gemaakt naar de aard van de groepen.In het verlengde van de signalen dat in toenemende mate sprake is van
een problematiek die om serieuze aandacht vraagt, zetten ook gemeenten nadrukkelijk
in op de bestrijding van overlast door (groepen) jongeren. Onderzoek in opdracht
van de VNG laat zien dat deze problematiek binnen het lokale veiligheidsbeleid
voor de periode 2006–2010 sterk in de aandacht staat2. Dit valt ook af te leiden uit de aandacht die de politie besteedt
aan criminaliteit en overlast door jeugdgroepen. Zo is in januari 2006 het
werkproces «inventarisatie jeugdgroepen en aanpak overlastgevende jeugd»
geaccordeerd door de Raad van Hoofdcommissarissen. Voor de inventarisatie
van jeugdgroepen werkte de politie de afgelopen jaren met de zogenaamde shortlistmethodiek
van Beke en Ferwerda. Deze methodiek maakt onderscheid tussen hinderlijke,
overlastgevende en criminele jeugdgroepen. Uit de verschillende inventarisaties
van de politiekorpsen komen grote aantallen jeugdgroepen, waaronder veel hinderlijke,
maar ook veel overlastgevende en – in mindere mate – criminele
jeugdgroepen naar voren.Voor de aanpak van de meeste vormen van (ernstige) overlast en de veroorzakers
daarvan beschikt men over afdoende mogelijkheden om hier adequaat tegen op
te treden. In paragraaf 4 worden deze reeds bestaande instrumenten genoemd.
Het onderhavige wetsvoorstel ziet toe op de ernstige gevallen van stelselmatige
overlast in de publieke ruimte, waartegen nog niet altijd adequaat kan worden
opgetreden en waarvoor het bestaande instrumentarium dus ontoereikend is.Het gaat hierbij veelal om een relatief beperkt aantal gevallen. Meer
in het bijzonder gaat het hierbij om persistente groepsgebonden overlast,
veelal in de vorm van overlastgevende jeugd- of supportersgroepen. Zoals uit
een gehouden inventarisatie is gebleken, betreft het doorgaans een beperkt
aantal duidelijk aanwijsbare groepen, waarbij men aanvullende instrumenten
zoekt om met name de kleine kern die het initiatief neemt en daarbij een leidende
rol heeft, in het overlastgevend gedrag aan te pakken. Deze groepen tonen
ordeverstorende gedragingen in diverse vormen, variërend van het hinderlijk
en zonder redelijk doel rondhangen bij gebouwen of in portieken, betreden
van plantsoenen, joelen, naroepen, bespugen, intimiderend overkomen, wildplassen,
plakken en kladden, hinderlijk drankgebruik, vernieling van auto’s,
bushokjes en ander straatmeubilair, ingooien van ruiten, graffiti, openbare
dronkenschap en schelden, alsmede aanhoudende vernielingen.2.3 Overlast door voetbalvandalisme2.3.1 Belang van het wetsvoorstel voor de aanpak van voetbalvandalismeOp 28 juni 2007 presenteerden de kamerleden Spekman (PvdA), Atsma
(CDA) en Zijlstra (VVD) hun wensen ten aanzien van een «voetbalwet».
Deze hielden in dat bij wet wordt mogelijk gemaakt dat een stadion- of gebiedsverbod
en een meldingsplicht kunnen worden opgelegd ter bestrijding van voetbalvandalisme,
zodat de harde kern die zich schuldig maakt aan voetbalvandalisme
snel en doeltreffend kan worden aangepakt en de goedwillende voetballiefhebber
buiten schot blijft. Door een gebiedsverbod in combinatie met een meldingsplicht
kunnen de hooligans niet bij of rondom een wedstrijd aanwezig zijn en dus
ook niet voor ongeregeldheden zorgen. Het niet-melden heeft een strafrechtelijke
consequentie. Een gebiedsverbod en/of een meldingsplicht kan door zowel de
officier van justitie als de burgemeester worden opgelegd aan personen die
zich schuldig hebben gemaakt aan voetbalvandalisme. Hiermee wordt een «lik-op-stukaanpak»
in de praktijk gebracht. Op lokaal niveau zullen de burgemeester en de officier
van justitie binnen de driehoek afspreken wie wanneer optreedt. De regering
onderschrijft het belang van de aanpak van de harde kern die zich schuldig
maakt aan voetbalvandalisme en deelt de opvatting van de kamerleden dat een
gebiedsverbod en/of een meldingsplicht hierbij belangrijke instrumenten zijn.
Dit wetsvoorstel dient dan ook mede ter bestrijding van voetbalvandalisme.Een andere wens van de kamerleden betrof de strafbaarstelling van de voorbereiding
van openlijke geweldpleging indien daarvan levensgevaar of gevaar voor zwaar
lichamelijk letsel voor een ander te duchten is. Hooligans die afspreken in
een woonwijk of een weiland om daar met elkaar in de slag te gaan, zouden
hierdoor kunnen worden gevolgd en vervolgd. Met name waar de voorbereiding
zich richt op het uitwisselen van informatiedragers, zou de mogelijkheid worden
gegeven de opsporing reeds in een zeer vroeg stadium aan te vangen. De opzet
op het plegen van openlijke geweldpleging kan blijken uit wisseling van internetcontacten,
uitvoerig telefoonverkeer en andere methoden van communicatie-uitwisseling.
Het kabinet zal bij een andere gelegenheid ingaan op deze wens van de kamerleden
en daarbij ook gevolg geven aan de toezegging van de minister van Justitie
aan het kamerlid Teeven (VVD) bij gelegenheid van het debat over gewelddadig
dierenrechtactivisme op 28 juni 2007 over de mogelijkheden van verruiming
van het strafbaar stellen van voorbereidingshandelingen tot openlijke geweldpleging
in de meest ruime vorm (Handelingen II, 87–4855).Voetbalvandalisme is in een groot aantal (wetenschappelijke) studies,
onderzoeken en evaluaties onderwerp van onderzoek geweest1. Door onderzoeken2 is zicht verkregen
op de kenmerken van de hooligans (leeftijd, geslacht, gezinssituatie, school
en arbeidssituatie), de risicofactoren om tot de hooligangroep te (blijven)
behoren (criminele antecedenten, problemen met agressie beheersing, alcohol
en drugs gebruik) en de kenmerken van groepen hooligans. Onderzoek toont ook
aan dat hooligangroepen kunnen worden gekarakteriseerd als losse verbanden
met fluïde grenzen. De kern van de hooligangroep is meestal relatief
duurzaam en samenhangend en bestaat uit personen die al langere tijd deel
uitmaken van de groep. De kernleden vormen een spil van sociale organisatie
van de groep3.Dergelijke bevindingen worden meegenomen bij de integrale aanpak van de
bestrijding van voetbalvandalisme, zoals vastgelegd in het Beleidskader bestrijding
voetbalvandalisme en voetbalgerelateerd geweld (zie ook paragraaf 2.3.4).
Maatregelen tegen voetbalvandalisme op een bepaalde plek – bijvoorbeeld
aanscherping van de maatregelen in het stadion – kunnen leiden tot verplaatsing
van het fenomeen. Hierdoor zijn maatregelen nodig waarmee zowel binnen als
buiten het stadion verstoringen van de openbare orde en strafrechtelijke delicten
aangepakt kunnen worden.Medio 2005 zijn door een interdisciplinaire werkgroep onder leiding van
het ministerie van Justitie en in opdracht van de voorloper van de huidige
Regiegroep bestrijding voetbalvandalisme en geweld4
naast een inventarisatie van de mogelijkheden voor een betere afdwingbaarheid
van stadionverboden, ook eventuele lacunes in het huidige instrumentarium5 om voetbalvandalisme en zware geweldsmisdrijven
aan te pakken, onderzocht1. Daarbij is geconcludeerd
dat er behoefte was aan een bestuurlijke meldingsplicht. In het wetsvoorstel
is een voorstel hiertoe opgenomen.Het aanstichten van voetbalvandalisme gebeurt merendeels door (beperkte)
groepen relschoppers die bij herhaling en stelselmatig de openbare orde ernstig
verstoren door overlastgevend en veelal strafbaar gedrag te vertonen in of
rondom voetbalstadions of voetbalgerelateerde evenementen zoals een huldiging,
dan wel elders. Zo veroorzaakt een kleine groep hooligans ernstige overlast
voor een grote groep burgers waaronder voetballiefhebbers. Bovendien is dit
gedrag ernstig verstorend voor de openbare orde en kan het grote materiële
schade opleveren. Het is van belang dat hiertegen snel en doeltreffend kan
worden opgetreden. De in het wetsvoorstel voorgestelde bevoegdheden kunnen
hierbij een belangrijke rol vervullen en zijn geschikt om in te zetten om
ernstige overlast veroorzaakt door notoire hooligans, te bestrijden. Het gaat
hierbij doorgaans om personen die bij herhaling de openbare orde ernstig verstoren
en zich schuldig maken aan strafbare feiten. Met name het gebiedsverbod in
combinatie met de meldingsplicht, die zowel de burgemeester als de officier
van justitie kunnen opleggen, zijn in dit kader relevant. Daarnaast kunnen
ook een contactverbod en een begeleidingsverplichting – die de officier
van justitie op kan leggen – in bepaalde gevallen een bruikbaar instrument
zijn.Het gebiedsverbod – zo nodig ter effectuering gecombineerd met een
meldingsplicht – kan qua geografische afbakening ruimer zijn maar hierdoor
ook ingrijpender dan de mogelijkheden voor clubs om een stadion(omgevings)verbod
op te leggen. Door middel van een gebiedsverbod kan ook worden ingespeeld
op de verplaatsing van voetbalvandalisme buiten (de omgeving van) het stadion.
Deze bevoegdheid maakt het mogelijk om snel, adequaat en specifiek tegen de
desbetreffende relschoppers op te treden. Hierdoor kan herhaling van verstoringen
van de openbare orde of strafbare feiten worden voorkomen en kan de kans worden
verkleind dat goedwillende burgers lijden onder de gevolgen van voetbalvandalisme.2.3.2 Het bevel van de burgemeesterHet gebiedsverbod en de meldingsplicht kunnen worden opgelegd indien een
persoon herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord en er
ernstige vrees bestaat voor verdere verstoring van de openbare orde. Deze
vrees moet aanwijsbaar zijn; dat wil zeggen dat zij moet blijken uit concrete
aanwijzingen. Het feit dat deze persoon in het verleden betrokken is geweest
bij ernstige ordeverstoringen, kan zo’n concrete aanwijzing zijn.Een voorbeeld ter illustratie. Uit politie-inlichtingen blijkt dat bekende
supporters die eerder herhaaldelijk de openbare orde verstoorden, voornemens
zijn wanordelijkheden te veroorzaken omdat binnenkort een sterk rivaliserende
supportergroep op bezoek komt. In een dergelijk geval kan de burgemeester
een gebiedsverbod opleggen om hooligans gedurende een vastgestelde periode
weg te houden bij het stadion, aangezien zij reeds herhaaldelijk – bij
voorgaande wedstrijden – de openbare orde in of rond het stadion hebben
verstoord, en de ervaring leert dat beide rivaliserende groepen geregeld de
confrontatie aangaan. Dit gegeven kan nog worden ondersteund door aanwijzingen
van bijvoorbeeld internet of afkomstig van informanten. Het instrument wordt
ingezet om te voorkomen dat zich opnieuw een ordeverstoring gaat voordoen.De effectiviteit van het gebiedsverbod kan worden vergroot door het te
combineren met een meldingsplicht. Met betrekking tot de door de burgemeester
op te leggen meldingsplicht kan (lokaal) worden afgesproken waar betrokkene
zich moet melden. Indien betrokkene zich moet melden bij een politiebureau,
kunnen lokaal afspraken gemaakt worden tussen politie en burgemeester welke
politiebureaus hiervoor aangewezen worden. De methode Hooligans
in Beeld1 (landelijk ingevoerd bij alle politiekorpsen)
kan een belangrijk hulpmiddel zijn bij de motivering voor het opleggen van
een meldingsplicht.Bij de bevoegdheid van de burgemeester doet zich logischerwijs de beperking
voor dat gemeenten territoriaal begrensd zijn en de bevoegdheid van de gemeentelijke
bestuursorganen beperkt is tot het gemeentelijke grondgebied. De burgemeester
kan dus een gebiedsverbod en eventueel ter effectuering daarvan een meldingsplicht
opleggen voor thuiswedstrijden van «zijn» supporters en een gebiedsverbod
opleggen aan bezoekende supporters. Daarnaast wordt het mogelijk gemaakt dat
de burgemeester de bezoekende supporters verplicht zich in hun eigen woonplaats
te melden. Daarvoor is wel overeenstemming vereist met de burgemeester van
de gemeente waar betrokkene woonachtig is.Er zijn verschillende locaties denkbaar voor het feitelijke melden. De
keuze dient aan te sluiten bij de lokale situatie en/of lopende (preventieve)
supportersprojecten. Voorbeelden zijn:• bij een politiebureau in hun eigen woonplaats (dat zich op aanzienlijke
afstand van het voetbalstadion dan wel het voetbalevenement bevindt);• in een openbare ruimte op aanzienlijke afstand van het stadion;• bij een door de burgemeester aangewezen ambtenaar.2.3.3 De gedragsaanwijzing van de officier van justitieDe officier van justitie zal – indien er verdenking bestaat van
het plegen van strafbare feiten – bezien of strafrechtelijk optreden
geboden is, gelet op de ernst van de feiten of de persoon van de verdachte.
Voetbalvandalisme kan in dat geval snel en slagvaardig een halt worden toegeroepen
indien de officier van justitie de gedragsaanwijzing geeft dat de verdachte
zich niet mag ophouden op een bepaalde plaats en/of zich op bepaalde tijdstippen
moet melden bij de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar.Het optreden van de officier van justitie zal in elk geval nodig zijn
in geval van ernstige strafbare feiten, gevaarzettende strafbare feiten en
strafbare feiten die belastend zijn voor individuele personen. Dit sluit dan
aan bij de uitgangspunten die gelden in de Aanwijzing bestrijding voetbalvandalisme
en -geweld. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan hooligans die zich
tijdens voetbalwedstrijden (bij herhaling) schuldig maken aan bijvoorbeeld
(vormen van) fysiek geweld, verzet tegen politieambtenaren of veiligheidsdiensten,
bedreiging, discriminerend gedrag (zoals het uiten van racistische spreekkoren),
wapendelicten of ernstige vormen van verbale agressie.Door middel van de gedragsaanwijzing van de officier van justitie kunnen
voorlopige maatregelen genomen worden indien tegen een hooligan ernstige bezwaren
zijn gerezen en onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk is. Aan de hooligan kan
bijvoorbeeld het verbod worden opgelegd zich gedurende een vastgestelde periode
in de omgeving van voetbalwedstrijden of voetbalevenementen te begeven.Het onderhavige wetsvoorstel heeft een meerwaarde op de bestaande wettelijke
mogelijkheden om een strafrechtelijk stadionverbod op te leggen als bijkomende
voorwaarde van een voorwaardelijke straf. Door de gedragsaanwijzing van de
officier van justitie kan direct, voorafgaand aan de terechtzitting, herhaling
van strafbare feiten die kunnen leiden tot ernstige verstoring van de openbare
orde worden voorkomen, en kunnen degenen die verantwoordelijk zijn voor ernstige
en aanhoudende vormen van overlast worden weerhouden van het plegen van nieuwe
strafbare feiten. De officier van justitie hoeft niet eerst de behandeling
van de zaak ter terechtzitting af te wachten voordat er maatregelen genomen
kunnen worden tegen een hooligan. Hierdoor kunnen ook hooligans die feiten
hebben gepleegd waarvoor geen voorlopige hechtenis openstaat vroegtijdig
worden aangepakt, waardoor herhaling van die strafbare feiten of nieuwe, ernstiger
strafbare feiten kunnen worden voorkomen. De hooligan kan immers (al in een
vroeg stadium) worden bevolen zich niet meer op een bepaalde plaats op te
houden en/of zich te melden bij een daartoe aangewezen opsporingsambtenaar.
Een eerdere en adequatere aanpak wordt mogelijk.De officier van justitie zal ter zitting oplegging van een voorwaardelijke
straf vorderen, met als bijzondere voorwaarde een gedragsvoorwaarde die hiermee
overeenkomt, tenzij de officier van justitie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf
aangewezen acht. De rechter kan ingevolge de artikelen 14a en 14c Sr bij een
voorwaardelijke straf voorwaarden stellen omtrent het gedrag. Deze voorwaarden
kunnen onder andere een gebiedsverbod of een meldingplicht inhouden. De gedragsaanwijzing
van de officier van justitie maakt aldus direct ingrijpen mogelijk ter overbrugging
van de periode die gelegen is tussen het moment van het begaan van het strafbare
feit en de veroordeling van de verdachte.De gedragsaanwijzing kan daarbij worden ingezet ter effectuering van het
huidige instrumentarium. De gedragsaanwijzing van de officier van justitie
kan bijvoorbeeld worden opgelegd voorafgaand aan een te vorderen of gevorderd,
door de rechter op te leggen strafrechtelijk stadionverbod. Dit verbod wordt
dan gevorderd in strafzaken waarin sprake is van ernstig voetbalgeweld of
recidiverende hooligans als bijzondere voorwaarde bij een gedeeltelijk voorwaardelijke
straf. Het strafrechtelijk stadionverbod kan eveneens voorafgaand of aanvullend
op een civielrechtelijk stadionverbod worden opgelegd.Met betrekking tot de meldingsplicht uit dit wetsvoorstel kan (lokaal)
worden afgesproken waar betrokkene zich moet melden. Indien betrokkene zich
moet melden bij een politiebureau, kunnen lokaal afspraken gemaakt worden
tussen politie en openbaar ministerie welke politiebureaus hiervoor aangewezen
worden. Deze dienen in de regio van de hooligan gelegen te zijn. Indien de
hooligan woont in de buurt waar de wedstrijd gespeeld wordt, zal een ander
bureau aangewezen moeten worden.Overigens loopt bij het openbaar ministerie en de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) een pilot elektronische stemherkenning, dat een effectievere
en efficiëntere controle op de uitvoering van strafrechtelijke stadionverboden
beoogt, door gebruik te maken van elektronische stemherkenning als controlemiddel
(in plaats van een meldingsplicht als controlemiddel).2.3.4 Ketenbenadering en belang van informatie-uitwisselingBij de aanpak van voetbalvandalisme is, zoals verwoord in het Beleidskader
bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgeweld 20051,
de ketenbenadering uitgangspunt. Dit betekent dat alle betrokken partijen2 vanuit hun eigen verantwoordelijkheid en taken een bijdrage
aan de oplossing leveren. Een goede informatie-uitwisseling tussen burgemeester,
politie, openbaar ministerie, clubs en binnen organisatieonderdelen zelf is
daarvoor essentieel. Dit geldt met name voor informatie over de hooligans
van de bezoekende club. Voor een succesvolle aanpak is van desbetreffende
notoire overlastgevers dossierkennis noodzakelijk. Informatie-uitwisseling
tussen onder meer politiekorpsen, betaaldvoetbalorganisaties (BVO’s),
parketten onderling en naar elkaar is – met inachtneming van geldende
wet- en regelgeving – van groot belang. Dit geldt ook voor het melden
van dan wel zich onttrekken aan de diverse stadion(omgevings)verboden en gebiedsverboden
al dan niet gecombineerd met een meldingsplicht in het VoetbalVolgSysteem.
Aansluiting van de BVO’s op dit systeem is momenteel gaande.Goede informatie-uitwisseling en een goede voorbereiding zijn van groot
belang bij de aanpak van grootschalige ongeregeldheden. Om individuele hooligans wegens betrokkenheid bij grootschalige (voetbal)rellen aan
te kunnen pakken én de inzet de nieuwe bevoegdheden achteraf te kunnen
verantwoorden, is het noodzakelijk dat de (herhaaldelijke) ordeverstoring
dan wel het strafbare feit individualiseerbaar en bewijsbaar is. Dat vraagt
onder meer een goede informatie-uitwisseling en een goede logistieke organisatie
van de arrestantenafhandeling1.De werkwijze van «Hooligans in beeld» kan hieraan een bijdrage
leveren. Om ongeregeldheden van supporters te voorkomen moeten ook (en vooral)
de desbetreffende clubs verantwoordelijkheid nemen. Clubs kunnen bijvoorbeeld
de toegangscontrole verscherpen evenals de controle op kaartverkoop. Daarnaast
kunnen uitkaarten van supporters met een meldingsplicht worden geblokkeerd.
Het wetsvoorstel laat de bestaande mogelijkheden onverlet, ook de mogelijkheid
die de KNVB heeft om – indien gepast een civielrechtelijk stadionverbod
op te leggen.2.4 Urgentie en toegevoegde waarde van de voorgestelde
bevoegdhedenZoals uit de vorige paragrafen blijkt, is de aanhoudende problematiek
van groepsoverlast ernstig en structureel van aard. Een uitbreiding van het
instrumentarium is noodzakelijk. Ook al zijn vaak afdoende middelen voorhanden
om (ernstige) overlast te beëindigen, in de geschetste gevallen van aanhoudende
en daardoor ernstige overlast kan tot op heden niet toereikend worden opgetreden.
Dat is onder andere het geval indien sprake is van ernstige overlast door
groepen jongeren en van strafbare feiten die in groepsverband worden veroorzaakt
respectievelijk gepleegd. Op dat vlak is aanvulling van de bestaande bevoegdheden
noodzakelijk. Het wetsvoorstel voorziet daarin. Veelal gaat het om een samenstel
van op zichzelf minder ernstige gedragingen, die al dan niet strafbare feiten
betreffen. Dit biedt doorgaans onvoldoende grond om bestaande strafrechtelijke
en bestuurlijke instrumenten daadwerkelijk en voldoende langdurig te kunnen
toepassen. Hierbij gaat het dan bijvoorbeeld om (lichte) strafbare feiten
waarbij men niet toekomt aan het opleggen van voorlopige hechtenis. Bovendien
zijn de bestaande strafrechtelijke en bestuurlijke instrumenten niet van dien
aard dat daarmee de overlastgevende situatie daadwerkelijk op korte termijn
kan worden aangepakt door voortzetting van de gedragingen te beëindigen.
De overlastgever is bijvoorbeeld onvoldoende onder de indruk van een opgelegde
boete en dit weerhoudt hem er dan ook niet van om wederom in een bepaalde
omgeving of jegens een bepaalde persoon zijn gedrag voort te zetten, dan wel
hij keert na afloop van een gebiedsverbod terug op de plaats waar hij eerder
zorgde voor ernstige overlast. Ook is het met het huidige instrumentarium
in bepaalde gevallen niet mogelijk om met directe ingang verdere voortzetting
van strafbaar gedrag te voorkomen. Ten slotte kan in bepaalde gevallen niet
worden verzekerd dat de overlastgevende situatie voldoende langdurig –
zoals in specifieke gevallen gewenst is – wordt beëindigd.In het Bestuursakkoord Rijk en gemeenten van 4 juni 2007 is overeengekomen
dat geen nieuwe bevoegdheden voor de burgemeester op het terrein van openbare
orde en veiligheid zullen worden geïntroduceerd totdat een visie is ontwikkeld
op de openbareordeportefeuille van de burgemeester. In het akkoord is ook
bepaald dat dit niet geldt voor de lopende of reeds aangekondigde wetvoorstellen
(waaronder het onderhavige). Bij het ontwikkelen van deze visie zal het rapport
van het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement naar de bevoegdheden
ter zake van ordehandhaving en terrorismebestrijding2 worden betrokken. Het onderzoeksrapport en de reactie van het kabinet
op de aanbevelingen van de onderzoekers zijn op 24 april 2008 aan de
Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2007/08, 28 684 en 29 754,
nr. 134). Een van de conclusies in het onderzoek is dat de praktijk het
voorliggende wetsvoorstel als waardevol aanmerkt. De verwachting is, aldus
het rapport, dat met dit wetsvoorstel de bestrijding van overlast
in de praktijk verder kan verbeteren. Er is voor gekozen om het wetsvoorstel
niet aan te houden totdat deze visie op de openbareordeportefeuille van de
burgemeester is ontwikkeld. Los van het bovenstaande worden de gebleken behoefte
en urgentie namelijk ook onderstreept door het COT-rapport.De toegevoegde waarde van de voorgestelde bevoegdheden tot het geven van
een bevel door de burgemeester en tot het geven van een gedragsaanwijzing
door de officier van justitie is erin gelegen dat verdere verstoring van de
openbare orde voor een langere periode kan worden voorkomen, respectievelijk
dat degenen die verantwoordelijk zijn voor ernstige en aanhoudende vormen
van overlast en voetbalvandalisme eerder en adequater kunnen worden weerhouden
van het plegen van nieuwe strafbare feiten. Meerwaarde is verder dat zowel
de officier van justitie als de burgemeester in staat gesteld zal worden in
dergelijke gevallen gevarieerder op te treden. Met de nieuwe bevoegdheden
kan een meer op de specifieke situatie of persoon toegespitste aanpak worden
bereikt, die meer effect zal sorteren.Bovendien schept de bevoegdheid van de officier van justitie tot het geven
van een gedragsaanwijzing de mogelijkheid om (voortzetting van) ernstig belastend
gedrag van de verdachte jegens personen, zoals slachtoffers of getuigen, te
voorkomen. Helaas moet worden vastgesteld dat het in de praktijk gebeurt dat
een verdachte probeert het slachtoffer of een getuige te beïnvloeden
door hem of haar aanhoudend lastig te vallen, te intimideren of te bedreigen.
Ingeval de verdenking een misdrijf betreft waarvoor voorlopige hechtenis niet
is toegelaten, staat niet de mogelijkheid van (schorsing) van de voorlopige
hechtenis ter beschikking. Ook in geval van een misdrijf waarvoor voorlopige
hechtenis wel is toegelaten, kan dit middel soms te zwaar zijn en zou een
gedragsaanwijzing als thans voorgesteld uitkomst kunnen bieden.De omstandigheden van het geval bepalen of de bevoegdheden van de burgemeester
en de officier van justitie die dit wetsvoorstel biedt, kunnen worden ingezet.
Deze beperken zich niet noodzakelijk tot voetbalvandalisme en ernstige overlast
door jongeren. Een voorbeeld van een mogelijke andere toepassing zijn gevallen
waarbij homoseksuelen in bepaalde uitgaansgebieden stelselmatig worden lastiggevallen,
bedreigd of te maken krijgen met geweld. Wil een burgemeester in dergelijke
gevallen kunnen ingrijpen op basis van voorliggend wetsvoorstel, dan moet
er sprake zijn van herhaaldelijke, groepsgewijze verstoringen van de openbare
orde.Ook de officier van justitie kan in dit voorbeeld op basis van het wetsvoorstel
ingrijpen als er sprake is van verdenking van een strafbaar feit in combinatie
met een reële kans op herhaling daarvan of met de vrees voor belastend
gedrag jegens personen of goederen. Juist de vrees voor belastend gedrag biedt
de officier van justitie, ten opzichte van de burgemeester, een alternatieve
onderbouwing om een aanwijzing richting geweldplegers te geven in het geval
van geweld tegen homoseksuelen.Een ander terrein waarop toepassing mogelijk is, betreft radicaal dierenrechtactivisme.
De Tweede Kamer heeft naar aanleiding van het debat over dierenrechtactivisme
op 28 juni 2007 de motie van het lid Van Haersma Buma c.s. over het inzetten
van de bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid tegen radicale dierenactivisten
(Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI, nr. 104) aangenomen. Het kabinet
is van mening dat beter het wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme
en ernstige overlast hiervoor benut kan worden. Toepassing van de bevoegdheden
die dit wetsvoorstel de burgemeester en de officier van justitie biedt, is
mogelijk wanneer de situatie aansluit bij de criteria die voor toepassing
van deze bevoegdheden in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Te denken valt aan
acties van dierenrechtactivisten waarbij sprake is van herhaaldelijke
groepsgewijze overlast of verdenking van een strafbaar feit in combinatie
met een reële kans op herhaling daarvan of met de vrees voor belastend
gedrag jegens personen of goederen.In paragraaf 2.3.1 is reeds ingegaan op de toezegging van de minister
van Justitie aan het Tweede Kamerlid Teeven (VVD) met betrekking tot het strafbaar
stellen van voorbereidingshandelingen tot openlijke geweldpleging.2.5 Ernstige overlast door jeugdigen onder de twaalf jaarIn het overleg tussen het Rijk en de gemeenten is naar voren gekomen dat
de mogelijkheden voor aanpak van kinderen onder de 12 jaar tekort schieten.
De praktijk leert dat er onvoldoende instrumenten beschikbaar zijn om kinderen
in deze leeftijdscategorie die ernstige overlast veroorzaken, preventief aan
te pakken en krachtig in hun gedrag te corrigeren.In het verlengde hiervan zijn in het actieplan Overlast en Verloedering,
dat op 10 maart 2008 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken
II 2007/08, 28 684, nr. 130), tal van acties in dit kader aangekondigd,
waaronder een onderzoek naar de mogelijkheid van burgemeesters om opvoedingsondersteuning
dwingend op te leggen. Ook is in dit actieplan aangegeven dat in de uitwerking
van dit wetsvoorstel vermeld zou worden in hoeverre de maatregelen die de
burgemeester kan treffen, onder omstandigheden ook op twaalfminners van toepassing
kunnen zijn.De officier van justitie kan geen gedragsaanwijzing geven aan ernstig
overlastgevende jeugdigen beneden de 12 jaar; zij kunnen immers niet vervolgd
worden voor hun ernstig overlastgevende gedragingen. Deze strafrechtelijke
leeftijdsgrens vormt in de praktijk ook een beletsel voor het opleggen van
een bevel door de burgemeester aan een overlastgevende twaalfminner, omdat
evenmin strafrechtelijke vervolging mogelijk is tegen een overtreding van
het bevel.Een aanpak van ernstig overlastgevende twaalfminners is wel mogelijk door
toepassing van een STOP-reactie en, in voorkomende gevallen, een aanpak door
Bureau Jeugdzorg. Daartoe kan het beleid ter zake van de toepassing van STOP
en de lijst van feiten waarvoor STOP in de praktijk wordt toegepast, worden
aangepast. De STOP-reactie betreft een aanbod aan de ouders en omvat een gesprek
met ouders en kind, een leeractiviteit voor het kind en, indien van toepassing,
het aanbieden van excuses aan de benadeelde. De STOP-reactie is mogelijk in
geval van lichte strafbare feiten, die gepaard kunnen gaan met overlast en
verstoring van de openbare orde. Ernstige overlast hoeft niet te worden afgewacht,
eerder ingrijpen is mogelijk.In geval van twaalfminners die meerdere of ernstiger strafbare feiten
plegen, dient melding bij Bureau Jeugdzorg te worden gedaan. Bureau Jeugdzorg
kan de zaak bij de Raad voor de Kinderbescherming melden met het oog op een
kinderbeschermingsmaatregel. Vervolgens kan de kinderrechter op verzoek van
de Raad voor de Kinderbescherming een minderjarige onder toezicht stellen.
Het Bureau Jeugdzorg dat de ondertoezichtstelling uitvoert, kan bijvoorbeeld
zo nodig opvoedingsondersteuning opleggen. Versnelling in de behandeling van
meldingen is reeds in gang gezet. Een minderjarige kan in ernstige gevallen
in het kader van de ondertoezichtstelling ook uit huis worden geplaatst.In het actieplan Overlast en Verloedering is aangegeven dat zal worden
bezien of de huidige mogelijkheden om maatregelen te treffen ten aanzien van
twaalfminners volstaan. De minister van Justitie doet in de eerste helft van
2008 onderzoek naar het aantal twaalfminners dat delicten pleegt en naar het
gevoerde beleid in de ons omringende landen ten aanzien van twaalfminners.
In dit kader zal worden bepaald of doorontwikkeling van de STOP-reactie nodig
is. Daarnaast gaan de minister voor Jeugd en Gezin, de minister van Justitie
en de gemeenten na of het civiele pakket voor de aanpak van twaalfminners
volstaat. In dit kader zal ook de inzet van financiële prikkels
ten aanzien van de ouders worden onderzocht. Voor de zomer van 2008 zal worden
besloten of nadere maatregelen, al dan niet in het kader van het strafrecht,
nodig zijn om de criminaliteit onder twaalfminners effectief aan te pakken.3 DE VOORGESTELDE BEVOEGDHEDEN3.1 De bevoegdheid van de burgemeester3.1.1 Aard en karakter van het bevelGebiedsverbodDe in dit wetsvoorstel geïntroduceerde bevelsbevoegdheid van de burgemeester
heeft als doel de handhaving van de openbare orde. Uit de wetsgeschiedenis
van de Gemeentewet blijkt dat het begrip «handhaving van de openbare
orde» twee elementen bevat: de daadwerkelijke voorkoming van zich concreet
voordoende of dreigende verstoringen van de openbare orde enerzijds en de
algemene, bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten anderzijds. De burgemeester
heeft in het kader van deze bestuurlijke verantwoordelijkheid een algemene
zorg voor de voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde
en rust in de gemeentelijke samenleving, naast de preventieve functie die
van het strafrecht uitgaat. Genoemde zorg van de burgemeester maakt deel uit
van diens handhavingstaak, van waaruit hij bestuurlijke en politiële
maatregelen kan entameren ter voorkoming van strafbare feiten en verstoringen
van de openbare orde.1 Het wetsvoorstel creëert
een specifieke bevoegdheid voor de burgemeester om een (zo nodig langdurig)
gebiedsverbod op te leggen aan personen, deel uitmakend van een groep, die
door hun gedragingen de openbare orde herhaaldelijk verstoren of die daarbij
een leidende rol hebben gehad. Dit bevel kan, teneinde de werking en het te
bereiken doel verder te effectueren, worden aangevuld met een meldingsplicht.
Met het gebiedsverbod krijgt de ordeverstoorder een verbod opgelegd om zich
(al dan niet gedurende bepaalde tijdstippen) in een bepaalde straat of een
gedeelte van een wijk te bevinden. Deze nieuwe vorm van een gebiedsverbod
kan aanzienlijk langer duren dan de gebiedsverboden die thans op grond van
de zogenoemde «lichte» bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde
lid, van de Gemeentewet of op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening
(APV) worden opgelegd. Het bestaande systeem van gebiedsverboden krachtens
artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en de APV wordt dan ook niet door
dit wetsvoorstel aangetast. De nadruk in het onderhavige voorstel ligt immers
op de ernstige overlast als gevolg van gedragingen in groepsverband. Ter handhaving
van de openbare orde kan de burgemeester daartoe een gebiedsverbod voor maximaal
drie maanden (met de mogelijkheid van verlenging tot maximaal negen maanden)
opleggen. Voor alle gevallen van niet-groepsgebonden overlast, maar ook voor
gevallen van groepsgebonden overlast waarbij de burgemeester een langdurig
gebiedsverbod of een meldingsplicht (nog) niet nodig acht, kan hij gebruik
blijven maken van het bestaande instrumentarium (APV-bepalingen en artikel
172, derde lid, van de Gemeentewet).Een voorbeeld kan een en ander verduidelijken. Een aantal personen bevindt
zich regelmatig en langdurig op bepaalde openbare plekken in een wijk. Hun
gedrag kenmerkt zich door onverantwoord rijgedrag, geluidsoverlast, openbare
dronkenschap, het rondhangen in portieken, zich agressief gedragen naar omwonenden
en het uitschelden en lastig vallen van voorbijgangers. De aanwezigheid van
betrokkenen in de wijk dient geen redelijk doel en leidt tot een optelsom
van incidenten en klachten van omwonenden. Al met al wordt de orde en rust
in het publieke domein ernstig verstoord, waardoor sprake is van een serieus openbareordeprobleem. De burgemeester geeft daarom een gebiedsverbod,
waardoor betrokkenen zich een aantal maanden niet mogen bevinden op de locaties
waar zij overlast veroorzaakten. In een concreet geval kan het gebiedsverbod
nog extra kracht worden bijgezet in de vorm van een meldingsplicht. Dit komt
erop neer dat de ordeverstoorder wordt verplicht om zich bij een nader aangegeven
instantie op een nader aangegeven tijdstip (al dan niet meerdere malen gedurende
een langere periode) te melden. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat de ordeverstoorder
zich moet melden bij het politiebureau. Ook deze plicht richt zich, als onderdeel
van het gebiedsverbod, op het handhaven van de openbare orde en het voorkomen
van verstoring van de openbare orde elders op dat moment. De ordeverstoorder
krijgt bijvoorbeeld de plicht zich iedere zaterdagavond om 20.00 uur en iedere
koopavond om 18.00 uur te melden bij zijn buurtagent. De meldingsplicht is
daarmee een aanvulling op de werking van het gebiedsverbod en dient ter effectuering
van het te bereiken doel, namelijk het herstel van de openbare orde en het
voorkomen van verdere verstoring daarvan op de concreet aangewezen locatie.
Indien een gebiedsverbod wordt gecombineerd met een meldingsplicht worden
aan de motivering uiteraard nog zwaardere eisen gesteld, met name voor wat
betreft de proportionaliteit van het bevel.De meldingsplicht kan zich ook uitstrekken tot een andere gemeente. Vooral
bij voetbalvandalisme is dat van belang. De burgemeester van de gemeente waar
een (risico)wedstrijd wordt gespeeld, kan op die manier voorkomen dat bepaalde
hooligans naar de wedstrijd gaan afreizen door hun een gebiedsverbod voor
de omgeving van het stadion op te leggen in combinatie met de verplichting
zich tijdens de wedstrijd in hun eigen woonplaats te melden, zulks in overeenstemming
met de burgemeester van de desbetreffende gemeente. Ook bij andere vormen
van ernstige overlast die wordt veroorzaakt door personen afkomstig uit een
andere gemeente, kan een zodanige meldingsplicht haar diensten bewijzen.GroepsverbodDe meeste APV’s kennen een zogenaamd samenscholingsverbod. Sinds
enige maanden wordt dit samenscholingsverbod in Utrecht en Den Haag gericht
gehandhaafd. Het middel van gerichte handhaving van het samenscholingsverbod
is evenwel niet in alle gevallen een volwaardig alternatief voor een individueel
bevel van de burgemeester zoals het gebiedsverbod. Het samenscholingsverbod
krachtens de APV is immers een algemeen verbod. Overtreding daarvan is in
strafrechtelijke zin geen misdrijf, maar een overtreding (artikel 154 van
de Gemeentewet). Bovendien kan twijfel rijzen welk groepsgewijs bijeenkomen
van personen kan worden aangemerkt als samenscholing1.In de praktijk blijkt er een duidelijke behoefte te bestaan aan een instrument
om ongewenste groepsvorming tegen te gaan. Het wetsvoorstel biedt daarom de
burgemeester de mogelijkheid naast of in de plaats van het gebiedsverbod een
zogenaamd groepsverbod op te leggen. Dit betekent dat hij de overlastpleger
een bevel kan geven zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente
op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer
dan drie andere personen in groepsverband op te houden. Dit is niet een voor
een ieder geldend samenscholingsverbod als bedoeld in de APV, maar een individueel
bevel dat ongewenste groepsvorming in een bepaald gebied tegengaat. De maatregel
is niet gericht tegen de groep als zodanig, maar tegen een of meer individuen
in de groep. Er hoeft geen sprake te zijn van een samenscholing in de zin
van de APV. Wel dient er sprake te zijn van ernstige vrees voor verdere verstoring
van de openbare orde.Een bevel van de burgemeester, inhoudende het opleggen van een groepsverbod,
is – anders dan het vaststellen van een (gericht) handhavingsbeleid
met betrekking het samenscholingsverbod – een beschikking waartegen
krachtens de Awb voor belanghebbende de mogelijkheid van bezwaar
en beroep bij de bestuursrechter openstaat. Ook kan hij zo nodig een voorlopige
voorziening vragen.Motie-DeplaOp 5 juli 2007 heeft de Tweede Kamer de motie-Depla aangenomen, waarin
de Kamer de regering verzoekt om bij de voorbereiding van het onderhavige
wetsvoorstel te overwegen ook als mogelijke bestuurlijke maatregel op te nemen
het opleggen van een begeleidingsplicht, zoals verplichte opvoedingsondersteuning
(Kamerstukken II 2006/07, 30 136 en 28 684, nr. 16). Ter uitvoering
van deze motie is door de ministeries voor Jeugd en Gezin, Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en Justitie in de gesprekken met de G4 naar aanleiding
van Slotervaart en Kanaleneiland de behoefte hieraan onderzocht. Hierin hebben
enkele van de G4-gemeenten aangegeven dat behoefte bestaat aan meer doorzettingsmacht
van de burgemeester richting gezin en instellingen. In het actieplan Overlast
en Verloedering (Kamerstukken II 2007/08, 28 684, nr. 130) is nader
omschreven welke initiatieven in dit kader zullen worden ondernomen.3.1.2 Duur van het bevelOp basis van de specifieke feiten en omstandigheden bepaalt de burgemeester
in een concreet geval de duur van het bevel. Deze feiten en omstandigheden
kunnen zijn gelegen in de frequentie, de aard en ernst van de overlast, alsmede
in de achtergronden van de persoon. De periode waarvoor het bevel kan worden
opgelegd, is gemaximeerd op drie maanden. Het bevel kan tweemaal met een periode
van ten hoogste drie maanden worden verlengd indien dat uit een oogpunt van
handhaving van de openbare orde noodzakelijk is. Iedere verlenging moet worden
aangemerkt als een nieuwe beschikking waartegen beroep openstaat, en iedere
verlenging zal ook steeds met redenen omkleed moeten worden. Een bevel mag,
inclusief verlengingen, niet langer duren dan negen maanden.De burgemeester dient een opgelegde maatregel tussentijds te wijzigen
ten gunste van de betrokkene, indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe
aanleiding geven. Dit betekent dat – vanuit een oogpunt van proportionaliteit –
een opgelegde maatregel wordt beperkt of ingetrokken zodra daartoe aanleiding
is. Daarnaast heeft de burgemeester de bevoegdheid op grond van nieuwe feiten
of omstandigheden een maatregel tussentijds ten nadele van de betrokkene te
wijzigen (uit te breiden). Indien het nieuwe feiten of omstandigheden betreft
die geheel of grotendeels losstaan van de gedragingen die aanleiding hebben
gegeven tot het oorspronkelijke bevel, ligt het veeleer voor de hand de oorspronkelijke
maatregel in te trekken en een nieuwe maatregel op te leggen.Tot slot wordt bepaald dat de burgemeester een opgelegde maatregel moet
intrekken zodra deze niet langer noodzakelijk is ter voorkoming van verdere
verstoringen van de openbare orde. Dit is een belangrijke waarborg voor de
betrokkene dat een maatregel nooit langer duurt dan strikt noodzakelijk is.3.1.3 DossierBij zijn besluit baseert de burgemeester zich op een gedocumenteerd dossier.
De politie heeft daarin een taak waar het gaat om de verzameling van feiten
en achtergronden. Het betreft immers een bevel ter handhaving van de openbare
orde en in dat kader bedient de burgemeester zich van de onder zijn gezag
staande politieambtenaren. Dit sluit overigens niet uit dat ook andere instanties –
met inachtneming van de geldende privacyregels – bij het aanleveren
van relevante feiten en omstandigheden een taak kunnen hebben. Indien bijvoorbeeld
de ordeverstoorder blijk heeft gegeven van een weigerachtige
houding om deel te nemen aan gemeentelijke«drang- en dwangtrajecten»
rondom scholing en leer-werktrajecten of langdurig schooluitval of spijbelgedrag
vertoont, en daarmee blijk geeft van een andere dagbesteding, o.a. in de vorm
van ordeverstorend gedrag, kunnen ook andere instanties, zoals de gemeentelijke
sociale dienst, de dienst onderwijs, het Centrum voor Werk en Inkomen en dergelijke
voor de noodzakelijke gegevens zorg dragen. De bovenbedoelde werkwijze is
al gebruikelijk binnen de persoonsgerichte aanpak van veelplegers. De verantwoordelijkheid
en regie voor het samenstellen van het dossier berust bij het gemeentebestuur.
Het dossier geeft inzicht in:• het samenstel van gedragingen respectievelijk de aard van de ordeverstoringen
(blijkens uit meldingen, mutaties, processen-verbaal, signalen uit de buurt,
waarnemingen zoals bekend bij politie, jeugdzorg e.a.) van de betrokken groep
en persoon;• het aantal klachten rond overlast afkomstig uit een bepaalde buurt,
het aantal aangiften van bijvoorbeeld vernielingen e.d., het aantal keren
dat een ordeverstorende groep is bezocht en het gemiddeld aantal ordeverstoorders
dat aanwezig op een hangplek;• de vrees voor verdere herhaling van ordeverstorend gedrag;• een beschrijving van de overlastgevende groep en de voorlopers
daarbij en in het bijzonder de persoon tot wie het bevel zich moet richten,
incl. een overzicht van de interventies tot dan toe en het effect daarvan;
en• de urgentie van het opleggen van het bevel door de burgemeester.3.1.4 Procedurevoorschriften en rechtsbeschermingHet bevel van de burgemeester is een beschikking en moet dus voldoen aan
het bepaalde in hoofdstuk 3 (betreffende «besluiten») en hoofdstuk
4, titel 4.1. (betreffende «beschikkingen») van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb).De burgemeester zal zich bij het opleggen van het bevel een beeld moeten
vormen van de ernst van de situatie, de vrees voor verdere verstoring van
de openbare orde en andere relevante feiten en omstandigheden. De eis van
zorgvuldige voorbereiding van besluiten (artikel 3:2 Awb) en de eis van belangenafweging
(artikel 3:4 Awb) brengen dit mee. De noodzaak om het besluit te nemen dient
ook deugdelijk te worden gemotiveerd (artikel 3:46 Awb) en bij de bekendmaking
van het besluit te worden vermeld (artikel 3:47 Awb). De burgemeester baseert
zich daarbij op een gedocumenteerd dossier (zie paragraaf 3.1.3). In
het bevel moet worden vermeld door welke gedragingen en op welke tijdstippen
en plaatsen de betrokken persoon herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde
heeft verstoord, dan wel op grond van welke gedragingen de burgemeester tot
het oordeel is gekomen dat betrokkene daarbij een leidende rol heeft gehad,
alsmede een concrete aanduiding van de objecten in of in de omgeving waarvan
deze persoon zich niet mag bevinden dan wel van het gedeelte of bepaalde delen
van de gemeente waar deze persoon zich niet (al dan niet in groepsverband)
mag bevinden. Naast deze aspecten moet in het bevel worden geëxpliciteerd
waarom de maatregel in het concrete geval noodzakelijk is.Ten aanzien van de voorbereiding van beschikkingen kent artikel 4:8 Awb
een hoorplicht voor ambtshalve belastende beschikkingen van bestuursorganen
en voor situaties waarin een voor de geadresseerde gunstige beschikking voor
derde-belanghebbenden ongunstig uitwerkt. Bij een besluit tot het opleggen
van een bevel door de burgemeester op grond van het onderhavige wetsvoorstel
zal met name de eerste categorie van toepassing zijn. Artikel 4:11, onderdeel
c, Awb geeft een uitzondering op deze hoorplicht, die voor de voorbereiding
van een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel van belang
is. Deze uitzondering omvat de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om toepassing
van artikel 4:8 Awb achterwege te laten voor zover het met de
beschikking beoogde doel (het voorkomen van ordeverstoringen door de betrokkene
aan wie de maatregel is opgelegd) slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende
daarvan niet reeds van te voren in kennis is gesteld. Indien dit met voldoende
zekerheid kan worden vastgesteld, biedt artikel 4:11, onder c, Awb een grondslag
om voor zover nodig van het horen af te zien. Deze afweging zal van geval
tot geval moeten worden gemaakt. Voorts kan van de hoorplicht worden afgezien
indien de vereiste spoed zich daartegen verzet (artikel 4:11, onder a, Awb).Voordat de burgemeester overgaat tot het geven van een bevel als bedoeld
in artikel 172a van de Gemeentewet, zal hij overleg voeren met de officier
van justitie, veelal in de lokale driehoek. Daar vindt de afstemming plaats
tussen de maatregelen die de burgemeester kan treffen en de maatregelen die
de officier van justitie in het strafrechtelijke traject kan treffen. Indien
de officier overgaat tot het opleggen van een gebiedsverbod aan een verdachte,
ziet de burgemeester af van het opleggen van hetzelfde gebiedsverbod –
of een groepsverbod voor hetzelfde gebied – aan deze persoon (artikel
172a, derde lid, van de Gemeentewet). Uiteraard kan de burgemeester betrokkene
wel naar aanleiding van gedragingen in een ander gebied alsnog, na overleg
met de officier van justitie, een gebieds- of groepsverbod opleggen. Dat kan
nodig zijn als betrokkene zijn overlastgevende activiteiten verplaatst naar
een ander gebied of een andere gemeente.Het besluit tot het geven van een bevel wordt genomen door de burgemeester
zelf en kan niet worden gemandateerd, evenmin als het besluit tot verlenging,
wijziging of intrekking van een bevel of het besluit tot verlening van ontheffing
(artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet). Het opdragen van deze bevoegdheid
aan anderen, bijvoorbeeld aan de onder het gezag van de burgemeester staande
politieambtenaren, is niet gewenst.Het bevel kan pas in werking treden nadat het aan de belanghebbende is
bekend gemaakt (artikel 3:40 Awb). De wijze van bekendmaking kan geschieden
door schriftelijke toezending dan wel door uitreiking aan de belanghebbende
(artikel 3:41 Awb). Indien het bevel rechtstreeks aan de belanghebbende wordt
uitgereikt kan dit plaatsvinden door de politie. Deze taak kan ook worden
opgedragen aan medewerkers van de gemeente.Degene aan wie het bevel is opgelegd en eventuele andere belanghebbenden
kunnen tegen de beschikking, conform de Awb, bezwaar en beroep aantekenen.
Het beroep op de bestuursrechter heeft geen schorsende werking. Een belanghebbende
bij de bestuurlijke maatregel kan evenwel op grond van artikel 8:81 Awb een
verzoek om voorlopige voorziening indienen bij de voorzieningenrechter van
de rechtbank.Met betrekking tot de proportionaliteit (artikel 3:4 Awb) geldt dat de
beperking van het recht zich vrijelijk te verplaatsen in verhouding moet staan
tot het te bereiken doel. Gezien de structurele overlast die door betrokkene
en de groep waarvan hij deel uitmaakt, wordt veroorzaakt, is een ingreep in
zijn bewegingsvrijheid volgens de regering gerechtvaardigd. Het moet, zoals
gezegd, gaan om herhaaldelijk ordeverstorend gedrag in groepsverband. Om dit
te onderbouwen is gedegen dossieropbouw nodig op basis waarvan besloten kan
worden tot het gebieds- of groepsverbod, voor wat betreft het gebiedsverbod
zo nodig in combinatie met de meldingsplicht. Er kan immers niet op basis
van één incident worden overgegaan tot oplegging van het bevel.
Deze dossieropbouw zal geschieden op basis van de kennis en ervaring van verschillende
betrokken partijen. Zij zijn de eerst aangewezenen om een risicotaxatie op
te stellen van het gedrag en zullen in dat verband nauw moeten samenwerken
om vervolgens de burgemeester bij te staan in een degelijk gemotiveerde beslissing.
Op de samenstelling van het dossier en de rol van de diverse partners is in
paragraaf 3.1.3 reeds ingegaan.Het opgelegde bevel wordt, met het oog op de proportionaliteit, beperkt
in tijd en plaats. Uitgangspunt is dat een gebiedsverbod niet mag leiden tot
een inbreuk op het gezinsleven van betrokkene. Een gebiedsverbod kan zich
daarom in principe niet uitstrekken tot de omgeving van zijn woning; bij een
groepsverbod kan dat uiteraard wel. Evenmin zal een gebiedsverbod betrokkene
mogen beperken in de uitoefening van zijn godsdienst of levensovertuiging,
tenzij bijzondere omstandigheden daartoe nopen. Ook de mogelijkheden voor
betrokkene om in zijn levensonderhoud en dat van zijn gezinsleden te voorzien,
mogen niet worden beperkt als gevolg van een gebiedsverbod. De beschikking
waarbij de maatregel wordt opgelegd, zal een exacte omschrijving bevatten
van het gebied waar betrokkene zich niet (al dan niet in groepsverband) mag
bevinden. Gedacht moet worden aan het aangeven van de straten die de grens
vormen van het gebied waarbinnen betrokkene zich niet (al dan niet in groepsverband)
mag bevinden. De afbakening zal in ieder geval zodanig moeten zijn, dat daarover
geen misverstanden kunnen ontstaan.Van belang met het oog op de subsidiariteit is dat eerst minder ingrijpende
maatregelen moeten worden ingezet. De inschatting of het bevel zal worden
toegepast moet per individueel geval zorgvuldig worden afgewogen. Daarbij
zal ook acht worden geslagen op andere bestaande instrumenten, waaronder de «lichte»
bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en de bevoegdheden
van de burgemeester krachtens de APV. Het dossier beargumenteert de noodzaak
van het opleggen van het bevel boven andere interventiemogelijkheden.3.1.5 Handhaving en toezichtDe politie heeft een taak in de sfeer van het toezicht op de naleving
van het door de burgemeester krachtens artikel 172a van de Gemeentewet opgelegde
bevel. Dit sluit overigens niet uit dat op lokaal niveau afspraken kunnen
worden gemaakt om het toezicht op de naleving tevens op te dragen aan buitengewoon
opsporingsambtenaren of andere toezichthouders in dienst van de gemeente.
De toezichthouders kunnen fungeren als extra «ogen en oren» voor
de politie. Het niet naleven van een burgemeestersbevel als bedoeld in artikel
172a van de Gemeentewet is strafbaar op grond van artikel 184 van het Wetboek
van Strafrecht (Sr). Volgens deze bepaling is het negeren van een ambtelijk
gegeven bevel strafbaar en gekwalificeerd als misdrijf. De officier van justitie
kan in zo’n geval de zaak aanbrengen bij de strafrechter of eventueel,
als de zaak zich daarvoor leent, op grond van de Wet OM-afdoening, zelf afdoen.
Deze wijze van sanctionering past in de bestaande systematiek met het negeren
van burgemeestersbevelen die op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet,
of op grond van de APV worden opgelegd.Politie en openbaar ministerie kunnen de bestaande werkwijze op dezelfde
wijze toepassen. Aldus wordt met de handhaving – maar ook met de wijze
van voorbereiding, dossiervorming en -opbouw, oplegging en uitreiking van
bevelen als bedoeld in artikel 172a Gemeentewet – aangesloten bij de
methoden rondom de bestaande burgemeestersbevelen. Bij de handhaving zal de
politie een belangrijke rol spelen. Het wordt overigens niet verwacht dat
maatregelen die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel ter aanvulling van het
bestaande instrumentarium (de «lichte» bevelsbevoegdheid en de
bevoegdheden krachtens de APV), alleen al vanwege de limitatief in de wet
opgenomen grond waarop deze maatregelen kunnen worden opgelegd, op grote schaal
zullen worden toegepast. Het zal in praktijk waarschijnlijk om een beperkt
aantal personen gaan. Om deze reden wordt verwacht dat de handhavingslast
gering zal zijn. Bij de handhaving kan – indien aanwezig – gebruik
worden gemaakt van beelden die zijn verkregen met bijvoorbeeld gemeentelijke
toezichtcamera’s of camera’s die bedoeld zijn ter beveiliging
van het desbetreffende object.3.2 De bevoegdheid van de officier van justitie tot het
geven van een gedragsaanwijzing3.2.1 Aard en karakter van de gedragsaanwijzingZoals in het voorgaande aan de orde kwam, kunnen bepaalde tot ernstige
overlast aanleiding gevende strafbare feiten dermate onaanvaardbaar zijn dat
het noodzakelijk is voortzetting of herhaling daarvan te voorkomen. Ook bepaalde
vormen van gedrag van een verdachte jegens slachtoffers of getuigen kan vragen
om ingrijpen, bijvoorbeeld in het geval waarin een verdachte van een strafbaar
feit het slachtoffer of een getuige intimideert om deze te beletten een verklaring
af te leggen. Het afwachten van de strafrechtelijke veroordeling door de rechter
is bij dergelijke overlastgevende strafbare feiten en belastend gedrag geen
optie. Nodig is dat de officier van justitie in afwachting van en vooruitlopend
op de uitspraak van de rechter bevoegd is een gedragsaanwijzing te geven,
die met onmiddellijke ingang kan worden ten uitvoer gelegd. Dit is niet alleen
van betekenis in geval van lichtere strafbare feiten waarvoor geen voorlopige
hechtenis is toegelaten. Ook bij misdrijven waarvoor wel voorlopige hechtenis
is toegelaten, zoals vernieling, kan dit van belang zijn, bijvoorbeeld omdat
geen gronden voor voorlopige hechtenis aanwezig zijn. Het doel van de gedragsaanwijzing
is het onmiddellijk voorkomen of beëindigen van strafbaar gedrag dat
de openbare orde ernstig verstoort, belastend is voor personen, dan wel herhaald
gevaar voor goederen oplevert door herhaalde vernielingen. Dit gebeurt door
in te grijpen in die gevallen waarin dergelijk gedrag zich (opnieuw) dreigt
voor te doen. Het zal veelal gaan om gedrag dat reeds eerder heeft plaatsgevonden
en zich opnieuw of bij voortduring voordoet.De gedragsaanwijzing strekt aldus tot het voorkomen van strafbare feiten
en strekt niet tot de bestraffing daarvan. Het voorkomen van strafbare feiten
is vaker een (neven)doelstelling van strafvorderlijke dwangmiddelen. Zo beoogt
de voorlopige hechtenis in bepaalde gevallen de voorkoming van strafbare feiten,
vergelijk artikel 67a, tweede lid, onderdeel 2 Sv. Ook de inbeslagneming van
voorwerpen kan strekken tot het beëindigen of voorkomen van strafbare
feiten. Tot de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde behoort de daadwerkelijke
voorkoming, de opsporing, de beëindiging en de vervolging van strafbare
feiten.Voorgesteld wordt dat een gedragsaanwijzing kan worden opgelegd aan een
verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan. Dit betekent dat er een hogere
graad van verdenking bestaat dat de verdachte de strafbare feiten in verband
waarmee de aanwijzing wordt gegeven heeft begaan.3.2.2 Het voorlopige karakter van de gedragsaanwijzingMet de bevoegdheid tot het geven van een gedragsaanwijzing is beoogd dat
de officier van justitie de verdachte een gedragsaanwijzing kan geven vooruitlopend
op de berechting van de verdachte. In de praktijk is behoefte aan een maatregel
die direct ingrijpen mogelijk maakt en niet hoeft te wachten op onherroepelijke
strafrechtelijke afdoening van het strafbare feit door de rechter. Wel dient
de periode tot de berechting zo kort mogelijk te worden gehouden. In de voorgestelde
regeling is daarom bepaald dat de gedragsaanwijzing van kracht blijft gedurende
maximaal 90 dagen dan wel – indien dit korter is – totdat het
vonnis ter zake van het strafbare feit onherroepelijk is geworden. De periode
van maximaal 90 dagen leidt ertoe dat het van belang is de verdachte op korte
termijn op zitting te brengen. Verlenging is niet mogelijk indien de verdachte
niet is gedagvaard dan wel geen strafbeschikking is uitgevaardigd. Het zal
vaak gaan om strafbare feiten die worden aangebracht bij de politierechter.
In bepaalde gevallen is een zogenaamde AU-afdoening mogelijk (Aanhouden en
uitreiken). In de praktijk neemt deze procedure gemiddeld twee tot zes
weken tijd in beslag. De officier van justitie zal de duur van de gedragsaanwijzing
hierop afstemmen. Indien de officier van justitie een gedragsaanwijzing heeft
gegeven, ligt het in de rede dat hij ter zitting oplegging van een voorwaardelijke
straf zal vorderen, met als bijzondere voorwaarde een gedragsvoorwaarde die
overeenkomt met de door hem reeds gegeven gedragsaanwijzing. Dit kan anders
zijn indien de omstandigheden zodanig zijn gewijzigd, dat de noodzaak van
de gedragsvoorwaarde is komen te vervallen, dan wel indien de officier van
justitie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf aangewezen acht. De rechter
kan ingevolge artikel 14a Sr bepalen dat een deel van de straf niet wordt
ten uitvoer gelegd. Op grond van artikel 14c, onderdeel 5, Sr kan de rechter
daarbij voorwaarden stellen omtrent het gedrag. Deze voorwaarden kunnen bijvoorbeeld
inhouden een straatverbod, een contactverbod, een meldingplicht, of een plicht
tot het volgen van een cursus of het accepteren van hulp bij het behandelen
van een verslaving. De rechter stelt daarbij een proeftijd vast overeenkomstig
artikel 14b Sr. Langs die weg kan de gedragsaanwijzing worden omgezet in een
voorwaarde. De gedragsaanwijzing voorziet zo in de overbrugging van de periode
die gelegen is tussen het moment van het begaan van het strafbare feit en
de veroordeling van de verdachte.Indien de rechter de verdachte veroordeelt tot een voorwaardelijke straf
met een bijzondere (gedrags)voorwaarde en de verdachte gaat daartegen in beroep,
blijft de gedragsaanwijzing van kracht, totdat de periode waarvoor de officier
van justitie de gedragsaanwijzing gegeven heeft, is verstreken. Het beroep
heeft opschortende werking zodat de voorwaardelijke straf nog niet kan worden
ten uitvoer gelegd. Om die reden is in het vierde lid bepaald dat indien niet
tijdig een onherroepelijk vonnis wordt verkregen, de gedragsaanwijzing met
maximaal twee keer kan worden verlengd met een periode van maximaal 90 dagen.
De rechter voor wie de verdachte gedagvaard is te verschijnen kan de gedragsaanwijzing
opheffen indien hij van oordeel is dat niet of niet langer wordt voldaan aan
de in het eerste lid gestelde voorwaarden voor het geven van de gedragsaanwijzing.
Ook kan hij de gedragsaanwijzing wijzigen. In het artikelsgewijze deel wordt
dit nader toegelicht.Indien de voorwaardelijke straf wordt ten uitvoer gelegd, maar de betrokkene
zich niet houdt aan de gedragsvoorwaarde, kan de officier van justitie de
tenuitvoerlegging van het voorwaardelijke deel van de straf vorderen. Zoals
eerder bericht aan de Tweede Kamer (Kamerstukken 30 300 VI, nr. 164)
is het streven erop gericht om bijzondere voorwaarden in het kader van schorsing
van de voorlopige hechtenis en in het kader van de voorwaardelijke veroordeling
ruimer en effectiever toe te passen. Hiertoe worden maatregelen voorbereid,
die onder andere zien op de snelheid van tenuitvoerlegging van voorwaardelijke
straffen, indien de voorwaarden door de veroordeelde niet worden nageleefd.
Voorwaardelijke sancties bieden meer dan korte vrijheidsstraffen aanknopingspunten
om iemands gedrag te beïnvloeden en kunnen worden gebruikt om iemand
gericht in zijn vrijheid te beperken zonder dat van vrijheidsbeneming sprake
hoeft te zijn.3.2.3 Soorten gedragsaanwijzingenHet kan gaan om vier soorten gedragsaanwijzingen. De eerste betreft de
gedragsaanwijzing zich niet op te houden in een bepaald gebied. Een dergelijk
straat- of gebiedsverbod kan bijvoorbeeld voorkomen dat de verdachte die zich
schuldig maakt aan aanhoudend hinderlijk strafbaar gedrag in een bepaalde
buurt, zich opnieuw in die buurt zal misdragen. De tweede gedragsaanwijzing
die mogelijk is, betreft de aanwijzing zich te onthouden van contact met een
bepaalde persoon of bepaalde personen. Dit kan bijvoorbeeld effectief zijn
in het geval waarin een verdachte het slachtoffer of een getuige lastig valt.
De derde gedragsaanwijzing is de aanwijzing zich op bepaalde
tijdstippen te melden bij de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar. Een dergelijke
aanwijzing kan de gedragsaanwijzing zich niet op te houden in een bepaald
gebied ondersteunen. Indien de verdachte zich moet melden op het politiebureau,
kan hij zich niet ophouden in het verboden gebied. Ook een contactverbod kan
hierdoor worden ondersteund. De vierde gedragsaanwijzing betreft de aanwijzing
zich te doen begeleiden bij hulpverlening die van invloed kan zijn op het
plegen van strafbare feiten door de verdachte. Het gaat hierbij niet om het
starten van behandelingen, maar om het bevestigen van lopende contacten met
hulpverleners, zoals de huisarts, het maatschappelijk werk of andere hulpverleners.
Dit kan in het aan de orde zijn wanneer de verdachte daarmee al een aanvang
heeft gemaakt, maar zijn afspraken ter zake niet nakomt. Een voorbeeld hiervan
is het geval van een verdachte die verslaafd is aan drugs en al is gestart
met een afkickprogramma. De gedragsaanwijzing kan dan inhouden dat de verdachte
daadwerkelijk zijn deelname voortzet. De strekking van deze gedragsaanwijzing
is aldus beperkt. De reclassering kan zorg dragen voor de begeleiding.Bij elk van de gedragsaanwijzingen dient in de concrete situatie, afgestemd
op omstandigheden van het geval, de aard van de strafbare feiten en de persoon
van de verdachte, afgewogen te worden of de gedragsaanwijzing proportioneel
is. De officier van justitie moet kunnen onderbouwen waarom de gedragsaanwijzing
noodzakelijk en doeltreffend is in de concrete situatie. Ook moet de mate
waarin de gedragsaanwijzing de vrijheid van de verdachte beperkt in verhouding
staan tot de ernst van het geval. Een gedragsaanwijzing die inhoudt dat de
verdachte die zich bij herhaling op gezette tijden schuldig heeft gemaakt
aan vernielingen op een bepaald winkelplein en aan belediging van het winkelende
publiek, zich op bepaalde uren in de week niet mag ophouden op het desbetreffende
plein, zal eerder in verhouding staan tot de ernst van het geval dan een gebiedsverbod
dat inhoudt dat de verdachte zich alle dagen van de week niet op dat plein
mag begeven. Een contactverbod grijpt, meer dan een gebiedsverbod, in op de
persoonlijke levenssfeer. Een dergelijk verbod komt alleen in aanmerking in
zwaarwegende gevallen, waarin de verdachte zich ernstig belastend gedraagt
jegens een of meer bepaalde personen. Een contactverbod is niet eenvoudig
te handhaven. Contact kan immers op veel manieren plaatsvinden, door middel
van telefoneren, aanbellen, langslopen enzovoort. Vaak zal overtreding van
het verbod slechts vastgesteld kunnen worden door de persoon die erdoor beschermd
wordt. In de huidige strafrechtpraktijk wordt een contactverbod wel eens opgelegd
in het kader van de schorsing van de voorlopige hechtenis of als voorwaarde
bij een voorwaardelijke straf. Dit gebeurt bijvoorbeeld in gevallen van huiselijk
geweld. Ook in het kader van de voorgestelde gedragsaanwijzing zal een contactverbod
slechts in een beperkt aantal gevallen passend zijn.Thans bestaan de voornoemde mogelijkheden tot beïnvloeding van het
gedrag ter voorkoming van strafbare feiten slechts in het kader van de schorsing
van de voorlopige hechtenis dan wel de voorwaardelijke straf. Dit komt hierna
in paragraaf 4 nader aan de orde. In gevallen van strafbare feiten die
de openbare orde ernstig verstoren dan wel waarbij de verdachte zich ernstig
belastend gedraagt jegens personen is dit ontoereikend. Ook de strafbeschikking,
die mogelijk wordt na inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening, biedt voor
deze gevallen in het algemeen geen passende mogelijkheden. Ook hierop wordt
in paragraaf 4 ingegaan.3.2.4 Het geven van de gedragsaanwijzing, handhaving en
rechtsbeschermingDe gang van zaken bij het geven van een gedragsaanwijzing zal veelal als
volgt zijn. De verdachte van het strafbare feit wordt aangehouden op heterdaad,
dan wel buiten heterdaad op bevel van de officier van justitie. Op
grond van artikel 61 Sv kan de verdachte worden opgehouden voor verhoor en
ander onderzoek. Betreft de verdenking een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis
is toegelaten dan is inverzekeringstelling mogelijk. Is inverzekeringstelling
niet mogelijk dan zal de officier van justitie binnen de termijn van in beginsel
6 uren van artikel 61 Sv overgaan tot het geven van een gedragsaanwijzing.
Een dergelijke handelswijze is alleen mogelijk bij een verdachte over wie
reeds de nodige informatie beschikbaar is. Dit is veelal het geval nu de voorgestelde
gedragsaanwijzing mede bedoeld is voor verdachten die bij herhaling strafbare
feiten plegen die de openbare orde verstoren. Daarnaast kan het gaan om een
verdachte van een strafbaar feit dat als zodanig of vanwege de wijze waarop
het is gepleegd de openbare orde ernstig verstoort, dan wel een verdachte
ten aanzien van wie vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag jegens personen.
Ook in dat laatste geval doet het gedrag dat bestreden wordt zich meestal
reeds gedurende een bepaalde periode voor, voordat het als ernstig belastend
wordt aangemerkt. Behoeft de officier van justitie meer informatie dan die
welke binnen de termijn van in beginsel 6 uren verkregen kan worden, dan zal
het moment van aanhouding worden uitgesteld. In veel gevallen zal de gedragsaanwijzing
worden gegeven aan een persoon die reeds eerder vanwege vergelijkbare strafbare
feiten met justitie in aanraking is geweest.Indien aan de wettelijke voorwaarden is voldaan en de officier van justitie
een gedragsaanwijzing wil geven, kan hij de verdachte horen over dit voornemen,
maar voorgeschreven is dit niet; de officier van justitie geeft de gedragsaanwijzing
op schrift. In bepaalde gevallen zal dit kunnen gebeuren tegelijk met het
uitreiken van de dagvaarding. De gedragsaanwijzing kan gegeven worden voor
de duur van 90 dagen dan wel, indien dit korter is, totdat het vonnis van
de rechter onherroepelijk is geworden. Verlenging van deze duur is ook mogelijk,
ingevolge het vierde lid. Indien de verdachte de gedragsaanwijzing niet naleeft,
is dit op grond van artikel 184 Strafrecht een strafbaar feit. Indien de verdachte
een gedragsaanwijzing op grond van artikel 509hh, eerste lid, onder b, niet
naleeft, betreft het een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk
is. Dit volgt uit het voorgestelde artikel 184a Sr en de aanpassing van artikel
67 Sv. Alsdan is inverzekeringstelling mogelijk, en zo nodig, indien voldaan
is aan de gronden daarvoor, voorlopige hechtenis. Inverzekeringstelling is
mogelijk in het belang van het onderzoek. Een grond voor aansluitende voorlopige
hechtenis kan gelegen zijn in artikel 67a, tweede lid, onderdeel 2, Sv. Het
betreft de grond dat er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte
een misdrijf zal begaan waardoor de gezondheid of veiligheid van personen
in gevaar kan worden gebracht of algemeen gevaar voor goederen kan ontstaan.
In het artikelsgewijs deel wordt hierop nader ingegaan.De verdachte kan tegen de gedragsaanwijzing in beroep gaan bij de rechtbank.
De rechtbank beslist zo spoedig mogelijk. Hiervoor geldt de raadkamerprocedure
van artikel 21 ev. Sv. De rechtbank toetst of aan de wettelijke voorwaarden
is voldaan en of de gedragsaanwijzing in het desbetreffende geval proportioneel
is. Dit wordt, zoals hiervoor onder 3.2.3 aan de orde kwam, enerzijds bepaald
door de mate waarin de gedragsaanwijzing de verdachte in zijn vrijheid beperkt,
en anderzijds door de ernst van de feiten en de doeltreffendheid in de concrete
situatie. Een goede onderbouwing en motivering van de gedragsaanwijzing door
de officier van justitie is hierbij van groot belang.3.2.5 Nadere aanduiding van de gevallen waarin een gedragsaanwijzing
kan worden gegevenDe officier van justitie kan de gedragsaanwijzing in bepaalde gevallen
en onder bepaalde voorwaarden geven. De gedragsaanwijzing kan worden gegeven
in drie gevallen. Ten eerste in het geval, bedoeld in artikel 509hh, eerste lid, onder a, van verdenking van een strafbaar feit waardoor
de openbare orde, gelet op de aard van het strafbare feit dan wel de samenhang
met andere strafbare feiten, dan wel de wijze waarop het strafbare feit is
gepleegd, ernstig is verstoord, en waarbij grote vrees voor herhaling bestaat.
Dit betekent dat het kan gaan om strafbare feiten die door hun aard reeds
een ernstige verstoring van de openbare orde inhouden, maar ook om strafbare
feiten die op zichzelf niet een dusdanige verstoring inhouden, maar door hun
samenhang met andere strafbare feiten of de wijze waarop ze zijn gepleegd,
wel een ernstige verstoring inhouden. Het kan bijvoorbeeld gaan om overtredingen
van de APV ter zake van overlastgevend gedrag, zoals samenscholing, hinderlijk
gedrag op of aan de weg, hinderlijk gedrag bij of in gebouwen, openlijk drankgebruik
of openlijk drugsgebruik, in samenhang met vernielingen en bedreigingen, die
worden gepleegd door jongeren die luidruchtig rondhangen en op deze wijze
de leefsfeer in een buurt sterk onder druk zetten, waardoor bewoners zich
niet meer veilig voelen en het welzijn van burgers wordt aangetast. Het gaat
hierbij om strafbare feiten die bij herhaling worden gepleegd en waarvan de
verwachting is dat ze zonder onmiddellijk ingrijpen opnieuw zullen worden
gepleegd.Het tweede geval waarin een gedragsaanwijzing kan worden gegeven, is het
geval als bedoeld in artikel 509hh, eerste lid, onder b, van verdenking van
een ander strafbaar feit waarbij vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag
van de verdachte jegens personen. Het kan gaan om een verdachte van een strafbaar
feit, bijvoorbeeld eenvoudige mishandeling, die ernstig belastend gedrag jegens
het slachtoffer of een getuige vertoont. Het belastend gedrag kan op zichzelf
een nieuw strafbaar feit opleveren, zoals een misdrijf als bedoeld in artikel
285 (bedreiging), 285a (intimidatie) of 285b (stalking) van het Sr, maar
dat hoeft niet. De vrees voor ernstig belastend gedrag kan voldoende zijn
voor het geven van een gedragsaanwijzing. Hierbij geldt de eis van de proportionaliteit,
zoals besproken onder 3.2.3.Het derde geval waarin een gedragsaanwijzing kan worden gegeven, is vermeld
in artikel 509hh, eerste lid, onder c. Het betreft het geval van verdenking
van een strafbaar feit in verband waarmee vrees bestaat voor gedrag van de
verdachte dat herhaald gevaar voor goederen oplevert. Dit betreft het geval
waarin – gelet op de strafbare feiten die door de verdachte reeds eerder
zijn gepleegd, dan wel waarvan hij wordt verdacht – vrees bestaat voor
aanhoudende vernielingen. Hierbij moet voornamelijk worden gedacht aan mensen
die herhaaldelijk (kleine) vernielingen plegen, zoals bijvoorbeeld hooligans
die regelmatig de inboedel van stadions vernielen.Bij huiselijk geweld kan zich het geval voordoen, bedoeld in artikel 509hh,
eerste lid, onder b, indien het daarbij gaat om te vrezen ernstig belastend
gedrag van een verdachte van huiselijk geweld gericht tegen het slachtoffer.
Wanneer er geen gronden bestaan om iemand die wordt verdacht van misdrijven
in verband met het plegen van huiselijk geweld in voorlopige hechtenis te
nemen, of wanneer de officier van justitie niet onmiddellijk gebruik wil maken
van het zware middel van voorlopige hechtenis, kan aan deze verdachte een
gedragsaanwijzing worden gegeven.Het opleggen van een gedragsaanwijzing door de officier van justitie aan
een verdachte van huiselijk geweld moet worden onderscheiden van het opleggen
van een tijdelijk huisverbod door de burgemeester op grond van het wetsvoorstel
tijdelijk huisverbod (Kamerstukken 30 657). De officier van justitie
kan een gedragsaanwijzing geven aan de verdachte van een strafbaar feit. De
burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten
of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk
gevaar oplevert voor de veiligheid van een of meer personen die met hem in
de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven, dan wel indien
op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van
dit gevaar bestaat. Er behoeft dan (nog) geen sprake te zijn van strafbare
feiten.In paragraaf 2.3 is ingegaan op gevallen waarin bij voetbalvandalisme
een gedragsaanwijzing aan de orde kan zijn.3.3 Afbakening van de bevoegdheden van de burgemeester
en de officier van justitie3.3.1 Karakter van de onderscheiden bevoegdhedenDe in het wetsvoorstel voorgestelde bevoegdheden zijn bedoeld voor de
aanpak van ernstige overlast. Het betreft gedragingen die veelal – maar
niet altijd – strafbaar zijn, elk op zich wellicht niet altijd even
ernstig zijn, maar die door hun voortduring of herhaling de openbare orde
ernstig verstoren. Daarnaast is de bevoegdheid van de officier van justitie
ook bedoeld als reactie op een strafbaar feit dat naar zijn aard, dan wel
vanwege de wijze waarop het is begaan, op zichzelf reeds de openbare orde
ernstig verstoort. Telkens heeft de toepassing van de bevoegdheid ten doel
herhaling van het gedrag te voorkomen en zo de ernstige verstoring van de
openbare orde te beëindigen. Daarbij strekt de bevoegdheid van de burgemeester
er, gelet op zijn wettelijke taak, toe de openbare orde ter plaatse te herstellen.
Deze bevoegdheid heeft daarmee een situationeel karakter, ook al is zij gericht
op individuen. De maatregel van de burgemeester is van preventieve aard. De
bevoegdheid van de officier van justitie strekt tot strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde door de betrokken persoon te beletten nieuwe strafbare feiten
te plegen. Deze bevoegdheid heeft daarmee een persoonsgericht karakter en
is – eveneens – preventief van aard. De officier van justitie
staan daartoe verschillende typen gedragsaanwijzingen ter beschikking. De
bevoegdheid van de officier van justitie is tot slot ook bedoeld als reactie
op een strafbaar feit waarbij de vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag
van de verdachte jegens personen, waarbij, zoals in het voorgaande aan de
orde kwam, gedacht kan worden aan een verdachte die het slachtoffer of een
getuige lastigvalt, alsmede als reactie op een strafbaar feit waarbij herhaald
gevaar voor goederen bestaat, zoals hooligans die voortdurend vernielingen
plegen.3.3.2 Samenloop bij gebiedsverbod in geval van ernstige
openbare ordeverstoring door strafbare feitenTussen de bevoegdheid van de burgemeester en de bevoegdheid van de officier
van justitie bestaat een overlap als het gaat om een gebieds- of groepsverbod
van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde en een gebiedsverbod
van de officier van justitie in reactie op strafbare feiten die in een bepaald
gebied zijn gepleegd en die door hun herhaling de openbare orde aldaar ernstig
verstoren. De vraag rijst dan wie van beiden in zo’n situatie optreedt.
Omdat in een dergelijk geval beiden bevoegd zijn – er is immers zowel
sprake van een verstoring van de openbare orde als het plegen van strafbare
feiten – kunnen daarbij twee situaties voorkomen.In de eerste plaats zou er een geval kunnen ontstaan dat de ordeverstoorder/verdachte
zowel een gebieds- of groepsverbod van de burgemeester als een gebiedsverbod
van de officier van justitie krijgt, beide voor hetzelfde gebied. De betrokkene
wordt daarmee door twee actoren tegelijk met eenzelfde maatregel geconfronteerd.
Dat is een ongewenste situatie. In de tweede plaats zou de situatie kunnen
ontstaan dat vanwege de «dubbele bevoegdheid» de burgemeester
en de officier van justitie zich beiden beraden over de wenselijkheid om een
maatregel op te leggen en op elkaar wachten.Om te voorkomen dat de burgemeester en de officier van justitie beiden eenzelfde maatregel opleggen dan wel op elkaar blijven wachten, is
in het wetsvoorstel een samenloopregeling opgenomen. Hoofdregel hierbij is
dat de burgemeester niet optreedt als de officier van justitie de verdachte
een gedragsaanwijzing geeft in de vorm van een gebiedsverbod voor hetzelfde
gebied waarvoor de burgemeester een gebieds- of groepsverbod overweegt op
te leggen. Expliciet is in artikel 172a, derde lid, daarom bepaald dat in
een dergelijk geval de burgemeester van het opleggen van een bevel voor hetzelfde
gebied aan die ordeverstoorder afziet.De officier van justitie zal bezien of strafrechtelijk optreden geboden
is, gelet op de ernst van de feiten of de persoon van de verdachte. Het optreden
van de officier van justitie zal in elk geval nodig zijn in geval van ernstige
strafbare feiten, gevaarzettende strafbare feiten en strafbare feiten die
belastend zijn voor individuele personen, dan wel voortdurende vernielingen.
Op lokaal niveau zullen de burgemeester en de officier van justitie vooraf
beleid kunnen uitstippelen en hierover afspraken maken, maar vanzelfsprekend
zal per geval een keuze moeten worden gemaakt. Gegeven het feit dat het gaat
om gevallen van ernstige, aanhoudende overlast en gegeven het feit dat de
burgemeester en de officier van justitie regelmatig in de driehoek overleggen,
worden in de uitvoering geen praktische problemen verwacht. Bedacht moet worden
dat het gaat om de aanpak van een structureel probleem en niet om het beëindigen
van een acute noodsituatie; daarvoor staan burgemeester en officier van justitie
andere middelen ten dienste. Het gaat om personen die – gezien hun stelselmatige
gedragingen – reeds bekend zijn en al onderwerp van gesprek zijn in
casusoverleg dat bijvoorbeeld in het kader van het Veiligheidshuis plaatsvindt.
Praktisch zal het erop neerkomen dat de burgemeester, voordat hij komt tot
een bevel als bedoeld in artikel 172a van de Gemeentewet, contact opneemt
met de officier van justitie. Omgekeerd geldt, dat als de officier van justitie
een gedragsaanwijzing geeft of intrekt, hij daarover de burgemeester informeert.
Immers, zijn optreden is mede van belang voor de handhaving van openbare orde
door de burgemeester.Het voorgaande houdt in dat zolang een verdachte van een strafbaar feit
met toepassing van artikel 509hh, tweede lid, onder a, van het Wetboek van
Strafvordering onderworpen is aan een gedragsaanwijzing van de officier van
justitie in de vorm van een gebiedsverbod, de burgemeester niet bevoegd is
een gebieds- of groepsverbod voor hetzelfde gebied op te leggen.3.3.3 Handhaving van het burgemeestersbevelTegen het besluit tot het opleggen van het bevel van de burgemeester is
bezwaar, beroep en hoger beroep mogelijk op grond van de Algemene wet bestuursrecht.
Indien geen schorsende werking aan het bevel is toegekend door de voorzieningenrechter,
kan de maatregel als gezegd strafrechtelijk worden gehandhaafd. Opzettelijk
handelen in strijd met een krachtens het wetsvoorstel opgelegd bevel is namelijk
een misdrijf dat op grond van artikel 184 Sr wordt gestraft met gevangenisstraf
van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie. In veel
gevallen zal het bevel dan nog niet onherroepelijk zijn. In dat geval zal
de strafrechter een eigen oordeel geven over de vraag of er voldoende aanleiding
was om de betrokkene een bevel op te leggen. Ook indien de maatregel wel onherroepelijk
is, zal de strafrechter eigen afwegingen maken. Op grond hiervan moet worden
benadrukt dat de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het opleggen
van het burgemeestersbevel, ook een rol spelen bij de strafrechtelijke handhaving
van de maatregel. Het enkele feit dat de betrokkene de maatregel heeft overtreden,
behoeft niet in alle gevallen voldoende te zijn voor het opleggen van een
sanctie door de strafrechter op grond van artikel 184 Sr. In paragraaf 7.4
wordt dit nader toegelicht. Op grond van het vorenstaande is het van
belang dat de burgemeester vooraf met de officier van justitie overleg heeft
gevoerd over de inrichting en motivering van het bevel, mede met het oog op
een eventuele vervolging op grond van artikel 184 Sr.Het is niet ondenkbaar dat een persoon aan wie door de burgemeester een
bevel is opgelegd, een strafbaar feit begaat, dan wel dat na enig tijdsverloop
informatie beschikbaar komt die voor de officier van justitie aanleiding is
om over te gaan tot vervolging. In dat geval kan er voor de officier van justitie
aanleiding zijn een gedragsaanwijzing op te leggen in de vorm van een gebiedsverbod.
Voor een bevel van de burgemeester met betrekking tot hetzelfde gebied bestaat
alsdan geen aanleiding meer. Dan vindt het voorgestelde artikel 172a, derde
lid, van de Gemeentewet toepassing, dat bepaalt dat de burgemeester bij gewijzigde
omstandigheden de maatregel intrekt of wijzigt.4 DE VERHOUDING VAN DE VOORGESTELDE BEVOEGDHEDEN
TOT HET BESTAANDE INSTRUMENTARIUMHet is van belang dat de voorgestelde bevoegdheden op een goede wijze
aansluiten op de reeds bestaande instrumenten voor de aanpak van overlast.
In het navolgende wordt hierop ingegaan. Daarbij zal aan de orde komen dat
de voorgestelde bevoegdheden een belangrijke aanvulling vormen op de reeds
bestaande instrumenten.4.1 Bestaand bestuurlijk instrumentariumGebiedsverboden op grond van artikel 172 Gemeentewet of
de APVOp decentraal niveau kan de burgemeester gebiedsverboden opleggen. Deze
bevoegdheid ontleent hij aan artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet dan
wel aan de APV. Deze bevoegdheid van de burgemeester strekt zich uiteraard
niet verder uit dan de eigen gemeente en is dan ook gericht op veroorzakers
van overlast in het publieke domein ter plaatse. In de jurisprudentie over
gebiedsverboden tekent zich nog geen duidelijke lijn af wat betreft de proportionaliteit
van gebiedsverboden voor langere duur op grond van artikel 172 van de Gemeentewet
of de APV1.Het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet creëert een wettelijke
basis voor een bevel van maximaal drie maanden met de mogelijkheid om deze
tweemaal met opnieuw drie maanden te verlengen. Deze bevelen kunnen worden
opgelegd in een situatie waarin sprake is van ernstige en structurele groepsgewijze
overlast als bedoeld in dit wetsvoorstel, waaronder voetbalvandalisme. Het
betreft derhalve een aparte bevoegdheid, ter aanvulling op de «lichte»
bevelsbevoegdheid volgens artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Het
voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet is vanuit een oogpunt van rechtszekerheid
gewenst, omdat de bepaling aangeeft in welke gevallen en binnen welke randvoorwaarden
de bevoegdheid tot het geven van een langerdurend bevel kan worden gehanteerd.
Daarnaast biedt noch artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet noch de APV
een mogelijkheid om aan notoire overlastgevers dan wel hooligans een meldingsplicht
op te leggen. De op te leggen bevelen (gebiedsverbod voor een langere duur
dan drie maanden, met zo nodig een meldingsplicht ter effectuering van het
gebiedsverbod, alsmede het groepsverbod) vergen derhalve een aparte, specifieke
regeling.Overigens zij er nog op gewezen dat de structurele aard en ernst van de
ordeverstorende gedragingen waarop dit wetsvoorstel ziet en de groepsgewijze
aard ervan, van een andere orde zijn dan de kortere gebiedsverboden krachtens
het huidige artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet of de APV. Het onderhavige
wetsvoorstel laat de hiervoor genoemde mogelijkheden om deze korterdurende
gebiedsverboden op te leggen krachtens de APV of artikel 172, derde lid, van
de Gemeentewet onverlet. De samenloopregeling, bedoeld in artikel
172a, derde lid, is op deze gebiedsverboden niet van toepassing.SamenscholingsverbodVia het strafbaar stellen van samenscholing in de APV hebben gemeenten
de mogelijkheid om op te treden tegen degene die deelneemt aan een samenscholing.
Onder «samenscholing» verstaat Van Dale: «het groepsgewijze
bij elkaar komen van mensen die een dreigende houding aannemen of kwade bedoelingen
hebben». Het begrip «samenscholing» is ontleend aan artikel
186 Wetboek van Strafrecht: «Hij die opzettelijk bij gelegenheid van
een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege
het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing,
gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van
de tweede categorie.» Daarnaast bevat de APV veelal de verplichting
voor een ieder die zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, op
een daartoe strekkend bevel van een politieambtenaar zijn weg te vervolgen
of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.Met een gericht handhavings- en vervolgingsbeleid van het samenscholingsverbod
hebben enkele gemeenten in samenwerking met het openbaar ministerie en de
politie gewerkt aan het bestrijden van overlast van een specifieke groep van
notoire ordeverstoorders. Het staat evenwel niet vast dat in alle gevallen –
dus ook indien er op het moment zelf geen sprake is van een verstoring van
de openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan – met het
bestaande instrumentarium vroegtijdig personen uit een groep kunnen worden
geweerd van wie op basis van gegevens van de politie en dossiervorming bij
de gemeente (zie verder paragraaf 3.1.3) bekend is dat deze zelf structureel
overlast veroorzaken of daarbij een leidende rol vervullen. Juist het voorkomen
van groepsvorming, onder leiding van deze «trekkers» van wie bekend
is dat zij eerder blijk hebben gegeven van een structureel patroon van ordeverstorende
gedragingen, is een van de uitgangspunten bij de in dit wetsvoorstel voorgestelde
maatregelen. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en om buiten enige twijfel
te stellen dat dit wettelijk mogelijk is, bevat het wetsvoorstel derhalve –
met name ook met het oog op effectieve aanpak van dergelijke gevallen –
de uitdrukkelijke bevoegdheid van de burgemeester om in een dergelijke situatie
een groepsverbod op te leggen (zie het voorgestelde artikel 172a, eerste lid
onder b, van de Gemeentewet). Naast het voorgestelde gebiedsverbod (al dan
niet gekoppeld aan een meldingsplicht) biedt het groepsverbod voor de burgemeester
de mogelijkheid tot differentiatie bij het opleggen van maatregelen. Het opleggen
van een groepsverbod aan een ordeverstoorder is onder omstandigheden minder
verstrekkend (en daarmee dus meer proportioneel). Effect van een dergelijk
bevel is namelijk dat de ordeverstoorder zich nog wel in het gebied mag ophouden,
iets wat hij met een gebiedsverbod juist niet mag. Omdat het bevel een beschikking
is, kan de betrokkene tegen het groepsverbod bezwaar en beroep instellen op
grond van de Algemene wet bestuursrecht. In dat opzicht wijkt dit ook af van
bijvoorbeeld het samenscholingsverbod, dat een besluit van algemene strekking
is en dus niet vatbaar voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter. Aldus
is een volle toetsing op zowel rechtmatigheid als doelmatigheid van het opgelegde
groepsverbod mogelijk.Overigens kan een samenscholingsverbod ook worden uitgevaardigd op basis
van een noodverordening. Daarvan kan alleen sprake zijn in geval van oproerige
beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen,
dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (artikel 175, eerste
lid, juncto artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet). Het wetsvoorstel
heeft evenwel betrekking op ernstige, structurele overlast van groepen (in
het bijzonder groepen jongeren), en niet op acute, grootschalige wanordelijkheden.«FF Kappe»-experiment (Doe-Normaalcontracten
enbevelen)In de gemeente Rotterdam is men op 1 maart 2006 van start gegaan
met een experiment met «FF Kappe»1.
De overeenkomst tussen het «FF Kappe»-experiment en de in het
onderhavige wetsvoorstel neergelegde bestuurlijke bevelsbevoegdheid is zowel
gelegen in de doelgroep als in de soorten gedragingen. De burgemeester baseert
de «FF Kappe»-bevelen op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet.
De betrokken persoon dient zich gedurende een jaar te onthouden van gedragingen
die kunnen worden getypeerd als ordeverstorend (in het bijzonder asociaal
en overlastgevende gedrag). Bij de duur van deze bevelen dient aangetekend
te worden dat de basis mede gelegen is in de afspraken die met de betrokkene
worden gemaakt, zodat de maatregel aan een langere duur kan worden verbonden.
De (politie)rechter te Rotterdam heeft inmiddels geoordeeld dat dit bevel
past binnen de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De tijdsduur
van een jaar is daarbij toelaatbaar geacht. Daarbij wijst hij wel op het karakter
van het onderhavige bevel. Het betreft een gedragsaanwijzing in de vorm van
een «FF Kappe»-bevel waarbij de betrokkene de aanwijzing krijgt
zich te onthouden van gedrag dat grotendeels toch al strafbaar was gesteld
op grond van de APV (het betrof dus geen gebiedsverbod)2. Juist de voorgestelde bevoegdheid van de burgemeester tot het geven
van een langduriger gebiedsverbod kan een extra ondersteuning geven (als onderdeel
daarvan of als stok achter de deur) aan een «FF Kappe»-contract.Bestuurlijke ophoudingOp grond van de artikelen 154a en 176a van de Gemeentewet is de burgemeester
bevoegd – respectievelijk kan hem door de gemeenteraad de bevoegdheid
worden verleend – door hem aan te wijzen groepen van personen op een
door hem aangewezen plaats gedurende ten hoogste twaalf uren te doen ophouden
(bestuurlijke ophouding). Anders dan bij het onderhavige wetsvoorstel gaat
het bij bestuurlijke ophouding niet om bestrijding van structurele vormen
van overlast veroorzaakt door bepaalde personen, maar om bestrijding van (grootschalige)
ongeregeldheden of dreigende ongeregeldheden, zoals voetbalrellen. Bovendien
gaat het bij bestuurlijke ophouding niet om een beperking van de bewegingsvrijheid,
maar om vrijheidsontneming. Deze bevoegdheid is dus van een andere orde en
biedt geen oplossing voor de aanpak van structurele overlast.Aanvulling op de bestaande bestuurlijke instrumentenDe burgemeester kan met de nieuwe bevelsbevoegdheid voor een langere periode
in een relatief vroeg stadium doeltreffend optreden tegen ernstige groepsgebonden
overlast en voetbalvandalisme. Hierbij is in het bijzonder van groot belang
dat het gebiedsverbod voor een langere duur kan worden opgelegd en dat het,
ter versterking van de effectiviteit, kan worden gecombineerd met een meldingsplicht.
Het groepsverbod is een belangrijk nieuw instrument. Als gezegd, kunnen op
grond van de bestaande «lichte» bevelsbevoegdheid van artikel
172, derde lid, van de Gemeentewet geen gebiedsverboden van lange duur of
groepsverboden worden opgelegd. Uit de gesprekken met het veld is gebleken
dat de effectiviteit van het optreden in concreto wordt versterkt naarmate
de maatregel langer doorwerkt. Dit draagt eraan bij dat de overlastveroorzaker
niet snel in zijn oude gewoonten terugvalt en dat het patroon van aanhoudende
groepsoverlast voor een langere periode wordt doorbroken. In de praktijk bestaat
behoefte aan maatregelen van langere duur waar het gaat om situaties met een
ernstig en aanhoudend karakter. Deze situaties vragen om tijdig en langduriger
ingrijpen om de overlast te beëindigen en de orde en rust niet voor korte
tijd, maar duurzaam te herstellen.De meldingsplicht, ter effectuering van het gebiedsverbod, biedt belangrijke
voordelen vanuit het oogpunt van het handhaven van de openbare orde en het
voorkomen van verstoring van de openbare orde elders op dat moment.
Zo kan de ordeverstoorder bijvoorbeeld de plicht krijgen zich iedere zaterdagavond
om 20.00 uur en iedere koopavond om 18.00 uur te melden bij zijn buurtagent.
Dit maakt niet alleen het gebiedsverbod tot een effectiever instrument, maar
vereenvoudigt ook de handhaving van het gebiedsverbod. Bovendien kan –
zoals ook uit gesprekken met het veld is gebleken – van een meldingsplicht
bij de wijkagent of de buurtwerker een disciplinerende werking uitgaan.4.2 Bestaand strafrechtelijk instrumentariumAlgemeenHet strafrecht kent reeds verschillende mogelijkheden om aan personen
een gebieds- of contactverbod of een meldingsplicht op te leggen, dan wel
andere typen gedragsaanwijzingen te geven. In de fase voorafgaand aan de berechting
kunnen dergelijke maatregelen vormgegeven worden als voorwaarden bij een schorsing
van de voorlopige hechtenis (artikel 80 Sv). Voorlopige hechtenis, en daarmee
ook voorwaarden verbonden aan de schorsing daarvan, kunnen in het strafrecht
evenwel alleen aan de orde zijn in geval van een verdenking (met ernstige
bezwaren) ter zake van een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis is
toegelaten. Bovendien dient een van de gronden voor voorlopige hechtenis als
bedoeld in artikel 67a Sv aanwezig te zijn. In de specifieke gevallen waar
de voorgestelde bevoegdheden tot het geven van een gedragsaanwijzing op ziet
gaat het echter lang niet altijd om misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis
is toegelaten. Betreft het wel een dergelijk misdrijf dan is niet altijd een
grond voor voorlopige hechtenis aanwezig.Bij de berechting kunnen deze maatregelen, bij veroordeling, door de rechter
worden vormgegeven als voorwaarden bij een voorwaardelijke veroordeling (artikel
14c Sr). Gebieds- en persoonsverboden, meldingsplichten en andere aanwijzingen
die het gedrag betreffen, vormen dan een bijzondere voorwaarde. In vergelijking
met de voorgestelde gedragsaanwijzing, heeft deze wijze van gedragsbeïnvloeding
als beperking dat de bedoelde voorwaarden eerst na berechting ten uitvoer
kunnen worden gelegd.Gedragsaanwijzingen in het kader van de OM-afdoeningDe Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330) geeft de officier van justitie de
bevoegdheid in de strafbeschikking aanwijzingen op te nemen waar de verdachte
aan moet voldoen. Deze aanwijzingen kunnen onder meer inhouden aanwijzingen,
het gedrag van de verdachte betreffend (artikel 257a, derde lid, onder e,
Sv). In dat kader kan een gedragsaanwijzing worden gegeven die vergelijkbaar
is met de gedragsaanwijzing die in het onderhavige wetsvoorstel worden voorgesteld.
Echter, de strafbeschikking is een definitieve en buitengerechtelijke strafrechtelijke
afdoening. Daarmee draagt een gedragsaanwijzing in dat kader een ander karakter
dan de thans voorgestelde gedragsaanwijzing, die wordt gegeven vooruitlopend
op het oordeel van de strafrechter. Bij de strafbare feiten in geval waarvan
de voorgestelde gedragsaanwijzing in aanmerking komt, is buitengerechtelijke
afdoening echter veelal minder passend en is bestraffing door de rechter de
aangewezen weg. Hierbij is mede van belang dat de officier van justitie in
een strafbeschikking alleen een gedragsaanwijzing kan geven als de verdachte
verklaart bereid te zijn aan de aanwijzing te voldoen. Bij de verdachten waarop
het wetsvoorstel ziet, is een dergelijke bereidverklaring onwaarschijnlijk,
en als deze wel wordt gegeven, is de kans dat een verdachte zich niet aan
een dergelijke bereidverklaring houdt aanmerkelijk. Verwezen zij naar de beschrijving
van de problematiek en de doelgroepen in paragraaf 2. Alsdan kan de verdachte
alsnog vooruitlopend op de afdoening door de strafrechter, een gedragsaanwijzing
als thans voorgesteld gegeven worden. Dus ook in die situatie voegt de
voorgestelde bevoegdheid iets toe aan de bestaande mogelijkheden om te reageren
op strafbaar overlastgevend gedrag.Rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare ordeOok de bevoegdheid van de rechter tot het geven van een bevel tot handhaving
van de openbare orde als neergelegd in de artikelen 540 ev. Sv, biedt niet
de mogelijkheden als hier bedoeld. Ten eerste niet omdat deze bevoegdheid
alleen toegepast kan worden in geval van heterdaad, en zich beperkt tot bevelen
tot handhaving van de openbare orde. De nu voorgestelde bevoegdheid tot het
opleggen van een gedragsaanwijzing is tevens mogelijk buiten heterdaad en
mede mogelijk ter voorkoming van belastend gedrag van de verdachte jegens
personen. Een tweede verschil is dat in geval artikel 540 ev. Sv de rechter-commissaris
bevoegd is tot het opleggen van de maatregel, in plaats van – als hier
voorgesteld – de officier van justitie vooruitlopend op de strafrechtelijke
afdoening van het strafbare feit door de rechter. Door de voorgestelde toedeling
aan de officier van justitie kan de gedragsaanwijzing ingepast worden in een
eenvoudiger procedure. Een verschil is ten derde dat in geval van artikel
540 ev. Sv aan de verdachte alleen een bevel kan worden gegeven nadat deze
zich bereid heeft verklaard tot naleving daarvan. Gelet op het voorgaande
biedt de voorgestelde bevoegdheid van de officier van justitie tot het geven
van een gedragsaanwijzing ruimere mogelijkheden voor het voorkomen of beëindigen
van ernstige overlast. Daarnaast biedt de voorgestelde bevoegdheid mogelijkheden
voor het voorkomen of beëindigen van ernstig belastend gedrag jegens
personen.Aanvulling op de bestaande strafrechtelijke bevoegdhedenDe voorgestelde bevoegdheid tot het geven van een gedragsaanwijzing biedt,
gelet op het voorgaande, een passende aanvulling op de bestaande bevoegdheden.
Met deze nieuwe bevoegdheid behoeft de strafrechtelijke afdoening van het
strafbaar feit door de rechter niet te worden afgewacht, maar kan in afwachting
daarvan al worden opgetreden. Dit is van belang voor verdachten van een strafbaar
feit waarvoor geen voorlopige hechtenis is toegelaten, maar ook in geval van
een strafbaar feit waarvoor wel voorlopige hechtenis is toegelaten, maar daarvoor
in het concrete geval geen grond aanwezig is. Een situatie waarin de gedragsaanwijzing
aan de orde kan zijn, is als eerder opgelegde straffen als een geldboete geen
indruk hebben gemaakt en betrokkene in herhaling blijft vervallen.Met de voorgestelde bevoegdheid komt een nieuwe afdwingbare mogelijkheid
tot gedragsbeïnvloeding ter beschikking. Met de bevoegdheid kan preventief
worden opgetreden in die gevallen waarin er een risico is op herhaling van
gedrag dat de openbare orde ernstig verstoort of dat ernstig belastend is
voor bewoners van een buurt of voor andere personen, dan wel herhaald gevaar
voor goederen oplevert. Een voorbeeld hiervan is intimiderend gedrag of stalking van een verdachte jegens slachtoffers of getuigen.
Andere voorbeelden zijn uit de hand lopende burenruzies en ruzies tussen verschillende
(jongeren)groepen. De bevoegdheid kent mogelijkheden tot ingrijpen op een
op het specifieke geval toegesneden en passende wijze.Het niet-naleven van de gedragsaanwijzing door de verdachte in geval van
verdenking van een strafbaar feit in verband waarmee vrees bestaat voor ernstig
belastend gedrag van de verdachte jegens personen, levert een strafbaar feit
op waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Dit kan in belangrijke mate
bijdragen aan de bescherming van het slachtoffer en eventuele getuigen.In het overleg met lokale autoriteiten is aangegeven dat middelen als
het gebiedsverbod, een contactverbod en de begeleidingsverlichting bij hulpverlening
in deze gevallen uitkomst zouden kunnen bieden. Een gedragsaanwijzing kan
inhouden dat de verdachte zich laat begeleiden bij hulpverlening teneinde
nieuwe strafbare feiten te voorkomen, zodat het criminele gedrag
kan worden doorbroken. Door een meer gevarieerde aanpak in een vroeger stadium
kan aanhoudend strafbaar gedrag worden voorkomen. Het gaat hier dus als het
ware om een «korte klap aan de voorkant», die vanwege de snelheid
en vroegtijdigheid een goede aanvulling vormt op de reeds beschikbare strafrechtelijke
bevoegdheden.4.3 ConclusieDe besproken reeds bestaande instrumenten en bevoegdheden hebben elk hun
belang voor de aanpak van overlast. Zij bieden echter niet de mogelijkheid
om bij voortdurend overlastgevend gedrag waardoor de openbare orde ernstig
wordt verstoord, een maatregel te treffen die een direct einde kan maken aan
dit gedrag, door betrokkene te weerhouden van nieuwe ordeverstoringen of strafbare
feiten. Zoals ook blijkt uit de overleggen met onder andere een aantal lokale
driehoeken is er een beperkte categorie veroorzakers van ernstige aanhoudende
overlast die niet vatbaar blijken voor de bestaande (soms meer vrijblijvende)
maatregelen dan wel voor wie de bestaande bestuurlijke en strafrechtelijke
middelen – zoals voorlopige hechtenis – (nog) niet opportuun zijn;
er is voor deze categorie een leemte en het wetsvoorstel voorziet daarin.
Een op de problematiek meer toegesneden aanpak wordt beter mogelijk met de
in het wetsvoorstel geïntroduceerde bevelsbevoegdheid en gedragsaanwijzingen.
Zij bieden de mogelijkheid om deze hardnekkige categorie van aanhoudende ernstige
verstoring van de openbare orde vroegtijdiger en effectiever tegen te gaan,
de orde en rust te herstellen en nieuwe strafbare feiten te voorkomen.5 FLANKEREND BELEIDVanzelfsprekend zal het uitvaardigen van een burgemeestersbevel of een
gedragsaanwijzing van de officier van justitie jegens een overlastveroorzaker
niet op zichzelf dienen te staan. Een effectieve aanpak van overlast vergt
een integrale benadering. Bestuurlijk of strafrechtelijk ingrijpen is daar
een onderdeel van, maar goed onderwijs, voorzieningen van maatschappelijke
opvang en zorg en zichtbare controle in de openbare ruimte vormen evenzeer
een belangrijk onderdeel. Gemeenten, maatschappelijke organisaties, bedrijven
en burgers hebben daarin een verantwoordelijkheid. Zowel uit oogpunt van effectiviteit
als uit oogpunt van efficiëntie en benutting van schaarse capaciteit
is het van belang om in een zo vroeg mogelijk stadium te beslissen welke reactie
aangewezen is. Preventie van overlast en strafbaar gedrag is daarin primair
het doel. Uitgangspunt is dat een getrapte aanpak wordt gehanteerd waarbij
in eerste instantie wordt ingezet op het schoonhouden van wijken, het bieden
van niet-overlastgevende hangplekken, het handhaven van de leerplicht en kwalificatieplicht
en het bieden van opvang- en zorgvoorzieningen. Voorafgaand aan toepassing
van de voorgestelde bevoegdheden kunnen zo mogelijk bepaalde «dwang-
of dranginstrumenten» worden ingezet, zoals handhaving van de leerplicht
of kwalificatieplicht, of bijvoorbeeld een «Doe Normaal Contract».
In elk individueel geval dient te worden bekeken welke aanknopingspunten hiervoor
zijn. Bij stelselmatiger overlastveroorzakers kunnen deze maatregelen worden
versterkt met ingrijpen door de burgemeester of de officier van justitie.
Waar mogelijk moet overlast evenwel worden voorkomen en moeten andere middelen
dan het bevel van de burgemeester of de strafrechtelijke gedragsaanwijzing
van de officier van justitie worden ingezet. Het is dan ook van belang dat
gemeenten, politie, justitie en maatschappelijke organisaties gezamenlijk
beleid ontwikkelen om op verschillende terreinen overlast tegen te gaan. Dit
betekent dat in de lokale driehoek een duidelijke en kenbare beleidslijn ten
aanzien van de aanpak van persistente overlastveroorzakers – en de samenloop daarbinnen van de diverse maatregelen – dient te zijn
geformuleerd en afgestemd. In aanvulling op dit beleidskader dient bij de
concrete toepassing van de bevoegdheden tussen politie, justitie en gemeente
afstemming plaats te vinden. Op deze wijze wordt een op de overlastsituatie
of -veroorzaker toegesneden aanpak bewerkstelligd.6 TOETSING AAN GRONDRECHTENDe thans voorgestelde bevoegdheid van de burgemeester tot het opleggen
van een gebiedsverbod, een groepsverbod en een meldingsplicht (in combinatie
met een gebiedsverbod), alsmede de bevoegdheid van de officier van justitie
tot het geven van een gedragsaanwijzing, kunnen een beperking van de bewegingvrijheid
inhouden. Daaronder wordt kort gezegd verstaan het recht om zich zonder inmenging
van de overheid te verplaatsen. Beperking van dit recht kan worden aangeduid
als vrijheidsbeperking. Bewegingsvrijheid onderscheidt
zich van de persoonlijke vrijheid, waaronder wordt verstaan de vrijheid om
niet door de overheid aan (willekeurige) arrestatie of detentie te worden
onderworpen. Beperking van dit recht kan worden aangeduid als vrijheidsontneming of vrijheidsberoving.
Het onderscheid is van belang, omdat op grond van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
de beperkingmogelijkheden op de bewegingsvrijheid veel verder kunnen gaan
dan de beperkingen op de persoonlijke vrijheid. Het recht op de bewegingsvrijheid
wordt geregeld in artikel 2 van het Vierde Protocol (VP) bij het EVRM en artikel
12 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
(IVBPR). Ook kan de toepassing van de voorgestelde bevoegdheden in meer of
mindere mate raken aan het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer
als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. De voorgestelde bevoegdheden moeten
daarom getoetst worden aan de criteria die in de genoemde artikelen van internationale
verdragen zijn opgenomen. Dit betekent dat aan de volgende voorwaarden moet
zijn voldaan.• De beperkende maatregel moet «voorzien
bij wet» zijnDit wetsvoorstel beoogt de benodigde wettelijke basis te verschaffen.
Bovendien moet deze wettelijke basis voldoen aan eisen van toegankelijkheid (accessibility) en voorzienbaarheid (foreseeability). Bij dat laatste moet bedacht worden dat het EHRM
erkend heeft dat het voor het nationale recht vrijwel ondoenlijk is voor ieder
concreet geval de norm zo precies te formuleren dat deze geheel is toegesneden
op het desbetreffende geval. Daarom is het onvermijdelijk dat het nationale
recht een zekere discretionaire bevoegdheid overlaat aan de rechter of de
uitvoerende macht. Het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet verwijst
naar «een persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft
verstoord of daarbij een leidende rol heeft gehad». Het voorgestelde
artikel 509hh van het Wetboek van Strafvordering verwijst naar een verdenking
van een strafbaar feit waardoor de openbare orde, gelet op de aard van het
strafbare feit of de samenhang met andere strafbare feiten, dan wel de wijze
waarop het strafbare feit is gepleegd, ernstig is verstoord, en waarbij grote
vrees voor herhaling bestaat, dan wel verdenking van een strafbaar feit in
verband waarmee vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag van de verdachte
jegens personen dan wel voor gedrag van de verdachte dat herhaald gevaar voor
goederen oplevert. Deze noodgedwongen «open» formuleringen worden
nader toegelicht in deze memorie van toelichting. Deze toelichting indachtig
zal het voor de burger mogelijk zijn te weten wanneer sprake is van ernstige
overlast in de zin van dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel is dan ook afdoende
voorzienbaar in de zin van de Straatsburgse jurisprudentie.• De beperking moet een legitiem doel dienenHierbij kan verwezen worden naar het belang van de handhaving van de openbare orde, zoals genoemd in artikel 2 VP EVRM. Bepaalde vormen
van overlast kunnen maatschappelijk dermate onaanvaardbaar zijn dat het noodzakelijk
is direct te kunnen ingrijpen, bijvoorbeeld in geval van groepen jongeren
die ernstig overlastgevend en strafbaar gedrag vertonen, dat zeer belastend
is voor de omgeving, zoals pesterijen van buurtbewoners, vernielingen, hinderlijk
gedrag op of aan de weg, voetbalvandalisme of andere feiten. De thans voorliggende
maatregelen worden derhalve voorgesteld teneinde de openbare orde effectief
te kunnen garanderen en strafbare feiten te voorkomen. De beperking dient
noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Daarvan is sprake bij
aanwezigheid van een dringende maatschappelijke behoefte (pressing social need). Een inbreuk zal slechts dan gerechtvaardigd
zijn indien een redelijke verhouding bestaat tussen de ernst van de inbreuk
en de zwaarte van het belang dat met de inbreuk wordt gediend (proportionaliteit).
Staten moeten redenen aandragen die voldoende en relevant zijn en hebben daarbij
een eigen beoordelingsruimte. Over het vereiste van de pressing social need kan het volgende worden opgemerkt. Gemeenten
worden geconfronteerd met veroorzakers van structurele ernstige overlast in
de openbare ruimte. Het is noodzakelijk daartegen op te treden, temeer als
er gerede vrees bestaat voor voortzetting ervan. Dergelijke overlast leidt
tot voortdurende onrust in het publieke domein (de woonbuurt, het winkelcentrum,
het uitgaansgebied, de omgeving van het stadion). De noodzaak om preventief
op te treden tegen vormen van ernstige overlast moet als een pressing social need worden beschouwd. Daarnaast worden burgers soms
ernstig belast door genoemde overlast. De bevoegdheid van de officier van
justitie ziet bovendien op de bescherming van slachtoffers en getuigen tegen
ernstig belastend gedrag van de verdachte jegens hen. De noodzaak burgers
te beschermen door voortzetting van dat gedrag te voorkomen vormt eveneens
een pressing social need. Daarbij is van belang
dat tot dusverre vergelijkbare preventieve bevoegdheden, die de autoriteiten
expliciete bevoegdheden tot ook langdurige vrijheidsbeperking toekennen, niet
bestaan. De meldingsplicht in geval van een gebiedsverbod door de burgemeester,
maakt het mogelijk het gebiedsverbod beter te effectueren.In verband met de proportionaliteit van de thans voorgestelde maatregelen
kan op meerdere aspecten worden gewezen. Een bevoegdheid wordt alleen toegepast
jegens een persoon die structurele ernstige overlast veroorzaakt, dan wel
bij wie zich ernstig belastend gedrag jegens personen (dreigt) voor te doen.
Een ingreep in zijn bewegingsvrijheid is dan gerechtvaardigd. Het moet, zoals
gezegd, gaan om herhaaldelijk ordeverstorend gedrag, dan wel dreigend belastend
gedrag. Hiervoor is gedegen dossieropbouw nodig op basis waarvan besloten
kan worden tot een of meer van de voorgestelde maatregelen (zie paragrafen
3.1.3 en 3.1.4). Er kan niet op basis van één incident worden
overgegaan tot één van de voorgestelde maatregelen. Uiteraard
dient, indien bij de toepassing van de bevoegdheden de bewegingsvrijheid wordt
beperkt door een gebiedsverbod, rekening te worden gehouden met het gebied
waar de woning van betrokkene is, dan wel waar betrokkene werkt of naar school
gaat. Bovendien dient te worden benadrukt dat de oplegging van een maatregel
de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging dan wel de staatkundige vrijheid
in beginsel niet mag beperken. Op de toetsing van de proportionaliteit van
de toepassing van de bevoegdheden is ook ingegaan in paragraaf 3.1.4.
De bevoegdheid van de officier van justitie omvat mede de mogelijkheid tot
het geven van een gedragsaanwijzing die inhoudt dat de verdachte geen contact
mag onderhouden met een bepaalde persoon, dan wel dat hij zich laat begeleiden.
Op de toetsing van de proportionaliteit van deze typen gedragsaanwijzing is
in paragraaf 3.2 ingegaan.Hieronder worden enkele specifieke overwegingen met betrekking van de
proportionaliteit van de maatregelen afzonderlijk besproken. Bij het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet kan worden gewezen op materiële
beperking van de werkingssfeer en op de motiveringsplicht die rust op de autoriteiten
bij de toepassing van deze maatregelen. Het bevel dient te vermelden welke
gedragingen van betrokkene die de openbare orde hebben verstoord aanleiding
zijn voor het opleggen van de maatregelen. Daarbij wordt melding gemaakt van
de tijdstippen waarop en de plaatsen waar betrokkene de openbare orde heeft
verstoord. Naarmate de reikwijdte van de op te leggen maatregelen groter wordt,
zullen ook zwaardere eisen aan de motivering mogen worden gesteld. In het
voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet worden enkele nadere waarborgen
gesteld. De maatregelen hebben per definitie een tijdelijk karakter (maximale werkingsduur van driemaal drie maanden), de maatregelen
worden periodiek opnieuw beoordeeld op noodzakelijkheid (elke drie maanden),
en een gegeven bevel wordt in ieder geval ingetrokken zodra deze niet langer
nodig is ter voorkoming van verdere verstoringen van de openbare orde. Verder
wordt bepaald dat een opgelegde maatregel tussentijds zal worden gewijzigd
of ingetrokken indien nieuwe feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven.
Eveneens kan de burgemeester op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van
een of meer verplichtingen die voortvloeien uit een gegeven bevel. Ten slotte
kan gewezen worden op het feit dat toepassing van de maatregelen onderworpen
is aan onafhankelijk rechterlijk toezicht in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.Bij het voorgestelde artikel 509hh van het Wetboek van Strafvordering
kan met het oog op de proportionaliteit onder meer op het volgende worden
gewezen. In de eerste plaats is de bevoegdheid toegekend aan de officier van
justitie. Als lid van de rechterlijke macht zal hij de bevoegdheden op onafhankelijke
en onpartijdige wijze toepassen. In de tweede plaats is de materiële
werkingssfeer van de bevoegdheid beperkt. Het dient te gaan om de verdenking
van een strafbaar feit dat heeft geleid tot een ernstige verstoring van de openbare orde waarbij grote vrees voor herhaling bestaat, onderscheidenlijk de verdenking van
een strafbaar feit in verband waarmee vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag van de verdachte, dan wel voor gedrag dat
herhaald gevaar voor goederen oplevert. De gedragsaanwijzing wordt slechts
gegeven aan de verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan, en aldus ingepast
in het strafproces. In de derde plaats is de temporele werkingssfeer van de
bevoegdheid beperkt. De gedragsaanwijzing blijft ten hoogste driemaal 90 dagen
van kracht dan wel, indien dit korter is, totdat het ter zake van het strafbare
feit gewezen vonnis onherroepelijk is geworden. Verder voorziet het wetsvoorstel
in de mogelijkheid voor de officier van justitie om de gedragsaanwijzing te
wijzigen of in te trekken indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding
geven. In de vierde plaats is voorzien in rechterlijke controle. De verdachte
kan tegen de gedragsaanwijzing in beroep komen bij de rechtbank die zo spoedig
mogelijk beslist.Ook is aandacht nodig voor artikel 18, eerste lid, van het EG-verdrag.
Volgens deze bepaling komt aan onderdanen van een lidstaat van de Europese
Unie, in hun hoedanigheid van burgers van de Europese Unie, het recht toe
om vrij op het grondgebied van de (andere) lidstaten te reizen en te verblijven «onder
voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het EG-verdrag en de
bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld». Het artikel betreft
een van de bepalingen die het Europees burgerschap inhoud geven; het artikel
komt rechtstreekse werking toe, zodat de Unieburger al op grond van dit artikel
in beginsel vrij is te gaan en staan waar hij wil (Arrest van het Hof van
17 september 2002, Baumbast en R tegen Secretary of State tbr the Home
Department, zaak C-413/99, SEW 2003. p. 70). Het recht is met artikel
18 in het primaire gemeenschapsrecht vastgelegd en daaraan komt derhalve ook
directe werking toe. Algemene voorwaarden om in beginsel een beroep op deze
bepaling te kunnen doen, zijn dat (a) men onderdaan is van een lidstaat, (b) men legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat,
en (c) het moet gaan om een situatie die zich binnen de werking van het gemeenschapsrecht
bevindt. Behalve dat aan deze voorwaarden moet zijn voldaan, kan de communautaire
wetgever beperkingen en (nadere) voorwaarden stellen. Dat is gebeurd met richtlijn
2004L0038 van 29 april 2004. Deze bepaalt dat ook de lidstaten zelf beperkingen
en voorwaarden kunnen stellen aan de uitoefening van het recht tot vrij verblijf
en reizen. Openbare orde en veiligheid betreft daarbij een van de mogelijke
inperkingdoeleinden. Volgens artikel 27 van de richtlijn dienen maatregelen
die dat oogmerk hebben, te voldoen aan het proportionaliteitsbeginsel (vgl.
tevens de zaak Baumbast) en te zijn gebaseerd op het gedrag van de betrokken
personen. De bevoegdheden die de burgemeester en de officier van justitie
met dit wetsvoorstel krijgen, kunnen de bewegingsvrijheid beperken, maar passen
wel binnen de beperkingsgronden van artikel 18 EG-verdrag jo artikel 27 van
de genoemde richtlijn. Er is immers sprake van gedragingen van betrokkene
die de openbare orde en veiligheid aantasten. De proportionaliteitstoets roept
geen andere vragen op dan die welk hiervoor reeds in verband met de toetsing
aan het EVRM zijn beantwoord. 7 GEVOLGEN VOOR DE PRAKTIJK, ADMINISTRATIEVE, BESTUURLIJKE
EN FINANCIËLE LASTEN7.1 AlgemeenZowel de burgemeester als de officier van justitie krijgt met de voorgestelde
bevoegdheden een extra instrument in handen ter bestrijding van hardnekkige
vormen van (groepsgewijze) overlast in de publieke ruimte. De officier van
justitie kan met de hem toekomende bevoegdheid optreden tegen verdachten waarbij
voor belastend gedrag jegens personen wordt gevreesd. Van de bevoegdheden
zal selectief en gericht gebruik worden gemaakt jegens personen die bij politie
en justitie, vanwege hun doorlopend overlastgevend gedrag, veelal reeds bekend
zijn. De verwachting is daarom dat introductie van deze bevoegdheden niet
zal leiden tot een aanmerkelijke verzwaring van de belasting van gemeenten,
politie, openbaar ministerie en zittende magistratuur. De mate waarin in de
praktijk gebruik gemaakt zal worden van dit nieuwe instrumentarium laat zich
echter moeilijk voorspellen, omdat dit mede afhangt van de specifieke lokale
situatie. Zo zal bij de afweging daartoe onder andere de ernst van de ordeverstoring
en de aanwijsbaarheid dat de reeds bij politie en justitie bekend zijnde personen
hierin een substantiële of toonaangevende rol hebben van belang zijn.
Al met al zal naar verwachting dan ook eerder terughoudend dan veelvuldig
gebruik worden gemaakt van deze nieuwe – en voor wat betreft de burgemeester
aanvullende – bevoegdheden. Zij maken tevens onderdeel uit van een breed
palet van preventieve en repressieve instrumenten die reeds worden ingezet
in het kader van de gebieds- en persoonsgerichte aanpak van notoire overlastplegers.7.2 Gevolgen voor gemeentenHet instrument van de burgemeester biedt de mogelijkheid om de orde en
rust in de omgeving voor een bepaalde periode te herstellen door middel van
een daartoe geldend bevel, gericht tot aanwijsbare ordeverstoorders. Dit leidt
tot een snel herstel van de orde, en daarmee ook de veiligheid en leefbaarheid,
rondom de desbetreffende locatie (uitgaansgebied, winkelcentrum, stadion,
specifiek deel op wijk- en buurtniveau).Tegen de beschikking van de burgemeester staat de mogelijkheid van bezwaar
en beroep open. Het is niet de verwachting dat de bezwaar- en beroepsprocedures
leiden tot een substantiële verzwaring van de reguliere
werkzaamheden van gemeenten. In de praktijk zal de nieuwe bevelsbevoegdheid
terughoudend worden toegepast. Deze verwachting is gebaseerd op het feit dat
de situaties waarop de bevelsbevoegdheid ziet in het wetsvoorstel nauw omschreven
zijn. In de praktijk is gebleken dat voor de meeste gevallen van overlast
andere instrumenten afdoende zijn om op te treden; slechts in geval van hardnekkige
en stelselmatige overlast schiet het huidig instrumentarium tekort. Voor die
specifieke gevallen is de nieuwe bevelsbevoegdheid een uitkomst.7.3 Gevolgen voor politieDe politie zal allereerst een belangrijke rol vervullen bij de benodigde
dossieropbouw, voorafgaand aan het opleggen van de maatregelen. Hierbij is
van belang te vermelden dat de overlastveroorzakers bij de politie veelal
reeds geruime tijd in beeld zijn, wat de dossieropbouw vereenvoudigt. Daarnaast
kunnen buitengewoon opsporingsambtenaren en medewerkers van de dienst stadstoezicht
hier een signalerende rol vervullen.De bevelen van de burgemeester worden op basis van een opgebouwd dossier
en na contact met de officier van justitie opgelegd. De politie kan in dat
kader voortborduren op de geldende procedures en werkwijzen, zoals die reeds
bestaan voor de veelplegersaanpak.Ook bij de controle op de naleving van een door de burgemeester opgelegd
bevel speelt met name de politie – naast buitengewoon opsporingsambtenaren
en medewerkers van de dienst stadtoezicht – een belangrijke rol. Indien
aan bijvoorbeeld het gebiedsverbod een meldingsplicht wordt gekoppeld, kan
melding plaatsvinden bij de politie of bij een bijzondere opsporingsambtenaar
van de gemeente, wat de handhaving van het gebiedsverbod kan versterken.Het toezicht op de naleving van de door de officier van justitie opgelegde
gedragsaanwijzing kan ook door verschillende andere partijen plaatsvinden.
Afhankelijk van het type gedragsaanwijzing kan hiervoor een beroep worden
gedaan op de politie of de reclassering. Als het gaat om een gedragsaanwijzing
die ziet op beperking van de bewegingsvrijheid, ligt het voor de hand dat
toezicht door de politie plaatsvindt. Indien de gedragsaanwijzing ziet op
een vorm van begeleiding is de reclassering vanuit zijn expertise de organisatie
die hierop kan toezien.In geval van overtreding van het bevel van de burgemeester dan wel de
door de officier van justitie opgelegde gedragsaanwijzing, is betrokkene strafbaar
op grond van artikel 184 Sr, dan wel – in geval van een gedragsaanwijzing
op grond van artikel 509hh, eerste lid, onder b, het voorgestelde artikel
184a Sr. In dat geval is het aan de officier van justitie om te beoordelen
of vervolging wordt ingesteld. Wat betreft de te verwachten instroom van artikel
184-zaken naar het parket kan worden verwezen naar lokale ervaringen met de
reguliere gebiedsverboden krachtens de APV. Hieruit blijkt dat voor een grote
toestroom niet behoefte te worden gevreesd. Een evaluatie1 van de Rotterdamse gezagsdriehoek over de periode augustus 2002–augustus
2003 met het aantal opgelegde gebiedsverboden wijst bijvoorbeeld uit dat in
dat jaar in totaal ruim 3000 reguliere APV-gebiedsverboden zijn opgelegd,
qua duur variërend van 24 uur tot 14 dagen. In 124 gevallen was sprake
van vervolging wegens artikel 184 Sr. Kortom, in 1 op de 24 keer dat een verbod
werd opgelegd was sprake geweest van een niet opvolgen ervan en dus inschakeling
van het openbaar ministerie wegens verdenking van overtreding van artikel
184 Sr. Hoewel de evaluatie geen beeld geeft van de ervaringen in andere steden
en van de ervaringen in Rotterdam nadien, blijkt er wel uit dat het aantal
artikel 184-zaken met reguliere gebiedsverboden in zijn algemeenheid zeer
beperkt is (124 keer op een totaal van ruim 3000 verboden). Met de in dit
wetsvoorstel voorgestelde nieuwe bevoegdheden zal het om een nòg beperkter
aantal gaan. Het betreft immers zwaardere bevoegdheden, die alleen
in geval van aanhoudende ernstige overlast of ernstig belastend gedrag kunnen
worden ingezet.Ook uit gesprekken met diverse lokale driehoeken is gebleken dat slechts
een beperkt aantal hardnekkige gevallen van ernstige overlast hiervoor in
aanmerking komt. Overigens blijft het aantal zaken ook beperkt vanwege de
limitatief in de wet opgenomen gronden waarop deze maatregelen kunnen worden
opgelegd beperkt.7.4 Gevolgen voor openbaar ministerieZoals ook reeds in het voorgaande is aangegeven, krijgt de officier van
justitie met de gedragsaanwijzing een aanvullend instrument in handen dat
selectief en gericht zal worden ingezet. Het openbaar ministerie zal organisatorische
voorzieningen moeten treffen om waar nodig verdachten binnen de termijn van
in beginsel zes uur, die geldt voor de ophouding van de verdachte die niet
in voorlopige hechtenis kan worden genomen, een gedragsaanwijzing te kunnen
geven. Verdachten kunnen op een later tijdstip worden aangehouden, maar ook
dan geldt dat het openbaar ministerie voorzieningen moet treffen voor een
procedure waarin de verschillende stappen van de aanhouding, het geven van
de gedragsaanwijzing, het dagvaarden van de verdachte en het op zitting brengen
van de verdachte goed op elkaar aansluiten.De vervolging op grond van artikel 184 Sr in geval van niet-naleving van
het bevel van de burgemeester zal – om dezelfde redenen als in het voorgaande
reeds is aangegeven – naar verwachting geen grote volume effecten tot
gevolg hebben. Wel vergt dit evenals bij de politie de nodige dossieropbouw.
Zoals in 3.3.3. aan de orde kwam zal de strafrechter eigen afwegingen maken.
Zo heeft de Hoge Raad in 2002 een arrest (HR 24-09-2002, NJ 2003, 80) gewezen,
waarin wordt bepaald dat de strafrechter, in geval van vervolging ter zake
artikel 184 Sr, eerst dient na te gaan of het aan het overtreden bevel ten
grondslag liggende wettelijk voorschrift verbindend is en of het bevel rechtmatig
is gegeven. Zelfs als de bestuursrechter het gegeven bevel bij onherroepelijk
vonnis in stand heeft gelaten, dient de strafrechter nog na te gaan of er
bijzondere omstandigheden zijn die toch leiden tot het oordeel dat het wettelijk
voorschrift op basis waarvan het bevel is gegeven onverbindend is of dat het
bevel onrechtmatig is gegeven. Op basis van dit arrest hebben de rechtbanken
in Almelo en Rotterdam een verdachte vrijgesproken van het overtreden van
artikel 184 Sr omdat de rechtbank er niet van overtuigd was dat het bevel
rechtmatig was gegeven (LJN: AL3172, Rechtbank Almelo, 08/006121-02; LJN:
AS8320, Rechtbank Rotterdam, 10/043620-04). De rechtbank in Rotterdam overwoog
dat het bevel was gegeven in strijd met het proportionaliteits- en het subsidiariteitsvereiste.
Bovendien wees de rechtbank erop dat zij, gelet op de toetsing die de strafrechter
ten aanzien van de rechtmatigheid van het door de (loco-)burgemeester gegeven
bevel dient aan te leggen, de beschikking moet hebben over het volledige dossier
dat ten grondslag heeft gelegen aan – de totstandkoming van –
dat bevel. In 2007 heeft de Hoge Raad deze lijn bevestigd door zelf een verdachte
buiten vervolging te stellen omdat het gerechtshof ten onrechte had geoordeeld
dat een bevel bevoegd was gegeven en de verdachte ten onrechte niet had vrijgesproken
(HR 23-01-2007, NJ 2007, 337).Gezien het bovenstaande is het van groot belang dat zowel de burgemeester
als de officier van justitie aan gedegen dossieropbouw doet.7.5 Gevolgen voor rechterlijke machtIn geval van een bevel van de burgemeester dat nog niet onherroepelijk
is, kan in het kader van bestuursrechtelijke rechtsbescherming bezwaar bij
de burgemeester worden gemaakt en beroep bij de bestuursrechter en hoger beroep
bij de Raad van State worden ingesteld. Tegen de aanwijzing van
de officier van justitie is beroep mogelijk bij de rechter. Er kan van worden
uitgegaan dat, mede gelet op de wettelijke criteria, slechts een kleine groep
personen in aanmerking komt voor een bevel van de burgemeester krachtens het
nieuwe artikel 172a van de Gemeentewet dan wel voor een gedragsaanwijzing
van de officier van justitie. Verwacht mag daarom worden dat de toepassing
van deze bevoegdheden weliswaar zal leiden tot enige verzwaring van de belasting
voor de rechterlijke macht, maar dat deze verzwaring van beperkte aard zal
zijn, ook in acht nemend de mogelijkheid van verzoeken om een voorlopige voorziening
in geval een bevel van de burgemeester.Overtreding van een bevel van de burgemeester, alsmede het niet-naleven
van de gedragsaanwijzing van de officier van justitie levert een strafbaar
feit op. Vervolging daarvan doet een beroep op de rechter. Aangezien de verwachting
is dat het aantal bevelen en gedragsaanwijzingen als bedoeld in dit wetsvoorstel
beperkt zal zijn en slechts een beperkt deel daarvan niet wordt nageleefd,
zal de regeling naar verwachting geen onevenredig zware belasting opleveren.
De voorstellen zullen dan ook naar verwachting niet leiden tot een wezenlijke
belasting van de capaciteit van de gerechten.7.6 Financiële gevolgen wetsvoorstelOp grond van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bevat deze
paragraaf een beschrijving van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel
voor decentrale overheden. Het wetsvoorstel genereert bij selectief gebruik
geen additionele uitgaven. Het verschaft het bestuur naast de bestaande mogelijkheden
van artikel 172 van de Gemeentewet en de APV een aanvullende grondslag om
een gebieds- of groepsverbod op te leggen voor een langere duur en de mogelijkheid
om aan het gebiedsverbod een meldingsplicht te koppelen. De inspanningen die
samenhangen met de uitvoering van een gebieds- of groepsverbod, kunnen gemeenten
en politie inpassen in bestaande openbareordetaken. De bevoegdheid zal selectief
en gericht gebruikt worden, omdat zij enkel zal worden ingezet in gevallen
van ernstige, aanhoudende overlast, wanneer het bestaande instrumentarium
tekortschiet.Het wetsvoorstel verschaft de officier van justitie de bevoegdheid vooruitlopend
op het vonnis van de rechter een gedragsaanwijzing te geven. De gedragsaanwijzing
past binnen de bestaande strafrechtelijke maatregelen betreffende het gedrag
van de verdachte of de veroordeelde. De uitvoering kan daarin worden ingepast.
Het openbaar ministerie, de politie, de Reclassering en de Raad voor de kinderbescherming
kunnen de werkzaamheden, die nauw aansluiten bij de bestaande werkzaamheden,
inpassen in de bestaande taken. Ook hier is het de verwachting dat van de
bevoegdheid selectief en gericht gebruik zal worden gemaakt in gevallen waarin
het bestaande instrumentarium tekortschiet.8 VOORBEREIDING EN CONSULTATIEIn de voorbereiding op deze wetswijziging zijn onder andere bezoeken afgelegd
aan een aantal lokale driehoeksoverleggen. In de brief van 8 juni 2006
(Kamerstukken II 2005/06, 28 684, nr. 86) werd deze inventarisatie
naar de lokaal ervaren problematiek en behoeften aangekondigd. Het College
van procureurs-generaal, het College bescherming persoonsgegevens, het Nederlands
Genootschap van Burgemeesters, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak,
Reclassering Nederland, de Nederlandse Orde van Advocaten, het Korpsbeheerdersberaad/de
Raad van Hoofdcommissarissen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben
over het wetsvoorstel advies uitgebracht.1Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) meent dat alvorens
het wetsvoorstel door te zetten eerst een bredere visie op de openbareordeportefeuille
van de burgemeester nodig is. Omdat signalen zijn ontvangen dat het wetsvoorstel
voorziet in een behoefte heeft de regering ervoor gekozen het wetsvoorstel
thans voort te zetten. Aan de wens van het NGB om te komen met een bredere
visie op de openbareordeportefeuille van de burgemeester en de grenzen met
het strafrecht wordt tegemoet gekomen. In het Bestuursakkoord dat het Rijk
op 4 juni 2007 heeft gesloten met de VNG is afgesproken dat de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2007 in samenwerking met
de VNG een visie ontwikkelt op de openbareordeportefeuille van de burgemeester.
Totdat deze visie is ontwikkeld, zal het Rijk geen nieuwe bevoegdheden op
het terrein van openbare orde voor de burgemeester introduceren. Dit geldt
niet voor lopende of reeds aangekondigde wetsvoorstellen, waaronder onderhavig
wetsvoorstel.Anders dan het NGB aangeeft, betreffen de in de memorie van toelichting
genoemde voorbeelden van gedragingen die voor de burgemeester aanleiding zouden
kunnen zijn gebruik te maken van de nieuwe bevelsbevoegdheid, niet allemaal
strafbare feiten. Voor de vervolging van strafbare feiten moeten de gemeenten
inderdaad, zoals het NGB stelt, kunnen vertrouwen op een sluitend strafrechtelijk
systeem.De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) meent dat het wetsvoorstel
tegemoetkomt aan een in de praktijk gebleken behoefte. Net als het NGB dringt
de VNG aan op de ontwikkeling van een algehele visie op de openbareordeportefeuille
van de burgemeester. De VNG heeft voorts aangegeven dat het wetsvoorstel aansluit
bij de behoefte om een meldingsplicht op te leggen aan hooligans. Dit is inderdaad
het geval.Het Korpsbeheerdersberaad/de Raad van Hoofdcommissarissen (Kbb/RHC) wijst
er in dit verband terecht op dat dit wetsvoorstel niet dé oplossing
is voor voetbalvandalisme. Daarvoor is een bredere aanpak nodig, zoals ook
beschreven in paragraaf 2.3.4.Voorts vraagt het Kbb/RHC in zijn advies aandacht voor de vraag waar betrokkene
zich zou moeten melden. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.Het College van procureurs-generaal meent dat, mits de praktische toepasbaarheid
wordt verbeterd, de gedragsaanwijzing van de officier van justitie een zeer
nuttig instrument kan zijn bij de bestrijding van overlast, niet alleen bij
overlast door overtredingen van openbareordedelicten, maar zeker ook bij huiselijk
geweld en voetbalvandalisme. Mede op verzoek van het college is de memorie
van toelichting aangevuld met voorbeelden waaruit blijkt onder welke omstandigheden
de gedragsaanwijzing kan worden ingezet. Ook is het advies van het college
opgevolgd om in artikel 509hh, eerste lid, naast «vrees voor ernstig
belastend gedrag jegens personen» toe te voegen «herhaald gevaar
voor goederen», nu inderdaad de bedoeling is dat ook ter voorkoming
van voortdurende vernielingen een gedragsaanwijzing kan worden gegeven.De praktische toepasbaarheid is verbeterd doordat het geven van de gedragsaanwijzing
niet meer gekoppeld is aan de uitreiking van de dagvaarding. Zoals het college
aangeeft, kan voor het opstellen van de dagvaarding eerst aanvullend onderzoek
nodig zijn, terwijl het wel zeer gewenst kan zijn dat de officier van justitie
snel een gedragsaanwijzing geeft. Ook is gevolg gegeven aan het advies van
zowel het college als de NVvR een langere termijn dan 90 dagen waarvoor de
gedragsaanwijzing kan gelden, mogelijk te maken, zodat ook in geval van hoger
beroep of een vertraging waardoor de zaak wordt aangehouden de gedragsaanwijzing
van kracht kan blijven.Aan het verzoek van het college de memorie van toelichting aan te vullen
met recente jurisprudentie over de afweging van de strafrechter met betrekking
tot de handhaving van het burgemeestersbevel is gevolg gegeven in paragraaf 7.4
van de memorie van toelichting. Het college beveelt aan de grenzen van de
gedragsaanwijzing van de officier van justitie met concrete voorbeelden nadere
invulling te geven. Op het proportionaliteitsvereiste bij het geven van een
gedragsaanwijzing is ingegaan in paragraaf 3.2.3.Het College van PG’s vraagt zich in zijn advies ook af waarom in
het wetsvoorstel niet gekozen is voor een bestuursrechtelijke handhaving van
het bevel van de burgemeester. Om verschillende redenen is hiervoor niet gekozen.
Allereerst zij erop gewezen dat overtreding van een burgemeestersbevel te
beschouwen is als ernstig laakbaar gedrag en uit dien hoofde strafbaar behoort
te zijn. Het past bovendien ook in het staande systeem van strafrechtelijke
handhaving van bevelen op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet
evenals bevelen op grond van de artikelen 173, tweede lid, en 174, tweede
lid, van de Gemeentewet of de reguliere gebiedsverboden krachtens de APV.
Voor een zwaardere vorm van burgemeesterlijke bevelen een bestuursrechtelijke
handhaving creëren is onlogisch, temeer daar de bestaande vormen van
bestuurlijke handhaving – bestuursdwang en last onder dwangsom –
geen bestraffende sancties zijn, maar herstelsancties. Het karakter van de
op te leggen sanctie moet juist wel bestraffend zijn. Het bevel van de burgemeester
is een herstelsanctie omdat het is gericht op herstel van orde en rust. Wie
zich daar niet aan houdt, behoort strafbaar te zijn. Overigens zij er ook
op gewezen dat de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen, niet
zelfstandig kan worden toegekend, maar van rechtswege voortvloeit uit de bevoegdheid
bestuursdwang toe te passen (artikel 5:32, eerste lid, Awb). Bestuursdwang
die is gericht op personen is niet mogelijk. Het zou bovendien «slechts»
kunnen bestaan uit het fysiek verhinderen dat betrokkene het voor hem verboden
gebied binnengaat respectievelijk het fysiek verwijderen van betrokkene uit
dat gebied.Het College van PG’s stelt in zijn advies ten slotte dat sprake
is van een ontwikkeling om gedragingen die op zichzelf niet als een strafbaar
feit zijn te kwalificeren, via de omweg van artikel 184 Sr onder het strafrecht
te brengen, en dat dit als uiterst onwenselijk moet worden beschouwd. Dat
is echter hier niet aan de orde. De gedragingen die de burgemeester ten grondslag
legt aan zijn bevel ter handhaving van de openbare orde bestaan uit een samenstel
van strafbare en niet-strafbare gedragingen die bij elkaar een feitencomplex
opleveren dat als verstoring van de openbare orde kan worden gekwalificeerd
en daarom tot bestuurlijk ingrijpen noopt, gericht op herstel van de orde
en rust.De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) onderschrijft het belang
van het terugdringen van criminaliteit en overlast in de publiek ruimte. De
NVvR vraagt er in haar advies aandacht voor dat de begeleiding, genoemd in
artikel 509hh, tweede lid, onder d, nader geëxpliciteerd moet worden.
Inderdaad betreft het hier veelal begeleiding door de Reclassering of de Raad
voor de Kinderbescherming waarbij deze gedragsaanwijzing strekt tot het consequent
naleven van contacten en afspraken met deze instanties.Een verplichting tot overleg tussen burgemeester en officier van justitie
is niet in de wettekst opgenomen, aangezien overleg en afstemming tussen burgemeester
en officier van justitie in de praktijk reeds gebruikelijk is en dus ook voor
gevallen als deze geldt. Het overleg tussen de gezagsdragers van de politie
is reeds geregeld in de Politiewet 1993. In dit verband zij verwezen naar
de paragrafen 3.1.4 en 3.3.2. Wel wordt met de NVvR ingestemd dat dit overleg
belangrijk is, niet alleen in de gevallen die in het wetsvoorstel aan de orde
zijn, maar in algemene zin als het gaat om de aanpak van overlast in een gemeente.In paragraaf 6 is gevolg gegeven aan het advies van de NVvR in te
gaan op de beperking dat een gebiedsverbod zich niet kan uitstrekken tot de
vaste woon- of verblijfplaats en op de verhouding met artikel 8 EVRM. Verduidelijkt
is dat de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging en de staatkundige
vrijheid niet beperkt mogen worden door een gedragsaanwijzing.In het artikelsgewijs deel is, mede naar aanleiding van het advies van
het College van PG’s, toegelicht dat alleen overtreding van de gedragsaanwijzing
van de officier van justitie op grond van artikel 509hh, eerste lid, onder
b, strafbaar is gesteld in artikel 184a Sr.Overeenkomstig het advies van de NVvR is geëxpliciteerd dat de burgemeester
en de officier van justitie de hun in dit wetsvoorstel toegekende bevoegdheid
niet kunnen mandateren.Reclassering Nederland adviseert meer aandacht te besteden aan de taak
die de Reclassering zou kunnen hebben. De Reclassering heeft bij uitstek de
expertise in de uitvoering van drang- en dwangvarianten en toeleiding naar
behandeling en zorg.De Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) meent dat er geen dringende redenen
zijn om nieuwe strafrechtelijke bevoegdheden en strafbepalingen in het leven
te roepen en dat het primaat voor de handhaving bij de burgemeester dient
te liggen. Ook meent de NOvA dat in plaats van voortzetting van het wetsvoorstel
aansluiting gezocht moet worden bij de huidige bestuursrechtelijke mogelijkheden
en de gedragsaanwijzing in geval van de OM-afdoening. In paragraaf 4
is op de huidige bevoegdheden ingegaan.Het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) meent dat een enkele verwijzing
naar de geldende privacyregels te summier is. Meer aandacht moet worden besteed
aan de toepasselijke regelgeving, waar het dossiervorming, de rechten van
betrokkenen en de uitwisseling van gegevens betreft. Hieraan is gevolg gegeven.ARTIKELSGEWIJS DEELArtikel IOnderdeel AArtikel 172a, eerste lidDeze bepaling bevat het criterium op grond waarvan de burgemeester kan
overgaan tot het geven van het bevel bestaande uit een gebiedsverbod, een
groepsverbod en/of een meldingsplicht.Het bevel als hiervoor bedoeld kan uitsluitend worden opgelegd:• aan een (natuurlijke) persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de
openbare orde heeft verstoord of daarbij een leidende rol heeft vervuld; en• bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde.«Een persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare
orde heeft verstoord of daarbij een leidende rol heeft vervuld»Dit criterium bepaalt welke personen voor het bevel in aanmerking (kunnen)
komen. In de eerste plaats betreft het personen die daadwerkelijk herhaaldelijk
in groepsverband de openbare orde hebben verstoord. In de tweede plaats betreft
het personen die een regierol vervullen bij het verstoren van de openbare
orde. Daarbij moet het gaan om actief handelen van betrokkene. Het begrip «herhaaldelijk»
brengt tot uitdrukking dat een persoon ten minste twee keer de
openbare moet hebben verstoord.Naast deze eerste eis dient ook aan de tweede voorwaarde te zijn voldaan:
er moet sprake zijn van ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare
orde.«Bij ernstige vrees voor verdere verstoring van
de openbare orde»In deze eis is de belangrijkste beperking voor het opleggen van het bevel
gelegen. Er moet sprake zijn van een ernstige vrees voor verdere verstoring
van de openbare orde staat voorop (situatiecriterium). Dit sluit aan bij het
situatiecriterium van artikel 172, derde lid («bij verstoring van de
openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan»). Er wordt
gesproken van ernstige vrees voor verdere verstoring
van de openbare orde, om duidelijk te maken dat de bevoegdheid van artikel
172a, eerste lid, niet is bedoeld om bij een concrete ordeverstoring onmiddellijk
daaraan een einde te maken, maar is erop is gericht een einde te maken aan
structurele vormen van (groepsgebonden) overlast. Het gaat kortom niet om
het beëindigen van één incident, maar om het beëindigen
van een reeks incidenten.Vanzelfsprekend gelden bij de uitoefening van deze bevoegdheid de eisen
van subsidiariteit en proportionaliteit. Indien de openbare orde met minder
vergaande maatregelen (jegens betrokkene) kan worden gehandhaafd mag het bevel
niet worden opgelegd. Bovendien mag de beperking van de bewegingsvrijheid
niet verder gaan dan nodig is voor het doel: de voorkoming van verdere verstoring
van de openbare orde.Artikel 172a, tweede lidHet gebiedsverbod kan op grond van het tweede lid worden gecombineerd
met een meldingsplicht, zijnde een verplichting om zich op door de burgemeester
vast te stellen tijdstippen te melden op door de burgemeester vast te stellen
plaatsen. De meldingsplicht is altijd gekoppeld aan een gebiedsverbod en kan
niet zelfstandig worden opgelegd, en evenmin in combinatie met een groepsverbod.
De meldingsplicht heeft tot doel de effectuering van het gebiedsverbod (op
bepaalde tijdstippen) te versterken. Indien een gebiedsverbod wordt gecombineerd
met een meldingsplicht worden aan de motivering uiteraard nog zwaardere eisen
gesteld, met name voor wat betreft de proportionaliteit van het bevel. De
inhoud en reikwijdte van de verplichtingen zal, zoals in 3.1.4 van het algemene
deel van deze toelichting al is uiteengezet, exact omschreven moeten worden.
Betrokkene moet precies weten waar hij aan toe is. Dit vloeit ook voort uit
het kenbaarheidsvereiste van het EVRM.Voor zover het gaat om ordeverstoorders die afkomstig zijn uit een andere
gemeente, kan de burgemeester van de gemeente waar de ordeverstoring plaatsvindt
of dreigt plaats te vinden, betrokkene verplichten zich te melden in de gemeente
waar hij woonachtig is. Dit is uiteraard doeltreffender en kan bovendien de
meldingsplicht proportioneler maken. Omdat daarbij de medewerking van de politie
in de woonplaats van betrokkene vereist is, is bepaald dat de burgemeester
die een dergelijke meldingsplicht wil opleggen, dit slechts kan doen in overeenstemming
met de burgemeester van de gemeente waar betrokkene zich moet melden.Artikel 172a, derde lidVoordat de burgemeester overgaat tot het geven van een bevel als bedoeld
in artikel 172a, zal hij overleg voeren met de officier van justitie, veelal
in de lokale driehoek. Daar vindt de afstemming plaats tussen de maatregelen
die burgemeester kan treffen en de maatregelen die de officier van justitie
in het strafrechtelijke traject kan treffen. Indien de officier overgaat tot
het opleggen van een gebiedsverbod aan een verdachte, ziet de
burgemeester af van het opleggen van gebieds- of groepsverbod met betrekking
tot hetzelfde gebied aan deze persoon (artikel 172a, vierde lid, van de Gemeentewet).
Uiteraard kan de burgemeester betrokkene wel naar aanleiding van gedragingen
in een ander gebied alsnog, ook dan na overleg met de officier van justitie,
een gebiedsverbod opleggen. Dat kan nodig zijn als betrokkene zijn overlastgevende
activiteiten verplaatst naar een ander gebied of een andere gemeente.De afbakening tussen de rol van de burgemeester en de officier van justitie
wordt ook behandeld in 3.3 van het algemeen deel van deze toelichting.Artikel 172a, vierde tot en met zevende lidDe periode waarvoor het bevel kan worden opgelegd, is gemaximeerd op drie
maanden. Het bevel kan telkens met een periode van ten hoogste drie maanden
worden verlengd. Iedere verlenging moet worden aangemerkt als een nieuwe beschikking,
waartegen beroep openstaat. Een bevel mag, inclusief verlengingen, niet langer
duren dan negen maanden.Een bevel kan tussentijds worden gewijzigd, indien nieuwe feiten of omstandigheden
daartoe aanleiding geven. Deze wijziging kan een beperking van de verplichtingen
inhouden – in welk geval een wijziging ten gunste van betrokkene verplicht
is – maar ook een uitbreiding daarvan. Er behoeft in die gevallen derhalve
geen nieuw bevel opgelegd te worden. Ook een besluit tot wijziging van een
bevel is een beschikking, waartegen beroep openstaat. Nieuwe feiten of omstandigheden
kunnen uiteraard ook aanleiding zijn het bevel in te trekken. De burgemeester
neemt in voorkomende gevallen daarover zo spoedig mogelijk een besluit. Zodra
aan het bevel de noodzaak komt te ontvallen, moet het worden ingetrokken.
Hoewel dit reeds voortvloeit uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
acht de regering het gewenst, gelet op de ingrijpendheid van het bevel voor
de betrokkene, dit uitgangspunt uitdrukkelijk in de wet te verankeren.De burgemeester kan op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van de uit
een opgelegd bevel voortvloeiende verplichtingen. Indien er gronden zijn de
betrokkene gedurende de gehele verdere looptijd van het bevel te ontheffen
van een of meer verplichtingen, dan moet het bevel worden gewijzigd op grond
van het zevende lid. De betrokkene zal zijn aanvraag uiteraard moeten onderbouwen.Artikel IIOnderdeel AAan artikel 67, eerste lid, onderdeel c, wordt het misdrijf van het voorgestelde
artikel 184a Sr toegevoegd. Dit betekent dat het opzettelijk handelen in strijd
met een gedragsaanwijzing die door de officier van justitie is gegeven op
grond van artikel 509, eerste lid, onder b: verdenking van een strafbaar feit
in verband waarmee vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag van de verdachte
jegens personen, een misdrijf is waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten.
Het belang van het voorkomen van ernstig belastend gedrag jegens personen
rechtvaardigt dit. Zowel in geval van een misdrijf waarvoor geen voorlopige
hechtenis is toegelaten, als in geval van een misdrijf waarin wel voorlopige
hechtenis is toegelaten, dient een gedragsaanwijzing ter voorkoming van belastend
gedrag jegens bijvoorbeeld slachtoffers of getuigen door de officier van justitie
gegeven te kunnen worden. Indien deze gedragsaanwijzing dan niet wordt nageleefd
dient voorlopige hechtenis te zijn toegelaten, in het belang van de doeltreffendheid
van de gedragsaanwijzing. Immers, in het geval de verdachte de gedragsaanwijzing
opzettelijk niet naleeft, en de gedragsaanwijzing daardoor zijn doel –
namelijk het voorkomen van ernstig belastend gedrag jegens personen –
mist of dreigt te missen, kan door toepassing van de voorlopige hechtenis
alsnog het belang dat met de gedrags- aanwijzing gediend is, worden beschermd.
Voorlopige hechtenis komt alleen in aanmerking indien een grond voor voorlopige
hechtenis, als genoemd in artikel 67a Sv aanwezig is. Een grond voor voorlopige
hechtenis die in dit geval van betekenis is, is de grond van artikel 67a,
tweede lid, onderdeel 2, Sv: dat er ernstig rekening mee moet worden gehouden
dat de verdachte een misdrijf zal begaan waardoor de gezondheid of veiligheid
van personen in gevaar kan worden gebracht of algemeen gevaar voor goederen
kan ontstaan. De criteria van artikel 509hh, eerste lid, onder b, sluiten
hierbij aan. Hierbij zal de ernst van het strafbaar feit waar de verdachte
van wordt verdacht en waarvoor hij (gelet op het tweede lid van artikel 509hh)
zal worden vervolgd, van betekenis zijn. Het misdrijf van het voorgestelde
artikel 184a Sr onderscheidt zich hierin van het misdrijf van artikel 184
Sr dat de verdachte van het misdrijf van artikel 184a, zeker ook verdachte
is van een eerder misdrijf, en wel een misdrijf als bedoeld in het voorgestelde
artikel 509hh Sv, eerste lid, onder b. Het betreft bovendien een verdachte
waartegen (gelet op het eerste lid van artikel 509hh Sv) in verband met het
eerdere misdrijf ernstige bezwaren bestaan.Het openbaar ministerie wees er in zijn advies op dat in gevallen waarop
dit wetsvoorstel ziet, een voorlopige hechtenisgrond alleen aanwezig is in
geval van vrees dat de verdachte een misdrijf zal begaan waardoor een «ernstig,
direct gevaar voor gezondheid of veiligheid van personen» kan ontstaan.
Mede om die reden is de mogelijkheid van voorlopige hechtenis beperkt tot
de gevallen waarin een gedragsaanwijzing wordt overtreden die is gegeven in
geval van verdenking van een strafbaar feit in verband waarmee vrees bestaat
voor ernstig belastend gedrag van de verdachte jegens personen. Wanneer een
verdachte van een strafbaar feit waarbij vrees bestaat voor ernstig belastend
gedrag van de verdachte jegens personen een gedragsaanwijzing van de officier
van justitie krijgt, maar zich daar niet aan houdt, kan het nodig zijn er
ernstig rekening mee te houden dat de verdachte een misdrijf zal begaan waardoor
ernstig, direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van personen ontstaat.
De verdachte heeft er in dat geval immers blijk van gegeven zich niets aan
te trekken van een gedragsaanwijzing van de officier van justitie, terwijl
de officier van justitie die gedragsaanwijzing heeft gegeven met het oog op
het voorkomen van dit gedrag. Een dergelijke vrees kan een bevel tot voorlopige
hechtenis rechtvaardigen. Te denken is aan buurtbewoners die ernstige overlast
ondervinden van een groep jongeren die hen bedreigt en intimideert door het
ingooien van ruiten en toebrengen van andere schade, dan wel aan ernstig belastend
gedrag jegens een slachtoffer van een delict.Onderdeel BHet voorgestelde artikel 509hh is hiervoor toegelicht in paragraaf 3.2.
In het eerste lid zijn de gevallen vermeld waarin de officier van justitie
zijn bevoegdheid tot het geven van een gedragsaanwijzing kan toepassen. Deze
gevallen zijn hiervoor besproken in paragraaf 3.2.5. De officier van
justitie kan de gedragsaanwijzing geven aan de verdachte tegen wie ernstige
bezwaren bestaan. Dit houdt in dat een sterke verdenking jegens de verdachte
bestaat. De officier van justitie geeft de gedragsaanwijzing vooruitlopend
op de beoordeling van de strafzaak door de rechter. De feiten en omstandigheden
die de officier van justitie aan de gedragsaanwijzing ten grondslag legt zullen
mede ten grondslag liggen aan de dagvaarding. Zij zullen gebaseerd zijn op
het proces-verbaal van de politie. De officier van justitie moet bepalen welke
inhoud de gedragsaanwijzing moet hebben om de herhaling van strafbare feiten
of om het belastend gedrag van de verdachte te voorkomen. De officier van
justitie zal vaak nog nader onderzoek moeten doen voor het gereed
maken van de dagvaarding en de onderbouwing van het bewijs. Hiertoe kunnen
informatie van instanties die betrokken zijn bij de aanpak van ernstige overlast
en verstoring van de openbare orde en verklaringen van getuigen, bijvoorbeeld
bewoners van de wijk waarin de overlast heeft plaatsgevonden een rol kunnen
spelen.In het vierde lid is de maximale duur van de gedragsaanwijzing vermeld.
Deze duur hangt samen met het voorlopige karakter van de gedragsaanwijzing
en is toegelicht in paragraaf 3.2.2. In het vierde lid is bepaald dat
verlenging van deze maximale duur mogelijk is.In het tweede lid is vermeld welke inhoud de gedragsaanwijzing kan hebben.
De strafrechter zal bij de beoordeling van het strafbaar feit rekening houden
met de gedragsaanwijzing van de officier van justitie. Het ligt in de rede
dat de officier van justitie een voorwaardelijke straf zal vorderen met als
bijzondere voorwaarde een gedragsaanwijzing die verglijkbaar is met de gedragsaanwijzing
die eerder door hem is gegeven. Het tweede lid noemt vier soorten gedragsaanwijzingen.
Andere soorten gedragsaanwijzingen kan de officier van justitie niet geven.
Wel zijn binnen deze vier categorieën variaties mogelijk. In paragraaf 3.3.3
zijn daarvan voorbeelden gegeven.De voorschriften van het derde lid verzekeren dat er bij de verdachte
geen misverstanden kunnen bestaan over de inhoud van de gedragsaanwijzing
en de periode gedurende welk deze geldt, alsmede over de redenen die tot de
gedragsaanwijzing hebben geleid. Dit is mede van belang omdat het opzettelijk
handelen in strijd met de gedragsaanwijzing een misdrijf oplevert. Er is mede
op advies van het openbaar ministerie vanaf gezien voor te schrijven dat de
officier van justitie de verdachte hoort alvorens een gedragsaanwijzing te
geven. Er is geen bereidverklaring van de verdachte vereist, zodat de officier
van justitie zich niet van die bereidheid hoeft te vergewissen. Bovendien
zou de verdachte – als het horen zou zijn voorgeschreven – het
afkomen van de gedragsaanwijzing kunnen verhinderen door niet te verschijnen
bij het horen door de officier van justitie.In het vierde lid is bepaald dat de maximale duur van de gedragsaanwijzing
90 dagen bedraagt. Bovendien is bepaald dat de gedragsaanwijzing niet langer
mag duren dan totdat het vonnis ter zake van het strafbaar feit waarvoor de
verdachte is gedagvaard en in verband waarmee hem de gedragsaanwijzing is
gegeven, onherroepelijk is geworden. Ook is bepaald dat verlenging niet mogelijk
is indien tegen de verdachte in het geheel geen vervolging zou zijn ingesteld.
Deze bepaling onderstreept het voorlopige karakter van de gedragsaanwijzing:
indien de uitspraak van de rechter onherroepelijk is geworden, vervalt de
gedragsaanwijzing. Het moment van onherroepelijk worden van de uitspraak zal
doorgaans alleen eerder zijn dan het voorbijgaan van de duur van de gedragsaanwijzing,
indien de verdachte niet in beroep gaat tegen de uitspraak. De behandeling
van het beroep neemt doorgaans enige tijd in beslag. Om die reden is in het
vierde lid bepaalt dat indien niet tijdig een onherroepelijk vonnis wordt
verkregen, de gedragsaanwijzing maximaal twee keer kan worden verlengd met
een periode van maximaal 90 dagen.De rechter voor wie de verdachte gedagvaard is te verschijnen kan de gedragsaanwijzing
wijzigen. Ook kan hij deze opheffen indien hij van oordeel is dat niet of
niet langer wordt voldaan aan de in het eerste lid gestelde voorwaarden voor
het geven van de gedragsaanwijzing. Indien de rechter niet direct tot een
uitspraak komt, kan hij langs deze weg de voorlopige maatregel aanpassen of
beëindigen indien hij dit nodig oordeelt.De (onherroepelijke) uitspraak van de rechter kan in geval van veroordeling
inhouden dat een voorwaardelijke straf is opgelegd met als bijzonder voorwaarde
een gedragsaanwijzing. In dat geval wordt de gedragsaanwijzing van de officier
van justitie vervangen door deze voorwaarde. De uitspraak kan
echter ook een ander inhoud hebben, die een einde maakt aan de gedragsaanwijzing.Indien de uitspraak nog niet onherroepelijk is, kan deze nog niet ten
uitvoer worden gelegd, zoals in paragraaf 3.2.2 reeds aan de orde kwam.
Dit kan betekenen dat indien de rechter is gekomen tot een veroordeling en
een voorwaardelijke straf heeft opgelegd met als bijzondere voorwaarde een
gedragsaanwijzing, deze bijzondere voorwaarde nog niet in de plaats kan treden
van de gedragsaanwijzing. Indien de rechter geen voorwaardelijke straf heeft
opgelegd, is het mede afhankelijk van de redenen daarvan alsmede van de straf
die is opgelegd, of de officier van justitie de gedragsaanwijzing kan handhaven.
Op grond van het zesde lid, moet de officier van justitie de gedragsaanwijzing
aanpassen of intrekken indien zich nieuwe feiten of omstandigheden voordoen.Ingevolge het vijfde lid kan de verdachte, daarin bijgestaan door een
raadsman, tegen de gedragsaanwijzing in beroep komen bij de rechtbank, zoals
hiervoor in paragraaf 3.2.4 aan de orde kwam. Hierop zijn de artikelen
21 ev. Sv van toepassing. De rechtbank buigt zich over de vraag of aan de
wettelijke voorwaarden is voldaan en of de gedragsaanwijzing de toetsing aan
de in paragraaf 6 besproken verdragsrechtelijke grondrechten kan doorstaan.
Daarbij kan aan de orde komen of de verdachte terecht wordt aangemerkt als
verdachte en of tegen hem ernstige bezwaren bestaan, omdat dit voorwaarden
zijn voor het geven van een gedragsaanwijzing door de officier van justitie.Artikel IIIIn het voorgestelde artikel 184a Sr wordt het opzettelijk handelen in
strijd met een gedragsaanwijzing van de officier van justitie als bedoeld
in het voorgestelde artikel 509hh, eerste lid, onder b Sv, als misdrijf strafbaar
gesteld. Het betreft de gedragsaanwijzing op grond van verdenking van een
strafbaar feit waarbij vrees bestaat voor ernstig belastend gedrag van de
verdachte jegens personen. Het misdrijf kan worden bestraft met een gevangenisstraf
van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. Hiermee wordt
de ernst van het niet-naleven van de gedragsaanwijzing van de officier van
justitie in een dergelijk geval tot uitdrukking gebracht. Indien de verdachte
de gedragsaanwijzing die moet verhinderen dat het gevreesde ernstige belastend
gedrag jegens bijvoorbeeld een getuige of een slachtoffer van het misdrijf
waarvan hij wordt verdacht, niet naleeft, is dit een ernstig feit. Getuigen
of slachtoffers dienen hiertegen beschermd te worden. Om die reden is het
misdrijf van artikel 184a opgenomen in artikel 67 Sv, zodat voorlopige hechtenis
mogelijk is. De officier van justitie kan voorlopige hechtenis vorderen en
de verdachte op grond van artikel 184a vervolgen. De strafrechter zal zich
daarbij ook een oordeel vormen over de gedragsaanwijzing.Indien de verdachte tegen de gedragsaanwijzing in beroep is gegaan, zal
de strafrechter rekening houden met de beoordeling daarvan door de raadkamer.De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,G. ter HorstDe minister van Justitie,E. M. H. Hirsch BallinXNoot1Knelpunten horizontale sturingsrelaties gemeenten met betrekking tot overlast
(AEF, November 2006).XNoot2Veiligheidsbeleid verkend; Naar lokale prioriteiten in het veiligheidsbeleid
(SGBO, Januari 2006).XNoot1Het Centraal informatiepunt voetbalvandalisme (CIV) en het auditteam voetbalvandalisme
brengen ieder geval jaarlijks per seizoen een jaarverslag dan wel eindrapport
over voetbalvandalisme uit. Het auditteam voetbalvandalisme schrijft momenteel
een rapport over «Aanhouding, vervolging en bestraffing van hooligans».
De aanbevelingen uit deze rapportage zullen mits van toepassing bij de implementatie
van deze wet worden meegenomen.XNoot2Zie onder meer het rapport «De man of de bal, Profielen van verdachten
van voetbal gerelateerde geweldscriminaliteit», IVA Tilburg, 2003.XNoot3R. Spaaij, Understanding Football Hooliganism. A comparison of six European
Football Clubs, Amsterdam University Press 2007, p. 475.XNoot4Staatscourant 17 oktober 2007, nr. 201/ pag 11.XNoot5Enkele andere mogelijkheden uit het juridisch instrumentarium om voetbalvandalisme
te bestrijden middels een stadion(omgevings)verbod zijn: – (het
opleggen van) een civielrechtelijk stadionverbod door de BVO dan wel door
de KNVB. – (het opleggen van) een stadion(omgevingsverbod) mits
de betreffende APV die mogelijkheid bevat, – (het opleggen van)
een strafrechtelijk stadionverbod als bijzondere voorwaarde bij een (deels
voorwaardelijke) straf, eventueel gecombineerd met een meldingsplicht. Het
beleidskader bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgeweld 2005 bevat achterin
een opsomming van het juridisch instrumentarium om voetbalvandalisme te bestrijden.XNoot1Kamerstukken 2005–2006, 25 232, nr. 49 (brief 10 maart
2006) en kamerstukken 2006–2007, 25 232, nr. 53 (brief 3 oktober
2006).XNoot1Deze methode is gericht op het verzamelen van informatie over groepen
probleemsupporters die de orde en veiligheid verstoren, niet alleen rondom
voetbalwedstrijden, maar ook bij andere evenementen en gelegenheden.XNoot1Het beleidskader geldt voor alle wedstrijden in de nationale competitie
waar een betaald voetbalorganisatie bij betrokken is, inclusief de wedstrijden
voor de KNVB beker waarbij een Nederlandse BVO organisator is, en beperkt
zich niet alleen tot risicowedstrijden.XNoot2Volgens het beleidskader zijn dit: 1) KNVB en BVO, 2) burgemeesters, korpsbeheerders,
OM, politie, 3) vervoersmaatschappijen (trein en busvervoer), supportersverenigingen
en (jeugd)welzijnsorganisaties, 4) de commissaris van de Koningin en de ministers
van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties alsmede de staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.XNoot1Zie hierover het rapport van het Auditteam over «Aanhouding, vervolging
en bestraffing van hooligans».XNoot2Bestuur, recht en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare
ordehandhaving en terrorismebestrijding.XNoot1Vgl. Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16 (Nota n.a.v. het Eindverslag),
p. 38. Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 28 684, nr. 86.XNoot1Zie het vonnis van de kantonrechter te Utrecht van 13 februari 2008
over het Utrechtse samenscholingsverbod (LJN: BC4155).XNoot1In een concreet geval heeft het Hof ’s-Gravenhage een gebiedsverbod
voor twaalf weken – op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet –
toelaatbaar geacht (Hof ’s-Gravenhage 21 maart 2006, LJN: AV6352).
Deze uitspraak is evenwel, zij het op andere gronden, vernietigd door de Hoge
Raad (HR 11 maart 2008, LJN: BB4096).XNoot1Het experiment is aanvankelijk gestart onder de naam «Doe Normaal»
en heeft later deze naam gekregen om het te kunnen onderscheiden van al bestaande
preventieprojecten op basisscholen onder de naam «Doe ff normaal».XNoot2Vonnis politierechter, rechtbank Rotterdam, 21 december 2007, LJN:
BC0822.XNoot1«Wie niet weg is, is gezien», resultaatsevaluatie verbijfsontzeggingen
augustus 2002-augustus 2003, lokale gezagsdriehoek Rotterdam, oktober 2003.XNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31467-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl