Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs (fusietoets in het onderwijs); Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134119
 2008-2009
 
 32 040
 Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van
een fusietoets in het onderwijs (fusietoets in het onderwijs)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 13 juli
2009 en het nader rapport d.d. 24 augustus 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de staatssecretarissen
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 29 april 2009, no. 09.001211, heeft
Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets
in het onderwijs (fusietoets in het onderwijs), met memorie van toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel bepaalt dat fusies van scholen en van schoolbesturen
voortaan moeten worden goedgekeurd door de minister. Dit zal gelden voor de
vier sectoren van het onderwijs: primair onderwijs, voortgezet onderwijs,
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, en hoger onderwijs. De minister kan
goedkeuring weigeren als door de fusie de variatie van het onderwijsaanbod
significant wordt belemmerd.
 Het voorstel is – mede – tot stand gekomen naar aanleiding
van een motie van de Tweede Kamer, waarin wordt aangedrongen op een fusietoets
met het oog op de menselijke maat in het onderwijs. De fusietoets is uitgewerkt
in een advies van de Onderwijsraad. Fusies worden
ervaren als een groot en acuut probleem. De fusietoets wordt gezien als een
eerste maatregel, bedoeld om nieuwe fusies op korte termijn te voorkomen.
De regering overweegt verdere maatregelen; daarom is aan de Onderwijsraad
gevraagd voorstellen te doen over «defusering».
 De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen
over schaalgrootte in het onderwijs, stelt vragen bij het probleem dat met
de fusietoets moet worden opgelost, beoordeelt het voorstel op consistentie
en toetst het aan de vrijheid van inrichting. De Raad stelt vast dat niet
helder is op welk probleem de fusietoets is gericht: gaat het over de variatie
van het onderwijsaanbod als bedoeld in het wetsvoorstel zelf, of gaat het over in de toelichting gehanteerde aspecten, zoals de
menselijke maat, de keuzevrijheid, de legitimatie van het onderwijs in het
algemeen of de legitimatie bij de besluitvorming over de fusie. De Raad constateert
voorts dat het wetsvoorstel geen duidelijkheid biedt over de vraag, op welk
niveau schaalgrootte aan de orde is; de Raad onderscheidt vier niveaus:
 
 – de bestuurlijke schaal: het aantal scholen of instellingen (en
het aantal leerlingen of studenten) dat een bestuur onder zich heeft;
 
 – de grootte van de school of instelling: het aantal leerlingen
of studenten van een school of instelling, al dan niet in meerdere vestigingen;
 
 – de grootte van een locatie: het aantal leerlingen in één
schoolgebouw; en
 
 – de schaal waarop het onderwijs daadwerkelijk wordt gegeven, meestal
dat van de klas of groep.
 De Raad is van oordeel dat het voorstel nader dient te worden overwogen.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 april
2009, nr. 09.001211, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
 
 
 Dit advies, gedateerd 13 juli 2009, nr. W05.09.0145/I, bied ik U
hierbij aan.
 
 
 Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van inhoudelijke
opmerkingen en de Raad geeft in overweging daarmee rekening te houden. Dit
nader rapport gaat allereerst in meer algemene zin in op de opmerkingen van
de Raad en vervolgens meer specifiek waarbij zij de indeling volgt van het
advies van de Raad van State.
 
 
 De Raad heeft ten aanzien van het nut en de noodzaak van dit wetsvoorstel
in hoofdlijnen de volgende opmerkingen:
 
 – het is onduidelijk op welke van de vier niveaus van schaalgrootte
het wetsvoorstel ziet;
 
 – elke schaalomvang van een onderwijsinstelling of van een bestuur
heeft voor- en nadelen, een weging daarvan kan niet in abstracto van bovenaf
worden uitgevoerd;
 
 – er is geen bewijs voor een samenhang tussen kwaliteit en schaalgrootte;
 
 – het wetsvoorstel is een administratieve belasting voor de onderwijsinstellingen
en beperkt hun handelingsvrijheid, de noodzaak om daartoe over te gaan is
niet aangetoond;
 
 – het wetsvoorstel is niet consistent met eerder overheidsbeleid,
dat gericht was op schaalvergroting; de regering zou veeleer moeten streven
naar een schaalneutrale aansturing van het onderwijs.
 De Raad meent dat op grond van het voorgaande het wetsvoorstel zou moeten
worden heroverwogen.
 
 
 De regering heeft er behoefte aan om eerst in algemene zin op dit oordeel
van de Raad in te gaan.
 De fusietoets is een onderdeel van een breder programma menselijke maat
waarvoor de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de contouren heeft
geschetst in de brief van 28 november 2008 (Kamerstukken II, 2008/09,
31 135, nr. 16). De fusietoets lost dus niet alle problemen op die
in die brief aan de orde komen, maar richt zich specifiek op processen van
schaalvergroting door fusies en de gevolgen daarvan voor de keuzevrijheid
van leerlingen, deelnemers, studenten en ouders.
 Ten aanzien van het onderhavige onderwerp hecht de regering aan een breed
gedragen opvatting met betrekking tot de noodzaak om een wettelijk instrument
te creëren om fusies in het onderwijs tegen het licht te houden en waar
de keuzevrijheid wordt beperkt zelfs tegen te houden, tenzij fusie noodzakelijk
blijkt voor bijvoorbeeld het voortbestaan van de onderwijsinstelling. Het
gaat hier met name om situaties waarin een maatschappelijk ongewenste dominantie
van één partij ten aanzien van het onderwijsaanbod dreigt. Dominantie
van een partij leidt er namelijk toe dat het noodzakelijke tegenwicht tegen
bewegingen die de keuzevrijheid benadelen, wegvalt.
 
 
 De Raad merkt op dat niet helder is op welke van de vier, door de Raad
geïdentificeerde niveaus van schaalgrootte, dit wetsvoorstel ziet. De
regering beschouwt allevier de niveaus (de bestuurlijke schaal, de onderwijsinstellings-schaal,
de locatieschaal, en de groepsschaal) als belangrijk voor de menselijke maat.
Het wetsvoorstel ziet echter alleen op de bestuurlijke schaal en de schaalgrootte
van de onderwijsinstelling. Fusies vinden plaats op bestuurlijk niveau en
onderwijsinstellingsniveau en vormen om die reden het kader van het wetsvoorstel.
Met betrekking tot de laatste twee niveaus merkt de regering op dat deze allereerst
de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag zijn. Het is tevens
de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om te zorgen voor de menselijke
maat, ook gelet op de sociale veiligheid en sociale cohesie, binnen de organisatie.
Lokale omstandigheden – zoals het verschil in keuzevrijheid in de stad
en op het platteland – kunnen hierbij uitdrukkelijk een rol spelen.
 
 
 De regering deelt de observatie van de Raad dat elke schaalgrootte voor-
en nadelen heeft. In het overheidsbeleid van de afgelopen decennia hebben
in het algemeen de voordelen van een grotere schaal de boventoon gevoerd.
Zelfstandigheid van onderwijsinstellingen brengt met zich dat deze een breder
financieel draagvlak nodig hebben. Personeelsbeleid kan vaak beter professioneel
worden vormgegeven in grotere organisaties. Het is van belang te onderkennen
dat in het overheidsbeleid op dit moment in het algemeen geen specifieke prikkels
gericht op schaalvergroting meer aanwezig zijn. De stimulans tot schaalvergroting
wordt nu vooral gevormd door meer algemeen economische wetmatigheden («economy
of scale»).
 
 
 Op veel plaatsen heeft de ontwikkeling van schaalvergroting er toe geleid
dat situaties zijn ontstaan die als optimaal kunnen worden ervaren. Er zijn
zeker ook onderwijsinstellingen of besturen waar schaalvergroting nog voordelen
kan bieden in het licht van het financiële beleid en het personeelsbeleid
en waar de kwaliteit van het onderwijsaanbod gebaat is bij de schaalvergroting.
De regering heeft er geen behoefte aan om het onderwijs deze mogelijkheden
te ontnemen door, zoals de Raad suggereert, over te gaan tot een schaalneutrale
aansturing van het onderwijs. Dit zou immers alleen mogelijk zijn door het «afromen»
van de voordelen van de «economy of scale» bij grotere onderwijsinstellingen
door een degressief tarief per leerling/student.
 
 
 Waar de regering dus de opvatting van de Raad deelt dat toename van schaalgrootte
voordelen kan hebben, heeft zij, met o.a. Onderwijsraad, ouder-, leerlingen-,
en lerarenorganisaties en de Tweede Kamer tevens de vraag gesteld of aan schaalvergroting
geen grenzen moeten worden gesteld uit het oogpunt van keuzevrijheid en legitimiteit.
Dit als onderdeel van de veel bredere discussie over het bevorderen van de
menselijke maat in het onderwijs.
 
 
 Momenteel biedt het wettelijk kader de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap geen enkele bevoegdheid om handelend op te treden als zich fusies
voordoen die ertoe leiden dat de keuzevrijheid in het stelsel in gevaar komt.
 De regering gaat in beginsel uit van een systeem van zelfregulering voor
de instandhouding van een pluriform onderwijsstelsel. Als het systeem van
zelfregulering goed functioneert zal het dus niet vaak voorkomen dat goedkeuring
aan een fusieaanvraag moet worden onthouden. Anderzijds acht de regering de
wettelijke bevoegdheid om een fusieaanvraag af te wijzen een onmisbaar sluitstuk
gelet op de stelselverantwoordelijkheid van de minister.
 
 
 Het borgen van de betrokkenheid van alle belanghebbenden bij een fusie
en het kunnen ingrijpen bij fusies waarvan duidelijk is dat deze het algemeen
belang niet dienen zijn de hoofdelementen van het wetsvoorstel. Naar het oordeel
van de regering zijn dit juist interventies die een goed functioneren van
een stelsel waarvan de vrijheid van onderwijs de grondslag is, ondersteunen.
 
 
 Legitimiteit houdt in dat bestuurders en schoolleiders draagvlak verwerven
voor beleidsvoornemens bij leerlingen, ouders en personeel en zich verantwoorden
over die beleidskeuzes. Daarvoor organiseren ze processen waarin leerlingen,
ouders en personeel zich kunnen laten horen en zeggenschap kunnen uitoefenen.
Men zou dit de bestuurlijke vorm van «gezien en gehoord worden»
kunnen noemen.
 
 
 Het doel van de fusietoets is namelijk dat er in een bepaald gebied de
mogelijkheid bestaat om te kiezen uit bestuurlijke eenheden of onderwijsinstellingen
(keuzevrijheid) en/of dat er op het niveau van onderwijsinstellingen (binnen
bestuurlijke eenheden) een gevarieerd aanbod van onderwijsrichtingen
en pedagogisch-didactische concepten blijft bestaan. Daarnaast bevordert de
fusietoets legitimiteit.
 
 
 1. Het probleem
 
 
 a. Schaalvergroting: oplossing, probleem of dilemma
 De Raad merkt om te beginnen op dat het te eenvoudig is te stellen dat
een kleine schaal per definitie beter is dan een grote. Elke schaal heeft
voor- en nadelen die bij het bepalen van de optimale schaal tegen elkaar moeten
worden afgewogen; de uitkomst van die weging staat niet bij voorbaat vast;
de weging kan daarom niet goed van bovenaf, in abstracto, worden uitgevoerd.
De notie van de kleine schaal kan wel van belang zijn, maar is niet het enige
element.
 Voorts hoeft de grootte van de organisatie op zichzelf niet van belang
te zijn voor het directe contact met de leerling of leraar. Een grote organisatie
hoeft niet in de weg te staan aan een menselijke maat, vooral niet als de
professional voldoende ruimte heeft.
 De afgelopen jaren is veel onderzoek gedaan naar het verband tussen schaalvergroting
en kwaliteit van het onderwijs.
 In een onderzoeksrapport van Regioplan uit 2003 kwam naar voren dat er
in de bovenbouw van het basisonderwijs niet of nauwelijks
verband is tussen schoolgrootte en sociale veiligheid (pesten, bedreiging,
fysiek geweld, wapenbezit, vernieling, seksuele intimidatie en misbruik, en
discriminatie). De gegevens waren ontleend aan een enquête onder leerlingen,
ouders, docenten en directeuren.Uit een onderzoek
naar de sociale veiligheid in het voortgezet onderwijs, uitgevoerd in 2006,
bleek dat de relatief grootste veiligheidsproblemen zich voordeden in de relatief
kleinste locaties. Uit een onderzoek van het
Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat het oordeel van ouders over de
kwaliteit van de basisschool van hun kind op diverse aspecten niet samenhangt
met de grootte van de school.
 
 De Onderwijsinspectie concludeert in een rapport uit
2003, op basis van eigen waarnemingen, dat er in het voortgezet onderwijs
geen duidelijk verband is tussen de kwaliteit van het onderwijs en de grootte
van de scholen (hier in de betekenis van vestiging). Er bestaan op sommige
aspecten van kwaliteit wel kleine verschillen. Zo is de kwaliteitszorg op
kleine scholen voor voortgezet onderwijs minder goed dan op middelgrote en
grote; het pedagogisch en didactisch handelen is op kleine scholen het beste,
op middelgrote scholen het minste, op grote scholen gemiddeld.Deze verschillen zijn echter onvoldoende om te concluderen dat kleine
scholen beter zijn dan grote. De onderwijsinspectie verwijst naar rapporten
die eerder tot dezelfde conclusie zijn gekomen.
 
 
 Uit verschillende versies van het Nationale scholierenonderzoek
blijkt dat het voor het oordeel dat leerlingen hebben over hun school, niet
uitmaakt of de school groot of klein is; ook hun welbevinden is niet afhankelijk
van de schoolgrootte. Wel oordelen leerlingen
op grote scholen voor voortgezet onderwijs iets minder gunstig over het veiligheidsbeleid
en signaleren ze vaker pestgedrag. Het risico
van voortijdig schoolverlaten is daarentegen in grote schoolvestigingen kleiner. Het oordeel van ouders over de kwaliteit van de school
van hun kind op diverse aspecten hangt niet samen met de grootte van de school.
 
 
 In een literatuuronderzoek concludeert de Onderwijsraad
dat de sociale samenhang in het voortgezet onderwijs niet zozeer lijkt samen
te hangen met de bestuurlijke schaal, mits de school in een aantal herkenbare
organisatorische eenheden is opgedeeld.
 
 
 In de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve) en het hoger onderwijs is het
beeld ongeveer hetzelfde. Over de bve-sector
is verder niet veel onderzoek bekend. Bij de herstructurering van deze sector
in 1996 heeft de wetgever gekozen voor grootschaligheid op regionale schaal.
In 2005, bij de indiening van een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet educatie
en beroepsonderwijs (WEB), gaf de regering echter als haar oordeel dat grote
en kleine instellingen allebei hun eigen waarde hebben: grote instellingen
bieden een deelnemer meer keuzemogelijkheden en zijn beter in het organiseren
van interne vernieuwingsprocessen; kleine instellingen bieden de deelnemer
een menselijke maat en daardoor vaak ook meer veiligheid. Het gaat hier dan
ook niet om zwart-wit tegenstellingen tussen opvattingen die waar of niet
waar zijn, maar om«competing values», aldus de regering.
 
 Het voorstel van Wet medezeggenschap educatie en beroepsonderwijs,
dat in 2007 bij de Tweede Kamer is ingediend, was mede ingegeven door het
feit dat de participatiegraad van de deelnemers in de medezeggenschapsraad
te wensen overliet. De Raad van State merkte in zijn advies op dat de desinteresse
in medezeggenschap voor een deel kan worden verklaard door het feit dat de
medezeggenschap is georganiseerd op het niveau van de instelling; die laatste
heeft een bovenregionale of zelfs provinciale schaal. De deelnemers hebben
dus geen medezeggenschap over het onderwijs op de locatie waar zij dat onderwijs
volgen. Het voorbeeld laat zien dat in grootschalige
onderwijsorganisaties de betrokkenheid laag kan zijn, tenzij die betrokkenheid
kleinschalig wordt georganiseerd.
 
 
 In het hoger beroepsonderwijs heeft, op initiatief
van de Minister van Onderwijs, in de afgelopen decennia een sterke schaalvergroting
plaatsgevonden. Fusies lijken daar nu niet meer aan de orde te zijn.
 
 
 In het wetenschappelijk onderwijs is het aantal instellingen de afgelopen tien jaar gelijk gebleven; de gemiddelde
instellingsgrootte is wel gestegen, maar dat wordt veroorzaakt door het feit
dat het aantal studenten is gegroeid. Omdat
de bekostiging daarmee geen gelijke tred heeft gehouden, is goed voorstelbaar
dat die groei wel gevolgen heeft gehad voor de onderwijskwaliteit. Hier is
dus sprake van schaalvergroting die niet veroorzaakt is door fusies. Daar
komt bij dat de menselijke maat in deze sector minder speelt, omdat de studenten
jongvolwassenen zijn die al een bepaald opleidingsniveau hebben en meer zelfredzaam
zijn, maar ook omdat het zwaartepunt in het hoger onderwijs ligt op de decentrale
organisatie. Bij keuzevrijheid gaat het niet om instellingen of schoolsoorten,
maar om variatie en spreiding in de aangeboden opleidingen en vakken. Een
fusietoets lijkt dan ook in het hoger onderwijs in het geheel niet aan de
orde; er is ook nooit betoogd dat hier sprake is van een probleem.
 
 
 
 De verwarring die zich heeft voorgedaan bij discussies
over schaalgrootte, houdt wellicht verband met het feit dat schaalgrootte
aan de orde is op vier te onderscheiden niveaus:
 
 
 – de bestuurlijke schaal: het aantal scholen of instellingen (en
het aantal leerlingen of studenten) dat een bestuur onder zich heeft;
 
 – de grootte van de school of instelling: het aantal leerlingen
of studenten van een school of instelling, al dan niet in meerdere vestigingen;
 
 – de grootte van een locatie: het aantal leerlingen in één
schoolgebouw;
 
 – de schaal waarop het onderwijs daadwerkelijk wordt gegeven, meestal
dat van de klas of groep.
 
 Voor de kwaliteit van het onderwijs blijkt de grootte
van de locatie soms van belang te zijn, waarbij vooral bepalend is of het
schoolgebouw zo is vormgegeven dat de individuele leerling kleinschaligheid
ervaart; wezenlijk voor de kwaliteit is echter de situatie op het kleinste
niveau: in de klas. De bestuurlijke schaal en de grootte van de school zijn
echter niet relevant. De Staatssecretaris concludeerde dan ook in februari
2008: «Er is niet wetenschappelijk onderbouwd dat kleinschaligheid van
de school bijdraagt aan de veiligheid op de school. Het gaat vooral om een
goede organisatie binnen de bestaande gebouwen.» De voorgestelde fusietoets heeft nu juist alleen betrekking op bestuurlijke
fusies en scholenfusies die zich afspelen op de hogere niveaus.
 
 
 De Raad adviseert in de toelichting op het bovenstaande
in te gaan.
 
 
 
 
 b. Aanleiding en doel van de fusietoets
 
 
 In de politiek wordt al geruime tijd bepleit om «de
menselijke maat» in het onderwijs terug te brengen. De schaalvergroting
in het onderwijs, die zich sinds de jaren ’80 heeft voltrokken en nog
altijd doorgaat, bedreigt deze menselijke maat, zo is de gedachte. De Tweede
Kamer heeft om die reden in een motie van Van Dijk en Depla aangedrongen op
een fusietoets. De Minister heeft bij brief
aan de Tweede Kamer van 28 november 2008 uiteengezet welke plannen hij
heeft om de menselijke maat in het onderwijs te bevorderen; de fusietoets
is een van de maatregelen die hij aankondigde.
 
 
 De Raad heeft geconstateerd dat het begrip «menselijke
maat» in de loop van de brief een andere inhoud krijgt en vervolgens
in de toelichting op het wetsvoorstel naar de achtergrond verdwijnt. In het
begin van de brief wordt benadrukt hoe belangrijk het is dat leerlingen, studenten,
docenten en ouders gezien en gehoord worden, dat zij niet anoniem zijn, maar
als zelfstandige personen worden herkend. «Mensen hebben het nodig om
nodig te zijn, zoals pedagogen zeggen, ze willen dat hun mening
er echt toe doet. Dat maakt dat ze samen verantwoordelijk zijn voor de school
waarin mensen samen werken en samen leven. Dat je gezien en gehoord kunt worden,
houdt in dat de school op «een menselijke maat» is gestoeld.» In het vervolg van de brief verschuift het accent. Gesteld
wordt: «De menselijke maat houdt in dat een instelling overzichtelijk
is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid
hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de school en de lijnen van
besluitvorming kort zijn.»
 
 
 In de eerste zin van de toelichting op het wetsvoorstel
wordt deze omschrijving herhaald. In de uitwerking van deze definitie gaat
het nog om twee elementen:
 
 
 – legitimatie: bestuur en management moeten draagvlak hebben bij
leerlingen, ouders, studenten en onderwijspersoneel, en in tweede instantie
bij externe betrokkenen;
 
 – keuzevrijheid: leerlingen, hun ouders en studenten moeten kunnen
kiezen voor het onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, hun
opvattingen over onderwijs en hun capaciteiten en ambities.
 
 Legitimatie en keuzevrijheid kunnen op zichzelf van
waarde zijn, maar zij houden geen verband met de dagelijkse situatie in de
school en evenmin met de omgang tussen leraren en leerlingen of tussen leerlingen
onderling. Waar het bij het begrip «menselijke maat» in wezen
om te doen was (gezien en gehoord worden, niet anoniem zijn), is in de criteria
legitimatie en keuzevrijheid niet terug te vinden.
 
 
 Het begrip «legitimatie» ondergaat nog
enkele veranderingen.
 
 
 – In de toelichting wordt het begrip nader omschreven. Daar gaat
het niet meer over draagvlak voor besluiten van de school in het algemeen,
of om de vraag of dat draagvlak na de fusie verzekerd is, maar alleen om de
vraag of de besluitvorming rond het fusievoornemen zorgvuldig is geweest; dat moet blijken uit een«fusie-effectrapportage»,
waaraan wettelijke eisen worden gesteld.
 
 – In het wetsvoorstel zelf is «legitimatie» geen toetsingscriterium.
De fusie-effectrapportage moet wel aan de minister worden voorgelegd, maar
hij kan de meeste onderdelen daarvan niet bij zijn beslissing meewegen. Hij
kan goedkeuring alleen onthouden als de variatie van het onderwijsaanbod door
de fusie significant wordt belemmerd.
 
 De Raad stelt vast dat niet helder is welk probleem
met een fusietoets moet worden opgelost: variatie van het onderwijsaanbod
in de zin van het wetsvoorstel, de menselijke maat, de keuzevrijheid, de legitimatie
bij het onderwijs in het algemeen, of de legitimatie bij de besluitvorming
over de fusie. De Tweede Kamer heeft bij motie aangedrongen op een fusietoets
om de menselijke maat terug te brengen; de fusietoets komt echter –
zoals hiervoor uiteengezet – neer op een toets op besturen- en scholenfusies,
die niet van invloed zijn op de menselijke maat. Door te schuiven met de notie
van «de menselijke maat» wordt geprobeerd een ander probleem,
namelijk keuzevrijheid, op te lossen. Daarbij wordt nog wel het criterium «legitimatie»
genoemd, maar de inhoud ervan wordt in de toelichting sterk beperkt, terwijl
het criterium uiteindelijk geen rol speelt bij de toetsing. Daarnaast blijft
de vraag onbeantwoord in hoeverre het wettelijke criterium «variatie»
kan worden gerelateerd aan (gebrek aan) kwaliteit van het onderwijs. Naar
de mening van de Raad is het voor de kwaliteit van een onderwijsinstelling
van primair belang dat het te geven onderwijs vakinhoudelijk en in de benadering
van leerlingen van voldoende niveau is. Belemmeringen die aan die kwaliteitsdoelstelling
in de weg staan, moeten worden opgeheven. Een fusietoets vormt daartoe naar
het oordeel van de Raad niet het geëigende instrument.
 
 
 Een fusietoets betekent veeleer een administratieve
belasting voor de scholen en introduceert een verticaal toezichtsinstrument
waarmee de handelingsvrijheid van scholen wordt ingeperkt. De noodzaak om
daartoe over te gaan is niet aangetoond. De Raad adviseert daarom het wetsvoorstel
te heroverwegen.
 
 
 
 
 c. Consistentie van beleid; stelselverantwoordelijkheid
 
 
 Het is de vraag of een fusietoets en het streven naar «defusering» –
stilistisch beter aan te duiden als scholensplitsing of schaalverkleining –
passen in het beleid dat de afgelopen jaren is gevoerd.
 
 
 Schaalvergroting is deels het doel van onderwijsbeleid
geweest, deels het – niet speciaal beoogde – resultaat van dat
beleid. Schaalvergroting is doel van het beleid
geweest doordat gestreefd is naar schaalvoordelen om te kunnen bezuinigen
of de kwaliteit te verbeteren (grotere scholen werken doelmatiger). In het
primair onderwijs zijn de stichtings- en opheffingsnormen van scholen verhoogd,
zodat kleine scholen niet meer werden bekostigd. In het voortgezet onderwijs
werd de vorming van brede scholengemeenschappen gestimuleerd, vooral met het
oog op de basisvorming. In de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
is, met de vorming van regionale opleidingencentra (roc’s) in 1996,
het aantal instellingen sterk verminderd. In het middelbaar beroepsonderwijs
vormen roc’s in veel regio’s een monopolie.
 
 
 Schaalvergroting is deels ook resultaat van het beleid,
zonder dat dat speciaal werd beoogd, doordat forse verantwoordelijkheden,
zoals regionale samenwerking tussen basis- en speciaal onderwijs, zijn overgeheveld
naar scholen. Ook zijn financiële risico’s bij scholen neergelegd;
dit was bij voorbeeld aan de orde bij de invoering van lump sum-bekostiging
en bij het overdragen van de financiële verantwoordelijkheid voor werkloze
en zieke werknemers naar scholen. Zijn scholen
op grotere schaal georganiseerd, dan zijn nieuwe verantwoordelijkheden professioneler
en meer gespecialiseerd waar te maken en zijn financiële risico’s
beter op te vangen en te spreiden.
 
 
 Staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart heeft,
naar aanleiding van klachten vanuit het veld, onderzocht of de bekostiging
van het voortgezet onderwijs kan worden gemoderniseerd. Daarbij is onder meer
onderzocht of de menselijke maat kan worden bevorderd door een vergroting
van de vaste voet per school of per vestiging. Haar conclusie was dat de modernisering
voorlopig niet in gang zal worden gezet, onder andere omdat de operatie budgettair
neutraal zou moeten plaatsvinden. De operatie zou waarschijnlijk niet te realiseren
zijn zonder dat een aanzienlijk aantal scholen en besturen er structureel
op achteruit gaat. «Dit is des te meer lastig omdat de overheid in het
verleden schaalvergroting heeft gestimuleerd,» zo schreef de bewindsvrouwe.
 
 
 Fusies zijn kostbare operaties: ze kosten bij de voorbereiding
en bij de uitvoering veel tijd en geld, die niet aan het onderwijs zelf kunnen
worden besteed. Het maakt een weinig overtuigende indruk als de overheid nu
kleinschaligheid wil bevorderen. Van het onderwijs kan niet worden gevraagd
dat het zich steeds weer inspant om mee te bewegen met de laatste beleidsopvattingen
van het Rijk.
 
 
 
 
 Volgens de toelichting is de minister verplicht om
in te grijpen als wezenlijke stelselkenmerken, zoals legitimatie en keuzevrijheid,
in het gedrang komen. Dat kan zich voordoen als de belangen van besturen en
instellingen niet stroken met het grotere belang dat de minister dient: het
realiseren van de kernwaarden en doelstellingen van het onderwijs. Zoals de Raad hiervoor heeft opgemerkt, is de schaalvergroting
niet in gang gezet door de scholen zelf, maar door het Rijk; in de toelichting
wordt terecht gesteld dat de prikkels van de overheid ertoe leidden dat besturen
gingen fuseren. Klaarblijkelijk is het stimuleren
van schaalvergroting en het overhevelen van risico’s naar scholen de
manier geweest waarop het Rijk in de afgelopen jaren zijn verantwoordelijkheid
voor het stelsel heeft vormgegeven. Het invoeren van een fusietoets in een
situatie waarin het overheidsbeleid nog steeds tot schaalvergroting prikkelt,
is zoiets als remmen en gas geven tegelijk. De Raad wijst in dit verband op
twee risico’s.
 
 
 Ten eerste, als scholen door het overheidsbeleid min
of meer worden genoodzaakt te fuseren, terwijl de minister die fusie weigert,
zullen deze scholen noodgedwongen minder efficiënt met bekostigingsgelden
omgaan, omdat de meest efficiënte schaal niet is toegestaan. Dat zal
leiden tot een stijging van de overheidsuitgaven, of – als die stijging
niet wordt toegestaan – tot tekorten bij de scholen.
 
 
 Een tweede probleem is dat scholen de verantwoordelijkheden
die de afgelopen jaren bij hen zijn neergelegd, niet goed kunnen dragen. Een
grote school kan de verantwoordelijkheid voor overtollige medewerkers beter
dragen, omdat zo’n school flexibeler is: zij kan een leraar die in één
vestiging overtollig wordt, inzetten bij een andere vestiging. Dat maakt de
school tot een aantrekkelijke werkgeefster die het personeel rechtszekerheid
biedt en daardoor beter in staat is goed personeel aan te trekken. Evenzo
kan een grote school kosten van ziekteverzuim of van grote, eenmalige uitgaven
beter spreiden. Een grote school is dus zowel flexibeler als robuuster. Bovendien
kan een grote school doorgaans een professionelere ondersteuning bieden, zowel
in financiële zin als in het omgaan met de grote hoeveelheid regelgeving,
en een gevarieerder aanbod verzorgen (interne keuzevrijheid).
Als scholen zich genoodzaakt zien te fuseren vanwege deze schaalvoordelen,
maar die fusie niet wordt goedgekeurd, zijn de afzonderlijke scholen minder
goed in staat hun taken en verantwoordelijkheden te vervullen. De invoering
van een fusietoets zou dan ook alleen goed kunnen werken als het Rijk eerst
een aantal verantwoordelijkheden, die nu bij scholen zijn neergelegd, weer
zou centraliseren.
 
 
 
 
 Nu er geen eenduidig verband is tussen schaalgrootte
en kwaliteit, zou het meer in de rede liggen dat het Rijk het bepalen van
de gewenste schaalgrootte overlaat aan het onderwijs zelf. Dat zou inhouden
dat de overheid het onderwijsbeleid geleidelijk ontdoet van prikkels tot schaalvergroting
(of schaalverkleining, voor zover die bestaan) en streeft naar een schaalneutrale
aansturing van het onderwijs, zodat de scholen niet op andere dan onderwijskundige
gronden beslissingen hoeven te nemen over de gewenste schaalgrootte. Die beslissingen
kunnen dan aan het onderwijs zelf worden overgelaten. Een fusietoets is dan
niet meer aan de orde.
 
 
 De Raad ontraadt ook om die reden invoering van een
fusietoets.
 
 
 
 1. Het probleem
 a. Schaalvergroting: oplossing, probleem of dilemma De regering is
het met de Raad eens dat het te eenvoudig zou zijn om te stellen dat er zoiets
is als een ideale schaalgrootte voor een onderwijsinstelling of bestuur. Afhankelijk
van verschillende factoren is in de ene situatie een kleinere omvang meer
ideaal dan een grotere.
 De regering is het eveneens met de Raad eens dat er aan de hand van verschillende
onderzoeken op deelaspecten die in de diverse sectoren zijn uitgevoerd niet
de conclusie te trekken valt dat er een 1-op-1-verband bestaat tussen schaalgrootte
en kwaliteit. Zoals de Raad aangeeft zijn er meer oorzaken voor schaalvergroting
c.q. verkleining, al verschilt dit per sector. Vooral in het funderend onderwijs
is schaalvergroting het gevolg van fusies, zeker op bestuurlijk niveau. In
de andere sectoren is daarnaast autonome groei van de deelnemers- of studentenpopulatie
een belangrijke oorzaak van schaalvergroting. Dit wetsvoorstel richt zich
enkel op fusies en heeft niet tot doel schaalgrootte «an sich»
te reguleren.
 
 
 In het publieke debat over de menselijke maat wordt een relatie gelegd
tussen schaalgrootte enerzijds en tal van fenomenen anderzijds, onder meer
kwaliteit, beloningen, voortijdig schoolverlaten en administratieve lasten.
Daaruit blijkt dat het een complex begrip is waarachter een omvangrijke reeks
van vraagstukken kan schuilgaan.
 In de omschrijving van de menselijke maat die de minister als uitgangspunt
voor zijn beleid heeft gekozen, richt de minister zich enkel op twee waarden
die volgens hem cruciaal zijn voor «gezien en gehoord worden»,
namelijk legitimiteit en keuzevrijheid in relatie tot fusies. De regering
is het met de Raad eens dat het vraagstuk menselijke maat zich primair manifesteert
in de dagelijkse omgang tussen leerlingen en personeelsleden in het lokaal
en op locatie, alsmede tussen het bestuur en de personeelsleden op de werkvloer,
zoals ook duidelijk wordt uit de omschrijving in de brief van november 2008.
De overheid staat daarvan op grote afstand.
 De overheid kan echter wel de organisatorische randvoorwaarden beïnvloeden
waarbinnen onderwijsinstellingen een menselijke maat kunnen realiseren. Die
randvoorwaarden spelen zich af op de niveaus van bestuurlijke eenheden en
onderwijsinstellingen. Daarom gaat het in de brief en zeker in het wetsvoorstel
vooral over deze twee niveaus. De bestuurlijke schaal is een van die randvoorwaarden
die, zij het indirect, wel degelijk invloed heeft op de dagelijkse gang van
zaken in de klas.
 
 
 De Raad suggereert daarnaast dat er geen fusietoets voor het hoger onderwijs
aan de orde zou moeten zijn, omdat er in die sector geen sprake is van een
probleem. Deze constatering is deels terecht voor zover het fusies in het
wetenschappelijk onderwijs betreft, aangezien deze wetswijziging vereisen.
Waar het echter een bestuurlijke fusie betreft tussen een instelling voor
hoger beroepsonderwijs en bijzonder wetenschappelijk onderwijs dient zorg
gedragen te worden voor het waarborgen van de variatie van het onderwijsaanbod
binnen een instelling in het hoger onderwijs en dus op het waarborgen van
de keuzemogelijkheid voor studenten. Door fusies en sterk centrale
aansturing vanuit de gefuseerde instelling zou het kunnen dat de variatie
aan onderwijsaanbod en wijze van onderwijsorganisatie binnen een instelling
verschraalt. In een fusie-effectrapportage kan de instelling aangeven wat
de consequenties zijn van de fusie en hoe men ervoor zorgdraagt dat er geen
verschraling van onderwijsaanbod ontstaat. Bij de fusietoets zal de commissie
macrodoelmatigheid adviseren vanuit haar deskundigheid op het terrein van
het onderwijsaanbod in opleidingen.
 Terzijde merkt de regering het volgende op. In zijn advies geeft de Raad
onder meer aan dat in het wetenschappelijk onderwijs het aantal instellingen
de afgelopen tien jaar gelijk is gebleven en dat de gemiddelde instellingsgrootte
wel is gestegen, maar dat dit wordt veroorzaakt door het feit dat het aantal
studenten is gegroeid. Tevens geeft de Raad aan dat de bekostiging geen gelijke
tred heeft gehouden met de toename van het aantal studenten en dat het goed
voorstelbaar is dat die groei wel gevolgen heeft gehad voor de onderwijskwaliteit.
De regering kan deze analyse niet delen omdat de prijs per student de afgelopen
tien jaar redelijk stabiel is gebleven en er geen bewijs is dat de kwaliteit
van het onderwijs in het wetenschappelijk onderwijs achteruit is gegaan.
 
 
 b. Aanleiding en doel van de fusietoets
 In reactie op hetgeen de Raad hier stelt, begint de regering met de opmerking
dat het voorliggend wetsvoorstel geen wetsvoorstel is over de menselijke maat
of schaalgrootte, maar voorziet in een toets op fusies. Het wetsvoorstel probeert
een specifieke situatie te addresseren, namelijk de keuzevrijheid die in principe
door fusies wordt beïnvloed. Menselijke maat vormt wel het uitgangspunt
van dit wetsvoorstel.
 De aspecten van de dagelijkse situatie op school en de onderlinge verhouding
tussen leerlingen en leraren en leerlingen onderling, zoals de Raad die aanhaalt,
zijn inderdaad kernelementen van menselijke maat, maar spelen in zijn algemeenheid
in het onderwijs (en dus ook buiten fusies). De criteria (legitimatie en keuzevrijheid)
bieden enerzijds een waarborg voor goede en zorgvuldige totstandkoming van
het fusieproces (waaronder de gevolgen van een fusie), uiteengezet in de fusie-effectrapportage,
en anderzijds een criterium voor toetsing door de minister.
 
 
 De constatering van de Raad dat niet duidelijk is welk probleem het wetsvoorstel
oplost, lijkt gelegen in de aanname dat de criteria van variatie in het onderwijsaanbod,
de menselijke maat, de keuzevrijheid, de legitimatie bij het onderwijs in
het algemeen, of de legitimatie bij de besluitvorming over de fusie, los van
elkaar staan. In de brief over de menselijke maat (Kamerstukken II, 2008/09,
31 135, nr. 16) heeft de minister deze begrippen met elkaar in verband
gebracht, en wel als volgt.
 
 
 «Gezien en gehoord worden» – ofwel invloed uit kunnen
oefenen op de eigen individuele situatie en op het beleid van de eigen onderwijsinstelling –
is primair neergelegd in het begrip legitimatie. In het wetsvoorstel uit zich
dat in de aandacht voor zorgvuldigheid waarmee het fusieproces en de besluitvorming
daarover tot stand is gekomen. Meer specifiek leerlingen, ouders en leraren
kunnen hun zeggenschap en invloed uitoefenen binnen een gebalanceerd en transparant
traject dat voor, tijdens en na een fusie plaats dient te vinden. De reeds
bestaande praktijk wordt neergelegd in één geconcentreerd document,
de fusie-effectrapportage. Daarmee is het proces verduidelijkt en wettelijk
verankerd in het voorliggende wetsvoorstel, en beperkt in feite dus niet de
handelingsvrijheid van betrokkenen, maar geeft extra waarborgen voor zorgvuldigheid.
De fusietoets is daarmee een vorm van verantwoording, ook in de horizontale
verhoudingen.
 «Gezien en gehoord worden», komt ook tot uitdrukking in keuzevrijheid:
leerlingen, ouders en leraren en andere betrokkenen kunnen hun invloed uitoefenen
en zichzelf laten horen en zien. Enerzijds door vrij te zijn in hun keuze
van onderwijsinstelling en anderzijds door de medezeggenschap op onderwijsinstellingen.
De regering kan zich vanwege voornoemde uitleg die zij geeft aan de begrippen
keuzevrijheid en legitimatie niet vinden in de conclusie van de Raad dat de
begrippen «gezien en gehoord worden, niet anoniem zijn» niet in
die criteria zijn terug te vinden.
 
 
 De Raad maakt tevens een kanttekening bij de vraag of het in het wetsvoorstel
gehanteerde criterium «variatie in onderwijsaanbod» kan worden
gerelateerd aan (gebrek aan) kwaliteit van onderwijs. De regering deelt de
mening van de Raad dat belemmeringen die aan kwaliteitsdoelstellingen in de
weg staan, opgeheven moeten worden. Andere initiatieven, zoals de Kwaliteitsagenda’s,
aanpak van zwakke en zeer zwakke scholen, maar ook het toezicht van de inspectie
vormen de bouwstenen waarop het beleid ten aanzien van kwalitatief goed onderwijs
is gebaseerd. De fusietoets uitgevoerd door de minister ziet niet op de relatie
tussen variatie van onderwijsaanbod en kwaliteit, maar heeft het op zichzelf
staande doel – in de woorden van de Raad – de pluriformiteit van
het stelsel (variatie) te behouden.
 
 
 c. Consistentie van beleid; stelselverantwoordelijkheid De Raad vraagt
zich af of dit wetsvoorstel, in samenhang met het streven naar schaalverkleining,
past in het beleid dat de afgelopen jaren is gevoerd. De regering merkt om
te beginnen op dat beleid bijgestuurd of omgebogen mag worden als daar goede
redenen voor zijn. Uitgangspunt van de regering bij het aanpassen van haar
beleid zal altijd een bepaalde mate van terughoudendheid zijn. Daarnaast merkt
de regering nog op dat in de eerder genoemde brief menselijke maat deze koerswijziging
ook is aangekondigd. Tenslotte ziet dit wetsvoorstel niet op het bewerkstelligen
van schaalverkleining, maar op het controleren en zorgvuldig waarborgen van
fusiebewegingen in de onderwijssectoren.
 
 
 De Raad illustreert zijn twijfel met de opmerking dat de stichtings- en
opheffingsnormen van onderwijsinstellingen in het primair onderwijs zijn verhoogd,
zodat kleine onderwijsinstellingen niet meer werden bekostigd. Dit is echter
niet het geval: doel van het gevoerde beleid is juist «niet groter dan
nodig, klein waar het kan». Dit uit zich onder meer in de kleine scholentoeslag
en gedifferentieerde opheffingsnormen in het primair onderwijs.
 Met bewegingen als invoering van de lumpsumbekostiging is juist bedoeld
meer autonomie aan onderwijsinstellingen te geven. Een neveneffect van deze
grotere autonomie is een ontwikkeling naar schaalvergroting met name op bestuursniveau.
Anders dan de Raad is de regering de mening toegedaan dat eventuele prikkels
(allereerst in het bekostigingsstelsel) die gericht zijn op schaalvergroting
inmiddels uit het bekostigingssysteem zijn verwijderd. Zekerheidshalve wordt
onderzocht of daarmee alle prikkels die schaalvergroting in de hand werken
en direct onder de invloedssfeer van de regering vallen, geadresseerd zijn.
De regering merkt daarbij nog wel op dat er diverse andere (financiële)
prikkels – de eerder genoemde «economy of scale» –
zijn die schaalvergroting in de hand werken, m.n. binnen de interne organisatie
van de onderwijsinstelling.
 
 
 Schaalvergroting kan, zoals de Raad terecht opmerkt, veel voordelen hebben,
zoals besparingen en professionalisering. Het is echter belangrijk dat deze
voordelen niet per definitie prevaleren boven het bestaan van menselijke maat
binnen de organisatie. Het besluitvormingsproces rondom een fusie lijkt de
regering het aangewezen moment om hierop toe te zien. Het wetsvoorstel tracht
dit punt aan te grijpen door het inbouwen van extra waarborgen voor een zorgvuldig
proces, draagvlak en een toets door de minister. Daarmee blijft het nog steeds
mogelijk dat er fusies in het onderwijsveld plaatsvinden zonder dat er afbreuk
wordt gedaan aan de menselijk maat in deze specifieke gevallen.
 Samengevat komt één en ander neer op het volgende:
 
 – het wetsvoorstel verbiedt fusies niet,
 
 – besturen houden, in overleg met betrokkenen, de bevoegdheid fusiebeslissingen
te nemen,
 
 – transparantie, draagvlak, motieven voor fusie, e.d. zijn bij elk
fusieproces van groot belang.
 
 – het wetsvoorstel omvat een toets op fusies.
 Dit wetsvoorstel verankert deze basisprincipes.
 
 
 2. Toetsingscriteria
 Onverminderd het voorgaande maakt de Raad opmerkingen over de criteria
waaraan fusies zullen worden getoetst: keuzevrijheid en legitimatie.
 
 
 a. Keuzevrijheid
 De minister kan goedkeuring aan een fusie onthouden indien als gevolg
van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod binnen het
voedingsgebied significant wordt belemmerd (de formulering is in de verschillende
onderwijswetten niet steeds helemaal gelijk).Volgens
de toelichting zal het criterium zo worden uitgelegd dat er in het voedingsgebied
tenminste twee scholen of instellingen moeten zijn. De voorgestelde wettekst geeft overigens geen aanleiding voor deze
uitleg.
 De Raad merkt op dat keuzevrijheid in de toelichting beperkt wordt uitgelegd:
het gaat alleen om keuze tussen scholen. Het is echter ook denkbaar dat een
grote school, met veel scholen of vestigingen, bewust een breed en gevarieerd
aanbod heeft (zogenaamde interne keuzevrijheid);
in dit verband wordt wel gesproken van de «Unilever-aanpak met vele
merken van een anoniem bedrijf». Schaalvergroting
kan meer mogelijkheden bieden om tussen vestigingen te differentiëren,
omdat een grote school meer ruimte en financiële armslag heeft voor vernieuwende
concepten en experimenten.
 Nu het de bedoeling is dat in de fusie-effectrapportage ook wordt ingegaan
op de gevolgen van de fusie voor de variëteit van het onderwijsaanbod
en de keuzevrijheid, ligt het in de rede –
aan de hand van deze informatie – de interne keuzevrijheid te betrekken
bij het oordeel over de fusie.
 
 
 b. Legitimatie
 Hiervoor is opgemerkt dat het begrip «legitimatie» volgens
de toelichting een toetsingscriterium is, terwijl het wetsvoorstel zelf het
criterium niet noemt. Ook is opgemerkt dat de inhoud van «legitimatie»
is verschoven van de notie van draagvlak bij het beleid van de school naar
zorgvuldigheid bij de besluitvorming over de fusie. In aanvulling daarop merkt
de Raad het volgende op.
 Bij de beoordeling of de besluitvorming over de fusie zorgvuldig is geweest,
gaat het, zo stelt de toelichting, om de vraag of is voldaan aan het wettelijke
advies- of instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad, maar het kan ook
nodig zijn om naast medezeggenschap de belanghebbenden op andere manieren
te betrekken bij het fusieproces. De Raad begrijpt
dit laatste zo dat het gaat om externe belanghebbenden, elders in de toelichting
omschreven als: het toeleverende en het vervolgonderwijs, maatschappelijke
partners, het bedrijfsleven en andere potentiële werkgevers.
 De kring van «belanghebbenden» is, zo constateert de Raad,
vaag; hun belang bij de fusie zal veelal heel beperkt en indirect zijn. Wat
zijn maatschappelijke partners en wanneer zijn hun belangen voldoende gewogen?
Wanneer is een bedrijf potentiële werkgever? Dit soort algemene beleidsvragen
leent zich niet voor toetsing. Het fusieproces zal op dit punt de verantwoordelijkheid
moeten zijn van de schoolbesturen zelf.
 In het basisonderwijs bestaan, buiten de ouders, geen belanghebbenden
die zo wezenlijk bij de school zijn betrokken dat de fusie zou moeten kunnen
worden afgewezen omdat zij onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken.
 De Raad adviseert de toetsing aan het criterium «legitimatie»,
zo daar al behoefte aan bestaat, te beperken tot de vraag of de medezeggenschapraad
zijn advies- of instemmingsrecht heeft uitgeoefend.
 
 
 2. Toetsingscriteria
 Onverminderd het voorgaande maakt de Raad opmerkingen over de criteria
waaraan fusies zullen worden getoetst: keuzevrijheid en legitimatie.
 
 
 a. Keuzevrijheid
 De constatering van de Raad dat de formuleringen in de verschillende onderwijswetten
ten aanzien van de fusietoets niet geheel eensluidend zijn, is terecht. Er
is sprake van grote verschillen tussen de onderwijssectoren. Het uitgangspunt
van de bepalingen is echter wel steeds hetzelfde voor alle sectoren. Voor
de uitwerking is aangesloten bij de eigen identiteit van de verschillende
sectoren. De opmerking van de Raad dat de uitleg die aan het criterium daawerkelijke
variatie in het onderwijsaanbod in de toelichting wordt gegeven geen basis
vindt in de wettekst is terecht. De memorie van toelichting is hierop aangepast
voor zover het de bve-sector betreft. Ook is de memorie van toelichting aangevuld
omtrent de door de Raad aangevoerde interne keuzevrijheid.
 
 
 b. Legitimatie
 De opmerking van de Raad dat het begrip «legitimatie» in het
wetsvoorstel niet voorkomt, is op zich juist. Het begrip is door de regering
verdisconteerd in twee aspecten: draagvlak en zorgvuldigheid.
 Draagvlak uit zich in de verklaring van instemming of advies van de medezeggenschapsorganen
alsmede in onderdelen van de fusie-effectrapportage (bijvoorbeeld artikel
64b, tweede lid, onderdelen g tot en met i).
 Zorgvuldigheid uit zich in het opstellen van een fusie-effectrapportage
als geheel. De rol van de minister is voor wat betreft de uiting van draagvlak
middels de verklaring van instemming slechts een formele aangelegenheid. Immers,
een aanvraag tot goedkeuring kan niet worden gedaan zonder die verklaring
of de eventuele uitspraak van de geschillencommissie of rechter die daarvoor
in de plaats kan treden. Aan de fusie-effectrapportage kan de minister zien
of het bevoegd gezag de verschillende stappen bij fusie zorgvuldig heeft doorlopen.
Daarbij wordt opgemerkt dat indien de minister strijdigheid constateert met
deze verplichtingen aan het bevoegd gezag uiteindelijk een bekostigingssanctie
kan worden opgelegd.
 
 
 Bij het begrip belanghebbenden plaatst de Raad een kanttekening. In het
geval van een fusie is het belang van de kring van belanghebbenden beperkt
en indirect. Dit is op zich een terechte opmerking, maar het gaat er volgens
de regering om dat het bevoegd gezag zich ervan vergewist heeft dat er mogelijk
externe belangen kunnen spelen waar rekening mee gehouden dient te worden.
Dit punt komt derhalve voor de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen
zelf en is daarmee, zoals de Raad constateert, geen direct punt van toetsing
in het kader van de fusietoets. De toetsing aan het criterium legitimatie
beperkt zich slechts tot de formele toetsing van instemming dan wel advies
door de medezeggenschapsorganen.
 Het wetsvoorstel voldoet op dit punt al aan het advies van de Raad terzake.
Op dit punt is de memorie van toelichting aangescherpt.
 
 
 3. Vrijheid van inrichting
 In de toelichting wordt opgemerkt dat de fusietoets een beperking vormt
van de grondwettelijke vrijheid van inrichting. De Raad merkt daarover het
volgende op.
 
 
 a. Beperking van de vrijheid van inrichting: materieel
 Zoals de Raad eerder heeft opgemerkt, kan de vrijheid van inrichting,
voor zover zij niet samenhangt met de richting van het onderwijs, aan nadere
begrenzingen worden onderworpen. Uitgangspunt blijft niettemin dat de organisatie
van een school overgelaten dient te worden aan het bevoegd gezag van die school,
op grond van de eigen regelingen van de betreffende rechtspersoon, en dat
terughoudendheid moet worden betracht ter zake van het opleggen van inhoudelijke
onderwijsnormen. Voor het inperken van deze eigen ruimte dienen zwaarwegende
gronden te bestaan, terwijl de begrenzingen dienen te voldoen aan de vereisten
van proportionaliteit en subsidiariteit.
 De Raad merkt, wat de fusietoets betreft, op dat de keuzevrijheid van
ouders, leerlingen en studenten allereerst hen aangaat. Het is aan hen om
te bepalen aan welk soort onderwijs zij behoefte hebben. Is in die behoefte niet voorzien, dan kunnen zij het initiatief nemen
tot het oprichten van een school; bestaat echter in een bepaalde regio geen
behoefte aan onderwijs van een bepaalde richting of een bepaald type onderwijs,
dan behoort het onderwijsbestel daarin niet te voorzien: de schaarse middelen
moeten allereerst worden ingezet naar de behoeften van leerlingen, ouders
en studenten. Keuzevrijheid is bovendien geen deugdelijkheidseis. Bij de deugdelijkheid
van het onderwijs gaat het om het onderwijs zoals dat aan een bepaalde school
wordt aangeboden, ongeacht de richting; het gaat niet om de variatie in de
richtingen, of de pedagogisch-didactische aanpak die door de verschillende
scholen in een bepaald gebied wordt aangeboden. De overheid kan de beleidsmatige
keuze maken om de pluriformiteit te stimuleren, maar pluriformiteit kan op
zichzelf geen argument vormen om de vrijheid van inrichting – de vrijheid
van schoolbesturen om zich op een bepaalde manier te organiseren – te
beperken.
 In het voorgaande is betoogd dat er geen eenduidig verband is tussen,
enerzijds, schaalgrootte en, anderzijds, de onderwijskwaliteit en de veiligheid
en veiligheidsbeleving in scholen (punt 1b). Bovendien werd gesteld dat keuzevrijheid
niet beperkt dient te worden tot externe keuzevrijheid, maar dat ook
de keuzevrijheid binnen een school van belang kan zijn (punt 2a). De Raad
meent dan ook dat er geen zwaarwegende gronden zijn om door middel van een
fusietoets de vrijheid van inrichting te beperken.
 
 
 b. Beperking van de vrijheid van inrichting: regelingsniveau
 Onverminderd het voorgaande is nog van belang hoe keuzevrijheid als toetsingscriterium
wordt vormgegeven.
 Volgens de toelichting is het aan de wetgever om de grenzen van de vrijheid
van inrichting te bepalen. Daarom is ervoor gekozen de fusietoets geheel op
het niveau van de wet zelf te regelen. Dit geldt nadrukkelijk ook voor de
criteria die de minister zal hanteren.Vervolgens
wordt uitvoerig uiteengezet dat toepassing van de wettelijke criteria maatwerk
is: een norm met algemene kwantitatieve criteria zou te rigide zijn en onvoldoende
rekening houden met specifieke omstandigheden in het voedingsgebied, zoals
de mate van pluriformiteit van denominaties en pedagogisch-didactische concepten
en de bevolkingsdichtheid. De minister zal op basis van de toetsing in concrete
gevallen en de ontwikkeling in de jurisprudentie nader uitgewerkte criteria
ontwikkelen per sector, aldus de toelichting.
 De Raad constateert dat de criteria voor de fusietoets wel bij wet worden
geregeld, maar dat gekozen is voor een open norm, waarvan de uitwerking aan
de minister is overgelaten. Formeel is daarmee voldaan aan het vereiste dat
de vrijheid van inrichting alleen bij wet kan worden beperkt; feitelijk krijgt
de minister een ruime beoordelings- en beleidsvrijheid.
 De Raad meent dat dit een argument temeer vormt tegen een fusietoets.
 
 
 Onverminderd het voorgaande merkt de Raad het volgende op.
 
 
 3. Vrijheid van inrichting
 a. Beperking van de vrijheid van inrichting: materieel De Raad poneert
als uitgangspunt dat de organisatie van een school overgelaten moet worden
aan het bevoegd gezag van de school en dat terughoudendheid moet worden betracht
ter zake van het opleggen van inhoudelijke onderwijsnormen. Dat het stimuleren
van pluriformiteit van het onderwijsstelsel geen argument is voor het beperken
van de vrijheid van inrichting is in beginsel correct, echter het gaat hier
om het stimuleren van pluriformiteit tussen onderwijsinstellingen als geheel
en niet intern bij onderwijsinstellingen.
 
 
 De regering hanteert als uitgangspunt dat de overtuiging en wensen van
leerlingen, deelnemers, studenten en ouders uiteenlopen, ofwel dat pluriformiteit
en variëteit de natuurlijke toestand is van het Nederlandse onderwijsstelsel.
Een bestaande ordening van het onderwijsaanbod in een bepaald gebied veranderen
is voor ouders nog niet zo eenvoudig. Daarom dienen ouders, leerlingen, deelnemers
of studenten optimaal betrokken te zijn bij besluitvorming die het aanbod
in een bepaald gebied beïnvloedt. Verder is de mogelijkheid om een andere
onderwijsinstelling of een andere bestuurlijke eenheid te kiezen een heilzame
correctie op het handelen van bestuurders. Bestuurders dienen dan in hun beleid
rekening te houden met de wensen van ouders, leerlingen, deelnemers of studenten,
meer dan in een situatie waarin ze monopolist zijn. Daarom vindt de regering
dat er een minimale variëteit in het onderwijsaanbod in een bepaald gebied
moet zijn gewaarborgd. Het is de taak van de overheid om de toegankelijkheid
van het onderwijsstelsel te garanderen. Fusies moeten niet onnodig ten koste
gaan van de diversiteit van het aanbod (onder meer in richtings- en pedagogisch-didactisch
aanbod). De organisatie van de school blijft geregeld worden door de betreffende
rechtspersoon en ligt ook na invoering van de fusietoets bij het bevoegd gezag
zelf. De fusietoets brengt hierin geen verandering aan. Voor zover er sprake
is van een beperking van inrichting, is het een geringe beperking met name
op het punt van de medezeggenschapsregels die kan worden onderbouwd door het
belang van de betrokkenheid van de diverse geledingen van een onderwijsinstelling
bij een fusieproces.
 
 
 b. Beperking van de vrijheid van inrichting: regelingsniveau
 De Raad merkt op dat hoewel er voldaan is aan het formele vereiste van
regeling op wettelijk niveau, de gecreërde toetsingsbevoegdheid de minister
een ruime beoordelings- en beleidsvrijheid laat. Dit zou een reden temeer
zijn tegen een fusietoets. De regering wil hierover het volgende opmerken.
De criteria waaraan de minister toetst zijn inderdaad globaal
omschreven. Dat is in dit stadium van de beleidsontwikkeling onontkoombaar.
Bij gebrek aan ervaring met een fusietoets in het onderwijs zouden nauwkeurig
omschreven criteria een hoog theoretisch gehalte hebben en mogelijk in de
praktijk tot onuitvoerbare gevolgen leiden. De regering merkt verder op dat
het criterium «keuzevrijheid» het enige criterium is waarop een
fusieaanvraag kan worden afgewezen. Voordat er sprake kan zijn van een bevoegdheid
tot afwijziging moet voldaan worden aan een«significante belemmering
van variatie in onderwijsaanbod». Dat brengt een niet onaanzienlijke
bewijslast met zich mee. Vanwege deze normen is er verder nog voor gekozen
de minister van advies te laten dienen door een deskundige commissie en zal
er voluit bezwaar en beroep mogelijk zijn tegen de beslissingen van de minister.
Ingeval de minister van het advies van de adviescommissie afwijkt, zal hij
dit gemotiveerd doen en met zwaarwegende redenen. De evaluatie van de wet
zou een moment kunnen zijn waarop besloten kan worden of verdere concretisering
van de criteria op wetsniveau of bij algemene maatregel van bestuur mogelijk
zal zijn.
 
 
 4. Fusietoets en mededingingstoets
 In de toelichting wordt opgemerkt dat instellingen onder de regelgeving
die van toepassing is op bekostigde activiteiten, geen vrijheid hebben om
bijvoorbeeld de prijs en het eigen aanbod te bepalen, en dat daarom bij de
bekostigde activiteiten geen sprake is van economische activiteiten. Daarom
wordt het voorstel van de Onderwijsraad om de fusietoets op te dragen aan
de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) niet overgenomen.
 Wat hier ook van zij, de Raad merkt op dat roc’s en instellingen
voor hoger onderwijs, naast de bekostigde activiteiten, ook werkzaamheden
voor de markt kunnen verrichten. Op deze activiteiten is het normale markttoezicht
van de NMa van toepassing, zodat instellingen die contractonderwijs of -onderzoek
verrichten na invoering van het wetsvoorstel zowel een fusietoets als een
mededingingstoets zullen moeten ondergaan. Dat betekent een verzwaring van
de administratieve lasten. De Raad verwijst naar het besluit van de directeur-generaal
van de Nederlandse mededingingsautoriteit van 21 december 2001 inzake
de fusie van de Hogeschool Alkmaar, de Hogeschool Haarlem, de Hogeschool Holland
en de Ichtus Hogeschool.Voor zover het markttoezicht
betrekking heeft op grensoverschrijdende concurrentie, vloeit dit toezicht
rechtstreeks voort uit het Europese recht; daarvan kan niet bij wet worden
afgeweken.
 De Raad adviseert het wetsvoorstel zo aan te passen dat instellingen bij
een fusie niet twee verschillende toetsen hoeven te ondergaan.
 
 
 4. Fusietoets en mededingingstoets
 In het kader van de mededingingstoets wijst de Raad op het geval dat in
bepaalde situaties roc’s en instellingen voor hoger onderwijs, omdat
zij ook marktwerkzaamheden verrichten, ook onderworpen worden aan de mededingingstoets
van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De Raad adviseert het wetsvoorstel
zodanig aan te passen dat onderwijsinstellingen bij fusie niet twee verschillende
toetsen hoeven te ondergaan.
 
 
 De Raad merkt terecht op dat roc’s en instellingen voor hoger onderwijs
ook werkzaamheden voor de markt kunnen verrichten, op welke activiteiten het
normale markttoezicht van de Nma van toepassing is. De mededingingstoets door
de Nma heeft een overwegend economische invalshoek terwijl de fusietoets zich
richt op het onderwijs keuzevrijheid, verschraling van het aanbod, checks &
balances binnen de betrokken onderwijsinstellingen, transparantie van het
proces en draagvlak. Er is dus geen sprake van een dubbele toets in die zin
dat onderwijsinstellingen twee keer aan eenzelfde of een vergelijkbare toets
onderworpen worden. De regering ziet geen reden om fuserende onderwijsinstellingen,
die economische activiteiten ontplooien die gezamenlijk de in artikel 29 van
de Mededingingswet genoemde omzetdrempels overschrijden, van een reguliere
mededingingstoets te vrijwaren dan wel te vrijwaren van een fusietoets gezien
het belang dat de regering aan dit onderwerp hecht. Gelet op het vigerende
Europese recht heeft de regering deze mogelijkheid ook niet. De bestuurlijke
last die een eventuele mededingingstoets met zich brengt, vloeit niet voort
uit dit wetsvoorstel.
 
 
 5. De fusie-effectrapportage
 Bij een voorgenomen fusie moet een fusie-effectrapportage worden opgesteld.
Deze rapportage moet worden voorgelegd aan de medezeggenschapsraad, de deelnemersraad
of de universiteitsraad, voordat die zijn advies- of instemmingsrecht uitoefent. De rapportage moet daarna worden overgelegd aan de
minister bij het verzoek om goedkeuring van de fusie. In het wetsvoorstel wordt omschreven welke onderwerpen ten minste
in de fusie-effectrapportage moeten worden weergegeven: de motieven van de
fusie, de alternatieven, het tijdsbestek, de doelen, de effecten op de keuzevrijheid,
de personele en financiële gevolgen, de communicatie over de fusie en
de evaluatie.
 
 
 a. De minister toetst uitsluitend of de keuzevrijheid door de fusie
significant wordt belemmerd. Om de administratieve lasten tot het noodzakelijke
te beperken dient de informatie die aan hem moet worden voorgelegd, beperkt
te worden tot informatie die voor die toetsing relevant is. Dat betekent dat
het grootste deel van de fusie-effectrapportage niet opgestuurd hoeft te worden.
De Raad adviseert het voorstel aan te passen.
 
 
 b. De fusie-effectrapportage is allereerst van belang voor de besluitvorming
over de fusie op scholen- of instellingsniveau, inclusief de medezeggenschap.
Het ligt daarom het meest voor de hand de regels voor de fusie-effectrapportage
in het primair en voortgezet onderwijs en bij de expertisecentra te regelen
in de Wet medezeggenschap op scholen, niet in de afzonderlijke onderwijswetten.
Daarvoor pleit ook dat de minister kleinere fusies in het primair onderwijs
niet hoeft goed te keuren; de medezeggenschapsraad
heeft echter ook in die gevallen instemmingsrecht.
 De Raad adviseert de verplichting tot het opstellen van een fusie-effectrapportage
en de bepalingen over de inhoud van die rapportage op te nemen in de Wet medezeggenschap
op scholen.
 
 
 5. De fusie-effectrapportage
 De Raad stelt voor het wetsvoorstel zodanig aan te passen dat het grootste
deel van de fusie-effectrapportage niet opgestuurd hoeft te worden aangezien
dit geen onderdeel is van de toetsing door de minister. Dit zou een administratieve
lastenbesparing met zich meebrengen.
 De regering vraagt zich af of opsplitsing van de fusie-effectrapportage
lastenbesparend zou zijn. De constatering van de Raad dat delen van de fusie-effectrapportage
niet getoetst worden is niet geheel terecht. De fusie-effectrapportage geeft
namelijk blijk van een zorgvuldig doorlopen proces. Daarnaast schat de regering
in dat splitsing en verzending van de betreffende gegevens meer administratieve
lasten met zich brengt dan het verzenden van de fusie-effectrapportage in
zijn geheel. De fusie-effectrapportage bevat geen gegevens die niet toch al
in het kader van een zorgvuldig fusieproces op tafel moeten komen. Daarnaast
is het, gelet op hetgeen eerder in dit nader rapport naar voren is gebracht,
een belangrijke suggestie van de Onderwijsraad geweest om op deze wijze de
staande praktijk te codificeren en verifieerbaar te maken met het oog op zorgvuldigheid.
Deze suggestie heeft de regering overgenomen.
 
 
 De Raad stelt voor de betreffende bepalingen op te nemen in de Wet medezeggenschap
op onderwijsinstellingen (WMS) in plaats van de sectorwetten. Deze suggestie
wordt niet overgenomen door de regering aangezien dit zou indruisen tegen
de systematiek van de WMS en die van de sectorale onderwijswetten. In de sectorale
onderwijswetgeving worden de bekostigingsvoorwaarden voor de onderwijsinstellingen
benoemd. De WMS regelt de bevoegdheden en taken van de medezeggenschapsorganen
(in het po en vo). De opzet van de voorgestelde bepalingen zijn bedoeld als
verplichting voor het bestuur. Opname in de WMS is om die reden niet wenselijk.
Daarnaast wordt opgemerkt dat de WMS niet geldt voor de bve-sector en de ho-sector.
Voor de bve-sector is momenteel een apart wetsvoorstel aanhangig en voor wat
betreft de ho-sector moeten de betreffende bepalingen sowieso in de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek worden opgenomen aangezien
er in het geheel geen aparte wetgeving ten aanzien van medezeggenschap bestaat.
 
 
 6. Fictieve goedkeuring («lex silencio positivo»)
 Als de minister binnen de wettelijke termijn, of de verlengde termijn,
geen besluit heeft genomen, wordt de goedkeuring geacht te zijn verleend.
 
 
 a. De Raad van State heeft bij eerdere gelegenheden bezwaren geuit
tegen de rechtsfiguur van de begunstigende beschikking van rechtswege. Deze
rechtsfiguur voldoet niet aan de procedurele en inhoudelijke eisen die gelden
voor besluiten: er is geen sprake van zorgvuldige voorbereiding, het besluit
heeft geen schriftelijke vorm, is niet bekendgemaakt en is ongemotiveerd.
Omdat het niet is bekendgemaakt, is ook niet duidelijk wanneer de termijn
voor bezwaar en beroep begint. Dit alles kan leiden tot rechtsonzekerheid.
Deze bezwaren spelen slechts beperkt als het gaat om een begunstigende beschikking
die geen nadelige gevolgen heeft voor derden of voor het algemeen belang (anders
dan dat de beschikking mogelijk geld kost aan de openbare kas). In andere
gevallen – bij beschikkingen die gevolgen hebben voor derden of voor «het
algemeen belang» – zoals dat van een goede ruimtelijke ordening
of de bescherming van het milieu – is toekenning van rechtswege uiterst
riskant; de waarschijnlijke negatieve consequenties van het gebrek aan voortvarendheid
van het bestuursorgaan – aangenomen dat daar de fout ligt – komen
niet daar terecht maar elders. Deze figuur is daarmee hooguit geschikt voor
gevallen die door de bijzondere wetgever worden aangewezen, waarbij zorgvuldig
kan worden nagegaan dat geen van de genoemde bezwaren zich voordoet en zij
ook overigens verantwoord is, zo stelde de Raad.
 Uit de toelichting blijkt niet dat in dit geval is nagegaan of de genoemde
bezwaren zich voordoen. In de toelichting wordt slechts kort gesteld dat de
stilzwijgende goedkeuring in het belang is van de rechtszekerheid van de aanvrager. Nu de fusie zal worden getoetst op zijn effect op de
keuzevrijheid, is evenwel voorstelbaar dat anderen dan de aanvrager –
zoals scholen in dezelfde regio, ouders of studenten – als derde-belanghebbende
zullen worden toegelaten tot de procedure.
 De Raad adviseert in dit geval af te zien van de goedkeuring van rechtswege.
 
 
 b. Wordt niettemin aan deze rechtsfiguur vastgehouden, dan adviseert
de Raad zoveel mogelijk aan te sluiten bij het voorstel voor een Dienstenwet,
dat bij de Tweede Kamer aanhangig is. Dat voorstel bevat een standaardregeling
voor de beschikking van rechtswege in de Algemene wet bestuursrecht, die,
na tot wet te zijn verheven, door de bijzondere wetgever van toepassing kan
worden verklaard.
 
 
 6. Fictieve goedkeuring («lex silencio positivo»)
 De Raad heeft een aantal bekende bezwaren ten aanzien van de toepasselijkheid
van begunstigende beschikking van rechtswege (lex silencio positivo) en adviseert
daarom af te zien van invoering ervan bij de fusietoets in het onderwijs,
dan wel de formulering van de bepaling ter zake aan te passen aan het voorstel
van de Dienstenwet. Hoewel de regering sympathie kan opbrengen voor de argumenten
van de Raad met name waar het gaat om zorgvuldige voorbereiding, schriftelijke
vorm van een besluit, bekendmaking en motivering, is zij de mening toegedaan
dat in het voorliggende wetsvoorstel voornoemde waarborgen adequaat zijn verdisconteerd.
Na afweging van de belangen, acht de regering het belang van de onderwijsinstellingen,
om uiterlijk na zes maanden (26 weken) zekerheid te hebben over de voortgang
van het fusieproces, groter. Het maatschappelijke risico (of grote onomkeerbare
schade in het kader van de fusietoets) blijft hier beperkt omdat vanaf de
start van het fusieproces de belanghebbenden al een grote rol spelen. Daarmee
is de kenbaarheid van het voornemen tot fusie voldoende geborgd.
 Op advies van de Raad is de formulering van de Dienstenwet overgenomen
en geïntegreerd in het wetsvoorstel.
 
 
 7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
 
 
 De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn deels in aangepaste overgenomen,
met uitzondering van:
 
 – Artikel I, vierde gedachtestreepje, artikel II, derde gedachtestreepje,
artikel III, vijfde gedachtestreepje: de voorgestelde wijziging
van de Raad houdt geen rekening met de mogelijkheid dat er direct na de besturenfusie
een scholenfusie kan volgen.
 – Artikel I, zesde gedachtestreepje: het is de bedoeling dat bij
iedere fusie, ook één die geen goedkeuring behoeft, een fusie-effectrapportage
wordt opgesteld. De opmerking van de Raad gaat hieraan voorbij.
 – Artikel III, eerste gedachtestreepje: als gevolg van een andere
aanpassing, is overname van deze kanttekening niet meer mogelijk.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
 P. van Dijk
 
 
 Ik moge U, mede namens de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap en mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
 
 
 De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 R. H. A. Plasterk
 
 
 Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W05.09.0145/I
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 Artikel I (Wet op het primair onderwijs)
 – In het opschrift «Wet op primair onderwijs» wijzigen
in: Wet op het primair onderwijs.
 – Het opschrift van artikel 64 wijzigen in: «Begripsbepalingen».
Voorts in het eerste lid, aanhef, «De bepalingen van deze afdeling zijn
van toepassing op» vervangen door: In deze afdeling wordt verstaan onder.
 – In artikel 64 een begrip «fusie» toevoegen, met als
omschrijving: «een bestuurlijke of institutionele fusie». Vervolgens
in artikel 64a, eerste lid, «Institutionele en bestuurlijke fusies»
vervangen door: «Fusies», en in artikel 64b, eerste lid, onderdeel
b, en artikel 64c, eerste lid, «institutionele of bestuurlijke fusie»
vervangen door: fusie.
 – Artikel 64, eerste lid, onderdeel b, vervangen door: «een
bestuurlijke fusie die tot gevolg heeft dat een rechtspersoon een groter aantal
scholen, als bedoeld in deze wet, de Wet op de expertisecentra of de Wet op
het voortgezet onderwijs, in stand houdt dan voor de fusie». Vervolgens
het tweede lid schrappen.
 – Artikel 64a, eerste lid, aanhef, wijzigen in: «De goedkeuring,
bedoeld in het eerste lid, is niet vereist voor:». Voorts onderdeel
b wijzigen in: een bestuurlijke fusie, anders dan een fusie bedoeld in artikel
17, waarbij het aantal betrokken scholen minder dan 10 bedraagt.
 – Artikel 64a, derde lid, schrappen, nu het daarin bepaalde wordt
geregeld in het daaropvolgende artikel en in artikel VI van het wetsvoorstel.
 – In artikel 64b, eerste lid, onderdeel c, «Ondernemingskamer»
telkens wijzigen in: ondernemingskamer (artikel 66 Wet op de rechterlijke
organisatie).
 – In artikel 64c, tweede lid, «indien een of meer bij de bestuurlijke
fusie betrokken scholen alleen op deze wijze met toepassing van het bepaalde
in hoofdstuk II, afdeling 9 voor bekostiging in aanmerking kunnen blijven
komen» wijzigen in: indien een of meer bij de fusie betrokken scholen
onder de opheffingsnorm van artikel 153 raakt.
 
 Artikel II (Wet op de expertisecentra)
 – Het opschrift van artikel 66 wijzigen in: «Begripsbepalingen».
Voorts in het eerste lid, aanhef, «De bepalingen van deze afdeling zijn
van toepassing op» vervangen door: In deze afdeling wordt verstaan onder.
 – In artikel 66 een begrip «fusie» toevoegen, met als
omschrijving: «een bestuurlijke of institutionele fusie». Vervolgens
in artikel 66a «Institutionele en bestuurlijke fusies» vervangen
door: «Fusies», en in artikel 66b, eerste lid, onderdeel b, en
artikel 66c, eerste lid, «institutionele of bestuurlijke fusie»
vervangen door: fusie.
 – Artikel 66, eerste lid, onderdeel b, vervangen door: «een
bestuurlijke fusie die tot gevolg heeft dat een rechtspersoon een groter aantal
scholen, als bedoeld in deze wet, de Wet op het primair onderwijs of de Wet
op het voortgezet onderwijs, in stand houdt dan voor de fusie». Vervolgens
het tweede lid schrappen.
 – In artikel 66b, eerste lid, onderdeel c, «Ondernemingskamer»
wijzigen in: ondernemingskamer (artikel 66 van de Wet op de rechterlijke organisatie).
 – In artikel 66c, tweede lid, «indien één of
meer bij de bestuurlijke fusie betrokken scholen alleen op deze wijze met
toepassing van het bepaalde in de artikel 147 en 148, voor bekostiging in
aanmerking kunnen blijven komen» wijzigen in: indien een of meer bij
de fusie betrokken scholen onder de opheffingsnorm van de artikelen 147 en
148 raakt.
 
 Artikel III (Wet op het voortgezet onderwijs)
 – In onderdeel A, aanhef, «wordt» wijzigen in: worden.
 – De voorgestelde artikelen 53d tot en met 53h, samen met het geldende
artikel 53c, onderbrengen in een afzonderlijke afdeling, met als opschrift «Fusies».
De inhoud van artikel 53d binnen deze afdeling vooraan plaatsen.
 – Het opschrift van artikel 53d wijzigen in: «Begripsbepalingen».
Voorts in het eerste lid, aanhef, «De bepalingen van deze afdeling zijn
van toepassing op» vervangen door: In deze afdeling wordt verstaan onder.
 – In artikel 53d een begrip «fusie» toevoegen, met als
omschrijving: «een bestuurlijke of institutionele fusie».
Vervolgens in artikel 53e, eerste lid, «Institutionele en bestuurlijke
fusies» vervangen door:«Fusies», en in artikel 53f, eerste
lid, onderdeel b, en artikel 53g, eerste lid, «institutionele of bestuurlijke
fusie» vervangen door: fusie.
 – Artikel 53d, eerste lid, onderdeel b, vervangen door: «een
bestuurlijke fusie die tot gevolg heeft dat een rechtspersoon een groter aantal
scholen of instellingen, als bedoeld in deze wet, de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra, de Wet educatie en beroepsonderwijs of de Wet
op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in stand houdt dan voor
de fusie». Vervolgens het tweede lid schrappen.
 – In artikel 53f, eerste lid, onderdeel c, «Ondernemingskamer»
wijzigen in: ondernemingskamer (artikel 66 van de Wet op de rechterlijke organisatie).
 – Ter vermijding van een tangconstructie, artikel 53g, eerste lid,
onderdeel a, wijzigen in: «de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod
van die scholen binnen de gemeenten waarin de huidige leerlingen van die scholen
woonachtig zijn op significante wijze wordt belemmerd, zowel in het opzicht
van richting als van pedagogisch-didactische aanpak en schoolsoort, of».
 
 Artikel IV (Wet educatie en beroepsonderwijs)
 – Het opschrift van artikel 2.1.8 wijzigen in: «Begripsbepalingen».
Voorts in het eerste lid, aanhef, «De bepalingen van deze afdeling zijn
van toepassing op» vervangen door: In deze afdeling wordt verstaan onder.
 – In artikel 2.1.8 een begrip «fusie» toevoegen, met
als omschrijving: «een bestuurlijke of institutionele fusie».
Vervolgens in artikel 2.1.9 «Institutionele en bestuurlijke fusies»
vervangen door: «Fusies», in artikel 2.1.10, eerste lid, onderdeel
b, «institutionele of bestuurlijke fusie» vervangen door: fusie,
en in artikel 2.1.11, eerste lid, «institutionele fusie of bestuurlijke
fusie» vervangen door: fusie.
 
 Artikel V (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek)
 – De fusietoets niet vormgeven als een tijdelijke regeling (zie
geldend artikel 16.1), nu dat in de andere onderwijswetten evenmin geschiedt.
 – In het opschrift van hoofdstuk 16, paragraaf 5, het woord «fusie»
opnemen. Voorts in de artikelen 16.15 en 16.16 de termen «(bestuurs-)overdracht»
en «bestuurlijke fusie» consequent gebruiken.
 – In artikel 16.16, eerste lid, na «hogeschool» telkens
invoegen: universiteit. Vervolgens het vierde lid schrappen.
 – Artikel 16.16, tweede lid, als volgt formuleren: «Een rechtspersoon
die twee of meer hogescholen in stand houdt, kan deze samenvoegen tot één
hogeschool. Deze samenvoeging wordt aangemerkt als institutionele fusie.»
 – In artikel 16.16b, eerste lid, «institutionele fusie of
overdracht door rechtspersonen als bedoeld in artikel 16.16» wijzigen
in: fusie. Voorts «hoger beroepsonderwijs» wijzigen in: hoger
onderwijs.
 – Artikel 16.16b, tweede lid, verduidelijken.
 – In artikel 16.16b, derde lid, «artikel 6.2, derde lid,»
wijzigen in: artikel 6.2, tweede lid.
 – In artikel 16.19, eerste lid, «bestuursoverdracht»
vervangen door: fusie, en «hogeschool» vervangen door: instelling.
Voorts in het tweede lid, «dan wel in geval van samenvoeging van twee
of meer hogescholen» schrappen, nu de term «samenvoeging»
elders in de wet niet voorkomt.
 
 Artikel VI (Wet medezeggenschap op scholen)
 – In de aanhef, na «wordt», invoegen: , onder vervanging
van de punt aan het slot van onderdeel h door een puntkomma, .
 – In onderdeel i, «als bedoeld in» wijzigen in: , bedoeld
in (aanwijzing 82 van Aanwijzingen voor de regelgeving). Voorts «artikel
64, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs» wijzigen in: artikel
64b, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs.
 
 Artikel VII (Samenloop met wetsvoorstel 31 266)
 – In de onderdelen A en B, aanhef, «het voorstel van wet»
telkens vervangen door: het bij koninklijke boodschap van 8 november
2007 ingediende voorstel van wet (vergelijk aanwijzing 171b van de Aanwijzingen
voor de regelgeving). 
 
 Overig
 – In verband met de mogelijkheid dat wetsvoorstel 31 266 later
dan dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt, of in het
geheel niet, in de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 een bepaling opnemen
die erin voorziet dat de medezeggenschapsraad kennisneemt van de fusie-effectrapportage
voorafgaand aan de uitoefening van de adviesbevoegdheid, bedoeld in artikel
7, aanhef en onderdeel e, van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992. 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Onderwijsraad, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs,
advies nr. 20080309/930 van 28 november 2008.
 
 
 Voorgesteld artikel 64c van het Wet op het primair onderwijs.
 
 
 B. Dekker, M. Diepeveen & P.J. Krooneman, Sociale veiligheid op de
basisschool, Amsterdam 2003: Regioplan publicatienummer 1025, blz. ii en 6–12
(Kamerstukken II 2003/04, 29 240, nr. 1, bijlage).
 
 
 T. Mooij, drs. R. Sijbers, & M. Sperber, Resultaten van de Veiligheidsmonitor
Voortgezet (Speciaal) Onderwijs 2006, Nijmegen: ITS, Radboud Universiteit,
blz. 14 (Kamerstukken II 2005/06, 29 240, nr. 14, bijlage.
 
 
 Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), De sociale staat van Nederland
2001, blz. 97–98. Die aspecten waren: inspelen op wensen van ouders,
begeleiding bij persoonlijke problemen, leerprestaties, leerlingbegeleiding,
tegengaan van spijbelen, stimuleren van zelfstandigheid, en optreden tegen
vandalisme, diefstal en geweld.
 
 
 Inspectie van het Onderwijs, Schoolgrootte en kwaliteit. Groot in kleinschaligheid,
april 2003, blz. 17–20.
 
 
 Nationale scholierenonderzoeken uit 1996 en 2000, gegevens verkregen van
het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting. De schoolmotivatie en het
welbevinden, uitgesplitst naar schooltype, lopen op grotere en kleinere scholen
uiteen, maar daarin is geen lijn te ontdekken. In H. M. Bronneman-Helmers,
L. J. Herweijer & H. M. G. Vogels, Voortgezet onderwijs
in de jaren negentig (Sociaal en Cultureel Planbureau 2002), blz. 188–191,
komt naar voren dat de schoolbeleving van leerlingen in het voortgezet onderwijs
het sterkst wordt bepaald door het schooltype en -niveau, en in iets mindere
mate door de etniciteit en het geslacht van de leerling. Schoolgrootte speelt
echter nauwelijks een rol.
 
 
 A. L. van der Vegt et al., Nationale Scholierenmonitor, meting voorjaar
2007, Sardes, blz. 42.
 
 
 Lex Herweijer, Gestruikeld voor de start (SCP 2008), blz. 126–127.
 
 
 SCP, De sociale staat van Nederland 2001, blz. 95–97. De aspecten
waren: begeleiding van hoogbegaafden, inspelen op wensen van ouders, begeleiding
bij leerproblemen, prestaties bij rekenen en taal, voorbereiding op het vervolgonderwijs,
sfeer in de klas, en stimuleren van zelfstandig werken.
 
 
 Onderwijsraad, Variëteit in schaal, oktober 2005, blz. 45–47.
 
 
 Wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met de voorschriften
inzake educatie, splitsing van instellingen en vaststelling ondergrens aan
de bekostiging deeltijdse beroepsopleidingen, kamerstukken II 2004/05, 30 170,
nr. 3, blz. 2.
 
 
 Advies van 7 maart 2007, Kamerstukken II 2007/08, 31 266, nr.
4, punt 1c.
 
 
 Onderwijsraad, Variëteit in schaal, blz. 22.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 29 240, nr. 25, blz. 6.
 
 
 Motie van de leden Jasper van Dijk en Depla, Kamerstukken II 2008/09,
31 135, nr. 11.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16, blz. 1.
 
 
 Toelichting, § 1 (Doel en achtergrond van het wetsvoorstel),
eerste drie alinea’s.
 
 
 Toelichting, §2.3 (Fusiecriteria).
 
 
 Onderwijsraad, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs
(Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 17, bijlage), blz. 15–23.
Onderwijsraad, Variëteit in schaal, blz. 28–35.
 
 
 Dit risico wordt gedeeltelijk opgevangen door het Vervangingsfonds en
het Participatiefonds. Deze fondsen hanteren echter een eigen risico voor
scholen.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 289, nr. 46, blz. 8.
 
 
 Toelichting, 1 (Doel en achtergrond van het wetsvoorstel), onder «De
noodzaak van overheidsinterventie», tweede alinea.
 
 
 Toelichting, § 1 (Doel en achtergrond van het wetsvoorstel),
onder «Schaalvergroting in cijfers».
 
 
 Voorgestelde artikelen 64c, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs
(WPO), 66c, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra (WEC), 53g, derde
lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), 2.1.11, eerste lid, WEB,
en 16.16b, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW).
 
 
 Toelichting, § 2.3, onder «Keuzevrijheid».
 
 
 Onderwijsraad, Variëteit in schaal, blz. 39.
 
 
 D. Mentink, «Tien jaar later. Over pluriformiteit en identiteit,
over grondwetgever en wetgever, Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht
en Onderwijsbeleid jrg. 20, mei 2008, blz. 3–37 op 15.
 
 
 Toelichting, § 2.3 (Fusiecriteria), onder «Fusie-effectrapportage».
 
 
 Toelichting, §2.3 (Fusiecriteria), onder «Fusie-effectrapportage».
 
 
 Toelichting, § 1 (Doel en achtergrond van het wetsvoorstel), tweede
tekstblok.
 
 
 Advies van 11 februari 2008, Kamerstukken II 2008/09, 31 828,
nr. 4, punt 3.
 
 
 Vergelijk het antwoord van de staatssecretarissen Van Bijsterveldt-Vliegenthart
en Dijksma op schriftelijke kamervragen, waarin zij stelden dat een wettelijk
gegarandeerd pluriform onderwijsaanbod binnen de gemeente of regio niet bestaat: «alleen
het aanbod van openbaar onderwijs is door de wetgever gegarandeerd. Daarnaast
garandeert de wet de vrijheid om (onder voorwaarden) scholen te stichten.
De overheid kan een gemeente of regio niet verplichten scholen van alle mogelijke
denominaties en onderwijsrichtingen te stichten of in stand te houden. Een
dergelijke verplichting is ook niet wenselijk. Dat neemt niet weg dat we een
pluriform aanbod van belang achten voor de keuzevrijheid.» (Tweede Kamer
2008/09, Aanhangsel, blz. 1785–1786).
 
 
 De organisatie van het onderwijs is in één opzicht wel de
verantwoordelijkheid van de overheid: de overheid dient zorg te dragen dat
openbaar algemeen vormend onderwijs in een genoegzaam aantal scholen beschikbaar
is (artikel 23, vierde lid, Grondwet).
 
 
 Toelichting, § 1 (Doel en achtergrond van het wetsvoorstel),
onder «De noodzaak van overheidsinterventie».
 
 
 Toelichting, § 2.3 (Fusiecriteria), onder «Keuzevrijheid».
 
 
 Toelichting, § 2.5 (Uitvoerder), vierde tekstblok.
 
 
 Zaaknummer 2760, te vinden op http://www.nmanet.nl/Images/bcm2760-0112_
tcm16-47173.pdf.
 
 
 Voorgesteld artikel 8, tweede lid, onderdeel i, van de Wet medezeggenschap
op scholen (artikel VI van het wetsvoorstel); voorgesteld artikel 8a.2.3 van
de Wet educatie en beroepsonderwijs (artikel VII van het wetsvoorstel);
 
 
 Voorgestelde artikelen 64b, eerste lid, aanhef en onderdeel a, WPO; 66b,
eerste lid, aanhef en onderdeel a, WEC; 53f, eerste lid, aanhef en onderdeel
a, WVO; 2.1.10, eerste lid, aanhef en onderdeel a, WEB; 16.16a, tweede lid,
aanhef en onderdeel a, WHW.
 
 
 Voorgestelde artikelen 64b, tweede lid, WPO; 66b. tweede lid, WEC; 53f,
derde lid, WVO; 2.1.10, derde lid, WEB; 16.16a, vierde lid, WHW.
 
 
 Voorgesteld artikel 64a, tweede lid, WPO.
 
 
 Artikel 10, aanhef en onderdeel h, van de Wet medezeggenschap op scholen.
 
 
 De naam «lex silencio positivo» is taalkundig merkwaardig,
omdat het eerste woord Latijn is en het tweede en derde woord Spaans.
 
 
 Voorgestelde artikelen 64d, derde lid, WPO;66d, derde lid, WEC; 53h, derde
lid, WVO; 2.1.12, derde lid, WEB; 16.16c, derde lid, WHW.
 
 
 Bij voorbeeld het advies van 1 april 2005 inzake het voorstel van
Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, Kamerstukken II 2004/05, 29 934,
nr. 4, punt 2a, en de voorlichting van afdeling III van de Raad van 9 juli
2007 inzake lex silencio positivo/van rechtswege verleende vergunning, Kamerstukken
II 2007/08, 29 515, nr. 224, bijlage.
 
 
 Toelichting op artikel 64d, vijfde alinea.
 
 
 Kamerstukken I 2008/09, 31 579, A. Het gaat om de voorgestelde § 4.1.3.3
(Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) in de Algemene
wet bestuursrecht, met enkele daarop afgestemde bepalingen in verband met
beroep tegen het niet bekendmaken van de beschikking van rechtswege.