Convenanten uitgaansgeweld; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29661, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

14-06-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29661 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSAMENVATINGReacties bewindspersonen en andere betrokkenenNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Achtergrond en doel van het onderzoek1.2 Betrokken actoren1.3 Financieel belang1.4 Leeswijzer2 BELEID EN BELEIDSINFORMATIE UITGAANSGEWELD2.1 Inleiding2.2 Beleidsinitiatieven2.2.1 Beleidsplan Nederlandse Politie 19982.2.2 Handreiking Veilig Uitgaan 19982.2.3 Bestuursakkoord Nieuwe Stijl 19992.2.4 IVP 19992.2.5 Naar een veiliger samenleving 20022.2.6 Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan 20032.3 Beleidsinformatie2.3.1 Omvang uitgaansgeweld2.3.2 Evaluaties2.3.3 Aantal gemeenten met een convenantTabel 2.1 Geïntegreerd horecabeleid in gemeentenTabel 2.2 Aantal convenanten (ultimo 2002)2.3.4 Voortgang beleidsinitiatieven2.4 Conclusies en aanbevelingen3 LOKALE UITVOERING3.1 Inleiding3.2 Inhoud en beoordeling convenanten3.2.1 Onderwerpen in convenanten3.2.2 Doelstelling en probleemanalyse3.2.3 Betrokken partijenTabel 3.1 Betrokken partijen convenantGemeentenHorecaPolitieOM3.2.4 Maatregelen3.2.5 Naleving en status3.2.6 Evaluatie(bepalingen) en looptijd3.2.7 Financiële aspecten3.3 Samenwerking in praktijk3.3.1 Tien convenanten3.3.2 Aanleiding voor het sluiten van het convenant3.3.3 Betrokkenheid actoren3.3.4 Samenwerking en informatie-uitwisseling3.3.5 Naleving convenantafspraken3.4 Conclusies en aanbevelingen4 EFFECTIVITEIT VAN CONVENANTEN OP GEREGISTREERD UITGAANSGEWELD4.1 Inleiding4.2 Gegevens4.3 Resultaten analyses4.3.1 Eerste analyse4.3.2 Tweede analyseTabel 4.1: aantal gemeenten met/zonder convenant met/zonder
«succesfactoren»4.4 Mogelijke verklaringen4.5 Conclusies en aanbevelingen5 SLOTBESCHOUWING6 REACTIES MINISTERS EN ANDERE BETROKKENEN, NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER6.1 Inleiding6.2 Reactie minister van BZK6.3 Reactie minister van Justitie6.4 Reactie Raad van Hoofdcommissarissen6.5 Reactie korpsbeheerdersberaad6.6 Nawoord Algemene RekenkamerBeter ten halve gekeerdBIJLAGE 1OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES MINISTERSBIJLAGE 2VERANTWOORDING DATAGegevens uit de PolitieregistratiesPlaatsIncidentcodesDatum en tijdstipVolledigheid gegevensOpschonen en aggregerenTabel B2.1 indeling incidentcodes naar zwaarteTabel B2.2 indeling zwaar en lichtTabel B2.3 Aantallen per incidentcode in datasetTabel B2.4 Aantal incidenten en gemeenten per politieregio1GemeentekenmerkenConvenantkenmerkenTabel B2.5 Convenanten in gemeentenTabel B2.6: Ingangsdatum van het convenantTabel B2.7 verdeling observaties in onderzoeksdataset1 naar variabele in werkingBIJLAGE 3CIJFERS UITGAANSGEWELD PER POLITIEREGIOBIJLAGE 4ANALYSE, MODELSPECIFICATIE EN RESULTATENPoissonverdelingadditieve model:ModelspecificatieBeschrijving model in woordenResultatenTabel B4.1: Model geregistreerd zwaar uitgaansgeweldTabel B4.2: Model geregistreerd licht uitgaansgeweldSucces- en faalfactoren convenantTabel B4.3: Model geregistreerd licht uitgaansgeweld,
succes/faalfactorenBIJLAGE 5VERKLARINGEN PRAKTIJKDESKUNDIGENVooral geschikt om uitgaansoverlast te bestrijdenSamenwerking en effectiviteit van optredenHoe meer aandacht, hoe meer geregistreerdBIJLAGE 6KWALITEITSBORGINGBIJLAGE 7LITERATUURBIJLAGE 8AFKORTINGENBIJLAGE 9GEMEENTEN IN DIT ONDERZOEKBIJLAGE 10ONDERWERPEN IN CONVENANTEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29661Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 244 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 661Convenanten uitgaansgeweldnr. 2RAPPORTINHOUDSamenvating5   1Inleiding91.1Achtergrond en doel van het onderzoek91.2Betrokken actoren10 1.3Financieel belang111.4Leeswijzer11    2Beleid en beleidsinformatie uitgaansgeweld122.1Inleiding122.2Beleidsinitiatieven12 2.2.1Beleidsplan Nederlandse Politie
199812 2.2.2Handreiking Veilig Uitgaan 199812 2.2.3Bestuursakkoord Nieuwe Stijl
1999132.2.4IVP 199913 2.2.5Naar een veiliger samenleving
200213 2.2.6Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan
2003132.3Beleidsinformatie14 2.3.1Omvang uitgaansgeweld14 2.3.2Evaluaties16 2.3.3Aantal gemeenten met een convenant16 2.3.4Voortgang beleidsinitiatieven17 2.4Conclusies en aanbevelingen18   3Lokale uitvoering193.1Inleiding19 3.2Inhoud en beoordeling convenanten19 3.2.1Onderwerpen in convenanten193.2.2Doelstelling en probleemanalyse193.2.3Betrokken partijen20 3.2.4Maatregelen213.2.5Naleving en status233.2.6Evaluatie(bepalingen) en looptijd233.2.7Financiële aspecten24 3.3Samenwerking in praktijk24 3.3.1Tien convenanten243.3.2Aanleiding voor het sluiten van
het convenant243.3.3Betrokkenheid actoren25 3.3.4Samenwerking en informatie-uitwisseling26 3.3.5Naleving convenantafspraken26 3.4Conclusies en aanbevelingen27   4Effectiviteit van convenanten op geregistreerd uitgaansgeweld284.1Inleiding284.2Gegevens28 4.3Resultaten analyses284.3.1Eerste analyse29 4.3.2Tweede analyse294.4Mogelijke verklaringen30 4.5Conclusies en aanbevelingen31    5Slotbeschouwing33   6Reacties ministers en andere betrokkenen, nawoord Algemene Rekenkamer356.1Inleiding356.2Reactie minister van BZK35 6.3Reactie minister van Justitie36 6.4Reactie Raad van Hoofdcommissarissen36 6.5Reactie korpsbeheerdersberaad37 6.6Nawoord Algemene Rekenkamer37    Bijlage 1Overzicht van conclusies,
aanbevelingen en reacties ministers39 Bijlage 2Verantwoording data45 Bijlage 3Cijfers uitgaansgeweld per
politieregio51 Bijlage 4Analyse, modelspecificatie
en resultaten56 Bijlage 5Verklaringen praktijkdeskundigen61 Bijlage 6Kwaliteitsborging62Bijlage 7Literatuur63 Bijlage 8Afkortingen64Bijlage 9Gemeenten in dit onderzoek65 Bijlage 10Onderwerpen in convenanten69SAMENVATINGUitgaansgeweld is een onderwerp dat met name in de tweede helft van de
jaren negentig veel politieke en maatschappelijke aandacht kreeg. Die aandacht
werd ingegeven door een aantal ernstige geweldsincidenten in uitgaansgebieden.
Het kabinet kondigde aan deze vorm van geweld structureel aan te willen pakken.
Centraal in die aanpak staat sinds 1998 de samenwerking binnen gemeenten tussen
publieke en private partijen in een Convenant Veilig Uitgaan.De Algemene Rekenkamer heeft in de periode februari tot en met november
2003 onderzoek verricht naar de convenanten die gemeenten samen met andere
partijen hebben opgesteld om uitgaansgeweld te voorkomen. Belangrijke vraag
was of het aantal geweldsincidenten in gemeenten daalt door de aanwezigheid
van convenanten.De Algemene Rekenkamer definieert uitgaansgeweld als fysiek geweld tegen
een persoon of personen gepleegd in het weekend in een uitgaansgebied. Daarbij
maakt de Algemene Rekenkamer een onderscheid tussen lichte en zware incidenten.
Bij zware incidenten is er sprake van letsel en/of een (vuur)wapen.De Algemene Rekenkamer constateert dat de verantwoordelijke ministers
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie onvoldoende
inzicht hebben in de omvang van uitgaansgeweld, en dat ze ook geen volledig
zicht hebben op het aantal afgesloten convenanten.Omdat ministeries zelf dit overzicht niet hebben, heeft de Algemene Rekenkamer
de cijfers op een rijtje gezet. Zij constateert dat de politieregio's in de
periode 1999–2002 jaarlijks gemiddeld bijna 6400 geweldsincidenten in
uitgaansgebieden van de 153 grotere gemeenten hebben geregistreerd. In 2/3
van de gevallen betreft het hier zware incidenten.Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer alle gemeenten met een Convenant
Veilig Uitgaan die (in 1999) meer dan 25 000 inwoners hadden geïnventariseerd.
Dat blijken, in 2002, 75 van de 163 gemeenten te zijn.Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer de inhoud van de convenanten geanalyseerd.
Daarnaast is zij nagegaan hoe de samenwerking tussen de lokale partijen er
in de praktijk uitziet. Hiervoor heeft zij in tien gemeenten gesproken met
beleidsmedewerkers van de gemeente, met de politie, horeca, OM en particuliere
beveiligingsorganisaties.De Algemene Rekenkamer constateert dat de betrokkenen het belang van het
convenant voor de structurele aanpak van uitgaansgeweld erkennen. De convenanten
hebben de partijen met elkaar in contact gebracht en hebben de communicatie
verbeterd. Er is sprake van een gegroeid vertrouwen en bekendheid met elkaars
rollen en taken. De relatie tussen de horeca en de politie is sterk verbeterd
en op elkaar afgestemd. In het algemeen zijn de partijen tevreden over elkaars
inzet bij de samenwerking om uitgaansproblemen op te lossen. Ze ervaren de
samenwerking ook als stimulerend.Al met al is de Algemene Rekenkamer van mening dat convenanten een positieve
bijdrage kunnen leveren om op lokaal niveau structureel samen te werken om
de veiligheid in uitgaansgebieden te verhogen.De belangrijkste vraag van het onderzoek is of de samenwerking tussen
de partijen binnen een gemeente er ook daadwerkelijk voor kan zorgen dat het aantal bij de politie geregistreerde incidenten daalt. De Algemene
Rekenkamer is van mening dat het bij de politieregio's geregistreerde uitgaansgeweld
een belangrijke maatstaf zou moeten zijn of het beleid (in de vorm van de
convenanten) effect sorteert. Eenvoudiger gezegd: of er minder geweldsincidenten
in een uitgaansgebied zijn als partijen een convenant hebben afgesloten.Om het effect te kunnen bepalen, heeft de Algemene Rekenkamer twee statistische
analyses verricht.Uit de eerste analyse blijkt dat er geen aantoonbaar effect is van de
Convenanten Veilig Uitgaan op het aantal geregistreerde geweldsincidenten
in uitgaansgebieden.Deze conclusie lijkt in tegenspraak te zijn met de ervaringen van vertegenwoordigers
op lokaal niveau, die het idee hebben dat de convenanten de veiligheid in
uitgaansgebieden wel verbeteren. De Algemene Rekenkamer heeft daarom een bijeenkomst
georganiseerd met vertegenwoordigers van gemeenten, politie en horeca om hier
verklaringen voor te zoeken.Naar aanleiding van de bijeenkomst is de Algemene Rekenkamer van mening
dat wanneer convenanten ten aanzien van de maatstaf «aantal geregistreerde
geweldsincidenten in uitgaansgebieden» niet effectief zijn, dit niet
betekent dat convenanten geen bijdrage kunnen leveren aan veilig uitgaan.
Om hierover op basis van kwantitatief onderzoek uitspraken te kunnen doen,
zouden de verantwoordelijke ministers veilig uitgaan moeten definiëren
in termen van een aantal meetbare indicatoren, en deze op consistente wijze
en op gemeentelijk niveau moeten (laten) meten. De Algemene Rekenkamer wijst
op het belang van het kiezen van een aantal relevante indicatoren en deze
niet (steeds) aan te passen aan (gewenste) uitkomsten.Tijdens haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat
er grote verschillen zijn tussen gemeenten in de onderwerpen die in de convenanten
geregeld zijn. Ook de kwaliteit van de convenanten loopt uiteen. De Algemene
Rekenkamer is ten slotte nagegaan of er binnen de groep van gemeenten met
een convenant «goede» (succesconvenanten) en «minder goede»
convenanten zijn te onderscheiden.Daartoe heeft zij een tweede statistische analyse verricht van de uitgaansgeweldcijfers
van gemeenten met een convenant. Zij heeft onderzocht of bepaalde kenmerken
van een convenant bijdragen aan een gunstiger ontwikkeling van het aantal
incidenten.Wanneer in het convenant minimaal twee van de volgende drie onderwerpen
zijn opgenomen, zo blijkt uit de tweede analyse, lijkt dat een gunstig effect1 te hebben op het aantal geregistreerde lichte geweldsincidenten
in uitgaansgebieden. Het gaat om:• de inzet van «overig toezicht», onder meer de inzet
van particuliere beveiligingsorganisaties, sus-ploegen of Marokkaanse buurtvaders;• een vast aanspreekpunt;• het verbinden van consequenties aan een evaluatie.De Algemene Rekenkamer heeft op haar website (www.rekenkamer.nl) een overzicht gemaakt van de onderwerpen die de verschillende gemeenten
in hun convenant hebben opgenomen, en beoordeelt daarbij of het wel of geen
succesconvenant is.De Algemene Rekenkamer beveelt de ministers van BZK en van Justitie aan
om het belang van het verrichten van evaluaties van convenanten onder de aandacht
te brengen van betrokkenen. Dit omdat inzicht in de resultaten van de samenwerking
een bijdrage kan leveren aan de verhoging van de subjectieve en/of objectieve
veiligheid in uitgaansgebieden. Bovendien kunnen de ministers de resultaten
van dit onderzoek gebruiken bij verder onderzoek naar het effect van beleid.In haar slotbeschouwing signaleert de Algemene Rekenkamer dat op het beleidsterrein
voorkoming en bestrijding van uitgaansgeweld sprake is van een stapeling van
beleid, zonder dat de resultaten en effecten van het beleid worden afgewacht
en gebruikt worden voor bijstelling.Het meten van prestaties en effecten is van groot belang voor een lerende
overheid die verantwoording af wil leggen. Dit onderzoek laat zien dat het
mogelijk is om de effectiviteit van beleid op een bepaalde indicator vast
te stellen. Tegelijkertijd blijkt deze indicator alleen te beperkt te zijn om vast te stellen of het beleid al dan niet
succesvol is. Bij het formuleren van beleid vraagt Algemene Rekenkamer daarom
aandacht voor: het benoemen van meer dan één indicator op grond
waarvan het beleid beoordeeld kan worden, en oog te hebben voor «de
wereld achter de cijfers».Reacties bewindspersonen en andere betrokkenenDe Algemene Rekenkamer heeft in mei en juni 2004 reacties op haar rapport
ontvangen van de ministers van BZK en van Justitie, het Korpsbeheerdersberaad
en de Raad van Hoofdcommissarissen. De ministers van BZK en van Justitie erkennen
het belang van het meten en registreren van uitgaansgeweld, maar zien hierbij
vooral een rol weggelegd voor het lokale niveau. Anderzijds geeft de minister
van Justitie aan dat hij de voortgang van zijn beleidsinspanningen naar zijn
mening wel heeft bewaakt. In de toekomst wil hij hiervoor het instrument Kwaliteitsmeter
Veilig Uitgaan meer gaan inzetten. De minister van BZK onderstreept het belang
van samenwerking tussen lokale partijen.De Raad van Hoofdcommissarissen en het Korpsbeheerdersberaad benadrukken
in hun reactie vooral het belang van de regierol van gemeenten.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is het van harte eens met de stelling dat aard
en omvang van het uitgaansgeweld op de eerste plaats op lokaal niveau dienen
te worden gedocumenteerd. Zij acht het echter teleurstellend dat de minister
van BZK noch de minister van Justitie voor zichzelf een rol weggelegd ziet
op dit dossier, en aangezien het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen
vooral de regionale diversiteit beklemtonen, komt de Algemene Rekenkamer tot
de conclusie dat alles ongeveer zo zal blijven als het nu is.Dit acht de Algemene Rekenkamer niet in overeenstemming met het feit dat
in tenminste vier opeenvolgende regeerakkoorden ambities zijn opgenomen over
veiligheid, waaronder het voorkomen en bestrijden van uitgaansgeweld.De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport een gemiddeld beeld opgenomen van wat in de diverse samenwerkingsconvenanten op
lokaal/ regionaal niveau is afgesproken. Deze zijn te vinden op de website
van de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer hoopt dat alle betrokkenen
de informatie als een opstap zullen gebruiken om hun ambities wél toetsbaar
vorm te geven, om de samenwerking op lokaal niveau verder te verbeteren, om
het gezamenlijk eens te worden over objectieve en subjectieve indicatoren,
om de effecten van de inspanningen te kunnen volgen en vooral om daarvan te
leren.Tenslotte hoopt de Algemene Rekenkamer dat de beide verantwoordelijke
ministers er in de toekomst zorg voor dragen dat de Tweede Kamer wel kan beschikken
over toegankelijke, eenduidige en betrouwbare informatie over uitgaansgeweld.1 INLEIDING1.1 Achtergrond en doel van het onderzoekEen aantal ernstige incidenten in verschillende uitgaanscentra maakte
uitgaansgeweld in de tweede helft van de jaren negentig tot een veelbesproken
onderwerp. Het kabinet kondigde aan het uitgaansgeweld structureel aan te
gaan pakken. Centraal in de aanpak stond de samenwerking binnen gemeenten
tussen publieke en private actoren in een Convenant Veilig Uitgaan. Daarbij
gaat het om afspraken tussen de gemeente, politie, Openbaar Ministerie, horeca
en andere partners in veiligheid. De noodzaak van een gezamenlijke aanpak
van het uitgaansgeweld vormt een van de kernpunten van het Integraal Veiligheidsprogramma
(IVP) dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
in 1999 naar de Tweede Kamer heeft gezonden.De Algemene Rekenkamer heeft in de periode februari tot en met november
2003 onderzoek verricht naar de convenanten die gemeenten hebben opgesteld
om veilig uitgaan te bevorderen.De centrale vragen in het onderzoek waren:• in welke mate en op welke wijze hebben de ministers van BZK en
van Justitie hun verantwoordelijkheden voor het voorkomen en bestrijden van
uitgaansgeweld waargemaakt?• op welke wijze leveren de door lokale partijen gemaakte afspraken,
neergelegd in convenanten, een bijdrage aan het verhogen van de veiligheid
in uitgaansgebieden en welk inzicht hebben de ministers van BZK en van Justitie
hierin?De tweede onderzoeksvraag is de vraag naar de effectiviteit van het overheidsbeleid
op het gebied van uitgaansgeweld.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de samenwerking tussen partijen
binnen gemeenten er ook daadwerkelijk voor kan zorgen dat het aantal bij de
politie geregistreerde incidenten daalt. De Algemene Rekenkamer is van mening
dat het bij de politieregio's geregistreerde uitgaansgeweld een belangrijke
maatstaf zou moeten zijn voor het beantwoorden van de vraag of het beleid
effect sorteert.Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer gesprekken gevoerd met medewerkers
van het Ministerie van BZK en het Ministerie van Justitie. Om inzicht te krijgen
in het aantal uitgaansgeweldincidenten in de periode 1999–2002 heeft
de Algemene Rekenkamer gebruik gemaakt van door de politieregio's geregistreerde
geweldsincidenten in en bij horecagelegenheden, op die tijdstippen (uitgaansuren),
waar vele verschillende groepen bij elkaar komen.Van alle gemeenten met een Convenant Veilig Uitgaan heeft de Algemene
Rekenkamer de inhoud van deze convenanten, alsmede beschikbare evaluaties
nader bekeken. In tien gemeenten heeft de Algemene Rekenkamer interviews gehouden
met de betrokken convenantpartners met als doel inzicht te krijgen in de praktijk
van de samenwerking en de naleving van de convenantafspraken.Doel van het onderzoek is tweeledig. In de eerste plaats wil de Algemene
Rekenkamer de Staten Generaal informeren over de prestaties van het beleid
ter voorkoming en bestrijding van uitgaansgeweld. In de tweede plaats wil
de Algemene Rekenkamer de departementen een voorbeeld geven van hoe ze de
effectiviteit van instrumenten kunnen onderzoeken1.1.2 Betrokken actorenBij het voorkomen en bestrijden van uitgaansgeweld is een aantal actoren
betrokken:1.3 Financieel belangDe omvang van de financiële middelen gemoeid met het voorkomen en
bestrijden van uitgaansgeweld is moeilijk te bepalen omdat veel van de activiteiten
behoren tot algemene taken en onder budgetten vallen met een meer algemene
bestemming dan alleen voorkoming en bestrijding van uitgaansgeweld. Kosten
voor bijvoorbeeld intensivering van surveillances tijdens uitgaansuren in
uitgaansgebieden zijn niet aan te geven. Dit komt onder meer omdat intensivering
van surveillances in gebieden waar gevaar bestaat voor ordeverstoringen tot
de algemene werkwijze van de politie behoort.1.4 LeeswijzerHet rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 «Beleid en beleidsinformatie
uitgaansgeweld» gaat in op de beleidsinspanningen, de omvang van het
geregistreerde uitgaansgeweld in de periode 1999–2002 en de informatie
waarover de ministeries van Justitie en BZK beschikken om de resultaten en
de uitvoering van het beleid te volgen.Hoofdstuk 3 «Lokale uitvoering» bevat een analyse van de «Convenanten
Veilig Uitgaan» en de uitvoering ervan. Hoofdstuk 4 «Effectiviteit
van convenanten op geregistreerd uitgaansgeweld» gaat in op de effectiviteit
van het instrument convenant in relatie tot de geregistreerde geweldsincidenten
in uitgaansgebieden. Het rapport sluit af met een slotbeschouwing (hoofdstuk
5), de reacties van de ministers van BZK en Justitie en andere betrokkenen
alsmede het nawoord van de Algemene Rekenkamer (hoofdstuk 6).2 BELEID EN BELEIDSINFORMATIE UITGAANSGEWELD2.1 InleidingDe ministers van BZK en Justitie hebben zich ten doel gesteld inspanningen
te verrichten om een structurele aanpak van geweldsproblematiek, vastgelegd
in een «Convenant Veilig Uitgaan», te realiseren.De uitvoering van het lokale veiligheidsbeleid gebeurt in gemeenten. Betrouwbare
informatie over de lokale uitvoering van beleid is belangrijk voor:• het kunnen formuleren en onderbouwen van beleid;• het kunnen beoordelen of de beleidsinspanningen het gewenste effect
hebben, dan wel of aanpassingen nodig zijn;• verantwoording afleggen over het beleid aan de Tweede Kamer.In dit hoofdstuk komen twee onderwerpen aan de orde:• de inspanningen die de ministers van BZK en van Justitie hebben
gepleegd al dan niet in samenwerking met andere betrokkenen (§ 2.2);• de beleidsinformatie waarover de ministers van BZK en van Jusititie
beschikken, waaronder de omvang van het uitgaansgeweld en het aantal gemeenten
met een «Convenant Veilig Uitgaan» (§ 2.3).2.2 Beleidsinitiatieven2.2.1 Beleidsplan Nederlandse Politie 1998De zorg voor veiligheid (op publiek en privaat terrein) is een kerntaak
van de overheid. De afgelopen jaren formuleerde de overheid dan ook verschillende
taken en doelstellingen op dit terrein1. Voorbeelden
hiervan zijn het versterken van het instrumentarium voor gemeenten en het
aanbieden van kennis en expertise aan gemeenten.In het in december 1998 verschenen «Beleidsplan Nederlandse Politie
1999–2002» hebben de ministers van BZK en van Justitie de volgende
doelstelling opgenomen. «De kans dat mensen slachtoffer worden van geweld
moet sterk verminderen, waardoor ook de objectieve en subjectieve gevoelens
van onveiligheid zullen verminderen. (...) Om deze doelstelling te bereiken
wil het kabinet zowel preventieve activiteiten als toezichtactiviteiten en
repressieve maatregelen inzetten»2.2.2.2 Handreiking Veilig Uitgaan 1998In 1998 werd de «Handreiking Veilig Uitgaan» ontwikkeld. Deze
handreiking kwam tot stand in een samenwerkingsverband tussen BZK, Justitie,
Koninklijk Horeca Nederland (KHN), politie, Openbaar Ministerie (OM), Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS).De handreiking beschrijft uitgangspunten voor een gestructureerde samenwerking
tussen de partijen die te maken hebben met veiligheid in uitgaanscentra. Verder
doet de handreiking concrete suggesties en noemt voorbeelden aan de hand waarvan
lokale partners in onderling overleg, afhankelijk van de lokale situatie en
wensen, afspraken kunnen maken. Het gaat dan bijvoorbeeld om maatregelen op
het gebied van het toelatingsbeleid, tegengaan van alcoholmisbruik, gespreid
vertrek, verbeterd toezicht in en rond horecabedrijven en een adequaat handhavingsbeleid.De handreiking bevat ook een «Model-convenant Veilig Uitgaan»,
waarin partijen op lokaal niveau hun samenwerking kunnen vastleggen.2.2.3 Bestuursakkoord Nieuwe Stijl 1999In maart 1999 heeft de rijksoverheid met het Interprovinciaal Overleg
(IPO) en VNG het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) «Overheden over
toekomst» afgesloten. In het BANS staan o.a. afspraken over het bestrijden
en voorkomen van onveiligheid. Zo namen kabinet en VNG zich voor om de samenwerking
tussen verschillende partijen binnen een gemeente te bevorderen, gericht op
veilig uitgaan. Daarbij maakten kabinet en VNG afspraken om gemeenten te ondersteunen
bij het ontwikkelen van een beleid gericht tegen het geweld op straat, en
namen zich voor na te gaan of nieuwe regelgeving ten aanzien van cameratoezicht
nodig is, en of het nodig is het toezicht uit te breiden en de kwaliteit van
het toezicht te verbeteren.2.2.4 IVP 1999In 1999 werd «Geweld en horeca» één van de negen
thema's in het IVP1. De aanpak ervan zou volgens
de minister van BZK moeten leiden tot een verhoging van de objectieve en subjectieve
veiligheid in uitgaansgebieden.Centraal in het IVP staan de samenwerking en het structureel overleg tussen
gemeente, horeca, politie en OM. In het IVP is de doelstelling geformuleerd
«dat alle gemeenten met meer dan 25 000 inwoners en een geconcentreerd
uitgaansgebied, uiterlijk in 2002 een structurele aanpak van geweldsproblematiek
in het uitgaansgebied moeten hebben ontwikkeld, vastgelegd in een Convenant
Veilig Uitgaan.»De VNG en het hieraan verbonden Informatiepunt Lokale Veiligheid (ILV),
dat een samenwerkingsverband is tussen VNG, BZK en Justitie, bieden ondersteunende
activiteiten voor de invulling van de regierol van gemeenten ten aanzien van
het lokale integrale veiligheidsbeleid.2.2.5 Naar een veiliger samenleving 2002De ministers van BZK en van Justitie hebben het veiligheidsprogramma «Naar
een veiliger samenleving» in oktober 2002 aangeboden aan de Tweede Kamer.
Het veiligheidsprogramma beoogt de veiligheid in de samenleving te vergroten.
Hoofdprioriteit is het veiliger maken van de publieke ruimte.In het veiligheidsprogramma wordt gesproken over beleid ten aanzien van
«urgentiegebieden», zoals uitgaansgebieden. Horecagelegenheden,
die op basis van lokale veiligheidsanalyses een verhoogd risico kennen, dienen
convenanten af te sluiten met de gemeente in het kader van vergunningverlening,
waarin harde afspraken staan om «onveilige uitgaanssituaties te voorkomen».2.2.6 Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan 2003Na de «Handreiking Veilig Uitgaan» werd in mei 2003 de «Kwaliteitsmeter
Veilig Uitgaan» ontwikkeld door de ministeries van BZK en van Justitie
en KHN2. Eind 2003 is de landelijke invoering
van de kwaliteitsmeter gestart. De kwaliteitsmeter is een instrument om in
kaart te brengen in hoeverre lokale partijen op een gestructureerde wijze
samenwerken en convenantmaatregelen hebben ingevoerd. De kwaliteitsmeter bestaat
uit twee delen. Het eerste deel geeft richtlijnen voor het vormgeven van samenwerking.
Het tweede deel beschrijft een aantal maatregelen die betrokkenen kunnen nemen
om de veiligheid te vergroten.Gemeenten mogen de kwaliteitsmeter (evenals de Handreiking Veilig Uitgaan) vrijwillig toepassen. Het instrument zal door een platform
waarin verschillende betrokkenen participeren onder de aandacht worden gebracht
bij gemeenten en er zal worden bijgehouden welke gemeenten ervan gebruikmaken.2.3 Beleidsinformatie2.3.1 Omvang uitgaansgeweldUitgaansgeweld wordt niet als aparte categorie van geweldsincidenten onderscheiden
in slachtofferenquêtes en politieregistraties. Uit de slachtofferenquêtes
van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en van de Politiemonitor
Bevolking (PMB) komt naar voren dat in de onderzoeksperiode 1999–2002
jaarlijks tussen 1,2 en 1,8 procent van de bevolking van 15 jaar en ouder
slachtoffer is geworden van mishandeling1. Het
percentage slachtofferschap van mishandeling fluctueert. Geen van beide onderzoeken
(CBS en PMB) laten een trend zien. Op basis van de bij de politie bekende
delicten blijkt het percentage ondervonden mishandelingdelicten per 100 inwoners
in de periode 1999–2002 tussen 0,7 en 1 procent van de bevolking per
jaar te liggen2.In de slachtofferenquête vraagt het CBS ook waar de mishandeling
heeft plaatsgevonden. In de jaren 1999–2002 betrof het grofweg 20 000
tot 45 000 ondervonden mishandelingen «in/bij café, bar,
disco, restaurant» en 80 000 tot 115 000 mishandelingen «op
straat».In het onderzoek «Geweld: gemeld en geteld» (Terlouw, de Haan,
Beke, 1999) wordt de omvang van «geweld op straat tussen onbekenden»
geschat op 20 000–25 000 aangiften per jaar. Hiervan zou een
kleine 20% uitgaansgeweld betreffen3.Een aantal regionale en lokale studies is wel toegespitst op uitgaansgeweld4. Uit deze studies komt een aantal algemene kenmerken
van uitgaansgeweld naar voren. De studies zijn veelal beschrijvend van aard
en geven een beeld van de problemen en beleid op lokaal niveau. Slechts in
beperkte mate is de omvang van het uitgaansgeweld een onderwerp.Om uitgaansgeweld te kunnen onderscheiden van andere vormen van geweld,
hanteert de Algemene Rekenkamer de volgende omschrijving van uitgaansgeweld.Uitgaansgeweld is fysiek geweld tegen een persoon of
personen gepleegd in het weekend5in een uitgaansgebied6.Uit de registraties van de politieregio's blijkt dat het in de periode
1999–2002 ging om 22 791 uitgaansgeweldincidenten (zie bijlage
2), gepleegd in 153 gemeenten met meer dan 25 000 inwoners7 en met een uitgaansgebied. Voor de onderzochte gemeenten gaat het
in die periode jaarlijks om 6 367 incidenten8.Omdat niet alle incidenten in de politieregistraties terechtkomen (de
meldingsbereidheid voor geweldsincidenten is ongeveer 30%9 ) kan worden gesteld dat de omvang van het uitgaansgeweld in werkelijkheid
groter is.In 63% van de geregistreerde geweldsincidenten in uitgaansgebieden is
sprake van «zware» incidenten (met letsel en/of met (vuur)wapen).
De ontwikkeling van het geregistreerde uitgaansgeweld in gemeenten met meer
dan 25 000 inwoners in de periode 1999–2002 wordt weergegeven in
figuur 3.De landelijke cijfers kunnen worden uitgesplitst naar politieregio (deze
zijn opgenomen in bijlage 3).Uit de onderlinge vergelijking van de politieregio's komt naar voren dat
het beeld van het geregistreerde uitgaansgeweld (per 100 000 inwoners)
verschilt tussen de politieregio's: zowel in omvang als in samenstelling (verhouding
lichte/zware incidenten). Dit kan onder meer komen door:• verschillen in prioriteiten tussen politieregio's;• capaciteit van politieregio's;• meldings- en aangiftebereidheid van burgers;• registratiewijze van politieregio's.De verschillen op regioniveau zijn niet nader onderzocht.Opvallend is dat regio's waarin zich de grootste steden bevinden1 een relatief laag aantal geregistreerde incidenten per
100 000 inwoners kennen, en daarbinnen een relatief hoog aandeel zware
incidenten. Echter, gegeven de beperkingen van het cijfermateriaal kunnen
aan de hand van deze figuren geen conclusies worden verbonden in termen van
«goed» of «slecht». De figuren geven
wel aanleiding dat het van belang is na te gaan hoe de verschillen tussen
de regio's verklaard kunnen worden.2.3.2 EvaluatiesHet Ministerie van Justitie heeft in 2000 het bereik en het gebruik van
de Handreiking Veilig Uitgaan geëvalueerd. Hieruit komt een positief
beeld naar voren: gemeenten vragen de handreiking vaak aan en beschouwen deze
als nuttig. Ook uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer komt naar voren
dat vrijwel alle betrokken actoren op de hoogte zijn van deze handreiking.
Het is echter onbekend wat de resultaten en/of effecten zijn van dit instrument.In 2000 heeft het Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG (SGBO) onderzoek
gedaan naar de ontwikkelingen betreffende het veiligheidsbeleid in gemeenten.
Uit dit onderzoek blijkt dat 35% van de gemeenten aandacht heeft besteed aan
het thema «veilig uitgaan» en convenanten heeft gesloten met horecaondernemers.
Omdat de respons 395 is, komt dat neer op 138 convenanten. Bij dit onderzoek
waren echter ook gemeenten betrokken met minder dan 25 000 inwoners en
mogelijk ook gemeenten zonder geconcentreerd1
uitgaansgebied. Verder blijkt uit dit onderzoek dat 56% van de gemeenten aandacht
besteedden aan het thema «horeca-overlast».2.3.3 Aantal gemeenten met een convenantDe ministers van BZK en van Justitie hebben de Tweede Kamer in een Algemeen
Overleg (d.d. 26-10-1999) toegezegd te rapporteren over de voortgang van het
IVP. Op verzoek van BZK en van Justitie heeft KHN geprobeerd zich een beeld
te vormen van de mate waarin een geïntegreerd horecabeleid, waaronder
een Convenant Veilig Uitgaan, bij gemeenten is ingevoerd. Hieruit is het volgende
beeld naar voren gekomen dat in 2000 en 2001 aan de Tweede Kamer is gestuurd
(TK 26 604, nrs. 10 en 12).Tabel 2.1 Geïntegreerd horecabeleid in gemeentenJaarAantal gemeenten met geïntegreerd horecabeleidAantal gemeenten dat bezig was een geïntegreerd
horecabeleid te ontwikkelen 200024225200128286Uit tabel 2.1 blijkt dat waarschijnlijk slechts 4 van de 225 gemeenten
die in september 2000 bezig waren hun beleid vorm te geven een jaar later
hierin waren geslaagd.In maart 2002 liet de minister van Justitie de Tweede Kamer weten dat
in ongeveer 200 gemeenten een Convenant Veilig Uitgaan was afgesloten2. De informatie is afkomstig van KHN en, aldus KHN, niet
geheel correct.De Algemene Rekenkamer heeft alle gemeenten met een Convenant Veilig Uitgaan
geïnventariseerd. Hiertoe is geïnventariseerd hoeveel gemeenten
op 1 januari 1999 meer dan 25 000 inwoners hadden. Hiervoor is gebruik
gemaakt van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het
overzicht is gecorrigeerd in verband met gemeentelijke herindelingen die plaatshadden tussen 1999 en 2002, en dit heeft geresulteerd in
een overzicht van 163 gemeenten (tabel 2.2).Tabel 2.2 Aantal convenanten (ultimo 2002) N= 163 Gemeenten met convenant75 Gemeenten met conceptconvenant12 Gemeenten zonder convenant76Onder de 75 gemeenten met een convenant vallen zowel gemeenten die recent
een convenant hadden afgesloten, als ook gemeenten die al circa tien jaar
met een convenant werken. Gemeenten die eind 2002 (nog) geen convenant hadden
afgesloten, hebben hiervoor onder meer de volgende redenen aangegeven:• er is geen sprake van gewelds- en/of openbare orde problematiek
rond het uitgaan;• een convenant is te vrijblijvend;• een convenant komt niet van de grond omdat de horeca vindt dat
er voor haar geen voordeel aan zit;• er is geen sprake van een geconcentreerd uitgaansgebied omdat de
gemeenten bestaat uit meerdere relatief kleinere kernen.Vier gemeenten hebben het convenant niet voortgezet. Daarvoor geven ze
de volgende redenen:• capaciteitsproblemen en andere prioriteiten van de politie;• weinig vertrouwen in niet-afdwingbare afspraken in een convenant;• ontbreken van draagvlak bij de horeca en onvrede van omwonenden.Uit de inventarisatie van de Algemene Rekenkamer blijkt 75 van de 163
gemeenten die op 1 januari 1999 meer dan 25 000 inwoners hebben,
eind 2002 een convenant te hebben. De Algemene Rekenkamer heeft bij alle gemeenten
het convenant opgevraagd. Zij heeft van 72 gemeenten een convenant ontvangen.2.3.4 Voortgang beleidsinitiatievenDe Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de ministeries van BZK en
van Justitie weinig inzicht hebben in de voortgang van de genomen beleidsinitiatieven.
Zij hebben geen informatie over de mate waarin gemeenten met een convenant
ook daadwerkelijk een structurele aanpak van uitgaansgeweld hebben ontwikkeld
zoals in het IVP beoogd, of in de resultaten van de convenantenaanpak (de
ontwikkeling van de objectieve en subjectieve veiligheid in gemeenten met
een convenant).Ook de voortgang van de afspraken gemaakt op het terrein van veilig uitgaan
is onduidelijk. In de voortgangsbrief BANS (d.d. 14-6-2002) noemt de minister
van BZK «veilig uitgaan» niet meer. Uit de brief blijkt dat het
«ondersteunen dat veiligheidspartners bijdragen leveren aan lokaal veiligheidsbeleid»
inmiddels is «voltooid». Zoals uit de toelichting van de minister
blijkt heeft «voltooid» hier «het karakter van een gedane
inspanning, in plaats van een bereikt resultaat.»2.4 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat de ministers van Justitie en van
BZK diverse beleidsinspanningen hebben geleverd om de samenwerking op lokaal
niveau te stimuleren. Informatie over de behaalde resultaten op het gebied
van samenwerking ontbreekt echter. De in het IVP neergelegde ambitie ten aanzien
van een structurele aanpak van geweld in uitgaansgebieden, vastgelegd in een
convenant, was ultimo 2002 niet gerealiseerd. Zij stelt tevens vast dat beide
ministers geen volledig inzicht hebben in het aantal afgesloten convenanten
of in de resultaten en effecten ervan. Evenmin hebben zij inzicht in de omvang
van uitgaansgeweld. Hierdoor kunnen zij een eventuele verbetering op deze
voor de hand liggende maatstaf voor veiligheid niet vaststellen. De ministers
hebben ook geen andere maatstaven voor de veiligheid in uitgaansgebieden benoemd.Het verbaast de Algemene Rekenkamer dat het instrument «Handreiking
Veilig Uitgaan», inmiddels is opgevolgd door de «Kwaliteitsmeter
Veilig Uitgaan», zonder dat de resultaten van het instrument bekend
waren.De Algemene Rekenkamer vindt dat de ministers van BZK en van Justitie
de voortgang in de beleidsinitiatieven die ze hebben genomen, moeten bewaken
en de resultaten van de instrumenten die ze hebben ingezet in kaart moeten
brengen. Deze resultaten kunnen ze gebruiken om de genomen initiatieven te
heroverwegen (intensiveren, afschaffen, wijzigen).Het gaat dan overigens niet alleen om informatie over het gebruik van
ter beschikking gestelde instrumenten, maar ook om de vraag wat de resultaten
ervan zijn: werkt het instrument of zijn andere inspanningen noodzakelijk
om een bijdrage te kunnen leveren aan de verhoging van de subjectieve en/of
objectieve veiligheid.De Algemene Rekenkamer vindt dat de ministers van BZK en van Justitie
inzicht moeten hebben en houden in de omvang van het uitgaansgeweld. Daarbij
kunnen ze de resultaten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar
de omvang van geregistreerd uitgaansgeweld gebruiken. Alleen zo kunnen de
ministers een eventueel effect op deze voor de hand liggende maatstaf voor
veiligheid vaststellen.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de geregistreerde informatie
van de politieregio's onderling vergelijkbaar moet zijn. Zij acht dit van
belang om inzicht te verkrijgen in de verschillen tussen politieregio's in
de aard en omvang van het geregistreerde uitgaansgeweld.De ministers van BZK en van Justitie zouden deze onderlinge vergelijkbaarheid
dienen te bevorderen.De Algemene Rekenkamer beveelt de ministers aan om de regionale uitgaansgeweldscijfers
met elkaar te vergelijken in combinatie met kennis van de lokale (regionale)
situaties. Op deze wijze kunnen de ministers meer inzicht krijgen in de relatie
tussen activiteiten en prioriteiten op lokaal (regionaal) niveau en de (ontwikkeling
van de) uitgaansgeweldscijfers.3 LOKALE UITVOERING3.1 InleidingGemeenten met meer dan 25 000 inwoners en met een aaneengesloten
uitgaansgebied zouden uiterlijk in 2002 een structurele aanpak van geweldsproblematiek
in het uitgaansgebied moeten hebben ontwikkeld, vastgelegd in een ondertekend
convenant tussen lokale partners. Vastlegging van deze aanpak in een convenant
zou moeten waarborgen dat op lokaal niveau sprake is van een structurele aanpak
van het uitgaansgeweld. Van de 163 gemeenten met meer dan 25 000 inwoners
op 1 januari 1999 stuurden 72 (tijdig) hun convenant naar de Algemene
Rekenkamer1.In dit hoofdstuk komen de volgende vragen aan de orde:• in hoeverre is sprake van een gestructureerde aanpak: welke onderwerpen
zijn in het convenant geregeld (§ 3.2);• wat vinden de betrokkenen in tien gemeenten van de samenwerking
zoals geregeld in het convenant (§ 3.3).3.2 Inhoud en beoordeling convenanten3.2.1 Onderwerpen in convenantenDe Algemene Rekenkamer heeft 72 convenanten geanalyseerd op een aantal
punten die zij van belang acht om op te nemen in een convenant2. Het gaat om de volgende punten:• doelstelling en probleemanalyse;• betrokken partijen;• maatregelen;• naleving, waarborgen en relatie met overige regelgeving;• evaluatie(bepalingen), looptijd en vervolg;• financiële aspecten.3.2.2 Doelstelling en probleemanalyseDe Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat:• aan het convenant een probleemanalyse van het (lokale) uitgaansgeweld
ten grondslag ligt;• het convenant een duidelijk omschreven doelstelling bevat ten behoeve
van de beoordeling van doelbereiking.Uit de convenanten blijkt veelal niet of hieraan een probleemanalyse van
het uitgaansgeweld met een nulmeting ten grondslag ligt. Gemeenten die wel
probleemanalyses beschrijven, maken vrijwel geen gebruik van cijfers over
overlast en geweldsdelicten. Het beoogde effect van de convenanten is vaak
niet zo geoperationaliseerd dat effect kan worden vastgesteld.De doelstelling van convenanten is in 63 van de 72 gevallen breder dan
het bestrijden van uitgaansgeweld. Veel maatregelen hebben als doel overlast
te beperken. Met overlast wordt gedoeld op onder meer overlast door vernieling,
vervuiling, lawaai en aan drugs gerelateerde overlast. In negen gevallen hebben
de gemaakte afspraken alleen betrekking op geweld, wapens en alcohol3.Uit de analyse blijkt dat drie hoofddoelstellingen kunnen worden onderscheiden:• voorkomen van overlast (orde en rust);• bevorderen van veiligheid (brandpreventie en uitgaansgeweld);• hoog houden van de goede naam van de gemeente/de horeca.3.2.3 Betrokken partijenDe Algemene Rekenkamer is van mening dat het convenant de partijen die
verplichtingen aangaan moet benoemen en dat het convenant door deze partijen
ondertekend moet zijn.In tabel 3.1 zijn de betrokken partijen opgenomen die de convenanten ondertekenden.Tabel 3.1 Betrokken partijen convenantPartijenAantal
ondertekend (N=72) Gemeente72 Horeca72 Politie65OM41 Vervoerders5 Particuliere beveiligorganisaties2 Omwonenden1Overig131 Een enkele keer was het convenant ook ondertekend door de
Belastingdienst, de brandweer of de Kamer van Koophandel.De rol van de betrokkenen die in meer dan de helft van de gevallen het
convenant (mede-)ondertekenden wordt hierna toegelicht.GemeentenDe «Handreiking Veilig Uitgaan» dicht gemeenten een regisserende
rol toe bij de totstandkoming van convenanten. Gemeenten kunnen typische gemeentetaken
uitvoeren die de veiligheid en overlast in uitgaansgebieden vergroot, zoals
bijvoorbeeld het plaatsen van urinoirs en verlichting.HorecaDe horeca kan op verschillende manieren betrokken zijn bij het convenant:• het convenant is in 33 gevallen alleen ondertekend door een vertegenwoordiger,
vaak de afdelingsvertegenwoordiger van KHN;• het convenant is in 39 gevallen door de individuele horecaondernemers
ondertekend en eventueel aangevuld met ondertekening door een afdelingsvertegenwoordiger
van KHN.Huisregels HorecaKHN heeft in samenwerking met ondernemers een huisreglement opgesteld
«Er zijn regelspunt uit!» KHN ziet het als haar taak de huisregels
onder de aandacht te brengen van haar leden. Horecaondernemers staat het vrij
om deze regels te hanteren. In het convenant worden hier in enkele gevallen
afspraken over vastgelegd. Wanneer de ondernemer deze aanpak volgt, worden
de huisregels duidelijk zichtbaar vermeld bij de ingang van het horecabedrijf.De taken die de horeca op zich kan nemen, zijn onder meer:• het zichtbaar ophangen van huisregels over bijvoorbeeld het verbod
op drugsgebruik, racisme, wapenbezit en dergelijke;• maatregelen met betrekking tot sluitingstijden als «afkoeluur»
(laatste uur alleen fris schenken, lichtniveau verhogen en geluidsniveau
muziek verlagen), instaptijd (na een bepaald tijdstip geen nieuwe gasten meer
toelaten zodat «caféhoppen» wordt voorkomen);• afschaffing van «happy hours» (tijdstippen waarop alcoholische
consumpties extra goedkoop worden aangeboden).PolitieIn 54 van de 65 door de politie ondertekende convenanten zijn afspraken
gemaakt over toezicht van de politie op straat. In 28 daarvan is ook een duidelijke
omschrijving en planning van de inzet opgenomen.In sommige convenanten is bijvoorbeeld bepaald dat:• op donderdagavond zes politiemensen
worden ingezet;• de politie na een oproep binnen een bepaalde
tijd aanwezig is;• de politie zichtbaar aanwezig is (bijvoorbeeld
te voet en in uniform).De politie kan in het convenant toezeggen een persoon als vast aanspreekpunt
voor de horeca aan te stellen. Verder kan de politie toezeggen mee te werken
bij het uitreiken van een toegangsontzegging en surveillances te voet uit
te voeren. Een maatregel die niet in de handreiking is opgenomen maar wel
in de convenaten voorkomt is de «horecatelefoon». Dit is een rechtstreeks
nummer voor horecaondernemers waarmee zij direct in contact kunnen treden
met de surveillerende politie wanneer politiehulp noodzakelijk is.Naast de politie is in zeven convenanten een toezichthoudende rol op straat
neergelegd bij horecaondernemers. Gedacht moet worden aan het gebied van enkele
tientallen meters rondom de ingang van het etablissement die direct in het
oog van de portier vallen. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat portiers
vechtenden niet de straat op zetten zonder ook dan de orde te houden totdat
politie arriveert.OMSpecifiek voor uitgaansgeweld heeft het Parket-Generaal weinig doelen
geformuleerd, noch prestatie-indicatoren benoemd. Alleen in het jaarplan 2000
staat dit onderwerp expliciet aangegeven. In de Handreiking Veilig Uitgaan
wordt gewezen op de mogelijkheid afspraken te maken over strafvervolging,
terugkoppeling aan slachtoffers, adequate afdoening (binnen beperkte tijd)
en voorlichting in de pers over strafzaken met betrekking tot uitgaansgeweld.
Deze maatregelen zijn niet anders dan de gebruikelijke praktijk.Zoals uit tabel 3.1 blijkt zijn de arrondissementen van het OM in 41 gemeenten
wèl en in 31 gemeenten niet betrokken bij het convenant. In deze 31
gemeenten is de beoogde vastlegging van structurele samenwerking tussen OM
en overige betrokkenen in een convenant niet gerealiseerd.3.2.4 MaatregelenDe Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de in het convenant opgenomen
afspraken en de door de deelnemende partijen te leveren prestaties zo concreet
mogelijk verwoord zijn. Figuur 3.1 bevat een overzicht van de onderwerpen waarover in convenanten
afspraken zijn gemaakt, die overeenkomen met de onderwerpen zoals opgenomen
in de Handreiking Veilig Uitgaan (zie ook bijlage 10).De mate van concreetheid van de gemaakte afspraken verschilt per convenant.Wat betreft het toezicht door de politie is in een convenant, zonder nadere
invulling, opgenomen dat extra toezicht zal plaats hebben. In een ander convenant
zijn het aantal in te zetten agenten en de tijdstippen omschreven. Verder
legt de politie zich in dit convenant vast aan het gebruik van paarden voor
het uitoefenen van toezicht.3.2.5 Naleving en statusDe Algemene Rekenkamer vindt dat:• het convenant waarborgen dient te bevatten voor nakoming van de
afspraken en daarmee voor het bereiken van de doelstelling;• in het convenant aandacht moet zijn voor de status van het convenant,
waaronder de relatie tot andere (lokale) regelgeving (APV's, vergunningen).In 24 convenanten worden sancties beschreven indien de convenanten niet
worden nagekomen door de horeca. Het gaat dan om bijvoorbeeld:• het opschorten van verruimde openingstijden;• het geven van schriftelijke waarschuwing;• de sluiting van het bedrijf;• het verbod op het exploiteren van een terras;• het intrekken van de vergunning.De horeca heeft geen andere sancties dan de overige actoren op hun gedrag
aan te spreken. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de afspraken in de convenanten
in de meeste gevallen vrijblijvend zijn.In 42 convenanten wordt de relatie van het convenant met regelgeving aan
de orde gesteld. De overweging specifiek te kiezen voor een convenant als
toevoeging op verordeningen wordt nergens geformuleerd. Waar een relatie is
gelegd, kan gedacht worden aan verwijzing naar de terrasverordeningen en de
afspraak dat de horeca zich hieraan zal houden.3.2.6 Evaluatie(bepalingen) en looptijdDe Algemene Rekenkamer acht het van belang dat:• het convenant voorziet in een evaluatie van de uitvoering, de naleving
en het doelbereik van het convenant;• aan de uitkomsten van de evaluatie consequenties worden verbonden;• het convenant uitsluitsel geeft over de looptijd.In zestig convenanten is een evaluatiebepaling opgenomen, maar vaak is
niet expliciet aangegeven op welke wijze deze moet plaatsvinden.De Algemene Rekenkamer heeft negentien evaluaties ontvangen en geanalyseerd.
De evaluaties zijn vaak verricht door een extern onderzoeksbureau. De opzet
varieert van het bestuderen van dagrapporten van de politie tot interviews
en enquêtes met politie, bewoners in geconcentreerde uitgaansgebieden
en horecaondernemers. De enquêtes zijn veelal gericht op het inventariseren
van meningen over de convenantaanpak. Aangezien doelstellingen in de convenanten
veelal weinig meetbaar zijn geformuleerd, bieden de evaluaties geen beeld
van het doelbereik. Een directe relatie tussen voortgang van het convenant
en mate van doelbereik, wordt dan ook vrijwel nergens gelegd.Wanneer in de convenanten gevolgen aan de resultaten van uit te voeren
evaluaties staan beschreven, betreft dit «het herzien van de maatregelen
indien daartoe reden is».Een evaluatie meldde dat het beleid en de bereidheid van de gemeente om
sancties toe te passen van belang was voor het welslagen van het convenant:
niet-naleving van bijvoorbeeld sluitingstijden door de horeca moet direct
consequenties hebben voor de vergunningverlening.In 32 convenanten is de looptijd van het convenant vastgelegd. De gemiddelde
looptijd van de convenanten bedraagt twee jaar (van 6 maanden tot maximaal
vijf jaar).3.2.7 Financiële aspectenDe Algemene Rekenkamer verwacht dat betrokkenen bij het convenant afspraken
maken over kosten van maatregelen.Vrijwel geen enkel convenant besteedt aandacht aan de financiële
aspecten van maatregelen zoals bijvoorbeeld het plaatsen van urinoirs en extra
toezicht.3.3 Samenwerking in praktijk3.3.1 Tien convenantenDe Algemene Rekenkamer selecteerde tien convenanten om (in kwalitatieve
zin) inzicht te krijgen in de werking van de in het convenant gemaakte afspraken
en de resultaten op het gebied van samenwerking. Als selectiecriteria hebben
gediend: de omvang van de gemeente, de stedelijkheid (aantal adressen per
km2) van de gemeente, de aan/afwezigheid van een universiteit of
hogeschool, de horecadichtheid, de aan/afwezigheid van een «megadancing»
en de spreiding over arrondissementen en politieregio's. De Algemene Rekenkamer
verwacht dat deze gemeentelijke kenmerken van invloed zijn op de mate waarin
uitgaansgeweld aan de orde kan zijn1. Gestreefd
is daarbij zo'n breed mogelijk inzicht te krijgen in de werking van het convenant
in de verschillende situaties en regionaal evenwichtig te spreiden.Om inzicht te krijgen in de werking van convenanten is gesproken met:• gemeenten: beleidsmedewerkers/adviseurs op het gebied van horeca
en/of openbare orde en/of met de burgemeester als eindverantwoordelijke voor
de openbare orde;• politie: leidinggevenden en betrokkenen bij surveillances in uitgaansgebieden;• horeca: de regioconsulent van KHN en horecaondernemers;• OM: Officieren van Justitie en/of beleidsmedewerkers.• particuliere beveiligingsorganisatie2.3.3.2 Aanleiding voor het sluiten van het convenantUit de analyse van de gesprekken blijkt dat vooral aan de horeca gerelateerde
overlast en gevoelens van onveiligheid aanleiding zijn geweest om in deze
gemeenten het convenant op te stellen. Dit is hoofdzakelijk gebeurd vanuit
het besef dat partijen meer kunnen bereiken als ze samenwerken. Ook heeft
de aanwezigheid van convenanten in buurgemeenten er soms toe
geleid dat gemeenten zijn overgegaan tot een convenantaanpak. Eén gemeente
voert de vrijblijvendheid van een convenant op als reden om de convenantaanpak
ter hand te nemen; de convenantaanpak leidt tot bereidwilligheid van actoren
om verantwoordelijkheid te nemen terwijl regelgeving dit effect minder heeft.De doelstelling van de convenanten is niet uitsluitend gericht op de bestrijding
van uitgaansgeweld, maar veelal ook op openbare orde problematiek/overlast
in het publieke domein.Vijf van de tien gemeenten hebben bij de totstandkoming van het convenant
gebruik gemaakt van de «Handreiking Veilig Uitgaan».3.3.3 Betrokkenheid actorenHoewel niet alle actoren die betrokken zijn bij de onderzochte convenanten
tevreden zijn over de inspanningen van de gemeente, lijkt het in alle gevallen
toch vooral de gemeente te zijn die een coördinerende rol vervult.Een aantal convenantpartners ervaart de organisatiegraad van de horeca
als een probleem. Zij vinden het niet duidelijk wie als vertegenwoordiger
van de horeca optreedt en wie een gesprekspartner precies vertegenwoordigt.
KHN treedt regelmatig op als overkoepelende gesprekspartner, maar de niet
bij KHN aangesloten ondernemers worden daarmee niet bereikt.Concurrentie tussen horecaondernemers onderling beïnvloedt het «commitment»
met het convenant. Wanneer één van de ondernemers zich niet
aan afspraken houdt over bijvoorbeeld afschaffen van «happy hour»,
en daarmee meer klanten trekt, volgt vaak de rest in het breken van de afspraken.De meeste gesprekspartners zien de bijdrage van de politie als positief.
Met name de relatie tussen de horeca en de politie is verbeterd. Politievertegenwoordigers
bevestigen dat de samenwerking met portiers bij de handhaving van de openbare
orde op de straat goed verloopt. De drempel voor overleg is lager geworden
omdat personen elkaar bij naam kennen.In sommige plaatsen stelt de politie een eventueel noodzakelijk verhoor
van portiers uit tot na sluitingstijd.Over de rol van het OM bij de convenanten hebben de gesprekspartners weinig
informatie. Veelal is wel bekend dat het OM geweld wil aanpakken, maar niet
wat er in de praktijk van vervolging van geweldsincidenten terechtkomt. De
actoren ervaren de aanwezigheid van een politieparketsecretaris voor de uitschrijving
van een dagvaarding op het bureau in het weekend als positief («lik-op-stuk»).Van de tien nader onderzochte gemeenten is in zes gevallen het OM betrokken
bij het convenant. De jaarplannen van deze zes verwijzen in drie gevallen
concreet naar het opzetten van een convenant. In de jaarrapporten van deze
zes arrondissementen wordt vrijwel nergens gerapporteerd over voortgang en
resultaat van de convenanten. In één geval wordt in de rapportage
van 2003 gemeld dat de bestaande convenanten zijn geëvalueerd.Veel maatregelen die in het convenant zijn opgenomen, hebben betrekking
op inmiddels algemeen geldende werkwijzen voor het OM. Voorbeelden van bedoelde
werkwijzen zijn «lik-op-stuk-beleid», AU-beleid (na aanhouden
direct uitreiken van transactie of dagvaarding zonder in vrijheidsstelling)
en het afhandelen van zwaardere delicten binnen beperkte/vastgestelde tijd.In twee arrondissementen is in het convenant voorgenomen speciale zittingen
te organiseren voor uitgaansgewelddelicten. Dit om het onderwerp meer in de
publieke belangstelling te zetten. In praktijk is dit niet ingevoerd vanwege
het feit dat wachten op een themazitting het voornemen «snel af te handelen»
in de weg staat of dat zittingen volgens een andere methodiek werden ingevuld.3.3.4 Samenwerking en informatie-uitwisselingVrijwel alle betrokkenen zijn positief over het convenant als instrument:• het afsluiten van het convenant heeft actoren met elkaar in contact
gebracht en communicatielijnen verkort. In plaats van over elkaar spreekt
men met elkaar. De drempel voor informeel overleg is lager geworden;• samenwerking bij het oplossen van uitgaansproblemen wordt als stimulerend
ervaren;• er is sprake van een gegroeid vertouwen en bekendheid met elkaar,
er is meer begrip voor elkaars standpunten, waardoor meer rekening met elkaar
kan worden gehouden bij het realiseren van de eigen doelen;3.3.5 Naleving convenantafsprakenOver het algemeen vinden betrokkenen dat de afspraken goed worden nageleefd.
In een klein aantal gevallen is de horeca van mening dat de gemeente de afspraken
niet of onvoldoende nakomt. In een enkel geval is juist de gemeente ontevreden
over de inspanningen die de horeca levert. Hierbij dient te worden aangetekend
dat in veel gevallen de afspraken in algemene termen zijn omschreven.Afspraken over periodiek overleg over voortgang van het convenant worden
niet altijd nageleefd. De betrokkenen zien dat, op een enkeling na, niet als
storend. In veel gevallen zijn er zoveel overlegvormen tussen actoren gestart
dat een regelmatig terugkerend convenantoverleg weinig meerwaarde heeft.Vastgesteld is dat overmatig drankgebruik en uitgaansgeweld met elkaar
samenhangen. Echter, verschillende geinterviewden hebben laten weten dat schenkregels
onmogelijk vallen na te leven.Betrokkenen geven er de voorkeur aan elkaar aan te spreken op niet-naleving
van de convenantafspraken. Als er indicaties zijn dat er afspraken worden
overtreden, treedt de politie waar dat kan handhavend op. Naleving wordt ook
bevorderd door sociale controle.In enkele gesprekken is aan de orde geweest dat de horeca aan het kortste
eind trekt. Wanneer zij zich niet aan de afspraken houdt, heeft de gemeente
als machtsmiddel de vergunningverstrekking in handen, terwijl de horeca weinig
machtsmiddelen heeft om de gemeente te dwingen afspraken na te komen.3.4 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat gemeenten de convenanten op verschillende
manieren invullen. Er zijn grote verschillen in de onderwerpen die ze in de
convenanten regelen. Ook de kwaliteit verschilt. De doelstelling van de convenanten
is vaak niet operationeel geformuleerd. De maatregelen zijn vaak in algemene
termen gesteld en richten zich niet alleen op uitgaansgeweld, maar ook op
overlast. Afspraken over naleving komen in ongeveer 2/3 van de onderzochte
convenanten niet voor. Als dergelijke afspraken wèl voorkomen richten
ze zich niet op alle betrokken actoren. In zestig van de onderzochte convenanten
is een evaluatiebepaling opgenomen maar er wordt niet expliciet aangegeven
op welke wijze deze plaats zal gaan vinden. Aangezien de doelstelling van
de convenanten vrijwel niet operationeel is geformuleerd, kunnen de evaluaties
weinig zicht geven op het bereiken van doelen.De Algemene Rekenkamer constateert verder dat de betrokkenen het belang
van het convenant voor de structurele aanpak van uitgaansgeweld erkennen:
het afsluiten van convenanten heeft partijen met elkaar in contact gebracht
en heeft de communicatie verbeterd. Er is sprake van een gegroeid vertrouwen
en bekendheid met elkaars rollen en taken. De relatie tussen de horeca en
de politie is sterk verbeterd en op elkaar afgestemd. In het algemeen zijn
de partijen tevreden over elkaars inzet bij het realiseren van de maatregelen
en de samenwerking om uitgaansproblemen op te lossen wordt als stimulerend
ervaren.De Algemene Rekenkamer is van mening dat convenanten een positieve bijdrage
kunnen leveren om op lokaal niveau structureel samen te werken om de veiligheid
in uitgaansgebieden te verhogen. Zij beveelt de ministers van BZK en van Justitie
aan om het belang van evaluatie en nadere concretisering van het doel van
het convenant nogmaals onder de aandacht te brengen van betrokkenen.Inzicht in de resultaten van de samenwerking zou een bijdrage kunnen leveren
aan de verhoging van de subjectieve en/of objectieve veiligheid in uitgaansgebieden.4 EFFECTIVITEIT VAN CONVENANTEN OP GEREGISTREERD UITGAANSGEWELD4.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de invoering van een convenant
Veilig Uitgaan een effectief middel is om het aantal geweldsincidenten in
uitgaansgebieden te verminderen. Daarnaast heeft zij onderzocht welke andere
factoren van invloed zijn op (de ontwikkeling van) het geregistreerde uitgaansgeweld
in een gemeente.Zij heeft daarvoor statistische analyses verricht en een bijeenkomst georganiseerd
met vertegenwoordigers van gemeenten, politie en horecaondernemers die betrokken
zijn bij de uitvoering van een convenant in hun gemeente. Zij heeft haar resultaten
ook voorgelegd aan een externe klankbordgroep van experts op het gebied van
onderzoek naar criminaliteit (zie bijlage 6).4.2 GegevensDe Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek de volgende gegevens betrokken:• door de politie geregistreerde geweldsincidenten in uitgaansgebieden
van 153 gemeenten. Deze gemeenten hadden in 2002 minimaal 25 000 inwoners;• gemeentekenmerken: aantal inwoners, stedelijkheid, werkloosheidspercentage,
sluitingstijdenregime en percentage allochtonen1;• convenantkenmerken: onderwerpen opgenomen in het convenant (zie
hoofdstuk 3).Uit nadere analyse van de geregistreerde uitgaansgeweldscijfers blijkt
dat de variatie tussen de gemeenten aanzienlijk is (ondanks de correctie voor
het aantal inwoners). In de «beste» gemeente wordt geen enkel
incident geregistreerd, terwijl in de «slechtste» gemeente zich
bijna acht geregistreerde zware geweldincidenten in uitgaansgebieden per 100 000
inwoners per maand voordoen. Zowel de «beste» als de «slechtste»
gemeente had een inwoneraantal kleiner dan 50 000. Gemiddeld deden zich
de meeste geweldsincidenten in uitgaansgebieden per 100 000 inwoners
voor in gemeenten met 150 000 tot 250 000 inwoners.Het geregistreerde zware uitgaansgeweld is tussen 1999 en 2002 jaarlijks
gestegen. Zo ligt het geregistreerde zware uitgaansgeweldsniveau in 2002 zo'n
28% hoger dan in 1999. Zie ook bijlage 4, tabel B4.1.4.3 Resultaten analysesDe Algemene Rekenkamer heeft het geregistreerde uitgaansgeweld in gemeenten
met en zonder een convenant in de tijd en met elkaar vergeleken. Daarvoor
heeft zij gebruik gemaakt van Poisson-regressie (zie bijlage 4). Met deze
statistische analyse heeft de Algemene Rekenkamer antwoord gekregen op de
vraag of een convenant van invloed is op de ontwikkeling van het geregistreerde
uitgaansgeweld.Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer het geregistreerde uitgaansgeweld
binnen alle gemeenten met een convenant met elkaar vergeleken. Met deze statistische
analyse heeft zij antwoord gekregen op de vraag welke kenmerken van een convenant
van invloed zijn op de ontwikkeling van het geregistreerde uitgaansgeweld.4.3.1 Eerste analyseDe Algemene Rekenkamer stelt op basis van de eerste analyse vast dat er
geen aantoonbaar effect is van het in werking zijn van een convenant op het
aantal geregistreerde uitgaansgeweldincidenten in een gemeente. Dit geldt
zowel voor «zware», «lichte» als voor het «totale»
uitgaansgeweld.Gemeentekenmerken die mogelijk van invloed zouden kunnen zijn op het aantal
geregistreerde uitgaansgeweldincidenten (zoals stedelijkheid, werkloosheidspercentage,
percentage allochtonen en sluitingstijdenregime) bleken niet van invloed te
zijn op het aantal geregistreerde uitgaansgeweldsincidenten in een gemeente.4.3.2 Tweede analyseDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er binnen de groep van gemeenten
met een convenant «goede» en «minder goede» convenanten
te onderscheiden zijn.De Algemene Rekenkamer heeft daarom een extra analyse gedaan van de uitgaansgeweldcijfers
van gemeenten met een convenant waarvan alle convenantgegevens bekend zijn1. Zij heeft onderzocht of bepaalde kenmerken van een
convenant bijdragen aan een gunstiger ontwikkeling van het aantal incidenten.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat alleen het aantal geregistreerde
lichte uitgaansgeweldincidenten gevoelig lijkt te zijn voor convenanten waarin
bepaalde onderwerpen zijn geregeld. Wanneer in het convenant minimaal twee
van de volgende drie onderwerpen zijn opgenomen lijkt dat een gunstig effect2 te hebben op het aantal geregistreerde lichte geweldsincidenten
in uitgaansgebieden:• de inzet van «overig toezicht»3;• een vast aanspreekpunt;• het verbinden van consequenties aan een evaluatie.De 153 gemeenten zijn in drie groepen ingedeeld en met elkaar vergeleken:
gemeenten zonder convenant, gemeenten met een «succesconvenant»4 en gemeenten met een «gewoon» convenant
(niet-zijnde een«succesconvenant»). Tabel 4.1 geeft de verdeling
over de groepen weer.Tabel 4.1: aantal gemeenten met/zonder convenant met/zonder
«succesfactoren» Aantal gemeenten Geen convenant82 Convenant zonder «succesfactoren»45Convenant met «succesfactoren»26Op basis van dit onderzoek is er geen aantoonbaar effect op het aantal
geregistreerde zware geweldsincidenten in uitgaansgebieden van het in werking
zijn van wat voor convenant dan ook. Het aantal geregistreerde lichte uitgaansgeweldincidenten
kan wel door een convenant beïnvloed zijn (zie ook tabel B4.2 in bijlage
4).Wanneer alle convenanten bij elkaar worden genomen, vinden we geen effect.
Het gunstige effect van de convenanten met twee van de drie «succesfactoren»
op het geregistreerde lichte uitgaansgeweld wordt dus teniet gedaan door het
ongunstige effect van de convenanten zonder dergelijke «succesfactoren»,
waardoor er «overall» geen aantoonbaar effect resteert.Wanneer er in plaats van een convenant met «succesfactoren»
sprake is van een convenant zonder dergelijke factoren heeft het in werking
zijn van het convenant namelijk een averechts effect op de ontwikkeling van
het aantal geregistreerde lichte uitgaansgeweldincidenten (aantal neemt toe;
zie ook bijlage 4, tabel B4.2).Hierbij dient te worden opgemerkt dat de Algemene Rekenkamer niet heeft
kunnen nagaan in hoeverre het in het convenant opgenomen zijn van de succesfactoren
ook daadwerkelijk iets zegt over de aanpak in de praktijk. Het verbinden van
consequenties aan een evaluatie kan als een maat voor «serieuze omgang»
met het convenant en de bereidheid om te leren worden opgevat. Nader onderzoek,
waarbij de praktijk van de convenantaanpak in een gemeente nadrukkelijk wordt
meegenomen, is nodig om het inzicht in succes- en faalkenmerken van convenanten
te verbeteren.4.4 Mogelijke verklaringenVele factoren kunnen de omvang van uitgaansgeweld beïnvloeden. De
Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek gekeken naar de invloed van convenanten
op geregistreerd uitgaansgeweld. De conclusie dat convenanten geen effect
hebben, lijkt in tegenspraak te zijn met de ervaringen van vertegenwoordigers
op lokaal niveau, die het idee hebben dat convenanten de veiligheid
in uitgaansgebieden wel verbeteren. De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke
mogelijke verklaringen kunnen worden gegeven voor het ontbreken van een aantoonbaar
effect van het in werking zijn van een Convenant Veilig Uitgaan op geregistreerd
uitgaansgeweld.Hiertoe organiseerde zij een bijeenkomst met vertegenwoordigers van gemeenten,
politie en horecaondernemers die betrokken zijn bij de uitvoering van een
convenant in hun gemeente.Enkele verklaringen die de vertegenwoordigers gaven waren:• convenanten zijn vooral geschikt om uitgaansoverlast te bestrijden;• convenanten bevorderen de samenwerking tussen de partners en daarmee
de effectiviteit van optreden, de oplossingspercentages kunnen verbeteren
maar het aantal geregistreerde incidenten neemt niet af;• door de almaar groeiende aandacht voor geweld wordt er steeds meer
geweld geregistreerd door de politie.Op elk van deze mogelijke verklaringen wordt in bijlage 5 nader ingegaan.De vertegenwoordigers gaven verder aan dat een al te grote focus op cijfers
tot neveneffecten kan leiden. De politie kan met het nakomen van prestatieafspraken
in de problemen komen wanneer een bepaald beleid succesvol is, of wanneer
er bijvoorbeeld infrastructurele wijzigingen zijn. Zo leidde het succesvolle
preventieve optreden bij een populaire disco ten aanzien van wapens en drugs
ertoe dat de politie het aantal afgesproken HALT-afdoeningen niet kon halen.
Het veranderen van kruispunten in rotondes bemoeilijkte het halen van het
afgesproken aantal rood-licht-bekeuringen. Terwijl het oorspronkelijke «probleem»
was opgelost, was de prestatiedoelstelling (aantal rood-licht-bekeuringen
en HALT-afdoeningen) echter niet behaald.4.5 Conclusies en aanbevelingenVele factoren kunnen de omvang van uitgaansgeweld beïnvloeden. De
Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek gekeken naar de invloed van convenanten
op geregistreerd uitgaansgeweld. De Algemene Rekenkamer concludeert op basis
van haar analyse dat er geen aantoonbaar effect is van het in werking zijn
van een convenant op het aantal geregistreerde uitgaansgeweldincidenten in
een gemeente. Wel lijken convenanten waarin twee van de drie «succesfactoren»
(een vast aanspreekpunt, «overig» toezicht en het verbinden van
consequenties aan een evaluatie) zijn opgenomen, het aantal geregistreerde
lichte uitgaansgeweldincidenten gunstig te kunnen beïnvloeden.De conclusie «convenanten zijn niet aantoonbaar effectief»
lijkt in tegenspraak te zijn met de ervaringen van vertegenwoordigers op lokaal
niveau, die het idee hebben dat convenanten de veiligheid in uitgaansgebieden
wel verbeteren. De Algemene Rekenkamer heeft een bijeenkomst georganiseerd
met vertegenwoordigers van gemeenten, politie en horeca om hier verklaringen
voor te zoeken.Naar aanleiding van de bijeenkomst is de Algemene Rekenkamer van mening
dat wanneer convenanten ten aanzien van de maatstaf «aantal geregistreerde
uitgaansgeweldincidenten» niet effectief zijn, dit niet betekent dat
convenanten geen bijdrage kunnen leveren aan veilig uitgaan. Om hierover op
basis van kwantitatief onderzoek uitspraken te kunnen doen, zouden de verantwoordelijke
ministers veilig uitgaan moeten definiëren in termen van een aantal meetbare
indicatoren, en deze op consistente wijze en op gemeentelijk niveau moeten
meten. Voorbeelden van mogelijke andere indicatoren zijn: slachtofferschap
van uitgaansgeweld, (on)veiligheidsgevoelens, tevredenheid over gemeente,
politie of horeca, oplossingspercentage uitgaansgeweld. De Algemene Rekenkamer
wijst op het belang van het kiezen van een aantal relevante indicatoren en
deze niet (steeds) aan te passen aan (gewenste) uitkomsten.Ook het beleid gericht op verbetering van de veiligheid in urgentiegebieden
kan op deze manier geëvalueerd worden.5 SLOTBESCHOUWINGIn dit onderzoek stond de structurele aanpak van het thema «Geweld
en horeca» uit het IVP centraal.Een aantal bevindingen en conclusies van dit onderzoek bieden naar de
mening van de Algemene Rekenkamer ook leerpunten voor beleid(sinspanningen)
op andere terreinen. Het gaat dan om de «aansluiting van beleid en uitvoering»
en «prestaties en effecten» in het licht van «Van Beleidsbegroting
tot Beleidsverantwoording» (VBTB).In het rapport «Tussen beleid en uitvoering»1 signaleerde de Algemene Rekenkamer de stapeling van beleid als één
van de oorzaken voor een gebrekkige aansluiting tussen beleid en uitvoering.Uit het onderhavige onderzoek blijkt dat sprake is van een stapeling van
beleid. Hiermee doelt de Algemene Rekenkamer op het leggen van andere accenten
in opvolgend(e) beleid(snota's), terwijl het bestaande beleid nauwelijks in
de uitvoerende fase is beland. Zo blijkt uit het onderzoek dat de «Handreiking
Veilig Uitgaan» werd opgevolgd door de «Kwaliteitsmeter Veilig
Uitgaan» zonder dat de de resultaten van het eerste instrument bekend
waren. Daarnaast blijkt uit de nota «Naar een veiliger samenleving»
(de opvolger van IVP) dat uitgaansgeweld nauwelijks nog aandacht krijgt, maar
dat het accent nu ligt op veiligheid in «urgentiegebieden».Het heeft de Algemene Rekenkamer verbaasd dat de ministers van BZK en
Justitie voor ander(e) beleid(sinstrumenten) kozen, terwijl ze geen inzicht
in de prestaties en effecten van het geïnitieerde beleid op het terrein
van uitgaansgeweld hadden en zonder dat ze onderbouwden waarom er nieuw beleid
nodig was. Dit beperkt de mogelijkheid om te leren.Uit het onderzoek Convenanten uitgaansgeweld blijkt dat ministers de resultaten
en effecten van het beleid niet in kaart hebben gebracht alvorens over te
gaan op nieuw beleid. Hierdoor bestaat volgens de Algemene Rekenkamer het
gevaar dat beleid(sinspanningen) onvoldoende word(t/en) geoperationaliseerd
en geëvalueerd.Meting van prestaties en effecten is van groot belang voor een lerende
overheid die verantwoording af wil leggen.Het onderhavige onderzoek naar uitgaansgeweld laat zien dat het mogelijk
is om de effectiviteit van beleid (in casu convenanten) op een bepaalde indicator
(geregistreerd uitgaansgeweld) vast te stellen. Tegelijkertijd blijkt uit
dit onderzoek dat deze indicator alleen te beperkt
is om vast te stellen of het beleid al dan niet succesvol is. Doelstelling
van het beleid was immers «veilig uitgaan». De vraag is echter
hoe je dit kunt meten.In dit kader wijst de Algemene Rekenkamer ook op de prestatiecontracten
zoals die zijn afgesloten met de politieregio's. Juist bij het ontbreken van
een goede operationalisatie van het begrip «veiligheid» is het
van belang te onderkennen dat een uitsluitend op cijfers (bijvoorbeeld het
aantal bekeuringen door de politie en het aantal zaken aan te leveren bij
het Openbaar Ministerie) gerichte focus geen juist beeld geeft van de mate
van veiligheid. Immers een te grote focus op (een bepaalde categorie) cijfers
brengt het risico van neveneffecten met zich mee.De Algemene Rekenkamer vraagt daarom bij het formuleren van beleid aandacht
voor: het benoemen van meer dan één indicator op grond waarvan het beleid beoordeeld kan worden en oog te hebben voor «de
wereld achter de cijfers» (bijvoorbeeld door op zoek te gaan naar verklaringen
voor verschillen bij vergelijking van politieregio's, waarbij prestatie-indicatoren
als hulpmiddel dienen).6 REACTIES MINISTERS EN ANDERE BETROKKENEN, NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER6.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft in mei en juni 2004 reacties op het rapport
ontvangen van de ministers van BZK en Justitie, het Korpsbeheerdersberaad
en de Raad van Hoofdcommissarissen.Hierna zijn deze reacties samengevat weergegeven. Het hoofdstuk sluit
af met een nawoord van de Algemene Rekenkamer.6.2 Reactie minister van BZKDe minister van BZK constateert dat de resultaten van het onderzoek een
aantal inzichten bieden in de wijze waarop gemeenten, politie en de horecabranche
de werking van de convenanten hebben ervaren.Hij vindt het meten en registreren van uitgaansgeweld in de eerste plaats
een verantwoordelijkheid van het lokale niveau. Ook het bestrijden van het
uitgaansgeweld is volgens de minister een lokale verantwoordelijkheid. Hij
ziet het dan ook niet als zijn taak om, zoals de Algemene Rekenkamer heeft
aanbevolen, de voortgang van het ingezette beleid te bewaken, beleidsinspanningen
te evalueren en inzicht te hebben en houden in de omvang van het geweld.Wél vindt de minister het van belang om de voortgang van beleidsinitiatieven
te volgen in het kader van de uitvoering van het veiligheidsprogramma «Naar
een veiliger samenleving». De resultaten van het veiligheidsprogramma
worden via halfjaarlijkse voortgangsrapportages bijgehouden. Deze voortgangsrapportages
geven, aldus de minister, inzicht in het maatschappelijk effect (outcome).
Deze outcome geeft dan een beeld over de effectiviteit van het ingezette beleid
in zijn totaliteit.De minister stelt dat het zijn taak is het veiligheidsbeleid te stimuleren
en te faciliteren, en dat hij coördinerend verantwoordelijk is voor het
veiligheidsbeleid. Het kenmerk van het Integraal Veiligheidsprogramma (IVP)
was het tot stand brengen van samenwerking op het gebied van veiligheid. Dat
dit uiteindelijk zou moeten uitmonden in het verbeteren van de veiligheid
is juist, aldus de minister, maar dit was niet het primaire doel. Bij de totstandkoming
van het beleid voor integrale veiligheid, het IVP, was de VBTB werkwijze volgens
de minister nog geen gemeengoed. Het werken met resultaatafspraken en dus
met meting van effecten en prestaties was daarom nog niet gebruikelijk.De minister verwijst voor het aantal afgesloten convenanten naar de reactie
van de minister van Justitie op dit punt.In zijn reactie gaat de minister van BZK in op de opmerking van de Algemene
Rekenkamer dat het meten van effecten van beleid niet gemakkelijk is en niet
gerelateerd kan worden aan één indicator. Hij ondersteunt de
aanbeveling meer dan één indicator te benoemen en oog te hebben
voor de «wereld achter de cijfers» van harte.Ten slotte is de minister buitengewoon tevreden met de conclusie van de
Algemene Rekenkamer dat hoewel de convenanten ten aanzien van de indicator
«aantal geregistreerde uitgaansgewelddelicten» niet effectief
zijn, dit niet tevens betekent dat convenanten geen bijdrage zouden kunnen
leveren aan veilig uitgaan. Hij stelt dat het tot stand brengen van samenwerking
één van de doelstellingen van het IVP was, met het uiteindelijke
doel een bijdrage te leveren aan een effectievere aanpak van de onveiligheid
in uitgaansgebieden.6.3 Reactie minister van JustitieDe minister van Justitie geeft in zijn reactie aan dat hij overtuigd is
van het feit dat convenanten een positieve bijdrage kunnen leveren aan het
structureel samenwerken op lokaal niveau om de veiligheid in uitgaansgebieden
te verhogen.De minister geeft aan dat hij sinds 2000 op twee momenten inzicht heeft
verkregen in het aantal afgesloten convenanten, de resultaten en de effecten.
In 2000 is het bereik en het gebruik van de Handreiking Veilig Uitgaan onder
een brede doelgroep (gemeenten, politie, horeca, OM) geëvalueerd. Uit
deze evaluatie kwam een positief beeld naar voren. Daarnaast heeft hij in
januari 2002 bij KHN geïnformeerd naar het aantal afgesloten convenanten.
Uit het antwoord bleek hem dat op lokaal niveau intensief werd gewerkt aan
een gestructureerde samenwerking ten aanzien van uitgaansgeweld, omdat er
inmiddels 200 convenanten waren afgesloten.De minister is het niet eens met de opmerking van de Algemene Rekenkamer
dat er sprake zou zijn van een stapeling van beleid (handreiking opgevolgd
door de kwaliteitsmeter). Volgens hem was er sprake van aanpassing van het
beleid op grond van voortschrijdend inzicht. Overigens erkent de minister
dat hij nog geen beeld heeft van de effecten van convenanten op de lokale
geweldsproblematiek.De minister acht het van belang inzicht te verkrijgen in de omvang van
het uitgaansgeweld. Dit vindt hij in de eerste plaats een verantwoordelijkheid
van het lokale niveau. Hij zal gemeenten die aan de slag willen gaan met de
Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan dan ook nadrukkelijk wijzen op het belang van
een goede registratie.Ten slotte onderschrijft de minister de aanbeveling om het belang van
evaluatie onder de aandacht te brengen van betrokkenen. Hij zal deze erop
wijzen dit aspect mee te nemen in de toepassing van de Kwaliteitsmeter Veilig
Uitgaan. De mogelijke indicatoren «(on)veiligheidsgevoelens» en
«tevredenheid over gemeente/politie/horeca» vindt hij sterk subjectief;
ze worden vaak bepaald door incidenten.6.4 Reactie Raad van HoofdcommissarissenDe Raad van Hoofdcommissarissen geeft in haar reactie aan dat het onderzoek
van de Algemene Rekenkamer zich met name richt op voortgangsbewaking van de
beleidsinitiatieven in de terugdringing van uitgaansgeweld. De ministeries
van Justitie en van BZK dienen de voortgangsbewaking boven alles vorm te geven.
De Raad stelt dat de Algemene Rekenkamer (terecht) opmerkt dat op lokaal niveau
de gemeenten een regisserende rol dienen uit te voeren.De Raad ziet de politie als één van de uitvoeringspartners
van de landelijke beleidsuitgangspunten die onder gemeentelijke auspiciën
regionaal dienen te worden ingebed. Vanuit deze positie kan de Raad luttel
toevoegen aan de gestelde conclusies en aanbevelingen.De Raad merkt op dat het rapport geen aandacht besteedt aan de kwalitatieve
en kwantitatieve inzet van de verschillende uitvoeringspartners op het terugdringen
van uitgaansgeweld. Bij de Raad bestaat het beeld dat ondanks de regiefunctie
van de gemeente en landelijke borging binnen de departementen een relatief
grote hoeveelheid van de uitvoeringsverantwoordelijkheid in handen ligt van
de politie. Deze uitvoeringsverantwoordelijkheid komt niet alleen voort uit
de «Convenanten Uitgaansgeweld», maar ook uit de
regionale prestatieafspraken waarbinnen de politie zich heeft verbonden aan
het terugdringen van (uitgaans)geweld. Het was voor de Raad dan ook een welkome
aanvulling geweest als het bovengenoemd beeld was gestoeld door een onderzoek
van de Algemene Rekenkamer naar de tastbare inzet van de afzonderlijke uitvoeringspartners
op lokaal niveau.De Raad wil daarnaast het primaat van het regionaal uitvoeringsniveau
onderstrepen. Zij spreekt de verwachting uit landelijk vast te leggen consistente
en meetbare indicatoren op te stellen met inachtneming van de regionale diversiteit.6.5 Reactie korpsbeheerdersberaadHet korpsbeheerdersberaad geeft in zijn reactie aan zich aan te sluiten
bij de brief van de Raad van Hoofdcommissarissen. Hij vraagt expliciet aandacht
voor het primaat van de lokale regie op de bestrijding van het uitgaansgeweld
en spreekt de hoop uit dat de Algemene Rekenkamer en/of de betrokken departementen
het onderliggend onderzoek zullen benutten om in gesprek te treden met gemeenten.6.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is het van harte eens met de stelling dat aard
en omvang van het uitgaansgeweld op de eerste plaats op lokaal niveau dienen
te worden gedocumenteerd. Zij acht het echter teleurstellend dat kennelijk
«op de eerste plaats» ook «op de laatste plaats» is.De minister van BZK noch de minister van Justitie ziet voor zichzelf een
rol weggelegd op dit dossier, en aangezien het Korpsbeheerdersberaad en de
Raad van Hoofdcommissarissen vooral de regionale diversiteit beklemtonen,
komt de Rekenkamer tot de conclusie dat alles ongeveer zo zal blijven als
het nu is.De status quo acht de Algemene Rekenkamer niet in overeenstemming met
het feit, dat in tenminste vier opeenvolgende regeerakkoorden ambities zijn
opgenomen over veiligheid, waaronder het voorkomen en bestrijden van uitgaansgeweld.
Centrale en nationale ambities vormen juist bij gedecentraliseerde uitvoering
waarbij veel(soortige) partners betrokken zijn zoals in dit geval, een gezamenlijke
verantwoordelijkheid met inachtneming van ieders positie in het geheel, voor
de tot standkoming van een goede uivoering én adequate informatie over
resultaten ervan.Door incomplete en niet voor het doel geschikte informatie als afdoende
te beschouwen, wordt de kans verkeken om in Nederland van elkaar te leren
en tot een effectievere aanpak te komen.Door vooral de regionale verschillen te beklemtonen en niet óok
de overeenkomsten gebeurt hetzelfde: de leercurve wordt in de kiem gesmoord.Beter ten halve gekeerdDe Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport een gemiddeld beeld opgenomen van wat in de diverse samenwerkingsconvenanten op
lokaal/regionaal niveau is afgesproken. Zij heeft lang geaarzeld dit te doen,
omdat uitgaansgeweld zich niet «gemiddeld» voordoet en dus eigenlijk
een niet bestaande situatie illustreert. Evenmin zijn echter de onderliggende
beelden per politieregio/gemeente voor de Staten-Generaal relevant. Dankzij
de informatietechnologie is voor dit dilemma een oplossing gevonden: op de
website van de Algemene Rekenkamer zijn de onderliggende beelden van de convenanten
(peildatum ultimo 2002) per politieregio en de gemeentelijke
scores (160) van het geregistreerde uitgaansgeweld 1999 t/m 2002 te vinden.Deze informatie dekt niet het ambitieniveau van de ministers af zoals
neergelegd in ondermeer de nota «Naar een veiliger samenleving»,
maar de Algemene Rekenkamer hoopt dat alle betrokkenen de informatie als een
opstap zullen gebruiken om die ambities wél toetsbaar vorm te geven,
om de samenwerking op lokaal niveau verder te verbeteren, om het gezamenlijk
eens te worden over objectieve en subjectieve indicatoren, om de effecten
van de inspanningen te kunnen volgen en vooral om daarvan te leren.De Algemene Rekenkamer hoopt ten slotte dat de beide veantwoordelijke
ministers er in de toekomst zorg voor dragen dat de Tweede Kamer wél
kan beschikken over toegankelijke, eenduidige en betrouwbare informatie over
uitgaansgeweld.BIJLAGE 1OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES MINISTERSHoofdstuk Conclusies Algemene RekenkamerAanbevelingen
Algemene RekenkamerReactie minister
BZKReactie minister van JustitieNawoord Algemene Rekenkamer 2De ministers
van Justitie en van BZK hebben diverse beleidsinspanningen gele- verd om samenwerking
op lokaal niveau te stimuleren. Ze hebben echter geen volle- dig inzicht in
het aantal afge- sloten convenanten of in de resultaten en effecten ervan.
Het is dus onduidelijk in hoeverre de samenwerking op lokaal niveau vormgege-
ven door convenanten heeft geleid tot een structurele aanpak van geweldsproble-
matiek of tot een verhoging van de subjectieve en/of objectieve veiligheid. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat de ministers
van BZK en Justitie de voortgang in de beleidsinitiatieven die ze hebben genomen
bewaken, om op basis hiervan de beleidsinspanningen te kunnen evalueren. De
resultaten kunnen ze gebruiken om de genomen initiatieven te intensiveren
dan wel te wijzigen. Het gaat dan overigens niet alleen om informatie over
het gebruik van ter beschikking gestelde instrumenten, maar ook om de vraag
wat de resultaten ervan zijn: werkt het instrument of zijn andere inspanningen
noodzakelijk om een bijdrage te kunnen leveren aan de verhoging van de subjectieve
en/of objectieve veiligheid. De minister
van BZK constateert dat de resultaten van het onder- zoek een aantal inzichten
biedt in de wijze waarop gemeenten, politie en de horecabranche de werking
van de convenanten hebben ervaren. Hij vindt dat het meten en registreren
van uitgaansgeweld in de eerste plaats een verantwoordelijkheid is van het
lokale niveau. Het bestrijden van het uitgaansgeweld is een lokale verantwoordelijkheid.
Om deze reden neemt de minister de aanbeveling van de Algmene Rekenkamer ten
aanzien van het bewaken van de voortgang van het ingezette beleid en het heb-
ben van inzicht in de omvang van het uitgaansgeweld niet over. Wél
vindt de minister het van belang om de voortgang van beleidsinitiatieven te
volgen in het kader van de uitvoering van het veiligheidsprogramma «Naar
een veiliger samenleving». De resultaten van het veiligheidsprogramma
worden via half- jaarlijkse voortgangsrapportages bijgehouden. Deze voortgangsrapportages
geven, aldus de minister, inzicht in het maatschappelijk effect (outcome).
Deze outcome geeft dan een beeld over de effectiviteit van het ingezette beleid
in zijn totaliteit. De minister geeft aan dat
hij sinds 2000 op twee momenten inzicht heeft verkregen in het aantal afgesloten
convenanten, de resultaten en de effecten. In 2000 is het bereik en het gebruik
van de Handreiking Veilig Uitgaan onder een brede doelgroep (gemeenten, politie,
horeca, OM) geëvalueerd. Uit deze evaluatie kwam een positief beeld naar
voren. Daarnaast heeft hij in januari 2002 bij KHN geïnformeerd naar
het aantal afgesloten convenanten. Uit het antwoord bleek hem dat op lokaal
niveau intensief werd gewerkt aan een gestructureerde samenwerking ten aanzien
van uitgaansgeweld. De minister is het niet eens met de opmerking van de Algemene
Rekenkamer als zou er sprake zijn van een stapeling van beleid (handreiking
opgevolgd door de kwaliteitsmeter). Volgens hem was er sprake van aanpassing
van het beleid op grond van voortschrijdend inzicht. De Algemene Rekenkamer is het van harte eens met de stelling
dat aard en omvang van het uitgaansgeweld op de eerste plaats op lokaal niveau
dienen te worden gedocumenteerd. Zij acht het echter teleurstellend dat kennelijk
«op de eerste plaats» ook «op de laatste plaats» is.
De minister van BZK noch de minister van Justitie ziet voor zichzelf een rol
weggelegd op dit dossier, en aangezien het Korps- beheeerdersberaad en de
Raad van Hoofdcommissarissen vooral de regionale diversiteit beklemtonen,
komt de Rekenkamer tot de conclusie dat alles ongeveer zo zal blijven als
het nu is. Dit acht de Algemene Rekenkamer niet in overeenstemming met het
feit dat in tenminste vier opeenvolgende regeerakkoorden ambities zijn opgenomen
over veiligheid, waaronder het voorkomen en bestrijden van uitgaansgeweld.
 De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport een gemiddeld beeld opgenomen van wat in de diverse samenwerkingsconvenanten op
lokaal/regionaal niveau is afge- sproken. Deze zijn te vinden op de website
van de Algemene Reken- kamer. De Algemene Rekenkamer hoopt dat alle betrokkenen
de informatie als een opstap zullen gebruiken om die ambities wél toetsbaar
vorm te geven, om de     samenwerking op lokaal niveau verder te verbeteren, om het gezamenlijk
eens te worden over objectieve en subjectieve indica- toren, om de effecten
van de inspanningen te kunnen volgen en vooral om daarvan te leren.     Ten slotte hoopt de Algemene Rekenkamer dat de beide verant-
woordelijke ministers er in de toekomst zorg voor dragen dat de Tweede Kamer
wél kan beschikken over toegankelijke, eenduidige en betrouwbare informatie
over uitgaansgeweld.  De in het
Integraal Veilig- heidsprogramma neergelegde ambitie ten aanzien van een structurele
aanpak van geweld in uitgaansgebieden, neergelegd in een convenant, was ultimo
2002 niet gerea- liseerd. De ministers van BZK en van Justitie hebben geen
inzicht in de omvang van uitgaansgeweld. Hierdoor kunnen ze een eventuele
verbetering op deze voor de hand liggende maatstaf voor veiligheid niet vaststellen.
De ministers hebben ook geen andere maatstaven voor de veiligheid in uitgaansgebie-
den benoemd. De Algemene Rekenkamer beveelt aan
dat ministers van BZK en Justitie inzicht hebben en houden in de omvang van
uitgaansgeweld. Een eventuele verbetering op deze voor de hand liggende maatstaf
voor veiligheid kan dan beter worden vastgesteld.De minister van BZK stimuleert en faciliteert en is coördinerend
verantwoordelijk voor het veiligheidsbeleid. Het kenmerk van het Integraal
Veiligheidsprogramma (IVP) was het tot stand brengen van samenwerking op het
gebied van veilig- heid. Dat dit uiteindelijk zou moeten uitmonden in het
verbeteren van de veiligheid is juist, maar dit was niet het primaire doel.
Bij de totstandkoming van het beleid voor integrale, het IVP, was de VBTB
werkwijze nog geen gemeengoed. Het werken met resultaatafspraken en dus met
meting van effecten en prestaties was nog niet gebruikelijk, aldus de minister.
 De minister verwijst voor wat betreft de het aantal afgesloten convenanten
naar de reactie van de minister van Justitie op dit punt. De minister van Justitie erkent dat hij nog geen beeld heeft
van de effecten van convenanten op de lokale geweldsproblematiek. De minister
acht het van belang inzicht te verkrijgen in de om- vang van het uitgaansgeweld.
Dit vindt hij in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van het lokale
niveau. Hij zal gemeeenten gemeenten die aan de slag willen gaan met de Kwaliteitsmeter
Veilig Uitgaan dan ook nadrukkelijk wijzen op het belang van een goede registratie.   De Algemene Rekenkamer beveelt aan om de regionale uitgaansgeweldscijfers
met elkaar te vergelijken in combinatie met kennis van de lokale (regionale)
situaties. Op deze wijze kan mogelijk meer inzicht worden verkregen in de
relatie tussen activiteiten en prioriteiten op lokaal (regionaal) niveau en
de (ontwikkeling van de) uitgaansgeweldscijfers.          3Er zijn
grote verschillen in de onderwerpen die in de conve- nanten zijn geregeld.
Ook de kwaliteit verschilt. De doel- stelling van de convenanten is vaak niet
operationeel geformuleerd. De maatregelen zijn vaak algemeen gesteld en richten
zich niet alleen op uitgaansgeweld, maar ook op overlast. Afspraken over naleving
komen in ongeveer 2/3 van de onderzochte convenanten niet voor. Als dergelijke
afspraken wèl voorkomen richten ze zich niet op alle betrokken actoren.
In zestig van de onderzochte convenanten is een evaluatiebepaling opgenomen
maar er wordt niet expliciet aangegeven op welke wijze deze plaats zal gaan
vinden. Aangezien de doelstelling van de convenanten vrijwel niet operationeel
is geformuleerd, geven de evaluaties weinig zicht op het bereiken van doelen. De Algemene Rekenkamer beveelt de
ministers van BZK en van Justitie aan om het belang van evaluaties nogmaals
onder de aandacht te brengen van betrokkenen. Inzicht in de resul- taten van
de samenwerking zou een bijdrage kunnen leveren aan de verhoging van de subjectieve
en/of objectieve veiligheid in uitgaansgebieden. De minister van Justitie geeft in zijn reactie
aan dat hij overtuigd is van het feit dat convenanten een positieve bijdrage
kunnen leveren aan het structureel samenwerken op lokaal niveau om de veiligheid
in uitgaansgebieden te verhogen. Ten slotte onderschrijft de minister de
aanbeveling om het belang van evaluatie onder de aandacht te brengen van betrok-
kenen. Hij zal deze erop wijzen dit aspect mee te nemen in de toepassing van
de Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan. De moge- lijke indicatoren «(on)veilig-
heidsgevoelens» en «tevredenheid over gemeente/politie/horeca»
vindt hij sterk subjectief; ze worden vaak bepaald door incidenten.        Betrokkenen
in gemeentes erkennen het belang van het convenant voor de structurele aanpak
van uitgaansgeweld: het afsluiten van convenanten bracht partijen met elkaar
in contact en verkortte communicatielijnen. Er is sprake van een gegroeid
vertrouwen en bekendheid met elkaars rollen en taken. De relatie tussen de
horeca en de politie is sterk verbe- terd en op elkaar afgestemd. In het algemeen
is men tevre- den over elkaars inzet bij het realiseren van de maatregelen
en de samenwerking om uitgaansproblemen op te lossen wordt als stimulerend
ervaren.           4De Algemene
Rekenkamer concludeert, op basis van haar eerste analyse dat er, in de onderzoeksperiode
1999– 2002, geen aantoonbaar effect is van het in werking zijn van een
convenant op het aantal geregistreerde uit- gaansgeweldincidenten in een gemeente.
Wanneer echter in het convenant minimaal twee van de drie «succesfactoren»
(vast aanspreekpunt, «overig» toezicht, en het verbinden van consequenties
aan een evaluatie) zijn opgenomen, zo blijkt uit een tweede analyse, lijkt
dat een gunstig effect te hebben op het aantal geregi- streerde lichte geweldsinci-
denten in uitgaansgebieden. Vele factoren kunnen de omvang van uitgaansgeweld
beïnvloeden. De Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek gekeken naar
de invloed van convenanten op geregistreerd uitgaansgeweld. De conclusie dat
convenan- ten niet effectief zijn, lijkt in tegenspraak te zijn met de ervaringen
van vertegenwoordigers op lokaal niveau, die het idee hebben dat convenanten
de veiligheid in uitgaansgebieden wel verbe- teren. Deze vertegenwoordigers
geven mogelijke verkla- ringen hiervoor. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan om veilig uitgaan te definiëren in termen van
een aantal meetbare indicatoren1, en deze op consistente wijze
en op het juiste niveau (gemeente) te meten. Ook het beleid gericht op verbetering
van de veiligheid in urgentiegebieden kan op deze manier geëvalueerd
worden. In zijn reactie gaat de minister
in op de opmerking van de Alge- mene Rekankamer dat het meten van effecten
van beleid niet gemakkelijk is en niet gerelateerd kan worden aan één
indi- cator. Hij ondersteunt de aanbe- veling meer dan één indicator
te benoemen en oog te hebben voor de «wereld achter de cijfers»
van harte. Ten slotte is de minister buiten- gewoon tevreden met de con-
clusie van de Algemene Reken- kamer dat hoewel de convenanten ten aanzien
van de indicator «aantal geregistreerde uitgaansgewelddelicten»
niet effectief zijn, dit niet tevens betekent dat convenanten geen bijdrage
zouden kunnen leveren aan veilig uitgaan. Hij is van mening dat het tot stand
bren- gen van samenwerking met het uiteindelijke doel een bijdrage te leveren
aan een effectievere aanpak van de onveiligheid in uitgaansgebieden één
van de doelstelling van het IVP was.   De conclusie
dat convenan- ten ten aanzien van de indi- cator «aantal geregistreerde
uitgaansgeweldincidenten» niet effectief zijn, betekent niet dat convenanten
geen bijdrage zouden kunnen leveren aan veilig uitgaan.    1 Voorbeelden van mogelijke indicatoren: (on)veiligheidsgevoelens,
tevredenheid over gemeente/politie/horeca, oplossingspercentage uitgaansgeweld.BIJLAGE 2VERANTWOORDING DATAGegevens uit de PolitieregistratiesIn april 2003 heeft de Algemene Rekenkamer bij alle korpschefs een informatieverzoek
gedaan voor dit onderzoek. Er zijn in totaal 25 politieregio's waarvan er
19 met het BPS-systeem werken, 5 met het X-pol systeem en 1 met een systeem
genaamd Genesys. De systemen verschillen onderling van elkaar in de wijze
waarop meldingen, aangiften en zogenaamde vrije mutaties1 van geweldsincidenten geregistreerd worden.PlaatsDe Algemene Rekenkamer heeft elke politieregio verzocht om allereerst
te bepalen welke plaatscodes2 in hun registratiesysteem
de uitgaansgebieden weergeven. Hierbij gaat het alleen om uitgaansgebieden
die zich bevinden in gemeenten met meer dan 25 000 inwoners.Ter instructie is hiertoe de volgende definitie aan de regio's verstrekt:Uitgaansgebieden zijn die gebieden waar zich een concentratie van horecagelegenheden
bevindt (verschillende kroegen/(feest)cafés, disco's), of daar waar
sprake is van een (mega)discotheek in een meer afgelegen gebied. De uiteindelijke beslissing over wel/geen uitgaansgebied lag dus bij de
ter plaatse deskundigen, de politieregio's zelf.Een vooronderstelling die gedaan is, is dat de locatie van de uitgaansgebieden
in de periode 1999–2003 niet drastisch gewijzigd is. De regio's hebben
de selectie van gebieden gedaan op basis van de situatie in 2003. De Algemene
Rekenkamer heeft niet expliciet gevraagd om ook gebieden te selecteren die
in eerdere jaren wel uitgaansgebied waren maar dat nu niet meer zijn.IncidentcodesAlle systemen kennen omschrijvingen toe aan de incidenten. Voor dit onderzoek
zijn alleen de omschrijvingen geselecteerd waarbij sprake is van fysiek geweld
tegen personen. Zie tabel B2.3 voor de exacte incidentcodes in BPS en Xpol.
De mate van detail verschilt tussen de systemen. Alleen uit BPS en Genesys
kan op basis van de incidentomschrijving worden opgemaakt of er al dan niet
sprake is geweest van wapengebruik en of er al dan niet sprake was van letsel.
In Xpol wordt informatie over eventueel wapengebruik en/of letsel op andere
wijze bijgehouden.Datum en tijdstipUit de in dit onderzoek gehanteerde definitie van uitgaansgeweld (zie
paragraaf 2.3.1) blijkt dat naast een selectie op plaats en type incident
er ook een selectie op dag van de week en tijdstip dient plaats te vinden.
Dag van de week kan met behulp van de datum worden vastgesteld. Voor dit onderzoek
worden geselecteerd de geweldsincidenten die op de weekendnachten tussen 22.00
en 8.00 uur plaatsvonden3.Alle systemen kennen verschillende velden waarin datum en tijdstip geregistreerd
worden. Het kan hierbij gaan om datum en tijdstip van het incident zelf of
datum en tijdstip van registratie in het systeem. Voor een melding zullen
beide in het algemeen overeenkomen, voor aangifte, vrije mutatie en aanhouding
kan hier verschil tussen zitten.Voor dit onderzoek is voor de BPS-regio's gewerkt met de zogenaamde «incidentenlijst»
van het BPS-systeem. Dit is een standaardrapportage. Redenen
hiervoor waren dat er, afgezien van de selectie van de juiste WBS-codes, verder
nauwelijks extra werklast zou zijn voor de politieregio's, en dat de vergelijkbaarheid
tussen de BPS-regio's optimaal zou zijn. Een nadeel van deze aanpak is dat
datum en tijdstip op de incidentenlijst betrekking hebben op de registratie
in het systeem en niet noodzakelijk op het incident zelf. Om dit nadeel te
kunnen beoordelen zijn twee analyses uitgevoerd. Allereerst is voor een aantal
regio's1 gekeken naar de spreiding over de tijd
en dag van de week van aangiften en meldingen. Hieruit bleek dat beide typen
zich zowel 's nachts als overdag en zowel op week- als weekenddagen in min
of meer gelijke mate voordeden. Vervolgens is voor een andere regio gekeken
wat de gemiddelde tijdsduur was tussen registratie in het systeem bij een
aangifte en het tijdstip van het geweldsincident. Voor het grootste deel (95%)
bedroeg dit slechts enkele uren. Dit betekent wel dat als er om bijvoorbeeld
7.00 uur een geweldsincident plaatsvindt waarvan om 9.00 uur aangifte wordt
gedaan, dit incident niet binnen de selectiecriteria van dit onderzoek valt.Voor de Xpol-regio's is gebruik gemaakt van de velden begindatum en begintijd
die betrekking hebben op het incident, en niet van de datumkennisname.Er moet rekening mee worden gehouden dat door de gehanteerde werkwijze
waarbij voor de BPS-regio's gewerkt wordt met de registratiedatum, de data
deels niet de juiste datum en/of tijd weergeven. Op grond van het bovenstaande
verwachten wij dat dit geen grote problemen voor de analyse oplevert, omdat
de tijd tussen incident en aangifte van geweldsincidenten doorgaans slechts
enkele uren bedraagt. Opgemerkt dient echter te worden dat de kans aanwezig
is dat het aantal door ons bekeken geregistreerde geweldsincidenten kleiner
is2. Als wordt aangenomen dat de mate van onderschatting
in de onderzochte periode van 1999–2002 niet veranderd is, maakt het
voor de analyse van de ontwikkeling van het geregistreerde uitgaansgeweld
niet uit. Het is van belang te vermelden dat deze aanname niet nader onderzocht
is3,4.Volledigheid gegevensHet informatieverzoek aan de politieregio's is medio april 2003 gedaan.
Begin juli 2003 waren de gegevens door 24 van de 25 politieregio's in digitale
vorm aangeleverd aan de Algemene Rekenkamer. Alleen politieregio Haaglanden
kon, gelet op de specifieke eigenschappen van het registratiesysteem Genesys,
niet tijdig aan het informatieverzoek voldoen. Politieregio Rotterdam-Rijnmond
kon alleen gegevens vanaf 1 juli 2001 leveren.Opschonen en aggregerenSamenvoeging van alle bestanden van de politieregio's levert een bestand
op met 74 279 geweldsincidenten.In de politieregistratie is het mogelijk dat eenzelfde incident meer dan
eens wordt ingevoerd, bijvoorbeeld met verschillende incidentcodes. Voor dit
onderzoek mag elk incident maar éénmaal meetellen (ook al zijn
er meerdere daders/slachtoffers bij betrokken). Daarom is er gesorteerd op
gemeente, subbuurt, datum, tijd en zijn de dubbele verwijderd. Het ging om
1498 observaties die «dubbel» waren. Hierbij is, indien de incidentcode
tussen de dubbele records verschilde, de zwaarste incidentcode5 meegenomen in het onderzoek (zie tabel B2.1, bij gelijke toegekende
zwaarte werd het hoogste nummer genomen). Overbleven 72 781 observaties.Tabel B2.1 indeling incidentcodes naar zwaartecode BPScode Xpolzwaarte323,322,321 (dodelijk) 1 313,303 (vuurwapen) 2 F551 (zware mishandeling)3 325 (openlijk geweld)F12 (openlijk geweld)4 312, 311, 310 (met letsel)F550 (eenv. mishandeling)
E10, E15 (melding schiet-/steekpartij)5 300, 301,302 (zonder letsel)E11 (melding vechtpartij)6  E16 (verbaal/ruzie)7Zoals uit de tabel B2.1 blijkt komen niet alle zwaartes bij beide registratiesystemen
voor.Na de selectie op dag van de week (op basis van de datum, alleen de incidenten
op vrijdag, zaterdag of zondag), op tijdstip (vrijdag 22.00–23.59, zaterdag
0.00–8.00 en 22.00–23.59 en zondag 0.00–8.00) en het verwijderen
van enkele onterecht aangeleverde incidenten die in 2003 plaatsvonden, danwel
in een te kleine gemeente, bleven 23 883 incidenten over ten behoeve
van de kwantitatieve analyse. Er is verder geen analyse op het verbale geweld
gedaan1, dus in feite is gewerkt met de 22 791
incidenten.Tabel B2.2 indeling zwaar en lichtTyperingaantal
incidenten in dataset zwaar als zwaarte < 614 419 licht als zwaarte = 68 372 verbaal als zwaarte = 71 092In tabel B2.3 wordt voor elke incidentcode afzonderlijk het aantal incidenten
weergegeven.Tabel B2.3 Aantallen per incidentcode in datasetSysteemIncidentcodeFrequentiePercentageBPS300, geweld zonder letsel30,1  301, geweld zonder letsel zonder wapen6 85128,7  302, geweld zonder letsel met wapen5272,2  303, geweld zonder letsel met vuurwapen84,4  310, geweld met letsel8,0 311, geweld met letsel zonder wapen8 64436,2 312, geweld met letsel met wapen1 6566,9  313, geweld met letsel met vuurwapen39,2  321, geweld dodelijk zonder wapen3,0  322, geweld dodelijk met wapen8,0  323, geweld dodelijk met vuurwapen4,0 325, openlijke geweldpleging tegen personen6412,7XpolE10, melding schietpartij30,1  E11, afhandeling vechtpartij9644,0  E15, melding steekpartij22,1  E16, verbaal geweld, ruzie1 0924,6  F12, openlijke geweldpleging tegen personen5602,3  F550, eenvoudige mishandeling2 2419,4  F551, zware mishandeling4792,0  Totaal23 883100,0In tabel B2.4 wordt de verdeling van de incidenten over de politieregio's
weergegeven, evenals het aantal gemeenten>25 000 met een uitgaansgebied.
De verhouding tusen aantal geregistreerde zware uitgaansgeweldincidenten ten
opzichte van de lichte verschilt nogal per regio. Dit hangt deels samen met
het al dan niet aanwezig zijn van grote steden in de regio (dan een relatief
hoger aandeel zwaar).Tabel B2.4 Aantal incidenten en gemeenten per politieregio1Politieregio# zwaar# licht#
gemeenten totaalconv.Amsterdam-Amstelland7808931Brabant-Noord58736094Drenthe45317782Flevoland5228442Fryslân74318644 Gooi- en Vechtstreek36219832Gelderland-Midden51140295Gelderland-Zuid51738381Groningen57548651Haaglanden2––7– Hollands Midden59061964 Ijsselland52937172Kennemerland28319063Limburg-Noord42025442Limburg-Zuid81640774 Midden- en West Brabant1 107918128 Noord Holland Noord47127964 Noord- en Oost-Gelderland60231975Rotterdam-Rijnmond347119883Twente92239373Utrecht1 248506134 Zaanstreek Waterland32214833 Zuid Holland Zuid2238131 Zeeland50921150Zuid-Oost-Brabant8561 113631 Zowel in de regio Friesland als in IJsselland bevindt zich
een gemeente die bij nadere analyse van de toegezonden afspraken en maatregelen
naar de mening van de Algemene Rekenkamer geen convenant bleek te hebben.
Omdat betreffende gemeenten zelf wel van een convenant spreken, omdat er een
ingangsdatum is en omdat de maatregelen en afspraken vergelijkbaar zijn met
die in convenanten heeft de Algemene Rekenkamer besloten deze gemeenten voor
de effectiviteitsstudie te behandelen als convenantgemeenten.2 De regio Haaglanden is niet betrokken in de effectanalyse
omdat zij de benodigde gegevens niet tijdig konden aanleveren.3 Voor de regio Rotterdam-Rijnmond betreft het gegevens over
18 in plaats van 48 maanden.Gemeentekenmerken1. aantal inwoners in 2002: CBS2. stedelijkheid (obv aantal adressen/km2) in 2002: CBS3. sluitingstijdenIntraval heeft in 2002 een onderzoek «Sluitingstijdenregimes in
Nederlandse gemeenten» gepubliceerd. Voor 137 gemeenten zijn de sluitingstijdenregimes
geïnventariseerd1. Deze zijn gebruikt in
dit onderzoek. Voor 48 gemeenten die wel in dit onderzoek maar niet in het
Intraval-onderzoek zaten zijn de sluitingstijden achterhaald (via telefonische
enquête/downloaden APV van internet).4. percentage allochtonen in 2002: CBS, voor de door herindeling nieuw
ontstane gemeente Hof van Twente is dit berekend door het gewogen gemiddelde
van de voormalige gemeenten te nemen.5. werkloosheidspercentage in 2002: CBS, voor Hengelo is het meest recente
percentage uit 1998.ConvenantkenmerkenDe eerste inventarisatie van convenanten is gedaan bij alle gemeenten
die in 1999 meer dan 25 000 inwoners hadden1.
Bij de vraag aan de politieregio's was de peildatum voor 25 000 inwoners
of meer echter niet duidelijk gespecificeerd en de regio's hebben dit vermoedelijk
geïnterpreteerd als >25 000 volgens de CBS-cijfers in 2002. Door
gemeentelijke herindelingen waren er in 2002 meer gemeenten met meer dan 25 000
inwoners (N=191). Naar het oordeel van de betreffende politieregio was voor
10 van deze gemeenten sprake van uitgaansgebieden in de gemeente en waren
er geweldsincidenten aangeleverd. Voor deze 10 is dan ook nader uitgezocht
of er in de periode 1999–2002 een horecaconvenant/Convenant Veilig Uitgaan
van kracht was.Er zijn 77 gemeenten met meer dan 25 000 inwoners (stand 2002) die
in de onderzoeksperiode een geldend convenant hadden.Tabel B2.5 Convenanten in gemeentenConvenant ja/neeinventarisatie ARkwantitatieve analyse aantal%Aantal%Ja7740,37146,4 Ja (concept)126,3127,8 Nee8041,96743,8Nee, wel gehad42,132,0Onbekend189,400Totaal191100153100In de kwantitatieve analyse blijven, na koppeling van de convenantgegevens
uit de inventarisatie van de Algemene Rekenkamer (zie hoofdstuk 3) aan de
geweldsincidentgegevens uit de politieregistraties, 153 gemeenten over2.De ingangsdatum van de convenanten voor de gemeenten met (convenant =
«ja») varieert van 1994 tot december 2002 (zie tabel B2.6).Voor de conceptconvenanten («ja (concept)») is aangegeven
dat ze in 2003 van kracht zouden worden. Vier gemeenten («nee, wel gehad»)
hadden vóór 1999 een convenant maar in 1999–2002 niet
meer.Tabel B2.6: Ingangsdatum van het convenantIngangsdatum convenant tussenAantal gemeenten Jan 1993 en jan 199918 Feb. 1999 en jan 200011 Feb. 2000 en jan 200113 Feb. 2001 en jan 200219 Feb. 2002 en dec. 200210 Totaal71In de uiteindelijke onderzoeksdataset met maandgegevens per gemeente is
bij 28% van de observaties een convenant in werking, zoals uit tabel B2.7
blijkt.Tabel B2.7 verdeling observaties in onderzoeksdataset1 naar variabele in werkingVariabele in werkingFrequentiePercentageJa (1)200028,2 Nee (0)5 10471,8Totaal7 104100,0Totaal7 104100,01 De dataset bevat voor 145 gemeenten 48 observaties en voor
8 gemeenten 18 observaties.BIJLAGE 3CIJFERS UITGAANSGEWELD PER POLITIEREGIODe politieregio Haaglanden is niet opgenomen omdat deze regio een ander
registratiesysteem heeft waardoor het genereren van de benodigde cijfers te
bewerkelijk was.Geregistreerd uitgaansgeweld: fysieke geweldsincidenten in uitgaansgebieden
op uitgaanstijdstippen (vrijdag 22.00–23.59, zaterdag 0.00–8.00
en 22–23.59, zondag 0.00–8.00) zals geregistreerd door de politie.
Zie tabel B2.3 voor de specifieke incidentcodes en tabel B2.1 voor de indeling
in «zwaar» en «licht» geweld. De regio's Amsterdam-Amstelland,
Flevoland, Friesland, Limburg-Zuid en Rotterdam-Rijnmond gebruiken het Xpol-systeem.
De overige regio's gebruiken het BPS.BIJLAGE 4ANALYSE, MODELSPECIFICATIE EN RESULTATENOmdat het aantal uitgaansgeweldincidenten per maand in een gemeente nooit
kleiner dan nul kan zijn en altijd een geheel getal is, is de Poissonverdeling
het meest geschikt voor deze dataset.In onderstaande figuren is de verdeling van de waarde van het gemeentelijke
maandcijfer weergegeven voor het aantal geregistreerde zware en lichte uitgaansgeweldincidenten
(resp. Figuur 10 en Figuur 11.Het gemiddelde aantal geregistreerde zware uitgaansgeweldincidenten per
gemeente per maand is 2 incidenten.Voor het aantal geregistreerde lichte geweldsincidenten per gemeente per
maand geldt dat het gemiddelde 1,2 bedraagt.Opvallend aan de bovenstaande figuren is dat 0 de meest voorkomende waarde
is, het komt dus vaak voor dat in een gemeente groter dan 25 000 inwoners
in een maand geen enkel uitgaansgeweldsincident wordt geregistreerd. Verder
kan uit de figuren worden opgemaakt dat de verdeling van de te verklaren variabele
(geregistreerd uitgaansgeweld per maand op gemeenteniveau) niet symmetrisch
is.Met uitzondering van de gemeenten in de politieregio Haaglanden zijn alle
gemeenten in Nederland waarop het convenantenbeleid zich richt in het onderzoek
betrokken. We hebben dus vrijwel de gehele populatie in onze dataset. Dit
pleit ervoor om gemeenten op te nemen als fixed effects in het model, waarbij
voor elke gemeente een aparte parameter geschat wordt1.Omdat in een grote gemeente meer incidenten voorkomen dan in een kleinere
gemeente zijn de gegevens gecorrigeerd voor het aantal inwoners2. Daarnaast is een correctie op het aantal weekends per maand gedaan3. Hierdoor is de uitkomstvariabele het aantal incidenten
per inwoner per weekend per maand.PoissonverdelingP(γit|λit) = e-λitλitγitγit !waarbij γit het aantal geregistreerde
uitgaansgeweldincidenten in maand t in gemeente i. i = 1, ......, 153 voor de gemeentent = 1, ......, 48 voor de maanden1additieve model:Log (λit) = α + βigemeentei + βjjaarj + βin
werking + log(inwi) + log (wkndt) (1)waarbijα = baseline, interceptβi = parameterwaarde voor gemeentei; β1 = 0βj = parameterwaarde voor jaarj, j=2000, ...,
2002; β1999=0β = parameterwaarde voor het in werking zijn van een convenantinwi = aantal inwoners gemeenteiwkndt= aantal weekends maandtλit = verwacht aantal geregistreerde
uitgaansgeweldincidenten in gemeente i, maand t2Vergelijking (1) kan ook als multiplicatief
model worden weergegeven:λit = eα
.eβigemeentei . eβjjaarj . eβin werking . inwi. wkndt (2)ModelspecificatieDe gekozen fixed-effects benadering, waarbij voor elke gemeente een afzonderlijk
gemeente-effect wordt geschat, heeft als gevolg dat het niet mogelijk is om
andere verklarende variabelen die wel variëren tussen gemeenten maar
niet over de tijd in het model op te nemen. Niettemin kan het wel interessant
zijn als er gemeente-kenmerken zouden zijn die aantoonbaar van invloed zijn
op het uitgaansgeweldsniveau in een gemeente. Daarom is hier in een eerder
stadium wel op getoetst.Gestart is met een simpel model met alleen de effect-variabele waarop
de onderzoeksvraag gericht is en de gemeente-effecten als verklarende variabelen
(en aantal inwoners en aantal weekends per maand als off-set variabelen).
Vervolgens zijn de jaren toegevoegd, deze bleken significant en verbeterden
het model. Vervolgens werden kwartalen toegevoegd, dit met het oog op mogelijke
seizoenseffecten. Deze bleken slechts voor één kwartaal significant
op 5%, en bij vergelijking van het model met en zonder kwartalen bleek dat
toevoeging van kwartalen het model niet voldoende verbeterde. Omdat het effect
van een convenant mogelijk met enige vertraging optreedt zijn er variabelen 3mndinw, 6mndinw tot en met 18mndinw geconstrueerd, analoog aan de variabele in werking. Deze zijn afzonderlijk en in combinaties toegevoegd aan het model
en getoetst, maar bleken geen van allen significant.Achtereenvolgens zijn de volgende gemeentekenmerken afzonderlijk aan het
model toegevoegd en getoetst op significantie: sluitingstijdenregime, werkloosheidspercentage,
allochtonenpercentage, stedelijkheid. Geen van allen bleek significant.Voor de groep gemeenten met een convenant is nog een afzonderlijk model
geschat, waarbij de convenantkenmerken aan het model werden toegevoegd en
getoetst op significantie.Beschrijving model in woordenHet aantal geregistreerde uitgaansgeweldincidenten per inwoner per maand
in een gemeente hangt samen met de gemeente zelf, het jaar en het aanwezig
zijn van een convenant. In het model betekent dit dat het aantal geregistreerde
uitgaansgeweldincidenten per inwoner per maand (de afhankelijke variabele)
verklaard wordt door een gemeente-effect, het jaar en het al dan niet in werking
zijn van een convenant. Door in de analyse de gemeenten als verklarende variabelen
op te nemen3 is het aantal geregistreerde
incidenten gecorrigeeerd voor verschillen tussen gemeenten. Door opname van
gemeentevariabelen spelen verschillen tussen gemeenten geen rol meer bij de
vaststelling van het effect van het convenant. De analyses zijn uitgevoerd
voor «zwaar», «licht» en«totaal» geregistreerd
uitgaansgeweld.ResultatenIn tabel B4.1 worden de parameterschattingen voor het model dat het aantal
geregistreerde zware uitgaansgeweldincidenten in een gemeente verklaart weergegeven.
De parameterschattingen geven de richting en omvang van de invloed van de
in de eerste kolom genoemde verklarende variabele (bijvoorbeeld het jaar 2000)
op de afhankelijke variabele (in dit geval geregistreerd zwaar uitgaansgeweld)
weer.Tabel B4.1: Model geregistreerd zwaar uitgaansgeweldVariabeleParameterwaarde1Factor2t-waarde3Baseline4– 11.7438.0000081– 153 7367In werking0.02311.030.6911 jaar 20000.13621.145.3782 jaar 20010.18841.217.3341 jaar 20020.24921.289.0400Gemeente5– 0.7070.49 1 De parameterwaarde geeft op de logarithmische schaal de invloed
van de variabele op geregistreerd zwaar uitgaansgeweld weer. Een positief
teken geeft een toename van het aantal incidenten aan, een negatief teken
een daling, de (absolute) waarde geeft aan hoe groot de stijging of daling
is.2 De waarden in de kolom factor zijn berekend door de e (2,7182)
macht van de parameterwaarde te berekenen en geeft de parameters voor het
bijbehorende multiplicatieve model. De voorspelde waarde wordt berekend door
de baseline te vermenigvuldigen met de factoren. Factoren groter dan 1 corresponderen
met positieve parameters op de logarithmische schaal en leiden tot een hogere
voorspelde waarden. Factoren kleiner dan 1 corresponderen met negatieve parameters
en leiden tot een lagere voorspelde waarde.3 De t-waarde is een maat voor statistische significantie,
deze moet groter zijn dan 1,96.4 Ook wel «intercept», geeft een startwaarde weer
die voor alle observaties geldt.5 Hier wordt het gemiddelde over de 153 gemeenten weergegeven.In 1999 voorspelt het model in een gemiddelde gemeente zonder convenant
in een maand met vier weekends een verwacht aantal geregistreerde zware uitgaansgeweldincidenten
van 0.000016 per inwoner1, dit is minder dan
twee per 100 000 inwoners.Uit de laatste kolom van tabel B4.1 (t-waarde) blijkt dat de variabele in werking niet significant is2.
Op basis van dit onderzoek kan dus geen effect van het in werking zijn van
een convenant op het aantal geregistreerde zware uitgaansgeweldincidenten
worden aangetoond.De variatie tussen de gemeenten is aanzienlijk (ondanks de correctie voor
aantal inwoners), de gemeente-effecten lopen uiteen van 0.0027 tot 2.34, het
gemiddelde effect is 0.49, terwijl de mediaan 0.603
bedraagt. In woorden: in de «beste» gemeente worden 0 incidenten
geregistreerd, terwijl in de «slechtste» gemeente zich bijna 8
geregistreerde zware uitgaansgeweldincidenten per 100 000 inwoners per
maand voordoen.De parameterwaarden voor de jaarvariabele
laten zien dat het geregistreerde uitgaansgeweld tussen 1999 en 2002 jaarlijks
is gestegen. Zo ligt het geregistreerde uitgaansgeweldsniveau in 2002 zo'n
28% hoger dan in 1999 (factor jaar 2002 = 1.28, zie ook Fig. 2.1 in Hfst 2). Het model voor de lichte incidenten is vergelijkbaar. Hierbij is het voorspelde
aantal maandelijkse incidenten in 1999 gelijk aan 0.0085 per 1000 inwoners
(minder dan één per maand per 100 000 inwoners). De variabele in werking is niet significant. Zie tabel B4.2. Tabel B4.2: Model geregistreerd licht uitgaansgeweldVariabeleParameter-waardeFactort-waardeBaseline– 12.10180.0000055– 153 6409 In werking0.02121.02140.5172 jaar 20000.15381.16634.6557 jaar 20010.21401.23866.2422 jaar 20020.21011.23385.6061Gemeente– 0.9630.382 Succes- en faalfactoren convenantIn tabel B4.3 worden de schattingsresultaten voor het uitgebreide model
dat het aantal geregistreerde lichte uitgaansgeweldincidenten verklaart, weergegeven.
In het uitgebreide model wordt een onderscheid gemaakt tussen een «succes»-
en een «gewoon» convenant (zie paragraaf 4.3.2).Tabel B4.3: Model geregistreerd licht uitgaansgeweld,
succes/faalfactorenVariabeleParemeter-waardeFactort-waardeIntercept– 12.09960.0000055– 153 6391«succes»- conv– 0.11090.90– 2.8728«gewoon»-conv0.15721.172.6878 jaar 20000.15261.164.8422 jaar 20010.204781.226.1707 jaar 20020.212641.245.7180BIJLAGE 5VERKLARINGEN PRAKTIJKDESKUNDIGENVooral geschikt om uitgaansoverlast te bestrijdenHet uitgangspunt voor het afsluiten van een convenant is volgens de deelnemers
vaak het bevorderen van veilig en gezellig uitgaan. Het afsluiten van het
convenant moet gezien worden als signaal van betrokken partijen om overlast
aan te pakken. Veel problemen liggen ook op het terrein van overlast. Wel
zijn de deelnemers van mening dat ook de maatregelen gericht op het terugdringen
van overlast uiteindelijk een bijdrage zouden moeten leveren aan de vermindering
van het uitgaansgeweld (dus ook het geregistreerde uitgaansgeweld). Minder
overlast betekent volgens de deelnemers minder «voedingsbodem»
voor geweld.Samenwerking en effectiviteit van optredenDat een convenant een bijdrage kan leveren aan een goede samenwerking
tussen de partners kwam ook naar voren in hoofdstuk 3 van dit onderzoek. Een
aantal deelnemers gaf aan dat zij de indruk hadden dat de oplossingspercentages
van geweldsincidenten sinds de invoering van het convenant in hun gemeente
sterk verbeterd waren. Deze zouden gestegen zijn naar 60 à 70 procent.
De Algemene Rekenkamer heeft naar aanleiding van deze opmerkingen een extra
analyse uitgevoerd om te verifiëren of er enige aanleiding is om te veronderstellen
dat in gemeenten met een convenant de oplossingspercentages beduidend beter
zijn dan in gemeenten zonder convenant. Hiertoe heeft zij één
politieregio bereid gevonden om voor de eerder door die regio aangeleverde
incidenten de eventuele dossiernummers door te geven. Indien een incident
een dossiernummer heeft betekent dit dat er een verklaring van een verdachte
is en dat het incident voor wat de politie betreft opgelost is. Voor de regio
is geanalyseerd of de oplossingspercentages van de uitgaansgeweldincidenten
tussen gemeenten met en zonder convenant significant van elkaar verschilden.
Hierbij is ook naar de ontwikkeling van het oplossingspercentage in de tijd
gekeken. Er bleek voor deze regio geen significant verschil in oplossingspercentage
te zijn tussen gemeenten met en zonder convenant. Het gemiddelde oplossingspercentage
voor de uitgaansgeweldincidenten bedroeg 28%.Hoe meer aandacht, hoe meer geregistreerdDe Algemene Rekenkamer heeft de deelnemers gevraagd te onderbouwen waarom
er in gemeenten met een convenant relatief meer aandacht voor geweld zou zijn
dan in gemeenten zonder convenant (immers er is de laatste jaren ook nationaal
gezien meer aandacht voor geweld). Genoemd werd dat in convenantgemeenten
er sprake is van aanwezigheid van politie te voet in het uitgaansgebied (daar
waar dit in gemeenten zonder convenant vaak niet zo is, of minder). Door de
aanwezigheid van de politie ter plaatse wordt meer geweld geregistreerd. Anderzijds
wordt door betrokkenen bij convenanten vaak genoemd dat door de opvallende
aanwezigheid van de politie in het uitgaansgebied juist veel geweld voorkomen
wordt. Bij de mogelijk verbeterde meldingsbereidheid van horecaondernemers
werden door andere deelnemers kanttekeningen geplaatst; er blijven voor ondernemers
vaak toch wel belemmeringen om alles te melden omdat bijvoorbeeld gemeenteraden
horecagelegenheden sanctioneren op basis van het aantal meldingen.BIJLAGE 6KWALITEITSBORGINGDe Algemene Rekenkamer heeft, om de kwaliteit van het effectiviteitsdeel
van dit onderzoek te waarborgen, een externe klankbordgroep ingesteld. Deze
is gedurende het onderzoek drie maal bijeengekomen, en heeft met het onderzoeksteam
de onderzoeksopzet en analyseresultaten bediscussieerd. Vanuit de klankbordgroep
kwam ook de wens naar voren om het kwantitatieve materiaal aan te vullen met
kwalitatief materiaal zoals de sessie met praktijkdeskundigen, en het een
nacht meelopen met een horecadienst van de politie door de onderzoekers.De volgende personen hadden zitting in de klankbordgroep:• Prof. dr. mr. C. Bijleveld, senior onderzoeker, Nederlands Studiecentrum
voor Criminaliteit en Rechtshandhaving, Leiden; hoogleraar, Vrije Universiteit,
Amsterdam• Dr. K. Wittebrood, senior onderzoeker, Sociaal en Cultureel Planbureau• Drs. A. L. Daalder, senior projectbegeleider, Wetenschappelijk
Onderzoek en Documentatie Centrum• Drs. A. C. Spapens, onderzoeker, vakgroep Strafrecht, Universiteit
TilburgIn een later stadium van het onderzoek zijn de resultaten en de interpretatie
daarvan doorgesproken met een extern deskundige:• Drs. B. A. Vollaard, onderzoeker, Centraal Plan BureauBIJLAGE 7LITERATUURZicht op geweld in 's Hertogenbosch, NPA,
2001.Uitgegaan en ingesloten, oorzaken van uitgaansgeweld
in de politieregio Brabant Zuid-Oost, Spapens, Hoogeveen, Pardoel,
IVA, 2001.Geweld in het publieke domein, een probleembeschrijving, Politie Haaglanden, 2001.Geweld verteld; daders, slachtoffers en getuigen over
«geweld op straat», Beke, de Haan en Terlouw, 2001.Geweld: gemeld en geteld, een analyse van aard en omvang
van geweld op straat tussen onbekenden, Beke, de Haan en Terlouw,
2000.Evaluatie Nee! Tegen geweld (Leeuwarden).Blauwe plekkenanalyse van het uitgaansgeweld in Haarlem-Centrum, Pennings, Vriezelaar, Politie Kennemerland, 2001.Geweldige registratie. Verslag van een evaluatief onderzoek
naar de informatiehuishouding van geweldsmeldingen bij de politie,
Overbeke, DSP-groep Amsterdam, 2003.Politie en geweld, in 't Velt, NPA-onderzoeksgroep,
2003.Geweld in Nederland: aard, omvang en ontwikkeling:
van grote lijnen naar een lokale oriëntatie, W.Ph. Stol, 2003
(artikel in Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg).BIJLAGE 8AFKORTINGENAPVAlgemene Plaatselijke VerordeningBANSBestuursakkoord Nieuwe Stijl BNPBeleidsplan Nederlandse Politie 1999–2002 BPSBedrijfsprocessen systeemBZKMinisterie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesCBSCentraal Bureau voor de StatistiekGSBGrotestedenbeleid ICTInformatie Communicatie Technologie IPOInterprovinciaal Overleg IVAInstituut voor Arbeidsvraagstukken ILVInformatiepunt Lokale VeiligheidIVPIntegraal Veiligheidsprogramma 1999 KHNKoninklijk Horeca Nederland LOVRLandelijke Organisatie voor Veiligheid en Respect NPANederlandse Politie Academie NPCNationaal Platform Criminaliteitsbeheersing OCWMinisterie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen OMOpenbaar MinisteriePMBPolitiemonitor Bevolking SGBOOnderzoeks- en Adviesbureau van de VNG VNGVereniging Nederlandse GemeentenVWSMinisterie van Volksgezondheid, Welzijn en SportWBSwijk, buurt en subbuurt WODCWetenschappelijk Onderzoeks en Documentatie
CentrumBIJLAGE 9GEMEENTEN IN DIT ONDERZOEKVoor elke in dit onderzoek betrokken gemeente1
en voor elke politieregio zijn de bevindingen weergegeven op de website van
de Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl.Hieronder allereerst een voorbeeld van welke informatie u kunt aantreffen
per gemeente, en vervolgens een opsomming van de gemeenten in dit onderzoek
(per politieregio).Ingangsdatum convenant in gemeente A: 00–00–0000Onderwerpen:Aanwezigheid vast aanspreekpunt jaOverig toezicht neeConsequenties verbinden aan een evaluatie neeAlcohol jaDrugs jaVervuiling en/of vernieling en/of geluidsoverlast en/of verkeer jaSlag-, steek en of vuurwapens jaDiscriminatie neeBrandpreventie neeHuisregels in horeca jaToelating en/of toegangsontzegging in horeca neeSluitingstijden (regimes) jaVervolging jaElkaar aanspreken op naleving neeCameratoezicht neeToezicht in horeca en/of toezicht horeca op straat en/of toezicht politie
en/of waarschuwings en signaleringsplan jaPolitieregio's:Gemeenten:Amsterdam-AmstellandAmstelveen Amsterdam  Uithoorn Brabant-NoordBernheze Boxmeer  Boxtel  's-Hertogenbosch Heusden  Oss  Sint-Michielsgestel  Uden Veghel  Vught Brabant-Zuid-OostBest Deurne  Eindhoven  Geldrop  Gemert-Bakel Helmond  Valkenswaard  VeldhovenDrentheAssen  Borger-Odoorn  Coevorden Emmen  Hoogeveen  Meppel  Midden-Drenthe Noordenveld  Tynaarlo FlevolandAlmere Dronten  Lelystad  NoordoostpolderFrieslandAchtkarpselen  Heerenveen  Leeuwarden Ooststellingwerf  Opsterland  Skarsterlan Smallingerland  Sneek  TytsjerksteradielGelderland-MiddenArnhem  Barneveld  Duiven Ede gld  Nijkerk  Renkum  Rheden Wageningen  Zevenaar Gelderland-ZuidBeuningen Buren  Culemborg  Geldermalsem  Nijmegen Tiel  Wijchen  Zaltbommel Gooi en VechtstreekBussum  Hilversum  HuizenGroningenDelfzijl  Groningen  Hoogezand-Sappemeer Stadskanaal  VeendamHaaglandenDelft Den Haag Leidschendam-Voorburg Naaldwijk Pijnacker-Nootdorp Rijswijk Wassenaar ZoetermeerHollands MiddenAlphen aan den Rijn  Gouda Katwijk zh  Leiden  Noordwijk zh Waddinxveen IJssellandDalfsen  Deventer Hardenberg  Kampen  Raalte  Steenwijk Zwolle KennemerlandBeverwijk  Haarlem Haarlemmermeer  Heemskerk  Heemstede Velsen Limburg-NoordRoermond  Venlo Venray  Weert Limburg-ZuidBrunssum Heerlen  Kerkrade  Landgraaf  Maastricht Sittard-Geleen  Stein Midden- en West-BrabantBergen op Zoom  Breda  Drimmelen Etten-Leur  Halderberge  Moerdijk Oisterwijk  Oosterhout  Roosendaal Tilburg  Waalwijk  Werkendam Noord en Oost GelderlandApeldoorn  Doetinchem  Epe Ermelo  Harderwijk  Nunspeet  Winterswijk Zutphen Noord-Holland NoordAlkmaar  Bergen nh Castricum  Den Helder  Heerhugowaard Hoorn nh Rotterdam-RijnmondBarendrecht  Capelle aan den IJssel  Hellevoetsluis  Krimpen aan den IJssel Maassluis  Ridderkerk  Rotterdam  Schiedam Spijkenisse  Vlaardingen TwenteAlmelo Dinkelland  Enschede  Hellendoorn  Hengelo ov  Hof van Twente  Oldenzaal  RijssenUtrechtAmersfoort  De Bilt  De Ronde Venen Houten  IJsselstein  Leusden  Maarssen Nieuwegein  Soest  Utrecht  Veenendaal Woerden  Zeist Zaanstreek-WaterlandEdam-Volendam Purmerend  Zaanstad ZeelandGoes Middelburg  Schouwen-Duiveland  Terneuzen Vlissingen Zuid-Holland-ZuidDordrecht  Gorinchem Papendrecht  ZwijndrechtBIJLAGE 10ONDERWERPEN IN CONVENANTENIn het onderzoek convenanten uitgaansgeweld is geïnventariseerd hoe
vaak de volgende thema's in de ontvangen convenanten voorkomen.Het gaat dan in de eerste plaats om concrete maatregelen die zijn opgenomen/aangekondigd
en niet voornemens dan wel initiatieven om onderzoek te doen op een van deze
thema's dan wel algemene waarborhpgen (bijvoorbeeld: «om de kwaliteit
van de openbare ruimte te waarborgen dienen vervuiling en vernieling etc.
te worden bestreden»).– Alcohol; maatregelen in het convenant
die gericht zijn op het terugdringen van alcohol(misbruik)– Drugs; maatregelen in het convenant
die gericht zijn op het voorkomen van drugsgebruik/handel Beide thema's dienen
expliciet in het convenant geregeld te zijn. Als de thema's in algemene termen
zijn opgenomen onder bijvoorbeeld «huis- en gedragsregels» of
«toelating» scoort het thema niet.– Vervuiling/glas; maatregelen in het
convenant om vervuiling van de omgeving rondom horeca-inrichtingen tegen te
gaan en glasoverlast te beperken– Vernieling; maatregelen in het convenant
om de (gevolgen van) vernieling tegen te gaan– Geluidsoverlast; maatregelen in het
convenant om geluidsoverlast tegen te gaan– Verkeer; maatregelen in het convenant
om verkeer en vervoerszaken in banen te leiden Voor deze vier thema's geldt
dat er iets expliciet over is opgenomen in het convenant. Als de thema's zijn
opgenomen onder bijvoorbeeld «huis- en gedragsregels» of «toelating»
is veelal sprake van een algemene regel. In dat geval scoort het thema niet.Bijvoorbeeld: «De gemeente draagt zorg voor de reiniging van het
uitgaansgebied.» Dit is niet een concrete maatregel.Ten behoeve van de scores zijn deze vier thema's bijeen genomen: het gaat
om onderwerpen die niet een directe relatie hebben met geweldsincidenten in
uitgaansgebieden, maar meer betrekking hebben op openbare orde in het algemeen.Voor de totaalscore van deze categorie is het voldoende als tenminste
één thema werd aangetroffen.– Wapens; maatregelen om wapens te weren
uit uitgaansgebieden– Discriminatie; maatregelen om discriminatie
tegen te gaan.– Brandpreventie; maatregelen om brand(gevaren)
te voorkomenVoor alle drie thema's geldt dat er iets expliciet over is opgenomen in
het convenant. Als de thema's zijn opgenomen onder bijvoorbeeld «huis-
en gedragsregels» of «toelating» is veelal sprake van een
algemene regel en scoort het thema niet.– Huisregels; opsommen van huisregels
in de horeca of concrete afsprakenHieronder vallen bijvoorbeeld de huisregels van KHN (er zijn regels punt
uit) maar bijvoorbeeld ook andere algemeen geformuleerde huis- en gedragsregels
zoals bijvoorbeeld: wapens, drugs en discriminatie zijn verboden.Alleen als deze onderwerpen expliciet geregeld zijn (bijvoorbeeld apart
kopje en een uitgebreidere concretere maatregel dan scoren zij ook onder de
thema's hiervoor genoemd (Alcohol, drugs enz.)– Toelating(ontzegging); afspraken over
toelatingsregels en afspraken over omstandigheden waarin de toegang ontzegt
kan worden. \ {begin }Bijvoorbeeld zwarte lijsten, toegangscontroles.– Sluitingstijden; acties van horecaondernemers
om overlast rondom sluitingstijden te beperken of afspraken over de sluitingstijdenDeze dienen concreet te zijn uitgewerkt: muziek zachter, lichten aan,
geen drank meer schenken, enz.– Vervolging; afspraken over vervolging
door OM na melding van incidenten door politie. Het gaat dan vooral om concrete
maatregelen zoals lik-op-stuk-beleid eventueel uitgewerkt in concrete sancties.– Aanspreken; afspraken dat actoren
elkaar kunnen aanspreken op de naleving van bepalingen in het convenant.– Camera's; bepalingen over cameratoezicht,
maar niet het voornemen hiertoe of het exploreren van de mogelijkheden ervan.– Toezicht in zaak; bepalingen en uitwerking
van de wijze waarop horecamanagers/personeel toezicht houden in de zaak– Toezicht horeca straat; bepalingen
en uitwerking van de wijze waarin horeca toezicht houdt in het gebied rondom
de horeca. Het gaat hier niet zozeer om toezicht op het terras maar binnen
een bepaalde straal (bijv 25 meter) van de onderneming, of bijvoorbeeld portiers
die in het horecagebied op straat rondlopen.– Toezicht politie; bepalingen over
de wijze waarop de politie toezicht houdt in het uitgaansgebied, zoals bijvoorbeeld
surveillance te voet of op de uitgaansavonden.– Waarschuwing & signaleringsplan;
bepalingen/plan over de wijze waarop actoren elkaar informeren in geval van
incidenten, bijvoorbeeld portiers die informatie naar elkaar toespelen.– Toezicht overige; bepalingen over
toezichthouders anders dan horecamedewerkers en politie– Aanspreekpunt; bepalingen over (vaste)
aanspreekpunten bij de bij het convenant betrokken actoren, veelal een politieagent.– Consequenties evaluatie; bepalingen
over concrete consequenties naar aanleiding van de evaluatie van het convenant,
dus niet op grond van bijvoorbeeld overleg/op grond van ervaringen.XNoot1Daling of minder snelle stijging.XNoot1De Algemene Rekenkamer is erkentelijk voor de betrokkenheid van een externe
klankbordgroep (bijlage 6).XNoot1De doelstellingen staan in de volgende documenten: IVP, Beleidsplan Nederlandse
Politie 1999–2002 (BNP), het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl, d.d. 4 maart
1999 (BANS) en de brief van de minister van Justitie d.d. 4-3-2002 Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002 VI, nr. 56.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 345, nr. 1, blz. 19.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 604, nr. 1.XNoot2De Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan is te raadplegen via www.justitie.nl.XNoot1In een jaar één of meer keer slachtoffer van mishandeling.
Mishandeling is in de enquêtes een subcategorie van geweldsdelicten
(een andere subcategorie is bijv. bedreiging). Alleen deze subcategorie is
relevant voor dit onderzoek (immers het betreft expressief fysiek geweld tegen
personen). Genoemde percentages komen grofweg overeen met 200 000 tot
270 000 incidenten per jaar (op basis van ondervonden mishandeling CBS).XNoot2Bron: CBS statline, zo'n 42–46% van de ondervonden mishandelingsdelicten
is bekend bij de politie.XNoot3Het gaat hier uitsluitend om geweldsincidenten die buiten op straat plaatsvinden,
waarbij dader en slachtoffer elkaar niet kennen en waarvan aangifte is gedaan.
Er is gebruik gemaakt van door twee politieregio's geregistreerde incidenten
van geweld op straat (en vervolgens geëxtrapoleerd).XNoot4Zie Bijlage 7 Literatuurlijst.XNoot5Van vrijdagavond 22 uur tot zaterdagochtend 8 uur, van zaterdagavond 22
uur tot zondagochtend 8 uur.XNoot6Omschrijving sluit aan bij het IVP en is voor het onderzoek aangepast:
uitgaansuren, dagen en beperkt tot fysiek geweld tegen personen. Het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Justitie
beschikken niet over een definitie van «geconcentreerd uitgaansgebied».
Ten behoeve van dit onderzoek is door de Algemene Rekenkamer, in overleg met
de politieregio's geinventariseerd, in welke gemeenten sprake is van een uitgaansgebied.XNoot7Dit zijn gemeenten verspreid over alle politieregio's van Nederland, met
uitzondering van de regio Haaglanden die niet tijdig gegevens kon leveren.
In Haaglanden bevinden zich 7 gemeenten > 25 000. Voor 8 gemeenten in
de politieregio Rotterdam-Rijnmond zijn alleen gegevens vanaf juli 2001 geleverd.XNoot86 367, berekend door 22 791 te delen door 592 (145 gemeenten
x 4 jaar + 8 gemeenten x 1,5 jaar) voor het gemiddelde aantal incidenten per
gemeente per jaar (38,5) en dit te vermenigvuldigen met 160 (= 153 + de 7
ontbrekende gemeenten van regio Haaglanden onder de aanname dat in elk van
deze 7 gemeenten sprake is van uitgaan) = 6 160, plus een correctie voor
de relatief hoge aantallen inwoners van de gemeenten in Haaglanden en Rotterdam-Rijnmond.XNoot9Politiemonitor Bevolking, geweld in de PMB omvat bedreiging, mishandeling
en portemonneediefstal met geweld. CBS-Statline geeft aan dat zo'n 45% van
de ondervonden mishandelingen bekend is bij de politie.XNoot1Amsterdam-Amstelland, Utrecht en Rotterdam-Rijnmond.XNoot1Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gebruikt
de term geconcentreerd uitgaansgebied zonder dit nader te omschrijven.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 000, VI, nr. 56.XNoot1Twee convenanten zijn niet tijdig ontvangen, terwijl in één
geval geen sprake was van een convenant.XNoot2Vergelijk tevens de «Handreiking Veilig Uitgaan».XNoot3Alcoholgebruik en geweld zijn aan elkaar gerelateerd zie Tweede Kamer
1998–1999, 26 345, nr. 1.XNoot1In overleg met de externe klankbordgroep; vergelijk tevens de literatuur.XNoot2In één gemeente is tevens gesproken met een vertegenwoordiger
van een onderneming die portiers levert aan horeca en betrokken is geweest
bij de tot stand koming en ondertekening van het convenant.XNoot1In haar analyse naar de effecten van convenanten veilig uitgaan heeft
de Algemene Rekenkamer rekening gehouden met factoren die naast het convenant
van invloed zijn op de omvang van het geregistreerd uitgaansgeweld. Het corrigeren
van de invloed van deze overige factoren op de omvang van het uitgaansgeweld,
heeft een zuivere beoordeling van de invloed van het convenant mogelijk gemaakt.
Het aanwijzen van deze overige factoren is mede gebaseerd op literatuurstudie
en in overleg met leden van een externe klankbordgroep tot stand gekomen.XNoot1N=3060, 63 gemeenten met 48 observaties, 2 gemeenten met 18 observaties.XNoot2Daling of minder snelle stijging.XNoot3Hieronder vallen onder andere de inzet van particuliere beveiligingsorganisaties,
de inzet van zogenaamde «sus-ploegen» of van Marokkaanse buurtvaders.XNoot4«succes-convenant»: tenminste 2 van 3 bovengenoemde onderwerpen
zijn in convenant opgenomen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 831, nrs. 1–2.XNoot1Er zijn vier (elkaar niet uitsluitende) manieren waarop een zich voorgedaan
hebbend (gewelds)incident in de politieregistratie terecht kan komen: melding:
(telefonische) melding van een incident bij de politie; aangifte: er wordt
aangifte gedaan, dwz dat er een verklaring wordt afgelegd en deze wordt ondertekend;
vrije mutatie: agent op straat ziet en meldt incident; aanhouding: agent doet
aanhouding van verdachte. Het Genesys-systeem wordt gehanteerd door politieregio
Haaglanden, deze is buiten dit onderzoek gebleven, daarom wordt hier verder
niet op ingegaan.XNoot2BPS: de WBS-code, een driecijferige code die staat voor het laagste buurtniveau,
namelijk subbuurt (WBS staat voor Wijk Buurt Subbuurt). Afhankelijk van de
mate van stedelijkheid en grootte van een plaats omvat een WBS-code zo'n 20
straten (voor sterk stedelijke en/of kleine plaatsen) tot 130 straten voor
minder stedelijke maar niet heel kleine (grotere) plaatsen. Xpol: subbuurt,
de omschrijving van de subbuurt, het gebied van een subbuurt is vergelijkbaar
met dat van een WBS-code. De keuze voor het subbuurtniveau is mede gedaan
doordat op deze wijze (een deel van) de aan- en afvoerroutes ook mee-geselecteerd
zijn.XNoot3Dit komt overeen met hetgeen uit ander onderzoek naar uitgaansgeweld naar
voren komt (zie paragraaf 2.3.1 en Bijlage 7).XNoot1Omdat er regio's waren die meer dan alleen de gevraagde gegevens hadden
aangeleverd, kon voor deze regio's de analyse worden uitgevoerd. Uit de «verplichte»
velden (datum, tijd, incident, WBS en gemeente) kon immers niet worden opgemaakt
of het een melding of aangifte betrof, en ook niet wat de aanvangstijd van
het incident was.XNoot2Het daadwerkelijke aantal geweldsincidenten ligt per definitie veel hoger.
Lang niet alle incidenten worden gemeld en/of aangifte van gedaan.XNoot3Als bijvoorbeeld mensen in 2002 langer wachten met naar de politie gaan
dan ze in 1999 deden, dan zouden er in 2002 meer incidenten onterecht buiten
de analyse vallen.XNoot4Onderzoek van Wittebrood en Junger, Trends in violent crime: a comparison
between police statistics and victimization surveys (2002) suggereert dat
de stijging van geweld in de politiecijfers in de periode 1980–1999
deels te wijten is aan betere registratie onder andere ingegeven door meer
aandacht voor geweld, en betere ICT die de registratie faciliteert.XNoot5De zwaarte-volgorde is in overleg met de politie vastgesteld.XNoot1aangezien deze categorie alleen door de Xpol regio's geleverd is, verbaal
geweld viel niet onder onze definitie van uitgaansgeweld.XNoot1«Sluitingstijdenregimes in Nederlandse gemeenten», Bieleman,
Biesma en Jetzes, Groningen-Rotterdam, maart 2002.XNoot1Bij de berekening van de omvang van het uitgaansgeweld is gebruik gemaakt
van een andere lijst met gemeenten dan bij de inventarisatie van het aantal
afgesloten convenanten. Het verschil bestaat uit gemeenten die na herindeling
meer dan 25 000 inwoners hebben terwijl daarin geen woonkern is opgenomen
die voor 1/1/1999 groter was dan 25 000 inwoners, gemeenten uit de regio
Haaglanden en gemeenten die volgens de politieregio's geen uitgaansgebied/uitgaansgeweld
hebben.XNoot2De reden waarom gemeenten buiten de kwantitatieve analyse vallen is ofwel
dat ze in regio Haaglanden liggen, ofwel dat de betreffende politieregio oordeelde
dat de gemeente niet over een uitgaansgebied beschikte en dus geen incidentgegevens
aanleverde.XNoot1Er is, met dank aan het CPB ook een random effects model geschat. Dit
leverde vergelijkbare resultaten op.XNoot2In het model is de logarithme van het aantal inwoners als een offset variabele
opgenomen.XNoot3In het model is de logarithme van het aantal weekends per maand als een
offset variabele opgenomen.XNoot1Voor de gemeenten in de regio Rotterdam-Rijnmond: t=30,...,48.XNoot2λit wordt ook wel de intensiteit van de Poissonverdeling
genoemd.XNoot3Dit gebeurt door het opnemen van dummyvariabelen, gemeentei, i=1152, de
dummy gemeentei heeft alleen waarde 1 voor de observaties van gemeente i,
voor de overige observaties heeft gemeentei de waarde 0. De in Bijlage 2 genoemde
gemeentekenmerken bleken geen van allen bij te dragen aan de verklaringskracht
van het model en zijn daarom niet opgenomen (zie ook modelspecificatie).XNoot10.0000081 (baseline) maal 0.49 (gemeente-effect) maal 4 (weekends per
maand) = 0.000016.XNoot2voor een significantieniveau van 5% moet de t-waarde bij 6947 vrijheidsgraden
tenminste 1,96 bedragen (absolute waarde), voor een significantieniveau van
1% is dit 2,58.XNoot3Mediaan:de helft van de gemeenten heeft een hogere en de helft van de
gemeenten heeft een lagere waarde dan de mediaan. De mediaan (– 0.49)
is in dit geval groter dan het gemiddelde (– 0.71) omdat het gemiddelde
wordt beïnvloed door een aantal gemeenten met extreem lage waarden. In
de tekst is het gemiddelde effect weergegeven door de e-macht te nemen.XNoot1Politieregio Haaglanden kon niet tijdig de gevraagde gegevens leveren. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29661-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl