Toezicht op uitvoering publieke taken; Brief Algemene Rekenkamer
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25956, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

31-03-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25956 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTING1 INLEIDING2 BEOORDELINGSKADER 2.1 Definitie van toezicht2.2 Ministeriële verantwoordelijkheid2.3 Toezichtproduct2.4 Gesloten toezichtketen2.5 Organisatie 2.5.1 Functiescheiding2.5.2 Positionering van het toezicht 2.5.2.1 Direct of indirect toezicht2.5.2.2 Algemeen of sectoraal toezicht2.5.2.3 Kanttekeningen Rekenkamer2.6 Uitvoering toezicht 2.6.1 Uitvoeringsbeleid2.6.2 Inhoud2.6.2.1 Informatieverwerving2.6.2.2 Oordeelsvorming2.6.2.3 Interventies2.7 Wettelijke regeling van toezicht2.8 Slotopmerking3 ONTWIKKELINGEN IN HET VELD 3.1 Inleiding3.2 Publiek-private concernvorming3.3 Europa4 RESULTATEN ONDERZOEK 1995–1997 4.1 Inleiding4.2 Ministeriële verantwoordelijkheid4.3 Toezichtproduct4.4 Gesloten toezichtketen4.5 Organisatie 4.5.1 Functiescheiding4.5.2 Positionering van het toezicht4.6 Uitvoering toezicht4.7 Wettelijke regeling van toezicht4.8 Conclusies5 RECENTE ONTWIKKELINGEN BIJ DE RIJKSOVERHEID 5.1 Inleiding5.2 Herstel van het politiek primaat5.3 Doorlichting specifieke toezichtsituaties5.4 Visie-ontwikkeling5.5 Onderlinge afstemming6 SLOTBESCHOUWINGBIJLAGE 1 ONDERSCHEID TUSSEN RWT'S EN ZBO'SBIJLAGE 2: AFBAKENING VAN TOEZICHT OP RWT'S1 Inleiding2 Toezicht op private activiteiten3 Verwante activiteiten 3.1 Handhaving3.2 Opsporing3.3 Inspectie3.4 Controle3.5 Onderscheid toezicht/beleidsevaluatieBIJLAGE 3: REKENKAMERONDERZOEKEN TOEZICHT 1995–19971 Departementsoverstijgende Rekenkameronderzoeken 1.1 Onderzoek Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële
verantwoordelijkheid>1.2 Onderzoek Vergunningen1.3 Rechtmatigheidsonderzoek 19961.4 Informatievoorziening bij uitvoering EU-beleid2 Binnenlandse Zaken Ontwikkeling en herverdeling politiesterkte 1994–19953 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 3.1 Derde-geldstroomactiviteiten bij universiteiten3.2 Doelmatigheid bekostiging onderwijsvernieuwingsprojecten3.3 Financieel toezicht op omroepverenigingen3.4 Beheersing vervangingsuitgaven in primair en voortgezet
onderwijs3.5 Financieel toezicht op omroepverenigingen4 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Toezicht op woningcorporaties5 Verkeer en Waterstaat Tankcleaning Rotterdam en andere havenontvangstinstallaties6 Economische Zaken Subsidieregeling Waterschade 19947 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Keuring van vleeskalveren8 Sociale Zaken en Werkgelegenheid 8.1 Fondsbeheer in de sociale zekerheid8.2 Premie-inning door bedrijfsverenigingen en Belastingdienst8.3 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden8.4 Fonds Voorheffing Pensioenverzekering8.5 Ontvlechting en marktwerking in de sociale zekerheid9 Volksgezondheid, Welzijn en Sport 9.1 Subsidieverlening door de Ziekenfondsraad9.2 Verhaalsrecht in de Ziekenfondswet9.3 Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen9.4 Zicht en toezicht op gevolgen concernvorming zorgverzekeraars9.5 Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheidBIJLAGE 4: DIVERSITEIT IN TOEZICHT BIJ MINISTERIES1. Inleiding2. AnalyseSamenhang aard van het veld en vormgeving toezicht3. Toelichting op de overzichten
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25956Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 149 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 956Toezicht op uitvoering publieke takennr. 2INHOUD  Blz.   Samenvatting5   1Inleiding6   2Beoordelingskader82.1Definitie van toezicht8 2.2Ministeriële
verantwoordelijkheid8 2.3Toezichtproduct9 2.4Gesloten
toezichtketen10 2.5Organisatie11 2.5.1Functiescheiding112.5.2Positionering van het toezicht11 2.6Uitvoering
toezicht13 2.6.1Uitvoeringsbeleid13 2.6.2Inhoud132.7Wettelijke regeling van toezicht14 2.8Slotopmerking15   3Ontwikkelingen in het veld163.1Inleiding16 3.2Publiek-private concernvorming163.3Europa17    4Resultaten onderzoek
1995–1997184.1Inleiding184.2Ministeriële verantwoordelijkheid18 4.3Toezichtproduct184.4Gesloten toezichtketen19 4.5Organisatie204.5.1Functiescheiding20 4.5.2Positionering van
het toezicht20 4.6Uitvoering toezicht20 4.7Wettelijke
regeling van toezicht21 4.8Conclusies21    5Recente
ontwikkelingen bij de Rijksoverheid235.1Inleiding235.2Herstel van het politiek primaat23 5.3Doorlichting
specifieke toezichtsituaties23 5.4Visie-ontwikkeling235.5Onderlinge afstemming23    6Slotbeschouwing25   Bijlage 1: Onderscheid tussen RWT's en ZBO's26 Bijlage
2: Afbakening van toezicht op RWT's27 Bijlage 3: Rekenkameronderzoeken
Toezicht 1995–199729 Bijlage 4: Diversiteit in toezicht
bij ministeries40               SAMENVATTINGDe Rekenkamer heeft sinds begin jaren '90 een groot aantal onderzoeken
gepubliceerd waarin het toezicht op rechtspersonen met een wettelijke taak
(RWT's) centraal stond of aan de orde kwam.Met het oog op toekomstig onderzoek heeft de Rekenkamer de door haar gepubliceerde
rapporten onderworpen aan een systematische analyse, met als resultaat: een samenhangend beoordelingskader voor toezicht, door middel van de
synthese van de op de verschillende onderdelen van het toezicht toegepaste
normen en deelnormen;• een beeld van de aard en de context van de in de onderzoeken (1995–1997)
aangetroffen tekortkomingen.De Rekenkamer acht het voor de effectiviteit van haar onderzoek wenselijk
dat haar normen zowel door de departementen en de RWT's als door de politiek
geaccepteerd worden. Vandaar dat zij het van belang acht om te communiceren
met deze betrokkenen om te komen tot een adequaat beoordelingskader dat algemeen
gedragen wordt.Teneinde zijn of haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een
publieke taak waar te kunnen maken zal de minister, al of niet direct, toezicht
moeten houden op de taakuitvoering door en de besteding van publieke middelen
bij de RWT. Toezicht staat niet op zich zelf. Het maakt deel uit van een «toezichtketen»,
een groter geheel van sturings- en verantwoordingsrelaties, niet alleen tussen
de minister en de RWT, maar ook tussen de minister en de Staten-Generaal.
Wil er een goed toezichtproduct opgeleverd kunnen worden, dan mogen in de
toezichtketen geen elementen ontbreken en zullen verantwoordelijkheden en
bevoegdheden duidelijk geregeld moeten zijn. Tevens zullen de verschillende
elementen (sturing, verantwoording en bijsturing) in de toezichtketen goed
op elkaar moeten zijn afgestemd.Uit de analyse van de meer recente onderzoeken (1995–1997) wordt
duidelijk dat het toezicht in de praktijk niet altijd in voldoende mate is
ingericht op het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Daarmee komen ook de wetgevende en controlerende taken van de Staten-Generaal
in het geding. Het blijkt dat niet alleen de uitvoering van het toezicht vaak
te wensen overlaat, maar dat er ook verschillen van opvatting bestaan over
elementaire zaken als de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid,
het product en de functie van toezicht.Het gepresenteerde beoordelingskader moet gezien worden tegen de achtergrond
van een veld dat sterk in beweging is. Er zijn immers vele ontwikkelingen
gaande, zowel binnen als buiten de overheid, die van invloed zijn of kunnen
zijn op de vorm en de inhoud van toezicht. Te denken valt aan het op afstand
plaatsen van de uitvoering van overheidsbeleid, het ontstaan van meer organisaties
die zowel marktactiviteiten als publieke taken uitvoeren (hybride organisaties)
en de toenemende invloed van de Europese Unie.Met name «Europa» en «publiek-private concernvorming»
leiden tot samenloop van toezichthouders op bepaalde beleidsterreinen. De
informatievoorziening vanuit hybride organisaties aan toezichthouders is in
het algemeen nog onvoldoende om zicht te krijgen op de eventuele doelmatigheidswinst
voor de publieke taakuitoefening en op eventueel optredende risico's voor
de publieke sector.Er is bij de rijksoverheid momenteel op veel plaatsen sprake van een bezinning
op toezicht. De Rekenkamer is van mening dat voor al deze activiteiten onderlinge
afstemming en samenhang zeer gewenst is. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van een evaluatie van de Rekenkameronderzoeken
van de afgelopen jaren waarin het toezicht op rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's)1 centraal stond of aan de orde kwam.De Rekenkamer heeft sinds begin jaren '90 een groot aantal onderzoeken
gepubliceerd waarin het toezicht op RWT's centraal staat. Hierbij kan worden
gedacht aan de onderzoeken naar het toezicht door de Sociale Verzekeringsraad
(1992) en door de Ziekenfondsraad (1993), het onderzoek naar het financieel
toezicht op omroepverenigingen (1996), naar het toezicht op woningcorporaties
(1996) en naar de gevolgen voor het toezicht van concernvorming bij zorgverzekeraars
(1997). Naar de relatie van toezicht en ministeriële verantwoordelijkheid
bij zelfstandige bestuursorganen (ZBO's)2 heeft
de Rekenkamer in 1995 een rijksbreed onderzoek gedaan. Daarnaast is toezicht
een regelmatig terugkerend onderdeel in veel van de overige onderzoeken.Uit al deze onderzoeken valt niet alleen op te maken dat de toezichtsituatie
tot nu toe nogal wat tekortkomingen vertoonde, maar ook dat deze tekortkomingen
zich zowel op het niveau van visie en beleid als op uitvoerend niveau voordoen.Met het oog op toekomstig onderzoek heeft de Rekenkamer de door haar gepubliceerde
rapporten onderworpen aan een systematische analyse. Daarnaast heeft een uitgebreide
literatuurstudie plaatsgevonden. Dit alles met het doel om:• door middel van de synthese van de in de afgelopen jaren op de
verschillende onderdelen van het toezicht toegepaste normen en deelnormen
een samenhangend beoordelingskader voor toezicht te presenteren;• een beeld te schetsen van de aard en de context van de in de onderzoeken
(1995–1997) aangetroffen tekortkomingen.Het beoordelingskader moet gezien worden tegen de achtergrond van een
veld dat sterk in beweging is. Er zijn immers vele ontwikkelingen gaande,
zowel binnen als buiten de overheid, die van invloed zijn of kunnen zijn op
de vorm en de inhoud van toezicht. Te denken valt aan het veelvuldig op afstand
plaatsen van de uitvoering van overheidsbeleid, het ontstaan van steeds meer
hybride organisaties die zowel marktactiviteiten als publieke taken uitvoeren,
de toenemende interactie tussen nationale en internationale wetgeving en actoren
(Europa), en de toenemende aandacht van de Rijksoverheid voor sturing op output
in plaats van op (financiële) input.Voorts zijn in de Tweede Kamer naar aanleiding van enkele affaires, discussies
gevoerd rondom de werkwijze, taken en bevoegdheden, en vormgeving van de Verzekeringskamer,
het Ctsv en de Ziekenfondsraad.De Rekenkamer acht het voor de effectiviteit van haar onderzoek wenselijk
dat haar normen zowel door de departementen en de RWT's als door de politiek
geaccepteerd worden: alleen dan is er naar het oordeel van de Rekenkamer een
goede basis voor verbetering van het functioneren van de Rijksoverheid en
de daarmee verbonden organen. Het is daarom van belang om te communiceren
met deze betrokkenen om gezamenlijk te komen tot een adequaat beoordelingskader
dat algemeen gedragen wordt. Dit is te meer van belang omdat er thans binnen
de Rijksoverheid op dit gebied veel ontwikkelingen gaande zijn en allerlei
initiatieven worden genomen.De Rekenkamer heeft in december 1997 een eerste versie van het beoordelingskader
gepresenteerd en ter discussie gesteld in een workshop waarin
deelnemers op hoog niveau uit departementen, wetenschap, organisatie/advieswezen,
toezichthouders en uitvoerende RWT's discussieerden over dilemma's met betrekking
tot het fenomeen toezicht.Daarna heeft begin februari 1998 een gedachtenwisseling met leden van
de Commissie voor de Rijksuitgaven en enkele andere Commissies van de Tweede
Kamer plaatsgevonden over de bevindingen tot op dat moment ten aanzien van
toezicht.Omdat dit rapport is gebaseerd op eerder gepubliceerd onderzoek en eerder
geformuleerde normen heeft geen hoor en wederhoor met de departementen plaatsgevonden.Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt een
beoordelingskader voor toezicht gegeven op basis van de evaluatie. In hoofdstuk 3 wordt aangegeven hoe een aantal actuele ontwikkelingen in
het veld van invloed zijn op dit beoordelingskader.In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van het beoordelingskader
en in 1995, 1996 en 1997 gepubliceerde Rekenkamerrapporten een beeld gegeven
van de aard van de geconstateerde tekortkomingen in het toezicht. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op enige ontwikkelingen bij de Rijksoverheid.Hoofdstuk 6 ten slotte bevat een slotbeschouwing.Het rapport bevat vier bijlagen. In bijlage 1 komt het onderscheid tussen
RWT's en ZBO's aan de orde. In bijlage 2 wordt het begrip «toezicht
op RWT's» afgebakend. Bijlage 3 geeft een samenvatting van de Rekenkamerrapporten
over toezicht van 1995, 1996 en 1997. In bijlage 4 wordt een beeld geschetst
van de diversiteit van toezicht bij de ministeries. 2 BEOORDELINGSKADER 2.1 Definitie van toezichtOp basis van de analyse van het Rekenkameronderzoek naar toezicht wordt
de volgende definitie van toezicht gehanteerd: «Toezicht is het verzamelen
van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan
gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel
naar aanleiding daarvan interveniëren».1In deze definitie komen drie elementen naar voren:1. informatieverzameling: het vaststellen van de stand van
zaken;2. oordeelsvorming: het op basis van de verkregen informatie
vormen van een oordeel of al dan niet aan de gestelde eisen wordt voldaan;3. interventies: het naar aanleiding van het gevormde oordeel
eventueel bijsturen.De informatieverzameling bestaat uit informatie die door de RWT wordt
geleverd (b.v. verantwoordingsinformatie) en eventueel aanvullend onderzoek
van de toezichthouder. Accountantsverklaringen en/of -oordelen hebben de functie
van het geven van zekerheid over de informatie van de RWT.In bijlage 2 is aangegeven hoe toezicht op RWT's afgebakend is van andere
activiteiten, zoals handhaving en controle.2.2 Ministeriële verantwoordelijkheidIn ons staatsbestel behoort uiteindelijk een minister verantwoordelijk
te zijn voor de uitvoering van een wettelijke of publieke taak en de inning,
het beheer en de besteding van de daarmee gemoeide publieke middelen. Daarover
legt hij of zij verantwoording af aan de Staten-Generaal. Dit geldt ook wanneer
de uitvoering in handen is van een organisatie buiten de rijksoverheid.Teneinde zijn of haar verantwoordelijkheid waar te kunnen maken zal de
minister, al of niet direct, toezicht moeten houden op de taakuitvoering door
en de besteding van publieke middelen bij de RWT, en daartoe de nodige bevoegdheden
moeten hebben verkregen.Van belang is het onderscheid tussen algemene politieke en specifieke
ministeriële verantwoordelijkheid. De algemene politieke verantwoordelijkheid
betreft de verantwoordelijkheid voor het wettelijk kader als zodanig en de
voorstellen voor eventuele wijziging daarvan. Daarnaast heeft de minister
een in de betreffende wettelijke regeling vastgelegde specifieke verantwoordelijkheid
voor de naleving van het in het wettelijk kader bepaalde. Goed toezicht is
daarbij een belangrijk element. Direct ingrijpen bij een RWT kan een minister
alleen op grond van bevoegdheden die aan hem of haar in de specifieke wetgeving
voor die publieke taak zijn toegekend. Doorgaans blijkt het al dan niet goed
functioneren van het wettelijk kader mede uit beleidsinformatie, bijvoorbeeld
verkregen uit beleidsevaluatie.Voor het kunnen waarmaken van de – specifieke – ministeriële
verantwoordelijkheid is het van belang dat:• het toezicht het juiste product oplevert;• de verschillende elementen in de toezichtsketen op elkaar zijn
afgestemd en dat er geen elementen ontbreken;• de organisatie van het toezicht goed is geregeld;• opzet en uitvoering van het daadwerkelijk toezicht juist zijn.Op deze punten wordt hierna ingegaan.2.3 ToezichtproductIn het voorwoord van het Verslag 1996 heeft de Rekenkamer aangegeven dat
ze meent dat aan alle organisaties die een publieke taak uitvoeren, gefinancierd
met publieke middelen, zoals rijksbijdragen of subsidies of onder publiek
gezag geïnde of vastgestelde premies, heffingen en tarieven, dezelfde
algemene eisen mogen worden gesteld als aan het Rijk, dat de fiscale middelen
beheert. Dit betekent dat de organisatie de middelen recht- en doelmatig moet
innen, beheren en besteden en dat dit ordelijk en controleerbaar moet gebeuren.Hieruit vloeit voort dat het toezicht op de RWT's door of namens de minister
als product dient op te leveren:«de redelijke zekerheid dat de RWT de publieke taak naar behoren
vervult en recht- en doelmatig met de daarmee gemoeide publieke middelen omgaat
en dat dit ook ordelijk en controleerbaar gebeurt».Op grond van haar analyse stelt de Rekenkamer aan dit product tevens de
volgende eisen:• De minister en de toezichthouder dienen jaarlijks verslag te doen van hun toezichtsbevindingen en -oordelen over de RWT's waarop
toezicht wordt gehouden. Tijdigheid is hierbij een belangrijk element. De
oordelen moeten ook ter kennis van de Staten-Generaal worden gebracht;• In de toezichtsverslagen moeten de oordelen over de taakuitvoering
en over de besteding van de publieke middelen geïntegreerd worden,
ook als deze afzonderlijk door verschillende instanties worden gegeven. Bijvoorbeeld
wanneer de financiën door de Departementale Accountantsdienst worden
gecontroleerd en de taakuitvoering door een beleidsafdeling of een inspectie.
Wanneer de afzonderlijke oordelen niet worden samengevoegd tot één
totaalproduct bestaat het risico van overlap, blinde vlekken, verlies van
samenhang en een onvolledige afweging van prijs en kwaliteit;• Omdat de minister verantwoording aan de Staten-Generaal aflegt
over een cluster of een sector RWT's (bijvoorbeeld hoger onderwijs) dienen
oordelen over afzonderlijke RWT's geaggregeerd te worden tot oordelen
over de taakvervulling en de besteding van de publieke middelen op het niveau
van de sector. Redelijke zekerheid op het niveau van een individuele
RWT hoeft nog geen redelijke zekerheid op sectorniveau te betekenen. Als bijvoorbeeld
alle RWT's voorzien zijn van een accountantsverklaring dan kan de grondslag
en reikwijdte van deze verklaring nog grote verschillen vertonen. Het is bij
uitstek de verantwoordelijkheid van de minister om daarin eenheid te brengen.2.4 Gesloten toezichtketenToezicht staat niet op zich zelf. Het maakt deel uit van een groter geheel
van sturings- en verantwoordingsrelaties, niet alleen tussen de minister en
de RWT, maar ook tussen de minister en de Staten-Generaal. Dit geheel kan
in algemene vorm als volgt in beeld worden gebracht: Sturings- en bijsturingsrelaties als doorgetrokken lijnen weergegeven;
verantwoordingsrelaties zijn als onderbroken lijnen weergegeven. In het rechterdeel
van het schema is toezicht weergegeven.In het schema is een afzonderlijke toezichthouder getekend. Deze is er
niet altijd. In veel gevallen houdt het ministerie zelf rechtstreeks toezicht.Wil er een goed toezichtproduct opgeleverd kunnen worden, dan mogen in
de toezichtketen geen elementen ontbreken en zullen verantwoordelijkheden
en bevoegdheden duidelijk geregeld moeten zijn. Tevens zullen de verschillende
elementen (sturing, verantwoording en bijsturing) in de toezichtketen goed
op elkaar moeten zijn afgestemd. Het toezicht moet zijn afgestemd op de sturing:
zowel de verantwoording als de bijsturing moeten betrekking hebben op de gestelde
eisen. Wanneer bijvoorbeeld de sturing (het beleid) van de minister zich op
de «output» (de taakuitvoe- ring) richt, terwijl het toezicht
meer op de «input» (verantwoording van publieke middelen) is gefixeerd,
ontstaat een discrepantie tussen sturing en toezicht. Adequate bijsturing
is dan vrijwel niet mogelijk. De toezichtketen moet dus sluitend zijn.Het zal duidelijk zijn dat de minister meer of minder eisen aan de RWT
kan stellen, dus meer of minder dwingend kan sturen en dat de RWT dan navenant
minder of meer eigen beslisruimte of eigen verantwoordelijkheid heeft.Ook de bijsturing kan meer of minder dwingend zijn. Deze kan variëren
van «geen bevoegdheid tot interventies» (alleen een verantwoordelijkheid
van de minister voor het algemene wettelijke kader) tot de bevoegdheid om
specifieke aanwijzingen voor bepaalde beslissingen te geven. Hieraan gerelateerd zijn er verschillende vormen van toezicht, zoals repressief
en preventief, corrigerend en signalerend, werend en sturend.Samenhangende stelsels van eisen die aan de RWT worden gesteld en de bekostigingswijze
kunnen worden gezien als sturingsarrangementen. Bij bepaalde sturingsarrangementen
horen bepaalde toezichtsarrangementen: samenhangende stelsels van aandachtspunten
die zowel de organisatie als de inhoud van het toezicht betreffen.Een belangrijke vraag bij het bewerkstelligen van sluitende toezichtketens,
is of het mogelijk zal zijn bepaalde sturingsarrangementen te identificeren
voor bepaalde typen of clusters RWT's en of daar dan bepaalde vormen van toezicht
of toezichtarrangementen aan zijn te koppelen. Voor specifieke uitkeringen,
waar een vergelijkbare problematiek speelt, is thans een ontwikkeling in deze
richting gaande. Mede naar aanleiding van de Commissie-Griffioen en de werkgroep-Pennekamp
streeft het kabinet ernaar in de specifieke uitkeringen te differentiëren
naar bepaalde bestuurlijke arrangementen, met – binnen de «single
audit»-gedachte – bepaalde bijbehorende verantwoordingsarrangementen1.2.5 Organisatie 2.5.1 FunctiescheidingOm risico's van bijvoorbeeld onjuiste verantwoordingsinformatie, niet-adequate
interventies, misbruik en oneigenlijk gebruik, fraude en belangenverstrengeling
te voorkomen, dient het toezicht duidelijk als een afzonderlijke, onafhankelijke
functie onderscheiden te kunnen worden.Dat houdt in dat de toezichtfunctie gescheiden moet blijven van andere
functies als beleid, regelgeving, uitvoering en advies. Dit betekent overigens
nièt dat de toezichtfunctie altijd organisatorisch moet zijn afgezonderd.
Wel dienen er waarborgen voor een onafhankelijk functioneren van de toezichtfunctie
te zijn.Tevens moet voorkomen worden dat de samenhang tussen beleid, uitvoering
en toezicht verloren gaat. Bij aparte toezichtorganisaties binnen of buiten
het departement is daarom van belang dat er voldoende terugkoppeling met de
beleids- en uitvoeringsinstanties is.2.5.2 Positionering van het toezicht 2.5.2.1 Direct of indirect toezichtBij het indirecte (getrapte) toezicht is een los van de minister staande
onafhankelijke toezichthouder (per definitie een ZBO, vaak tevens RWT) tussen
de centrale overheid en de uitvoerende organisatie geplaatst, die het toezicht
uitoefent. De minister houdt dan geen direct toezicht meer op het uitvoeringsorgaan,
maar op het toezichtorgaan. De keuze voor een bepaalde vorm van toezicht (wel
of niet een onafhankelijke toezichthouder, welke mogelijkheden tot bijsturing
krijgen de minister en de toezichthouder) kan deel uitmaken van de sturing
vanuit de politiek.Aan de toezichtonderzoeken van de Rekenkamer zijn niet veel normen te
ontlenen voor de keuze tussen getrapt toezicht en direct toezicht.Uit andere stukken zijn wel overwegingen te halen. In het Ctsv-rapport2 wordt ingegaan op de discussie bij de behandeling in
1993 van het wetsvoorstel nieuwe Organisatiewet Sociale Verzekeringen (nOSV)
in de Tweede Kamer over de onafhankelijke en zelfstandige positionering van
het nieuwe Ctsv. Uit deze discussie blijkt dat de keuze voor een instantie
buiten de overheid als toezichthouder breed gedragen werd, omdat het alternatief
daarvoor, met name dat van staatstoezicht, door verschillende fracties
onwenselijk dan wel ondoelmatig of niet haalbaar werd bevonden.De Raad van State plaatst in zijn advies over dit wetsvoorstel vraagtekens
bij het aanmerken van het Ctsv als een ZBO. Het ging met name om de vraag
of het toekennen van vèrgaande beïnvloedingsmogelijkheden aan
de minister niet moest betekenen dat het Ctsv geen ZBO kon zijn.Ook in het rapport van de Commissie Sint1
en in de Aanwijzingen inzake ZBO's van de Minister President van september
19962 worden overwegingen respectievelijk noodzakelijke
voorwaarden gegeven die toegepast kunnen worden bij de keus voor een al dan
niet onafhankelijke toezichthouder. Het betreft hier een opsomming van omstandigheden
waarin men kan kiezen voor een ZBO om een publieke taak (hier relevant: toezicht)
uit te laten voeren. In de Aanwijzingen3 worden
genoemd:• de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid;• een strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen;• het bijzonder aangewezen zijn van participatie van maatschappelijke
organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak. 2.5.2.2 Algemeen of sectoraal toezichtAlgemeen toezicht richt zich op de naleving van een bepaalde wet of wetsfamilie.
Er zijn in feite maar twee algemene toezichthouders: de Registratiekamer,
die toezicht houdt op de naleving van de privacywetgeving en de Nederlandse
mededingingsautoriteit (Nma) die toezicht houdt op de naleving van de mededingingswetgeving.
De Nma is overigens geen onafhankelijke toezichthouder, maar onderdeel van
het ministerie van Economische Zaken, zij het met een eigen zelfstandige positie.Sectoraal toezicht richt zich op specifieke RWT's of sectoren van RWT's
en wel op alle relevante handelingen of aspecten van deze RWT's. Het toezicht
van het Ctsv op de Sociale Zekerheidsinstellingen is een voorbeeld van sectoraal
toezicht.Het kan voorkomen dat meerdere sectorale toezichthouders zich op dezelfde
organisatie richten. Ook kan het zijn dat zowel algemene als sectorale toezichthouders
zich op dezelfde organisatie richten. Dit doet zich vooral voor bij organisaties
die zowel publieke taken als private activiteiten uitvoeren, met name daar
waar tevens sprake is van concernvorming, zoals in het verzekeringswezen.
Een voorbeeld is toezicht op (zorg)verzekeraars die deel uitmaken van een
beursgenoteerde holding waarvan ook banken deel uitmaken. Die holding heeft
te maken met De Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer,
de Verzekeringskamer, de Ziekenfondsraad, het Ctsv, de Registratiekamer, de
Nma en eventueel ook nog met meerdere ministeries. Uit Rekenkameronderzoek komt geen algemeen toepasbare norm naar voren
voor de keuze tussen algemeen of sectoraal toezicht. In het rapport Zicht
op toezicht van de MDW-werkgroep Toezicht op nutsvoorzieningen4 en het bijbehorende kabinetsstandpunt van januari 19985 wordt wel een aantal criteria en beslisregels gegeven voor het beantwoorden
van de vraag of in bepaalde situaties voor algemeen of sectoraal toezicht
moet worden gekozen en hoe dit eventueel op elkaar moet worden afgestemd.Het ligt in ieder geval voor de hand bij samenloop van toezichthouders
zowel overlap als hiaten in het toezicht te vermijden. 2.5.2.3 Kanttekeningen RekenkamerZoals hiervoor aangegeven heeft de Rekenkamer feitelijk geen normatiek
voor de positionering van het toezicht. Het is de vraag of deze wel te geven is. Het gaat er veeleer om dat er een visie is van waaruit de
positionering beredeneerd wordt en dat er een expliciete afweging wordt gemaakt
op basis van eenduidige en heldere uitgangspunten en criteria. Waar samenloop
van toezichthouders dreigt, met de bijbehorende risico's van een niet-geïntegreerd
toezichtproduct, zou overwogen kunnen worden zoiets als de «single-audit»
bij specifieke uitkeringen in te voeren, al dan niet via kaderwetgeving zoals
voor ZBO's in voorbereiding is. In ieder geval zal afstemming tussen toezichthouders
plaats moeten vinden. 2.6 Uitvoering toezicht 2.6.1 UitvoeringsbeleidVerlangd mag worden dat er vooraf een toezichtbeleid geformuleerd is,
dat voldoende duidelijk en richtinggevend is voor de feitelijke uitvoering
van het toezicht op de punten informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie. 2.6.2 InhoudVoor normen voor de inhoud van het toezicht wordt aangesloten bij de drie
in de definitie van toezicht genoemde elementen: informatieverwerving, oordeelsvorming
en interventies. 2.6.2.1 InformatieverwervingOm het gewenste toezichtproduct te kunnen leveren is naar het oordeel
van de Rekenkamer in ieder geval de volgende informatie voor de minister en
eventueel de toezichthouder noodzakelijk:• een jaarlijks verslag van de RWT van de werkzaamheden, het gevoerde
beleid in het algemeen en de doelmatigheid en doeltreffendheid van de werkzaamheden
en werkwijze in het bijzonder;• een jaarlijks financieel verslag met een accountantsverklaring
omtrent getrouwheid en rechtmatigheid; Bij RWT's die bijdragen ten laste van de rijksbegroting ontvangen dient
de rechtmatigheid van de besteding van die bijdragen door de RWT's in principe
betrokken te zijn in de verklaring van de Departementale Accountantsdienst
(DAD) bij de departementale rekening. Bij premie- en tariefgefinancierde RWT's
moet de toepassing van het begrip «rechtmatigheid» nog uitkristalliseren.De minister of eventueel de toezichthouder moet de mogelijkheid hebben
om aanvullende informatie op te vragen. Deze aanvullende specifieke informatie
moet wel verband houden met de gestelde eisen. De verplichting voor de RWT
om desgevraagd alle door de toezichthouder gevraagde informatie te leveren
moet zijn vastgelegd.Met name bij toezicht op marktsituaties kan zich een probleem rond de
vertrouwelijkheid van informatie voordoen, bijvoorbeeld wanneer het gaat om
vertrouwelijke bedrijfsinformatie. 2.6.2.2 OordeelsvormingHoewel toezicht een continue activiteit is, moet de toezichthouder zich
minimaal jaarlijks op basis van de opgeleverde informatie een oordeel vormen
of wordt voldaan aan de eisen. Dit betreft zowel de rechtmatigheid als de
doelmatigheid en ook de ordelijkheid en controleerbaarheid.Voor de oordeelsvorming dient er een duidelijk normenkader te zijn. Ook
voor oordeelsvorming geldt dat tijdigheid van essentieel belang is. Uiteraard
is hiervoor een tijdige informatieverzameling essentieel.2.6.2.3 InterventiesDuidelijk moet zijn welke bevoegdheden tot interventies de toezichthouder
heeft. Deze moeten toereikend zijn om de ministeriële verantwoordelijkheid
te kunnen effectueren. Afhankelijk van de aard en taak van de RWT kunnen bevoegdheden
bestaan uit: goedkeuring, schorsing of vernietiging van bepaalde besluiten
of instemming met bestuurshandelingen. Daarnaast dient de toezichthouder de
mogelijkheid te hebben om in te grijpen bij ernstige verwaarlozing van de
taak (taakverwaarlozingsregeling). Van belang is ten slotte dat het effect
van de interventies wordt nagegaan.Ook voor interventies geldt dat tijdigheid van essentieel belang is. Uiteraard
is hiervoor een tijdige informatieverwerving en oordeelsvorming essentieel.In zijn algemeenheid stemt de normatiek van de Rekenkamer voor wat betreft
de aard en de reikwijdte van de interventiebevoegdheden vanzelfsprekend overeen
met de Aanwijzingen inzake ZBO's voor zover deze betrekking hebben op toezicht.
Dat ligt ook voor de hand omdat de Aanwijzingen in belangrijke mate gebaseerd
zijn op het ZBO-rapport van de Rekenkamer. De Aanwijzingen geven een minimumpakket
aan bevoegdheden en geven aan dat het toekennen van daarboven uitgaande aanvullende
bevoegdheden facultatief is. In het ZBO-rapport van de Rekenkamer is echter
expliciet aangegeven dat de minister in het kader van het toezicht de bevoegdheid
tot het geven van aanwijzingen moet hebben. In de Aanwijzingen inzake ZBO's
is evenwel in het zesde lid van artikel 124l nadrukkelijk bepaald dat aan
een minister niet de bevoegdheid wordt toegekend tot het geven van bijzondere
aanwijzingen. De Rekenkamer meent dat in dit geval de Aanwijzingen niet ver
genoeg gaan. Naar de mening van de Rekenkamer kan het namelijk in sommige
situaties (b.v. bij grote politieke risico's) wel degelijk wenselijk zijn
dat de minister en/of toezichthouder direct aanwijzingen kan geven. Bij de
vormgeving van de toezichtketen zal van geval tot geval nagegaan moeten worden
of toch niet een aanwijzingsbevoegdheid noodzakelijk is om de ministeriële
verantwoordelijkheid waar te maken. De Rekenkamer beveelt aan te komen tot
wijziging in deze zin van de Aanwijzingen inzake ZBO's.2.7 Wettelijke regeling van toezichtIn de wetgeving dient te zijn vastgelegd aan welke eisen een RWT moet
voldoen. De in de wet vastgelegde eisen vormen de basis voor de sturing door
de betrokken minister én voor de inrichting van het toezicht op de
uitvoering van de publieke taak door de RWT. De taak van de RWT is per definitie
vastgelegd in een wettelijke regeling. Voor nieuwe ZBO's is in de Aanwijzingen
inzake ZBO's van de minister-president in artikel 124g bepaald dat de (publieke)
taak bij of krachtens de wet nauwkeurig moet zijn omschreven. Daarnaast is
in artikel 124n van de Aanwijzingen bepaald dat de bekostigingswijze van de
publieke taken (rijksbegroting, premies, heffingen, tarieven, anders) duidelijk
moet zijn geregeld. Dit zijn bepalingen die zonder meer ook op bestaande RWT's
van toepassing kunnen zijn. Overigens is in de Aanwijzingen ook uitgangspunt
dat publieke taken in principe door publiekrechtelijke rechtspersonen moeten
worden vervuld. Slechts in uitzonderlijke gevallen mogen ze aan privaatrechtelijke
rechtspersonen worden opgedragen.Algemene uitgangspunten zijn dat in de wettelijke regelingen van toezicht
aangegeven moet worden dat een minister verantwoordelijk is en dat tevens
het op te leveren toezichtsproduct eenduidig moet worden vastgelegd. In feite
moet in de wetgeving een gesloten toezichtketen zijn neergelegd. Of alles
voor elke afzonderlijke RWT of sectoren RWT's wordt geregeld
of dat een algemene regeling wordt gegeven voor een aantal gemeenschappelijke
uitgangspunten met een specifieke regeling per RWT of cluster RWT's is een
politieke beslissing. In ieder geval zullen de elementen die hiervoor werden
gegeven in de wettelijke regeling die op het toezicht betrekking heeft moeten
worden neergelegd.2.8 SlotopmerkingBepalend voor het beoordelingskader is de opvatting over de ministeriële
verantwoordelijkheid, zoals die in dit rapport wordt gegeven. Het gewenste
product van het toezicht hangt daar ook direct mee samen. Voor een goede vormgeving
van toezicht is wezenlijk dat over beide zaken op rijksniveau duidelijke uitgangspunten
worden geformuleerd en overeenstemming bestaat. De rest van het beoordelingskader
is een logische uitwerking van deze punten.3 ONTWIKKELINGEN IN HET VELD 3.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op twee ontwikkelingen in het veld die
belangrijke gevolgen hebben voor de vormgeving van het toezicht in Nederland:
publiek-private concernvorming in een groot aantal sectoren, en Europeanisering.
Deze ontwikkelingen brengen zowel bij de uitvoering van de publieke taken
als bij het toezicht daarop andere participanten met zich mee en daarmee ook
andere verantwoordelijkheidsverdelingen. Wanneer toezichtarrangementen niet
adequaat aan de genoemde ontwikkelingen worden aangepast, bestaat het risico
dat de sturings- en toezichtsmogelijkheden van de minister ontoereikend worden.
Daarmee komen ook de medewetgevende en de controlerende taak van de Staten-Generaal
in het geding. 3.2 Publiek-private concernvormingIn toenemende mate wordt de uitvoering van een wettelijke taak in één
organisatorisch verband uitgevoerd met commerciële activiteiten die door
de markt worden gestuurd (publiek-private concerns, ook wel hybride organisaties
of taak-marktorganisaties genoemd). Voorbeelden daarvan zijn onder andere
te vinden in de sociale zekerheid, de zorgsector, het hoger onderwijs, de
financiële sector en het streekvervoer. Aan een combinatie van publieke
taken en private activiteiten in een concern worden belangrijke voordelen
toegeschreven. Daarbij wordt vooral gedacht aan een betere kwaliteit van dienstverlening,
synergie-effecten tussen het publieke en het private onderdeel, en het veiligstellen
van werkgelegenheid bij een krimpende publieke markt. In het algemeen zijn
echter de beoogde effecten niet duidelijk geoperationaliseerd. Ook is er nog
weinig empirisch onderzoek gedaan naar daadwerkelijke effecten en neveneffecten
van de vermenging van publiek-privaat.1Los van de kwestie of deze synergie-effecten en andere effecten feitelijk
optreden en zichtbaar gemaakt kunnen worden, brengt publiek-private concernvorming
ook enkele risico's voor de uitvoering van de publieke taak met zich mee,
waarmee in het toezicht rekening moet worden gehouden.In de eerste plaats is de zelfstandigheid van het onderdeel dat een publieke
taak uitvoert in het geheel van de taak-markt organisatie een punt van zorg.
Vaak kan niet worden nagegaan of besluiten in uitvoering worden genomen vanuit
het belang van de publieke taak. Commercieel succes mag niet ten koste gaan
van de publieke taakuitvoering.In de tweede plaats is het uitgangspunt van de politiek bij het toestaan
van taak-markt organisaties al langere tijd dat het publieke en private deel
in een taak-marktorganisatie blijvend en controleerbaar gescheiden dienen
te zijn. Dit stelt hoge eisen aan de interne bedrijfsvoering van de taak-markt
organisatie.Een derde risico betreft het functioneren van de markt. Het gaat enerzijds
om de uitgangssituatie waarmee een publieke taak in een niet goed functionerende
markt wordt geplaatst. Anderzijds is er het risico van concurrentievervalsing
door het toestaan van taak-markt organisaties via kruissubsidiëring of
anderszins. De commissie Cohen heeft hier uitvoerig aandacht aan besteed2.Publiek-private concerns opereren op het snijvlak van wettelijke taakuitvoering
en marktgestuurd handelen. Het toezicht op de uitvoering van een wettelijke
taak is iets anders dan het toezicht op de werking van de markt. Het laatste
richt zich veeleer op de randvoorwaarden waarbinnen een organisatie kan functioneren
en minder op de uitvoering van een specifieke taak. Publiek-private
concerns hebben met beide vormen van toezicht te maken.Met name daar waar publiek en privaat minder duidelijk van elkaar te onderscheiden
zijn is het van groot belang dat de overheid duidelijk voor ogen heeft wat
zij van het toezicht op de publieke taakuitoefening verwacht.Het toezicht op de publiek-private concerns vereist met name in een overgangsfase
naar meer marktwerking veel aandacht: er ontstaan fusies in de strijd om marktaandelen
en het prijsmechanisme werkt nog niet optimaal. Een actief en op de veranderende
omstandigheden alert reagerend, liefst anticiperend, toezicht is dan een vereiste. 3.3 EuropaDe invloed van «Europa» voor wat betreft het toezicht op RWT's
doet zich met name op twee terreinen voor: de mededingingswetgeving en de
besteding van de Europese fondsen. De organisatie, taakuitvoering en bevoegdheden
van de nationale toezichthouders dienen zodanig te zijn dat goed kan worden
gereageerd op deze Europese ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoering
van wettelijke taken.Zodra er in een sector marktwerking wordt geïntroduceerd, zal naast
de Nederlandse mededingingswetgeving ook het Europese mededingingsregime van
toepassing zijn.De Europese Commissie heeft een belangrijke rol bij de interpretatie van
het EG-mededingingsrecht en de bevoegdheden van de nationale toezichtautoriteiten
zijn slechts aanvullend daarop. Het mededingingsrecht is dan ook een voorbeeld
van het feit dat naarmate er meer sprake is van Europese wet- en regelgeving,
de ruimte voor nationaal toezichtbeleid beperkter wordt. Soms dwingen Europese
regels ook tot een bepaalde organisatie van het toezicht (bijv. telecommunicatie).
Het toezicht op de naleving van Europese wet- en regelgeving (bijvoorbeeld
het toezicht op de naleving van aanbestedingsrichtlijnen) dient integraal
onderdeel uit te maken van de toezichtactiviteiten van de nationale toezichthouder.Verder is van belang dat buitenlandse aanbieders zich steeds vaker aandienen
op voorheen nationale en publieke markten. Voorbeelden hiervan zijn het openbaar
vervoer, de nutssector en de telecommunicatie. Ook de in de vorige paragraaf
genoemde publiek-private concernvorming, vindt in toenemende mate plaats in
internationaal verband. De verschillende actoren of onderdelen van zo'n concern
vallen elk onder hun eigen nationale toezichtregime dat waarschijnlijk van
land tot land zal verschillen. Op verschillende terreinen vindt afstemming
plaats van de nationale toezichtactiviteiten op elkaar en op het Europese
toezicht. Per geval moet worden bezien welke aanpassingen op nationaal niveau
nodig zijn.Voor het toezicht op de besteding van Europese subsidies (bijvoorbeeld
de gelden uit de Europese Structuurfondsen) is iedere lidstaat (lees de betreffende
minister) zelf verantwoordelijk. Ook daar waar de minister geen eigen bevoegdheden
heeft, bijvoorbeeld omdat Europese gelden rechtstreeks naar RWT's of lagere
overheden gaan, is hij desondanks aansprakelijk voor een goede besteding.
Het toezicht dient te zijn ingericht op deze nationale verantwoordelijkheden
voor de besteding van Europese gelden.4 RESULTATEN ONDERZOEK 1995–1997 4.1 InleidingIn hoofdstuk 2 is het beoordelingskader van de Rekenkamer ten aanzien
van toezicht zoals dat uit de evaluatie naar voren komt, beschreven. In dit
hoofdstuk worden voorbeeldgewijs de bevindingen en oordelen uit een aantal
Rekenkameronderzoeken geordend naar de verschillende onderdelen van het beoordelingskader.
Hiervoor zijn Rekenkamerrapporten uit de periode 1995–1997 gebruikt.
Toezeggingen van de minister zijn in dit hoofdstuk niet opgenomen. In bijlage
3 zijn samenvattingen weergegeven van de rapporten uit de periode 1995–1997.
Hierin is wel telkens de reactie van de minister opgenomen.De Rekenkamer is zich er van bewust dat, mede naar aanleiding van haar
rapporten, bij de rijksoverheid op verschillende plaatsen wordt gewerkt aan
verbetering van het toezicht. Toch is zij van mening dat de conclusies uit
de betrokken rapporten een goede indicatie geven voor de stand van zaken van
het toezicht en de richting van de noodzakelijke verbeteringen. 4.2 Ministeriële verantwoordelijkheidIn haar onderzoeken heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de ministeriële
verantwoordelijkheid niet altijd op dezelfde manier wordt opgevat. Ook de
consequenties van nieuwe ontwikkelingen voor het toezicht op rechtspersonen
met een wettelijke taak en daarmee voor het kunnen waarmaken van de ministeriële
verantwoordelijkheid worden in veel gevallen onvoldoende onderkend.In het onderzoek Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële
verantwoordelijkheid (1995), het ZBO-rapport, constateerde de Rekenkamer
dat de ministers in veel gevallen onvoldoende bevoegdheden hadden om hun algemene
verantwoordelijkheid te kunnen dragen voor het beleidsterrein waarop de ZBO's
actief zijn. Hetzelfde gold voor het begrotingsgeld dat met de uitvoering
van de publieke taken door de organen gemoeid was.Na het ZBO-rapport is er het nodige veranderd, maar ook in recente onderzoeken
merkte de Rekenkamer op dat deze problematiek nog actueel is. Zo constateerde
de Rekenkamer in het rapport Keuring van vleeskalveren (1997) dat
de minister van LNV de controle op het gebruik van verboden stoffen in mesterijen
overliet aan een particuliere stichting, zonder voldoende waarborgen te hebben
gecreëerd voor een deugdelijk toezicht op de keuringen. Bovendien acht
de minister van LNV zich geenszins verantwoordelijk voor het functioneren
van de stichting.Ook in het rapport Informatievoorziening bij uitvoering van EU-beleid (1997) concludeerde de Rekenkamer dat de minister van EZ zijn bevoegdheden
onvoldoende had geregeld. Zo ontbrak het aan een aanwijzingsbevoegdheid.In de rapporten Ontvlechting en marktwerking in de sociale zekerheid (1997) en Zicht en toezicht op gevolgen concernvorming zorgverzekeraars (1997) bleek dat de bevoegdheden van de toezichthouders onvoldoende
waren om toezicht te houden op de uitvoering van de publieke taken in concernverband. 4.3 ToezichtproductDe Rekenkamer heeft tot nu toe bij haar onderzoek naar toezicht vooral
gekeken naar het toezicht op de rechtmatigheid van de besteding van de publieke
middelen (inputkant) en veel minder naar het toezicht op de uitvoering van
de publieke taak (outputkant). Dit laatste is overigens wel in een aantal
onderzoeken aan de orde gekomen. Bij begrotingsgefinancierde RWT's is doorgaans de rechtmatigheid van de
besteding van de publieke middelen betrokken in het rechtmatigheidsonderzoek
van de Rekenkamer. Naar de situatie bij de premie- of tariefgefinancierde
RWT's zou verder onderzoek gedaan moeten worden, maar voor zover bekend wordt
de rechtmatigheid daar niet altijd in zijn volle omvang meegenomen in het
toezicht.Zo stelde de Rekenkamer in het onderzoek Financieel toezicht op omroepverenigingen (1996) vast dat de controle van het Commissariaat voor de Media zich
beperkte tot de verantwoordingen van de omroepverenigingen, terwijl het financieel
beheer buiten beschouwing bleef.Het toezicht van het Ctsv op de uitvoering van de sociale verzekeringen
heeft nadrukkelijk betrekking op zowel de rechtmatigheid als de doelmatige
taakuitvoering. Het Ctsv brengt naast de rechtmatigheidsverklaringen ook doelmatigheidsverslagen
uit. Eenzelfde toezicht als bij het Ctsv, dus op rechtmatigheid én
op doelmatigheid, is in opbouw bij de Ziekenfondsraad.De Rekenkamer merkte in het onderzoek Ontvlechting en marktwerking
in de sociale zekerheid (1997) op dat het Ctsv het ministerie van SZW
er op wees dat er een zware nadruk lag op beheersing van de uitvoeringskosten,
maar dat er slechts geringe aandacht was voor bevordering van een doeltreffende
en kwalitatief betere uitvoering. 4.4 Gesloten toezichtketenDe keten van sturing, verantwoording en bijsturing/toezicht dient gesloten
te zijn, wil de minister zijn verantwoordelijkheid waar kunnen maken. De Rekenkamer
constateerde in een aantal onderzoeken dat deze elementen in de toezichtketen
niet altijd goed op elkaar zijn afgestemd, waardoor de gewenste relaties tussen
de elementen ontbreekt of onduidelijk is.Ten aanzien van de relatie sturing-toezicht constateerde de Rekenkamer
in het onderzoek Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheid (1997)
dat bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport onduidelijkheid
bestond over de formele en feitelijke doelen die werden nagestreefd met de
rijksbijdragen.Over de relatie verantwoording-toezicht werd in het ZBO-onderzoek (1995) geconstateerd dat in de praktijk de ministeries voor 54% van
de met hen verbonden bestuursorganen niet over de jaarlijkse verantwoordingsinformatie
beschikten waarover ze volgens de Rekenkamer wel zouden moeten beschikken
om goed toezicht te kunnen uitoefenen.Het onderzoek Zicht en toezicht op gevolgen concernvorming zorgverzekeraars (1997) geeft aan dat voor het toezicht op ziekenfondsen (RWT's) die
deel uitmaken van concerns waarbinnen zowel publieke als private activiteiten
worden uitgevoerd de toezichtketen niet gesloten is. Wanneer de toezichthouder
onvoldoende inzicht heeft in de concernstructuur bestaat het risico van vermenging
van publieke en private middelen en belangen. In het geheel van een dergelijk
concern is ook de zelfstandigheid van het onderdeel dat een publieke taak
uitvoert punt van zorg. In het RekenkamerrapportOntvlechting en marktwerking
in de sociale zekerheid (1997) werd gewezen op het risico dat de zelfstandigheid
van de publieke uitvoeringsinstellingen binnen het publiek-private verband
van de holding werd aangetast doordat belangrijke beleidsbeslissingen die
ook het publieke deel raken op het niveau van de publiek-private holding worden
genomen.Over de relatie toezicht–bijsturing concludeerde de Rekenkamer in
het onderzoek Verhaalsrecht in de Ziekenfondswet (1996) dat, terwijl
het toezicht van de Ziekenfondsraad in opzet voldoende was, de Ziekenfondsraad op dit punt weinig sturing gaf aan de ziekenfondsen en ook
zelden maatregelen trof om de uitvoering zo nodig te verbeteren. 4.5 Organisatie 4.5.1 FunctiescheidingVoor de Rekenkamer is een vereiste dat toezicht duidelijk als afzonderlijke,
onafhankelijke functie moet zijn onderscheiden. Uit de onderzoeken bleek echter
dat toezicht niet overal als een aparte functie scherp wordt gescheiden van
beleid of uitvoering.In het ZBO-rapport (1995) werd geconstateerd dat bij 28% van
de organen met een bestuur tenminste één ambtenaar van het ministerie
in het bestuur zitting had. Vooral bij het ministerie van Landbouw Natuurbeheer
en Visserij was dit het geval. Indien een ministerie vertegenwoordigd is in
het bestuur van een orgaan is de mogelijkheid aanwezig van vermenging van
bestuurlijke en toezichthoudende verantwoordelijkheden van de ambtelijke leden
van dit bestuur.In het rapport Zicht en toezicht op gevolgen concernvorming zorgverzekeraars (1997) wordt geconcludeerd dat de onafhankelijkheid van het toezicht
op de concernvorming slechts beperkt vorm krijgt, omdat de toezichthouder
(CTU) zich afhankelijk opstelt van een niet-onafhankelijke commissie.Ook in het onderzoek Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheid (1997) wordt geconcludeerd dat er bij het toezicht door de Ziekenfondsraad
geen sprake is van onafhankelijk toezicht. 4.5.2 Positionering van het toezichtIn bijlage 4 worden schema's gegeven met overzichten van de toezichtsituatie
per departement.Er is een grote verscheidenheid in vormgeving van het toezicht. Deze is
vaak historisch gegroeid. Over het algemeen is er geen verband tussen kenmerken
van sectoren of beleidsvelden, zoals financieel belang, financieringswijze,
discretionaire ruimte van de RWT/ZBO, etc. en de vormgeving van het toezicht.
Er zijn 10 «grote» onafhankelijke toezichthouders (zie bijlage
2). Daarvan zijn er 4 privaatrechtelijke rechtspersonen (De Nederlandsche
Bank, Stichting Toezicht Effectenverkeer, Stichting Verzekeringskamer en Raad
voor Accreditatie). De onafhankelijke toezichthouders komen voor op grote
hybride terreinen, waar overheid en markt samenkomen. Op die hybride gebieden
komt ook de meeste samenloop van toezichthouders voor, in het bijzonder wanneer
sprake is van concern- of conglomeraatvorming van organisaties waarop verschillende
toezichthouders toezicht uitoefenen. 4.6 Uitvoering toezichtUit de onderzoeken bleek dat in de praktijk vaak niet voldaan werd aan
de norm dat er een toezichtbeleid geformuleerd dient te zijn, dat
voldoende duidelijk en richtinggevend is voor de feitelijke uitvoering van
het toezicht.Zo constateerde de Rekenkamer in haar onderzoek Wet op de toegang
tot ziektekostenverzekeringen (1997) dat zowel de wetgever als het ministerie
bij invoering van de WTZ onvoldoende duidelijk waren geweest over het gewenste
toezicht van de Verzekeringskamer.Ook voor wat betreft de drie elementen van de inhoud van het toezicht,
informatieverwerving, oordeelsvorming en interventies, kwam in de Rekenkameronderzoeken
een aantal tekortkomingen aan het licht:• In opzet en werking van de informatieverwerving heeft
de Rekenkamer in vrij veel onderzoeken tekortkomingen geconstateerd. Een voorbeeld is het onderzoek Subsidieregeling experimenten activering van
uitkeringsgelden (1996) waarin de Rekenkamer concludeerde dat de subsidievoorwaarden
in de Subsidieregeling onduidelijk omschreven waren en de uitvoering van de
regeling door het ministerie veel te wensen over liet. De gevraagde informatie
werd als onvoldoende beoordeeld.• Op het punt van de oordeelsvorming constateerde de Rekenkamer
in het onderzoek Financieel toezicht op omroepverenigingen (1996)
dat het Commissariaat voor de Media wel voor iedere omroepvereniging per boekjaar
een dossier vormde. Er werden echter op basis daarvan geen (samenvattende)
controlerapporten per omroep opgesteld, waarin de bevindingen, de daaruit
voortvloeiende conclusies en de eventueel te ondernemen acties werden neergelegd.• Voor wat betreft het derde element, de mogelijkheden tot interveniëren of bijsturen, komt uit onderzoek van de Rekenkamer
zoals het onderzoek Beheersing vervangingsuitgaven in primair en voortgezet
onderwijs (1997) naar voren dat de minister onvoldoende gebruik heeft
gemaakt van zijn bevoegdheid tot het treffen van corrigerende maatregelen. 4.7 Wettelijke regeling van toezichtBij haar onderzoeken kwam de Rekenkamer de nodige gebreken tegen in de
wettelijke regelingen van toezicht. Met name het regelen van de bevoegdheden
van de minister en/of de toezichthouder laat nogal eens te wensen over.In het ZBO-rapport (1995) constateerde de Rekenkamer dat aan
17 van de 190 geïnventariseerde (clusters van) zelfstandige bestuursorganen
publiekrechtelijke bevoegdheden opgedragen waren zonder dat daar een wettelijke
basis voor was.De Rekenkamer kwam in haar rapport Zicht en toezicht op gevolgen
concernvorming zorgverzekeraars (1997) onder meer tot de conclusie dat
de huidige wet- en regelgeving niet meer is toegesneden op de situatie waarin
een zorgverzekeraar binnen een concernstructuur opereert.Een voorbeeld van de gevolgen van de marktwerking voor de regelgeving
levert het onderzoek Derde-geldstroomactiviteiten bij universiteiten (1995). In dit onderzoek bleken er bijvoorbeeld tekortkomingen in het
financieel beheer van de derde-geldstroomactiviteiten bij een meerderheid
van de universiteiten te zijn. Deze tekortkomingen betroffen onder meer het
ontbreken van regelgeving, onder andere voor het opzetten van projectregisters
en van een systeem van tijdverantwoording. De universiteiten brachten in de
meeste gevallen minder dan de integrale kosten in rekening. 4.8 ConclusiesUit het overzicht wordt duidelijk dat het toezicht over de gehele linie
nog gebreken vertoont. Niet alleen de uitvoering laat te wensen over, maar
ook op elementaire onderdelen als het vaststellen van de omvang van de ministeriële
verantwoordelijkheid en het gewenste toezichtproduct zijn verbeteringen noodzakelijk.Op alle punten in het toezicht kunnen gebreken worden aangewezen:• de Rekenkamer constateert dat in de praktijk het toezicht niet
altijd in voldoende mate is ingericht op het waarmaken van de ministeriële
verantwoordelijkheid;• in de praktijk lopen de meningen uiteen over het gewenste product
van toezicht;• toezicht wordt niet overal als een aparte functie voldoende scherp onderscheiden en vervolgens gescheiden van andere functies als beleid
en uitvoering;• vaak wordt niet voldaan aan de normen voor opzet en inhoud van
de uitvoering van het toezicht;• de wettelijke regelgeving rond toezicht vertoont nog gebreken.5 RECENTE ONTWIKKELINGEN BIJ DE RIJKSOVERHEID 5.1 InleidingIn het vorige hoofdstuk werd aan de hand van recent Rekenkameronderzoek
elk onderdeel van het beoordelingskader geïllustreerd met voorbeelden
van tekortkomingen in de praktijk. De illustraties zijn recent, maar dat laat
onverlet dat er vele ontwikkelingen op de departementen zijn die maken dat
inmiddels de illustraties mogelijk hier en daar genuanceerd kunnen worden.
Zo kondigden naar aanleiding van de Rekenkamerrapporten verschillende bewindspersonen
verbeteracties aan of zegden toe de situatie nog eens kritisch te zullen bekijken.
Deze verbeteracties komen hier aan de orde voorzover zij een rijksbrede weerslag
hadden. De specifiek op het eigen departement gerichte acties zullen aan de
orde komen in toekomstig Rekenkameronderzoek naar toezicht bij de departementen. 5.2 Herstel van het politiek primaatEr vindt momenteel op veel plaatsen bij de Rijksoverheid een bezinning
op toezicht plaats. De meest markante ontwikkeling daarbij is het door het
kabinet met name naar aanleiding van het ZBO-rapport van de Rekenkamer ingezette
streven naar «herstel van het politieke primaat». In het kader
daarvan zijn van belang:• de (per september '96 tot stand gekomen) Aanwijzingen inzake ZBO's
van de minister-president;• de Rapportage Doorlichting Zelfstandige Bestuursorganen van de
ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën d.d. 10 maart 1997;• het begin 1998 aanhangig te maken voorstel voor een Kaderwet met
betrekking tot ZBO's. 5.3 Doorlichting specifieke toezichtsituatiesOnder auspiciën van Financiën vindt een doorlichting van en
heroriëntatie plaats op een aantal toezichtsituaties en -houders in de
financiële sector en de sectoren zorg en sociale zekerheid. Het gaat
dan om: de «Kleine röntgenfoto», die betrekking heeft op
onderlinge afstemming van het financieel toezicht en geleid heeft tot het
wetsvoorstel «Toezicht op toezicht» de «Grote röntgenfoto»,
waarin ook de sectoren zorg en sociale zekerheid zijn betrokken. 5.4 Visie-ontwikkelingDiverse departementen zijn bezig een integrale toezichtfilosofie binnen
hun departement te ontwikkelen. Het betreft in ieder geval de departementen
van VROM, ZSW, VWS, EZ, OCW, Justitie en Biza.Medio januari 1998 is door de minister van EZ het rapport Zicht op
toezicht van de MDW-werkgroep Toezicht op nutsvoorzieningen met een
bijbehorend kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer aangeboden. 5.5 Onderlinge afstemmingDe Rekenkamer is van mening dat voor al deze activiteiten onderlinge afstemming
en samenhang zeer gewenst is.Onlangs is de interdepartementaal samengestelde Commissie Holtslag in
het leven geroepen. Deze Commissie heeft zich onder andere ten doel gesteld
om een algemeen analysekader voor toezicht te ontwikkelen en voor de te onderscheiden
toezichtregimes de risico's voor de ministeriële verantwoordelijkheid
in kaart te brengen. Wellicht dat deze commissie ook een eerste
aanzet kan leveren voor de gewenste afstemming van toezichtactiviteiten in
de Rijksdienst.6 SLOTBESCHOUWINGDe Rekenkamer constateert op basis van een evaluatie van haar onderzoeken
naar toezicht op RWT's in de afgelopen jaren dat het toezicht in de praktijk
niet altijd in voldoende mate is ingericht op het waarmaken van de ministeriële
verantwoordelijkheid. Daarmee komen ook de wetgevende en controlerende taken
van de Staten-Generaal in het geding. Uit de evaluatie komt naar voren dat
niet alleen de uitvoering van het toezicht vaak te wensen overlaat, maar dat
er ook verschillen van opvatting bestaan over elementaire zaken als de omvang
van de ministeriële verantwoordelijkheid, het product en de functie van
toezicht.Van de recente ontwikkelingen zijn vooral «Europa» en «publiek-private
vermenging» (hybride organisaties) van belang voor de vormgeving van
het toezicht. De informatievoorziening vanuit hybride organisaties aan toezichthouders
is in het algemeen nog onvoldoende om zicht te krijgen op de eventuele doelmatigheidswinst
voor de publieke taakuitoefening en op eventueel optredende risico's voor
de publieke sector.Het in dit rapport opgenomen beoordelingskader moet toekomstig onderzoek
van de Rekenkamer naar toezicht op RWT's richten. Met de publicatie van dit
rapport wil de Rekenkamer komen tot een communicatie daarover met betrokkenen.
Er is bij de Rijksoverheid momenteel op veel plaatsen sprake van een bezinning
op toezicht. De verschillende activiteiten op toezichtgebied worden echter
onvoldoende op elkaar afgestemd. Meer onderlinge communicatie en afstemming
is onder andere gewenst ten behoeve van de coherentie in het toezichtbeleid.BIJLAGE 1 ONDERSCHEID TUSSEN RWT'S EN ZBO'SIn artikel 59, eerste lid, onder d, van de Comptabiliteitswet wordt onder
een rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT) verstaan een rechtspersoon
die een bij of krachtens wet geregelde taak uitoefent en daartoe geheel of
gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens wet ingestelde
heffingen. Op grond van artikel 59 Comptabiliteitswet heeft de Algemene Rekenkamer
bevoegdheden bij RWT's. Een zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) is een bestuursorgaan
dat eenzijdig voor derden bindende beslissingen kan nemen. Een ZBO is niet
hiërarchisch ondergeschikt aan een minister en is geen adviescollege
waarvan de adviestaak de hoofdtaak is. Vaak, maar niet altijd, valt eenzelfde
organisatie zowel onder het begrip RWT als onder het begrip ZBO. Het onderscheid
tussen ZBO's en RWT's is het volgende:Niet alle ZBO's zijn RWT's:de betreffende ZBO's voldoen dan niet aan één of meer van
de vereisten voor RWT's:• het orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid,• de taak is niet bij of krachtens wet geregeld,• het orgaan wordt niet uit een wettelijke heffing gefinancierd.Niet voldoen aan de eerste twee vereisten komt niet vaak voor. Vaker wordt
niet voldaan aan de derde vereiste: het betreffende ZBO vraagt dan een tarief
voor zijn diensten, waar de minister geen bemoeienis mee heeft (bv. een aantal
keuringsinstellingen)Niet alle RWT's zijn ZBO's:de betreffende RWT's kunnen geen eenzijdig bindende beslissingen nemen.Er zijn overigens meer RWT's dan ZBO's: scholen en Rijksmusea (met een
stichtingsvorm) bijvoorbeeld zijn wel RWT maar geen ZBO. BIJLAGE 2: AFBAKENING VAN TOEZICHT OP RWT'S1 InleidingDit rapport gaat over toezicht op RWT's. Toezicht op RWT's kan onderscheiden
worden van:• toezicht op burger en/of markt c.q. private activiteiten;• verwante activiteiten van de overheid als controle, inspectie,
handhaving en beleidsevaluatie. 2 Toezicht op private activiteitenHet toezicht op de RWT's zoals dat in dit rapport aan de orde komt betreft
het toezicht op de uitvoering van de publieke taak door de RWT. Het gaat dus
niet om toezicht op natuurlijke personen of om toezicht op private activiteiten.
Van dit laatste is bijvoorbeeld bij marktregulering c.q. het mededingingstoezicht
sprake. Wel komen private activiteiten en het toezicht daarop, zoals het mededingingstoezicht
e.d. in dit rapport aan de orde voor zover deze de uitvoering van een wettelijke
taak raken, zoals bij hybride organisaties. 3 Verwante activiteiten 3.1 HandhavingHet toezicht als hier bedoeld verschilt eveneens van het toezicht als
bedoeld in Hoofdstuk 5 «Handhaving», Afdeling 5.2 «Toezicht
op de naleving» van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). Deze afdeling handelt over de rechten en plichten van de toezichthouder.
Onder toezichthouder wordt daarbij verstaan een (natuurlijke) persoon, bij
of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de
naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat
toezicht is wordt in de Awb niet nader omschreven.Het (handhavings)toezicht als bedoeld in de Awb verschilt in die zin van
het in dit rapport bedoelde toezicht op RWT's, dat het bij dit laatste uitsluitend
gaat om het toezicht op de uitvoering van een publieke taak. Het handhavingstoezicht
heeft ook en vooral betrekking op private activiteiten. Bovendien ook al berust
de uitvoering van de wettelijke taak per definitie op een wettelijke regeling,
deze uitvoering is zelden uitputtend in de betreffende wettelijke voorschriften
geregeld. Bovendien gaat het ook niet zozeer om toezicht door natuurlijke
personen als wel om toezicht door ministeries en/of onafhankelijke organen.
Overigens is de grens tussen toezicht op RWT's als in dit rapport bedoeld
en het toezicht als bedoeld in de Awb niet altijd scherp te trekken.Daarnaast geeft de Awb in hoofdstuk 4 nog enige (vorm-)voorschriften voor
toezicht op bestuursorganen. Deze hebben betrekking op goedkeuring en vernietiging
van besluiten van die bestuursorganen. Voor zover RWT's ZBO's zijn, zijn deze
bepalingen ook voor toezicht op RWT's van toepassing. 3.2 OpsporingVan belang is de bij de behandeling van het voorstel voor de Awb in de
Tweede Kamer aan de orde gestelde relatie tussen toezicht en opsporing van
strafbare feiten (Memorie van Toelichting, p. 135–136 en Nota naar aanleiding
van het Eindverslag, p. 49). Toezicht wordt in de Awb weliswaar gezien als
een bestuurlijke activiteit, maar de overgang tussen toezicht en opsporing
is een vloeiende. Dit is vooral van belang indien, zoals vaak
voorkomt, één en dezelfde persoon zowel opsporings- als toezichtsbevoegdheden
heeft. Het verschil tussen toezicht en opsporing is vooral belangrijk voor
wat betreft de verplichting tot het verstrekken van inlichtingen door de onder
toezichtgestelde: bij toezicht is hij op grond van de Awb verplicht alle inlichtingen
te verstrekken die gevraagd worden, maar bij strafrechtelijke opsporing dient
de toezichthouder de verdachte te wijzen op zijn recht om te zwijgen (artikel.
29 Wetboek van Strafvordering). Dit kan van belang zijn bij constatering van
strafbare feiten in het kader van toezicht op RWT's. 3.3 InspectieHet begrip inspectie wordt gebruikt zowel voor het handhavingstoezicht
als bedoeld in de Awb als voor het in dit rapport bedoelde toezicht op de
uitoefening van een publieke taak door RWT's. Uitsluitend in laatstbedoelde
zin komen inspecties in dit rapport aan de orde. 3.4 ControleVoorts kan nog een onderscheid worden gemaakt tussen toezicht als gedefinieerd
en wat gewoonlijk onder controle wordt verstaan. Het meest wezenlijk onderscheid
tussen toezicht en controle (en dat geldt ook voor strafrechtelijke wetshandhaving)
is, dat een toezichthouder – bestuurlijk – kan bijsturen of corrigeren.
De «echte» controle- of opsporingsinstanties hebben die mogelijkheid
niet. Zo wordt b.v. in de strafrechtelijke sfeer de follow-up van hun bevindingen,
zoals vervolging en berechting, gedaan door andere organen. Een controleur
beoordeelt informatie en verstrekt soms informatie, eventueel ook aan de toezichthouder.
Hij neemt echter geen bestuursbeslissingen, de toezichthouder wel. Toezicht
houden omvat dus meer dan controleren alleen, het omvat ook het element van
correctie. In het Ctsv-rapport, waarin aan toezicht dezelfde dimensies als
in de hiervoor gegeven definitie worden onderscheiden, wordt in dit verband
wel een onderscheid gemaakt tussen signalerend toezicht en geïntegreerd
toezicht1. Bij signalerend toezicht ontbreekt
de mogelijkheid van interventies en bij geïntegreerd toezicht zijn er
wel interventiemogelijkheden. Gesteld wordt dat geïntegreerd toezicht
de meest voorkomende figuur is en dat signalerend toezicht in feite alleen
door de Rekenkamer wordt uitgeoefend.3.5 Onderscheid toezicht/beleidsevaluatieTenslotte kan er nog onderscheid worden gemaakt tussen twee doelen van
informatieverwerving, namelijk informatieverwerving in het kader van toezicht
en informatieverwerving in het kader van beleidsevaluatie. Bij het toezicht
gaat het om informatie die betrekking heeft op de vooraf aan de RWT gestelde
eisen. De evaluatie-informatie zal een breder terrein bestrijken. Wel zal
toezicht vaak ook een deel van de evaluatie-informatie opleveren.Er kan in dit verband ook nog een onderscheid worden gemaakt tussen de
korte termijn en de lange termijn. Het op orde brengen van het toezicht c.q.
de toezichtketen is een zaak van de lange termijn. Het nog niet op orde zijn
van de toezichtfunctie betekent dat op korte termijn extra eisen aan de beleidsevaluatiefunctie
worden gesteld. BIJLAGE 3: REKENKAMERONDERZOEKEN TOEZICHT 1995–1997In de periode 1995–1997 heeft de Rekenkamer in een aantal onderzoeken
over uiteenlopende onderwerpen aandacht besteed aan toezicht. Hieronder volgt
een opsomming van die onderzoeken, waarbij tevens de conclusies van de Rekenkamer
op het gebied van toezicht en de reactie van de verantwoordelijke minister
aan bod komen. 1 Departementsoverstijgende Rekenkameronderzoeken 1.1 Onderzoek Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële
verantwoordelijkheid>(Tweede Kamer 1994–1995, 24 130, nr. 3, 28 maart 1995)De Rekenkamer verrichtte in 1993 en 1994 onderzoek naar de wijze waarop
de ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen
(die een publieke taak hebben zonder dat ze hiërarchisch onder een minister
vallen) is geregeld en naar de wijze waarop ministers in de praktijk aan deze
verantwoordelijkheid invulling geven. De Rekenkamer heeft 162 van de 189 zelfstandige
bestuursorganen (ZBO's) betrokken in haar onderzoek. De minister dient te
beschikken over bepaalde bevoegdheden om toezicht op de ZBO's uit te kunnen
oefenen. Uit het onderzoek bleek onder andere dat voor 31 organen noch de
minister noch een andere toezichthouder de bevoegdheid heeft om inlichtingen
te vragen. De Rekenkamer meent dat de ministers in veel gevallen onvoldoende
bevoegdheden hebben om hun algemene verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein
waarop de organen actief zijn en voor het begrotingsgeld dat met de uitvoering
van de publieke taken door de organen gemoeid is, te kunnen dragen. Slechts
voor 30% van de organen was een evaluatierapport beschikbaar dat voldeed aan
de eisen die de Rekenkamer daaraan stelt.Voorts constateerde de Rekenkamer dat bij 41 organen ambtenaren van het
ministerie als lid zitting hadden in het bestuur. De Rekenkamer wijst op het
risico van vermenging van verantwoordelijkheden dat in deze situatie op kan
treden.De Rekenkamer heeft de ministers aanbevolen:– meer helderheid te scheppen t.a.v. de vraag welke organen gerekend
moeten worden tot de ZBO's– de regelgeving voor deze organen zodanig aan te passen dat duidelijkheid
ontstaat over taken, bekostigingswijze, samenstelling en inrichting ervan– in de regelingen de door de Rekenkamer noodzakelijk geachte bevoegdheden
voor toezicht van de ministers/toezichthouders op te nemen – scherper toe te zien op het verkrijgen van informatie die de organen
krachtens de regeling aan het ministerie dienen te zenden– voorwaarden te scheppen om de binnenkomende verantwoordingsinformatie
te beheren en te bewaken– zorgvuldig kennis te nemen van de door de ZBO's toegezonden verantwoordingsinformatie
en naar aanleiding daarvan, indien nodig, actie te ondernemen– ZBO's regelmatig te evalueren op hun functioneren, taakuitoefening
en effectiviteit. 1.2 Onderzoek Vergunningen(Tweede Kamer 1995–1996, 24 656, nrs. 1–2, 29 maart 1996)De Rekenkamer heeft de inzet van het beleidsinstrument vergunningen door
de rijksoverheid en het proces van verlening en handhaving van vergunningen
bij 100 vergunningstelsels onderzocht. Geconcludeerd werd dat
de verlening en handhaving van vergunningen op een aantal onderdelen tekort
schoot. Bij circa 70% van de stelsels ontbraken richtlijnen voor de gegevenscontrole,
bovendien was de handhaving van de naleving van vergunningen niet bij alle
stelsels voldoende.In reactie op het Rekenkameronderzoek zegde een aantal ministers toe het
vergunningsinstrument kritisch te zullen bekijken. 1.3 Rechtmatigheidsonderzoek 1996(Tweede Kamer 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2, 28 augustus
1997)In het rechtmatigheidsonderzoek 1996 is toezicht een aandachtspunt.Hierover wordt opgemerkt dat bij steeds meer ministeries een scheiding
is aangebracht tussen beleid en uitvoering, waarbij de uitvoering op afstand
van het ministerie wordt gezet. Deze afstand kan variëren van een speciale
uitvoerende dienst die nog wel deel uitmaakt van de rijksoverheid tot territoriaal
of functioneel gedecentraliseerde uitvoering. Voor zover de ministers verantwoordelijk
zijn voor het beleid, moeten ze, hoe de afstand ook is vormgegeven, toezicht
houden op de uitvoering. De rechtmatigheid van de besteding en de mate waarvoor
het rijk daarvoor verantwoordelijk kan worden gesteld is één
van de centrale problemen bij de verschillende vormen van toezicht. Bijzondere
vormen van toezicht zijn nodig voor de besteding van Europese gelden en voor
de premiesector.In het rechtmatigheidsonderzoek heeft de Rekenkamer bij verschillende
ministeries gebreken of onduidelijkheden in het toezicht gesignaleerd (Buitenlandse
zaken, OCenW, VROM en VWS). Toezicht op besteding van Europese gelden vormt
soms ook een probleem (Biza, EZ en SZW). 1.4 Informatievoorziening bij uitvoering EU-beleid(Tweede Kamer 1997–1998, 25 735, nrs 1–2, 13 november
1997)De Rekenkamer onderzocht de informatievoorziening van het ministerie van
Financiën, het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en het
ministerie van Economische Zaken over de uitvoering van drie beleidsterreinen
van de Europese Unie, respectievelijk de heffing en inning van invoerrechten,
de marktordening suiker, isoglucose en insuline en het structuurbeleid in
regio's met afnemende industriële activiteit. Het gaat hierbij om beleidsterreinen
die betrekking hebben op de drie belangrijkste geldstromen van de EG.De Rekenkamer concludeerde dat de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden
van de bij de uitvoering betrokken organen op de drie terreinen voldoende
duidelijk zijn vastgelegd. De informatievoorziening van de drie ministers
voldoet aan de door de EU gestelde eisen. Op een aantal punten zijn er nog
tekortkomingen: één daarvan is dat er op alle drie de terreinen
tekortkomingen bestaan in de controle door de uitvoerende organen.De bewindspersonen schreven in hun reacties op het rapport dat zij de
bevindingen en aanbevelingen van de Rekenkamer in belangrijke mate onderschreven.
Zij onderschreven overigens niet allemaal de conclusies over de reikwijdte
van de ministeriële verantwoordelijkheid. 2 Binnenlandse Zaken Ontwikkeling en herverdeling politiesterkte 1994–1995(Tweede Kamer 1996–1997, 25 385, nrs.1–2, 5 juni 1997)De Algemene Rekenkamer heeft een onderzoek uitgevoerd naar de politiesterkte,
als vervolg op de drie eerder uitgevoerde onderzoeken: Politiesterkte (1994),
Beheer in het nieuwe politiebestel (1995) en Vaststelling bijdragen
politie (1996). Uit het onderzoek bleek dat de informatievoorziening in de
jaren 1994–1995 nog aanzienlijke tekortkomingen vertoonde. De informatie
in het in 1993 ontwikkelde Beleidsinformatiesysteem Politie (BIS) voorziet
nog niet in de behoefte aan betrouwbare informatie over de capaciteit van
de korpsen en de besteding van het politiebudget. De Rekenkamer beveelt aan
de betrouwbaarheid van de sterkte-informatie in het BIS en in de jaarrekeningen
aan de korpsen te verbeteren door:– de te hanteren definities en uitgangspunten te verduidelijken
en vast te stellen– minimaal éénmaal per jaar te controleren of personeel
daadwerkelijk in dienst is in een maand waarover salaris is betaald (aanwezigheids-
controle)– de t.b.v. het BIS aangeleverde informatie door een externe accountant
te laten beoordelen– gegevens op te nemen over de instroom bij de korpsen vanuit het
Landelijke Selectie- en Opleidingsinstituut Politie– de aan het BIS te stellen voorwaarden op te nemen in een structuurschets
voor de informatievoorziening.Om de gewenste verdeling van de politiesterkte over de regio's tot stand
te brengen is een actiever herplaatsingsbeleid nodig. Bij enkele regio's is
hiermee een begin gemaakt, o.a. door samenwerkingsverbanden aan te gaan. De
Rekenkamer beveelt aan deze initiatieven tot alle regio's uit te breiden.De ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie vonden het rapport een
bevestiging van de koers die zij hebben uitgezet. Op onderdelen verschilden
zij wel met de Rekenkamer van mening. 3 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 3.1 Derde-geldstroomactiviteiten bij universiteiten(Tweede Kamer 1994–1995, 24 100, nrs. 1–2, 2 maart 1995)De universiteiten mogen de opbrengsten van derde-geldstroomactiviteiten
(eigen inkomsten) naar eigen inzicht besteden, mits zij binnen het taakgebied
van de universiteit blijven. De Rekenkamer heeft een onderzoek verricht naar
derde-geldstroomactiviteiten op het gebied van onderwijs en onderzoek bij
de dertien Nederlandse universiteiten.De Rekenkamer was van mening dat het financieel beheer van derde-geldstroomactiviteiten
bij de universiteiten verbetering behoefde. Het door de colleges van bestuur
uitgeoefende toezicht droeg onvoldoende bij aan een toereikend financieel
beheer. Ook het toezicht van de verantwoordelijke ministers waarborgde de
toereikendheid van het financieel beheer in onvoldoende mate.De ministers van Onderwijs en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij schreven in hun reactie het begrijpelijk te vinden dat bij de
universiteiten het accent meer heeft gelegen op het verwerven van derde-geldstroomactiviteiten
dan op het beheer ervan. Wel gaven zij aan dat het aanbrengen van verbeteringen
voor hen een punt van aandacht zou zijn. Daarbij deden de ministers een aantal
concrete toezeggingen, waaronder het opnemen in een in te voeren controleprotocol
van attentiepunten voor de controle op de derde-geldstroom.3.2 Doelmatigheid bekostiging onderwijsvernieuwingsprojecten(Tweede Kamer 1994–1995, 24 230, nrs. 1–2, 22 juni 1995)De Rekenkamer onderzocht of een aantal organisatorische voorzieningen,
dat een doelmatige bekostiging van onderwijsvernieuwingsprojecten zou kunnen
waarborgen, aanwezig was.Een van de conclusies was dat de Rekenkamer de kwaliteit van het financieel
toezicht voldoende achtte. 3.3 Financieel toezicht op omroepverenigingen(Tweede Kamer 1996–1997, 25 120, nrs. 1–2, 11 december
1996)De Rekenkamer deed onderzoek naar het financiële toezicht van het
Commissariaat voor de Media op de omroepverenigingen over de boekjaren 1993
en 1994 en naar de wijze waarop de bewindspersoon die verantwoordelijk is
voor het omroepbestel, toezicht hield op het Commissariaat.De Rekenkamer concludeerde dat de uitvoering van het financiële toezicht
van het Commissariaat op de omroepverenigingen gebreken vertoonde. De controle
beperkte zich tot de verantwoordingen van de omroepverenigingen, terwijl het
financieel beheer buiten beschouwing bleef. Het Commissariaat heeft op zichzelf
voldoende wettelijke instrumenten voor het financiële toezicht.De Rekenkamer is van oordeel dat de minister niet genoeg instrumenten
heeft om zijn toezichthoudende rol ten opzichte van het Commissariaat waar
te kunnen maken. Zo zou de minister het recht moeten krijgen op inzage in
de administratie van het Commissariaat, algemene voorschriften te geven voor
het financieel beheer door het Commissariaat en maatregelen te treffen als
het Commissariaat niet naar behoren functioneert.In zijn reactie gaf het Commissariaat aan verbeteringen in de organisatie
en uitvoering van het financiële toezicht aan te zullen brengen. De minister
gaf aan in algemene zin bereid te zijn het toezichtregime te willen verbeteren.
Een bezinning op het toezicht werd volgens Commissariaat en minister niet
nodig geacht omdat in 1995 de mediawetgeving was aangescherpt. Die aanscherping
kan echter volgens de Rekenkamer niet in de plaats treden van het ontwikkelen
van een samenhangende visie hoe het toezicht in te zetten en wat de betekenis
van het financiële toezicht is met het oog op de toekomst van het publieke
bestel. 3.4 Beheersing vervangingsuitgaven in primair en voortgezet
onderwijs(Tweede Kamer 1996–1997, 25 220, nrs. 1–2, 6 februari
1997)De Rekenkamer heeft de uitvoering van de wettelijke taak betreffende het
Vervangingsfonds en het toezicht beoordeeld in het licht van het beheersen
van de vervangingsuitgaven.Bij de inwerkingtreding van het Vervangingsfonds vertoonde de opzet van
het toezicht door de minister tekortkomingen. Bovendien was het geautomatiseerde
administratieve systeem op dat moment niet volledig operationeel, terwijl
de registratie van afwezigheid en vervanging op de scholen niet voldoende
betrouwbaar was om te voorzien in relevante beleidsinformatie.Het toezicht door de minister was onvoldoende effectief met betrekking
tot beheersing van de vervangingsuitgaven. De minister heeft onvoldoende gebruik
gemaakt van zijn bevoegdheid tot het treffen van corrigerende maatregelen.De minister reageerde kritisch op de bevindingen en conclusies. Volgens
hem worden de vervangingsuitgaven wel degelijk beheerst, aangezien het budget
voortdurend is gedaald.3.5 Financieel toezicht op omroepverenigingen(Tweede Kamer 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2, 28 augustus
1997)De Rekenkamer was van mening dat de uitvoering van het financiële
toezicht gebreken vertoonde. De controles van het Commissariaat voor de Media
beperkten zich tot de verantwoordingen van de omroepverenigingen terwijl het
financieel beheer buiten beschouwing bleef. De Rekenkamer was van mening dat
het Commissariaat ook toezicht moet houden op het financieel beheer van de
omroepverenigingen. De Rekenkamer stelde vast dat het ministerie geen zicht
had op de rechtmatigheid van de bestedingen door omroepverenigingen. Vanwege
de genoemde tekortkomingen had de Rekenkamer onzekerheid omtrent de rechtmatigheid
van de afrekening in 1996 tot een bedrag van f 877 miljoen.De minister was van mening dat het ministerie wel degelijk inzicht heeft
in de rechtmatigheid van de bestedingen door de omroepverenigingen. Volgens
de minister is het Commissariaat voor de Media door de wettelijk verplichte
verantwoordingen in staat een gefundeerd oordeel te geven over de besteding
van de inkomsten van de omroepverenigingen aan programma's. De staatssecretaris
heeft tijdens de behandeling van het rapport in de Commissie voor de Rijksuitgaven
en de vaste commissie voor OCenW toegezegd om in algemene zin te bezien of
het toezichtregime nog verder kon worden verbeterd.4 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Toezicht op woningcorporaties(Tweede Kamer 1995–1996, 24 871, nrs. 1–2, 5 september
1996)De Rekenkamer onderzocht de wijze waarop het toezicht op basis van het
Besluit beheer sociale huursector (BBSH) functioneerde. Zowel opzet als werking
werden in het onderzoek betrokken.Het doel van het onderzoek was na te gaan of:• de toezichtinstrumenten die in het BBSH geregeld zijn toereikend
zijn om te waarborgen dat corporaties conform hun wettelijke taken (gaan)
handelen;• het Rijk doelmatig toezicht houdt.De Rekenkamer concludeerde dat het nieuwe systeem van toezicht in de sociale
huursector in de eerste werkingsjaren onvoldoende functioneerde. Bij opzet
en vooral werking van het toezicht constateerde zij tekortkomingen. Hierdoor
heeft het ministerie van VROM niet genoeg inzicht in de prestaties van de
woningcorporaties en in het toezicht daarop door de gemeenten. Ook concludeerde
zij dat het Rijk, ondanks het ontbreken van informatierecht bij de gemeenten,
meer actie had moeten nemen om te inventariseren hoe de gemeenten in de praktijk
invulling gaven aan hun toezichtstaken. Voorts concludeerde de Rekenkamer
dat de staatssecretaris zich onvoldoende op de hoogte had gesteld van de mate
waarin gemeenten en corporaties de procedure voor besluiten van aanmerkelijk
belang volgen. De kwaliteit van de volkshuisvestingsverslagen van corporaties
schoot ernstig tekort.Bovendien moeten de cijfermatige kerngegevens over de prognoses, het woningbezit
en het verhuren, die corporaties jaarlijks bij de staatssecretaris indienen,
met voorzichtigheid worden gehanteerd, omdat geen zekerheid bestaat over de
juistheid ervan.De staatssecretaris van VROM onderschreef de conclusies van de Rekenkamer.5 Verkeer en Waterstaat Tankcleaning Rotterdam en andere havenontvangstinstallaties(Tweede Kamer 1995–1996, 24 715, nrs. 1–2, 8 mei 1996)De Rekenkamer heeft een onderzoek uitgevoerd naar havenontvangstinstallaties.
Aanleiding voor het onderzoek waren geconstateerde milieudelicten en subsidiefraude
bij Tankcleaning Rotterdam (TCR).Geconstateerd werd dat de ministeries onvoldoende duidelijk actie hebben
ondernomen om TCR op het rechte pad te houden, hoewel hun controlediensten
veelvuldig milieuovertredingen constateerden. De departementen werkten zowel
bij de vergunningverlening als bij het toezicht langs elkaar heen. De Rekenkamer
concludeerde verder dat Rijkswaterstaat onvoldoende toezicht heeft gehouden
op de besteding van de subsidiebedragen, hoewel er tijdens de bouw van de
installatie indicaties waren dat TCR zich niet hield aan de subsidievoorwaarden.Het onderzoek van de Rekenkamer wees verder uit dat het overheidsoptreden
rondom TCR niet uniek was. Dezelfde tekortkomingen werden in sommige gevallen
geconstateerd bij de keuze en subsidiëring van en het toezicht op andere
havenontvangstinstallaties.De ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM onderschreven de conclusies
van de Rekenkamer en kondigden in lijn met de gedane aanbevelingen maatregelen
aan om de samenwerking te verbeteren en de handhaving te intensiveren.6 Economische Zaken Subsidieregeling Waterschade 1994(Tweede Kamer 1995–1996, 24 830, nrs. 1–2, 29 augustus
1996)Op grond van deze regeling kunnen niet-agrarische ondernemers een financiële
tegemoetkoming ontvangen voor schade door de hoge waterstanden in de Maas
in december 1993. De Rekenkamer onderzocht het financieel beheer van de regeling
(met name de waarborgen in de regeling voor een juiste toekenning van de uitkeringen
en de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (m&o), alsmede de
uitvoering van de regeling.De Rekenkamer concludeerde dat er voldoende waarborgen waren voor een
juiste toekenning van de uitkeringen en bestrijding van m & o. De Rekenkamer
merkte wel op dat de onderbouwing van de schaderegistraties niet gecontroleerd
kon worden doordat de schade-experts geen expertiserapporten hoefden in te
leveren. De uitvoering van de regeling (voorlichting, onderbouwing van beslissingen,
functiescheidingen en afhandeling van bezwaren) werd als goed beoordeeld.
De wijze waarop het ministerie de uitvoering van de regeling heeft gecontroleerd
vertoonde echter tekortkomingen.De minister was van mening dat er door de volledige betrokkenheid van
accountants bij de opzet van de regeling geen onduidelijkheid was geweest
over de te verrichten controlewerkzaamheden. Hij zegde toe dat het tijdig
formuleren en starten van de controle-opdracht in de toekomst extra aandacht
zou krijgen. Hij was tenslotte van mening dat aan een beslissing om op de
schaderegistraties extra controles toe te passen altijd een kosten-batenafweging
vooraf moet gaan.7 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Keuring van vleeskalveren(Tweede Kamer 1997–1998, 25 685, nrs. 1–2, 21 oktober
1997)De Rekenkamer onderzocht de opzet en uitvoering van de keuring van vleeskalveren
op het gebruik van verboden stoffen.De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is verantwoordelijk
voor de controle op het gebruik van verboden stoffen in de mesterijen. Het
ministerie laat deze controle in de praktijk over aan de particuliere Stichting
Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector, zonder dat het ministerie voldoende
waarborgen heeft gecreëerd voor een deugdelijk toezicht op de keuringen.
Bovendien aanvaardt LNV geen enkele verantwoordelijkheid voor het functioneren
van de Stichting.De minister van LNV heeft op alle onderdelen van de keuringsketen van
vleeskalveren verbeteringen in gang gezet, ondanks het feit dat hij in zijn
reactie de bevindingen van de Rekenkamer hier en daar nuanceerde. 8 Sociale Zaken en Werkgelegenheid 8.1 Fondsbeheer in de sociale zekerheid(Tweede Kamer 1995–1996, 24 065, nrs. 1–2, 2 februari
1995)De Rekenkamer verrichtte een onderzoek naar het beheer bij drie fondsen
van het stelsel van sociale zekerheid, die tezamen in 1992 f 57 miljard
uitgaven. Het betrof de Algemene Kas, beheerd door de Ziekenfondsraad, het
Ouderdomsfonds, beheerd door de Sociale Verzekeringsbank en het Arbeidsongeschiktheidsfonds,
beheerd door het bestuur van dit fonds.In de wet- en regelgeving is de verantwoordelijkheid van de toezichthouders
geregeld om zich te verzekeren van de rechtmatigheid van de geldstromen. Uit
het onderzoek naar het toezicht door de Sociale Verzekeringsraad op het Arbeidsongeschiktheidsfonds
en het Ouderdomsfonds bleek de Rekenkamer dat het toezichtbeleid op het beheer
van de fondsen nog nauwelijks was uitgewerkt en nog niet was uitgevoerd.De Rekenkamer ging voor de drie onderzochte fondsen na welke invloed het
al dan niet combineren van de functies toezicht, distributie en beheer op
de taakuitvoering van het beheer had. Bij de fondsbeheerders waar functies
waren gecombineerd bleken voldoende voorzieningen te zijn getroffen om ieder
van de functies tot haar recht te laten komen.De minister van VWS zegde toe zich aan de hand van de bestaande activiteiten
nogmaals te beraden of er doublures of witte vlekken in de loop der jaren
zijn ingeslopen. 8.2 Premie-inning door bedrijfsverenigingen en Belastingdienst(Tweede Kamer 1995–1996, 24 630, nrs. 1–2, 13 maart 1996)De Rekenkamer verrichtte een onderzoek naar de inning van de premies voor
de werknemersverzekeringen en de volksverzekeringen in 1994.De tot 1 januari 1995 met het toezicht op de premie-inning belaste Toezichtkamer
van de Sociale Verzekeringsraad had nauwelijks inzicht in de juistheid van
de door de bedrijfsverenigingen geïnde premies. De plannen van de nieuwe
toezichthouder, het Ctsv, voorzien in opzet wel op een goede wijze in het
toezicht op de premie-inning.De ministers van Financiën, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en het Ctsv reageerden positief op de belangrijkste aanbevelingen. 8.3 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden(Tweede Kamer 1995–1996, 24 830 nrs. 1–2, p. 189–195,
29 augustus 1996)Begin 1996 onderzocht de Rekenkamer het financieel beheer van de «Subsidieregeling
experimenten activering van uitkeringsgelden» in 1995. De onderzochte
subsidieregeling is in het algemeen bekend als de Melkert-2 regeling.
De Rekenkamer concludeerde dat de subsidievoorwaarden in de Subsidieregeling
onvoldoende duidelijk waren omschreven en dat de uitvoering van de regeling
door het ministerie veel te wensen over liet. De subsidievoorwaarden boden
door hun onvoldoende invulling nauwelijks aanknopingspunten voor controle,
wat het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik vergrootte. Daarnaast beoordeelde
de Rekenkamer de gevraagde informatie als onvoldoende. Zij kwam tot de eindconclusie
dat het financieel beheer van de Subsidieregeling onordelijk en oncontroleerbaar
was, waardoor niet was gewaarborgd dat het geld besteed werd aan het doel
waarvoor het beschikbaar was gesteld.De minister meende dat de bevindingen en conclusies van de Rekenkamer
op belangrijke onderdelen nuancering behoefden. Zo is er wel aandacht geweest
voor M- en O-aspecten bij de totstandkoming van de regeling, hoewel dat niet
uit documenten blijkt. Over de informatievoorziening merkte de minister onder
meer op dat uit de bij de subsidie aanvragen te verstrekken projectomschrijving
en begroting veel van de door de Rekenkamer bedoelde informatie kan worden
ontleend. In het Rechtmatigheidsonderzoek 1997 (TK 1996–1997, 25 470,
nrs. 1–2, p. 211, 28 augustus 1997) constateerde de Rekenkamer overigens
dat het financieel beheer, waaronder de voorschotverstrekking, informatievoorziening,
administratieve organisatie en bijsturing van de projecten is verbeterd.8.4 Fonds Voorheffing Pensioenverzekering(Tweede Kamer 1996–1997, 25 401, nrs. 1–2, 19 juni 1997)Onderzocht is of de regelgeving bij en krachtens de wet FVP actueel, sluitend
en uitvoerbaar is. Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat het fonds geprivatiseerd
zou worden. Eén van de aanbevelingen voor het geprivatiseerde FVP heeft
betrekking op het toezicht: het is van belang het toezicht goed te regelen,
niet alleen op de financiën (financieel beheer en beleggingsvoorschriften),
maar ook op de uitvoering van de Bijdrageregelingen (uitvoering van de opgedragen
taak: krijgt ieder waar hij recht op heeft en is sprake van doelmatige uitvoering). 8.5 Ontvlechting en marktwerking in de sociale zekerheid(Tweede Kamer 1996–1997, 25 402, nrs. 1–2, 19 juni 1997)Bij de vormgeving van het nieuwe systeem van uitvoering in de sociale
zekerheid spelen «scheiding van beleid en uitvoering» en «marktwerking»
een belangrijke rol. De combinatie van beide factoren leidde op het terrein
van sociale zekerheid tot het ontstaan van holdings, waarin zowel publieke
als private activiteiten worden verricht.De Rekenkamer onderzocht onder andere of de risico's van de gecombineerde
uitvoering van publieke taken en private activiteiten in holdings voor de
recht- en doelmatige uitvoering van de publieke taken in regelgeving en door
middel van toezicht voldoende zijn afgedekt.De Rekenkamer was van oordeel dat de bevoegdheden van het Ctsv niet toereikend
zijn om voldoende inzicht in de uitvoeringspraktijk te krijgen. Hierdoor kon
het Ctsv niet nagaan in hoeverre publiek-private constructies de doelmatigheid
bevorderen.In zijn reactie gaf de minister van SZW aan de conclusies van de Rekenkamer
niet volledig te onderschrijven. Alle op dat moment voorzienbare risico's
waren volgens de minister voldoende afgedekt door de vigerende regelgeving.
In haar nawoord vraagt de Rekenkamer de minister om zijn toetsingskader voor
marktwerking te preciseren.9 Volksgezondheid, Welzijn en Sport 9.1 Subsidieverlening door de Ziekenfondsraad(Tweede Kamer 1994–1995, 24 210 nrs. 1–2, 8 juni 1995)De Rekenkamer voerde tussen november 1993 en november 1994 een onderzoek
uit naar de subsidieverlening door de Ziekenfondsraad in de periode 1989 –
1994, en naar de rol van de staatssecretaris belast met volksgezondheid, respectievelijk
de minister van VWS.De Rekenkamer constateerde dat er voor de zorgsubsidiëring geen inventarisatie,
noch prioriteitsstelling had plaatsgevonden van knelpunten, zorgbehoeften
en doelgroepen, zodat niet goed beoordeeld kon worden of de ingestelde regelingen
ook de meest zinvolle waren. De gebrekkige aansturing leidde tot een onoverzichtelijk
en moeilijk beheersbaar complex van elkaar overlappende subsidieregelingen.De Rekenkamer is verder van oordeel dat de Ziekenfondsraad door een te
beperkte inhoudelijke evaluatie onvoldoende inzicht hield op de realisatie
van zijn beleidsdoelstellingen.De Ziekenfondsraad schreef in zijn reactie dat de Rekenkamer in haar oordeel
onvoldoende rekening heeft gehouden met de onduidelijkheid over de voortgang
van de stelselherziening in de onderzochte periode. De minister van VWS verwachtte
dat met het uitbrengen van de nota zorg in het regeerakkoord (kamerstuk 24 124)
een proces op gang is gebracht om de negatieve gevolgen van deze onduidelijkheid
te verhelpen.9.2 Verhaalsrecht in de Ziekenfondswet(Tweede Kamer 1996–1997, 25 025, nrs. 1–2, 26 september
1996)De Rekenkamer heeft onder andere onderzocht hoe de ziekenfondsen het verhaalsrecht
in de jaren 1990–1994 uitvoerden en hoe de Ziekenfondsraad daarop toezicht
hield.Geconcludeerd werd dat het toezicht van de Ziekenfondsraad op de uitvoering
van het verhaalsrecht door de ziekenfondsen in opzet voldoende was. De Ziekenfondsraad
geeft echter op dit punt weinig sturing aan de ziekenfondsen en treft ook
zelden maatregelen om de uitvoering zo nodig te verbeteren.De minister bestreed de conclusies van de Rekenkamer. In haar reactie
gaf zij aan dat zij via het toezicht van de Ziekenfondsraad jaarlijks zekerheid
krijgt over de uitvoering van de ziekenfondsverzekering. Ook was er volgens
haar wel degelijk een beleidsvisie op het verhaalsrecht in de volksverzekeringen
en in de werknemersverzekeringen, waaronder de Ziekenfondswet. Deze visie
was neergelegd in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp voor de opneming
van het verhaalsrecht in de volksverzekeringen.9.3 Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen(Tweede Kamer 1996–1997, 25 235, nrs. 1–2, 20 februari
1997)Met de invoering van de Wet op de toegang tot de ziektekostenverzekering
(WTZ) in 1986 zijn particuliere ziektekostenverzekeraars verplicht bepaalde
groepen verzekerden te accepteren zoals 65-plussers.De Rekenkamer concludeerde (onder andere) dat zowel de wetgever als het
ministerie bij de invoering van de WTZ onvoldoende duidelijk is geweest over
het gewenste toezicht van de Verzekeringskamer. Dit heeft er toe geleid dat
nog onduidelijkheid bestaat over het door de Verzekeringskamer op de SUO uit
te voeren toezicht.De minister kon zich op hoofdlijnen vinden in de conclusies van de Rekenkamer.9.4 Zicht en toezicht op gevolgen concernvorming zorgverzekeraars(Tweede Kamer 1996–1997, 25 236, nrs. 1–2, 20 februari
1997)De Rekenkamer onderzocht of de minister van VWS en de Ziekenfondsraad
inzicht hebben in de concernstructuren waarbinnen de ziekenfondsen opereren,
zodat zij de risico's van het samengaan van ziekenfondsen en particuliere
zorgverzekeraars kunnen inschatten.De Rekenkamer kwam onder meer tot de conclusie dat de huidige wet- en
regelgeving niet meer is toegesneden op de situatie waarin een zorgverzekeraar
binnen een concernstructuur opereert. Doordat de Ziekenfondsraad onvoldoende
inzicht heeft in de concernstructuur, onttrekken zaken als de informatie-uitwisseling
tussen de onderdelen van het concern, de kostentoedeling en de aangegane deelnemingen
zich deels aan zijn waarneming. Daardoor kan hij de risico's die het samengaan
van ziekenfondsen en particuliere zorgverzekeraars met zich mee kan brengen,
onvoldoende vaststellen.Het toezichtbeleid van de Commissie Toezicht Uitvoeringsorganisatie van
de Ziekenfondsraad bleek onvoldoende gericht te zijn op het verkrijgen van
volledig inzicht in de concernstructuur en de daarmee samenhangende risico's
van vermenging van publieke en private middelen en belangen.In haar reactie op het Rekenkamerrapport gaf de minister te kennen dat
volgens haar en de Ziekenfondsraad volledig inzicht in de concernvorming geen
voorwaarde was voor toereikend toezicht. Met de door de departementale accountantsdienst
als goed beoordeelde onderzoeken van de accountantsdienst van de Ziekenfondsraad
zou in beginsel adequaat toezicht gewaarborgd zijn. Een ambtelijke werkgroep
was inmiddels gevraagd te adviseren over toereikendheid van wet- en regelgeving
voor optimaal toezicht en binnenkort zou een totaalvisie op het toezicht verschijnen.9.5 Rijksbijdragen in zorg en sociale zekerheid(Tweede Kamer 1997–1998, 25 765, nrs.1–2, 4 december
1997)De Rekenkamer onderzocht vier rijksbijdragen in de sectoren zorg en zekerheid.
Het betrof rijksbijdragen aan de fondsen ter bekostiging van de Algemene Wet
Bijzondere Ziektekosten, de Ziekenfondswet, de Toeslagenwet en de Algemene
Kinderbijslagwet. Het onderzoek richtte zich op doelen en doelbereiking, financieel
beheer en toezicht, en een rechtmatige verstrekking van de rijksbijdragen.In de keten van actoren die betrokken zijn bij de verstrekking en ontvangst
van het toezicht op de rijksbijdragen doen zich bij het ministerie van VWS
meer problemen voor rond de doel- en rechtmatigheid dan bij het ministerie
van SZW. Bij beiden is er geen volledig inzicht in hoeverre de doelen daadwerkelijk
bereikt worden. Het gevoerde beheer rond de rijksbijdragen bij het ministerie
van VWS was weinig ordelijk en controleerbaar ingericht. Bij het ministerie
van SZW was het gevoerde beheer op hoofdlijnen goed. Het ministerie van VWS
stelt onvoldoende eisen aan de financiële verantwoording van de Ziekenfondsraad.
Rond de fondsen van de Ziekenfondsraad heeft het ministerie van VWS niet gezorgd
voor een sluitende controlestructuur. Zo wordt er geen review uitgevoerd op
de Interne Accountantsdienst Belastingen en het College van toezicht sociale
verzekeringen (Ctsv) terwijl wel van de voorcontroles van deze organisaties
gebruik wordt gemaakt. Bij het ministerie van SZW is er wel sprake van een
sluitende controlestructuur en een voldoende wettelijke grondslag voor bevoorschotting.
Voor beide sectoren vraagt de Rekenkamer expliciet aandacht voor het toezicht
op en kosten en evaluatie van het geïntegreerd middelenbeheer, dat naar
verwachting per 1 januari 1998 in werking zal treden.In hun reacties onderschreven de betrokken bewindslieden de conclusies
in belangrijke mate.BIJLAGE 4: DIVERSITEIT IN TOEZICHT BIJ MINISTERIES1. InleidingOm inzicht te krijgen in de wijze waarop vanuit de diverse ministeries
het toezicht op RWT's is vormgegeven, heeft de Rekenkamer per ministerie in
kaart gebracht welke RWT's en/of ZBO's1 onder
de afzonderlijke ministeries ressorteren. Daarbij is aangegeven welke onafhankelijke
toezichthouders en/of onderdelen van één of meer ministeries
zich bezig houden met toezicht op de RWT's. De eerste resultaten hiervan zijn
in de bijgevoegde overzichten weergegeven. De overzichten zijn door de Rekenkamer
zelf op basis van de op het moment van publikatie bekende informatie opgesteld
(waaronder de Rapportage Doorlichting Zelfstandige Bestuursorganen) en geven
een globale indruk van hoe de toezichtrelaties met de RWT's en ZBO's liggen.Uitdrukkelijk zij opgemerkt dat de overzichten als illustratie bedoeld
zijn en niet de pretentie van absolute juistheid en volledigheid hebben. Ook
zijn de overzichten niet met het voor de Rekenkamer gebruikelijke hoor- en
wederhoor met de ministeries tot stand gekomen.2. AnalyseDe Rekenkamer heeft gekeken of er een verband is te leggen tussen de aard
van het veld en de vormgeving van het toezicht.Daarvoor is geprobeerd per ministerie de sectoren te typeren naar een
aantal variabelen zoals financieel belang, financieringswijze en verantwoording,
hybriditeit van het veld, discretionaire ruimte van de RWT/ZBO, etc. Vervolgens
is gekeken naar de verschillende vormen van toezicht in de sectoren zoals
direct/indirect toezicht, samenloop toezicht, wel/geen aanwezigheid van functiescheiding
tussen beleid-uitvoering-toezicht, mogelijkheden tot interventie.De analyse heeft de volgende bevindingen opgeleverd:Typering veld«Het veld» bevat RWT's die zowel wat betreft financiering,
financieel belang en discretionaire ruimte zeer divers zijn. Elke RWT kan
weer anders getypeerd worden.Typering toezichtEr is een grote verscheidenheid in de vormgeving van toezicht. Deze vormgeving
is vaak historisch gegroeid.Voorbeelden van vormen van toezicht zijn:• één directie binnen het ministerie is belast met
toezicht op de al dan niet toezichthoudende RWT's (SZW);• diverse directies binnen één ministerie hebben een
toezichthoudende taak ten aanzien van één RWT (bv. het toezicht
vanuit SZW op de Stichting Silicose Oud Mijnwerkers);• diverse directies binnen één ministerie houden toezicht
op diverse RWT's (bv. VWS);• vanuit directies van verschillende ministeries wordt
toezicht gehouden op één bepaalde RWT (bv de politieregio's
waar zowel vanuit Binnenlandse Zaken als Justitie toezicht op wordt gehouden). In een aantal gevallen zijn er onafhankelijke toezichthouders: Sector/aspectToezichthouderBankwezenDe Nederlandsche
Bank NV BeurswezenStichting Toezicht EffectenverkeerVerzekeringswezenStichting Verzekeringskamer KeuringsinstellingenRaad
voor Accreditatie Sociale zekerheidCollege van
toezicht Sociale verzekeringen ZorgverzekeringenZiekenfondsraad
/ CTU OmroepwezenCommissariaat voor de Media TelecommunicatieOnafhankelijke
Post en Telecommunicatie Autoriteit Privacy wetgevingRegistratiekamer(Wet) Waardering Onroerende ZakenWaarderingskamerTabel: overzicht van onafhankelijke toezichthoudersDe Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nma), is niet in het overzicht
opgenomen omdat het een onderdeel van het ministerie is, zij het wel met een
zelfstandige positie binnen het ministerie en een bijzondere taak.Naast deze «grote» onafhankelijke toezichthouders zijn er
nog enkele kleine, die zich op heel specifieke zaken richten: het College
van Toezicht op de Kansspelen, Kamer(s) van Toezicht op het notarisambt, Centrale
Raad voor de Strafrechttoepassing, College van Toezicht Stichting ter Exploitatie
van Naburige Rechten, College van Toezicht Stichting Reprorecht (allen Justitie),
Bedrijfsfonds voor de Pers (OCenW), Stichting Landelijke Inspectie dierenbescherming,
Raad voor het Kwekersrecht, Grondkamers (allen LNV).Ook blijkt dat er maar twee algemene toezichthouders zijn: de Nederlandse
Mededingingsautoriteit en de Registratiekamer; de overige zijn sectorale toezichthouders.Samenhang aard van het veld en vormgeving toezichtOver het algemeen lijkt er geen verband gelegd te kunnen worden tussen
de verschillende variabelen voor de typering van het veld en typering van
het toezicht.Van toezicht door een aparte toezichthouder is veelal sprake bij terreinen
waar overheid en markt samenkomen. Van samenloop van verschillende toezichthouders
is voornamelijk sprake in hybride velden met concernvorming.3. Toelichting op de overzichtenIn de nu volgende overzichten worden de toezichtrelaties tussen de ministeries
en RWT's en ZBO's weergegeven. De reden om zowel RWT's als ZBO's in de overzichten
op te nemen is gelegen in de vergelijkbaarheid van het toezicht op die organen.
In de overzichten is aangegeven (voor zover bekend) wanneer een orgaan uitsluitend
onder het Rekenkamerbegrip RWT valt (°°) of enkel ZBO (°) is.
Voor het Rekenkamerbegrip RWT is niet alleen van belang dat de rechtspersoon
een wettelijke taak heeft, maar ook dat de organisatie uit een wettelijke
heffing wordt gefinancierd.1 Wanneer niets is
aangegeven, dan zijn de organen zowel ZBO als RWT.Het toezicht wordt soms door een op afstand van het ministerie geplaatste
toezichthouder uitgevoerd, andere keren houdt een (beleids)directie van het
ministerie direct toezicht. Waar mogelijk is in de overzichten aangegeven
welke Directie, Directoraat-Generaal of afdeling bij het toezicht betrokken
is.De in de overzichten gebruikte doorgetrokken lijnen geven de toezichtrelaties
weer. Het toezicht kan betrekking hebben op de besteding van de middelen maar
ook op de uitvoering van de publieke taak. Het eventuele financiële toezicht
vanuit de Departementale Accountantsdiensten en de Financieel Economische
Directies op de begrotingsgefinancierde RWT/ZBO's is, mede vanwege de overzichtelijkheid
niet in het overzicht opgenomen. Gestippelde lijnen (......) geven een mede
toezichthoudende rol vanuit andere ministeries weer. De in het overzicht weergegeven
minister onder wie de RWT/ZBO is opgenomen, is primair eindverantwoordelijk
voor het betreffende orgaan. Wanneer RWT/ZBO's tweemaal in een overzicht zijn opgenomen, wil dat zeggen
dat ze verschillende taken hebben die bij het betreffende onderdeel in het
overzicht horen. Meestal is in die gevallen sprake van zowel een uitvoerende
als van een toezichthoudende taak.In het overzicht zijn de certificerende instellingen als afzonderlijke
groep opgenomen, aangezien de door deze instellingen uitgevoerde activiteiten
nauw verwant zijn met (preventief) toezicht. Onder certificerende instellingen
worden zowel keurings- en controle-instellingen verstaan als instellingen
die examens afnemen. Een aantal keuringsinstellingen laat zich accrediteren
of certificeren. Dit gebeurt meestal op vrijwillige basis. Een uitzondering
hierop vormen de keuringsinstellingen binnen het terrein van SZW waarvoor
accreditatie/certificatie verplicht is en de verplichte certificatie van Apk-keuringsstations
door de RDW. In de overzichten is met een onderbroken lijn (---) weergegeven
in welke gevallen de accreditatie geen verplichtend karakter heeft. XNoot1Rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) zijn organen buiten het
Rijk, waar de Rekenkamer op grond van artikel 59, eerste lid, onder d, Comptabiliteitswet
taken en bevoegdheden heeft.XNoot2Zie voor het onderscheid tussen RWT's en ZBO's bijlage 1. De verbondenheid
tussen de begrippen RWT en ZBO maakt dat de analyse van toezicht op RWT's
praktisch gezien zowel voor RWT's als voor ZBO's waarde heeft en dat eisen
aan RWT's ook aan ZBO's kunnen worden gesteld en omgekeerd.XNoot1Deze definitie is vergelijkbaar met de definitie van toezicht in het Rapport
van de Tijdelijke commissie onderzoek Ctsv (Commissie Van Zijl). Kamerstukken
II, 24 653, nrs. 15–16, p. 32, 24 juni 1996XNoot1Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse zaken, mevr. Van de Vondervoort,
en de minister van Financiën aan de voorzitter van de Tweede Kamer, d.d.
24 oktober 1996, nr. ICB96/U276.XNoot2Kamerstukken II, 24 653, nrs 15–16, pgs 26–27, 24 juni
1996.XNoot1Commissie-Sint, Verantwoord verzelfstandigen, rapportage over verzelfstandigingen,
IBI/U936, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1994.XNoot2Aanvulling van de Aanwijzingen voor de regelgeving met Aanwijzingen inzake
zelfstandige bestuursorganen, Regeling van 5 september 1996, nr. 96M006572,
van de minister-president, minister van Algemene Zaken.XNoot3Aanwijzing 124cXNoot4Dit is een werkgroep in het kader van het project Marktwerking, Deregulering
en Wetgevingskwaliteit(MDW)XNoot5Brief met rapport van de ministers van Economische Zaken, van Justitie
en van Binnenlandse Zaken van 12 januari 1998, kenmerk ES/MW/M 98000930.b15XNoot1Recent is verschenen het door IOO b.v. en EIM opgestelde rapport «Economische
effecten van concurrentieverstoring door organisaties met exclusieve marktrechten»,
ministerie van Economische Zaken, februari 1998.XNoot2Eindrapport Werkgroep Markt en Overheid (werkgroep Cohen), Project Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit, ministerie van Economische Zaken, 20
februari 1997XNoot1Rapport van de Tijdelijke commissie onderzoek Ctsv, 24 653, nrs.
15–16, p. 32, 24 juni 1996XNoot1Voor onderscheid tussen RWT's en ZBO's zie bijlage 1;XNoot1Zie ook bijlage 1. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25956-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl