Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29702, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-08-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29702 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. INLEIDINGII. BESTUURSRECHTELIJKE GELDSCHULDENAlgemeenArtikelsgewijsIII HANDHAVINGAlgemeenArtikelsgewijsIV. ATTRIBUTIEOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage 1 bij het advies van de Raad van State van 11 november
2003, no.W03.03.0272/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Bijlage 2
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29702Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 97 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 702Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene
wet bestuursrecht)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 11 november
2004 en het nader rapport d.d. 8 juli 2004, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Justitie, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2003, no.03.002941, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot aanvulling van
de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht).Het wetsvoorstel omvat drie onderwerpen: bestuursrechtelijke geldschulden,
bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete, en attributie.De Raad van State maakt per onderwerp algemene opmerkingen, gevolgd door
artikelsgewijs commentaar.1 De Raad is van oordeel
dat enige aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 juli
2003, nr. 03.002941, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij en in afschrift
aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 11 november 2003, nr. W03.03.0272/1, bied ik U
hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
aan.I. INLEIDING1. Bestuursrecht, burgerlijk recht en strafrechtHet wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) illustreert met de twee belangrijkste onderdelen die het bevat, de bestuursrechtelijke
geldschulden en de bestuurlijke handhaving, het krachtenveld waarbinnen het
algemene bestuursrecht zich ontwikkelt. Dat wordt enerzijds bepaald door de
dynamiek van het bestuursrecht zelf, anderzijds door de verhouding van het
bestuursrecht tot andere rechtsgebieden, in dit geval in het bijzonder het
burgerlijk recht en het strafrecht. De ontwikkelingen binnen het bestuursrecht
betreffen in het bijzonder de bijzondere wetgeving, de jurisprudentie en de
rechtsgeleerde literatuur, die aanleiding kunnen geven om in de Awb algemene
regels op te nemen over een onderwerp, om voor bepaalde rechtsfiguren of bepaalde
bevoegdheden een «algemeen deel» te formuleren dat in bijzondere
wetgeving kan worden aangevuld of uitgewerkt, of om in enkele
duidelijke regels vast te leggen wat anders met meer moeite en soms onzekerheid
moet worden gedestilleerd uit een groot aantal rechterlijke uitspraken.Wat de bestuursrechtelijke geldschulden aangaat blijkt
dat er tientallen wettelijke regelingen zijn die invordering door het bestuur
bij dwangbevel mogelijk maken. Veelal zijn deze geënt op de Invorderingswet
1990, maar die regeling is wel ontworpen voor een specifiek terrein. Ook bestaan
er diverse, uiteenlopende wettelijke regelingen op het stuk van de verjaring
van bestuursrechtelijke geldschulden. Het is begrijpelijk dat bij het ontwerpen
van een algemene regeling in de Awb niet alleen is gelet op de bestaande bijzondere
bestuursrechtelijke wetten maar ook op de bepalingen die het Burgerlijk Wetboek
(BW) en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering geven voor de betrokken
onderwerpen met betrekking tot civielrechtelijke geldvorderingen. Als het
niet nodig is, moet niet van de civielrechtelijke regels en het daarin vervatte
stelsel worden afgeweken. Anderzijds zijn er in de sfeer van het bestuursrecht
fundamentele verschillen en eigen vragen. Worden in civielrechtelijke verhoudingen
rechten en verplichtingen bindend vastgesteld door de rechter op verzoek van één
van de partijen, in bestuursrechtelijke verhoudingen is het (bijna) altijd
een bestuursorgaan dat rechten en verplichtingen bindend vaststelt, en komt
de rechter pas in het vizier als een belanghebbende het bestuursbesluit aanvecht
door er beroep tegen in te stellen. Dat biedt een heel ander perspectief,
met andere vragen, die eigen oplossingen behoeven. Zo moet de wetgever per
saldo een evenwicht zoeken tussen wat nodig is in verband met de in de bestuursrechtelijke
context levende vragen en behoeften, en wat mogelijk is ten aanzien van een
passende afstemming tussen civielrechtelijke en bestuursrechtelijke regels
voor verwante onderwerpen.Over de regeling van de bestuurlijke handhavingkunnen
vergelijkbare opmerkingen worden gemaakt. Kende de bijzondere bestuursrechtelijke
wetgeving reeds lang sancties met een punitief of bestraffend karakter –
met de fiscale verhoging en punitieve intrekking van een begunstigende beschikking
als meest bekende voorbeelden –, pas de opmars van de bestuurlijke boete
maakte duidelijk dat zich binnen het bestuursrecht een eigen stelsel van punitief
sanctierecht aan het ontwikkelen is. Deze figuur heeft weliswaar al een lange
geschiedenis in de vorm van de fiscale verhoging, maar eerst in de loop van
de jaren '90 van de vorige eeuw werd dit type bestuurlijke sanctie in een
groot aantal bijzondere wetten opgenomen, en pas sedertdien heeft deze boete
ook in jurisprudentie en literatuur prominente aandacht gekregen. Dit sanctierecht,
niet onvergelijkbaar met het in het Duitse recht sinds lang bekende Ordnungswidrigkeiten-recht,
heeft met het commune strafrecht gemeen dat het gaat om een vorm van leedtoevoeging
van overheidswege als reactie op een overtreding, en met het «gewone»
bestuursrecht dat de sanctie wordt opgelegd (niet door de strafrechter maar)
door een bestuursorgaan, terwijl de rechter alleen in het spel komt als beroep
wordt ingesteld tegen de bestraffende beschikking. Net als het strafrecht
moet dit onderdeel van het bestuursrecht in elk geval voldoen aan de vereisten
die voortvloeien uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voor het overige
zal – in het bijzonder in de sfeer van waarborgen voor «verdachten» –
moeten worden bezien welke uit het strafproces bekende waarborgen rechtstreeks
of in aangepaste vorm kunnen worden overgenomen. Daarbij speelt ook de vraag
in hoeverre soms met lichtere waarborgen kan worden volstaan in de Awb, ervan
uitgaande dat de van bestuurswege beboetbare feiten doorgaans gemiddeld lichter
zullen zijn dan strafbare feiten in enge zin, en dat de bijzondere wet eventueel
aanvullende waarborgen kan geven waar dat nodig wordt geacht in verband met
de zwaarte van de beboetbare delicten of de hoogte van de daar voorziene maximumboeten.
En ten slotte moet ook hier ten volle rekening worden gehouden met de specifieke
kenmerken van de bestuursrechtelijke context waarin de bevoegdheid tot boeteoplegging
speelt.Zo geldt voor de twee hoofdonderwerpen van het wetsvoorstel dat ze gemeen
hebben de spanning tussen wat nodig en wenselijk is omdat het gaat om een
bestuursrechtelijke regeling en in hoeverre kan worden aangesloten bij of
kan worden geharmoniseerd met verwante regelingen in het burgerlijk recht
en het strafrecht.De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bevat niet een algemene
beschouwing van deze aard, maar wel geven de meer algemene paragrafen van
de hoofdstukken II (bestuurlijke geldschulden) en III (bestuurlijke handhaving)
op verschillende punten blijk van een verwante aanpak.De Raad achtte het nuttig het vorenstaande voorop te stellen, enerzijds
om daarmee een problematiek te schetsen die de twee hoofdonderwerpen van het
voorstel gemeen hebben, anderzijds om daarmee duidelijk te maken vanuit welke
benadering een groot aantal van de nu te bespreken kwesties aan de orde wordt
gesteld.1Naar aanleiding van deze beschouwing van de Raad van State is de memorie
van toelichting aangevuld met een korte beschouwing van dezelfde strekking.II. BESTUURSRECHTELIJKE GELDSCHULDENAlgemeen2. Plaats van het onderdeel «Bestuursrechtelijke geldschulden»
in de Algemene wet bestuursrechtNa invoeging van de titel over geldschulden zal hoofdstuk 4 Awb, Bijzondere
bepalingen over besluiten, de volgende titels kennen:4.1 Beschikkingen (15 artikelen)4.2 Subsidies (60 artikelen)4.3 Beleidsregels (4 artikelen)4.4 Bestuursrechtelijke geldschulden (40 artikelen)In de opzet van hoofdstuk 4 zijn – zij het tentatief – nog
titels voorzien voor plannen en voor bestuursovereenkomsten; ook valt nog
een regeling voor het intrekken en wijzigen van beschikkingen te verwachten.Daarmee krijgt het hoofdstuk een onevenwichtige opbouw. Enerzijds zijn
er titels van bescheiden omvang over bepaalde categorieën besluiten (beschikkingen,
beleidsregels; in de toekomst wellicht ook plannen en bestuursovereenkomsten),
anderzijds twee omvangrijke titels over financiële rechtsverhoudingen
met de overheid1, waarbij het deels gaat over
specifieke typen beschikkingen (subsidiebesluiten, besluiten tot vaststelling
en tot invordering van bestuurlijke geldschulden), deels ook om bepalingen
die rechtsbetrekkingen met de overheid betreffen zonder dat daarbij een besluit
rechtstreeks aan de orde is (bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen 4.4.1.3 –
4.4.1.9, 4.4.2.1, 4.4.2.2, 4.4.2.5, diverse artikelen uit de afdelingen 4.4.3).
De titels over subsidies en over bestuursrechtelijke geldschulden hebben in
feite een soortgelijke verhouding tot de meer algemene bepalingen over (categorieën)
besluiten – dat wil zeggen hoofdstuk 3 en de titels 4.1 en 4.3 van hoofdstuk
4 – als het geval is met de bepalingen over sancties en die over bestuursorganen,
die zijn ondergebracht in afzonderlijke hoofdstukken.Daarom geeft de Raad in overweging de bepalingen over subsidies en die
over bestuurlijke geldschulden uit hoofdstuk 4 te lichten en ze onder te brengen
in een afzonderlijk hoofdstuk, dat bijvoorbeeld «Financiële betrekkingen
met het bestuur» zou kunnen heten.2Het voorstel van de Raad zou tot gevolg hebben, dat de gehele subsidietitel
van de Algemene wet bestuursrecht zou moeten worden vernummerd. Dit zou voor
de praktijk veel ongemak en kosten met zich brengen. Allerlei literatuur,
handleidingen, standaardformulieren en dergelijke zouden immers in één
klap verouderd zijn. De door de Raad gesignaleerde onevenwichtigheid is naar
ons oordeel niet ernstig genoeg om deze grote praktische nadelen voor lief
te nemen. Dat sommige titels van hoofdstuk 4 omvangrijker zijn dan andere
is op zichzelf niet bezwaarlijk. Dat de volgorde van de titels van hoofdstuk
4 geen voorbeeld van streng volgehouden systematiek is, is juist, maar geeft
in de praktijk geen problemen. Beperkte inbreuken op de systematiek zijn een
vrijwel onvermijdelijk gevolg van de keuze om de codificatie van het algemeen
bestuursrecht gefaseerd aan te pakken («aanbouwwetgeving»). Weliswaar
is bij het begin van het codificatieproces een schema voor de indeling van
de gehele wet ontworpen, maar sedertdien hebben zich in en om het bestuursrecht
nieuwe ontwikkelingen voorgedaan, die destijds niet konden worden voorzien.
Soms blijken deze nieuwe ontwikkelingen heel goed in de bestaande systematiek
te kunnen worden ingepast. De regeling van het elektronisch bestuurlijk verkeer,
maar ook de regeling van de bestuurlijke boete, zijn daarvan sprekende voorbeelden.
Soms, zoals bij de bepalingen inzake geldschulden, is dat wellicht iets minder
het geval, maar dat is onvoldoende reden om tot grootscheepse vernummeringen
over te gaan, gelet op de grote nadelen die de praktijk daarvan zou ondervinden.3. Belang van de regelingDe voorgestelde titel over bestuurlijke geldschulden kent naast een afdeling
over invordering bij dwangbevel (4.4.4) nog afdelingen betreffende ontstaan
en inhoud van de verplichting tot betaling (4.4.1), verzuim en wettelijke
rente (4.4.2) en verjaring (4.4.3). De vijfde afdeling, bezwaar en beroep,
vormt een aanhangsel bij de vier voorafgaande.Het belang van een algemene regeling van de invordering, in het bijzonder
de invordering bij dwangbevel, laat zich – onverminderd wat daarover
bij het volgende punt nog zal worden opgemerkt – indenken, tegen de
achtergrond van de diversiteit aan bestaande regelingen. Bij de drie daaraan
voorafgaande afdelingen is dat belang echter minder evident, zeker nu die
diverse beroepbare besluiten in het leven roepen, en de concentratieregeling
van artikel 4.4.5.1 alleen werkt als er beroep wordt ingesteld tegen de beschikking
waarbij de betalingsplicht is vastgesteld. De toelichting – die op zichzelf
wel iets zegt over de wenselijkheid van regeling van enkele punten –
maakt niet duidelijk welke grote problemen thans bestaan. Ze gaat ook niet
in op problemen die kunnen rijzen als die onderwerpen nu worden geregeld op
de voorgestelde wijze en er in de vijfde tranche een regeling zal worden voorgesteld
over zelfstandige (zuivere) schadebesluiten, waarbij het denkbaar is dat daarbij
een verzoekschriftprocedure zal worden geïntroduceerd.Tegen deze achtergrond adviseert de Raad nader in te gaan op de opportuniteit
van de thans voorgestelde afdelingen 4.4.1, 4.4.2 en 4.4.3.3Naar aanleiding van de vraag van de Raad over de opportuniteit van de
afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3 merken wij op dat er bewust voor is gekozen
in de Awb een integrale regeling over bestuurlijke geldschulden op te nemen
en de regeling niet te beperken tot de dwanginvordering waar de noodzaak van
een harmonisatie het grootste is. De voorgestelde titel over geldschulden
is immers niet alleen ingegeven door de behoefte aan harmonisatie van diverse
bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving op dat gebied. Bij de afdelingen
over het ontstaan en inhoud van de betalingsverplichting, verzuim en wettelijke
rente en de verjaring heeft veeleer de maatschappelijke behoefte aan duidelijkheid
over het toepasselijke recht en toegankelijkheid daarvan een rol gespeeld.
Omdat algemene bestuursrechtelijke regels op dit gebied ontbreken dient in
de praktijk, bijvoorbeeld door het bestuursorgaan dat een beschikking tot
betaling van een geldsom vaststelt of de burger die uitstel van betaling wil
verzoeken, telkenmale beoordeeld te worden welke regels van toepassing zijn:
zijn er bijzondere bestuursrechtelijke regels van toepassing, is het algemene
regime in het BW van overeenkomstige toepassing verklaard of dient te worden
aangenomen dat het privaatrechtelijk regime van toepassing is? In dat laatste
geval dient ook getoetst te worden of de aard van de rechtsverhouding of de
bijzondere wet zich niet verzet tegen het toepassen van dit regime. Een algehele
codificatie is daarmee niet zozeer slechts ingegeven door problemen die zich
in de invorderingspraktijk zouden voordoen – zoals de Raad in zijn advies
suggereert – zij komt echter veeleer tegemoet aan een behoefte aan duidelijkheid
over het toepasselijke recht. Die behoefte zal in de toekomst eerder groter
dan kleiner worden, doordat steeds vaker bepaalde gespecialiseerde taken leidraad
zullen zijn bij de (re-)organisatie van het overheidswerk teneinde dat werk
efficiënter en professioneler te kunnen verrichten. Voor de invorderingsfase
is een dergelijke reorganisatie al in studie: in het kader van het actieprogramma
«Andere overheid» worden plannen ontwikkeld om te komen tot een
meer rijksbrede incasso van publiekrechtelijke geldschulden (Kamerstukken
II 2003/04, 29 362, nr. 1, p. 34).Daarnaast biedt codificatie de gelegenheid op punten af te wijken van
de privaatrechtelijke regeling en invulling te geven aan de eigen aard van
bestuursrechtelijke verhoudingen. Ook de Raad van State wijst in zijn advies
op het eigen karakter van het bestuursrecht. Als voorbeeld kunnen worden genoemd de regeling van de verrekening en de verjaring. Tot slot kunnen
door middel van de codificatie nodeloze verschillen die thans bestaan tussen
het BW en bijzondere bestuursrechtelijke wetten worden opgeheven dan wel in
de toekomst worden voorkomen. In die zin heeft de voorgestelde regeling over
geldschulden een harmoniserende werking voor de toekomst.De Raad ziet in het feit dat de afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3 diverse
voor beroepbare vatbare besluiten in het leven roepen en dat de concentratieregeling
van artikel 4.4.5.1 alleen van toepassing is als er beroep wordt ingesteld
tegen een beschikking waarbij de betalingsplicht is vastgesteld, extra aanleiding
om te twijfelen aan het belang van codificatie van de afdelingen 4.4.1 tot
en met 4.4.3. Echter, de vraag kan worden gesteld in hoeverre de afdelingen
4.4.1 tot en met 4.4.3 daadwerkelijk meer beschikkingen in het leven roepen
dan thans al genomen kunnen worden. Door de algehele codificatie van bestuursrechterlijke
geldschulden is het mogelijk de voorgestelde concentratieregeling van artikel
4.5.1 een ruim bereik te geven ten gevolge waarvan diverse beschikkingen die
onderling nauw met elkaar verweven zijn onderwerp kunnen uitmaken van een
en dezelfde procedure.Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de toelichting nader
ingegaan op de opportuniteit van de voorgestelde afdelingen 4.4.1, 4.4.2 en
4.4.3.4. Noodzaak van de regeling; harmonisatieDe verhouding van de Awb tot bijzondere wetten komt tot uitdrukking in
de vier typen bepalingen die de Awb kent. Naast de aanvullende normen (voor
de gevallen waar de bijzondere wetgever heeft nagelaten een regeling te treffen)
en enkele facultatieve regelingen (die slechts van toepassing zijn als een
bijzondere wettelijke regeling of een besluit dat bepaalt) bevat de Awb vooral
normen die gelden tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (in dat
geval zegt de betrokken bepaling zelf dat daarvan bij of krachtens wettelijk
voorschrift kan worden afgeweken1) en bepalingen
die dwingende normen opleggen. Het laatstgenoemde type bepaling in de Awb
geeft een standaardregeling waarvan niet behoort te worden afgeweken. De voorgestelde
titel 4.4 bevat vrijwel uitsluitend bepalingen van het laatste type; een enkele
keer is voorzien in de mogelijkheid van afwijking. Daarmee kan grote harmoniserende
werking worden bereikt. Van de Awb moet naar het oordeel van de Raad slechts
worden afgeweken in uitzonderingsgevallen.De Raad is zich ervan bewust dat pas de aanpassingswetgeving geheel duidelijk
zal maken in hoeverre de beoogde harmonisering met betrekking tot de regeling
van bestuursrechtelijke geldschulden daadwerkelijk zal worden bereikt. Het
is blijkbaar de bedoeling dat in bijzondere wetten alleen van titel 4.4 zal
worden afgeweken op het geringe aantal punten waarin die mogelijkheid uitdrukkelijk
is geboden; aanvullende regels zullen natuurlijk wel mogelijk zijn. Belangrijke
«bijzondere wetten» zijn in dit verband de Invorderingswet 1990
en de socialeverzekeringswetten. Om te kunnen beoordelen in hoeverre een grote
mate van harmoniserende werking daadwerkelijk zal kunnen worden bereikt, beveelt
de Raad aan om aan de memorie van toelichting een bijlage toe te voegen met
een proeve van aanpassing aan titel 4.4 van de Invorderingswet 19902 en van een representatieve socialeverzekeringswet. Dat
acht de Raad van belang om voldoende zekerheid te scheppen over de mate waarin
de voorgestelde regeling daadwerkelijk harmonisatie zal kunnen bewerkstelligen
(en dus over de noodzaak van het voorstel) en om na te gaan of met het geringe
aantal thans voorziene afwijkingsmogelijkheden kan worden volstaan.De Raad adviseert de toelichting aan te vullen en aan de hand van de dan
voorhanden zijnde proeven van aanpassing het voorstel te herijken met betrekking
tot de vraag op welke punten de bijzondere wetgever enige vrijheid moet worden
geboden. De Raad acht deze exercitie tevens nodig om te kunnen beoordelen
of met de voorgestelde titel 4.4 een zodanige mate van harmonisatie zal worden
bereikt dat opneming ervan in de Awb verantwoord is.4De Raad stelt terecht dat pas de aanpassingswetgeving geheel duidelijk
zal maken in hoeverre de beoogde harmonisering met betrekking tot de regeling
van de bestuursrechtelijke geldschulden daadwerkelijk zal worden bereikt.
Een eerste interne proeve van aanpassing van enkele belangrijke wetten leert
echter, dat waarschijnlijk inderdaad een substantieel harmoniserend effect optreedt; er kunnen nogal wat bepalingen worden geschrapt. Zekerheid
daarover kan echter pas worden geboden als de aanpassingswet bij de Tweede
Kamer kan worden ingediend. Het voorstel van de Raad om een proeve van aanpassing
bij de memorie van toelichting te voegen, is niet gevolgd. Dat zou licht de
onjuiste indruk wekken, dat deze proeve de status van een regeringsvoorstel
heeft, die zij niet kan hebben zoalng het normale wetgevingsproces –
waaronder interdepartementaal overleg en advisering door de Raad – niet
is doorlopen.5. Bestuursrechtelijke geldschulden en het burgerlijk rechtDe voorgestelde regeling berust voor een belangrijk deel op de bestaande
privaatrechtelijke regeling in het BW, zoals ook tot uitdrukking komt in de
wettekst en in de toelichting. De Raad maakt daarover twee opmerkingen.a. Belang jurisprudentie burgerlijke rechterParagraaf II.3 van de memorie van toelichting stelt als één
van de gehanteerde uitgangspunten voorop dat het bestuursrecht niet meer dan
nodig mag afwijken van het burgerlijk recht. Dit impliceert naar het oordeel
van de Raad dat verwacht mag worden dat de administratieve rechter de jurisprudentie
van de burgerlijke rechter met betrekking tot de bepalingen van het BW waarvan
artikelen van titel 4.4 zijn afgeleid of waarnaar de Awb verwijst, zoveel
mogelijk zal volgen.De Raad adviseert daarop in de memorie van toelichting te wijzen.b. Overnemen of verwijzenHet wetsvoorstel geeft op verschillende punten een eigen regeling; zo
ten aanzien van het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling,
verzuim en wettelijke rente, verjaring, aanmaning en invordering bij dwangbevel
en bezwaar en beroep. Op diverse plaatsen haakt het wetsvoorstel aan bij bepalingen
uit het burgerlijk recht (Boek 3 en Boek 6 BW). Dit gebeurt soms door letterlijk
de bepalingen of een deel daarvan over te nemen, soms door bepalingen uit
het BW van overeenkomstige toepassing te verklaren (bijvoorbeeld artikel 4.4.3.2).
De memorie van toelichting verklaart niet aan de hand van welke criteria is
gekozen voor de ene of de andere methode. De Raad adviseert de toelichting
aan te vullen.5a. De Raad constateert terecht dat verwacht mag worden dat de administratieve
rechter de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met betrekking tot bepalingen
van het BW waarvan artikelen van titel 4.4 zijn afgeleid of waarnaar de Awb
verwijst, zoveel mogelijk zal volgen. De memorie van toelichting is op dit
punt aangepast.b. De Raad constateert dat bepalingen uit het BW soms voor een deel letterlijk
zijn overgenomen, soms echter van overeenkomstige toepassing zijn verklaard.
De memorie van toelichting is aangevuld met een uitleg over wanneer voor de
ene of de andere methode is gekozen. Naar aanleiding van deze opmerking van
de Raad van State zijn de overnemingen en verwijzingen in titel 4.4 nogmaals
bezien. Dit heeft geleid tot redactionele aanpassing van artikel 4.4.1.6,
tweede lid, artikel 4.4.1.8, eerste lid, artikel 4.4.1.9, tweede lid, en artikel
4.4.3.4.6. De reikwijdte van de regelinga. Reikwijdte – algemeenDe reikwijdte van de voorgestelde regeling inzake bestuurlijke geldschulden
is niet zonder meer duidelijk. Artikel 4.4.1.1 bepaalt op welke geldschulden
titel 4.4 van toepassing is: het gaat om geldschulden waarbij één
van de betrokken partijen bestuursorgaan is; bovendien moeten de geldschulden
voortvloeien uit een wettelijk voorschrift of een appellabel besluit. Buiten
de regeling vallen de betalingsverplichtingen voor het in behandeling nemen
van een aanvraag en de door de rechter opgelegde betalingsverplichtingen.De memorie van toelichting bevat geen overzicht van de geldschulden waarop
het wetsvoorstel ziet; daardoor valt het niet gemakkelijk zich daarvan een
enigszins nauwkeurige voorstelling te maken.De Raad adviseert een dergelijk overzicht – dat alleen illustratief
kan zijn bedoeld – in de toelichting op te nemen. Het verdient daarbij
aanbeveling onderscheid te maken tussen geldschulden aan een bestuursorgaan, geldschulden van een bestuursorgaan
en geldschulden tussen bestuursorganen onderling.
Ook is het wenselijk dat in de memorie van toelichting een vergelijking wordt
opgenomen van de reikwijdte van de voorgestelde titel 4.4 met de reikwijdte
van de subsidietitel die voortvloeit uit in artikel 4:21 Awb.1b. Bestuursorganen en rechtspersonenIn titel 4.4 (onder andere artikel 4.4.1.1, eerste lid) wordt gesproken
van betaling aan een bestuursorgaan. Strikt genomen is dit niet mogelijk,
behoudens bijzondere wettelijke regeling.2 Slechts
de (rechts)persoon kan een schuld aan of een vordering op een (rechts)persoon
hebben. Aan de openbare lichamen, zoals de staat, de gemeente, de politieregio,
heeft de wet juist rechtspersoonlijkheid toegekend onder meer om te bewerkstelligen
dat deze lichamen vermogensrechtelijke rechten en plichten kunnen hebben.
Het bestuursorgaan treedt in zoverre op als vertegenwoordiger of orgaan van
deze rechtspersoon- hetzij door rechtshandelingen hetzij door feitelijke handelingen
te verrichten namens deze rechtspersoon – en oefent derhalve deze rechten
en plichten slechts in zoverre uit. De betaling geschiedt in juridische zin
aan of door de rechtspersoon waartoe het desbetreffende (betuurs)orgaan behoort.
De voorgestelde toevoeging aan artikel 1:1 ondervangt dit probleem niet.3 De Raad adviseert de voorgestelde regeling aan te passen,
bijvoorbeeld door in artikel 4.4.1.1 te bepalen dat de rechtspersoon waartoe
een bestuursorgaan behoort, voor de toepassing van titel 4.4 wordt gelijkgesteld
met dat bestuursorgaan.c. Verhouding tot gemeenschapsrechtIn paragraaf 4 van hoofdstuk II van de toelichting wordt de verhouding
van de voorgestelde titel 4.4 tot het recht van de Europese Unie besproken.
Daarin wordt echter geen aandacht besteed aan de vraag of de titel toepassing
zou moeten vinden op besluiten tot terugvordering van ten onrechte aan een
onderneming verleende steun die de overheid krachtens een beschikking van
de Europese Commissie (artikel 87 van het EG-Verdrag) moet terugvorderen.De Raad adviseert deze vraag alsnog te bespreken.6a. Naar aanleiding van het advies van de Raad om ter illustratie in de
toelichting een overzicht van de geldschulden waarop het wetsvoorstel ziet
op te nemen, is paragraaf 5.1 van deel II van het algemeen deel van de
toelichting uitgebreid met meer voorbeelden van mogelijke geldschulden van
en aan bestuursorganen. Tevens is een vergelijking van de reikwijdte van titel
4.4 met de reikwijdte van de subsidietitel ex artikel 4:21 Awb opgenomen.b. De Raad van State wijst erop dat betalingen in juridische zin geschieden
aan of door de rechtspersoon waartoe het desbetreffende (bestuurs)orgaan behoort.
Volgens de Raad ondervangt de toevoeging van het voorgestelde vierde lid aan
artikel 1:1 dit niet. De Raad adviseert de voorgestelde regeling aan te passen,
bijvoorbeeld door in artikel 4.4.1.1. te bepalen dat de rechtspersoon waartoe
een bestuursorgaan behoort, voor de toepassing van titel 4.4 wordt gelijkgesteld
met dat bestuursorgaan.In het rechtspersonenrecht zoals neergelegd in het BW wordt uitsluitend
de natuurlijke persoon of de rechtspersoon aangemerkt als rechtssubject. De
(rechts)persoon is de drager van rechten en plichten. Betalingen dienen daarom
in het privaatrecht te worden gedaan aan of door de (rechts)persoon. In het
bestuursrecht is daarentegen het bestuursorgaan het rechtssubject. Het bestuursorgaan
is de drager van rechten en plichten. De verplichting tot betaling van een
geldsom aan of door een bestuursorgaan wordt dan ook niet door de rechtspersoon
maar door het bestuursorgaan vastgesteld. Dit levert voor het doen van betalingen
aan of door een bestuursorgaan een spanningsveld op. Dit is slechts anders
indien een bijzonder wettelijk voorschrift zulks regelt.Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een algemene voorziening te bieden.
Ingevolge het voorgestelde vierde lid bij artikel 1:1 treffen de vermogensrechtelijke
gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon waartoe
het bestuursorgaan behoort. Met deze bepaling is beoogd een koppeling
te leggen tussen privaatrecht en bestuursrecht en aldus het genoemde spanningsveld
weg te nemen. In titel 4.4 wordt in meerdere bepalingen gesproken van betaling
aan of door een bestuursorgaan. Vanwege de gelaagde structuur van de Awb dient
een dergelijke bepaling te worden gelezen in samenhang met artikel 1:1, vierde
lid: indien een betaling geschiedt aan of door een bestuursorgaan dan treffen
de vermogensrechtelijke gevolgen van die betaling de rechtspersoon waartoe
het bestuursorgaan behoort.Dit geldt ook voor de buiten titel 4.4 genoemde betalingen. Het huidige
artikel 5:33, eerste lid, schrijft voor dat verbeurde dwangsommen toekomen
aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort dat de dwangsommen
heeft vastgesteld. Het voorgestelde artikel 5.0.10, eerste lid, schrijft voor
dat, behoudens bijzondere wettelijke regeling, de geldsom toekomt aan het
bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd. Deze bepaling moet worden gelezen
in samenhang met artikel 1:1, vierde lid. De vermogensrechtelijke gevolgen
van de betaling aan het bestuursorgaan treffen de rechtspersoon waartoe dat
bestuursorgaan behoort. Derhalve komt ook onder de voorgestelde regeling de
verbeurde dwangsom toe aan de rechtspersoon. Een materiële wijzing is
dus niet beoogd. Iets soortgelijks geldt ook voor de betalingen van subsidiebedragen
door een bestuursorgaan (afdeling 4.2.7): de vermogensrechtelijke gevolgen
van de subsidiebetaling treffen de rechtspersoon waartoe het subsidiebetalende
bestuursorgaan behoort. Vergelijkbare wijzigingen worden voorgesteld in een
aantal bepalingen in hoofdstuk 8: in art. 8:72 en volgende kan, vanwege de
samenhang met art. 1:1, vierde lid, met betrekking tot betalingen aan de rechtspersoon
het woord «rechtspersoon» worden vervangen door «bestuursorgaan».Ook om die reden achten wij het niet wenselijk het advies van de Raad
op te volgen om een gelijkstelling in artikel 4.4.1.1 op te nemen. De reikwijdte
van die gelijkstelling zou immers beperkt blijven tot titel 4.4. Mede vanwege
de ruime reikwijdte achten wij het raadzaam te volstaan met een algemene bepaling
in hoofdstuk 1, zoals het voorgestelde artikel 1:1, vierde lid. In de memorie
van toelichting bij artikel 1:1 is de ruime reikwijdte van deze bepaling verder
verduidelijkt.c. De Raad heeft aandacht gevraagd voor de situatie waarin de Europese
Commissie de Nederlandse overheid opdraagt om aan een onderneming verleende
steun, die in strijd is met de bepalingen inzake staatssteun in het EG-verdrag,
terug te vorderen. In de eerste plaats zij opgemerkt dat het begrip staatssteun
volgens vaste jurisprudentie omvat «alle maatregelen die, in verschillende
vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming
drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord
te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden»
(o.a. HvJ EG 22 november 2001, Ferring, C-53/00, Jur. 2001, blz. I-9067;
HvJ EG 15 maart 1994, Banco Exterior de Espaáa, C-387/92, Jur.
1994, blz. I-877; HvJEG 17 juni 1999, Piaggio, C-295/97, Jur. 1999, blz.
I-3735). Gelet op de reikwijdte van dit begrip, staat vast dat steunverlening
in Nederland op zeer uiteenlopende juridische wijze kan geschieden. Behalve
steunverlening met behulp van het bestuursrecht (subsidie) of het fiscale
recht (bijv. vrijstelling, verlaging of kwijtschelding van belasting) kan
sprake zijn van steunverlening met behulp van privaatrechtelijke en onderneminsrechtelijke
middelen (zoals verkoop en huur van grond onder de marktprijs, niet-marktconforme
deelnemingen in ondernemingskapitaal of infrastructurele voorzieningen die
alleen bepaalde bedrijven ten goede komen). Terugvordering van met het EG-verdrag
strijdige steun zal in beginsel derhalve langs bestuursrechtelijke, dan wel
fiscaalrechtelijke of privaatrechtelijke weg geschieden. Dit is in overeenstemming
met Verordening (EG) nr. 659/999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor
de toepassing van artikel 93 (thans: 88) van het EG-verdrag (PbEG L83) (de
zgn. Procedureverordening), die bepaalt dat terugvordering onverwijld en overeenkomstig
de nationaalrechtelijke procedures dient te geschieden. Aangezien de Awb,
en ook titel 4.4 Awb, niet van toepassing is op door het privaatrecht beheerste
verhoudingen zal deze titel in beginsel slechts van toepassing kunnen zijn
op terugvordering langs bestuursrechtelijke of fiscaalrechtelijke weg. De
toepasselijkheid van titel 4.4 veronderstelt echter wel dat de desbetreffende
wettelijke voorschriften waarop de steunverlening is gebaseerd, de terugvordering
van met het EG-verdrag strijdige steun mogelijk maken. Zoals ook in het kabinetsstandpunt
naar aanleiding van de tweede evaluatie van de Awb is vermeld, onderzoekt
een ambtelijke werkgroep momenteel in hoeverre de nationale wetgeving-
waaronder de Awb – aanpassing behoeft om de terugvordering van met het
EU-recht strijdige steun te verbeteren. In dat rapport zal de toepasselijkheid
van titel 4.4 Awb – waarnaar de Raad heeft gevraagd – meer uitgebreid
aan de orde komen. Wat betreft de memorie van toelichting bij titel 4.4 Awb
willen wij volstaan met het toevoegen van de Procedureverordening aan de opsomming
van verordeningen waarvoor geldt dat titel 4.4 Awb mede strekt tot uitvoering
daarvan zolang en voorzover het gemeenschapsrecht terzake geen eigen voorzieningen
kent.Artikelsgewijs7. Artikel 4.4.1.2Artikel 4.4.1.2 regelt in meer algemene zin een materie die voor beschikkingen
tot subsidievaststelling reeds is geregeld in artikel 4:42 en afdeling 4.2.7
Awb. In de toelichting wordt de verhouding daartussen niet besproken. De Raad
adviseert die verhouding alsnog onder ogen te zien en zo nodig de subsidietitel
aan te passen.7Artikel 4.4.1.2 bepaalt dat een beschikking waarbij een geldschuld wordt
vastgesteld het bedrag van de schuld en de betalingstermijn moet vermelden.
Dat is een vormvoorschrift, gesteld met het oog op de rechtszekerheid. Artikel
4:42 heeft een ander karakter: het legt de strekking en het rechtsgevolg van
de beschikking tot subsidievaststelling vast. Artikel 4:42 is dus geen doublure
van artikel 4.4.1.2 en kan derhalve niet worden gemist. Afdeling 4.2.7 behoeft
inderdaad op enige punten aanpassingen, maar daarin voorziet het wetsvoorstel
reeds (Artikel I, onderdelen B, C en D).8. Artikel 4.4.1.6a. Artikel 4.4.1.6 geeft een afwijking van de hoofdregel dat betaling
giraal geschiedt en verklaart tevens de BW-bepaling (artikel 6:48 lid 1) inzake
het verstrekken van een kwitantie bij contante betaling van overeenkomstige
toepassing. Het eerste lid geeft onvoldoende aan wie de bezwaarlijkheid van
girale betaling beoordeelt.De Raad adviseert de bepaling in dit opzicht te verduidelijken door afwijking
van de hoofdregel van girale betaling mogelijk te maken «bij wettelijk
voorschrift» of indien «naar het oordeel van het bestuursorgaan»
girale betaling bezwaarlijk is.b. Het tweede lid van artikel 4.4.1.6 verklaart artikel 48 lid 1 van Boek
6 BW «van overeenkomstige toepassing». Deze uitdrukking pleegt
te worden gebruikt indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, niet geheel
letterlijk kan worden toegepast, maar misverstand over de toe te passen tekst
uitgesloten is.1 De Raad acht van-overkomstige-toepassingverklaring
in dit geval bezwaarlijk. Hij adviseert dit lid te vervangen door: De schuldeiser
is verplicht voor iedere contante voldoening een kwitantie af te geven, tenzij
uit een wettelijk voorschrift anders voortvloeit.8a. De Raad van State is van opvatting dat art. 4.4.1.6, eerste lid, onvoldoende
aangeeft wie de bezwaarlijkheid van girale betaling beoordeelt. Wij delen
deze mening en hebben derhalve deze bepaling aangepast, daarbij is ook het
eerste lid van het voorafgaande artikel gewijzigd. Het is het bestuursorgaan
dat beoordeelt of de girale betaling bezwaarlijk is.b. De van-overeenkomstige-toepassingverklaring van art. 48 lid 1 BW is
hier inderdaad minder gelukkig. Wij hebben de bepaling aangepast. Zie in algemene
zin reeds onder punt 5b.9. Artikel 4.4.1.8Artikel 4.4.1.8 regelt de toerekening van de betaling ter voldoening van
een bepaalde geldschuld: de volgorde van toerekening geschiedt overeenkomstig
artikel 6:44 BW. In artikel 6:43 BW wordt geregeld hoe de toerekening gaat
bij verschillende geldschulden aan één schuldenaar. Ingevolge
artikel 13 van het Besluit Tica inzake betaling, terugvordering en tenuitvoerlegging
van boeten en onverschuldigd betaalde uitkering wordt een betaling
eerst toegerekend aan een verschuldigde boete, vervolgens, conform de artikelen
6:43 en 6:44 BW, aan de oudste vordering, en ten slotte aan de kosten, de
verschenen rente, de hoofdsom en de lopende rente; dit alles tenzij de debiteur
een andere vordering aanwijst (artikel 6:43 lid 1 BW). Het Landelijk instituut
sociale verzekeringen wijst erop dat het met het lik-op-stukbeleid van de
Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid beter spoort
dat een betaling eerst aan een boete wordt toegerekend.1 De Raad adviseert aandacht te besteden aan de plaats van de boete
bij de toerekening van betaling van een geldschuld. Ook adviseert de Raad
in de memorie van toelichting in te gaan op de vraag welke regels gelden bij
verschillende schulden aan één bestuursorgaan, en eventueel
artikel 6:43 BW van overeenkomstige toepassing te verklaren.9Naar aanleiding van het advies van de Raad in het kader van de toerekening
van de betaling ter voldoening van een bepaalde geldschuld ook aandacht te
besteden aan de plaats van de boete, is de toelichting van artikel 4.4.1.8
dienovereenkomstig aangevuld. Voorts is artikel 4.4.1.8 uitgebreid met een
regeling voor de toerekening van de betaling voor het geval een schuldenaar
verschillende geldschulden bij dezelfde schuldeiser heeft.10. Artikelen 4.4.1.10 en 4.4.1.11a. Wijziging of intrekking van een uitstel- en van een voorschotbeschikking
is slechts mogelijk indien de voorschriften niet worden nageleefd of voorzover
veranderde omstandigheden zich tegen het uitstel of de verlening van het voorschot
verzetten (artikelen 4.4.1.10, vijfde lid, en 4.4.1.11, zevende lid). De Raad
adviseert wijziging of intrekking van deze beschikkingen ook mogelijk te maken
als de wederpartij onvolledige of onjuiste inlichtingen heeft verstrekt en
de verstrekking van deze gegevens tot een onjuiste beschikking heeft geleid.
Hij wijst in dit verband op artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, Awb.b. Volgens het voorgestelde artikel 4.4.1.10, vierde lid, alsmede artikel
4.4.1.11, zesde lid, kunnen aan een uitstel- en aan een voorschotbeschikking
«voorschriften» worden verbonden. Het is niet duidelijk of hier
«voorschriften» worden bedoeld, dat wil zeggen verplichtingen,
dan wel «voorwaarden». Is het eerste het geval, dan is het van
belang dat de toelichting daarvan enkele mogelijke voorbeelden geeft. Is het
tweede bedoeld, dan verdient de tekst van beide bepalingen aanpassing.De Raad adviseert de kwestie te bezien.10a. De Raad adviseert wijziging of intrekking van de beschikking tot uitstel
van betaling en de beschikking tot verlening van een voorschot mede mogelijk
te maken als de wederpartij onvolledige of onjuiste inlichtingen heeft verstrekt.
De wettekst is dienovereenkomstig aangepast.b. De Raad vraagt zich af of in art. 4.4.1.10, vierde lid, respectievelijk
art. 4.4.1.11, zesde lid, niet alleen over «voorschriften» maar
ook over «voorwaarden» had moeten worden gesproken.Voor zover het zich al zou laten denken, achten wij het niet wenselijk
aan dit soort beschikkingen opschortende of ontbindende voorwaarden te verbinden.
Een bezwaar van een ontbindende voorwaarde is dat de beschikking, indien de
gebeurtenis zich voordoet waarop de ontbindende voorwaarde betrekking heeft,
van rechtswege zijn rechtskracht verliest. Dit leidt tot onzekerheden. De
bestuursrechtelijke weg is dat de beschikking door het bestuur uitdrukkelijk
wordt ingetrokken. Artikel 4.4.1.12 (voorheen: art. 4.4.1.10, vijfde lid,
en 4.4.1.11, zevende lid) biedt hiervoor de grondslag. Voor zover opschortende
voorwaarden bij uitstel van betaling en het verlenen van een voorschot al
in aanmerking zouden komen, is het gebruik van dit soort voorwaarden onwenselijk
aangezien het eveneens tot onzekerheden leidt. Onzeker is immers of de toekomstige
gebeurtenis waarop deze voorwaarde betrekking heeft, zich zal voordoen. Het
is beter dat het bestuursorgaan wacht met het nemen van de beschikking totdat
de voorwaarde is vervuld.De term «voorschriften» is ingevolge de Aanwijzingen voor
de regelgeving gereserveerd voor het aan beschikkingen verbinden van verplichtingen.
In beide bepalingen is alleen op voorschriften in deze zin gedoeld.
Voorbeeld bij uitstek van aan een beschikking tot uitstel van betaling verbonden
voorschriften vormen de voorschriften van een betalingsregeling. Voorschriften
die worden verbonden aan de beschikking tot voorschotverlening hebben bijvoorbeeld
betrekking op het stellen van zekerheden. Deze voorbeelden zijn ook in de
memorie van toelichting genoemd.11. Artikel 4.4.2.3De verschuldigde wettelijke rente wordt door het bestuursorgaan vastgesteld
(artikel 4.4.2.3). De toelichting bij dit artikel stelt dat het bestuursorgaan
een beschikking moet geven als het zelf die rente moet betalen. Het bestuursorgaan
is echter niet verplicht rente in rekening te brengen. Niet duidelijk is hoe
het stelsel van artikel 4.4.2.3 werkt als het gaat om een bestuursrechtelijke
geldschuld van een bestuursorgaan aan een bestuursorgaan.De Raad adviseert hierin te voorzien.11De Raad merkt op dat het niet duidelijk is hoe het stelsel van art. 4.4.2.3
werkt als het gaat om een bestuursrechtelijke geldschuld van een bestuursorgaan
aan een bestuursorgaan. Wanneer zowel de schuldeiser als de schuldenaar bestuursorgaan
zijn, stelt de crediteur het bedrag van de verschuldigde wettelijke rente
vast. Wij hebben de memorie van toelichting op dit punt aangepast.12. Artikel 4.4.3.2.In artikel 4.4.3.2, eerste lid, wordt bepaald dat de verjaring wordt gestuit
door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316 lid 1 van Boek
3 BW en dat artikel 316 lid 2 van Boek 3 van overeenkomstige toepassing is.
Genoemd artikel 316 lid 1 ziet op stuiting als gevolg van het instellen van
een eis. Het tweede lid ziet op het instellen van een nieuwe eis. Niet duidelijk
is hoe deze bepaling gelezen dient te worden voor de bestuursrechtelijke procedure.
De memorie van toelichting besteedt hier geen aandacht aan.De Raad adviseert tot verduidelijking van de verwijzing.12De Raad vraagt hoe artikel 4.4.3.2 – dat onder meer betrekking heeft
op de stuiting van de verjaring door middel van instelling van een eis –
gelezen moet worden voor de bestuursrechtelijke procedure.Naar aanleiding van deze vraag merken wij op dat onder het «instellen
van eis» is te verstaan het instellen van een eis bij de burgerlijke
rechter. Betreft het een vordering van een bestuursorgaan op de burger dan
kan het bestuursorgaan niet bij de bestuursrechter terecht omdat, zoals bekend,
alleen tegen besluiten van bestuursorganen bij de bestuursrechter kan worden
opgekomen. Maar ook als het een vordering van de burger op het bestuursorgaan
betreft komt de bestuursrechter niet in beeld. Het niet-betalen is immers
geen besluit in de zin van de Awb, aangezien het geen rechtshandeling inhoudt;
en ook de weigering om te betalen kan niet als zodanig worden aangemerkt.
Hoewel de vaststelling van de verplichting tot betaling een besluit is (vgl.
art. 4.4.1.2), moet aan gewone uitvoeringshandelingen, zoals betalingshandelingen,
dit karakter worden ontzegd. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat bijzondere
uitvoeringshandelingen, zoals de verlening van uitstel van betaling of de
verlening van een voorschot, wel als besluit worden aangemerkt.Het voorafgaande betekent dat als de schuldenaar weigerachtig is om te
betalen uiteindelijk alleen de weg naar de burgerlijke rechter openstaat.
Daarnaast is het mogelijk dat bij wet aan het bestuursorgaan de bevoegdheid
is toegekend het verschuldigde bedrag bij dwangbevel in te vorderen. Maar
ook dan komt de bestuursrechter niet in beeld. In de memorie van toelichting
is verduidelijkt dat de bevoegde rechter in dezen de burgerlijke rechter is.13. Artikel 4.4.5.1De voorgestelde concentratieregeling van artikel 4.4.5.1 is zeker nuttig.
De toelichting daarop besteedt echter geen aandacht aan de verhouding tot
de verwante bepaling van artikel 6:19 en de vraag waarom de materie wordt
geregeld in afdeling 4.4.5 en niet in hoofdstuk 6.De Raad adviseert daarin alsnog te voorzien.13De Raad vraagt naar de verhouding tussen artikel 4.4.5.1 en artikel 6:19
Awb. Artikel 6:19 voorziet in de mogelijkheid een wijzigingsof intrekkingbesluit
in een lopende bezwaar- of beroepsprocedure mee te nemen indien het wijzigings-
of intrekkingbesluit valt binnen de grondslag en de reikwijdte van het bestreden
besluit. Ook hier geldt als uitgangspunt dat het nieuwe besluit afkomstig
moet zijn van hetzelfde orgaan als dat welke het bestreden besluit heeft genomen.Artikel 4.4.5.1 voorziet in de mogelijkheid bijkomende beschikkingen,
bijvoorbeeld omtrent verrekening, uitstel van betaling enz., mee te nemen
in een lopende bezwaar- of beroepsprocedure tegen een beschikking waarbij
een verplichting tot betaling van een geldsom is opgelegd. Deze bijkomende
beschikkingen zijn niet aan te merken als beschikkingen die vallen binnen
de grondslag en reikwijdte van de bestreden beschikking. Om deze reden is
behoefte aan een aparte bepaling waarin dit is geregeld en wordt in artikel
4.4.5.1 ook expliciet bepaald dat de bijkomende beschikking afkomstig moet
zijn van hetzelfde bestuursorgaan als dat dat de beschikking, inhoudende de
verplichting tot betaling van een geldsom, heeft vastgesteld.Er kan sprake zijn van een samenloop tussen de beide artikelen in de gevallen
dat in een procedure waarbij de beschikking tot betaling van een geldsom op
grond van artikel 4.4.5.1 te samen met een of meer bijkomende beschikkingen
aan de orde is, het betrokken bestuursorgaan besluit tot wijziging of intrekking
van een bijkomende beschikking. Alsdan zal in de lopende procedure op grond
van artikel 6:19 dit wijzigings- of intrekkingsbesluit ook meegenomen kunnen
worden.De toelichting bij artikel 4.4.5.1 is overeenkomstig het verzoek van de
Raad op dit punt aangevuld. Er is van af gezien artikel 4.4.5.1 in hoofdstuk
6 te plaatsen omdat de bepaling te zeer toegespitst is op een bepaald soort
besluiten. De concentratie geldt immers alleen in een bezwaar- of beroepsprocedure
tegen een beschikking waarbij een verplichting tot betaling van een geldsom
is vastgesteld en dan uitsluitend ten aanzien van specifieke, bijkomende beschikkingen,
zoals omtrent verrekening, vaststelling van rente enz. Een dergelijke bepaling
leent zich niet voor opneming in een hoofdstuk, bevattende algemene bepalingen
ten aanzien van bezwaar en beroep tegen besluiten. In dit geval menen wij
dat ondanks het processuele karakter van de bepaling meer gewicht dient te
worden gegeven aan de onderlinge samenhang tussen artikel 4.4.5.1 en de overige
bepalingen in titel 4.4 van hoofdstuk 4. Soortgelijke opmerkingen kunnen worden
gemaakt ten aanzien van de artikelen 5:31c en 5:39 van het onderhavige wetsvoorstel.III HANDHAVINGAlgemeen14. Indeling van hoofdstuk 5In het wetsvoorstel wordt voorgesteld hoofdstuk 5 aldus in te delen:Titel 5.1 Algemene bepalingenTitel 5.2 Toezicht op de nalevingTitel 5.3 HerstelsanctiesAfd. 5.3.1 BestuursdwangAfd. 5.3.2 Last onder dwangsomTitel 5.4 Bestuurlijke boeteAfd. 5.4.1 Algemene bepalingenAfd. 5.4.2 De procedureBij deze indeling valt allereerst op dat de volgorde van de titels 5.1
en 5.2 eigenlijk onjuist is, nu titel 5.1 uitsluitend algemene bepalingen
van bestuurlijke sanctierecht bevat, niet van toezicht op de naleving.In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat verschillende algemene bepalingen
over bestuursrechtelijke sancties nu enigszins verspreid zijn opgenomen. Allereerst
zijn er te vinden in titel 5.1, maar ook de artikelen 5:31c en 5:39 kunnen
worden gerekend tot de algemene bepalingen.In de derde plaats is titel 5.4 blijkens de slotbepaling mede bedoeld
als algemeen deel ten opzichte van (nog) niet in de Awb geregelde bestraffende
sancties zoals de bestraffende intrekking van een begunstigende beschikking.
In elk geval moeten artikel 5.4.1.2, de artikelen 5.4.1.4 en 5.4.1.5 alsmede
artikel 5.4.1.7, tweede lid, worden beschouwd als algemene bepalingen
voor bestraffende bestuurlijke sancties, naast artikel 5.0.11, dat wel is
opgenomen in titel 5.1.Dit alles overziende adviseert de Raad, de titel met algemene bepalingen
onder te verdelen in drie afdelingen (bestuurlijke sancties in het algemeen/herstelsancties/
bestraffende sancties) en de titels 5.1 en 5.2 om te wisselen. De indeling
van hoofdstuk 5 zou dan worden:Titel 5.1 Toezicht op de nalevingTitel 5.2 Algemene bepalingen inzake bestuurlijke sanctiesAfd. 5.2.1 AlgemeenAfd. 5.2.2 HerstelsanctiesAfd. 5.2.3 Bestraffende sanctiesTitel 5.3 Bijzondere bepalingen over herstelsanctiesAfd. 5.3.1 (Last onder) bestuursdwang1Afd. 5.3.2 Last onder dwangsomTitel 5.4 Bijzondere bepalingen over bestuurlijke boete2 (enz.)14Het advies van de Raad is niet gevolgd. Herindeling van hoofdstuk 5 zou
voor de praktijk soortgelijke nadelen hebben als de door de Raad onder punt
2 voorgestelde herindeling van hoofdstuk 4. Ook op inhoudelijke gronden geven
wij er de voorkeur aan, de titel met algemene bepalingen aan het begin van
hoofdstuk 5 te plaatsen. Zo is bijvoorbeeld de bepaling over het zwijgrecht
ook voor toezichthouders van belang.Anders dan de Raad menen wij voorts, dat de artikelen 5:31c en 5:39 niet
het karakter van algemene bepalingen hebben. Er is bewust niet gekozen voor
een algemene regel dat bij een beschikking, inhoudende een bestuurlijke sanctie,
alle bijkomende beschikkingen in het bezwaar of beroep tegen de hoofdbeschikking
kunnen worden «meebeoordeeld». Dit is namelijk niet voor alle
bijkomende beschikkingen wenselijk. Daarom is gekozen voor enumeratie van
de beschikkingen die wel kunnen worden «meebeoordeeld». Als gevolg
daarvan is artikel 5:31c specifiek toegesneden op de last onder bestuursdwang
en artikel 5:39 op de last onder dwangsom.Tenslotte menen wij dat onderverdeling van titel 5.1 in drie afdelingen,
zoals de Raad voorstelt, niet nodig is, nu titel 5.1 slechts elf artikelen
telt.15. Bestuurlijke sancties en het strafrechtDe memorie van toelichting bespreekt in paragraaf V.5 enkele aspecten
van de verhouding tussen het strafrecht en het bestuursrecht. Zoals blijkt
uit punt 1 van dit advies kan de Raad in beginsel instemmen met het uitgangspunt
dat in het bijzonder het bestraffende bestuursrecht – in het voorliggende
wetsvoorstel gaat het dan meer speciaal om de regeling van de bestuurlijke
boete – niet nodeloos moet afwijken van het strafrecht, en dat het daarvan
in verband met (vooral) artikel 6 EVRM op essentiële punten ook niet
mag afwijken. Ook onderschrijft hij het uitgangspunt dat het wenselijk is
om – nu hoofdstuk 5 van de Awb reeds een aantal bestuurlijke sancties
kent en het voor de hand ligt om, na de regeling van bestuurlijke boeten in
een betrekkelijk groot aantal bijzondere bestuursrechtelijke wetten, daarvoor
thans een algemene regeling in dit hoofdstuk op te nemen – een aantal
algemene bepalingen van bestuurlijk sanctierecht vast te stellen en die onder
te brengen in dit hoofdstuk.Het voorstel bevat geen bepalingen inzake bewijsrecht. Uit de rechtspraak
kan worden afgeleid dat het bewijs van een overtreding die kan leiden tot
het opleggen van een bestraffende bestuurlijke sanctie aan strengere vereisten
moet voldoen dan in het algemeen in het bestuursrechtelijk bewijsrecht het
geval is. In het bijzonder mag bij het opleggen van bestraffende sancties
geen gebruik worden gemaakt van – in strafrechtelijke zin – onrechtmatig
verkregen bewijs. In andere gevallen, ook bij het opleggen van een herstelsanctie,
kan zulk bewijs echter wel een rol spelen, tenzij het is verkregen op een
wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid
mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar
moet worden geacht.3De Raad geeft in overweging een bewijsregel op te nemen die aansluit bij
de hiervoor samengevatte jurisprudentie inzake het gebruik van strafrechtelijk
onrechtmatig verkregen bewijs.15Hoewel wij de door de Raad geformuleerde regels inhoudelijk onderschrijven,
zou het naar ons oordeel niet verstandig zijn om thans één of
twee geïsoleerde bewijsregels in de Awb vast te leggen. Dat zou moeten
geschieden in het kader van een meeromvattende codificatie van het bestuursrechtelijk
bewijsrecht. Het thans opnemen van een enkele bewijsregel voor een specifiek
geval roept immers onmiddellijk de vraag op, welke regels dan in andere gevallen
gelden. De memorie van toelichting is aangevuld met een opmerking van deze
strekking.16. DefinitiesDe in de voorgestelde artikelen 5.0.2 en 5.4.1.1 opgenomen definities
roepen bij de Raad enkele vragen op.a. Bestuurlijke sanctieIn artikel 5.0.2, eerste lid, aanhef en onder c, wordt de bestraffende
sanctie gedefinieerd als de bestuurlijke sanctie die strekt tot bestraffing
van de overtreder. Deze definitie heeft slechts een beperkte inhoudelijke
betekenis: zij geeft geen antwoord op de vraag wannéér van een
strekking tot bestraffing gesproken kan worden. Aangezien binnen de bestuursrechtspraak
de bestraffende (of punitieve) sancties op verschillende punten anders worden
beoordeeld dan de herstelsancties – er vindt een indringender toetsing
aan het evenredigheidsbeginsel plaats en de waarborgen die voortvloeien uit
onder meer artikel 6 EVRM worden van toepassing geacht – is juist die
vraag van wezenlijk belang. De rechter dient te beschikken over een duidelijk
wettelijk criterium aan de hand waarvan de kwalificatie als bestraffend of
als niet-bestraffend zo nauwkeurig en objectief mogelijk kan plaatsvinden.
De praktijk heeft uitgewezen dat daartoe behoefte bestaat aan duidelijke definiëring
van de categorie bestraffende sancties, al was het maar omdat één
en dezelfde sanctie soms zowel het aspect van rechtsherstel als dat van bestraffing
in zich heeft en de redenen voor oplegging verschillen en dienovereenkomstig
moeten worden getoetst.In de jurisprudentie is ten aanzien van de bestraffende sanctie het criterium
van een (geobjectiveerd) oogmerk tot leedtoevoeging ontwikkeld; dit criterium
blijkt een voldoende nauwkeurig onderscheid met de herstelsanctie op te leveren.1 Daarom adviseert de Raad dit aspect in de definitie
van de bestraffende sanctie op te nemen. Gelet op het feit dat één
sanctiebesluit soms zowel bestraffing als herstel op het oog heeft, verdient
het de voorkeur om te bepalen dat van een bestraffende sanctie wordt gesproken voorzover aan genoemd criterium is voldaan.b. Bestuurlijke boeteArtikel 5.4.1.1, eerste lid, definieert de bestuurlijke boete als de bestraffende
sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een
geldsom. De bestuurlijke boete behoort daarmee tot de bestraffende sancties
zoals bedoeld in artikel 5.0.2, eerste lid, aanhef en onder c. Deze boete
is overigens niet de enige bestraffende sanctie: zo kan bijvoorbeeld ook de
intrekking of wijziging van een begunstigende beschikking onder omstandigheden
een bestraffend karakter dragen (zie bijvoorbeeld ABRS 30 maart 2001,
AB 2001, 189).In het tweede lid van artikel 5.4.1.1 wordt vervolgens bepaald dat de
intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen geen
bestuurlijke boete is. Dat is op zichzelf beschouwd geen verrassing: strikt
genomen geldt ook zonder het bewuste artikellid dat de intrekking of wijziging
van een subsidie, uitkering, of andersoortige financiële bijdrage iets
anders is dan de (enkele) oplegging van een verplichting tot betaling van
een geldsom. In de toelichting op artikel 5.4.1.1, tweede lid, wordt ook niet
ingegaan op het bedoelde verschil, maar wordt gesteld dat beslissingen tot
intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen geen
bestraffende sancties zouden (kunnen) inhouden.2Het
feit dat het hier niet gaat om een bestuurlijke boete, zoals de wettekst bepaalt,
zegt echter niets over het al of niet bestraffende karakter van de sancties,
aangezien de bestuurlijke boete nu eenmaal niet de enige bestuurlijke sanctie
met een bestraffend karakter is.Daarbij komt nog dat de vooronderstelling die aan de toelichting ten grondslag
lijkt te liggen, namelijk dat een vermindering of intrekking van een financiële
bijdrage nooit een bestraffend karakter kan hebben, op zichzelf niet houdbaar is. Het is weliswaar juist dat de jurisprudentie in dit opzicht terughoudend
is, maar deze sluit zeker niet de mogelijkheid uit dat een sanctie als hier
bedoeld in een concreet geval mede het oog heeft op bestraffing van de overtreder;
zie bijvoorbeeld de in de toelichting op artikel 5.4.1.1, tweede lid, genoemde
TWAO-uitspraken, alsmede ABRS 20 november 2002, JB 2003/18 en ABRS 20 november
2002, JB 2003/19, waarin de sanctie van artikel 44 van de Huursubsidiewet
als punitief werd aangemerkt.De tekst van de toelichting op artikel 5.4.1.1, tweede lid, spoort al
met al niet met de tekst van het artikellid zelf en is bovendien als zodanig
niet juist. Uit de wettekst zelf vloeit niet méér voort dan
dat de intrekking of vermindering van financiële bijdragen expliciet
wordt uitgesloten van de regeling inzake bestuurlijke boeten; daarmee is niets
gezegd over het eventuele bestraffende karakter van deze beschikkingen. In
ieder geval is dus aanpassing van de toelichting noodzakelijk. Dat geldt temeer
nu het wetsvoorstel vooralsnog geen andere in het bijzonder genoemde bestraffende
sancties dan de bestuurlijke boete beoogt te reguleren; er is geen directe
noodzaak om hier beschouwingen op te nemen over het al of niet bestraffende
karakter van (nog) niet in het wetsvoorstel geregelde, specifieke sancties.De Raad adviseert voorts de beoogde strekking van artikel 5.4.1.1, tweede
lid, te verduidelijken door te bepalen dat de titel inzake de bestuurlijke
boete niet van toepassing is op de intrekking of wijziging van een aanspraak
op financiële middelen.c. Disciplinaire sanctiesZiet de Raad het wel, dan vallen onder de definitie van bestuurlijke sanctie
ook door bestuursorganen opgelegde disciplinaire sancties; die komen onder
meer voor in het ambtenarenrecht en krachtens artikel 104, eerste lid, van
de Wet op de bedrijfsorganisatie. Dat lijkt niet de bedoeling te zijn.De Raad adviseert tot aanpassing van het voorgestelde artikel 5.0.2.16a. Het advies van de Raad is gevolgd.b. Het advies van de Raad is gevolgd.c. Anders dan de Raad zien wij geen reden om door bestuursorganen opgelegde
disciplinaire sancties bij voorbaat van de definitie van bestuurlijke sanctie
uit te zonderen. De in artikel 104, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie
bedoelde tuchtrechtelijke maatregelen zijn echter geen bestuurlijke sancties,
omdat zij niet door het bestuursorgaan, maar door de tuchtrechter worden opgelegd
(zie de nieuwe Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004, Stb. 2004, 35).17. Afstemming met de officier van justitieArtikel 5.4.1.5 geeft, in combinatie met artikel 243 van het Wetboek van
Strafvordering (WvSv), een regeling voor de situatie waarin een gedraging
behalve tot een bestuurlijke boete ook tot strafvervolging kan leiden. Uitgangspunt
is dat dan overleg plaatsvindt met de officier van justitie, waarna ofwel
de bestuurlijke boete, ofwel de strafvervolging achterwege blijft. Er ontbreekt
dus een duidelijke voorrangsregeling. Mede als gevolg daarvan bevat de regeling
nog enkele leemten. Hierna volgt een overzicht van mogelijke situaties die
in dit verband aan de orde kunnen zijn.Allereerst kan het voorkomen dat voorafgaand aan een beslissing omtrent
strafvervolging of aan het begin van het onderzoek ter terechtzitting moet
worden beslist over de oplegging van een bestuurlijke boete. Artikel 5.4.1.5,
eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt dan dat geen bestuurlijke boete wordt
opgelegd indien strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting
is begonnen. Wat nu te doen als de officier van justitie heeft laten weten
dat de zaak nog in onderzoek is, of dat weliswaar is besloten tot strafvervolging,
maar dat het onderzoek ter terechtzitting nog niet is aangevangen? In deze
twee situaties ligt naar het oordeel van de Raad, net als in de situatie bedoeld
in artikel 5.4.1.5, eerste lid, aanhef en onder a, het geven van voorrang
aan het strafrecht voor de hand. In een aantal bijzondere wetten is eenzelfde
formulering terug te vinden als die van artikel 5.4.1.5, eerste lid, aanhef
en onder a, maar daar is soms een voorschrift toegevoegd voor de situatie
waarin de betrokken gedraging nog door de officier van justitie wordt onderzocht;
zo lang dat het geval is blijft het opleggen van een boete eveneens achterwege (bijvoorbeeld artikel 12c, eerste lid, van de Coördinatiewet
Sociale Verzekering). Wellicht vormt zo'n aanvulling ook hier een oplossing.Vervolgens de situatie waarin de strafvervolging reeds is aangevangen
als over het opleggen van een bestuurlijke boete moet worden beslist. Daarin
voorziet het vorengenoemde artikellid. Terecht wordt (ook) hier voorrang gegeven
aan het strafrecht. Hetzelfde geldt voor de in artikel 5.4.1.5, eerste lid,
aanhef en onder b, bedoelde situaties.Is reeds een bestuurlijke boete opgelegd, en moet vervolgens nog worden
beslist over strafvervolging, dan wordt binnen de thans voorgestelde systematiek –
gelet op artikel II, de voorgestelde aanvulling van artikel 243 WvSv –
voorrang gegeven aan het bestuursrecht. Die keuze kan echter problemen opleveren,
in het bijzonder wanneer een bevel van het gerechtshof ex artikel 12 WvSv
is gegeven. Weliswaar lijkt er als de opgelegde boete reeds onherroepelijk
vaststaat bij het uitvaardigen van zo'n bevel of bij het uit anderen hoofde
nemen van een vervolgingsbeslissing, geen andere oplossing voorhanden dan
dat de strafrechter bij de straftoemeting rekening houdt met de boete, maar
het ligt anders als de boete nog in geschil is, en derhalve nog niet onherroepelijk
is geworden.Die laatste situatie kan zich in de praktijk voordoen; zie bijvoorbeeld
ABRS 10 september 2003, 200204238/1.1 In
zo'n situatie lijkt het mogelijk dat de boete alsnog wordt ingetrokken –
een oplossing die vanuit het oogpunt van ne bis in idem valt te prefereren.Al met al adviseert de Raad op basis van het voorgaande tot een duidelijker
keuze voor het geven van voorrang aan het strafrecht. In beginsel valt zo'n
duidelijker keuze, zoals blijkt uit het voorgaande, te prefereren. Mochten
daartegen in bepaalde specifieke situaties bezwaren rijzen, dan zou bij bijzondere
wet van de Awb-bepalingen kunnen worden afgeweken; daartoe zou de Awb dan
ook uitdrukkelijk de mogelijkheid moeten bieden.Ten slotte vraagt de Raad in verband met de hier aan de orde zijnde afstemmingsproblematiek
nog aandacht voor de in de Staatscourant aangekondigde grotere rol voor de
officier van justitie als handhavend bestuursorgaan, dat een zogeheten «OM-boete»
zal kunnen opleggen.2 De onderhavige bepaling
ziet op de verhouding van de bestuurlijke boete tot het traditionele strafproces.
Mocht het in de toekomst mogelijk worden dat de officier van justitie zelfstandig
(bestuurlijke) boeten oplegt ten aanzien van (thans) strafrechtelijk gesanctioneerde
gedragingen, dan is wellicht ook in zoverre afstemming noodzakelijk met de
in de (bijzondere) bestuursrechtelijke wetgeving geregelde bestuurlijke boeten.
De Raad adviseert aan deze kwestie in de toelichting aandacht te besteden.17Anders dan de Raad veronderstelt, beoogt de voorgestelde regeling wel
een zekere, maar geen absolute voorrang voor het strafrecht. Indien het openbaar
ministerie aanvankelijk tot strafvervolging besluit, maar in een later stadium
alsnog van (verdere) vervolging afziet, kan dat bijvoorbeeld zijn omdat uit
nieuwe informatie blijkt dat de overtreding toch minder ernstig is dan aanvankelijk
werd gedacht en daarom bestuurlijk behoort te worden afgedaan. Daarom dient
de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete pas definitief
te vervallen als het onderzoek ter terechtzitting is aangevangen. Pas dan
kan immers niet meer van vervolging worden afgezien (art. 242, tweede lid,
WvSv).De Raad geeft vervolgens in overweging een aanvullende regeling te treffen
voor twee situaties:• indien strafvervolging is ingesteld, maar het onzerzoek ter terechtzitting
nog niet is aangevangen, of• de officier van justitie heeft laten weten dat de zaak nog in onderzoek
is.Naar ons oordeel ziet de Raad hier over het hoofd, dat beide situaties
reeds zijn geregeld in het voorgestelde artikel 5.4.1.5, derde lid. Dit artikellid
heeft betrekking op zaken die door het bestuursorgaan aan de officier van
justitie zijn voorgelegd. Het bepaalt dat het bestuursorgaan dan nog maar
in twee gevallen een bestuurlijke boete mag opleggen: als de officier van
justitie heeft laten weten dat geen strafvervolging wordt ingesteld en als
de officier van justitie na dertien weken geen enkele reactie heeft gegeven.
Daaruit volgt reeds, dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete mag opleggen
als de officier binnen dertien weken laat weten dat de zaak nog in onderzoek
is, noch als de officier van justitie heeft laten weten dat strafvervolging
is of zal worden ingesteld, ongeacht of het onderzoek ter terechtzitting al
dan niet is aangevangen. Anders dan in de gevallen, bedoeld in het eerste
lid, kan in zojuist omschreven situaties de bevoegdheid om een bestuurlijke
boete op te leggen echter weer herleven, namelijk als de officier van justitie
alsnog mededeelt van (verdere) vervolging af te zien.De Raad vraagt vervolgens terecht aandacht voor de situatie waarin een
bestuurlijke boete is opgelegd, maar vervolgens een belanghebbende op grond
van artikel 12 WvSv een klacht wegens niet-vervolging indient bij het gerechtshof.
Anders dan de Raad menen wij niet dat de enige voorhanden oplossing voor dat
geval is dat de strafrechter bij de straftoemeting rekening houdt met de opgelegde
boete. Naar ons oordeel is een betere oplossing om de bestuurlijke boete op
dit punt op één lijn te stellen met de transactie. Dit betekent
dat, als het gerechtshof vervolging beveelt, het recht tot strafvervolging
herleeft (art. 74b, eerste lid, WvSr). Een reeds betaalde transactie dient
in zo'n geval te worden terugbetaald (art. 74b, tweede lid, WvSr). Voor de
bestuurlijke boete kan het zelfde resultaat worden bereikt door te bepalen
dat de bestuurlijke boete in zo'n geval van rechtswege vervalt. Een en ander
is geregeld in het voorgestelde artikel 5.4.1.8 Awb.Aan het door de Raad genoemde wetsvoorstel «OM-boete» is in
de toelichting aandacht besteed.18. Last onder bestuursdwangBij het «overnemen» van de dwangsomregeling uit de Gemeentewet
in de Awb is van de gelegenheid gebruikgemaakt om de figuur van de bestuurlijke
dwangsom voortaan niet meer te omschrijven als «het opleggen van een
dwangsom», maar als «het opleggen van een last onder dwangsom».
Dat was een verbetering, die duidelijker tot uitdrukking brengt wat de essentie
is: het geven van een bevel, waarbij de dreiging van het verbeuren van een
dwangsom slechts bedoeld is als stok achter de deur.Een vergelijkbare aanpassing heeft destijds niet plaatsgehad met betrekking
tot de figuur van de bestuursdwang. Daar doet de wet het vóórkomen
of de realiteit is dat een bestuursorgaan «besluit» tot het nemen
van bepaalde feitelijke maatregelen, waarbij de betrokkene «slechts»
een gelegenheid wordt geboden om de effectuering van dat besluit te voorkómen
door die maatregelen zelf te nemen. In vrijwel alle gevallen – de zelden
voorkomende spoedbestuursdwang vormt de uitzondering – is dat echter
allerminst de realiteit, maar kan een rechtstreekse parallel worden getrokken
met de last onder dwangsom.Bij een bestuursdwangbevoegdheid gaat het allereerst om wat voorheen wel
werd aangeduid als de «aanschrijving» of de waarschuwing: het
bevel, de last, om één of meer noodzakelijk geachte maatregelen
te nemen. Slechts de sanctie bij niet-uitvoering van de last verschilt; in
geval van een last onder dwangsom bestaat deze uit het verbeuren van een som
geld, in geval van een bestuursdwangbesluit uit (mogelijke) effectuering van
bestuurswege, op kosten van de nalatige overtreder.Ook uit de thans voorgestelde artikelen 5:31a en volgende blijkt dat het
dusgenaamde «bestuursdwangbesluit» niet rechtstreeks is gericht
op het daadwerkelijk effectueren van de aangekondigde maatregelen: daarvoor
is nog een afzonderlijke beslissing vereist, die artikel 5:31a afzonderlijk
beroepbaar wil maken bij de bestuursrechter.Tegen de achtergrond van het voorgaande, en nu ook de regeling van de
last onder dwangsom algeheel wordt vernieuwd, adviseert de Raad van de gelegenheid
gebruik te maken om ook de bestuursdwangfiguur op te zetten als last onder
bestuursdwang. Daarmee zou tevens de quasi-fictie van het huidige artikel
5:24, eerste lid, tweede volzin, kunnen verdwijnen en zou de definitie van
de herstelsanctie in het voorgestelde artikel 5.02, eerste lid, onder a, kunnen
worden vereenvoudigd.1 De Raad adviseert tot
aanpassing van het wetsvoorstel in deze zin.18Het advies van de Raad is gevolgd.Artikelsgewijs19. Artikel 5.0.4Artikel 5.0.4. regelt het legaliteitsbeginsel voor bestuurlijke sancties.
De Raad constateert dat het legaliteitsvereiste van het tweede lid niet volledig
is, nu het niet tevens eist dat de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke
sanctie bestond voorafgaand aan de gedraging. Hij adviseert tot aanvulling
van de bepaling.19Het advies van de Raad is gevolgd.20. Artikel 5.0.8Deze bepaling regelt samenloop van bestuurlijke sancties: indien twee
of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk
voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. De toelichting verwijst
naar de samenloopregeling in het Wetboek van Strafrecht (WvS) (artikelen 55
en volgende WvS). Over deze bepaling maakt de Raad twee opmerkingen.a. De strafrechtelijke samenloop betreft de gelijktijdige berechting van
hetzij één gebeurtenis die verschillende delictsomschrijvingen
vervult, hetzij verschillende gebeurtenissen waarop één of meer
strafbepalingen van toepassing zijn. De regeling strekt ertoe cumulatie van
sancties te voorkomen.1 Cruciaal in de strafrechtelijke
samenloopregeling is de vraag of sprake is van een eendaadse dan wel van meerdaadse
samenloop. Artikel 5.0.8 ziet op meerdaadse samenloop; van het treffen van
een regeling voor eendaadse samenloop is afgezien om redenen van eenvoud,
nu deze figuur ook in het strafrecht slechts zelden voorkomt. Dat is op zichzelf
beschouwd te rechtvaardigen, maar de Raad wijst er wel op dat uit de toelichting
bij de bepaling niet duidelijk wordt in hoeverre bij de toepassing van de
regeling kan worden aangesloten bij de (straf)rechtspraak over hetzelfde feit
in de zin van artikel 55, eerste lid, WvS.2
Ook is niet duidelijk waarom de artikelen 57 en 62 WvS in de toelichting niet
worden genoemd. Meer duidelijkheid hierover is wenselijk voor bestuursorgaan
en rechter. De Raad adviseert de memorie van toelichting aan te vullen.b. Artikel 55, tweede lid, WvS bepaalt dat indien voor een feit dat onder
een algemene strafbepaling valt, een bijzondere strafbepaling bestaat, alleen
deze laatste in aanmerking komt. Bij deze zogeheten specialiteitsregeling
gaat het om de vraag of er, bij het bestaan van verschillende mogelijkheden
om een gedraging onder een strafbepaling te brengen, een materieelrechtelijke
rangorde bestaat tussen die bepalingen, zodat in bepaalde gevallen het ene
delict vóór het andere gaat.3
Feitelijk is hier geen sprake van samenloop, omdat er maar één
gedraging is, waarop dus, gelet op artikel 55, tweede lid, WvS, één
bepaling toepasselijk is. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de «logische
specialis» en de«systematische» (of juridische) »specialis».
Van een logische specialis is sprake wanneer de bijzondere strafbepaling dezelfde
bestanddelen bevat als de algemene, maar daarnaast nog enkele andere; bijvoorbeeld
eenvoudige diefstal (artikel 310 WvS) ten opzichte van diefstal met braak
(artikel 311 WvS).4 Van een systematische specialis
is sprake als twee strafbepalingen niet in een zuivere verhouding van logische
specialiteit tot elkaar staan maar de onderlinge relatie zo is dat eigenlijk
slechts één bepaling in aanmerking komt. Daarvan is volgens
de rechtspraak maar zelden sprake.5 Als de bepalingen
zien op enigszins verschillende rechtsgoederen, wordt geen systematische specialis
aangenomen.6 Niettemin acht de Raad het niet
uitgesloten dat het leerstuk van de generalis/specialis onder omstandigheden
ook relevant kan zijn voor bestuurlijke sancties; te denken valt aan de situatie
dat een bestuursorgaan een bestuurlijke boete oplegt wegens overtreding van
een generalis (bijvoorbeeld een algemene zorgplicht) in plaats van wegens
overtreding van de specialis, waarop een lagere boete is gesteld. Naar het
oordeel van de Raad is er daarom aanleiding dit vraagstuk in de toelichting
te bespreken. Daartoe adviseert de Raad.20a. Het advies van de Raad is gevolgd.b. Naar aanleiding van het advies van de Raad is de generalis/specialis-problematiek
in de memorie van toelichting kort aangestipt. Voor een uitgebreide bespreking
zien wij, gelet op het beperkte praktische belang, geen aanleiding.21. Artikel 5.0.10Het eerste lid bepaalt dat voorzover een bestuurlijke sanctie verplicht
tot betaling van een geldsom, deze geldsom toekomt aan het bestuursorgaan
dat de sanctie heeft opgelegd. De regering is er niet van overtuigd dat er
gevaar bestaat voor misbruik van de regeling en ziet veeleer voordelen in
de sfeer van het beklemtonen van de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur
voor de handhaving.Het waarborgen van de objectiviteit en integriteit van de overheid is
echter een zwaarwegend belang. Daarbij gaat het niet alleen om het tegengaan
van echt misbruik, maar ook om het voorkomen van de schijn van oneigenlijk
gebruik in verband met een financieel belang van de bestraffende overheid
bij de beboeting.De Raad acht het gewenst dat in de toelichting nader wordt uiteengezet
op welke wijze kan worden voorkómen dat met de voorgestelde regeling
een schijn van oneigenlijk gebruik door de overheid kan ontstaan.21Uiteraard zijn wij met de Raad van oordeel dat het waarborgen van de objectiviteit
en de integriteit van de overheid een zwaarwegend belang is. Wij menen echter,
dat deze objectiviteit en integriteit door de voorgestelde regeling geenszins
worden bedreigd. Er zij aan herinnerd, dat de voorgestelde regeling overeenkomt
met het geldende recht, zowel voor bestuurlijke dwangsommen als voor bestuurlijke
boeten. Niet is gebleken dat deze thans reeds geldende regelingen hebben geleid
tot oneigenlijk gebruik van handhavingbevoegdheden of zelfs maar de schijn
daarvan. Op de meeste beleidsterreinen levert de inzet van handhavingsbevoegdheden
het bestuur ook helemaal geen financieel voordeel op, omdat de kosten van
toezicht en sanctieoplegging de «opbrengsten» veelal overtreffen
en soms verre overtreffen.Voorts staat tegen ieder financieel sanctiebesluit beroep open bij de
bestuursrechter. Deze kan desgevraagd toetsen of de overtreding bewezen en
de sanctie evenredig is. Ook kan hij toetsen of de sanctie past binnen het
door het bestuursorgaan gevoerde handhavingsbeleid. Voor dit handhavingsbeleid
gelden ten slotte de normale vormen van politieke controle. De jaarlijkse
raming en verantwoording van de opbrengsten in het kader van de begrotingscyclus
levert ook een bijdrage aan deze controle. Gelet op dit alles bestaan er naar
ons oordeel voldoende waarborgen tegen oneigenlijk gebruik van handhavingsbevoegdheden.
De memorie van toelichting is aangevuld met een passage van deze strekking.22. Artikel 5.0.11Terwijl artikel 5.0.11, tweede lid, de cautieregeling, uitdrukkelijk is
beperkt tot mondelinge verklaringen, ziet het aan artikel 29 WvSv ten grondslag
liggende beginsel volgens de Hoge Raad ook op schriftelijke inlichtingen.1 Ook uit jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens blijkt dat het nemo-tenetur-beginsel en het zwijgrecht
in bijzondere omstandigheden betrekking kunnen hebben op schriftelijke inlichtingen
en bankafschriften.2In verband hiermee adviseert de Raad tot aanpassing van de bepaling.22De Raad stelt terecht, dat volgens de jurisprudentie van zowel het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens als de Hoge Raad het zwijgrecht onder omstandigheden
ook bij schriftelijke vragen kan gelden. Daaruit volgt echter niet zonder
meer, dat dit ook voor de cautieplicht geldt. Het EVRM kent zelfs geen cautieplicht.In het strafrecht (art. 29, tweede lid, Sv) en ook in het fiscale boeterecht
(art. 67l, tweede lid, Awr) geldt de cautieplicht indien sprake is van een
verhoor. Onder verhoor wordt gemeenlijk een mondelinge ondervraging verstaan.
De achtergrond van de cautieplicht is immers het ervaringsgegeven, dat van
een mondelinge ondervraging een zekere psychische druk om te
antwoorden kan uitgaan. De cautie wil voorkomen, dat de ondervraagde onder
deze druk verklaringen aflegt, waarvan niet meer kan worden gezegd dat zij
in vrijheid zijn afgelegd.Van schriftelijke vragen gaat, door het ontbreken van de directe confrontatie
met de ondervrager, veel minder druk om te antwoorden uit. Wij zien dan ook
geen aanleiding om, in afwijking van hetgeen sedert decennia in het strafrecht
geldt, voor het bestuursrecht een algemene cautieplicht bij schriftelijke
vragen te introduceren.Wel hebben wij in de opmerking van de Raad aanleiding gezien om de formulering
van artikel 5.0.11, tweede lid, te verduidelijken door ook daarin het woord
verhoor te gebruiken. Daardoor sluit het tweede lid niet alleen beter aan
bij het eerste lid, maar ook bij het strafrecht en het fiscale boeterecht.
Het begrip verhoor ziet, als gezegd, op een mondelinge ondervraging. Dit is
slechts anders indien in bijzondere omstandigheden van een schriftelijke vraag
een zodanige druk om te antwoorden zou uitgaan, dat materieel sprake is van
een verhoor.23. Artikel 5.4.1.6Tegen de achtergrond van de termijn die artikel 70, aanhef en onder 1o,
WvS geeft voor vervolgingsverjaring van overtredingen, te weten twee jaar,
is de termijn van vijf jaar voor het vervallen van de bevoegdheid tot het
opleggen van een bestuurlijke boete bij overtredingen waarvoor een boete van
meer dan 340 euro kan worden opgelegd, lang.Heeft de Raad het wel, dan komt een zo lange termijn in de bestaande wetgeving
ook zelden voor (voorbeelden bieden de artikelen 64 en 82a van de Mededingingswet
en artikel 72 van de Wet bescherming persoonsgegevens). Hij adviseert hier
te kiezen voor een algemene termijn van twee jaar en afwijking bij de wet
mogelijk te maken.23Een vervaltermijn van vijf jaar voor het opleggen van een bestuurlijke
boete komt in de bestaande wetgeving vaker voor dan de Raad veronderstelt.
Gewezen zij bijvoorbeeld op artikel 15.16 Telecommunicatiewet, artikel 15k
Postwet, artikel 27e, tweede lid, WW, artikel 17e, tweede lid, AKW en artikel
79 Spoorwegwet (nog niet in werking getreden). Op verschillende deelgebieden
van het bestuursrecht bestaat aan deze langere termijn behoefte, omdat overtredingen
soms pas na verloop van tijd aan het licht komen of uitgebreid onderzoek vergen.
Het gaat daarbij ook niet meer uitsluitend om lichte overtredingen. Wij geven
er daarom de voorkeur aan de termijn van vijf jaar te handhaven. Het door
de Raad gesuggereerde alternatief achten wij uit een oogpunt van harmonisatie
van wetgeving niet aantrekkelijk. Het zou er immers toe kunnen leiden dat
de bijzondere wetgever nu eens voor drie jaar, dan weer voor vier of vijf
jaar kiest. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.24. Artikel 5.4.1.7In artikel 5.4.1.7, tweede lid, is ten aanzien van boeten waarvan de hoogte
niet in een wettelijk voorschrift is gefixeerd, het evenredigheidsbeginsel
neergelegd. De toelichting verwijst naar de gangbare praktijk van indringende
rechterlijke toetsing van bestraffende sancties aan dit beginsel. Anders dan
in de toelichting op het tweede en derde lid van artikel 5.4.1.7 kennelijk
wordt aangenomen, is deze indringende toetsing echter niet beperkt tot níet
dwingend voorgeschreven sancties, maar vindt zij ook plaats als een sanctie
dwingend is voorgeschreven door de wettelijke regeling – zij het dat
de rechter zich er in zo'n geval rekenschap van geeft dat de wetgever zich
reeds in algemene zin over de evenredigheid van het sanctiestelsel heeft gebogen;
zie bijvoorbeeld ABRS 4 maart 1999, JB 1999/69. De hier bedoelde praktijk
van indringende toetsing vloeit onder meer voort uit artikel 6 EVRM. Anders
dan in de toelichting wordt gesteld, is zij niet afhankelijk van het bestaan
van beoordelingsvrijheid bij het sanctieopleggende bestuursorgaan.1De toelichting bij de onderhavige bepaling gaat voorts in op de in het
derde lid opgenomen «hardheidsclausule». Anders dan uit de desbetreffende
passage zou kunnen worden afgeleid, is de rechter ook gehouden de sanctie
«vol» te toetsen op de evenredigheid van de zwaarte daarvan in
verhouding tot de ernst van de overtreding als de overtreder niet expliciet
een beroep op de «hardheidsclausule» heeft gedaan. Voor het bestuur
geldt dus dat het ook bij het ontbreken van zo'n beroep gehouden
is zorg te dragen voor evenredigheid tussen overtreding en sanctie. Ook «bijzondere
omstandigheden» als bedoeld in artikel 5.4.1.7, derde lid, kunnen, afhankelijk
uiteraard van hun precieze aard, soms tot de conclusie leiden dat een wettelijke
sanctie als onevenredig zwaar moet worden beschouwd. De praktijk wijst uit
dat het juist in geval van wettelijk voorgeschreven sancties vaak de bijzondere
omstandigheden van het geval zijn die (toch) aanleiding tot een dergelijk
oordeel kunnen geven; zie bijvoorbeeld ABRS 15 april 1999, JB 1999/151.De Raad adviseert tot aanpassing van de toelichting.24De Raad heeft enige opmerkingen gemaakt over het evenredigheidsbeginsel
uit artikel 5.4.1.7 van het wetsvoorstel. Naar het oordeel van de Raad dient
een indringende rechterlijke toetsing op evenredigheid van de hoogte van de
bestuurlijke boete niet alleen plaats te vinden bij niet wettelijk gefixeerde
boetes maar ook bij wettelijk vastgestelde boeten. Deze praktijk van indringende
toetsing vloeit onder meer voort uit artikel 6 EVRM. In de visie van de Raad
van State is deze praktijk van indringende rechterlijke toetsing, anders dan
in de memorie van toelichting wordt gesteld, niet afhankelijk van het bestaan
van beoordelingsvrijheid bij het sanctieopleggende bestuursorgaan. Verder
meent de Raad dat het bestuur in geval van wettelijk gefixeerde boetetarieven
gehouden is zorg te dragen voor evenredigheid tussen overtreding en sanctie,
ook als de overtreder hier niet uitdrukkelijk een beroep op doet.De opmerkingen van de Raad van State komen er in wezen op neer dat de
rechter de vrijheid zou hebben om geen rekening te houden met een wettelijk
tariefstelsel. Ook de rechtbank Rotterdam heeft zich in deze zin uitgesproken
(20 mei 2003, JB 2003, 204). In deze zaak is de rechtbank van oordeel
dat de minister van VWS zich van geval tot geval moet afvragen of het opleggen
van een wettelijk gefixeerde boete (in casu op grond van de Warenwet) evenredig
is, ook indien daar door de overtreder geen uitdrukkelijk beroep op wordt
gedaan.Wij blijven echter van mening dat uit de jurisprudentie van het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens niet volgt dat een wettelijk gefixeerd boetestelsel
op zich zelf in strijd zou komen met het uit artikel 6 EVRM af te leiden evenredigheidsbeginsel.
Integendeel, uit de reeds in de MvT genoemde zaak Malige/Frankrijk (23 september
1998) valt af te leiden dat dit wel geoorloofd is, mits de wetgever bij de
totstandkoming van de regeling de evenredigheid in acht heeft genomen. Ook
de recentere zaak Göktan/Frankrijk (2 juli 2002, EHRC 2002, 72)
wijst in deze richting. In deze zaak overweegt het Hof met zoveel woorden
dat het EVRM wettelijk gefixeerde sancties niet verbiedt en de rechter evenmin
dwingt tot het aanpassen van deze sancties naar de omstandigheden van het
geval. Verder dient te worden opgemerkt dat het EVRM niet dwingt tot een ambtshalve
toets op evenredigheid door de rechter, de klager zal hier derhalve uitdrukkelijk
een beroep op moeten doen.Een en ander betekent dat de rechter in beginsel uit kan gaan van deze
afweging door de wetgever. Hetzelfde geldt voor het bestuur, tenzij het bestuur
duidelijke aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus
onevenredig uitpakt, bijvoorbeeld wegens de geringe draagkracht van de overtreder.
Een dergelijke aanwijzing zal het bestuur in de meeste gevallen krijgen doordat
de betrokkene een beroep doet op dergelijke bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld
bij het geven van zijn zienswijze over een voorgenomen boeteoplegging. Concluderend
betekent dit dat het bestuur in het overgrote deel van de gevallen niet gehouden
is ambtshalve te toetsen of de wettelijk gefixeerde boete in evenredig is.
Het valt echter niet geheel uit te sluiten dat uit het «dossier»
in kwestie duidelijke aanwijzingen blijken die zouden moeten leiden tot een
matiging van de hoogte van de bestuurlijke boete, zonder dat de betrokkene
hier expliciet een beroep op heeft gedaan. In dat geval brengt reeds het zorgvuldigheidsbeginsel
mee, dat het bestuursorgaan dergelijke aanwijzingen niet mag negeren.Deze benadering wordt ondersteund door CBb 29 april 2004, LJN-nr.
AO 9910, betreffende de wettelijke gefixeerde boete op grond van de Wet toezicht
effectenverkeer 1995. De memorie van toelichting is aangevuld met een passage
in bovenvermelde zin.25. Artikel 5.4.2.1Volgens deze bepaling kunnen personen die zowel toezichthouder als opsporingsambtenaar
zijn, in beginsel kiezen of zij een rapport dan wel een ambtsedig proces-verbaal
opmaken. Artikel 152 WvSv, waaraan in het vierde lid ook wordt gerefereerd,
eist echter dat een opsporingsambtenaar proces-verbaal opmaakt van het door
hem opgespoorde strafbare feit of van hetgeen door hem tot opsporing is verricht
of gevonden. Daar bestaat dus geen keuzevrijheid.De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten waarom bij de hier
aan de orde zijnde bestraffende sanctie kan worden volstaan met een rapport.25Het is inderdaad niet de bedoeling dat de opsporingsambtenaar vrijelijk
kan kiezen tussen een rapport en een proces-verbaal. Dit is in de memorie
van toelichting verduidelijkt.26. Artikel 5.4.2.2Volgens het eerste lid kan de overtreder op zijn verzoek ter voorbereiding
van zijn verdediging inzage verkrijgen in zijn dossier. Onder het dossier
verstaat de toelichting «alle stukken die moeten dienen tot onderbouwing
van de beslissing tot het opleggen van een bestuurlijke boete».1In dit verband wijst de Raad erop dat het recht op een eerlijke behandeling
van artikel 6 EVRM vergt dat de vervolgende instantie de verdachte op de hoogte
stelt van al het materiaal, niet alleen dat wat ten nadele van de verdachte
gebruikt kan worden, maar ook wat te zijnen gunste is.2 De Raad acht het noodzakelijk dat de toelichting hierop wijst.Het tweede lid van artikel 5.4.2.2 bepaalt dat voorzover de verdediging
van de overtreder dit redelijkerwijs vergt, het bestuursorgaan er zoveel mogelijk
zorg voor draagt dat de gegevens aan die overtreder worden medegedeeld «in
een voor hem begrijpelijke taal». Teneinde elk mogelijk misverstand
te voorkomen acht de Raad het wenselijk dat de woorden «een voor deze
begrijpelijke taal» hier, in lijn met de artikelen 5, tweede lid, en
6, derde lid, EVRM, worden vervangen door «een taal die deze verstaat».
Desgewenst kan daaraan het begrijpelijkheidsvereiste worden toegevoegd.26In de memorie van toelichting is er, overeenkomstig het advies van de
Raad, op gewezen dat artikel 6 EVRM de verplichting meebrengt om de vermeende
overtreder inzage te verschaffen in alle voor de oplegging van de boete relevante
stukken, waaronder ook stukken die ten voordele van de overtreder strekken.Wij achten het geen verbetering om in artikel 5.4.2.2, tweede lid, de
woorden «een voor hem begrijpelijke taal» te vervangen door «een
taal die hij verstaat». Hoewel laatstgenoemde formulering voorkomt in
de artikelen 5 en 6 EVRM, wekt het werkwoord «verstaan» ten onrechte
de indruk dat alleen mondeling informatie zou behoeven te worden verstrekt.
De in het wetsvoorstel gekozen formulering geeft naar ons oordeel de strekking
van artikel 6 EVRM beter weer en spoort goed met de authentieke teksten van
artikel 6, derde lid, onderdeel a, EVRM («a language which he understands»/
«une langue qu'il comprend»).27. Artikel 5.4.2.6Volgens het vierde lid wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke
boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of een proces-verbaal
heeft opgemaakt. In de opzet van de Awb zijn de specifieke uitzonderingen
op de mogelijkheid tot mandaatverlening te vinden in artikel 10:3, tweede
lid, van de wet.De Raad adviseert de hier aan de orde zijnde uitzondering daar eveneens
onder te brengen.27Het advies van de Raad is gevolgd.IV. ATTRIBUTIE28. Over artikel 10.1.3.1 maakt de Raad de volgende opmerkingen.a. Het voorgestelde artikel 10.1.3.1, eerste lid, geeft het bestuursorgaan
onder welks verantwoordelijkheid een «attributaris» werkzaam is,
de bevoegdheid om niet alleen algemene instructies te geven maar ook instructies
per geval. Die regeling is in overeenstemming met de thans algemeen aanvaarde
opvatting inzake het geldende recht.De Raad meent echter dat er reden is de zaken voor de toekomst anders
te regelen. Terzijde merkt hij op dat de thans als heersend te beschouwen
opvatting ook niet geheel onomstreden is.1De Awb kent straks drie rechtsfiguren inzake bevoegdheids«verkrijging»:
mandaat (opdracht, vertegenwoordiging), delegatie (overdracht) en straks ook
attributie (originaire toekenning van een nieuwe bevoegdheid). In die volgorde
wordt de betrokken bevoegdheid steeds meer een «eigen» bevoegdheid
van het nieuw bevoegde bestuursorgaan. Mandaat levert in feite geen echte
eigen bevoegdheid op, maar betreft het uitoefenen van een bevoegdheid die
rechtens bij de mandaatgever is gebleven. Delegatie wel, maar het delegerende
bestuursorgaan kan de delegatie op elk moment ongedaan maken. Attributie levert
een echte eigen bevoegdheid op, die alleen door de betrokken wettelijke regeling
ongedaan kan worden gemaakt, niet door het bestuursorgaan onder welks verantwoordelijkheid
de «attributaris» werkt.Bij mandaat zijn algemene en bijzondere instructies mogelijk. Bij delegatie
zijn alleen instructies in de vorm van beleidsregels mogelijk; bijzondere
instructies zijn dus uitgesloten. Tegen deze achtergrond acht de Raad het
ongerijmd dat in geval van attributie wèl instructies per geval mogelijk
zouden zijn. Wordt een dergelijke verhouding tussen verantwoordelijk bestuursorgaan
en eventuele «attributaris», één met instructiebevoegdheid
per geval, bij een bepaalde vorm van attributie aan een ondergeschikte wenselijk
geacht, dan verdient het de voorkeur de betrokken besluitbevoegdheid aan het
verantwoordelijke bestuursorgaan toe te kennen; dit kan de bevoegdheid vervolgens
desgewenst mandateren, eventueel onder het instellen van een agentschap. Dat
is in veel gevallen thans ook de praktijk.Intussen moet er rekening mee worden gehouden dat bij de thans bestaande
wettelijke gevallen van attributie aan ondergeschikten is uitgegaan van het
bestaan van instructiebevoegdheid ook voor concrete gevallen. Daarom beveelt
de Raad per saldo aan in artikel 10.1.3.1 de instructiebevoegdheid van het
verantwoordelijke bestuursorgaan, net als bij delegatie, te beperken tot de
bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen, maar tevens te voorzien in de
mogelijkheid om bij bijzondere wet een verdergaande instructiebevoegdheid
in het leven te roepen. Bij de aanpassingswetgeving die nodig zal zijn ter
invoering van de vierde tranche kan dan worden bezien in welke gevallen van
deze mogelijkheid gebruik moet worden gemaakt.Tevens beveelt de Raad aan in artikel 10.1.3.1 te bepalen dat de uitsluitend-beleidsregelbevoegdheid
alleen geldt voor attributie bij wettelijk voorschift. Daarmee komt de bijzondere
figuur van artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer2 – waarvan niet zonder meer duidelijk is of de
toekenning van een nadere-eisbevoegdheid moet worden beschouwd als attributie
dan wel als delegatie – buiten het bereik van de bepaling te vallen.b. De voorgestelde formulering van het eerste lid («de bevoegdheid
tot het nemen van besluiten») kan de indruk wekken dat ook de bevoegdheid
tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften zou kunnen worden
geattribueerd aan een ondergeschikte. Dat acht de Raad niet gewenst.3 Daarom adviseert hij het woord «besluiten»
te vervangen door: beschikkingen.Om te voorkomen dat die indruk langs de weg van artikel 10.1.3.3 alsnog
zou worden gewekt, zou daar het woord «besluiten» niet moeten worden vervangen door «(het nemen van) beschikkingen».28In zijn advies stelt de Raad dat de voorgestelde regeling in overeenstemming
is met de thans algemeen aanvaarde opvatting inzake het geldende recht voor
attributie aan ondergeschikten. De Raad meent echter dat er reden is de zaken
voor de toekomst anders te regelen. Wij zijn het op dit punt niet met de Raad
eens.De Raad stelt terecht dat bij een vergelijking van mandaat, delegatie
en attributie deze bevoegdheidsverkrijgende rechtsfiguren in deze volgorde
steeds meer een «eigen» bevoegdheid verschaffen aan de nieuw bevoegde
bestuursorganen. De conclusie die de Raad daaruit trekt – namelijk dat
de hoofdregel bij attributie net als bij delegatie zou moeten zijn dat bijzondere
instructies zijn uitgesloten – miskent de beperkte strekking van de
voorgestelde regeling. In het wetsvoorstel wordt uitsluitend een regeling
gegeven voor die gevallen waarin de wetgever een bevoegdheid heeft geattribueerd
aan personen of colleges die onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan
werkzaam zijn. Zoals de Raad terecht vaststelt geldt voor die gevallen volgens
de heersende leer juist de hoofdregel dat de ondergeschiktheidsverhouding
prevaleert en dat dus zowel algemene als bijzondere instructies mogelijk zijn.
Met deze regeling wordt tegemoet gekomen aan een wens van de Tweede Kamer
en wordt het desbetreffende leerstuk gecodificeerd. Overigens zijn wij het
met de Raad eens dat in het algemeen mandaat de meest geschikte vorm is voor
de verdeling van bevoegdheden binnen een hiërarchische organisatie.De aanbeveling die de Raad tevens doet om in de formulering van artikel
10.1.3.1 tot uitdrukking te brengen dat het bij attributie gaat om de toedeling
van een bevoegdheid bij wettelijk voorschrift, hebben wij overgenomen.b. De Raad wijst erop dat de voorgestelde formulering van artikel 10.1.3.1,
eerste lid, de indruk kan wekken dat ook de bevoegdheid tot het stellen van
algemeen verbindende voorschriften aan ondergeschikten kan worden geattribueerd.
Wij zijn met de Raad van mening dat het niet wenselijk is dat de wetgever
aan een ondergeschikte de bevoegdheid zou toekennen tot het stellen van algemeen
verbindende voorschriften. Mocht de wetgever daar in een bepaald geval echter
anders over denken, dan kan noch de voorgestelde formulering, noch de door
de Raad aangedragen formulering hem daarvan weerhouden. Wij zien daarom geen
reden de door de Raad voorgestelde formulering over te nemen.Naar aanleiding van de redactionele kanttekeningen van de Raad merken
wij het volgende op:• De eerste kanttekening is niet overgenomen, omdat de Woordenlijst
Nederlandse taal («het Groene Boekje») thans nog slechts de spelling
«voorzover» kent. Het is gebruik om bij wijziging van een wet
de geldende spelling te volgen, ook als oudere delen van die wet nog een andere
spelling volgen.• Het advies van de Raad de term «geldsom» in artikel
4.4.4.1 (thans: artikel 4.4.4.2.1) te vervangen door «geldschuld»is
niet overgenomen omdat de term «geldsom»in dit voorschrift beter
aansluit bij de terminologie van dit wetsvoorstel waar telkens gesproken wordt
van een verplichting tot betaling van een geldsom dan wel de voldoening van
een geldschuld.• Het advies van de Raad om in artikel 4.4.1.10, eerste lid, «wederpartij»
te vervangen door «schuldenaar» is eveneens niet overgenomen teneinde
het misverstand te vermijden als zou het bestuursorgaan bevoegd zijn uitstel
aan zichzelf – als schuldenaar – te verlenen.• Het advies van de Raad om in artikel 4.4.4.2 (thans artikel 4.4.4.1.1),
eerste lid, de zinsnede «Het bestuursorgaan maant de schuldenaar»
te vervangen door: «Alvorens een dwangbevel uit te vaardigen maant het
bestuursorgaan de schuldenaar», is niet opgevolgd, omdat de aanmaning
van artikel 4.4.4.2 (thans artikel 4.4.4.1.1) ook kan plaatsvinden ingeval
de invordering niet met behulp van een dwangbevel geschiedt.• Het advies van de Raad om artikel 4.4.4.4 (thans artikel 4.4.4.2.2)
direct na artikel 4.4.4.1 (thans artikel 4.4.4.2.1) te plaatsen is op andere
wijze opgevolgd; afdeling 4.4.4 is gesplitst in twee paragrafen en artikel
4.4.4.1 (thans artikel 4.4.4.2.1) is verplaatst.• De laatste kanttekening is niet overgenomen, omdat daartoe geen
aanleiding is.De overige kanttekeningen zijn overgenomen.29. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage 1.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Justitie,J. P. H. DonnerBijlage 1 bij het advies van de Raad van State van 11 november
2003, no.W03.03.0272/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.– Overal «voorzover» vervangen door «voor zover»,
nu deze laatste spelling in de bestaande tekst van de wet is aangehouden.– De artikelen 4.4.3.3 en 4.4.3.4 in de bedrijvende vorm redigeren.In artikel 4.4.4.1 de term «geldsom» vervangen door «geldschuld»,
nu dit het begrip is dat in artikel 4.4.1.1 wordt gebruikt.– De formulering van artikel 4.4.1.5, derde lid, aanpassen aan die
van artikel 6:114 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek: Betaling geschiedt op
het tijdstip waarop de rekening van de schuldeiser wordt gecrediteerd.– Het voorbeeld van de kinderbijslag in de memorie van toelichting
bij artikel 4.4.1.5, vierde lid, vervangen door een ander voorbeeld, nu niet
het kind maar ouders rechthebbenden zijn van kinderbijslag.– In artikel 4.4.1.10, eerste lid, «wederpartij» vervangen
door: schuldenaar.– In artikel 4.4.2.2, eerste lid, de zinsnede «en 120 van
Boek 6» vervangen door: en 120 lid 1 van Boek 6.– In de toelichting op artikel 4.4.2.2 uiteenzetten waarom daar
wordt verwezen naar gemeenschapsrecht.– De artikelen 4.4.3.3 en 4.4.3.4 in de bedrijvende vorm redigeren.– De bepaling van artikel 4.4.4.2, vierde lid, overbrengen naar
artikel 4.4.4.3, eerste lid.– In artikel 4.4.4.2, eerste lid, de zinsnede «Het bestuursorgaan
maant de schuldenaar» vervangen door: Alvorens een dwangbevel uit te
vaardigen maant het bestuursorgaan de schuldenaar.– Artikel 4.4.4.4 direct na artikel 4.4.4.1 plaatsen.– In artikel 5:31d, onderdeel b, «onder de opschortende voorwaarde
dat» vervangen door: indien.– In artikel 5:32a, derde lid, de verwijzing «, bedoeld in
het eerste en het tweede lid» schrappen wegens overbodigheid.– In artikel 5:38 «indien» vervangen door: voor zover.– In de memorie van toelichting bij artikel 10.1.3.1 ingaan op de
gevolgen van artikel 1:6 voor de bevoegdheid van een bestuursorgaan instructies
te geven aan ambtenaren die opsporingsbevoegdheid hebben.Bijlage 2Inhoudsopgave   I. INLEIDING1  1. Bestuursrecht, burgerlijk recht en strafrecht1  II. BESTUURSRECHTELIJKE GELDSCHULDEN3  Algemeen3  2. Plaats van het onderdeel «Bestuursrechtelijke geldschulden»
in de Algemene wet bestuursrecht3 3. Belang van de regeling44. Noodzaak van de regeling; harmonisatie55. Bestuursrechtelijke geldschulden en het burgerlijk recht5 a. Belang jurisprudentie burgerlijke rechter6 b. Overnemen of verwijzen6 6. De reikwijdte van de regeling6 a. Reikwijdte – algemeen6 b. Bestuursorganen en rechtspersonen7 c. Verhouding tot gemeenschapsrecht7  Artikelsgewijs9  7. Artikel 4.4.1.298. Artikel 4.4.1.69 9. Artikel 4.4.1.8910. Artikelen 4.4.1.10 en 4.4.1.1110 11. Artikel 4.4.2.311 12. Artikel 4.4.3.211 13. Artikel 4.4.5.111   III. HANDHAVING12  Algemeen12  14. Indeling van hoofdstuk 512 15. Bestuurlijke sancties en het strafrecht1316. Definities14 a. Bestuurlijke sanctie14 b. Bestuurlijke boete14 c. Disciplinaire sancties15 17. Afstemming met de officier van justitie1518. Last onder bestuursdwang17  Artikelsgewijs18  19. Artikel 5.0.418 20. Artikel 5.0.818 21. Artikel 5.0.101922. Artikel 5.0.1119 23. Artikel 5.4.1.62024. Artikel 5.4.1.720 25. Artikel 5.4.2.12226. Artikel 5.4.2.222 27. Artikel 5.4.2.622  IV. ATTRIBUTIE23  28. Artikel 10.1.3.123 29. Redactionele kanttekeningen26XNoot1Voor de inhoudsopgaaf van dit advies, zie bijlage 2.XNoot1Vergelijk ook hierna, punt 6, onderdeel b, over de vraag in hoeverre het
louter over rechtsverhoudingen met bestuursorganen gaat.XNoot1Bijvoorbeeld de artikelen 6:16 en 10:3 Awb.XNoot2Met betrekking tot de Invorderingswet 1990 zou ook moeten worden gelet
op de versoepelingen die de Leidraad Invordering 1990 biedt, soms zelfs contra
legem.XNoot1Artikel 4:21 verklaart de subsidietitel van toepassing op aanspraken op
financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op
bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het
bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (eerste lid), maar niet opa. aanspraken of verplichtingen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift
inzake belasting of de heffing van een premie dan wel een premievervangende
belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen (tweede lid) enb. de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond
van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan
rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld (derde lid).XNoot2Voorzover de Raad kon nagaan, bestaat er één uitzondering
op de algemene regel, dat is de betaling aan de Ontvanger, waarop de toelichting
ook wijst (toelichting op artikel 1:1).XNoot3«De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan
treffen de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.»XNoot1Aanwijzing 83 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).XNoot1Zie het nagekomen commentaar van het Landelijk instituut sociale verzekeringen
op het Voorontwerp Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht van 23 december
1999.XNoot1Zie nader punt 18.XNoot2Mochten naderhand nog één of meer andere bestraffende sancties
worden opgenomen, dan kan de status van het onderdeel «Bijzondere bepalingen
inzake bestuurlijke boete» worden verlaagd tot afdeling en kan titel
5.4 als opschrift krijgen «Bijzondere bepalingen inzake bestraffende
sancties».XNoot3Zie bijvoorbeeld EHRM 12 juli 1988, NJ 851 (Schenk); HR 1 juli
1992, NJ 1994, 621; ABRS 4 februari 2000, AB 242.XNoot1Het meest recente voorbeeld is ABRS 20 november 2002, JB 2003/18.
Voor verdere jurisprudentie, zie B.J. van de Griend, «Het oogmerk als
ijkpunt; bestuurlijke sancties in bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering»,
uitgave Raad van State, Den Haag 2003.XNoot2Memorie van toelichting, bladzijde 107.XNoot1Te vinden op www.raadvanstate.nl.XNoot2Stcrt. van 28 augustus 2003, nr.165. Het daarin aangekondigde voorstel
tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht tot uitbreiding van de buitengerechtelijke
afdoening van strafbare feiten is te vinden op de website van het Ministerie
van Justitie. Overigens heeft dit wetsvoorstel – anders dan de Staatscourant
meldt – de Raad van State nog niet bereikt.XNoot1De definitie zou bijvoorbeeld kunnen luiden: «een door een bestuursorgaan
wegens een overtreding opgelegde verplichting».XNoot1J. de Hullu, Materieel strafrecht, 2000, bladzijde 498.XNoot2Zie onder meer HR 15 februari 1932, NJ 1932, bladzijde 289 (Oude
Kijk in 't Jatstraat). Deze rechtspraak wordt wel aangeduid als de aspectenleer.XNoot3J. de Hullu, Materieel strafrecht, 2000, bladzijde 506.XNoot4Op grond van het opportuniteitsbeginsel staat het de officier van justitie
vrij om een diefstal met braak te vervolgen als eenvoudige diefstal. Artikel
55, tweede lid, WvS is in het bijzonder van betekenis bij geprivilegieerde
delicten, zoals kinderdoodslag (artikel 290 WvS).XNoot5Voor een voorbeeld, zie HR 6 december 1960, NJ 1961, 54 (Verhuiswagen).XNoot6De Hoge Raad acht geen specialis-verhouding aanwezig tussen valsheid in
geschrift (artikel 225 WvS) en alle bepalingen in bijzondere wetten waarin
het verzwijgen van inkomsten in uitkeringsformulieren of belastingaangiften
strafbaar is gesteld. Volgens de Hoge Raad beschermt artikel 225 WvS het openbaar
vertrouwen in de echtheid van bepaalde geschriften terwijl de bijzondere bepalingen
een ander rechtsgoed, te weten de openbare middelen, beschermen.XNoot1Zie HR 21 oktober 1997, NJ 1998, 173 en HR 22 juni 1999, NJ
1999, 648.XNoot2Zie EHRM 25 februari 1993, NJ 1993, 485 (Funke) en EHRM 3 mei
2001, EHRC 2001/45 (J.B. tegen Zwitserland).XNoot1Iets anders is dat de aanwezigheid van beleids- of beoordelingsvrijheid
tot terughoudendheid in de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
dient te leiden. Gelet op artikel 6 EVRM kan er van een dergelijke terughoudendheid
geen sprake zijn als de vraag aan de orde is naar de evenredigheid tussen
de ernst van een overtreding en de zwaarte van een op die overtreding betrekking
hebbende bestraffende sanctie.XNoot1Memorie van toelichting, bladzijde 117.XNoot2EHRM 16 december 1992, Publ. ECHR Series A vol. 247-B (Edwards).
Zie ook HR 7 mei 1996, NJ 1996, 687 en HR 20 juni 2000, NJ 2000,
502.XNoot1Zie de adviezen van P. de Haan en H. J. de Ru naar aanleiding van
de affaire Wibo van der Linden (1985).XNoot2De bepaling luidt: «Aan een vergunning kunnen in het belang van
het milieu andere voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen
in ieder geval inhouden: [...] (f) dat met betrekking tot in het voorschrift
geregelde, daarbij aangegeven onderwerpen moet worden voldaan aan nadere eisen
die door een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan worden gesteld».XNoot3In dezelfde zin aanwijzing 20 Ar. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29702-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl