Fiche: Verordening en richtlijn op het terrein van accountancy
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 22 112
 
 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de
		Europese Unie
 
 
 Nr. 1305
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 23 december 2011
 Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij 22
				fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe
				Commissievoorstellen (BNC).
 
 Fiche 01: Verordening Gezondheid voor groei 2014–2020
				 (Kamerstuk 22 112, nr.
				 1294)
 Fiche 02: Mededeling dubbele belasting (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1295)
 Fiche 03: Aanpassing rente- royaltyrichtlijn (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1296)
 Fiche 04: Mededeling totaalaanpak van migratie en mobiliteit
				 (Kamerstuk 22 112, nr.
				 1297)
 Fiche 05: Verordening kredietbeoordelaars (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1298)
 Fiche 06: Mededeling actieplan tegen het toenemend gevaar van
				 antimicrobiële Resistentie (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1299)
 Fiche 07: Verordeningen Asiel- en Migratiefonds en Intern
				 Veiligheidsfonds (2014–2020) (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1300)
 Fiche 08: Verordening Rechten en Burgerschap Programma
				 (Kamerstuk 22 112, nr.
				 1301)
 Fiche 09: Verordening Programma Justitie voor de periode
				 2014–2020 (Kamerstuk 22 112, nr.
				 1302)
 Fiche 10: Verordening beheerplan haring ten westen van
				 Schotland (Kamerstuk 22 112, nr.
				 1303)
 Fiche 11: Stroomlijningspakket richtlijnen voor producten
				 (Kamerstuk 22 112, nr.
				 1304)
 Fiche 12: Verordening en richtlijn op het terrein van
				 accountancy
 Fiche 13 : Mededeling ontwikkeling maritieme strategie voor de
				 Atlantische Oceaan (Kamerstuk 22 112, nr. 1306)
 Fiche 14: Verordening EU ondersteuning van ontmanteling van
				 nucleaire installaties in Bulgarije, Litouwen en Slowakije (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1307)
 Fiche 15: Mededeling «stress tests» van kerncentrales in de
				 Europese Unie (Kamerstuk 22 112,
				 nr. 1308)
 Fiche 16: Verordening verbod op ontvinnen van haaien (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1309)
 Fiche 17: Mededeling en verordeningen Horizon 2020 –
				 kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1310)
 Fiche 18: Verordeningen aanpassing bezoldiging en
				 pensioenbijdrage personeel van de EU (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1311)
 Fiche 19: Mededeling aardobservatie «Global Monitoring for
				 Environment and Security (GMES)» (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1312)
 Fiche 20: Financieringsvoorstel Europees Ontwikkelingsfonds
				 (2014–2020) (Kamerstuk 22 112,
				 nr. 1313)
 Fiche 21: Verordening Creatief Europa (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1314)
 Fiche 22: Mededeling inzake versterkte solidariteit binnen de
				 EU op het gebied van asiel (Kamerstuk
				 22 112, nr. 1315)
 
 
 
 
 
 De staatssecretaris van
			 Buitenlandse Zaken,
 
 H. P. M.
 Knapen
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fiche: Verordening en richtlijn op het terrein van
				 accountancy
 
 
 
 1.
 Algemene gegevens
 
 
 
 Titel voorstellen: Voorstel voor
					 een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende specifieke
					 eisen voor de wettelijke controles van financiële overzichten van organisaties
					 van openbaar belang;
 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de
					 Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/43/EG betreffende de wettelijke controles
					 van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen.
 
 
 Datum Commissiedocumenten:
				 30 november 2011
 
 
 Nr. Commissiedocumenten: 
 
 COM (2011) 779
 COM (2011) 778
 
 
 
 Prelex:
 
 http://ec.europa.eu/internal_market/auditing/reform/index_en.htm
 
 
 
 Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie
					 Impact Assessment Board:
 
 http://ec.europa.eu/internal_market/auditing/docs/reform/SEC_2011_1384_en.pdf
 
 
 Behandelingstraject Raad: Ecofin
				 Raad.
 
 Eerstverantwoordelijk ministerie:
				 Ministerie van Financiën
 Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure
				 Raad, rol Europees Parlement, gedelegeerde en/of
				 uitvoeringshandelingen
 a) Rechtsbasis
 
 Voor de verordening artikel 114 van het VWEU
				 en voor de richtlijn artikel 50 van het VWEU
 b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol
				 Europees Parlement
 
 Gewone wetgevingsprocedure :
				 gekwalificeerde meerderheid in de Raad en medebeslissingrecht Europees
				 Parlement
 c) Gedelegeerde en/of
				 uitvoeringshandelingen
 
 
 Het voorstel geeft de Commissie de
					 bevoegdheid om volgens de voorschriften van artikel 68 van de
					 ontwerpverordening en volgens de voorschriften van artikel 48a van de
					 ontwerprichtlijn gedelegeerde handelingen vast te stellen, bijvoorbeeld voor
					 het aanpassen van de lijst met aan de wettelijke controle gerelateerde
					 toegestane diensten en de lijst met naast de wettelijke controle niet
					 toegestane diensten (het voorgestelde artikel 10 lid 6 van de
					 ontwerpverordening) en voor het specificeren van bedreigingen en
					 veiligheidsmaatregelen in verband met de onafhankelijkheid van
					 accountants(kantoren) (het voorgestelde artikel 22 lid 4 van de
					 ontwerprichtlijn). Het voorstel geeft de Commissie de bevoegdheid om volgens de
					 voorschriften van artikel 48a van de ontwerprichtlijn een aantal
					 uitvoeringshandelingen te verrichten onder meer in verband met de
					 gelijkwaardigheid van publiek toezicht in de derde landen en het uitwisselen
					 van informatie met toezichthouders in derde landen.
 De Raad en het Europees Parlement kunnen de bevoegdheid te
					 allen tijde intrekken. Tegen gedelegeerde handelingen kan binnen twee maanden
					 bezwaar worden aangetekend door het Europees Parlement of de Raad.
 
 
 
 
 2.
 Samenvatting BNC-fiche
 
 De voorstellen bestaan uit een ontwerpverordening en een
				 ontwerprichtlijn en zijn gericht op het herstel – naar aanleiding
				 van de financiële crisis – van het vertrouwen in de wettelijke controletaken
				 van accountants. Het kabinet vindt maatregelen op EU-niveau voor het stellen
				 van eisen aan accountants die wettelijke controles verrichten gerechtvaardigd
				 vanuit het oogpunt van het creëren van een level playing field. Voor het
				 kabinet staat voorop dat maatregelen op een effectieve en proportionele wijze
				 moeten bijdragen aan de kwaliteit van de accountantscontrole. Dit betekent dat
				 voorstellen op onderdelen kunnen worden gesteund, bijvoorbeeld het harmoniseren
				 van materiële normen voor de accountantscontrole en het versterken
				 van het toezicht op EU-niveau, en op onderdelen nadere bestudering behoeven,
				 bijvoorbeeld waar het gaat om de verplichte rotatie van accountantskantoren en
				 de reikwijdte van het verbod op het verlenen van «non audit diensten» in
				 combinatie met wettelijke controles. Voor zover maatregelen zijn gericht op het
				 brengen van meer dynamiek in de accountancymarkt, is het kabinet niet overtuigd
				 van de noodzaak daarvan. Voor het tegengaan van eventuele negatieve effecten
				 van schaalvergroting kan gebruik worden gemaakt van het bestaande
				 mededingingsrechtelijke kader.
 
 
 
 3.
 Samenvatting voorstel
 
 – Inhoud voorstel
 
 Naar aanleiding van de financiële crisis
				 zijn er vraagtekens gezet bij het werk van accountants. Hoe konden zij
				 goedkeurende verklaringen verstrekt hebben aan financiële instellingen die met
				 behulp van belastinggeld overeind moesten worden gehouden? Mede naar aanleiding
				 van de reacties op het Groenboek accountancy eind 2010 doet de Commissie
				 voorstellen om het vertrouwen in de wettelijke controletaken van accountants te
				 herstellen. Met deze voorstellen wordt onder meer beoogd de rol van de
				 accountant nader te duiden en de onafhankelijkheid en de
				 professioneel-kritische houding van de accountants te versterken. Daarnaast
				 wordt met het oog op het bestaande marktaandeel van de zogenaamde Big
				 4-kantoren beoogd meer dynamiek in de accountancymarkt te brengen. Ook richten
				 de maatregelen zich op het faciliteren van het door accountants verlenen van
				 grensoverschrijdend controlediensten en het verbeteren van het toezicht op
				 accountants. Verder wordt het verminderen van onnodige lasten voor het MKB
				 (zowel aan de kant van het bedrijfsleven als aan de kant van de kleinere
				 accountantskantoren) beoogd. De belangrijkste maatregelen zijn:
 
 
 –
 de introductie van een verplichte rotatie van
						accountantskantoren bij wettelijke controlecliënten waarbij de maximale
						loopduur van een opdracht voor de wettelijke controle 9 jaar is wanneer er
						sprake is van een zogenaamde «joint audit» door twee accountants(kantoren) en
						anders 6 jaar,
 
 
 –
 het door organisaties van openbaar belang verplicht
						aanbesteden van opdrachten voor wettelijke controles waarbij een actieve rol is
						weggelegd voor de auditcommissie van betreffende ondernemingen,
 
 
 –
 een (vrijwel volledig) verbod op het leveren van
						«non-audit diensten» aan wettelijke controlecliënten: non-audit diensten
						zijn niet toegestaan, met uitzondering van een aantal in de ontwerpverordening
						gespecificeerde «aan de wettelijke controle gerelateerde diensten», die zijn
						toegestaan tot een plafond van 10% van de totale omzet bij dezelfde
						controlecliënt, en van een aantal in de verordening gespecificeerde
						«non-audit diensten», die alleen zijn toegestaan met voorafgaande goedkeuring
						van de toezichthouder of de auditcommissie van de betreffende onderneming en
						waarbij voor de allergrootste accountantskantoren een totaalverbod op het
						verlenen van «non audit diensten» geldt),
 
 
 –
 Europees toezicht op de accountancysector onder de vlag van
						ESMA: zo zal ESMA (European Securities and Markets Authority) standaarden en
						richtsnoeren uitvaardigen om het toezicht in de lidstaten te harmoniseren en
						zal ESMA verantwoordelijk zijn voor het verstrekken van het in de voorstellen
						geïntroduceerde Europese kwaliteitscertificaat,
 
 
 –
 de introductie van een Europees paspoort voor het
						accountantsberoep en
 
 
 –
 een proportionele toepassing van standaarden voor het
						MKB.
 
 
 – Impact assessment
				 Commissie
 
 Het impact assessment geeft een analyse van
				 de problemen in de accountancymarkt en de mogelijke positieve en negatieve
				 effecten van de voorgestelde maatregelen. Op hoofdlijnen komen de volgende
				 bevindingen van de Commissie naar voren:
 
 
 –
 Sommige maatregelen (zoals de verplichte aanbesteding en
						kantorenrotatie) zullen extra kosten voor controlecliënten met zich
						meebrengen. Deze extra kosten zullen volgens de Commissie worden gecompenseerd
						door de positieve effecten, zoals een grotere onafhankelijkheid van accountants
						die de kwaliteit van de controles ten goede moet komen.
 
 
 –
 Kleinere accountantskantoren zullen door de maatregelen
						minder hindernissen ondervinden om door te dringen tot het topsegment van de
						accountancymarkt.
 
 
 –
 De introductie van een Europees paspoort en een
						kwaliteitscertificaat zullen de grensoverschrijdende mogelijkheden voor
						accountants(kantoren) faciliteren.
 
 
 –
 De introductie van gemeenschappelijke
						accountantsstandaarden moet door lagere kapitaalkosten voor ondernemingen
						leiden tot een terugkomend voordeel van naar schatting meer dan € 2 miljard
						voor de economie van de EU als geheel.
 
 
 –
 Op macro-economisch niveau zullen de maatregelen moeten
						leiden tot stabiliteit en vertrouwen in de financiële markt.
 
 
 
 
 
 4.
 Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
					 proportionaliteitsoordeel
 
 a) Bevoegdheid
 
 De EU en de lidstaten hebben een gedeelde
				 bevoegdheid op het gebied van de interne markt. De verordening en de richtlijn
				 zijn gebaseerd op artikelen 50 (richtlijn) en 114 VWEU (verordening). Nederland
				 kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
 b) Subsidiariteits- en
				 proportionaliteitsoordeel
 
 
 Subsidiariteit: positief
 Accountants(kantoren) werken net als hun controlecliënten en
					 andere actoren in de financiële markten steeds meer in internationaal verband.
					 Op Europees niveau is al de nodige regelgeving tot stand gekomen voor de
					 bescherming van de beleggers en voor financiële instellingen. Maatregelen op
					 EU-niveau voor de eisen die worden gesteld aan accountants voor het verrichten
					 van wettelijke controles zijn derhalve gerechtvaardigd. In feite wordt hiermee
					 voortgebouwd op de reeds bestaande Richtlijn 2006/43 waarin al de nodige eisen
					 worden gesteld aan het uitvoeren van wettelijke controles van
					 jaarrekeningen.
 
 
 Proportionaliteit: positief
 In beginsel staat het voorstel in verhouding tot het doel.
					 Echter, op deelterreinen zoals het verbod op non-auditdiensten en verplichte
					 rotatie van accountantskantoren zal Nederland kritisch toezien of het voorstel
					 proportioneel is en of een verordening nodig is.
 
 c) Nederlands oordeel over de
				 voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of
				 uitvoeringshandelingen
 
 Het kabinet is van mening dat de
				 voorgestelde bepalingen voor gedelegeerde en uitvoeringshandelingen terecht
				 zijn vanuit het oogpunt van het creëren van een gelijk speelveld.
				 Tegelijkertijd moet erop worden gelet dat waar nodig het Nederlandse belang in
				 de afweging die bij de afzonderlijke handelingen moet worden gemaakt voldoende
				 wordt bewaakt. De voorstellen vergen nadere bestudering voor het antwoord op de
				 vraag of de Commissie op alle punten terecht voor delegatie heeft gekozen.
 
 
 
 5.
 Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en
					 administratieve lasten
 
 a) Consequenties
				 EU-begroting
 
 Geen
 b) Financiële consequenties (incl.
				 personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden
 
 Geen
 c) Financiële consequenties (incl.
				 personele) voor bedrijfsleven en burger
 
 De voorgestelde maatregelen hebben vooral
				 consequenties voor ondernemingen die vallen onder het begrip organisatie van
				 openbaar belang (OOB). Hieronder vallen in ieder geval alle beursgenoteerde
				 ondernemingen en banken en verzekeraars. De extra kosten voor deze
				 ondernemingen worden op jaarbasis per onderneming als volgt ingeschat:
 
 
 1)
 Zeer grote OOB (totale omzet > € 40 miljard):
						€ 1 050 844
 
 
 2)
 Grote OOB (totaal vermogen > € 1 miljard / totale
						omzet > € 2 miljard): € 285 289
 
 
 3)
 Medium OOB (totale omzet > € 50 miljoen):
						€ 89 067
 
 
 4)
 Kleine OOB (totale omzet < € 50 miljoen):
						€ 8 400
 
 
 Als de betreffende OOB een financiële instelling is worden de
				 extra kosten als volgt ingeschat:
 
 
 1)
 € 1 061 644
 
 
 2)
 € 296 089
 
 
 3)
 € 99 867
 
 
 4)
 € 19 200.
 
 
 Het door OOB’s verplicht aanbesteden van opdrachten voor
				 wettelijke controles leidt tot kosten voor accountantskantoren die willen
				 deelnemen aan een offertetraject. Deze kosten worden op jaarbasis – al naar
				 gelang de grootte van de betreffende OOB – als volgt ingeschat:
 
 
 1)
 Zeer grote OOB: € 600 000,–
 
 
 2)
 Grote OOB: € 120 000,–
 
 
 3)
 Medium OOB: € 17 778,–
 
 
 4)
 Kleine OOB: € 0
 
 
 d) Gevolgen voor
				 regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
				 bedrijfsleven en burger
 
 Zie onder c voor nalevingskosten voor het
				 bedrijfsleven.
 
 
 
 6.
 Implicaties juridisch
 
 a) Consequenties voor nationale en
				 decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid (inclusief toepassing van de
				 lex silencio positivo)
 
 De voorgestelde maatregelen zijn grotendeels
				 vervat in een verordening. Deze is rechtstreeks toepasselijk. Eventueel moeten
				 bestaande (uitvoerings)regelingen worden aangepast. De voorgestelde artikelen
				 61 tot en met 67 betreffen de bestuurlijke sancties en maatregelen die opgelegd
				 kunnen worden. Deze reiken op het eerste gezicht verder dan de bestaande in de
				 Wet toezicht accountantsorganisaties neergelegde bestuurlijke
				 handhavingsmaatregelen. Bekeken zal dus moeten worden hoe deze in het bestaande
				 kader kunnen worden ingepast. Een aantal voorstellen is vervat in een
				 richtlijn. Implementatie hiervan zal in elk geval moeten plaatsvinden in de Wet
				 toezicht accountantsorganisaties.
 b) Voorgestelde implementatietermijn
				 (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij
				 verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
 
 De uiterste implementatiedatum van de
				 richtlijn en datum van inwerkingtreding van de verordening zijn nog niet
				 voorzien.
 c) Wenselijkheid
				 evaluatie-/horizonbepaling
 
 In artikel 46 lid 4 van de
				 ontwerpverordening is voorzien in een door ESMA te verrichten evaluatie over de
				 impact van de verordening twaalf jaar na inwerkingtreding van de verordening.
				 Er is geen horizonbepaling voorzien.
 
 
 
 7.
 Implicaties voor uitvoering en handhaving
 
 a) Uitvoerbaarheid
 
 Op de voorstellen die publiek toezicht
				 behoeven bestaat al toezicht van de AFM. Voorgestelde maatregelen lijken
				 hierbij aan te sluiten; de legitimiteit van de samenwerkingsconvenanten van de
				 AFM met de NBA (Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants) en de SRA
				 (Samenwerkende Registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten) is
				 in dit licht wel een aandachtspunt. Een punt van aandacht is verder in ieder
				 geval het voorstel om de bevoegde autoriteiten de ontwikkelingen op de markt
				 voor de levering van wettelijke controles te laten monitoren, mede met het oog
				 op een hoge marktconcentratie door accountants. Het kabinet is niet overtuigd
				 van de noodzaak hiervan. Volgens het kabinet wordt hierin reeds voorzien door
				 het bestaande (Europese en nationale) mededingingsrechtelijke
				 toezichtapparaat.
 b) Handhaafbaarheid
 
 Bekeken zal moeten worden in hoeverre
				 voorgestelde handhavingsmaatregelen passen binnen het bestaande Nederlandse
				 toezichtkader.
 
 
 
 8.
 Implicaties voor ontwikkelingslanden
 
 Geen
 
 
 
 9.
 Nederlandse positie
 
 
 Het kabinet ondersteunt het voorstel op hoofdlijnen. Het
					 kabinet vindt het belangrijk dat binnen de EU dezelfde minimumstandaarden voor
					 de kwaliteit van accountancy gelden. Het kabinet is daarom voorstander van
					 maatregelen die gericht zijn op het harmoniseren van materiële normen voor de
					 accountantscontrole, het versterken van het toezicht op EU-niveau en de
					 introductie van een Europees paspoort. Voor het kabinet staat voorop dat
					 maatregelen op een effectieve en proportionele wijze moeten bijdragen aan de
					 kwaliteit van de accountantscontrole. In dit verband steunt het kabinet de
					 voorstellen voor zover deze de onafhankelijkheid en de professioneel-kritische
					 houding van de accountants versterken. Het kabinet is voorstander van
					 verbetering van de materiële normen vooronafhankelijkheid en van duidelijke
					 ge- en verboden waar het gaat om het verrichten van advieswerkzaamheden naast
					 wettelijke controles bij dezelfde cliënt. Het kabinet heeft echter vraagtekens
					 bij het door de Commissie voorgestelde volledige verbod (met beperkte
					 uitzonderingsmogelijkheden, zie onder 3) op het leveren van «non audit
					 diensten» aan wettelijke controlecliënten en denkt eerder aan het instellen
					 van een maximum plafond (van bijvoorbeeld 30%) voor deze overige
					 dienstverlening. Ook de verplichte rotatie van accountantskantoren is een punt
					 van aandacht. Eerder dan een verplichte rotatie van kantoren acht het kabinet
					 een verplichte aanbesteding opportuun. Bij bovenstaande maatregelen moet steeds
					 vaststaan dat deze daadwerkelijk en proportioneel bijdragen aan de kwaliteit
					 van de accountantscontrole, en niet (enkel) zijn gericht op het brengen van
					 meer dynamiek in de accountancymarkt. Het kabinet is niet overtuigd van de
					 noodzaak van de laatste doelstelling. Volgens het kabinet moet niet worden
					 voorbijgegaan aan de voordelen van schaalvergroting voor de markt, zoals de
					 beschikking over een internationaal netwerk en specifieke deskundigheid. Voor
					 het tegengaan van eventuele negatieve effecten van schaalvergroting wijst het
					 kabinet erop dat gebruik kan worden gemaakt van het bestaande (Europese en
					 nationale) mededingingsrechtelijke toezichtapparaat.
 In overleg met de AFM en de NBA worden thans de voorgestelde
					 maatregelen op het terrein van de onafhankelijkheid van de accountant,
					 waaronder de vraag in hoeverre in combinatie met wettelijke controles ook
					 andere al dan niet aan de wettelijke controle gerelateerde diensten mogen
					 worden verleend, publiekelijk geconsulteerd. Mede op basis van deze consultatie
					 zal een definitief standpunt worden bepaald.