Rechtmatigheidsonderzoek 1995; Rapport bij financiële verantwoordingen 1995 van Rijk, ministeries, Huis der Koningin, Hoge Colleges van Staat, etc.
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24830, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-08-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24830 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam ALGEMEEN GEDEELTE SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 2.1 Inleiding2.2 Accountantscontrole2.3 Rekening2.4 Toelichting bij de rekening2.5 Saldibalans en toelichting2.6 Financiële verantwoordingen agentschappen2.7 Uitvoering bezwaarbeleid3 FINANCIEEL BEHEER 3.1 Misbruik en oneigenlijk gebruik3.2 Agentschappen 3.2.1 Algemeen3.2.2 Instellingsbesluiten3.2.3 Oprichtingsstatuten3.2.4 Financieel beheer3.2.5 Kengetallen bij de verantwoording3.3 EG-aanbestedingsrichtlijnen 3.3.1 Algemeen3.3.2 Afstemming tussen de ministeries3.3.3 Invoering en naleving richtlijnen3.3.4 Conclusie3.4 Subsidiebeheer4 BIJZONDERE PUNTEN 4.1 Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid
en Onderwijs4.2 Fonds Economische Structuurversterking4.3 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden4.4. Afhandeling waterschadeRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET HUIS DER KONINGIN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT EN HET KABINET DER KONINGIN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET KABINET VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Departementale accountantscontrole2.2 Accountantscontrole op de overheidsprojectenOverzicht 1 Stand van zaken overheidsprojecten Nederlandse
Antillen en Curaçao (bedragen x Afl. 1 miljoen) 2.3 Administratieve organisatie2.4 Terugvorderen van afgekeurde projectuitgaven3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Voorschottenbeheer ontwikkelingssamenwerking 2.2.1 Inleiding2.2.2 Definitie voorschotten en toepassing2.2.3 Afboeken van voorschotten2.2.4 Voorschottenstand2.2.5 Conclusies en aanbevelingen2.2.6 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.3 Controle op financiële hulp2.4 Afwikkeling van activiteiten uitgevoerd door consultants2.5 Openbaar aanbesteden consultantsprojecten2.6 Hulp via particuliere en internationale organisaties2.7 Directie Kabinet en Protocol2.8 Materieel beheer3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Buitenlandse
Zaken (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1995, Buitenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1995 (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995,
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN JUSTITIE Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole en administratieve organisatie 2.1.1 Accountantscontrole2.1.2 Administratieve organisatie2.1.3 Conclusies2.1.4 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.2 Ontvangsten 2.2.1 Inleiding2.2.2 Maatregelen door de minister2.2.3 Beschrijving administratieve organisatie2.2.4 Boete- en transactiegelden2.2.5 Griffierechten2.2.6 Plukze2.2.7 Conclusies2.2.8 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.3 Voorkoming en bestrijding misbruik en oneigenlijk
gebruik 2.3.1 Gefinancierde rechtsbijstand 2.3.1.1 Algemeen2.3.1.2 Maatregelen2.3.1.3 Conclusies2.3.1.4 Reactie minister2.3.2 Reclasseringsregeling2.4 Bewakingskosten Luchthavens2.5 Huisvestingskosten Dienst Justitiële Inrichtingen2.6 Agentschappen3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Justitie (x
f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1995, Justitie (bedragen x f 1
miljoen) 3.4 Financiële verantwoording agentschappen 3.4.1 Immigratie- en NaturalisatiedienstOverzicht 3 Saldibalans 1995, Agentschap IND (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4.2 Dienst Justitiële InrichtingenOverzicht 4 Bedragen van de rekening 1995, Agentschap
DJI (x f 1 miljoen) 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995,
Justitie (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995
van het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst (bedragen x f 1
miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
van het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen (bedragen x f 1
miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen 2.2.1 Inleiding2.2.2 Controle op verrekening van neveninkomsten2.2.3 Achterstanden in vorderingenbeheer en incasso2.2.4 Verwerkingsomgeving van het DUAS2.2.5 Conclusie2.2.6 Antwoord minister en nawoord Rekenkamer2.3 Definitief vaststellen bijdragen politie2.4 Regelgeving Wateroverlast2.5 Reservering sociale vernieuwing2.6 Arbeidsvoorwaarden bewakings- en beveiligingspersoneel
bij de rijksoverheid3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Binnenlandse
Zaken (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1995, Binnenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4 Financiële verantwoording agentschap IVOP3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Controlebeleid Kunstenfondsen 2.2.1 Inleiding2.2.2 Aanpak van knelpunten2.2.3 Subsidiecyclus2.2.4 Conclusies2.2.5 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.3 Begrotingscyclus van de uitgaven voor Primair Onderwijs2.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.4.1 Inventarisatie van regelingen2.4.2 Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie2.4.3 Regelingen Culturele minderheden en Onderwijs eigen
taal2.4.4 Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten2.5 Voorrangsbenoemingen wachtgelders 2.5.1 Inleiding2.5.2 Richtlijnen en controle2.5.3 Sancties bij MBO-instellingen2.5.4 Conclusies2.5.5 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.6 Voorschotten2.7 Uitkeringen Onderwijspersoneel2.8 Kwaliteit controles instellingsaccountants3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
DE NATIONALE SCHULD Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Interne controle bij het Agentschap3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans en toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN FINANCIËN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Beleid van de Belastingdienst ter voorkoming van misbruik
en oneigenlijk gebruik 2.2.1 Inleiding2.2.2 Kansspelbelasting2.2.3 Omzetbelasting2.2.4 Beheersverslag2.2.5 Accountantscontrole2.2.6 Conclusies2.2.7 Reactie staatssecretaris2.2.8 Nawoord Rekenkamer2.3 Kwaliteitsborging 2.3.1 Bevindingen2.3.2 Conclusies2.3.3 Reactie staatssecretaris2.3.4 Nawoord Rekenkamer2.4 Rijkshoofdboekhouding 2.4.1 Bevindingen2.4.2 Reactie minister2.4.3 Nawoord Rekenkamer2.5 Belastingdienst Automatiseringscentrum 2.5.1 Bevindingen2.5.2 Conclusies2.5.3 Reactie staatssecretaris2.5.4 Nawoord Rekenkamer2.6 Motorrijtuigenbelasting2.7 Dienst Domeinen2.8 Premie-inning Belastingdienst2.9 Afdracht eigen middelen Europese Gemeenschap3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie en interne controle2.3 Valutabeheer 2.3.1 Inleiding2.3.2 Beleid2.3.3 Realisatie2.3.4 Optiecontract Apache-helikopter2.3.5 Conclusies en aanbeveling2.3.6 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.4 Woningbeheer2.5 Toelagen2.6 Nieuw salarissysteem krijgsmacht2.7 Agentschappen2.8 Arbeidsvoorwaarden bewakings- en beveiligingspersoneel
bij de rijksoverheid3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 1 Saldibalans 1995 (bedragen x f 1 miljoen) 3.4 Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer Centrum3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Individuele Huursubsidie: controle woonsituatie 2.2.1 Algemeen2.2.2 Controle van gemeenten2.2.3 Controle binnen het departement2.2.4 Onderzoek naar fraude2.2.5 Conclusies en aanbevelingen2.2.6 Reactie minister2.3 Begrotingsvoorbereiding Rijksgebouwendienst 2.3.1 Algemeen2.3.2 Begrotingsuitputting2.3.3 Begrotingsadministratie2.3.4 Voorafgaand toezicht2.3.5 Informatie bij ramen en toetsen2.3.6 Conclusies en aanbevelingen2.3.7 Reactie minister2.4 Regeling Saneringsprogramma Verkeerslawaai2.5 Bodemsanering in eigen beheer2.6 Schadevergoedingen bodemsanering2.7 Informele opdrachten2.8 Huisvestingstransacties andere ministeries2.9 Afwikkeling bruteringsoperatie3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (exclusief rijkshuisvesting, x f 1
miljoen) Overzicht 2 Bedragen van de rekening 1995, rijkshuisvesting
(x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1995 rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1995, inclusief rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995,
inclusief rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2.2.1 Algemeen2.2.2 Controle-actie2.2.3 Plan van aanpak2.2.4 Conclusie2.2.5 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.3 Contractuitgaven 2.3.1 Grond-, water- en wegenbouwcontracten2.3.2 Overige contracten2.4 Rijksdienst voor het Wegverkeer3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Verkeer en
Waterstaat (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Agentschap KNMI3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Subsidieregeling Waterschade 19942.3 Financieel Administratief Systeem2.4 Aanmelden steunmaatregelen Europese Commissie2.5 Vorderingenbeheer Centraal Bureau voor de Statistiek2.6 Projectbeheer Directoraal-Generaal Economische Structuur3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Economische
Zaken (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1995, Economische Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4. Financiële verantwoording agentschap Senter3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven (bedragen
x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans (bedragen
x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Administratieve organisatie2.3 Schaderegelingen 2.3.1 Algemeen2.3.2 Bijdrageregeling landbouwbedrijven overstromingschade
19952.3.3 Regeling oogstschade 1993 Noord-Nederland2.3.4 Regeling oogstschade 1994 Noord-Holland2.4 Financieel Administratie Pakket 2.4.1 Algemeen2.4.2 Keuze van het systeem2.4.3 Betrouwbaarheid2.4.4 Gebruikers- en verwerkingsorganisatie2.4.5 Conclusies2.5 Dienst Landbouwkundig Onderzoek2.6 Plantenziektenkundige Dienst3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
Dienst3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden 2.2.1 Inleiding2.2.2 Wettelijke grondslag2.2.3 Formulering subsidievoorwaarden2.2.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik2.2.5 Toekenning subsidies2.2.6 Voorschotten2.2.7 Informatievoorziening2.2.8 Conclusies2.2.9 Reactie minister2.2.1 Nawoord Rekenkamer2.3 Uitvoering Remigratieregelingen 2.3.1 Inleiding2.3.2 Financieel beheer Directie Migratie2.3.3 Reorganisaties2.3.4 Reactie minister2.3.5 Nawoord Rekenkamer2.4 Bijstandsuitgaven2.5 Toezicht sociale verzekeringen2.6 Rijksbijdrageregeling Banenpools3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1995, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(bedragen x f 1 miljoen) 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995 (bedragen x
f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995 (bedragen
x f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de verplichtingen 1995 (bedragen
x f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995 (bedragen
x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Afrekenen voorschotten 2.2.1 Inleiding2.2.2 Achterstand eind 19952.2.3 Naleving handreiking Subsidiebeheer2.2.4 Toezicht en controle2.2.5 Conclusies2.2.6 Aanbevelingen2.2.7 Bezwaar2.2.8 Reactie minister2.2.9 Nawoord Rekenkamer2.3 Rijksbijdrage publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen2.4 Toezicht fondsen2.5 Aanpassing bekostigingsbesluit2.6 Garantie-administraties3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Afgerekende voorschotten 1995, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen) 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1995, Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET PROVINCIEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Provinciefonds
(x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET LANDBOUW-EGALISATIEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Project accountantsverklaring LEF-B2.3 Voorkoming van kortingen2.4 Rekening 1995 LEF-B3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 1 Saldibalans 1995, Landbouw-Egalisatiefonds
(bedragen x f 1 miljoen) 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET GEMEENTEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET INFRASTRUCTUURFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Contractuitgaven2.3 Ontvangsten3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen) 3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 3.1 Rekening3.2 Toelichting bij de rekening3.3 Saldibalans met toelichting3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET RIJK Inhoud 1 INLEIDING2 BEGROTINGSJAAR 1995 2.1 Nieuwe procedure2.2 Accountantscontrole2.3 Oordeel Rekenkamer3 BEGROTINGSJAREN 1992, 1993 EN 1994 3.1 Oude procedure3.2 Stand van de afhandeling4 VERKLARING VAN GOEDKEURING5 OVERZICHT VAN AFWIKKELING BEZWAREN Bijlage 1 Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek Inhoud 1 ONDERWERPEN 1.1 Financiële verantwoording1.2 Financieel beheer1.3 Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoording2 ORDELIJK EN CONTROLEERBAAR3 TOLERANTIEGRENZEN4 BEZWAREN5 OORDEELSVORMING OVER VOORSCHOTTEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24830Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 530 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 830Rechtmatigheidsonderzoek 1995nr. 2RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK INHOUD     Algemeen
gedeelte5    Samenvatting5   1Inleiding7   2Financiële
verantwoording72.1Inleiding72.2Accountantscontrole8 2.3Rekening8 2.4Toelichting
bij de rekening9 2.5Saldibalans en toelichting10 2.6Financiële
verantwoordingen agentschappen11 2.7Uitvoering bezwaarbeleid11   3Financieel beheer133.1Misbruik
en oneigenlijk gebruik13 3.2Agentschappen14 3.3EG-aanbestedingsrichtlijnen163.4Subsidiebeheer18    4Bijzondere
punten184.1Uitvoeringsinstelling Sociale
Zekerheid voor Overheid en Onderwijs18 4.2Fonds Economische
Structuurversterking19 4.3Subsidieregeling experimenten
activering van uitkeringsgelden20 4.4Afhandeling waterschade20    Rapporten bij de financiële verantwoording     Huis
der Koningin22  Hoge Colleges van Staat en Kabinet der Koningin25 Algemene Zaken28  Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken31  Buitenlandse Zaken37  Justitie51 Binnenlandse Zaken74  Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen88 Nationale Schuld106  Financiën109 Defensie123  Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer134  Verkeer en Waterstaat152  Economische
Zaken164  Landbouw, Natuurbeheer en Visserij175  Sociale
Zaken en Werkgelegenheid187  Volksgezondheid, Welzijn en
Sport204  Provinciefonds217  Landbouw-Egalisatiefonds220 Gemeentefonds227  Infrastructuurfonds230 Fonds Economische Structuurversterking237 Rijk240    Bijlage 1244 1
Onderwerpen245  2 Ordelijk en controleerbaar246  3
Tolerantiegrenzen247  4 Bezwaren248  5 Oordeelsvorming
over voorschotten249     Overzicht 1: verplichtingen251    Overzicht 2: uitgaven252    Overzicht
3: ontvangsten253    Overzicht
4: saldibalans254 ALGEMEEN GEDEELTE SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer velt een positief oordeel over de financiële verantwoordingen van de rijksdienst over 1995. Slechts 0,3 procent van
de in totaal f 257,8 miljard aan uitgaven was niet volgens de regels
gedaan en bij nog eens 0,3 procent twijfelt de Rekenkamer aan de rechtmatigheid.
Dit is weer een verbetering ten opzichte van voorgaande jaren. De Rekenkamer
ziet bij het financiële beheer echter enkele belangrijke knelpunten
die om een oplossing vragen.De Rekenkamer kondigt dit jaar tien zogenoemde bezwaaronderzoeken aan;
drie oude en zeven nieuwe. Ze voert dit soort onderzoeken uit als ze al enkele
jaren problemen in het beheer of de verantwoording signaleert en wil vaststellen
of de minister afdoende maatregelen heeft genomen. Als de Rekenkamer het nodig
vindt bezwaar te maken en te handhaven, moet een minister het probleem uiteindelijk
ter beoordeling voorleggen aan de Staten-Generaal.De Rekenkamer stelt komend jaar onder meer bezwaaronderzoeken in bij het
Ministerie van Justitie (verbetering algehele controlesituatie noodzakelijk)
en bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (nadrukkelijk
aandacht nodig voor interne controle) en bij onderdelen van de ministeries
van Economische Zaken (administratieve organisatie niet in orde) en Verkeer
en Waterstaat (beheer van contracten voor grond-, weg- en waterbouw).Tijdens het onderzoek over 1995 voerde de Rekenkamer zeven bezwaaronderzoeken
uit. Hierbij bleek dat de problemen min of meer waren opgelost. In drie gevallen
maakte de Rekenkamer bezwaar, maar de minister kondigde vooralsnog voldoende
maatregelen aan om de problemen op te lossen. De Rekenkamer heeft haar bezwaren
niet gehandhaafd. Het komend jaar zal zij voor alle zeven gevallen nagaan
of de maatregelen in de praktijk voldoende zullen zijn.De Rekenkamer signaleert verder in het financieel beheer nog enkele bijzondere
knelpunten die om een oplossing vragen. Het gaat onder meer om de volgende
onderwerpen.Soms loopt de rijksoverheid het risico dat regelingen oneigenlijk
gebruikt en zelfs misbruikt worden. Dat is vooral het geval
als de overheid de hoogte van uitgaven en ontvangsten moet bepalen aan de
hand van gegevens van de belanghebbenden. De Rekenkamer vindt dat deze gegevens
goed moeten worden gecontroleerd. Het gaat om honderden rijksregelingen voor
onder meer subsidies en belastingen, waar miljarden guldens mee gemoeid zijn. Een eerste stap in het bestrijden van de risico's is dat er een goed en
actueel overzicht bestaat van de regelingen waarbij deze risico's zich voordoen.
Zes departementen voldoen echter nog niet aan deze eis. Bijzondere aandacht
geeft de Rekenkamer aan de Belastingdienst, die ernaar moet streven de verschuldigde
belastinggelden ook daadwerkelijk binnen te krijgen. De dienst geeft dit jaar
beter inzicht in zijn beleid.Agentschappen maken deel uit van een ministerie, maar voeren
een afwijkend financieel beheer om doelmatiger te kunnen werken. De rijksoverheid
heeft er inmiddels dertien opgericht. Een voorwaarde voor de oprichting van
een agentschap is dat de producten en diensten kwantitatief en kwalitatief
meetbaar zijn.De Rekenkamer heeft twaalf van de dertien oprichtingsstatuten beoordeeld
en daaruit blijkt dat het eventuele doelmatiger werken nog niet toereikend
is onderbouwd. Verder vraagt de Rekenkamer aandacht voor knelpunten
in het financieel beheer bij vijf agentschappen. Deze kunnen doelmatiger werken
belemmeren. De minister van Financiën heeft een integrale evaluatie van
de agentschappen aangekondigd om te beoordelen of deze vorm van beheer tot
een betere bedrijfsvoering heeft geleid.Bij de departementen bestaan verschillen in interpretatie over de toepassing
van Europese aanbestedingsregels, waardoor de controle bemoeilijkt
wordt. Deze regels moeten alle ondernemers in de Europese Unie dezelfde kansen
geven bij het verwerven van overheidsopdrachten. Als de regels niet worden
toegepast, levert dat onrechtmatige uitgaven op.Uit het onderzoek blijkt dat bij vrijwel alle ministeries nog niet voldoende
procedurele voorzieningen in de administratieve organisatie waren getroffen,
die waarborgen dat alle regels worden nageleefd. Slechts twee departementale
accountantsdiensten (van Financiën en SZW) vellen een oordeel over de
naleving van de richtlijnen. De accountantsdienst van Verkeer en Waterstaat
rapporteert alleen over evidente fouten. De Rekenkamer merkt tot haar spijt
dat er nog het nodige moet gebeuren voordat de regels goed zullen worden toegepast.Bij het beheer van subsidies zijn nog verbeteringen noodzakelijk.
De Rekenkamer herhaalde een onderzoek uit 1988 om de stand van zaken te beoordelen.
Er is in het beheer wel veel verbeterd, maar het nut van subsidies wordt nog
te weinig geëvalueerd en controles door accountants leveren niet altijd
de vereiste informatie op. Bovendien maken de ministeries weinig gebruik van
sancties.Volgens de Rekenkamer kan haar handreiking voor het beheer van subsidies
uit 1988 nog steeds een goede bijdrage leveren bij verbeteren van het beheer.Bij de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden (Melkert-II-regeling) die bedoeld is om langdurig werklozen in het arbeidsproces
te reïntegreren, schoot het beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik
te voorkomen en te bestrijden, tekort. Daarom heeft de Rekenkamer geen zekerheid
over de rechtmatigheid van f 60,7 miljoen aan uitgaven voor deze regeling.
Er zijn verschillende problemen: de subsidievoorwaarden zijn bijvoorbeeld
niet duidelijk en de beoordeling van de subsidieaanvragen op het departement
is niet consistent. Gemeenten en instellingen die subsidie aanvragen, hoeven
geen beeld te geven van de opzet van hun projecten en ook niet van de wijze
waarop verdringing van reguliere arbeidskrachten wordt voorkomen. Op 1 januari 1996 zijn vier departementale diensten, belast met de uitvoering
van uitkeringen voor overheidspersoneel, opgegaan in de verzelfstandigde Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs (USZO). In 1996 ontvangen ongeveer 220 000 mensen een of meer uitkeringen
van de USZO. Het gaat dit jaar om een totaalbedrag van circa f 7,4 miljard.Tegen de ernstige problemen die bij de twee grootste diensten (vallend
onder Binnenlandse Zaken en OC&W) al jaren bestonden, maakte de Rekenkamer
de afgelopen jaren bezwaar. De problemen leidden onder meer tot grote achterstanden
in de afrekening van voorschotten en te veel onjuiste betalingen aan uitkeringsgerechtigden.De problemen zijn in 1995 echter niet beheersbaar gemaakt, waardoor de
Rekenkamer ernstige zorgen heeft over het functioneren van de USZO. Ze betwijfelt –
en de minister deelt die zorg – of alle noodzakelijke verbeteringen
tijdig, dat wil zeggen vóór 1 januari 1998 gerealiseerd zullen
zijn. Er zijn verschillende redenen voor deze twijfel:– de verbeteringsplannen voldoen niet aan de eisen; – de USZO moet niet alleen oude problemen oplossen, maar ook nieuwe
omdat de regelgeving in hoog tempo verandert;– de grenzen van het haalbare zijn – ook volgens de Raad van
Toezicht van de USZO – bereikt, waardoor het moeilijk is om prioriteiten
te stellen.Omdat de USZO als verzelfstandigd orgaan niet langer onder de rijksbegroting
valt, zal de Rekenkamer aan de uitvoeringsproblemen in het rechtmatigheidsonderzoek
geen aandacht meer besteden. In het kader van ander onderzoek zal de USZO
wel aan bod komen. 1 INLEIDINGDeze bundel bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1995
dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd naar de financiële verantwoordingen
van de dertien ministeries, het Huis der Koningin, de Hoge Colleges van Staat
en het Kabinet der Koningin, het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken, de Nationale Schuld en vijf begrotingsfondsen. Het betreft in totaal
22 financiële verantwoordingen. Hierin zijn ook de financiële verantwoordingen
opgenomen van de zeven agentschappen die in 1995 functioneerden.De indeling van de bundel is als volgt. Hoofdstuk 2 geeft een samenvatting
van de onderzoeksresultaten die de financiële verantwoording betreffen.
Hoofdstuk 3 geeft een samenvatting van de onderzoeksresultaten die het financieel
beheer betreffen. Hoofdstuk 4 behandelt enkele bijzondere punten.Daarna volgen de afzonderlijke rapporten, die per ministerie of fonds
de uitkomsten bevatten van de verrichte onderzoeken. Deze rapporten worden
steeds voorafgegaan door een samenvatting. Met ingang van 1995 is de zesde
wijziging van de Comptabiliteitswet in werking getreden. Een verandering die
daaruit voortvloeit, is de nieuwe procedure van totstandkoming en goedkeuring
van de financiële verantwoording van het Rijk. De Rekenkamer heeft een
Rapport bij de financiële verantwoording 1995 van het Rijk opgesteld,
waarin de verklaring van goedkeuring is opgenomen. In dit rapport wordt ook
de stand van zaken bij de afhandeling van de rekeningen over 1992, 1993 en
1994 weergegeven.De bundel wordt afgesloten met een bijlage. Deze bevat algemene informatie
over belangrijke begrippen en principes van het rechtmatigheidsonderzoek en
overzichten waarin de resultaten van het onderzoek naar de financiële
verantwoording voor de hele rijksoverheid worden weergegeven. 2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 2.1 InleidingDe financiële verantwoording van een ministerie bestaat uit een rekening,
een saldibalans, toelichtingen daarop en – voor zover van toepassing –
een financiële verantwoording van een agentschap. In de rekening zijn
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van dat jaar verantwoord; een saldibalans
bevat ook gegevens uit voorafgaande jaren. Op 15 mei 1996 heeft de minister
van Financiën vrijwel alle financiële verantwoordingen (inclusief
die van het Rijk) met de daarover uitgebrachte accountantsrapporten, naar
de Rekenkamer gezonden. Van het Infrastructuurfonds kwamen de stukken later.
In zijn begeleidende brief aan de Rekenkamer geeft de minister zijn visie
op ontwikkelingen in het financieel beheer en het controlebeleid. Ook stuurde
hij een afschrift van de financieel-beheerbrieven die hij aan zijn collega's
had gezonden, waarin hij per ministerie opmerkingen maakt over het financieel
beheer.Wijzigingen van de financiële verantwoordingen stuurde de minister
op 17 juli, 30 juli en 8 augustus 1996. 2.2 AccountantscontroleBij de financiële verantwoordingen van alle departementen en van
vier van de vijf begrotingsfondsen is een goedkeurende accountantsverklaring
afgegeven. Bij het Landbouw-Egalisatiefonds is over 1994 en 1995 een verklaring
met beperking afgegeven.De Rekenkamer heeft bij alle departementen beoordeeld of de accountantscontrole
over 1995 zodanig was uitgevoerd dat zij gebruik kon maken van de resultaten.
Uiteindelijk kon dat wel. Zij plaatste opmerkingen bij de accountantscontrole
van Justitie, Financiën (beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik) en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. 2.3 RekeningIn overzicht 1 staan de belangrijkste gegevens over de rekeningen 1995.
In totaal zijn in deze rekeningen verplichtingen verantwoord tot een bedrag
van f 278,3 miljard; uitgaven tot een bedrag van f 257,8 miljard
en ontvangsten tot een bedrag van f 258,1 miljard.Van het totaal van de uitgaven was 0,3 % fout (f 0,6 miljard) en
0,3 % onzeker (f 0,7 miljard). Vorig jaar waren deze percentages respectievelijk
1,5 (f 3,6 miljard) en 1,4 (f 3,4 miljard). Het percentage fouten
is voornamelijk gedaald doordat de algemene maatregel van bestuur ter vaststelling
van de rijksbijdrage aan de Ziekenfondsraad tijdig tot stand is gekomen. De
wettelijke grondslag voor deze uitgaven ontbrak vorig jaar, waardoor toen
een bedrag van f 2,9 miljard onrechtmatig was. Het teruglopen van het
percentage onzekerheden is te danken aan de verbeteringen in het financiële
beheer rond de uitgaven voor de Algemene Bijstandswet.In de verantwoorde verplichtingen en ontvangsten trof de Rekenkamer geen
fouten en onzekerheden aan. Bij de ontvangsten past de kanttekening dat ze
weliswaar rechtmatig zijn en deugdelijk weergegeven, maar dat de Rekenkamer
in sommige gevallen geen zekerheid heeft kunnen verkrijgen over de volledigheid
(Algemene Zaken, Justitie, Verkeer en Waterstaat, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Infrastructuurfonds). Als de Rekenkamer
niet vast heeft kunnen stellen hoeveel meer verantwoord had moeten zijn, plaatst
zij in haar overzichten het wel ontvangen bedrag tussen haakjes.Ook bij de verplichtingen past een kanttekening: geen fouten of onzekerheden
wil niet zeggen dat er geen problemen zijn. De minister van Financiën
heeft in 1995 de knelpunten die bestaan in het verplichtingenbegrip geïnventariseerd.
Naar aanleiding daarvan zal hij diverse regelingen aanpassen. Ook de Comptabiliteitswet
zal worden aangepast. Bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
moet de geautomatiseerde administratie ingrijpend gewijzigd worden om negatieve
bijstellingen van in voorgaande jaren aangegane verplichtingen mogelijk te
maken. Voorlopig is ontheffing verleend van de hiervoor geldende regel, zoals
dat al enkele jaren is gebeurd.Hoewel de uitkomsten van haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 goed zijn,
heeft de Rekenkamer op verschillende departementen ontwikkelingen waargenomen
die haar met zorg vervullen. De aandacht voor de administratieve organisatie
en de interne controle blijkt op verschillende departementen te verslappen,
waarbij soms sprake is van problemen die al langdurig spelen. Vorig jaar al
heeft de Rekenkamer gesignaleerd dat het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij hier nadrukkelijk aandacht aan moest besteden. Dit
jaar is daar het Ministerie van Justitie bijgekomen, waar de Rekenkamer de
administratieve organisatie een punt van zorg vond. Ook bij dienstonderdelen
van het Ministerie van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat was de administratieve
organisatie niet in orde. De accountantsdiensten van Justitie en Economische
Zaken moesten daardoor veel controles zelf uitvoeren.Bij de departementen van Justitie en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
zal de Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 een onderzoek instellen
naar de administratieve organisatie om te beoordelen of zij bezwaar moet maken.
Ook bij Economische Zaken (het Centraal bureau voor de Statistiek) en Verkeer
en Waterstaat (beheer van contracten voor grond-, weg- en waterbouw) voert
de Rekenkamer een dergelijk onderzoek uit (zie paragraaf 2.7). 2.4 Toelichting bij de rekeningBij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet zijn scherpere eisen
gesteld aan de informatie die opgenomen moet worden in de toelichting bij
de rekening. Die toelichting moet voor elk begrotingsartikel in ieder geval
de volgende gegevens bevatten: een uiteenzetting over het gerealiseerde beleid
en over de gerealiseerde activiteiten, prestaties en effecten als deze belangrijke
afwijkingen vertonen ten opzichte van de ramingen. Kengetallen die in de ontwerp-begroting
zijn opgenomen, moeten ook staan in de artikelsgewijze toelichting bij de
rekening, ongeacht of wijzigingen zijn opgetreden. Ook moet de toelichting
ingaan op de problemen die bij de begrotingsuitvoering zijn gebleken, zoals
knelpunten op het terrein van de administratieve organisatie en de interne
controle.Aangezien de voorbereiding voor de begroting 1995 al in volle gang was
toen de nieuwe voorschriften van kracht werden, verwachtte de Rekenkamer niet
dat de begroting al helemaal volgens de nieuwe voorschriften was ingericht.
Vooral op het gebied van de kengetallen wordt dit duidelijk. Als in de begroting
1995 geen kengetallen staan, kunnen ze in de rekening ook niet verwacht worden.De meeste toelichtingen bij de rekeningen bleken voor verbetering vatbaar.
Zo zijn er geen duidelijke uiteenzettingen over het gerealiseerde beleid per
begrotingsartikel opgenomen. Afwijkingen en aanpassingen van het voorgenomen
beleid worden evenmin duidelijk vermeld. Het werken met kengetallen is nog
in ontwikkeling; daarover vindt interdepartementaal overleg plaats. In vrijwel
geen artikelsgewijze toelichting bij de rekening werden effecten van beleid
en/of doeltreffendheidskengetallen genoemd.De vermelding van de omvang van activiteiten en prestaties in de artikelsgewijze
toelichtingen bij de rekening over 1995 gebeurde op ruime schaal bij Justitie,
Binnenlandse Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maar ontbrak volledig
bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en VROM. De
overige departementen zaten daar tussenin.Bij VROM is een plan van aanpak met een tijdpad opgezet waarin staat welke
vorderingen per jaar gemaakt worden. Het streven is om de begroting in 1999
volledig met kengetallen ingericht te hebben zodat de verantwoording 1999
inzicht biedt in de gerealiseerde activiteiten, prestaties en effecten ten
opzichte van wat werd beoogd. De minister heeft haar collega van Financiën
hiervan in kennis gesteld.De accountantstdienst (AD) moet de toelichting bij de rekening en de daarin
opgenomen kengetallen controleren. In het Interdepartementaal overleg van
departementale accountantsdiensten zijn afspraken gemaakt over de beoordeling
van de kengetallen. Omdat daarmee nog ervaring opgedaan moet worden, zullen
de AD's in de eerste fase vooral een adviserende rol vervullen. Pas later
zullen zij het in deelrapporten melden als hun adviezen niet worden
opgevolgd en er onbevredigende situaties blijven bestaan. In laatste instantie
zullen zij pas overwegen gebreken in hun oordeel te betrekken.Gegeven de stand van de ontwikkelingen betekenen de goedkeurende accountantsverklaring
en het oordeel van de Rekenkamer niet dat dit jaar alle toelichtingen bij
de rekeningen al voldeden aan de voorschriften van de zesde wijziging. Aan
de overige voorschriften voldeden vrijwel alle toelichtingen, behalve die
van Algemene Zaken, Verkeer en Waterstaat en het Infrastructuurfonds. De Rekenkamer
vond de accountantscontrole op de toelichting bij de rekening van Binnenlandse
Zaken erg globaal. 2.5 Saldibalans en toelichtingDe afgelopen jaren heeft de Rekenkamer verschillende keren melding gemaakt
van het feit dat niet bij elke rekening een saldibalans was die daarop aansloot.
De minister van Financiën heeft de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving
en- voorschriften inmiddels zodanig aangepast dat voorgeschreven is dat bij
iedere rekening een saldibalans wordt gemaakt. Als een afgezonderd beheer
niet gepaard gaat met een aparte administratie (zoals soms bij begrotingsfondsen)
bestaat de mogelijkheid de posten liquide middelen, rekening-courant Rijkshoofdboekhouding
en uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband aan de verschillende saldibalansen
toe te rekenen. Wanneer dit niet mogelijk is worden deze posten in hun geheel
opgenomen op de saldibalans van het ministerie.Bij elk begrotingshoofdstuk en -fonds is een saldibalans per 31 december
1995 verschenen. De Rekenkamer heeft deze beoordeeld. In de tabellen waarin
de resultaten van de beoordeling zijn opgenomen is steeds een regel «Niet
beoordeeld» opgenomen. De omvangrijke bedragen die vervolgens op die
regel staan bestaan uit de uitgaven en ontvangsten van 1995 die de Rekenkamer
al beoordeeld heeft bij het onderzoek van de rekening en bedragen die op tegenrekeningen
staan en geen inhoudelijke waarde hebben.De Rekenkamer had opmerkingen over de saldibalansen van Buitenlandse Zaken,
Justitie, Binnenlandse Zaken, Defensie, Economische Zaken, Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Landbouwegalisatiefonds,
afdeling A. In de meeste gevallen betroffen haar opmerkingen de ondeugdelijke
weergave van enkele posten.Bij de saldibalansen van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid,
Welzijn en Sport had de Rekenkamer opmerkingen over de post Voorschotten.
Bij Buitenlandse Zaken vond zij dat de definitie die het ministerie hanteerde,
leidde tot een te lage weergave van deze post met f 745 miljoen. Bij
Binnenlandse Zaken heeft de minister in een zeer laat stadium nog veranderingen
aangebracht die tegemoet kwamen aan de kritiek van de Rekenkamer; het probleem
van de weergave (ruim f 800 miljoen te hoog) was daarmee opgelost. Er
resteerde een bedrag van f 213 miljoen waarvan de Rekenkamer de rechtmatigheid
niet kon vaststellen. Bij Volksgezondheid, Welzijn en Sport had de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid van de afrekening van f 292 miljoen
en beoordeelde zij een bedrag van f 6,3 miljoen als onrechtmatig afgerekend.
Overigens was de achterstand in het afrekenen van voorschotten bij dit ministerie
ver teruggebracht, evenals bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Het voorschottenprobleem blijft een punt van zorg voor de Rekenkamer (zie
paragraaf 5 van de bijlage).Bij de saldibalans van het Landbouwegalisatiefonds, afdeling A bestaat
al jaren een controleprobleem, dat leidt tot grote onzekerheden en een accountantsverklaring
met beperking. De Rekenkamer heeft onderzocht of zij aanleiding had om bezwaar
te maken. Zij constateerde dat de minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (de beheerder van het fonds) volgens een plan van aanpak maatregelen
heeft genomen en activiteiten in gang heeft gezet die naar verwachting toereikend
zullen zijn. De Rekenkamer heeft besloten geen bezwaar te maken tegen de onzekerheid
over de rechtmatigheid van posten ter grootte van f 1,1 miljard debet
en f 151 miljoen credit.De toelichtingen bij de saldibalansen waren over het algemeen toereikend.
Opmerkingen had de Rekenkamer over de toelichting op de saldibalans van Buitenlandse
Zaken (daar schoot de toelichting van de post Voorschotten naar de mening
van de Rekenkamer tekort); Justitie (de toelichting gaf geen inzicht in het
verloop van de vorderingen); Economische Zaken (ontbrekende overzichten van
garantieverplichtingen, grote negatieve bijstellingen van verplichtingen en
specificatie van de post Deelnemingen) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(in de toelichting van de post Voorschotten heeft geen correctie plaatsgevonden
van de cijfers voor de overdracht van de voorschotten aan Cultuur, Onderwijs
en Wetenschappen en Justitie (asielbeleid)). 2.6 Financiële verantwoordingen agentschappenIn 1995 functioneerden zeven agentschappen. Deze dienen een aparte financiële
verantwoording in, die in de meeste gevallen gebaseerd is op het stelsel van
baten en lasten. Twee agentschappen werken nog met het verplichtingen-kasstelsel:
namelijk de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Justitiële
Instellingen (DJI), beide van het Ministerie van Justitie. De saldibalans
van de IND was niet volledig en de toelichting vertoonde gebreken. Bij de
DJI beoordeelde de Rekenkamer f 16,3 miljoen als onrechtmatig. Het grootste
deel hiervan betrof huisvestingskosten die in strijd met de voorschriften
op de rekening van de DJI waren verantwoord. Bij de overige agentschappen
had de Rekenkamer een opmerking over de waardering van activa door de dienst
Informatievoorziening Overheidspersoneel (Ministerie van Binnenlandse Zaken)
en de financiële verantwoording van Senter (Ministerie van Economische
Zaken), die afwijkt van de financiële verantwoording die in de departementale
financiële verantwoording is opgenomen.De Rekenkamer heeft het afgelopen
jaar besloten dat zij zich niet zal verzetten tegen opname van accountantsverklaringen
in de jaarverslagen van de agentschappen. Het verzoek van de minister van
Financiën om een separaat oordeel te geven bij de financiële verantwoording
van de agentschappen, heeft zij echter afgewezen. De Rekenkamer staat op het
standpunt dat agentschappen niet zijn onttrokken aan de ministeriële
verantwoordelijkheid en dat hun financiële verantwoording altijd een
geïntegreerd onderdeel zal zijn van de departementale verantwoording.
De Rekenkamer rapporteert over departementale financiële verantwoordingen
en niet over onderdelen daarvan, geheel conform artikel 67, tweede lid van
de Comptabiliteitswet. 2.7 Uitvoering bezwaarbeleidDe Rekenkamer kan bezwaar maken tegen tekortkomingen in het financieel
beheer of de financiële verantwoording. Zij heeft daarvoor een selectief
bezwaarbeleid geformuleerd, waarvan de grote lijn is dat zij bij overschrijdingen
van haar tolerantiegrenzen twee jaar achtereen volstaat met dit te signaleren
in haar rapporten bij de financiële verantwoording, maar in het derde
jaar een onderzoek uitvoert waarmee zij haar beslissing om bezwaar te maken
onderbouwt (zie bijlage 1, paragraaf 4). Tijdens het rechtmatigheidsonderzoek
1995 heeft zij zeven van dergelijke onderzoeken uitgevoerd:– accountantscontrole van overheidsprojecten bij het Kabinet van
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken; – financieel beheer van de ontvangsten bij de arrondissementsrechtbanken
(Justitie);– het ministeriële toezicht op de kunstenfondsen (Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen);– onderzoekscontracten en overige contracten (Verkeer en Waterstaat); – het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik voor de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO) (Verkeer en Waterstaat);– afrekening van voorschotten (subsidiebeheer) (Volksgezondheid,
Welzijn en Sport);– consequenties voor de saldibalans van het Landbouwegalisatiefonds,
afdeling A van het ontbreken van accountantscontrole op het Landbouwegalisatiefonds,
afdeling B (Landbouw, Natuurbeheer en Visserij).Van al deze onderwerpen is nagegaan wat de oorzaak van de problemen is,
hoe lang de problemen al bestaan, welke maatregelen er inmiddels genomen zijn
en of die maatregelen werken. Op grond van haar bevindingen besloot de Rekenkamer
in drie gevallen bezwaar te maken, namelijk bij Justitie, Verkeer en Waterstaat
(WVO) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In al deze gevallen besloot zij
dat het niet noodzakelijk was haar bezwaar te handhaven na het antwoord van
de minister.Bij Justitie bleek de minister in april 1996 een project Verbetering
financieel beheer arrondissementen te hebben opgezet. Het plan van aanpak
bevat een checklist met punten waarop de administratieve organisatie rond
de boete- en transactiegelden, griffierechten en plukze-gelden verbeterd moet
worden; een fasering van te ondernemen acties en een tijdpad dat eindigt op
15 december 1996. Een vergelijkbaar project voor de overige ontvangsten en
de uitgaven start in augustus 1996. Deze maatregelen zijn volgens de Rekenkamer
in opzet toereikend om de gesignaleerde knelpunten op te heffen. Ook bij Verkeer
en Waterstaat liet de minister de Rekenkamer weten een plan van aanpak met
tijdpad (dat de Rijkswaterstaat in mei 1996 had opgesteld) te onderschrijven.
Zij concretiseerde en preciseerde de uitwerking, waarna de Rekenkamer oordeelde
dat dit plan in opzet voldoende concrete maatregelen bevatte om de gesignaleerde
knelpunten op te heffen. Volgend jaar zal zij de vorderingen beoordelen, waarna
zij opnieuw overweegt of zij bezwaar zal maken. Bij Volksgezondheid, Welzijn
en Sport waren de achterstanden in de afrekening van voorschotten in voldoende
mate teruggebracht. Het bezwaar was gericht tegen afwijkingen van de handreiking
Subsidiebeheer, waardoor er niet voldoende waarborgen waren voor een ordelijk
en controleerbaar subsidiebeheer. De minister zegde maatregelen toe die volgens
de Rekenkamer voldoende zijn voor een toereikend subsidiebeheer.In de overige vier gevallen heeft de Rekenkamer geen bezwaar gemaakt.
In twee gevallen heeft zij besloten opnieuw te onderzoeken of zij bezwaar
moet maken. Bij het ministeriële toezicht op de kunstenfondsen bij het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen waren maatregelen genomen
die, mits goed uitgevoerd, voldoende zijn om de tekortkomingen in het controlebeleid
op te heffen. De Rekenkamer zal onderzoeken of de uitvoering aan de eisen
voldoet. Bij het Landbouwegalisatiefonds zal zij beoordelen of het plan van
aanpak en de maatregelen van de minister het gewenste effect hebben gehad.Naast de genoemde onderzoeken heeft de Rekenkamer vervolgonderzoeken uitgevoerd
om vast te stellen of naar aanleiding van eerder onderzoek toegezegde maatregelen
om gebreken in het financieel beheer of de financiële verantwoording
te verhelpen, uitgevoerd zijn en of ze het gewenste resultaat hebben gehad.
De resultaten zijn weergegeven in de afzonderlijke rapporten. Speciale aandacht
hier verdienen de vervolgonderzoeken naar de Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen
(DUO) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en naar de produktgroep
Uitkeringen Onderwijspersoneel (UO) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen. De Rekenkamer heeft naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek
1993 bezwaar gemaakt tegen gebreken in het financiële beheer bij de DUO.
Dit bezwaar heeft zij gehandhaafd. Het verbeteringsplan dat de minister opgesteld
had, heeft de afgelopen jaren vertraging opgelopen. Dit jaar bleek opnieuw
dat het financiële beheer niet het gewenste niveau van ordelijkheid en
controleerbaarheid had. Bij de UO heeft de Rekenkamer bezwaar gemaakt en gehandhaafd
naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 1994. Het bezwaar was gericht
tegen onrechtmatige uitgaven, veroorzaakt door gebreken in het financiële
beheer. De indemniteitswet die het gevolg was van dit bezwaar is door de Staten-Generaal
aanvaard (Staatsblad 1996, 173). Ook bij de UO bleken nauwelijks verbeteringen
gerealiseerd.Hoewel de Rekenkamer dit bijzonder teleurstellend acht, heeft zij niet
opnieuw bezwaar gemaakt. Beide instellingen zijn met ingang van 1996 opgegaan
in een stichting buiten de rijksoverheid, de USZO (zie paragraaf 4.1).In totaal zal de Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 tien
bezwaaronderzoeken uitvoeren. Behalve de (herhalings)onderzoeken voor de WVO,
de kunstenfondsen en het Landbouwegalisatiefonds heeft het rechtmatigheidsonderzoek
1995 de volgende zeven nieuwe onderwerpen opgeleverd die onderzocht zullen
worden ter onderbouwing van de beslissing om bezwaar te maken:– het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik bij de reclassering (Justitie);– verbetering van de administratieve organisatie en accountantscontrole
(Justitie);– beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik bij de regeling Basiseducatie (Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen);– financieel beheer van het directoraat-generaal Milieubeheer (VROM); – financieel beheer van het Centraal bureau voor de statistiek (Economische
Zaken);– proces van onderhoud van de administratieve organisatie (Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij);– contracten voor grond-, weg- en waterbouw (Verkeer en Waterstaat). 3 FINANCIEEL BEHEER 3.1 Misbruik en oneigenlijk gebruikAl jaren let de Rekenkamer scherp op het beleid dat ministeries voeren
om misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van regelingen te voorkomen en
te bestrijden. Uitgaven zijn gevoelig voor M en O als een uitkering(sbedrag)
wordt vastgesteld met behulp van gegevens die door de belanghebbende zijn
verstrekt. Ontvangsten zijn M en O-gevoelig wanneer een heffing wordt vastgesteld
met behulp van gegevens afkomstig van belanghebbenden. Departementen moeten
maatregelen nemen om te waarborgen dat deze gegevens in voldoende mate worden
gecontroleerd. Wanneer de Rekenkamer het M en O-beleid van ministeries onderzoekt,
let zij op de regelgeving, de voorlichting aan belanghebbenden, het controlebeleid
en het sanctiebeleid. Ook onderzoekt zij of er in de fasen van beleidsvoorbereiding
en beleidsevaluatie voldoende aandacht is besteed aan de risico's van M en
O. Zelfs met een goed M en O-beleid kan misbruik van regelingen echter nooit
geheel worden uitgebannen. De Rekenkamer accepteert dan ook een resterende
onzekerheid als die het gevolg is van bepaalde beperkingen in de mogelijkheid
om verdergaand te controleren.De Rekenkamer heeft er verschillende keren op aangedrongen dat de ministeries
een actuele en volledige inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen moeten
hebben die op een centraal punt toegankelijk is. Het Ministerie van Financiën
vindt dat deze inventarisatie bovendien inzicht moet verschaffen in genomen
maatregelen ter voorkoming en bestrijding van M en O.Inmiddels beschikken de meeste ministeries over een centrale inventarisatie,
hoewel die nog niet altijd volledig aan de eisen voldoet. Ook het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is begonnen met de inventarisatie
en doorlichting van M en O-gevoelige regelingen. Voor zes ministeries (Justitie,
Binnenlandse Zaken, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn
en Sport) zijn aanvullende acties nodig om de bestaande overzichten te actualiseren
en completeren.De minister van Financiën is van plan om in samenwerking met de ministeries
een handleiding M en O op te stellen, waarin onder meer de centraal toegankelijke
inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen en de uit te voeren periodieke
doorlichting daarvan aan de orde komen. De Rekenkamer vindt dit een goed initiatief.Overleg tussen de Rekenkamer en de Belastingdienst leidde er vorig jaar
toe dat de Belastingdienst toezegde meer inzicht te zullen verschaffen in
de afwegingen die aan zijn M en O-beleid ten grondslag liggen. Tevens zou
de departementale accountantsdienst een uitgebreidere onderbouwing geven van
zijn oordeel over de toereikendheid van dit beleid.De Rekenkamer constateerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 dat de
Belastingdienst bezig is met het opstellen van een overzicht van knelpunten,
waaronder M en O-risico's in de uitvoering van de verschillende belastingwetten.
Tevens geeft het Beheersverslag van de Belastingdienst meer informatie over
het gevoerde M en O-beleid. De Rekenkamer blijft met de accountantsdienst
in overleg over de wijze waarop de controles het beste vorm kunnen krijgen.Bij de ministeries van Justitie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, VROM,
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft
de Rekenkamer een aantal M en O-gevoelige uitgavenregelingen beoordeeld. Daarbij
is gebleken dat, hoewel sommige ministeries vorderingen hebben gemaakt bij
het terugdringen van het risico op M en O, er nog verdere verbeteringen nodig
zijn. 3.2 Agentschappen 3.2.1 AlgemeenAgentschappen zijn instellingen die deel uitmaken van een ministerie,
maar (onder eindverantwoordelijkheid van de minister) een afgezonderd en deels
afwijkend beheer voeren op de terreinen reservevorming, verzekeringen en huisvesting.
Het gaat om instellingen die producten of diensten leveren die zowel kwalitatief
als kwantitatief meetbaar zijn. De speciale positie binnen het ministerie
moet het een agentschap mogelijk maken doelmatiger te werken.In het rechtmatigheidsonderzoek 1994 concludeerde de Rekenkamer dat de
verhouding tussen de departementen en de zeven op 1 januari 1995 bestaande
agentschappen op de volgende punten nog niet voldoende ordelijk was geregeld:– bij enkele agentschappen was slechts in beperkte mate sprake van
meetbare producten of diensten;– geen enkel agentschap kon een toereikende onderbouwing van het
doelmatiger werken leveren;– de financiële relatie tussen de departementen en de agentschappen
was niet duidelijk geregeld; – bij één agentschap was niet voorzien in een evaluatie;
bij de overige was het doel van de evaluatie niet vastgelegd.De minister van Financiën verwachtte dat deze onduidelijkheden grotendeels
in de oprichtingsstatuten zouden worden opgelost.De Rekenkamer heeft in 1995
de recente ontwikkelingen bij de agentschappen onderzocht. 3.2.2 InstellingsbesluitenIn 1995 functioneerden de volgende agentschappen:– Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) bij Justitie;– Dienst Justitiële Inrichtingen bij Justitie;– Dienst Informatievoorziening Overheidspersoneel bij Binnenlandse
Zaken;– Duyverman Computer Centrum bij Defensie;– Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) bij Verkeer
en Waterstaat;– Senter bij Economische Zaken;– Plantenziektenkundige Dienst bij Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.Per 1 januari 1996 zijn de volgende agentschappen ingesteld:– het Centraal Justitieel Incassobureau bij Justitie;– de Rijksarchiefdienst bij Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen;– de Centrale Financiën Instellingen (CFI) bij Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen;– de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen bij Defensie;– de Rijksdienst voor Radiocommunicatie bij Verkeer en Waterstaat;– de Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG) bij
Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Vanaf 1 januari 1996 bestaan er dus dertien agentschappen bij acht ministeries.
Op grond van artikel 70, vierde lid van de Comptabiliteitswet moet een afschrift
van het instellingsbesluit aan de Rekenkamer worden gezonden. In mei 1996
had de Rekenkamer in totaal elf instellingsbesluiten ontvangen. Die voor de
Rijksarchiefdienst en CFI ontbraken nog. De minister van Financiën deelde
mee dat hij maatregelen had genomen om de formele instelling van agentschappen
in de toekomst sneller te laten verlopen.In juni 1996 ontving de Rekenkamer een kopie van een brief van de minister
van Financiën aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Met deze brief stemde de minister van Financiën in met de instelling
van de agentschappen Rijksarchiefdienst en CFI. Wel maakte de minister gewag
van het feit dat de bewindslieden van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
over de instelling van beide agentschappen formele besluiten hadden genomen
die, in strijd met de voorschriften, niet mede door de minister van Financiën
waren ondertekend. 3.2.3 OprichtingsstatutenVan vijf van de zeven agentschappen die in 1995 functioneerden, waren
eind juli 1996 de oprichtingsstatuten definitief vastgesteld. Alleen bij het
KNMI was nog geen concept gereed.Van de zes nieuwe agentschappen heeft de Rekenkamer een concept-statuut
ontvangen, waarin is opgenomen welke producten of diensten het agentschap
levert, welke productinformatie in de begroting en verantwoording zal worden
verstrekt en welke afwijkende regels voor het agentschap gaan gelden. De Rekenkamer
heeft de twaalf (definitieve of concept-) oprichtingsstatuten beoordeeld en
geconstateerd dat ze niet alle onduidelijkheden verhelderen. Zo is het doelmatiger
werken nog niet goed onderbouwd. Ook was niet in alle gevallen
sprake van meetbare producten en/of diensten en daaraan verbonden kengetallen.
In alle statuten was een evaluatiedatum opgenomen. 3.2.4 Financieel beheerEen voorwaarde voor de instelling van een agentschap is een goedkeurende
accountants(deel)verklaring in het jaar voordat het dienstonderdeel agentschap
wordt.Alleen bij de CBG is een accountantsverklaring met beperking afgegeven
bij de laatste financiële verantwoording voor de agentschapsstatus wegens
onrechtmatige verstrekking van voorschotten (over 1995). De CBG beschikte
over 1994 en de jaren daarvoor overigens wel over een goedkeurende verklaring.De minister van Financiën geeft jaarlijks in een brief aan de Rekenkamer
zijn oordeel over het financieel beheer van de ministeries, waaronder de agentschappen.
Bij vijf agentschappen (Duyverman Computer Centrum, Plantenziektenkundige
Dienst, ind, Dienst Justitiële Inrichtingen en het KNMI) constateerde
de minister tekortkomingen in het financieel beheer over 1995.De Rekenkamer concludeert dat aandacht nodig blijft voor het financieel
beheer van de agentschappen. Dit is een noodzakelijke voorwaarde zonder welke
een agentschap niet doelmatig kan werken. Zij dringt erop aan dat een minister
voordat een agentschap wordt ingesteld, beschikt over objectieve informatie
over de mate waarin het financieel beheer ordelijk en controleerbaar is. Bovendien
beveelt zij aan dat de minister van Financiën toetst of aan deze voorwaarde
voldaan is alvorens zijn medewerking aan de totstandkoming van een agentschap
te verlenen. 3.2.5 Kengetallen bij de verantwoordingKengetallen (zoals prestatiegegevens en kostprijzen) zijn een belangrijk
element van de verantwoording van agentschappen, die immers meetbare producten
en diensten leveren. Kengetallen geven inzicht in de mate waarin de doelmatigheid
en resultaten verbeterd zijn.In de toelichting bij de financiële verantwoording over 1995 van
het Duyverman Computer Centrum en het KNMI zijn geen meetbare producten, diensten
of specifieke kengetallen opgenomen. De verstrekte gegevens zijn niet toereikend
om conclusies te kunnen trekken over de prestaties van deze agentschappen.De minister van Financiën heeft de Rekenkamer laten weten dat het
afgelopen jaar belangrijke voortgang is geboekt met het ontwikkelen en hanteren
van kengetallen. Waar dat nog niet het geval was, zijn de productdefinities
verbeterd. De resultaten van de verdere ontwikkeling en verbetering van doelmatigheidskengetallen
zullen tot uitdrukking komen in de begrotingen 1997. Voor 1997 heeft de minister
overigens een integrale evaluatie van de agentschappen die in 1995 functioneerden
aangekondigd om te beoordelen of deze vorm van beheer tot een betere bedrijfsvoering
heeft geleid. 3.3 EG-aanbestedingsrichtlijnen 3.3.1 AlgemeenOverheidsinstellingen en bedrijven en instellingen waar de overheid grote
invloed heeft, moeten bij de aanschaf van producten en de uitbesteding van
werk nagaan of de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing
zijn. Deze richtlijnen zijn bedoeld om alle leveranciers en aannemers in de
Europese Gemeenschap dezelfde kansen te geven bij het verwerven van overheidsopdrachten.
Als de richtlijnen bij een opdracht ten onrechte niet zijn nageleefd, is de
daarmee gemoeide verplichting onrechtmatig.De aanbestedingsregels voor werken dateren van 1971, die voor produkten
van 1976. In 1993 kwamen er ook aanbestedingsregels voor de nutssector en
de diensten. Vanaf het controlejaar 1995 zouden de departementale accountantsdiensten
(AD's) het niet naleven van deze richtlijnen als kwantitatieve fout in hun
controle betrekken. 3.3.2 Afstemming tussen de ministeriesIn 1996 ontstond het voornemen om alle interpretatieverschillen in kaart
te brengen. Dit bleek niet realiseerbaar. Het aantal interpretatieverschillen
op grond van de aanbestedingsrichtlijnen was daarvoor in de ogen van een interdepartementaal
overlegorgaan te aanzienlijk. Besloten werd dat elk departement zijn eigen
interpretatieproblemen zou oplossen. Wel werd een voorstel gedaan voor een
procedure die waarborgt dat aanbestedingen volgens de richtlijnen verlopen.
In juni 1996 waren deze waarborgen alleen bij het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij aangebracht. Bij de andere ministeries waren nog
niet alle benodigde procedurele voorzieningen in de administratieve organisatie
opgenomen.De aandacht van de AD's voor de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen
blijft over het algemeen nog beperkt tot een procedurele toets. Een aantal
AD's gaf aan dat voor de beoordeling van de uitkomsten een juridisch oordeel
vereist is, wat niet tot de competentie van een accountant behoort. De AD's
van Financiën, VROM en Sociale Zaken en Werkgelegenheid toetsen de uitkomsten
echter wel.Over het algemeen betrekken de AD's van de verschillende ministeries bevindingen
over de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen niet in het oordeel
over de financiële verantwoording over 1995. Dit gebeurt alleen bij Financiën
en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De AD van Verkeer en Waterstaat betrekt
alleen evidente fouten in het oordeel over de financiële verantwoording
over 1995. 3.3.3 Invoering en naleving richtlijnenAlleen op de departementen van Justitie, Financiën, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij en Sociale Zaken en Werkgelegenheid waren volgens de Rekenkamer
voldoende waarborgen geschapen voor een goede invoering en naleving van de
Europese aanbestedingsrichtlijnen. Bij de ministeries van Buitenlandse Zaken,
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Defensie, Verkeer en Waterstaat, Economische
Zaken en Volksgezondheid, Welzijn en Sport acht de Rekenkamer het mogelijk
dat nog in 1996 het vereiste niveau van invoering en naleving wordt bereikt. 3.3.4 ConclusieDe Rekenkamer concludeert tot haar spijt dat er op veel departementen
nog het nodige moet gebeuren voordat de administratieve organisatie rond Europese
aanbesteding op orde is. Pas als dat het geval is, kunnen accountantsdiensten
beoordelen of de aanbestedingsrichtlijnen worden nageleefd. 3.4 SubsidiebeheerDe Rekenkamer heeft in 1995 een rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar het
financieel beheer rond subsidies. Dit is een vervolg op het rijksbrede onderzoek
Subsidies, zoals gepubliceerd in het Verslag 1988. Het onderzoek was bedoeld
om de vooruitgang in de opzet van het subsidiebeheer door het Rijk sinds 1988
te meten. Aanvullend is bij zeven ministeries onderzoek gedaan naar de werking
van een aantal aspecten van het subsidiebeheer (voorschottenbeheer, controleprotocollen,
sanctiebeleid en uitvoering door intermediairs).Sinds het eerdere onderzoek is het geïntegreerd subsidiebeleid tot
stand gekomen. Op basis van de voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer over
de uitvoering van dit beleid mocht een verbetering in de kwaliteit van het
departementale subsidiebeheer verondersteld worden. Dit beeld wordt bevestigd
door het huidige onderzoek, zij het dat op onderdelen de vooruitgang beperkt
is en er nog steeds veel ruimte voor verbetering is. Vooral op het punt van
evaluaties acht de Rekenkamer de vooruitgang nog onvoldoende.Uit het onderzoek naar de werking van subsidieregelingen blijkt dat de
onderzochte ministeries vaak terughoudend zijn bij het toepassen van sancties.
Termijnen voor indiening van verantwoordingen lopen sterk uiteen en worden
in de praktijk veelvuldig overschreden. Verder valt op dat subsidieontvangers
vaak onvoldoende op de hoogte gesteld worden van behandelings- en vaststellingstermijnen.
Bovendien zijn deze in het algemeen nog niet in overeenstemming met die in
de Algemene wet bestuursrecht. Tot slot blijkt dat de richtlijnen voor controle
en rapportering door externe accountants sterk uiteenlopen en dat deze controles
niet altijd de vereiste informatie opleveren.De Rekenkamer concludeerde dat verdere verbeteringen van het subsidiebeheer
noodzakelijk zijn. Zij verwacht dat de invoering van de derde tranche van
de Algemene wet bestuursrecht een belangrijke impuls kan geven aan een verdere
stroomlijning van regelgeving en een meer uniforme uitvoering. De minister
van Financiën deelde de opvatting dat verdere verbeteringen mogelijk
zijn en noemde een aantal concrete acties. Uit een oogpunt van financieel
beheer acht de Rekenkamer met name de totstandkoming van een handreiking M
en O voor de ministeries en het overleg over de rapportering door externe
accountants tussen de betrokken partijen (departementale accountantsdiensten
en het Koninklijk NIVRA) van belang. 4 BIJZONDERE PUNTEN 4.1 Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid
en OnderwijsIn het rechtmatigheidsonderzoek 1994 sprak de Rekenkamer haar bezorgdheid
uit over de tekortkomingen in het financieel beheer van de instellingen die
per 1 januari 1996 de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid
en Onderwijs (USZO) zouden gaan vormen. De minister meende dat samenvoeging
van de instellingen het probleem deels zou oplossen. In december 1995 heeft
de Rekenkamer nogmaals gerapporteerd over de knelpunten, waarbij zij in het
bijzonder wees op het ontbreken van plannen van aanpak om verbeteringen te
realiseren. Zij achtte deze plannen een noodzakelijke voorwaarde voor de oprichting.
De USZO is echter volgens plan op 1 januari 1996 van start gegaan. In 1996 ontvangen ongeveer 220 000 mensen één of meer uitkeringen
van de USZO. Het gaat dit jaar om een totaalbedrag van circa f 7,4 miljard.In 1995 bleek dat twee van de vier instellingen (de UO en de DUO) er niet
in waren geslaagd de uitvoeringsproblemen voorafgaand aan de samenvoeging
beheersbaarder te maken (zie ook paragraaf 2.7). De problemen leidden onder
meer tot grote achterstanden in de afrekening van voorschotten en te veel
onjuiste betalingen aan uitkeringsgelden. Hierover rapporteert de Rekenkamer
in de rapporten bij de financiële verantwoording 1995 van Binnenlandse
Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Ook de ordelijkheid en controleerbaarheid van het financieel beheer van
de USZO als geheel zijn nog niet gewaarborgd. Uit de in april 1996 verschenen
voortgangsrapportage van de minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede
Kamer en de stukken die daaraan ten grondslag liggen, bleek dat de realisatie
van de doelstellingen van de USZO nog met een groot aantal onzekerheden is
omgeven. De verbeteringsplannen voldeden volgens de Rekenkamer niet aan de
eisen. Daarbij komt dat de USZO niet alleen de oude problemen moet oplossen,
maar bovendien geconfronteerd wordt met grote veranderingsoperaties, onder
meer door wijzigingen in de regelgeving. Prioriteitstelling wordt daardoor
een moeilijke zaak. De Rekenkamer heeft de minister van Binnenlandse Zaken
en de Raad van Toezicht van de USZO laten weten dat haar toch al geringe vertrouwen
in de tijdige oplossing van alle knelpunten in het financieel beheer zeker
niet toegenomen was.De minister deelde de zorgen van de Rekenkamer. Hij vond dat, ondanks
de geboekte vooruitgang in de eerste maanden van 1996, nog onvoldoende zeker
is dat de beoogde doelen van de USZO daadwerkelijk per 1 januari 1998 kunnen
zijn gerealiseerd. Toch wenste hij vooralsnog vast te houden aan deze doelstellingen.
De Raad van Toezicht vond dat de grenzen van het haalbare bereikt zijn en
dat de USZO, vooral als gevolg van de aanvullende eisen en opdrachten, steeds
meer onder druk komt te staan. De Raad zoekt met de USZO een evenwicht in
de aandacht voor de verschillende prioriteiten.De Rekenkamer meent dat nog veel bestuurlijke en politieke aandacht nodig
is om de doelstellingen van de USZO te realiseren. Omdat de USZO geen deel
uitmaakt van de rijksoverheid, zal de Rekenkamer aan de realisatie van de
doelstellingen geen aandacht meer geven in het rechtmatigheidsonderzoek. Daarin
besteedt zij alleen aandacht aan het financieel beheer en de financiële
verantwoording van het Rijk. In het kader van ander onderzoek zal zij overigens
wel aandacht aan de USZO blijven besteden. 4.2 Fonds Economische StructuurversterkingVoor het Fonds Economische Structuurversterking (FES) was de instellingswet
in augustus 1995 nog niet door de Staten-Generaal vastgesteld; de minister
van Financiën bood de Rekenkamer echter wel een financiële verantwoording
1994 van het fonds aan. De Rekenkamer liet de minister weten dat zij deze
niet in behandeling kon nemen, omdat de wettelijke grondslag van het fonds
ontbrak. Om diezelfde reden beschouwde zij de rekening van Verkeer en Waterstaat
onvolledig voor f 2,2 miljard, het bedrag dat dit ministerie in 1994
in het fonds had gestort. De Rekenkamer adviseerde de Staten-Generaal de goedkeuring
van de slotwetmutaties voor de begroting over 1994 van Verkeer en Waterstaat
op te houden tot het bedrag van f 2,2 miljard rechtmatig als ontvangst
bij het FES geboekt zou kunnen worden, dus na het in werkingtreden
van de instellingswet.Bij wet van 21 december 1995 werd het FES ingesteld; de wet trad in februari
1996 in werking, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1993 (Stb. 51). De
Rekenkamer heeft echter niet meer de kans gekregen een rapport bij de financiële
verantwoording 1994 op te stellen, want tegelijk met de instellingswet werd
ook de slotwet van het FES vastgesteld (Stb. 56). Zij betreurde deze gang
van zaken. Ondanks twijfels aan het nut ervan, besloot zij aan haar wettelijke
verplichting te voldoen en een rapport op te stellen. Zij heeft dit in juni
1996 aan de minister van Financiën en de Staten-Generaal aangeboden.
De slotwet van Verkeer en Waterstaat werd op 1 februari 1996 vastgesteld.
De Staten-Generaal konden dus de slotwetmutatie van f 2,2 miljard goedkeuren.De financiële verantwoording 1995 van het FES is overigens gelijk
met de andere bij de Rekenkamer ingediend en beoordeeld. 4.3 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgeldenDe uitvoering van de regeling op grond waarvan gemeenten en organisaties
subsidie kunnen krijgen voor experimenten, gericht op reïntegratie van
langdurig werklozen in het arbeidsproces, liet veel te wensen over. De subsidievoorwaarden
zijn niet duidelijk en de beoordeling van de projectaanvragen op het ministerie
gebeurde niet consistent. Ook boden de subsidievoorwaarden onvoldoende aanknopingspunten
voor controle. Zo behoeven aanvragers geen beeld te geven van de opzet van
de projecten en de wijze waarop verdringing van reguliere arbeidskrachten
wordt voorkomen. De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de rechtmatigheid
van de f 60,7 miljoen die in 1995 in het kader van de regeling is uitgegeven
vanwege een tekortschietend M en O-beleid. De minister gaf aan dat
hij een op verbetering gericht traject in gang had gezet. In een tweede brief
vroeg hij meer in het algemeen de mening van de Rekenkamer over het punt rechtmatigheid
bij experimentele regelingen. Hij wilde vooral van gedachten wisselen over
de mate waarin in experimentele regelingen ruimte gecreëerd kon worden
die pas bij de uitvoering van de regeling wordt ingevuld, zonder dat het vereiste
van rechtmatigheid geweld wordt aangedaan. De Rekenkamer antwoordde dat het
probleem niet ligt in de ruimte tot experimenteren, maar in de concrete invulling
van die ruimte. Zonder duidelijkheid daarover en toetsbaarheid daarvan kan
zij niet vaststellen of voldaan is aan de subsidievoorwaarden; dit is de essentie
van het rechtmatigheidsbegrip1. 4.4. Afhandeling waterschadeIn 1995 hadden drie ministeries te maken met schadevergoedingen als gevolg
van de wateroverlast in Nederland. In totaal is f 364 miljoen uitgekeerd
ten laste van de begrotingen van Binnenlandse Zaken, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij en Economische Zaken.Bij Binnenlandse Zaken ging het om bijdragen aan provincies en gemeenten
voor openbare veiligheid en bijdragen regionale politie. Tevens werden schadevergoedingen
aan particulieren verstrekt. Tien bijdrage- en uitkeringsregelingen zijn toegepast,
met allemaal een verschillend verantwoordings- en controleregime. Het verdient
aanbeveling tot standaardisering van de regelgeving over te gaan.De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bleek naar aanleiding
van eerder onderzoek van de Rekenkamer maatregelen genomen te hebben om misbruik
en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Ook bij Economische Zaken bleek de regeling
veel waarborgen te bevatten om misbruik en oneigenlijk gebruik
tegen te gaan. Bij beide ministeries had de Rekenkamer opmerkingen over de
taxaties en taxateurs. Bij Economische Zaken vond zij bovendien dat de controle
van de accountantsdienst op een zeer laat tijdstip is uitgevoerd. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET HUIS DER KONINGIN Inhoud  Samenvatting23   1Inleiding23   2Financieel beheer23   3Financiële verantwoording233.1Rekening233.2Toelichting bij de rekening23 3.3Saldibalans
met toelichting23 3.4Oordeel over de financiële verantwoording24SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1995 van het Huis der Koningin. De Rekenkamer trof in de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten geen fouten en onzekerheden aan. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Huis der Koningin (Hoofdstuk I van de Rijksbegroting).Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEERDe administratie van de begroting van het Huis der Koningin wordt gevoerd
bij het Ministerie van Algemene Zaken. De accountantsdienst (AD) van het Ministerie
van Economische Zaken controleert de financiële verantwoording van het
Huis der Koningin.De Rekenkamer stelde vast dat deze controle voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.In voorgaande jaren heeft de AD een goedkeurende verklaring afgegeven,
die tegelijkertijd betrekking had op de financiële verantwoording van
het Huis der Koningin en op die van het Ministerie van Algemene Zaken. Op
verzoek van de Rekenkamer heeft de AD, in lijn met artikel 22 van de Comptabiliteitswet,
dit jaar wel een afzonderlijke verklaring afgegeven. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Huis der Koningin bevatte een bedrag van f 12,6
miljoen aan verplichtingen en uitgaven.De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat deze
rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 25 miljoen.
Het debetbedrag heeft de Rekenkamer niet beoordeeld (zie punt 2.5 van het
Algemeen Gedeelte van deze bundel). De Rekenkamer heeft in het beoordeelde
creditbedrag geen fouten of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij
de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer is op grond van haar onderzoek tot het oordeel gekomen dat
de financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswettten en andere wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT EN HET KABINET DER KONINGIN Inhoud  Samenvatting26   1Inleiding26   2Financieel beheer26   3Financiële verantwoording263.1Rekening263.2Toelichting bij de rekening26 3.3Saldibalans
met toelichting26 3.4Oordeel over de financiële verantwoording27SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1995 van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin.
De Rekenkamer trof in de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten geen fouten
of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de
Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin (Hoofdstuk II van de Rijksbegroting).Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken controleert
de financiële verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en van het
Kabinet der Koningin. De AD heeft een goedkeurende verklaring voor 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin
bevat een bedrag van f 268,7 miljoen aan verplichtingen, f 269,0
miljoen aan uitgaven en f 7,4 miljoen aan ontvangsten1. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat
de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Zij merkt op dat aan de toelichting bij de rekening door het
ministerie meer aandacht is besteed dan vorig jaar. Nog niet bij elk artikel
is een uiteenzetting gegeven over het gerealiseerde beleid. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 572,5 miljoen.
Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 534,4 miljoen niet beoordeeld, van
het creditbedrag f 50,7 miljoen niet (zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte
van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer is op grond van haar onderzoek tot het oordeel gekomen dat
de financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN Inhoud  Samenvatting29   1Inleiding29   2Financieel beheer29   3Financiële verantwoording293.1Rekening293.2Toelichting bij de rekening29 3.3Saldibalans
met toelichting30 3.4Oordeel over de financiële verantwoording30SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Algemene Zaken.De Rekenkamer trof in de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten geen
fouten of onzekerheden aan. Voor een gering bedrag is er sprake van onzekerheid
omtrent de volledigheid van de ontvangsten ten gevolge van tekortkomingen
in de administratieve organisatie.De toelichting bij de rekening is nog niet geheel toereikend. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Algemene Zaken (Hoofdstuk III van de Rijksbegroting).Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Economische Zaken controleert
de financiële verantwoording van het Ministerie van Algemene Zaken. De
AD heeft een goedkeurende verklaring voor 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.In voorgaande jaren heeft de AD een goedkeurende verklaring afgegeven,
die tegelijkertijd betrekking had op de financiële verantwoording van
het Ministerie van Algemene Zaken en op die van het Huis der Koningin. Op
verzoek van de Rekenkamer heeft de AD, in lijn met artikel 22 van de Comptabiliteitswet,
dit jaar wel een afzonderlijke verklaring afgegeven. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Ministerie van Algemene Zaken bevatte f 49,9
miljoen aan verplichtingen, f 49,3 miljoen aan uitgaven en f 6,3
miljoen aan ontvangsten1. De Rekenkamer heeft
met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat de rekening geen fouten of
onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wel bestaat onzekerheid over de volledigheid van f 0,6 miljoen aan
ontvangsten uit hoofde van onder meer films, foto's en videoverkopen (artikel
02.01). De onzekerheid wordt veroorzaakt door gebreken in de administratieve
organisatie. Het bedrag van de onvolledigheid kon de Rekenkamer niet vaststellen. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening niet geheel
voldoet aan de eisen. In het algemeen deel ontbreekt een toelichting op de
problematiek rondom misbruik en oneigenlijk gebruik en wordt
geen aandacht geschonken aan de ontwikkelingen ten aanzien van het financieel
beheer.Voorts is geconstateerd dat – hoewel er ten opzichte van vorig jaar
sprake is van een verbetering – de artikelsgewijze toelichting op de
verschillen tussen begroting en realisatie in sommige gevallen te summier
is, waardoor geen volledig zicht kon worden verkregen in de oorzaken en gevolgen
van deze wijzigingen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 144,1 miljoen.
Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 112,2 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 11,9 niet (zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte
van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswettten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording niet geheel voldoet aan eerstgenoemde eis omdat
de toelichting bij de rekening niet geheel toereikend is. Aan de tweede eis
voldoet de verantwoording, met uitzondering van een bedrag van f 0,6
miljoen aan ontvangsten waarvan de volledigheid onzeker is. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET KABINET VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting32   1Inleiding32   2Financieel beheer332.1Departementale accountantscontrole33 2.2Accountantscontrole
op de overheidsprojecten33 2.3Administratieve organisatie352.4Terugvorderen van afgekeurde projectuitgaven35    3Financiële
verantwoording353.1Rekening35 3.2Toelichting
bij de rekening35 3.3Saldibalans met toelichting363.4Oordeel over de financiële verantwoording36SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording over 1995 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken. In de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten trof de Rekenkamer geen
belangrijke fouten en onzekerheden aan.In haar rapport bij de financiële verantwoording 1994 kondigde de
Rekenkamer aan dat zij ernstig zou overwegen een bezwaarprocedure te starten
als de achterstanden in de accountantscontrole op overheidsprojecten op de
Nederlandse Antillen en Curaçao in 1995 niet zouden zijn ingelopen.
Deze achterstanden bleken in 1994 ondanks genomen maatregelen verder te zijn
toegenomen.De Rekenkamer stelde vast dat in 1995 de achterstand in de controle voor
de projecten op de Nederlandse Antillen en Curaçao volledig is ingelopen
en dat voor de controle over 1995 en de jaren daarna concrete afspraken zijn
gemaakt. Bij de projectuitgaven van de gecontroleerde jaren zijn goedkeurende
verklaringen afgegeven. Voor een bezwaarprocedure ziet de Rekenkamer dan ook
geen reden meer.Wat betreft de controle op overheidsprojecten op Aruba is bij het ter
perse gaan van dit rapport het accoutantsrapport 1994 ontvangen. Het rapport
bevat een goedkeurende verklaring. Daarmee is de achterstand in de controle
van overheidsprojecten op Aruba ook ingelopen.Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken blijkt nog
steeds problemen te hebben met het afwikkelen van nog niet geheel goedgekeurde
projectuitgaven. Naar uitgaven met een totaalbedrag van Afl. 11,4 miljoen
(in Nederlandse guldens f 10,5 miljoen) loopt een onderzoek. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (Hoofdstuk IV van
de rijksbegroting). Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
voert de administratie van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken.Het rapport bestaan uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer. In het tweede deel van dit rapport
(hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken
over 1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Departementale accountantscontroleDe accountantscontrole wordt uitgevoerd door de accountantsdienst van
het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (AD). Deze heeft een
goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven.
De Rekenkamer stelde vast dat de controle van de AD voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen
op basis van de AD-rapportage. 2.2 Accountantscontrole op de overheidsprojectenSinds 1990 maakt de Algemene Rekenkamer in haar Rapporten bij de financiële
verantwoording melding van achterstanden in de accountantscontrole op overheidsprojecten
op de Nederlandse Antillen. Met deze projecten is jaarlijks circa f 100
miljoen gemoeid.In 1995 meldde de Rekenkamer dat de achterstanden in 1994 niet waren teruggedrongen,
maar juist groter waren geworden. Met betrekking tot de overheidsprojecten
van het Eilandgebied Curaçao was over de periode na 1990 nog geen accountantsrapport
ontvangen (een achterstand van vier jaar). Voor het Land Nederlandse Antillen
was de achterstand drie jaar.De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken schreef destijds
in zijn reactie op dit onderzoek dat hij er alles aan zou doen om de achterstanden
in de accountantscontrole zo snel mogelijk terug te dringen. Bovendien was
over dit onderwerp overleg geweest tussen de minister voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en de minister-president van de Nederlandse Antillen. Daarom
besloot de Rekenkamer toen nog geen bezwaar te maken tegen de achterstanden.
Wel kondigde zij aan dat zij in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
over 1995 deze zaak opnieuw zou onderzoeken. Wanneer dan zou blijken dat de
minister er niet voldoende in geslaagd was om de achterstanden in de accountantscontrole
in te lopen en dat er geen maatregelen waren genomen voor een goede voortgang
van de controle, zou dat leiden tot een bezwaar als bedoeld in artikel 55
lid 1 van de Comptabiliteitswet.Tevens zou de Rekenkamer nagaan in hoeverre voortgang was geboekt bij
de administratieve afwikkeling van afgeronde projecten. Ook op dit punt bleken
grote achterstanden te bestaan.Wat de accountantsrapporten betreft stelde de Rekenkamer vast dat de forse
achterstanden inmiddels waren ingelopen. Begin 1996 waren de rapporten over
de jaren tot en met 1994 verschenen, zowel voor het Eilandgebied Curaçao
als voor het Land Nederlandse Antillen. Alle rapporten bevatten goedkeurende
verklaringen bij de in de desbetreffende jaren verrichte projectuitgaven.De rapporten over de overheidsprojecten van het Eilandgebied Curaçao
werden uitgebracht door een externe accountant, die over de overheidsprojecten
van het Land Nederlandse Antillen door de Stichting Overheids Accountants
Bureau (OAB). Deze stichting – die in oktober 1994 tot stand kwam na
een fusie van de Landsaccountantsdienst van de Nederlandse Antillen en het
Eilands Accountants Bureau van het Eilandgebied Curaçao  –
is eindverantwoordelijk voor de door de externe accountant verrichte controles.
De stichting heeft een review uitgevoerd op de werkzaamheden van de externe
accountant en kon op grond daarvan met de uitgevoerde controles akkoord gaan. De AD van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij had eerder
een voorstel van de stichting voor de controle 1993–1995 goedgekeurd.
Zij heeft echter geen nader onderzoek gedaan naar de uitgevoerde controlewerkzaamheden.
De AD gaf aan dat in 1994/1995 de nadruk lag op het aandringen op tijdige
afronding van en rapportage over de controle op de overheidsprojecten.De accountantsrapporten bevatten een aantal kritische opmerkingen over
de archivering, toegankelijkheid en volledigheid van de projectdossiers bij
de met de administratie belaste Antilliaanse overheidsdienst. Het Kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken deelde echter mee dat de opmerkingen
niet van dien aard waren dat daar specifieke maatregelen van Nederland voor
nodig zijn. Wel zouden de opmerkingen aan de orde worden worden gesteld in
het reguliere overleg over de projecten met de Antilliaanse autoriteiten.Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken had met de
Stichting OAB concrete afspraken gemaakt over het uitvoeren van de controle
en het opleveren van de rapporten over 1995 en latere jaren. De accountantsrapporten
over 1995 dienden uiterlijk 1 september 1996 te zijn opgeleverd. Voor de daaropvolgende
jaren geldt eveneens de datum van 1 september.Bij het afsluiten van haar onderzoek had de Rekenkamer het accountantsrapport
1994 over de op Aruba uitgevoerde projecten nog niet ontvangen.Inmiddels is dit wel ontvangen. Het bevat een goedkeurende verklaring.Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken bleek een
begin gemaakt te hebben met de administratieve afwikkeling van afgeronde overheidsprojecten
(dat wil zeggen: het verwijderen daarvan uit de verplichtingen- en voorschotadministratie).
Dit gebeurt op basis van de accountantsrapporten en van de processen-verbaal
van projectbeëindiging die door de Nederlandse Antillen worden opgeleverd.De stand van zaken per eind april 1996 is weergegeven in overzicht 1. Overzicht 1 Stand van zaken overheidsprojecten Nederlandse
Antillen en Curaçao (bedragen x Afl. 1 miljoen)   Antillen Curaçao Projectenaantalbedragaantalbedragafgewikkeld voor 19901441,2429,2 1990–19924196,2812,51993–199546105,076,2 totaal101242,41947,9Proces-verbaal beëindiging aanwezig, maar nog niet afgewikkeld
voor 199013,1412,3 1990–199297,62245,91993–19942437,12585,5 totaal3447,851141,7nog lopend117109,1148384,0Uit het overzicht blijkt dat 120 projecten tot een totaalbedrag van ruim
Afl. 290 miljoen zijn afgewikkeld. Dit zijn merendeels projecten van de Nederlandse
Antillen. De Rekenkamer concludeerde dat de achterstand in de accountantscontrole
voor de projecten van de Nederlandse Antillen en van Curaçao volledig
is ingelopen en dat voor de controle over 1995 en de jaren daarna concrete
afspraken zijn gemaakt. Bij de projectuitgaven van de gecontroleerde jaren
zijn goedkeurende accountantsverklaringen afgegeven.Op basis van haar onderzoek ziet de Rekenkamer geen aanleiding een bezwarenprocedure
te starten.Ook de achterstand in de accountantscontrole van de op Aruba uitgevoerde
projecten is inmiddels ingelopen. 2.3 Administratieve organisatieDe beschrijving van de administratieve organisatie is inmiddels afgerond.
De Rekenkamer stelde vast dat de opzet en werking op het vereiste niveau waren.
Als gevolg van een in 1995 uitgevoerde evaluatie van de in 1992 ingezette
reorganisatie zal de organisatie op onderdelen worden aangepast. De Rekenkamer
beveelt aan de beschrijving van de administratieve organisatie hierop aansluitend
aan te passen. 2.4 Terugvorderen van afgekeurde projectuitgavenIn de voorgaande rapporten bij de financiële verantwoording gaf de
Rekenkamer aan dat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken
problemen had met het terugvorderen van niet goedgekeurde projectuitgaven.
De Rekenkamer stelde vast dat inmiddels de op Aruba ingestelde vordering van
Afl. 0,6 miljoen nagenoeg geheel is ontvangen.In de situatie ten aanzien van de projectuitgaven die nog nader zouden
worden onderzocht omdat die volgens de openbare accountant als «voldoen
nog niet aan de financieringsvoorwaarden» waren gekwalificeerd, is in
het afgelopen jaar feitelijk niets veranderd. Het gaat om 12 projecten tot
een totaalbedrag van Afl. 11,4 miljoen (in Nederlandse guldens f 10,5
miljoen). Daarvan betreft Afl. 7,5 miljoen een project voor aanpassing van
de luchthaven van Aruba. Het betreft een oud project, waarover de Rekenkamer
eerder al rapporteerde (Meerjarenplan projecten Aruba, Tweede Kamer, vergaderjaar
1991–1992, 22 537, nrs. 1–2, blz. 18). De minister heeft
een extern accountantskantoor opdracht gegeven de desbetreffende projectuitgaven
nader te onderzoeken. Dat onderzoek is nog niet afgerond.De Rekenkamer beveelt de minister aan op dit punt alert te blijven. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken bevat een bedrag van f 277,8 miljoen aan verplichtingen, f 265,1
miljoen aan uitgaven1 en f 41,4 miljoen
aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen
dat de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 3 623,8
miljoen. Van het debetbedrag is f 1 696,3 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 1 949,5 miljoen niet (zie punt 2.5 van het
Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting38   1Inleiding39   2Financieel beheer392.1Accountantscontrole39 2.2Voorschottenbeheer
ontwikkelingssamenwerking39 2.3Controle op financiële
hulp44 2.4Afwikkeling van activiteiten uitgevoerd door consultants452.5Openbaar aanbesteden consultantsprojecten46 2.6Hulp
via particuliere en internationale organisaties47 2.7Directie
Kabinet en Protocol47 2.8Materieel beheer47    3Financiële
verantwoording483.1Rekening48 3.2Toelichting
bij de rekening48 3.3Saldibalans met toelichting483.4Oordeel over de financiële verantwoording49  Bijlage50SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
In 99,9% van de verplichtingen, 99,1% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.De opzet van het beheer van voorschotten bij het directoraat-generaal
Internationale Samenwerking (DGIS) was in 1995 voldoende ordelijk en controleerbaar.
Op enkele punten voldoen het beheer en de uitvoering nog niet aan alle eisen.
Zo worden sommige uitgavencategorieën ten onrechte niet als voorschot
aangemerkt. Mede hierdoor was de voorschottenstand eind 1995 minimaal f 745
miljoen te laag. Verder worden sommige voorschotten afgeboekt voordat alle
relevante gegevens, in het bijzonder de resultaten van de accountantscontrole,
beschikbaar zijn. Tevens wordt de ontvangende instantie niet schriftelijk
geïnformeerd over de definitieve vaststelling van de bijdrage. Daarnaast
moet de minister nog structurele maatregelen nemen om tijdige bewaking van
de voorschotten te garanderen.De Rekenkamer beveelt de minister aan om zijn interpretatie van de regels
te heroverwegen.De minister deelt de conclusie over de opzet van het beheer. Hij acht
echter het niet als voorschot aanmerken van bepaalde uitgavencategorieën
voor discussie vatbaar evenals het te vroeg afboeken van voorschotten en het
informeren van de ontvangende instantie. De Rekenkamer is bereid tot nader
overleg over de wijze waarop de eisen die aan het financieel beheer worden
gesteld doelmatig kunnen worden geëffectueerd.De minister voor Ontwikkelingssamenwerking heeft in 1995 zijn verantwoordelijkheid
voor de juiste besteding van de bijdragen aan de autoriteiten van hulpontvangende
landen voldoende ingevuld met het ontwikkelde controlebeleid. Al zijn toezeggingen
uit eerdere jaren heeft hij omgezet in interne regelgeving. Het nieuwe beleid
kon echter nog geen invloed hebben op de uitgaven in 1995, die voortvloeien
uit contracten afgesloten vóór 1994. Hierdoor blijft f 47
miljoen aan uitgaven onzeker. De minister onderschrijft de conclusies van
de Rekenkamer en zegde verbeteringen toe.In opzet is een adequaat financieel beheer rondom de afwikkeling van modaliteit
4-projecten gewaarborgd. Dit zijn projecten die onder verantwoordelijkheid
van DGIS worden uitgevoerd door consultants. Alleen de procedurebeschrijving
voor de inhoudelijke beoordeling van declaraties en het opstellen van zogenoemde
prestatieverklaringen vertoont nog lacunes. De Rekenkamer vindt dat duidelijk
moet zijn wanneer een prestatieverklaring zekerheid geeft dat een declaratie
overeenstemt met de opdracht en de geleverde prestatie. De procedures voor
de controle door de huisaccountants bij modaliteit 4-projecten bieden in opzet
voldoende garanties dat projecten representatief worden geselecteerd.De minister zegde toe de aanbevelingen van de Rekenkamer op hun praktische
toepassingsmogelijkheden te bestuderen.Verder bleek dat DGIS bij 80% van de modaliteit 4-projecten die internationaal
moeten worden aanbesteed gebruik maakt van uitzonderingsregels. Dit is opvallend
omdat de minister voor Ontwikkelingssamenwerking juist het internationaal
aanbesteden als uitgangspunt heeft omdat dat aansluit bij zijn voorkeur voor
ongebonden ontwikkelingshulp. Daarbij worden namelijk geen restricties opgelegd
aangaande bijvoorbeeld het land van herkomst van goederen of diensten. De minister ging in zijn reactie niet in op de opmerkingen over internationale
aanbesteding.Het toezicht op ontwikkelingsprojecten die worden uitgevoerd door particuliere
en internationale organisaties, is verbeterd.Bij de directie Kabinet en Protocol, verantwoordelijk voor staats- en
officiële bezoeken, trof de Rekenkamer zodanige fouten en onzekerheden
aan dat haar tolerantiegrenzen werden overschreden. De minister heeft de aanbevelingen
van de Rekenkamer grotendeels overgenomen. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (Hoofdstuk V van de Rijksbegroting). De
Rekenkamer heeft over onderdelen van haar onderzoek met de minister van Buitenlandse
Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking gecorrespondeerd. Hun
reacties zijn in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen. 2.2 Voorschottenbeheer ontwikkelingssamenwerking 2.2.1 InleidingDe Rekenkamer uitte in haar Rapport bij de financiële verantwoording
1994 bedenkingen bij de wijze waarop het Directoraat-Generaal Internationale
Samenwerking (DGIS) de administratie van voorschotten voor ontwikkelingssamenwerking
bijhield. Eind 1994 bedroeg het bedrag aan uitstaande voorschotten circa f 1,3
miljard. DGIS heeft vanaf 1995 een nieuwe voorschottendefinitie toegepast
en in de loop van 1995 een uitgebreide inhaalactie uitgevoerd,
gericht op de juistheid en volledigheid van de voorschottenstand. Het bedrag
aan uitstaande voorschotten is vooral hierdoor gestegen tot circa f 2,1
miljard eind 1995.De Rekenkamer onderzocht of de opzet van het beheer van voorschotten bij
DGIS in 1995 zodanig ordelijk en controleerbaar was dat tot een juiste stand
van de voorschotten kon worden gekomen.Voor het boeken als voorschot en het afboeken van voorschotten hanteerde
de Rekenkamer de volgende normen:– de boeking als voorschot dient conform de (juiste) voorschottendefinitie
te geschieden;– de afboeking moet plaatsvinden na de definitieve vaststelling,
dus na behandeling van alle vereiste stukken;– de definitieve vaststelling moet schriftelijk aan de ontvangende
instantie bekend worden gemaakt. 2.2.2 Definitie voorschotten en toepassingDGIS hanteert met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1995 de volgende
definitie van voorschotten:«Iedere betaling die verband houdt met verrichte en nog te verrichten
prestaties waarbij te zijner tijd voor zover van toepassing de door het Rijk
definitief verschuldigde bedragen op basis van een afrekening worden vastgesteld.»Deze definitie sluit aan op de minimumeisen voor de voorschotten(administratie),
die uit de comptabele regelgeving zijn af te leiden.De nieuwe definitie betekent dat een groot deel van de uitgaven van DGIS
bij de betaling als voorschot moet worden beschouwd. Naar de mening van de
Rekenkamer wordt op twee punten ten onrechte een uitzondering gemaakt.In de eerste plaats constateerde zij dat ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten,
die onder verantwoordelijkheid van DGIS worden uitgevoerd door consultants
(modaliteit 4) niet als voorschot worden aangemerkt. In het algemeen krijgen
consultants een werkvoorschot, dat gedurende de looptijd van het project blijft
openstaan. Daarnaast vindt betaling plaats op basis van driemaandelijks ingediende
declaraties. Het standaardcontract voorziet in het indienen van een einddeclaratie –
bij contracten boven de f 0,5 miljoen –, waarbij het departement
zich uitdrukkelijk het recht voorbehoudt om op eerdere declaraties terug te
komen en gedane betalingen terug te vorderen. Daarnaast bepaalt het contract
dat het departement ook betalingen kan terugvorderen op basis van informatie
uit ander onderzoek, zoals accountantscontrole.De Rekenkamer meent dat de betaling van de driemaandelijkse declaratie
als voorschot moet worden verantwoord, juist omdat deze betalingen pas na
beoordeling van de einddeclaratie en ander onderzoek als definitief kunnen
worden beschouwd.De uitgaven op de betrokken activiteiten minus de daarvan reeds geboekte
werkvoorschotten bedroegen in 1995 ruim f 190 miljoen. De voorschottenstand
was daarom eind 1995 uitgaande van alleen de uitgaven 1995 te laag voor een
bedrag van f 190 miljoen. Het financiële belang van alle eind 1995
lopende modaliteit 4-activiteiten was circa f 1,4 miljard.In de tweede plaats gaat het om algemene jaarbijdragen aan non-gouvernementele
organisaties, die volgens de procedures van DGIS niet als voorschotten behoeven
te worden geboekt. De Rekenkamer concludeerde dat deze uitzonderingspositie
bij een aantal jaarbijdragen niet terecht is. In de contracten met deze organisaties,
onder andere de medefinancieringsorganisaties, is bepaald dat de minister
een jaarverantwoording moet ontvangen en dat de bijdragen lager
kunnen uitvallen als de besteding niet conform de overeenkomst heeft plaatsgevonden.
Ook hier meent de Rekenkamer dat pas na beoordeling van de eindverantwoording
de hoogte van de bijdrage definitief kan worden vastgesteld. Hierdoor was
de voorschottenstand eind 1995 uitgaande van alleen de uitgaven 1995 te laag
voor een bedrag van minimaal f 555 miljoen. 2.2.3 Afboeken van voorschottenDe Rekenkamer vindt dat afboeking van een voorschot moet plaatsvinden
na vaststelling van het definitieve bedrag. In de praktijk boekt DGIS de voorschotten
af als de financiële tussen- of eindrapportage van de ontvangende instantie
over een activiteit is ontvangen en goedgekeurd. Indien op een later tijdstip
nog een accountantsrapportage wordt ontvangen, wordt niet met afboeken van
het voorschot gewacht tot ook die rapportage is beoordeeld.De Rekenkamer vindt dat DGIS in principe alle vereiste relevante informatie
moet beoordelen voor tot definitieve vaststelling en afboeking wordt overgegaan.
Bij eerdere afboeking bestaat het gevaar dat aan relevante opmerkingen in
latere accountantsrapporten onvoldoende aandacht wordt besteed. Zij acht dit
ook in strijd met het begrip voorschottenadministratie uit de comptabele rijksregelgeving,
waarin sprake is van een voorschot tot het definitieve bedrag is vastgesteld
op basis van de door derden aangeleverde gegevens.Door de gehanteerde procedure van afboeken is sprake van een te lage voorschottenstand.Bij het onderzoek constateerde de Rekenkamer verder dat DGIS na interne
definitieve vaststelling van de bijdrage geen schriftelijke mededeling hierover
verzendt aan de ontvangende instantie. Hoewel dit in de comptabele rijksregelgeving
niet wordt geëist, vindt de Rekenkamer dat de definitieve vaststelling
vanuit het oogpunt van ordelijk financieel beheer schriftelijk bekend moet
worden gemaakt. Dan weet de ontvangende instantie immers zeker of nog iets
moeten worden terugbetaald en kan eventueel bezwaar worden gemaakt. Deze zienswijze
wordt ondersteund door de Algemene wet bestuursrecht (concept wetsvoorstel
derde tranche), waarin staat dat bij de definitieve subsidievaststelling per
beschikking het bedrag aan subsidie wordt vastgesteld. 2.2.4 VoorschottenstandIn de saldibalans 1995 is een voorschottenstand van bijna f 2,1 miljard
opgenomen. Ten opzichte van 1994 is dit een toename van een kleine f 800
miljoen. Een toename van minimaal f 600 miljoen wordt veroorzaakt door
de extra acties die DGIS, in verband met de nieuwe definitie, met terugwerkende
kracht vanaf 1 januari 1995 heeft gevoerd om tot een juiste voorschottenstand
te komen.Verder kon op grond van de in maart 1996 nog niet afgeronde schoningsactie
al circa f 180 miljoen van de uitstaande voorschotten per ultimo 1995
worden afgeboekt. De controle op de volledigheid en de juistheid van de voorschottenadministratie
in 1995 is met voldoende diepgang uitgevoerd. In de inhaalactie is echter
geen rekening gehouden met de gevolgen voor de voorschotten(stand) van de
opmerkingen van de Rekenkamer (zie paragraaf 2.2.2 en 2.2.3). Toepassing van
de nieuwe voorschottendefinitie op betalingen van vóór 1995
zou nog een aanzienlijke verhoging van de voorschottenstand te zien geven.Gezien de resultaten van de eenmalige schoningsactie en het nog ontbreken
van aanvullende maatregelen blijkt structurele bewaking van de
voorschottenstand ook in 1995 niet te zijn gegarandeerd. Deze zwakte in de
administratieve organisatie brengt extra risico mee voor de door DGIS gehanteerde
procedure om voorschotten af te boeken, terwijl de definitieve administratieve
afwikkeling nog moet plaatsvinden.In de toelichting bij de saldibalans 1995 is niet de in de regelgeving
voorgeschreven ouderdomsanalyse van de voorschotten opgenomen. Deze kan volgens
het ministerie met het huidige begrotingsadministratiesysteem niet worden
gemaakt en een handmatige analyse wordt minder doelmatig geacht. Overigens
vindt het ministerie dat door de diversiteit van de voorschotten de ouderdom
slechts een beperkt inzicht geeft. Het departement geeft daarom, ingaande
1995, op een andere wijze inzicht in de openstaande voorschotten door een
splitsing te maken tussen de openstaande voorschotten met en zonder «achterstand»
en vervolgens naar jaren van achterstand. Van achterstand is sprake als de
einddatum van een activiteit is verstreken en het voorschot nog openstaat.
De Rekenkamer merkt hierbij op dat de informatie over de achterstanden zinvol
is als (deel)verklaring voor de ouderdom van de openstaande voorschotten,
maar de voorgeschreven ouderdomsanalyse niet vervangt. De ouderdom van de
verstrekte voorschotten zal namelijk veelal hoger zijn gezien de soms lange
looptijden van de activiteiten.Informatie over de looptijd van voorschotten en over de oorzaak van de
achterstanden ontbreekt nog in de toelichting. 2.2.5 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeerde dat de opzet van het beheer van voorschotten
bij DGIS in 1995 voldoende ordelijk en controleerbaar was. Er wordt een toereikende
definitie van het begrip voorschotten gehanteerd en het ministerie heeft een
uitgebreide actie ondernomen om de interne regelgeving aan te passen aan die
definitie en de opzet daadwerkelijk in te voeren. Een en ander heeft geleid
tot een aanzienlijk hoger bedrag aan uitstaande voorschotten per 31 december
1995.Op enkele punten voldoen het beheer en de uitvoering nog niet aan alle
eisen. Zo worden ten onrechte de uitgaven voor modaliteit 4-activiteiten en
bepaalde jaarbijdragen niet als voorschot aangemerkt. Mede hierdoor was de
voorschottenstand eind 1995 minimaal f 745 miljoen te laag.Daarnaast worden in een aantal gevallen voorschotten afgeboekt voordat
alle relevante gegevens, in het bijzonder de resultaten van de accountantscontrole,
beschikbaar zijn.Tot slot acht de Rekenkamer het niet juist dat de ontvangende instantie
niet schriftelijk wordt geïnformeerd over de definitieve vaststelling
van de bijdrage.Hoewel de Rekenkamer waardering heeft voor de inhaalactie moeten nog structurele
maatregelen worden genomen om tijdige bewaking van voorschotten te garanderen.Verder is de toelichting bij de voorschottenstand in de saldibalans 1995
ten opzichte van 1994 verbeterd, maar deze geeft geen informatie over de onvolledigheid
van de stand. Dit betreft bijvoorbeeld uitgaven van voor 1 januari 1995 die
volgens de oude definitie niet als voorschot hoefden te worden geregistreerd,
maar volgens de nieuwe wel. Ook de relatie tussen achterstand en ouderdom
en de oorzaken van de achterstand zijn nog niet toegelicht.De Rekenkamer beveelt de minister aan om zijn interpretatie van de regels
te heroverwegen. Eventuele onvermijdelijke uitzonderingen moeten gemotiveerd
in de interne regelgeving worden opgenomen. 2.2.6 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister deelde de conclusie dat de opzet van het voorschottenbeheer
in 1995 voldoende ordelijk en controleerbaar was. Hij was het echter niet
met de Rekenkamer eens dat de ontwikkelde en geïmplementeerde procedures
niet aan de eisen voldoen en dat sommige uitgavencategorieën ten onrechte
niet als voorschot worden geboekt.Bij het boeken van voorschotten vindt de minister dat bij modaliteit 4-projecten
correcte toepassing van de procedures redelijke zekerheid over de geleverde
prestaties geeft. Bij de jaarbijdragen geldt dat die in feite vooraf zijn
vastgesteld. De bepaling in de overeenkomst met de medefinancieringsorganisaties
over terugvordering is een ultieme sanctie bij beleidsmatige onregelmatigheden
en maakt de bijdragen nog niet tot voorschot. Bovendien vindt de minister
dat bij modaliteit 4-projecten en jaarbijdragen accountantscontrole niet het
enige instrument hoeft te zijn om de zekerheid over de rechtmatigheid van
uitgaven te bepalen. Mede van belang is het moment waarop de prestatie is
geleverd.De minister gaat volgens de Rekenkamer voorbij aan het belang van de contractueel
voorgeschreven eindverantwoording over de ter beschikking gestelde gelden
en mogelijkheid tot terugvordering van betalingen. Deze eindverantwoording
dient, al dan niet voorzien van een accountantsverklaring, naar de mening
van de Rekenkamer om vast te stellen of alle prestaties zijn geleverd. Om
te waarborgen dat daaraan daadwerkelijk invulling wordt gegeven acht de Rekenkamer
het nodig dat de ter beschikking gestelde gelden als voorschot worden geboekt.Verder is de Rekenkamer van mening dat de tussentijds afgegeven prestatieverklaringen
bijdragen aan het uiteindelijk verkrijgen van zekerheid, echter pas na beoordeling
van de eindverantwoording kan de bijdrage definitief worden vastgesteld.De minister merkt in zijn reactie op dat bij het afboeken van voorschotten
zekerheid over de rechtmatige besteding wordt bereikt door een complex aan
maatregelen, waarvan selectieve toepassing van de accountantscontrole er één
is. Het moment van afgeven van de prestatieverklaring bij de rapportages van
de uitvoerende instantie door de ambassades en het departement is volgens
hem het juiste tijdstip voor het afboeken. Additionele toetsing gebeurt dan
door accountantscontrole en andere instrumenten.De Rekenkamer onderkent het belang van de door de minister genoemde prestatieverklaringen.
Echter daar waar accountantscontrole op de eindafrekening is voorgeschreven,
acht zij het van belang te waarborgen dat bij het opstellen van de prestatieverklaring
ook de resultaten van de accountantscontrole worden betrokken.De minister acht het niet nodig belanghebbenden schriftelijk te informeren
over de definitieve vaststelling van een bijdrage. Hierbij voert hij aan dat
uit de civielrechtelijke overeenkomsten voortvloeit dat normen van redelijkheid
en billijkheid van toepassing zijn en dat afrekening volgens contractvoorwaarden
plaatsvindt. Schriftelijke bekendmaking past niet in deze systematiek. Dit
treedt volgens de minister in de plaats van een definitieve vaststelling.
Bovendien levert het additioneel werk op zonder toegevoegde waarde.De Rekenkamer meent dat de toegevoegde waarde is gelegen in het geven
van duidelijkheid aan de belanghebbende over de hoogte van het definitief
vastgestelde bedrag. De minister schrijft tot slot dat de uitkomsten en aanbevelingen van de
Rekenkamer telkens van groot nut zijn geweest om het financieel beheer bij
ontwikkelingssamenwerking te verbeteren. Hij acht echter de voorgestelde maatregelen
voor discussie vatbaar en wil hierover nader van gedachten wisselen.De Rekenkamer is bereid tot nader overleg over de wijze waarop de eisen
die aan het financieel beheer worden gesteld doelmatig kunnen worden geëffectueerd. 2.3 Controle op financiële hulpIn de rapporten bij de financiële verantwoording 1990 tot en met
1992 is de discussie verwoord over de reikwijdte van de financiële verantwoordelijkheid
van de minister bij ontwikkelingssamenwerking onder uitvoeringsmodaliteit
1. Dit zijn activiteiten waarvan het beheer ligt bij de autoriteiten van het
hulpontvangende land. De Rekenkamer vond dat de minister ook verantwoordelijkheid
draagt voor de juiste besteding van de bijdragen aan deze activiteiten. Naar
aanleiding daarvan zegde de minister toe dat hij controleprofielen van hulpontvangende
landen zou laten opstellen en accountantscontrole door deze landen zou laten
toepassen en zijn oordeel over de besteding mede hierop zou baseren.De Rekenkamer onderzocht in 1995 of de minister deze toezeggingen is nagekomen
en of met de getroffen maatregelen voldoende zekerheid wordt verkregen over
de rechtmatigheid van de uitgaven. Hiertoe heeft zij ook de ontvangst en behandeling
van de accountantsrapporten onderzocht.Zij onderzocht van de projectbijdragen alleen de categorie overige projecten
(1995: ruim f 350 miljoen aan uitgaven).Uit het onderzoek bleek dat de minister zijn verantwoordelijkheid voor
de juiste besteding van bijdragen aan de autoriteiten van hulpontvangende
landen voldoende heeft ingevuld door de ontwikkeling van een controlebeleid,
waarin een ministeriële controle op de naleving van de voorwaarden is
begrepen. Alle toezeggingen zijn uitgewerkt in interne regels. Zo liet de
minister in 1993 een extern bureau de controlestructuur van de overheid van
acht landen beschrijven (controleprofielen). Daarbij bleek dat in het algemeen
geen gebruik kon worden gemaakt van die structuren. De minister besloot toen
dat controles namens een hulpontvangend land, met uitzondering van India en
naderhand Zuid-Afrika, moeten gebeuren door een internationaal opererend accountantskantoor.De Rekenkamer constateerde dat, zoals de minister had toegezegd, de verplichting
tot accountantscontrole meestal is opgenomen in contracten die dateren van
na 1 januari 1994. Medio 1994 zegde de minister toe controle-richtlijnen –
waarin minimum controle-eisen zijn vastgelegd – bij het contract te
zullen opnemen en te zullen voorschrijven dat een internationaal opererend
accountantskantoor de opdracht zou uitvoeren. Deze toezegging bleek feitelijk
pas te zijn gerealiseerd in contracten die na augustus 1995 waren afgesloten.
De kwaliteit van de namens de hulpontvangende landen uitgevoerde controles
is daardoor pas sinds medio 1995 gewaarborgd.Het nieuwe controlebeleid kon echter nog geen invloed hebben op de uitgaven
in 1995, die voortvloeien uit de contracten die afgesloten zijn voor de inwerkingtreding
van dit beleid. De rechtmatigheid van de daarmee in 1995 gemoeide uitgaven,
f 47 miljoen verdeeld over de artikelen van de landenprogramma's en speerpunten
van beleidsterrein 03 (Samenwerking met ontwikkelingslanden), blijft daardoor
onzeker. De Rekenkamer stelde verder vast dat medio 1995 in de nieuwe interne Richtlijn
inschakeling accountants de verantwoordelijkheden en procedures voor de ontvangst
en behandeling van accountantsrapporten afdoende zijn vastgelegd. De werking
van de procedures en de inhoudelijke afhandeling van de rapporten kon eind
1995 nog niet geheel worden beoordeeld.De Rekenkamer beval aan om ook bij contracten van vóór augustus
1995, voor zover het hulpontvangende land nog geen controle-opdracht heeft
verstrekt, aan te dringen op opdrachtverstrekking aan één van
de internationaal opererende accountantskantoren en op het stellen van minimum
controle-eisen conform de Richtlijn inschakeling accountants. Ook vond zij
dat op het departement minimaal één compleet contract, inclusief
richtlijnen voor de audit, moet zijn gearchiveerd. Tot slot beval zij aan
om de praktijkervaring van ambassades met de inhoudelijke behandeling van
accountantsrapporten te laten documenteren om op het departement hierover
inzicht te krijgen.De minister onderschreef de conclusies van de Rekenkamer en zegde toe
na te gaan of, conform de nieuwe regeling, in alle voorkomende gevallen opdracht
tot accountantscontrole is verstrekt. Zo niet, dan zal actie worden ondernomen.
Tevens stelde hij dat niet alleen de contracten maar ook alle bijlagen centraal
worden gearchiveerd. Aan de wijze waarop de posten met de beoordeling van
accountantsrapporten omgaan wordt nu en ook in de toekomst aandacht besteed. 2.4 Afwikkeling van activiteiten uitgevoerd door consultantsDe Rekenkamer onderzocht of in 1995 het financieel beheer rond de afwikkeling
van projecten in uitvoeringsmodaliteit 4 ordelijk en controleerbaar was. Dit
zijn ontwikkelingsprojecten die onder verantwoordelijkheid van het DGIS worden
uitgevoerd door consultants. De Rekenkamer beoordeelde hoe het departement
hun declaraties afhandelde. Zij bestudeerde de financiële dossiers van
27 projecten, met een belang van f 209,4 miljoen (15% van het totaal
voor modaliteit 4) en f 42,6 miljoen aan uitgaven voor 1995 (18%).De departementale procedurebeschrijvingen voorzien in duidelijke regels
voor de financiële afhandeling van modaliteit 4-projecten en de bevoegdheden
daartoe. De procedures schrijven voor dat de controller-organisatie van DGIS
de declaraties van de consultants toetst aan een aantal standaardvoorwaarden,
dat de ambassades ze vervolgens inhoudelijk beoordelen en een prestatieverklaring
afgeven, en dat het departement deze tot slot marginaal toetst en administratief
verwerkt. In opzet is een adequaat financieel beheer rond de financiële
afwikkeling van deze projecten gewaarborgd. Alleen de procedurebeschrijving
voor de inhoudelijke beoordeling van declaraties en de opstelling van prestatieverklaringen
door de posten maakt niet duidelijk wanneer een prestatieverklaring zekerheid
geeft dat een declaratie in overeenstemming is met de opdracht en de geleverde
prestatie. De Rekenkamer vindt dat uit het dossier moet blijken welke afspraken
het departement en de post hebben gemaakt over de onderbouwing en toetsing
van de verklaringen. Zij beveelt aan in de procedurebeschrijving op te nemen
dat de posten voortaan het (niet) gebruiken van bepaalde toetsingsinstrumenten
voor de opstelling van een prestatieverklaring schriftelijk moeten toelichten
of verantwoorden. Op grond van de herijking van het buitenlandbeleid krijgen
de ambassades meer taken en bevoegdheden en zal het ministerie de taakuitvoering
achteraf toetsen. De Rekenkamer is van mening dat ook in die situatie duidelijk
moet zijn op basis van welke toetsing een prestatieverklaring
voldoende zekerheid geeft over de juistheid van de declaratie en de geleverde
prestatie.De Rekenkamer concludeerde verder dat de uitvoering van de financiële
beheersmaatregelen rond de afwikkeling van de declaraties door het departement
over het algemeen aan de eisen voldoet. Wel vindt zij dat de controller-organisatie
de procedures in alle gevallen volledig moet uitvoeren.De Rekenkamer constateerde dat het departement medio 1995 procedures heeft
opgesteld voor de controle door huisaccountants bij modaliteit 4-projecten.
Daarbij werden afspraken uit 1989 geformaliseerd. Deze procedures bieden volgens
de Rekenkamer in opzet voldoende garanties dat de controller-organisatie voldoende
representatief projecten selecteert die volgens het controleprotocol worden
beoordeeld. De controller-organisatie gaf aan bij de selectie van huisaccountants
voor de review in de toekomst de uitkomst van de controlebevindingen te willen
betrekken. Het gaat dan vooral om de gevallen waarin de huisaccountant ondanks
ernstige tekortkomingen toch een goedkeurende verklaring heeft afgegeven.Het is de Rekenkamer verder gebleken dat bij sommige huisaccountants onvoldoende
duidelijkheid bestond over inhoud en uitvoering van de procedure rondom het
controleprotocol. Dit leidde tot verschillen in controle-aanpak tussen en
binnen accountantsorganisaties. Het departement is daarom eind april overleg
gestart met enkele accountants.De minister is met de Rekenkamer van mening dat de toepassing van procedures
in de praktijk verder kan worden verbeterd. Hij zal de aanbevelingen hiertoe
op hun praktische toepassingsmogelijkheden bestuderen. 2.5 Openbaar aanbesteden consultantsprojectenOpenbare aanbesteding komt vaak voor bij de uitgaven voor modaliteit 4-projecten.
Het DGIS heeft procedures ontwikkeld rond de aanbesteding van goederen en
diensten, die grotendeels aansluiten op de Europese richtlijnen.Binnen de Europese Unie heerst de mening dat bilaterale ontwikkelingshulp
niet onder de Europese richtlijnen voor aanbesteding valt omdat veel hulp
in de praktijk gebonden is. De huidige minister voor Ontwikkelingssamenwerking
is echter een voorstander van ongebonden hulp. Daarbij worden geen restricties
opgelegd aangaande bijvoorbeeld het land van herkomst van goederen en diensten.
In verband met deze voorkeur zijn de procedures rond verwerving van goederen
en diensten zo ingericht dat openbaar (internationaal) aanbesteden het uitgangspunt
is. Daarbij worden de Europese richtlijnen op hoofdlijnen gevolgd. Desondanks
stelde de Rekenkamer vast dat DGIS de afgelopen jaren gemiddeld bij circa
80% van de modaliteit 4-projecten die voor internationale aanbesteding in
aanmerking komen, gebruik maakt van de uitzonderingsregels. Projecten hoeven
bijvoorbeeld niet internationaal te worden aanbesteed als slechts één
specifieke organisatie de benodigde kennis en ervaring bezit of als het gaat
om vervolgprojecten. Een panel beoordeelt dan of internationale aanbesteding
nodig is. De uitslag van die beoordeling wordt schriftelijk vastgelegd, de
afwegingen die aan de besluiten ten grondslag liggen echter niet. De Rekenkamer
acht dit niet wenselijk. Zij betwijfelt of de huidige procedure voldoende
recht doet aan de voorkeur van de minister dat hulp in beginsel ongebonden
dient te zijn. Het viel de Rekenkamer op dat de minister, gelet op het door hem voorgestane
beleid, in zijn reactie niet is ingegaan op haar opmerkingen over internationale
aanbesteding. 2.6 Hulp via particuliere en internationale organisatiesIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1994 concludeerde
de Rekenkamer dat het toezicht op ontwikkelingssamenwerkingsprojecten, die
worden uitgevoerd door organisaties zonder winstoogmerk (modaliteit 3-projecten),
niet toereikend was.In 1995 heeft de minister daarom een aantal maatregelen getroffen, zoals
het stellen van minimumeisen aan raamovereenkomsten met internationale organisaties
en het erop toezien dat de ambassades de financiële verantwoordingen
met voldoende diepgang beoordelen. Bij de acties voor een juiste voorschottenstand
(zie paragraaf 2.2.4) is verder veel aandacht besteed aan het tijdig ontvangen
van de rapportages.Deze maatregelen leiden tot een verbetering van het financieel beheer
bij modaliteit 3-projecten. Uit de rapportage van de AD bleek, dat de ontvangst
en behandeling van de financiële verantwoordingen en het toezicht daarop
nog de nodige aandacht verdient. 2.7 Directie Kabinet en ProtocolDe Rekenkamer onderzocht het financieel beheer bij de directie Kabinet
en Protocol. Deze directie is verantwoordelijk voor staats- en officiële
bezoeken en voor internationale conferenties waarbij Nederland gastheer is.
De Rekenkamer heeft de correspondentie met de minister afgerond.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer onvoldoende ordelijk
en controleerbaar was. Zo was de administratieve organisatie niet volledig
beschreven en leverde de directie niet tijdig en volledig informatie aan de
directie Financieel-economische Zaken. Bij het sluiten van contracten was
de ambtelijke integriteit niet gewaarborgd en bestond onzekerheid over een
zo gunstig mogelijke verhouding van prijs en kwaliteit van gekochte diensten
en prestaties.De AD constateerde daarnaast een zodanig aantal fouten en onzekerheden,
zoals het ontbreken van concurrentiestelling en/of schriftelijke stukken in
de financiële verantwoording dat die de toleranties bij enkele artikelen
overschreden. Dit betrof in totaal f 2,3 miljoen aan onzekerheden bij
zowel de aangegane verplichtingen als de uitgaven op artikel 01.04 (Staatsbezoeken
en ontvangsten op uitnodiging van de Minister-President) en in totaal f 2,8
miljoen aan fouten in de aangegane verplichtingen en f 2,9 miljoen aan
onzekerheden in de uitgaven op artikel 02.02 (Uitgaven samenhangende met de
Atlantische samenwerking en veiligheidszaken).De minister antwoordde de Rekenkamer dat hij haar aanbevelingen om het
financieel beheer te verbeteren grotendeels heeft overgenomen. 2.8 Materieel beheerAl enige jaren wordt door de AD vastgesteld dat het voorraad- en inventarisbeheer
bij de ambassades nog niet aan de eisen voldoet. De Rekenkamer constateerde
in een door haar in 1996 gepubliceerd rapport over de Huisvesting buitenlandse
dienst, dat het centrale goedereninformatiesysteem, dat op basis van informatie
van ambassades wordt bijgehouden, regelmatig onjuiste of onvolledige gegevens
bevat (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, nr. 24 790). De Rekenkamer
beval de minister aan zich te bezinnen op de mogelijkheden tot ontwikkeling
van decentrale voorraad- en inventarisregistratiesystemen. Een in 1995 mede
daartoe ingestelde werkgroep heeft nog geen concrete resultaten opgeleverd.
Ook dreigen de activiteiten in 1996 door de aandacht voor het herijkingsproces
naar de achtergrond te worden gedrongen. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Buitenlandse
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal9 183,07 509,9110,2 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden9 169,67 443,1110,2Fouten/onzekerheden13,466,801 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 506,1 miljoen respectievelijk f 170,7 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal ervan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten en
onzekerheden wordt hierna ingegaan.Als gevolg van incidentele en structurele tekortkomingen in de administratieve
organisatie bij de Dienst Gebouwen Buitenland had de Rekenkamer geen zekerheid
over de rechtmatigheid van f 6,6 miljoen aan verplichtingen op het artikel
05.02 (Gebouwen buitenland).Door incidentele tekortkomingen in de administratieve organisatie waren
op artikel 02.06 (Hulp in noodsituaties) f 1,7 miljoen aan verplichtingen
en f 2,4 miljoen aan uitgaven onrechtmatig en op artikel 05.01 (Personeel
en Materieel diplomatieke vertegenwoordigingen) f 2,4 miljoen aan uitgaven
onrechtmatig en f 9,8 miljoen aan uitgaven onzeker. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen.In de rekening 1995 zijn met betrekking tot beleidsveld 03 (Samenwerking
met ontwikkelingslanden) vrijwel geen volume- en prestatiegegevens opgenomen. In de rekening van de beleidsvelden 01 (Algemeen) en 05 (Diplomatieke
vertegenwoordigingen) zijn met betrekking tot deze gegevens niet de verschillen
met de begroting 1995, maar wel die met de realisatie van het jaar 1994 toegelicht. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1995, Buitenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal33 350,033 350,0 Niet
beoordeeld130 856,72 720,2 Beoordeeld2 493,330 629,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 463,330 629,8Fouten/onzekerheden29,00 Onvolledigheden745,001 Zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal ervan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten en
onzekerheden wordt hierna ingegaan.De Rekenkamer constateerde dat enkele posten in de saldibalans ondeugdelijk
waren weergegeven. De balanspost Liquide middelen was door een te laat ontdekte
boekingsfout f 0,6 miljoen te hoog weergegeven.Bij de post voorschotten waren er fouten in de opboeking en afboeking
van voorschotten tot een totaal bedrag van f 26,9 miljoen (f 18,7
miljoen te laag en f 8,2 miljoen te hoog) en was f 1,5 miljoen onzeker
door tekortkomingen in de administratieve organisatie.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van de posten voorschotten (zie paragraaf 2.2.4) en de intra- en extracomptabele
vorderingen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 774 miljoen dat ondeugdelijk is weergegeven
met name in de voorschottenstand namelijk door fouten en onzekerheden in de
mutaties van in totaal f 28,4 miljoen en door een onvolledigheid van
minstens f 745 miljoen;– de toelichtingen bij de saldibalansposten voorschotten op het
aspect ouderdom en bij de intra- en extracomptabele vorderingen op het aspect
invorderbaarheid.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording met uitzondering van:– een bedrag van f 8,9 miljoen aan aangegane verplichtingen
en een bedrag van f 62 miljoen aan uitgaven waaromtrent de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 4,5 miljoen aan verplichtingen en een bedrag
van f 4,8 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer vaststelde dat het
onrechtmatig was aangegaan respectievelijk uitgegeven. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1995 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01.04Staatsbezoeken en ontvangsten op uitnodiging van de Minister-President4,22,3Onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.7 02.02Uitgaven
samenhangende met de Atlantische samenwerking en Veiligheidszaken15,82,8Onrechtmatig,
niet naleven regelgeving2.7 02.06Hulp in noodsituaties10,01,7Onrechtmatig,
overige onrechtmatigheden3.1 05.02Gebouwen
buitenland33,36,6Onzeker, tekortkomingen in de administratieve
organisatie3.1 Totaal fouten/onzekerheden 13,4  Totaal
onvolledigheden 0,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01.04Staatsbezoeken en ontvangsten op uitnodiging van de Minister-President4,22,3Onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.7 02.02Uitgaven
samenhangende met de Atlantische samenwerking en Veiligheidszaken15,82,9Idem2.702.06Hulp in noodsituaties10,02,4Onrechtmatig,
overige onrechtmatigheden3.1 05.01Personeel en Materieel
diplomatieke vertegenwoordigingen375,09,8Onzeker, tekortkomingen
in de administratieve organisatie3.1    2,4Onrechtmatig,
diverse oorzaken3.1 03 div.art.Artikelen met
betrekking tot Landenprogramma en speerpuntenn.v.t. 47,0Onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.3 Totaal
fouten/onzekerheden 66,8  Totaal onvolledigheden 0,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995,
(bedragen x f 1 miljoen) postnr. omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf3Liquide middelen9,20,6Ondeugdelijke
weergave, te hoog3.3 10Voorschotten2 068,0745,0Ondeugdelijke
weergave, minimale onvolledigheid2.2.5    26,9Ondeugdelijke
weergave, fouten in de af- en opboeking3.3    1,5Onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie3.3 Totaal
fouten/onzekerheden 29,0  onvolledigheden 745,0  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN JUSTITIE Inhoud  Samenvatting52   1Inleiding53   2Financieel beheer532.1Accountantscontrole en administratieve organisatie532.2Ontvangsten56 2.3Voorkoming en bestrijding
misbruik en oneigenlijk gebruik62 2.4Bewakingskosten Luchthavens662.5Huisvestingskosten Dienst Justitiële Inrichtingen662.6Agentschappen67    3Financiële
verantwoording673.1Rekening67 3.2Toelichting
bij de rekening68 3.3Saldibalans met toelichting683.4Financiële verantwoording agentschappen69 3.5Oordeel
over de financiële verantwoording70 Bijlage72SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording van het Ministerie van Justitie. In 100% van
de verplichtingen, 93,3% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten trof de
Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Evenals in 1994 constateert de Rekenkamer tekortkomingen in de departementale
accountantscontrole. Hierdoor kon zij voor het derde achtereenvolgende jaar
niet zonder meer steunen op deze controle. Inmiddels is ook de administratieve
organisatie van het departement als geheel een punt van zorg. Dit werkt belemmerend
op de mogelijkheden om de toegezegde verbeteringen in de accountantscontrole
te realiseren.Het financieel beheer van de arrondissementen rond boete- en transactie-
en plukze-gelden is weliswaar verbeterd, maar was in 1995 nog niet voldoende
ordelijk en controleerbaar. Het financieel beheer rond de griffierechten voldeed
wel aan de eisen. De minister is al enige jaren in de voorwaardenscheppende
sfeer bezig een goed financieel beheer te bevorderen, maar er is volgens de
Rekenkamer nog onvoldoende nagedacht over welke instrumenten nodig zijn om
de noodzakelijk verbeteringen bij de arrondissementen af te dwingen. Wat betreft
boete- en transactiegelden was op de arrondissementen een tijdige en volledige
realisatie nog niet geheel gewaarborgd; functiescheiding, vastleggen van bevoegdheden
en interne controle moeten worden verbeterd. De Rekenkamer wees erop dat dit
ook van belang is voor een preventief integriteitsbeleid. Ook de administratieve
organisatie rond de plukze-wetgeving behoeft verbetering.In haar reactie liet de minister weten dat haar departement in de afgelopen
jaren het accent had gelegd op het vergroten van het draagvlak binnen de arrondissementen
om het financieel beheer te verbeteren en minder op de ontwikkeling van instrumenten.
Inmiddels is daarom het project Verbetering financieel beheer arrondissementen
van start gegaan. Na afronding (voorzien per 15 december 1996) zal het toezicht
op de kwaliteit van de administratieve organisatie blijvend worden ingebed
in de planning en controlcyclus voor de rechterlijke organisatie. De Rekenkamer
acht deze maatregelen voldoende om de gesignaleerde knelpunten op te heffen.Ondanks inspanningen van het ministerie zijn de tekortkomingen in het
beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M
en O-beleid) en in het financieel beheer van de Raden voor Rechtsbijstand
en de Stichtingen Rechtsbijstand nog niet opgeheven. Hierdoor heeft de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 305,4 miljoen aan uitgaven.De minister zegde maatregelen toe om de problemen op te heffen.Het M en O-beleid bij de Reclasseringsregeling was in 1995 evenmin toereikend.
De hoogte van de definitieve subsidies aan reclasseringsinstellingen is grotendeels
afhankelijk van productiegegevens die door de instellingen zelf worden aangeleverd.
De controlerend accountant heeft echter geen uitspraak kunnen doen over de
betrouwbaarheid van deze gegevens.Justitie schoot in 1995 tekort in de beheersing van de uitgaven voor de
inhuur van extern bewakingspersoneel op burgerluchthavens. Zo wordt dit personeel
onvoldoende op aanwezigheid gecontroleerd en zijn de aanvragen voor extern
personeel niet goed gedocumenteerd en onderbouwd. Een snelle oplossing van
de problemen is niet mogelijk omdat tussen de betrokken overheden,
Justitie en de Koninklijke Marechaussee van het Ministerie van Defensie die
belast is met de uitvoering van de beveiligingstaak, onenigheid bestaat over
verantwoordelijkheden. Pas voorjaar 1996 is nieuw overleg gestart om te komen
tot een doelmatige en doeltreffende opzet van de beheersing van de bewakingskosten
burgerluchthavens.Bij het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst was het financieel
beheer in 1995 verbeterd, al voldeed de administratieve organisatie nog niet
aan de eisen. Bij het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen bestonden
nog risicos in het financieel beheer en werkte de administratieve organisatie
onvoldoende. De Rekenkamer constateerde ook dat de huisvestingskosten van
dit agentschap ten onrechte op de begroting van Justitie zijn verantwoord,
terwijl ze thuishoren op de financiële verantwoording van Rijkshuisvesting. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Justitie. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de
minister van Justitie gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995 (alsmede van de agentschappen Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
en Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)).Uit het onderzoek naar het financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken
die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording.
Indien dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole en administratieve organisatie 2.1.1 AccountantscontroleIn 1994 heeft de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uitgevoerd naar de accountantscontrole
bij het ministerie. Hoewel er zeker nog tekortkomingen waren, heeft zij uiteindelijk
besloten geen bezwaar te maken. Wel kondigde zij aan in 1995 opnieuw aandacht
te besteden aan kwaliteitsverbeteringen in de accountantscontrole. Belangrijke
ijkpunten daarbij waren de tijdige aansturing van de controle, de invoering
van maatregelen om de toepassing van de signaleringsnorm van f 10 miljoen
op artikelniveau te waarborgen en tijdige rapportering. De reorganisatie van de accountantsdienst (AD) heeft in 1995 positieve
effecten gehad die op langere termijn versterkt kunnen doorwerken. Tevens
trof de AD een aantal kwaliteitsverbeterende maatregelen. Dit heeft er toe
geleid dat de aansturing van controle en de tijdigheid van de rapportering
zijn verbeterd, hoewel er op beide punten nog tekortkomingen zijn. Zo is er
nog geen goed plannings- en tijdverantwoordingssysteem en werden planningsmemoranda
en controleprogramma's niet tijdig geactualiseerd. Daarnaast is onvoldoende
gewaarborgd dat de signaleringsnormen op artikelniveau worden gehaald.Mede door de reorganisatie van de AD kwam de controle 1995 laat op gang.
Ook werd een beroep op de AD gedaan voor advisering over andere reorganisaties
van het ministerie. Alhoewel de dienst hiervoor oplossingen had gezocht, ontstonden
er toch knelpunten in de uitvoering van de controle. Zo bleek dat sommige
geplande controles niet of niet volledig waren uitgevoerd. Daarbij werden
afwijkingen van de gekozen aanpak niet goed gemotiveerd in de dossiers vastgelegd.
Ook het proces van afsluiting van de controle vertoonde nog tekortkomingen.
Hierdoor kon de Rekenkamer voor het derde achtereenvolgende jaar niet zonder
meer steunen op de accountantscontrole. Over 1995 moest de AD aanvullende
werkzaamheden betreffende de salariscontrole verrichten voordat de Rekenkamer
oordeelde dat de departementale accountantscontroles voldoende basis vormen
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.Aangezien het werk van de AD de basis behoort te vormen voor het oordeel
van de Rekenkamer acht zij spoedige verbeteringen dringend gewenst. 2.1.2 Administratieve organisatieDe AD signaleerde een aantal problemen en risico's op het gebied van de
administratieve organisatie (AO). De dienst concludeerde dat in 1995 de noodzakelijke
verbeteringen onvoldoende zijn gerealiseerd. Soms was zelfs sprake van lichte
achteruitgang. Belangrijke tekortkomingen zijn: – het voeren van de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie
door de departementsonderdelen. Bij het departement en het agentschap Dienst
Justitiële Inrichtingen is voor ruim f 1200 miljoen gecorrigeerd
op de stand van verplichtingoverdracht. De verplichtingenadministratie wordt
onvoldoende gebruikt als een plannings- en sturingsinstrument;– de AO van een aantal diensten rondom de salarisuitgaven. Tekortkomingen
betreffen de functiescheiding tussen opmaken en invoeren van mutaties, het
uitvoeren van interne en aanwezigheidscontrole. Ook de betrouwbaarheid en
de continuïteit van de gegevensverwerking van het salarissysteem zijn
onvoldoende gewaarborgd. Door de reorganisatie is achterstand opgelopen in
het op niveau brengen van de beheersmaatregelen;– onvolkomenheden in de AO rond de materiële en personele uitgaven
bij een aantal arrondissementen. De geconstateerde gebreken leidden tot onrechtmatige
uitgaven voor een bedrag van f 3,2 miljoen, onvolledige weergave van
de uitgaven voor een bedrag van f 0,2 miljoen en onzekerheid over de
rechtmatigheid voor een bedrag van f 10,9 miljoen.De AD stelde bovendien vast dat de aanpassing van de AO aan de in 1995
veranderde departementale structuur niet tijdig heeft plaatsgevonden. Dit
leidde tot extra administratieve en controlelasten. In 1996 zal de topstructuur
van het ministerie opnieuw worden herzien. Ook dit zal leiden tot ingrijpende
wijzigingen in de verantwoordingsstructuur en de rapportagelijnen.De Rekenkamer onderzocht of op deze punten inmiddels actie is ondernomen.
Zij stelde vast dat het Audit Committee begin 1995 besloot dat
bij de reorganisatie meer aandacht moest worden besteed aan de AO. In juni
1995 heeft de directie Financieel Economische Zaken (DFEZ) een plan van aanpak
opgesteld. In maart 1996 had DFEZ de beschrijvingen van de risicovolle processen
afgerond. Door achterstallig onderhoud waren de wijzigingen ingrijpender geweest
dan verwacht. De beschrijving van de overige processen liep vertraging op
omdat door de reorganisatie de werkprocessen ingrijpend waren gewijzigd. Bovendien
besloot de minister tot herinrichting van de topstructuur van het departement,
wat gevolgen kan hebben voor de AO. In juni 1996 besloot het Audit Committee
de planning aan te passen aan de fasering van die herinrichting. DFEZ stelde
vast dat het ministerie onvoldoende capaciteit heeft om de nieuwe planning
(afronding vóór 1 november 1996) te halen. DFEZ heeft verder
een inzichtelijke inventarisatie gemaakt van de te beschrijven processen en
de te ondernemen acties naar aanleiding van het Accountantsrapport 1995. Er
is echter nog een grote inspanning vereist voor de uitvoering van de plannen.De Rekenkamer achtte de situatie met betrekking tot de AO een punt van
zorg. Juist in een tijd van veranderende omstandigheden is het van belang
hiervoor aandacht te hebben. 2.1.3 ConclusiesDe extra inspanningen voor de AD die de verschillende reorganisaties meebrengen
én de extra werkzaamheden door onvolkomenheden in de opzet en werking
van de AO/IC werken belemmerend op de mogelijkheden om de AD-controle goed
en tijdig te verbeteren. Omdat de AO en de AD-controle voor de minister de
basis vormen voor haar verantwoordelijkheid voor een rechtmatige uitvoering
van de begroting vroeg de Rekenkamer haar indringend aandacht te besteden
aan de kwalitatieve verzwakking die zich aftekent.De Rekenkamer wees er met nadruk op dat zij voor 1996 het op orde brengen
van de AO/IC én een kwaliteitsverbetering van de accountantscontrole
noodzakelijk acht. De beperkte vooruitgang in het afgelopen jaar, het belang
van een goede AO/IC zeker in een veranderende organisatie en de verwachting
dat er het komende jaar door de ontwikkelingen bij het ministerie weer veel
van de AD wordt gevraagd, stelde haar op deze punten voor het komende jaar
niet gerust. Zij meent dat de verbetering van de AO/IC een grote inspanning
vereist en dat het departement de voorgenomen plannen met hoge prioriteit
moet uitvoeren, opdat de verworvenheden van de Operatie Comptabel Bestel behouden
blijven. Ook dienen er heldere prioriteiten gesteld te worden voor de kwaliteitsverbeteringen
in de accountantscontrole, resulterend in een plan van aanpak met een daarbij
behorend tijdpad. Verder acht de Rekenkamer het wenselijk dat de departementsleiding
zich van de voortgang van de verbeteringen op de hoogte houdt en ook de Rekenkamer
daarvan in kennis stelt. 2.1.4 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister liet weten de zorg voor het in stand houden van een adequate
en actuele AO te delen. Zij wees erop dat de accountantscontrole, hoewel er
nog tekortkomingen zijn, in vergelijking met vorig jaar wederom is verbeterd.Met betrekking tot de AO gaf zij aan dat de als gevolg van de reorganisatie
in 1995 veranderde, risicovolle processen tijdig beschreven zijn. De beschrijving
van de veranderde werkprocessen als gevolg van de herinrichting van de topstructuur
van het ministerie in 1996 kan pas plaatsvinden nadat beslissingen over taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn genomen. Zij verwacht
de beschrijving die nadrukkelijk deel uitmaakt van de herinrichtingsoperatie
begin 1997 af te kunnen ronden. Voorts ging de minister in op de volgens haar
door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen aangaande het vastleggen
van verplichtingen, functiescheiding bij salarisuitgaven en de uitgaven bij
arrondissementen.Met betrekking tot de accountantscontrole stelde de minister de Rekenkamer
voor om over de wijze waarop kwaliteitsverbeteringen gestalte zullen worden
gegeven, op ambtelijk niveau nadere afspraken te maken. Hierbij zullen de
externe adviseur van het Audit Committee en het Ministerie van Financiën
worden betrokken. Voorts meende zij dat de aanvangsproblemen die zich in 1995
voordeden zich niet in die mate in 1996 zullen voordoen omdat de controle
een maand eerder van start is gegaan bij een (met inachtneming van de verplichte
vacatureruimte) volledige bezetting van de Departementale Accountantsdienst.
De minister achtte aanvullende controlewerkzaamheden een normaal verschijnsel
in het licht van een controleproces dat, gezien de dynamiek en continuïteit,
wordt gekenmerkt door afwijkingen van het controleplan en de planningsmemoranda
en door de aanpassing van de controlemix aan de aangetroffen omstandigheden.
Over de, volgens de Rekenkamer, niet tijdig geactualiseerde planningsmemoranda
en controleprogramma's die te laat zijn vastgesteld om de controle 1995 goed
te kunnen aansturen merkt de minister op dat voorbijgegaan wordt aan het feit
dat deze formeel nog niet vastgestelde planningsmemoranda en dergelijke, als
concept bij de controle worden gehanteerd.De Rekenkamer wijst erop dat de gesignaleerde tekortkomingen in de AO
zijn gebaseerd op bevindingen van de departementale accountantsdienst die
soms zelfs een lichte achteruitgang heeft vastgesteld. De Rekenkamer wijst
er bovendien op dat de minister de geplande afronding van de beschrijving
van de herziene werkprocessen wederom naar achteren heeft geschoven.Voorts merkt de Rekenkamer op dat de reactie van de minister ten aanzien
van de accountantscontrole de indruk wekt alsof het door de Rekenkamer bepleite
plan van aanpak reguliere, lopende kwaliteitsverbeteringen in de bedrijfsvoering
van de accountantsdienst zou betreffen. De Rekenkamer heeft echter willen
wijzen op een structurele tekortkoming bij de accountantsdienst tot uiting
komend in het niet halen van de ijkpunten voor kwaliteitsverbetering. Voorts
merkt de Rekenkamer op dat zij met het begrip aanvullende werkzaamheden niet
de van de oorspronkelijke planning afwijkende controlewerkzaamheden voor ogen
heeft gehad. Het ging voor het derde achtereenvolgende jaar om werkzaamheden
die door de accountantsdienst in aanvulling op reeds door hen afgesloten controles
verricht moeten worden eer de Rekenkamer op deze controles kon steunen.De Rekenkamer zal in 1996, mede op basis van het door de minister voorgestelde
ambtelijke overleg, bijzondere aandacht schenken aan de noodzakelijke verbetering
in de administratieve organisatie en de accountantscontrole en zonodig overwegen
bezwaar te maken. 2.2 Ontvangsten 2.2.1 InleidingIn het rapport bij de financiële verantwoording 1994 signaleerde
de Rekenkamer tekortkomingen in het financieel beheer bij de arrondissementen
rond de ontvangstenstromen boete- en transactiegelden, griffierechten en plukze-gelden.
Zij kondigde toen aan in 1995 daaraan opnieuw aandacht te besteden en eventueel
bezwaar te maken als het financieel beheer in 1995 weer niet aan de eisen
zou voldoen. Belangrijkste tekortkomingen in 1994 waren de implementatie en de werking
van de administratieve organisatie. De minister zegde toe de kaderstelling
op het gebied van de administratieve organisatie waar nodig nader te expliciteren
en met het management van de arrondissementen afspraken te maken over een
adequate uitvoering daarvan.In 1995 onderzocht de Rekenkamer welke maatregelen de minister de afgelopen
jaren heeft getroffen om een verbetering in het financieel beheer te bewerkstelligen.
Tevens onderzocht de Rekenkamer of het financieel beheer rondom de onderzochte
ontvangsten over 1995 in opzet, bestaan en werking voldoende ordelijk en controleerbaar
was. Wanneer dit niet het geval was is nagegaan of er maatregelen waren genomen
om binnen een redelijke termijn tot een ordelijk en controleerbaar financieel
beheer te komen.Het totale financiële belang van de boete- en transactiegelden, griffierechten
en plukze-opbrengsten bedraagt f 612,7 miljoen. Hiervan wordt f 284,3
miljoen rechtstreeks geïnd door het Centraal Justitieel Incassobureau
(CJIB), het Korps Landelijke Politie Diensten en enkele niet-justitiële
diensten. De overige ontvangsten ad f 328,4 miljoen worden via de arrondissementen
geïnd. Dit bedrag bestaat uit f 160,6 miljoen aan boete- en transactiegelden,
f 164,6 miljoen aan griffierechten en f 3,2 miljoen aan plukze-opbrengsten.
Met uitzondering van de transactiegelden en de griffierechten wordt de uiteindelijke
incasso verzorgd door het CJIB.De Rekenkamer onderzocht acht van de 19 arrondissementen, samen goed voor
54% van de totale ontvangsten van de arrondissementen. 2.2.2 Maatregelen door de ministerHet departement investeerde de afgelopen jaren veel in het op orde brengen
van de administratieve organisatie bij de arrondissementen. Zo werden standaarden
voor de vastlegging van de administratieve organisatie en modelbeschrijvingen
opgesteld. Op de arrondissementen werden medewerkers administratieve organisatie
aangesteld en is door middel van training het gebruik van beschrijvingen van
de administratieve organisatie als managementinstrument bevorderd. Ook introduceerde
het ministerie een risico-analyse aanpak, om beter te kunnen vaststellen welke
processen in detail moesten worden beschreven. Tot slot is in de loop der
jaren een groot aantal geautomatiseerde systemen ontwikkeld om de primaire
processen te ondersteunen.Deze maatregelen hadden zo'n positief effect dat de AD voor alle arrondissementen
over 1994 een goedkeurende verklaring heeft afgegeven. Desondanks constateerde
de Rekenkamer in 1994 dat het financieel beheer nog tekortkomingen vertoonde.
De AD kon de goedkeurende verklaringen pas afgeven na een aanzienlijke hoeveelheid
aanvullende werkzaamheden, van de arrondissementen en van de AD zelf.Het ministerie is in 1995 gereorganiseerd. Daarbij is voor het beleidsterrein
rechtspleging gekozen voor een kleinere dienst dan het oude directoraat-generaal
rechtspleging, te weten de Dienst Rechtspleging (DRP). Aansturing van de arrondissementen
vindt plaats in een planning & control-cyclus. De DRP maakt management-
en budgetafspraken met de Directeuren Gerechtelijke Ondersteuning (DGO's).
In kwartaalgesprekken tussen de regiomanagers van de DRP en de DGO's wordt
de voortgang besproken. Hierover moeten de regiomanagers intern rapporteren.
Het aansturingsmodel en de daarbij behorende procedures zijn nog niet vastgelegd
in een strategienota en een beschrijving van de administratieve organisatie. Naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 verzocht de DRP
het lokale management van de arrondissementen te onderzoeken welke leemten
nog bestonden in de administratieve organisatie. De arrondissementen moesten
hun bevindingen en aanbevelingen vastleggen in een voortgangsrapportage. Ook
moesten zij maatregelen nemen om eventuele leemten vóór 1 februari
1996 weg te nemen en het hoofd van de DRP hierover in de voortgangsrapportage
informeren.Aan de hand van deze rapportages zouden waar nodig afspraken worden gemaakt
over het tijdstip van invoering van de maatregelen. De ad moest vervolgens
controleren of de afspraken waren nagekomen en de maatregelen gerealiseerd.
Het lokale management zou op de juiste en tijdige naleving van de afspraken
worden aangesproken. Een begeleidingscommissie van het ministerie zou het
totale traject volgen en het nadere plan van aanpak en de prioriteiten vaststellen.De Rekenkamer constateerde dat uit de voortgangsnotities niet altijd viel
af te leiden wat de stand van zaken was en welke tekortkomingen nog bestonden.
Bovendien ontbrak het veelal aan informatie over genomen of nog te nemen maatregelen.
De DRP reageerde vrij afwachtend op de rapportages en gaf slechts aan dat
deze geen aanleiding gaven tot nadere opmerkingen. Wel is de arrondissementen
meegedeeld dat de AD aan de hand van zijn controlebevindingen 1995 een toetsing
zal uitvoeren op de in 1995 getroffen maatregelen. De in 1996 getroffen maatregelen
worden bij de reguliere accountantscontrole over 1996 beoordeeld. De voortgangsrapportages
zullen aan de orde komen in de besprekingen tussen de regiomanagers en de
DGO's.De Rekenkamer vindt dat de DRP de rapportages te zeer heeft gebruikt om
geïnformeerd te raken en dat onvoldoende duidelijk is wat de dienst ermee
wilde en welke vervolgacties hij zou kunnen ondernemen. De DRP heeft onvoldoende
maatregelen getroffen om te komen tot een goed financieel beheer van de arrondissementen
rondom de ontvangsten, en onvoldoende nagedacht over instrumenten om verbeteringen
te bevorderen of eventueel af te dwingen. Zij vindt dat de DRP zijn aansturingsmodel
en de daarbij behorende procedures schriftelijk moet vastleggen, zodat een
kader ontstaat dat in de praktijk houvast biedt bij het treffen van maatregelen. 2.2.3 Beschrijving administratieve organisatieVoor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer is het van belang
dat een goede administratieve organisatie wordt gekozen die systematisch en
schriftelijk wordt vastgelegd. Daarna is een goede onderhoudsorganisatie nodig
om de administratieve organisatie en de beschrijvingen daarvan actueel te
houden. De lijnmanager moet bewaken dat de uitvoering conform de vastgestelde
administratieve organisatie plaatsvindt. Het verdient aanbeveling om dit laatste
periodiek door een onafhankelijke medewerker te laten toetsen.De Rekenkamer constateerde dat de beschrijvingen van de administratieve
organisatie van de boete- en transactiegelden en de griffierechten nog onvoldoende
actueel waren. Ook toetste vrijwel geen enkel arrondissement periodiek het
bestaan en de werking van de administratieve organisatie. Belangrijke oorzaken
waren tekortkomingen in de organisatie voor het onderhoud van de beschrijvingen
en de lage prioriteit die in de praktijk aan dit onderhoud wordt gegeven.
De meeste onderzochte arrondissementen hebben inmiddels maatregelen getroffen
om de onderhoudsorganisatie te verbeteren. De Rekenkamer acht deze maatregelen
echter vrijwel nergens voldoende om de achterstanden op korte termijn weg
te werken. 2.2.4 Boete- en transactiegeldenVoor een juiste, tijdige en volledige verantwoording van de boete- en
transactiegelden bij de arrondissementen moeten de processen voor de registratie
van het proces-verbaal en de beslissingen over de afhandeling ervan zijn vastgelegd.
Elk proces-verbaal doorloopt globaal drie fasen: primaire registratie, beoordeling
en afdoening.De Rekenkamer constateerde dat de tijdige en volledige registratie van
processen-verbaal nog steeds niet volledig gewaarborgd was. Zo ontbraken adequate
procedures voor het afhandelen van tekortkomingen bij de aanlevering van geleidelijsten.
Ook bestond nog vrijwel nergens functiescheiding tussen het reserveren van
parketnummers en de invoer van processen-verbaal in het geautomatiseerd systeem
Compas. Hierdoor bestaat het (integriteits-)risico dat een proces-verbaal
niet wordt ingevoerd. Ook aan de controle op de juistheid van de invoer werd
in het algemeen nog onvoldoende aandacht besteed.In het kader van functiescheiding is het van belang dat medewerkers in
Compas uitsluitend geautoriseerd zijn voor datgene waarvoor zij bevoegd zijn.
De Rekenkamer stelde vast dat nergens geheel toereikende procedures bestonden
voor het aanvragen, toekennen en periodiek controleren van deze autorisaties.
Voorts hadden bij veel arrondissementen functionarissen meer bevoegdheden
en waren zij voor meer taken geautoriseerd dan aanvaardbaar is. Hiermee vallen
belangrijke waarborgen voor de correcte registratie, verwerking en afdoening
van processen-verbaal weg. Zo is het bij enkele arrondissementen mogelijk
dat één medewerker een proces-verbaal geheel afwerkt. Wanneer
dan ook controles op juiste invoer ervan en de genomen beslissing achteraf
ontbreken, is het ontdekkingsrisico gering.De Rekenkamer constateerde ook dat het versiebeheer van computerprogramma's
nog niet was verbeterd, omdat er geen maatregelen of controlemogelijkheden
bestaan om zekerheid te verkrijgen dat de geaccordeerde programmatuur ongewijzigd
wordt geïmplementeerd.Als positief punt constateerde de Rekenkamer dat Compas inmiddels is aangevuld
met de zogeheten audit-trail verdachten. Dit netwerk van controletotalen legt
een verband in aantallen verdachten, zodat de juiste, tijdige en volledige
verwerking van ingevoerde processen-verbaal kan worden vastgesteld. Wel moet
de daadwerkelijke periodieke controle met behulp van de audit-trail nog in
procedures worden vastgelegd en adequaat worden uitgevoerd.Na invoer in Compas moet de officier van justitie het proces-verbaal beoordelen
en een beslissing tot verdere afhandeling nemen. Deze dient daarbij rekening
te houden met richtlijnen van de minister en van het College van procureurs-generaal.
De officier van justitie kan zonder rechterlijke inmenging twee beslissingen
geheel zelfstandig nemen, namelijk het seponeren van een zaak of het doen
van een transactievoorstel. Zijn beoordeling wordt in principe niet meer door
een rechter getoetst, tenzij de belanghebbende conform artikel 12 van het
Wetboek van Strafrecht zijn beklag doet bij een gerechtshof. Het voert de
Rekenkamer te ver om hier uitgebreid in te gaan op de positie van de officieren
van justitie. Wel viel het haar op dat er meestal binnen het Openbaar Ministerie
geen enkele toetsing plaatsvond van de genomen beslissing en de hoogte van
het voorgestelde transactiebedrag. Slechts in een enkel arrondissement wordt
een steekproefsgewijze controle achteraf uitgevoerd. De Rekenkamer is van
mening dat het neerleggen van de bevoegdheid tot het nemen van dergelijke
beslissingen bij één persoon, zonder controle achteraf daarop,
risico's met zich meebrengt voor integriteit en kwaliteit. Ook op de uitoefening van door officieren van justitie gedelegeerde bevoegdheden
werd nauwelijks controle uitgevoerd. Door het ontbreken van functiescheiding
tussen de invoer van de beoordelingsbeslissing in Compas en het accorderen
ervan is verder onvoldoende gewaarborgd dat alleen bevoegde personen een beslissing
nemen en dat deze juist wordt vastgelegd in Compas. Het ontbreken van de functiescheiding
werd meestal niet gecompenseerd door controles achteraf.De arrondissementsparketten moeten de transactievorderingen innen. De
Rekenkamer achtte de procedures rondom de inning en afdoening van transactiegelden
in opzet voldoende ordelijk en controleerbaar. Wel constateerde zij dat bij
geen enkel arrondissement periodiek aansluitingen werden gemaakt tussen de
afgeboekte vorderingen in Compas en de ontvangsten in het systeem Justitie
financiële administratie rekenplichtigen (Jufar), evenals tussen de openstaande
vorderingen volgens Compas en volgens Jufar. Als reden hiervoor gaven de arrondissementen
aan te wachten op de financiële audit-trail, omdat het verschil tussen
de vorderingenstand in Jufar en in Compas zo groot is dat het uitzoeken ervan
te veel tijd zou vergen. Op dit moment wordt gewerkt aan de ontwikkeling van
deze audit-trail in bedragen.De meeste gerechtelijke boeten worden door het CJIB geëxecuteerd.
De Rekenkamer achtte de procedures voor de juiste, tijdige en volledige aanlevering
van de boetevonnissen aan het CJIB via het Strafrecht Boete Incassosysteem
in opzet voldoende ordelijk en controleerbaar. 2.2.5 GriffierechtenVan rechtzoekenden wordt veelal griffierecht geheven. De hoogte hiervan
is afhankelijk van het soort zaak en soms ook van de hoogte van het bedrag
waarover geprocedeerd wordt. Als een rechtzoekende on- of minvermogend is
krijgt hij een zogenaamde pro deo advocaat toegevoegd en geniet hij een korting
op het griffierecht. Voor een juiste, tijdige en volledige opbrengstenverantwoording
moet de administratieve organisatie van de griffierechten waarborgen dat de
griffie de rechten juist berekent en registreert en ze vervolgens tijdig en
volledig aanlevert bij Financieel Economische Zaken (FEZ). Ook de invordering
en verantwoording van deze rechten door FEZ moeten tijdig, juist en volledig
plaatsvinden.De Rekenkamer achtte het invorderings- en verantwoordingsproces voldoende
ordelijk en controleerbaar. De juistheid van de berekende griffierechten was
over het algemeen in opzet voldoende gewaarborgd. In vergelijking met 1994
was ook de juistheid van de verleende kortingen beter gewaarborgd. Van een
klein deel van de te innen griffierechten zijn de volledigheid en tijdigheid
van aanlevering aan FEZ niet voldoende gewaarborgd, omdat handmatige mutatie-/middelenstaten
niet altijd worden voorzien van een doorlopende nummering en/of een cumulatieve
telling. Ook de controle op de volledige verwerking van de aangeleverde griffierechten
in Jufar is in vergelijking met 1994 verbeterd, maar was bij de helft van
de onderzochte arrondissementen nog steeds onvoldoende omdat ze niet maandelijks
werd verricht dan wel verschillen niet werden uitgezocht. 2.2.6 PlukzeMet ingang van 1 maart 1993 is de Plukze-wet in werking getreden. Deze
wet heeft tot doel het uit criminele activiteiten verkregen voordeel te ontnemen
en de opbrengsten ten goede te laten komen van de Staat. Daartoe stelt de
officier van justitie naast de reguliere strafzaak een aparte ontnemingszaak
in. Voor zekerheidstelling van verhaal kan hij op geld en goederen conservatoir
beslag leggen. In 1995 bedroegen de plukze-opbrengsten f 3,2 miljoen. Oorspronkelijk
was hiervoor een bedrag van f 28 miljoen begroot. Als reden voor de tegenvallende
opbrengsten noemden de arrondissementsparketten de lange doorlooptijd van
de plukze-zaken. Het feit dat in veel plukze-zaken hoger beroep wordt ingesteld
draagt hiertoe bij. Tevens gaven de arrondissementsparketten aan dat plukze
nog niet erg leeft bij de opsporingsinstanties en het Openbaar Ministerie.
Vooral bij kleinere zaken wordt de vraag of plukze aan de orde is nog niet
automatisch gesteld.Voor een volledige opbrengstenverantwoording moet de administratieve organisatie
waarborgen dat de officier van justitie in alle gevallen moet beoordelen of
een ontnemingsvordering moet worden ingesteld. Dit werd echter nergens vastgelegd.
Vastlegging gebeurde pas als besloten was tot een plukze-zaak. Slechts bij
één arrondissement bestond een adequate procedure voor de controle
op de beoordeling van zaken. Bij het ontbreken van een dergelijke procedure
bestaat het risico dat ten onrechte geen ontnemingszaak wordt ingesteld en
dus opbrengsten worden misgelopen. Dit risico is des te groter omdat plukze
nog niet erg leeft bij de betrokken instanties.Sinds 1994 is de kwaliteit van de primaire registratie van plukze-zaken
verbeterd. Gezien de beperkte mogelijkheden van Compas is het echter nog steeds
noodzakelijk om aparte (handmatige) registraties bij te houden, wat risico's
inhoudt voor de tijdigheid en volledigheid. De meeste handmatige registraties
waren onvoldoende ordelijk en controleerbaar. Mede op grond hiervan constateerde
de Rekenkamer dat de voortgangsbewaking, evenals de beschikbaarheid en betrouwbaarheid
van management-informatie, bij de meeste arrondissementen te wensen overliet.
Ook vond te weinig periodieke afstemming met de bewaarders plaats over de
in beslag genomen gelden en goederen.Afdoening van een plukze-zaak kan plaatsvinden door betaling van een transactiebedrag
of executie van de rechterlijke uitspraak. De Rekenkamer constateerde dat
het aanbieden van transacties in 1995 nauwelijks is voorgekomen. Sinds 1995
draagt het CJIB zorg voor de executie van ontnemingsvorderingen. Ook de overdracht
van te executeren ontnemingsvorderingen aan het CJIB stond in 1995 nog in
de kinderschoenen. De Rekenkamer beveelt aan hiervoor standaardprocedures
te ontwikkelen.Als gevolg van de gesignaleerde knelpunten in de administratieve organisatie
heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid van de verantwoorde
opbrengsten uit hoofde van plukze voor f 3,2 miljoen (artikel 06.03:
diverse ontvangsten rechtspraak en rechtshulp). Daarnaast zijn in de saldibalans
inbeslaggenomen gelden uit hoofde van plukze verantwoord tot een bedrag van
f 23,2 miljoen. Na de rechterlijke uitspraak in de ontnemingszaak zal
blijken of deze gelden aan betrokkene moeten worden terugbetaald, dan wel
als opbrengst kunnen worden verantwoord. Als gevolg van de gebreken in de
administratieve organisatie heeft de Rekenkamer onzekerheid over de volledigheid
voor dit bedrag. 2.2.7 ConclusiesHet financieel beheer van de arrondissementen rond de boete- en transactiegelden
en plukze-gelden is weliswaar verbeterd, maar was in 1995 nog niet voldoende
ordelijk en controleerbaar. Het financieel beheer rond de griffierechten voldeed
wel aan die eisen.Het ministerie is al enige jaren in de voorwaardenscheppende sfeer bezig
een goed financieel beheer door de arrondissementen te bevorderen.
Vooralsnog zijn echter onvoldoende maatregelen getroffen om het gewenste effect
te bereiken. Met name is onvoldoende nagedacht over de instrumenten om de
noodzakelijke verbeteringen af te dwingen.Tot slot wijst de Rekenkamer erop dat functiescheidingen en interne controle
ook een belangrijke rol spelen bij een preventief integriteitsbeleid. Door
de op deze punten geconstateerde gebreken in de administratieve organisatie
rond de boete- en transactiegelden en plukze-gelden lopen de arrondissementen
risico's bij de bewaking van de integriteit van medewerkers.Gelet op deze bevindingen maakte de Rekenkamer bezwaar als bedoeld in
de Comptabiliteitswet, artikel 55, eerste lid, tegen het financieel beheer
van de arrondissementen rondom de boete- en transactiegelden. De Rekenkamer
besloot nog geen bezwaar te maken tegen het financieel beheer rond de plukze-gelden,
omdat 1995 pas het tweede jaar is waarin zij op dit punt tekortkomingen meldt.
Bovendien is de plukze-wetgeving relatief nieuw en mag verwacht worden dat
het enige tijd kost voordat het financieel beheer rondom dergelijke complexe
wetgeving volledig aan de eisen voldoet. 2.2.8 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister gaf aan dat het departement de laatste jaren het accent gelegd
had op het vergroten van het draagvlak binnen de arrondissementen voor de
noodzaak het financieel beheer te verbeteren. Zij concludeerde dat vanwege
de aandacht voor draagvlakvergroting de ontwikkeling van instrumenten, die
er toe kunnen bijdragen dat de noodzakelijke verbeteringen ook tijdig worden
gerealiseerd, daarbij achter is gebleven. Zij startte daarom in april 1996
het project Verbetering financieel beheer arrondissementen, dat mede met behulp
van externe accountants wordt uitgevoerd. Het plan van aanpak bevat een checklist
met verbeterpunten voor de administratieve organisatie inzake boete- en transactiegelden,
griffierechten en plukze-gelden, een fasering van te ondernemen acties en
een tijdpad dat eindigt op 15 december 1996. In augustus 1996 zal een vergelijkbaar
traject worden ingezet voor de administratieve organisatie inzake de overige
ontvangsten en de uitgaven. Na afronding zal het toezicht op de kwaliteit
van de administratieve organisatie blijvend worden ingebed in de Planning
en Control-cyclus voor de rechterlijke organisatie.De maatregelen zijn volgens de Rekenkamer toereikend om de gesignaleerde
knelpunten op te heffen. Daarom heeft zij op grond van artikel 55, derde lid
van de Comptabiliteitswet het bezwaar opgeheven. Zij blijft de invoering van
de maatregelen met aandacht volgen. 2.3 Voorkoming en bestrijding misbruik en oneigenlijk
gebruik 2.3.1 Gefinancierde rechtsbijstand 2.3.1.1 AlgemeenOp grond van de Wet op de Rechtsbijstand (WRB) kan aan minder draagkrachtigen
door de overheid gefinancierde rechtsbijstand worden verleend. Een Raad voor
Rechtsbijstand geeft dan aan de rechtzoekende een zogeheten toevoeging af,
waarmee recht bestaat op een pro-deo advocaat en korting op het griffierecht.
Van de rechtzoekende wordt een inkomensafhankelijke bijdrage gevraagd.De Rekenkamer heeft de uitgaven voor de rechtsbijstand al enkele jaren
voor een deel als onzeker aangemerkt door tekortkomingen in het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O-beleid).
De M en O-gevoeligheid bij de gefinancierde rechtsbijstand is tweeledig. M
en O door rechtzoekenden is mogelijk omdat de toegang tot het stelsel van
gefinancierde rechtsbijstand deels inkomensafhankelijk is. Daarnaast is sprake
van M en O-gevoeligheid bij de declaraties van rechtsbijstandverleners. De
uitgaven voor gefinancierde rechtsbijstand bedroegen in 1995 f 407,2
miljoen. Circa 75% hiervan is M en O-gevoelig.Tot 1994 bood de verouderde regelgeving onvoldoende instrumenten voor
een adequaat M en O-beleid. De nieuwe WRB biedt wel een aantal instrumenten,
zoals functiescheiding tussen de instantie die de toevoeging verleent en de
instantie die rechtsbijstand verleent, en een verbeterde procedure voor de
afgifte van inkomensverklaringen door de gemeenten. Met de invoering van de
WRB waren echter nog niet alle problemen opgelost. De Rekenkamer constateerde
in 1994 dat de verificatie van derdengegevens nog onvoldoende was en dat de
resterende onzekerheid nog onvoldoende kon worden gekwantificeerd.De minister kondigde toen een aantal maatregelen aan om het M en O-beleid
te versterken en het financieel beheer bij de Raden voor Rechtsbijstand en
de Stichtingen Rechtsbijstand te verbeteren. De Rekenkamer onderzocht de voortgang
van de toegezegde maatregelen. 2.3.1.2 MaatregelenOm het risico op M en O te reduceren heeft het ministerie in 1993 een
procedure ontwikkeld voor de controle op inkomens- en vermogensgegevens die
de rechtzoekenden bij de aanvraag verstrekken. Omdat de gemeenten hun verificatietaak
niet altijd naar behoren uitvoerden, zoekt het departement naar alternatieven
voor deze controle. Daarbij wordt gedacht aan het weghalen van de verificatietaak
bij de gemeenten, het hanteren van een ander inkomensbegrip en het toetsen
van inkomens- en vermogensgegevens aan de gegevens van de Belastingdienst.
In 1995 is bij wijze van experiment in het arrondissement Amsterdam gekeken
naar de mogelijkheden om belastinggegevens te gebruiken voor de draagkrachtcontrole.
Naar aanleiding van dit experiment besloot het ministerie een vervolgonderzoek
te starten, waarin ook de andere arrondissementen worden betrokken. Op basis
van de resultaten hiervan zal het ministerie bekijken hoe men dergelijk onderzoek
kan systematiseren. De Rekenkamer acht een dergelijke toetsing van essentieel
belang om te kunnen vaststellen of en in welk mate, er sprake is van misbruik.
Daarmee zou een schatting kunnen worden gegeven van het bedrag dat nog onzeker
is nadat alle M en O-maatregelen zijn getroffen. Zij vond dat de steekproef
te weinig gegevens opleverde om de resterende onzekerheid goed te kwantificeren.Declaraties van rechtsbijstandverleners zijn M en O-gevoelig omdat de
hoogte van de vergoeding afhankelijk is van de door de rechtsbijstandsverlener
opgegeven procesomstandigheden en soms van de gemaakte en gedeclareerde uren.
De griffies verifiëren de opgegeven procesomstandigheden op verzoek van
de Raden voor Rechtsbijstand. Een enkele raad controleert zo mogelijk aan
de hand van de door de advocaat meegezonden processtukkken. De verificatietaak
vormt voor de griffies een aanzienlijke werkbelasting, waarbij de kwaliteit
onder druk staat omdat de kennis van het vergoedingenstelsel bij de griffies
afneemt. Een werkgroep heeft gekeken naar manieren om de verificatie te verbeteren,
maar ook naar mogelijkheden om de M en O-gevoeligheid van de regelingen te
verminderen. De werkgroep concludeerde in maart 1996 dat vereenvoudiging van
het vergoedingenstelsel de beste oplossing zou zijn. De Commissie herijking
vergoedingen rechtsbijstand onderzoekt de mogelijkheden hiertoe. Als de noodzaak tot verificatie blijft bestaan, beveelt de werkgroep aan
te bezien of de huidige geautomatiseerde systemen van de griffies aangepast
kunnen worden, zodat de raden via een on-line verbinding de controle van de
declaraties zoveel mogelijk zelf kunnen uitvoeren.Bij advieszaken is de vergoeding afhankelijk van het aantal door de rechtsbijstandverlener
gemaakte uren. De raden hebben beperkte mogelijkheden om de urenopgave te
controleren. Zij kunnen de opgaven globaal beoordelen aan de hand van een
inhoudelijke toelichting en een urenspecificatie. Ook kunnen zij aanvullende
bescheiden opvragen. De Commissie herijking vergoedingen rechtsbijstand onderzoekt
of ook hier de M en O-gevoeligheid kan worden verminderd.De minister en de betreffende instanties troffen maatregelen om het financieel
beheer van de Raden voor Rechtsbijstand en de Stichtingen Rechtsbijstand te
verbeteren. Zo heeft elke raad een aparte controlefunctionaris aangesteld
en een controleplan opgesteld. Ook wordt voor elke raad een plan van aanpak
gemaakt om tekortkomingen in de interne controle op te heffen.Een openbaar accountant controleert de verantwoording van de raden en
de stichtingen aan de hand van een controleprotocol, waarin aandacht wordt
gevraagd voor de naleving van wet- en regelgeving, waaronder bepalingen voor
de bestrijding van M en O.In 1994 is een externe accountant begonnen met het opstellen van beschrijvingen
van de administratieve organisatie voor de Stichtingen Rechtsbijstand. Dit
project is niet afgemaakt, onder meer omdat de stichtingen nogal kritisch
waren over de opgestelde beschrijvingen. Besloten is daarom dat de stichtingen
zelf hun administratieve organisatie beschrijven. De uitvoering hiervan is
in november 1995 gestart. 2.3.1.3 ConclusiesDe Rekenkamer heeft waardering voor de inspanningen van het ministerie.
Desondanks concludeerde zij dat de tekortkomingen in het M en O-beleid en
het financieel beheer van de raden en de stichtingen nog niet zijn opgeheven.
Hierdoor bestaat nog steeds onzekerheid over de rechtmatigheid van een deel
van de uitgaven voor gefinancierde rechtsbijstand. Deze onzekerheid kan niet
worden gekwantificeerd.Voor het komende jaar meent de Rekenkamer dat de getroffen en te treffen
maatregelen moeten leiden tot de volgende resultaten:– een zodanig inzicht in de mate waarin misbruik zich voordoet dat
de resterende onzekerheid kan worden gekwantificeerd;– besluitvorming over vermindering van de M en O-gevoeligheid van
de regeling;– een ordelijk en controleerbaar financieel beheer bij de Raden
voor Rechtsbijstand en de Stichtingen Rechtsbijstand.De Rekenkamer merkt het M en O-gevoelige deel van de totale uitgaven ad
f 407,2 miljoen (artikel 06.03), zijnde 75% (f 305,4 miljoen) aan
als onzeker als gevolg van tekortkomingen in het M en O-beleid.Dit heeft tot gevolg dat er ook onzekerheid bestaat over de volledigheid
van de griffierechten. Omdat de toelichting bij de rekening geen kwantificering
bevat van de resterende onzekerheid wordt het totale ontvangstenbedrag door
de Rekenkamer als onzeker aangemerkt; het betreft f 164,6 miljoen (artikel
06.02: griffierechten). 2.3.1.4 Reactie ministerDe minister onderschreef deze conclusies op hoofdlijnen. Over de resultaten
die volgens de Rekenkamer het komende jaar bereikt moeten worden
merkte zij het volgende op. In 1996 zal een steekproef met gegevens van de
Belastingdienst een zodanig inzicht geven in het misbruik, dat de resterende
onzekerheid kan worden gekwantificeerd.Het onderzoek naar vermindering van de M en O-gevoeligheid van de regeling
zal deels in het najaar van 1996 en deels in het voorjaar van 1997 worden
afgesloten. De besluitvorming kan dan voor de zomer worden afgerond, waarna
wetgeving voorbereid moet worden.Voor de Raden voor Rechtsbijstand zal een nieuw controleprotocol ingesteld
worden, waarin onder meer een oordeel wordt gevraagd over het (eigen) M en
O-beleid. Bij de Stichtingen Rechtsbijstand is de voorwaarde gesteld dat de
accountant bij zijn mededeling 1996 tevens verklaart dat de administratieve
organisatie voldoet aan het door de minister gestelde kader. 2.3.2 ReclasseringsregelingIn de rapporten bij de financiële verantwoording 1993 en 1994 rapporteerde
de Rekenkamer over het M en O-beleid bij de Reclasseringsregeling. Zij kon
toen geen zekerheid verkrijgen over de rechtmatigheid van de uitgaven op grond
van deze regeling. Deze onzekerheid werd veroorzaakt doordat de betrouwbaarheid
van de produktiegegevens, die de hoogte van de definitieve subsidie grotendeels
bepalen, niet kon worden vastgesteld. De produktiegegevens werden namelijk
door de reclasseringsinstellingen zelf aangeleverd, zonder dat daar controle
op werd uitgeoefend.In 1995 zijn de 19 reclasseringsinstellingen opgegaan in de Stichting
Reclassering Nederland (SRN).De Rekenkamer constateerde dat voor 1995 geen controleprotocol was opgesteld.
Het ministerie achtte dat niet opportuun, omdat de binnenkort af te ronden
Uitvoeringsregeling reclasseringsinstellingen tevens controlevoorschriften
voor de accountant zal bevatten. Voor de controle 1995 is een aanvullende
aanwijzing voor de accountant opgesteld. De Rekenkamer constateerde voorts
dat de afronding en de implementatie van de beschrijving van de administratieve
organisatie pas relatief laat in 1995 hebben plaatsgevonden. Mede daardoor
kon de controlerend accountant geen uitspraak doen over de betrouwbaarheid
van de produktiecijfers. De SRN heeft inmiddels maatregelen genomen om te
zorgen dat de produktiecijfers in 1996 wel betrouwbaar zijn.Het ministerie stelde vast dat de nieuwe regeling onduidelijk is over
de maatregelen die getroffen moeten worden als onzekerheid bestaat over de
betrouwbaarheid van de produktiecijfers. In de Uitvoeringsregeling reclasseringsinstellingen
zal worden opgenomen hoe in dat geval moet worden afgerekend.Op grond van het voorgaande concludeerde de Rekenkamer dat het M en O-beleid
over 1995 nog niet toereikend was. In principe leidt een dergelijke tekortkoming
tot onzekerheid over de rechtmatigheid van de verstrekte subsidies. Vanaf
1995 laat de Rekenkamer een dergelijke onzekerheid zien in het jaar van de
afrekening. In 1995 is een deel van de over het jaar 1993 verstrekte subsidies
afgerekend. Dit leidde tot onzekerheid over de rechtmatigheid van de afrekeningen
voor een bedrag van f 8,2 miljoen. Dit bedrag overschrijdt de tolerantiegrenzen
van de Rekenkamer overigens niet.De minister was met de Rekenkamer van oordeel dat de M en O- gevoeligheid
van subsidieregelingen een constant punt van aandacht dient te zijn.Zij schreef dat de Rekenkamer terecht opmerkte dat een aantal maatregelen
is getroffen ten einde de betrouwbaarheid van de produktiecijfers
te waarborgen en deelde mee dat voor 1996 een belangrijke vooruitgang wordt
voorzien. Overigens merkte de minister op dat de afgerekende subsidiegelden
berekking hadden op incidentele projectuitgaven.De Rekenkamer zal in 1996 bijzondere aandacht schenken aan de maatregelen
die zijn getroffen en zal zo nodig overwegen bezwaar te maken. 2.4 Bewakingskosten LuchthavensJustitie is verantwoordelijk voor de beveiliging van de Nederlandse luchthavens.
De Koninklijke Marechaussee (KNAR) van Defensie is belast met de uitvoering
van deze beveiligingstaak op de burgerluchthavens. Een groot deel van de taken
wordt door het Ministerie van Justitie echter uitbesteed aan externe beveiligingsdiensten.
De uitgaven hiervoor (artikel 02.11: Personeel en materieel overige diensten)
bedroegen in 1995 f 63,8 miljoen.Justitie schoot in 1995 tekort in de beheersing van deze uitgavenpost.
Er was sprake van tekortkomingen bij de controle op de aanwezigheid van het
externe personeel. De halfjaarlijkse aanvragen voor extern beveiligingspersoneel
waren onvoldoende gedocumenteerd en niet gebaseerd op een goede analyse van
plannings- en tijdbestedingsgegevens. Er was sprake van een niet verklaard
verschil tussen aangevraagde en gerealiseerde uren. Volgens de AD zou alleen
een geheel nieuw geautomatiseerd systeem van planning en tijdbesteding deze
problemen kunnen oplossen. Dit was medio 1996 nog niet gelukt omdat verschil
van mening bestond tussen Justitie en de KMAR over wie verantwoordelijk was
voor de controle op de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven. Pas voorjaar
1996 is nieuw overleg gestart om te komen tot een doelmatige en doeltreffende
opzet van de beheersing van de bewakingskosten burgerluchthavens. Een extern
onderzoeksbureau maakt een analyse van de bestaande situatie en ontwikkelt
voorstellen.Volgens de Rekenkamer zal er vóór 1997 geen bevredigende
oplossing voor de problematiek komen. Dit kan ook gevolgen hebben voor de
lopende procedure voor Europese aanbesteding van de extern uit te besteden
beveiligingswerkzaamheden. Aangezien de maximale resterende onzekerheid niet
exact was vast te stellen, heeft de Rekenkamer het totale bedrag van de uitgaven
als onzeker aangemerkt.De minister van Justitie benadrukte dat het periodieke overleg tussen
Justitie en KMAR over de gerezen knelpunten zich laat karakteriseren door
een wederzijds positieve houding. Haar staat voor ogen dat de genomen maatregelen
ter verbetering van de AO/IC en voor een exacte definiëring van de verantwoordelijkheden
parallel zullen lopen met het traject van de Europese aanbesteding. Zij deelde
niet de conclusie van de Rekenkamer dat de onzekerheid over de rechtmatigheid
alle uitgaven betreft: zij wees er op dat de AD de resterende onzekerheid
op circa f 9,6 miljoen schatte. 2.5 Huisvestingskosten Dienst Justitiële InrichtingenZowel in 1993 als in 1994 rapporteerde de Rekenkamer in het rapport bij
de financiële verantwoording van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer (VROM) dat ministeries in strijd met de regels huisvestingsuitgaven
verantwoorden ten laste van hun eigen begroting. Dergelijke uitgaven horen
echter thuis op de begroting van Rijkshuisvesting. In 1995 zijn huisvestingskosten van het agentschap Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) in strijd met de richtlijnen in de verantwoording van Justitie
opgenomen. Het betreft de volgende uitgaven:– f 10,1 miljoen inzake bouwkosten van de penitentiaire inrichting
Willem II te Tilburg. Al in 1993 en 1994 zijn uitgaven hiervoor op de Justitiebegroting
verantwoord, waarvoor (achteraf) door Financiën en VROM toestemming is
verleend;– f 1,3 miljoen inzake de verbouwing van een keuken en de aanschaf
van keukenapparatuur voor de penitentiaire inrichting de Grittenborgh te Hoogeveen;– f 1,4 miljoen inzake beveiligingssystemen en een verbouwing voor
de penitentiaire inrichting De Marwei te Leeuwarden.De Rekenkamer concludeerde dat de uitgaven van agentschap DJI voor f 12,8
miljoen onrechtmatig zijn.De minister deelde wat het project Tilburg betreft mee, omwille van een
bestendige gedragslijn, de kosten in 1995, evenals in 1993 en 1994, in afwijking
van de vigerende regelgeving bij het agentschap DJI, te hebben verantwoord.
De uitgaven inzake het beveiligingssysteem in De Marwei te Leeuwarden zijn
volgens de minister bij de DJI verantwoord omdat niet eenduidig was vast te
stellen onder wiens verantwoordelijkheid ze vallen.De minister van VROM heeft de Rekenkamer laten weten te zullen bewerkstelligen
dat voortaan een correcte verantwoording van huisvestingsuitgaven gerealiseerd
wordt (zie Rapport bij de financiële verantwoording VROM, paragraaf 2.8). 2.6 AgentschappenHet ministerie had in 1995 twee agenschappen, de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Het financieel beheer
bij de ind is in 1995 verbeterd met uitzondering van de ontvangsten inzake
leges toelating vreemdelingen en naturalisatieverzoeken. Deze werkzaamheden
zijn in 1995 gedecentraliseerd en de administratieve organisatie voldoet nog
niet aan de eisen. Hierdoor had de Rekenkamer onvoldoende zekerheid over de
volledigheid van een ontvangst van f 1,5 miljoen en een vordering van
f 0,6 miljoen. Ook zijn verplichtingen voor f 1,4 miljoen te weinig
verantwoord.Bij de DJI waren door onvoldoende werking van de administratieve organisatie
en interne controle correctiewerkzaamheden door de AD en de dienst zelf noodzakelijk.
De risico's in het financiële beheer hangen deels samen met de grootte
van organisatieonderdelen en het lokale management.Per 1 januari 1996 heeft het Centraal Justitieel Incasso Bureau de agentschapstatus
verkregen. Daarnaast bestaat het voornemen om per 1 januari 1997 het agentschap
Korps Landelijke Politiediensten in te stellen. Voor dit korps signaleerde
de AD in zijn samenvattend rapport nog een aantal knelpunten in het financieel
beheer. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Ministerie van Justitie (exclusief agentschappen) is samengesteld. Daarvan
is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrens wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Justitie (x
f 1 miljoen)  Verplichtingen1UitgavenOntvangstenTotaal6 871,75 755,61 220,7Geen belangrijke fouten/ onzekerheden6 871,75 372,31 220,6Belangrijke fouten/onzekerheden 383,30,1Onvolledigheden2 0,21,4    (224,6)1 Het bedrag aan verplichtingen bevat in totaal f 992,8
miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan
met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel
op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van volledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
De fouten en onzekerheden in de uitgaven en ontvangsten hadden betrekking
op drie uitgavenartikelen en drie ontvangstenartikelen. Deze zijn reeds behandeld
in hoofdstuk 2. Op de overige fouten en onzekerheden wordt hierna ingegaan.Bij het ontvangstenartikel 02.02 (diverse ontvangsten politie) constateerde
de Rekenkamer een onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten van
twee divisies. De totale ontvangsten van deze divisies bedroegen f 56,8
miljoen. Bij het ontvangstenartikel 06.02 (griffierechten) constateerde de
Rekenkamer dat naast het bedrag van f 164,6 miljoen aan onzekerheden
(zie paragraaf 2.3.1) als gevolg van tekortkomingen in het M en O-beleid,
het artikel voor f 0,1 miljoen onjuist was belast, voor f 1,2 miljoen
onvolledig was belast en dat daarnaast onzekerheid bestond over de volledigheid
van een bedrag van f 0,4 miljoen als gevolg van tekortkomingen in de
administratieve organisatie. Bij het ontvangstenartikel 06.03 (diverse ontvangsten)
constateerde de Rekenkamer naast de onzekerheid over de ontvangsten inzake
Plukze (zie paragraaf 2.2.6) nog een onvolledige weergave van f 0,2 miljoen. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Zij stelde vast dat verhoudingsgewijs veel kengetallen zijn
opgenomen. Daar waar in de begroting informatie over activiteiten, prestaties
en kengetallen is gegeven, bevat de toelichting overeenkomstige informatie.
De toelichting geeft geen concrete uiteenzettingen over het gerealiseerde
beleid. Wel worden verschillen tussen gerealiseerde en oorspronkelijk geraamde
bedragen verklaard. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1995, Justitie (bedragen x f 1
miljoen)  debetcreditTotaal15 341,415 341,4 Niet
beoordeeld111 443,96 073,2 Beoordeeld3 897,59 268,2Geen belangrijke fouten/onzekerheden3 897,59 268,2Onvolledigheden2 (23,2)1 Zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid.Buiten de reeds in paragraaf 2.2.6 toegelichte onzekerheid over de deugdelijke
weergave van f 23,2 miljoen aan ontvangsten buiten begrotingsverband
voldoet de saldibalans aan de daaraan te stellen eisen.De toelichting bij de saldibalans voldoet eveneens aan de eisen, behalve
op het punt dat er geen inzicht wordt gegeven in het verloop van de vorderingen. 3.4 Financiële verantwoording agentschappen 3.4.1 Immigratie- en NaturalisatiedienstDe Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is een agentschap met het
verplichtingen-/kasstelsel. Over 1995 bedroegen de totalen van het agentschap
voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk f 300,6
miljoen, f 296,1 miljoen en f 18,7 miljoen. De rekening bevat geen
belangrijke fouten en/of onzekerheden.Overzicht 3 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 3 Saldibalans 1995, Agentschap IND (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcreditTotaal562,1562,1 Niet beoordeeld1541,8557,4Beoordeeld20,34,7 Geen belangrijke fouten/onzekerheden20,34,7Onvolledigheden2(0,6)1,41 Zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid.In de bijlage is een specificatie opgenomen van de fouten en onzekerheden.
De fouten en onzekerheden zijn behandeld in paragraaf 2.6.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van het ontbreken van een toelichting op de ouderdom, de oorzaken van de ouderdom,
het verloop en de invorderbaarheid van de vorderingen. 3.4.2 Dienst Justitiële InrichtingenDe Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is een agentschap met het
verplichtingen-/kasstelsel. Over 1995 bedroegen de totalen van het agentschap
voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk f 1 606,4
miljoen, f 1 387,1 miljoen en f 172,2 miljoen. De totalen van
de saldibalans bedroegen f 1 943,6 miljoen.Overzicht 4 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
agentschap DJI is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrens wel
overschrijden. Overzicht 4 Bedragen van de rekening 1995, Agentschap
DJI (x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal1 606,41 387,1172,2 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden1 606,41 370,8172,2Belangrijke fouten/ onzekerheden 16,3 Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Buiten de reeds in paragraaf 2.5 toegelichte onrechtmatige uitgaven ter grootte
van f 12,8 miljoen, constateerde de Rekenkamer nog onrechtmatige uitgaven
voor een bedrag van f 0,6 miljoen en onzekerheden over de rechtmatigheid
van f 2,9 miljoen aan uitgaven.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen, met uitzondering
van het ontbreken van inzicht in de oorzaken van de ouderdom van de voorschotten
en de invorderbaarheid van de vorderingen. 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 0,2 miljoen aan uitgaven dat op een verkeerd
artikel is geboekt;– een bedrag van f 0,2 miljoen dat te weinig aan ontvangsten
is geboekt;– een bedrag van f 23,2 miljoen aan ontvangsten in de saldibalans
waarvan de volledigheid onzeker was;– de toelichting bij de saldibalans met betrekking tot het verloop
van de vorderingen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van: – een bedrag van f 3,2 miljoen aan onrechtmatige uitgaven;– een bedrag van f 0,1 miljoen aan onrechtmatige ontvangsten;– een bedrag van f 1,2 miljoen aan onvolledige ontvangsten;– een bedrag van f 380,1 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen en– een bedrag van f 224,6 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoording van het agentschap ind voldoet aan eerstgenoemde
eis, met uitzondering van:– een bedrag van f 0,6 miljoen aan extra-comptabele vorderingen
in de saldibalans waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid
kon verkrijgen;– een bedrag van f 1,4 miljoen aan te weinig geboekte verplichtingen
in de saldibalans;– de toelichting bij de saldibalans met betrekking tot de ouderdom,
de oorzaken van de ouderdom, het verloop en de invorderbaarheid van de vorderingen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording van het agentschap ook.De financiële verantwoording van het agentschap DJI voldoet aan eerstgenoemde
eis, met uitzondering van de toelichting bij de saldibalans met betrekking
tot de oorzaken van de ouderdom van de voorschotten en de invorderbaarheid
van de vorderingen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording van het agentschap dji ook,
met uitzondering van:– een bedrag van f 13,4 miljoen aan onrechtmatige uitgaven;– een bedrag van f 2,9 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf02.11Personeel en materieel overige diensten73,363,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.406.01Personeel en materieel rechtspraak939,83,2Onrechtmatig,
onjuist2.1.2    0,2Ondeugdelijke weergave,
artikel te weinig belast2.1.2    10,9Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.1.206.03Gefinancierde rechtsbijstand407,2305,4Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in het M en O-beleid2.3.1 Totaal
fouten/onzekerheden 383,3  Totaal onvolledigheden 0,2  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995
(bedragen x f 1 miljoen) Artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf02.02Diverse ontvangsten politie148,0(56,8)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.106.02Griffierechten164,60,1Onrechtmatig, onjuist3.1   1,2Onrechtmatig, onvolledig3.1    (0,4)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1   (164,6)Onzekerheid over de volledigheid, tekortkomingen
in het M en O-beleid2.3.1 06.03Diverse ontvangsten24,00,2Ondeugdelijke
weergave, onvolledig3.1    (3,2)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.6Totaal fouten/onzekerheden 0,1  Totaal
onvolledigheden1 1,4      (224,6)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995,
Justitie (bedragen x f 1 miljoen) Postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  6Ontvangsten
buiten begrotingsverband157,2 (23,2)Onzekerheid over
volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.6Totaal onvolledigheden1  (23,2)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995
van het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst (bedragen x f 1
miljoen) Postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  8Extra-comptabele
vorderingen3,7(0,6) Onzekerheid
over volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.611Openstaande verplichtingen4,6 1,4Ondeugdelijke
weergave, onvolledig2.6 Totaal onvolledigheden1 (0,6)1,4  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
van het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen (bedragen x f 1
miljoen) Postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf02Dienst Justitiële Inrichtingen1 387,112,8 Onrechtmatig2.5   0,6 Onrechtmatig3.4.2    2,9 Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.4.2Totaal fouten/onzekerheden16,3   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting75   1Inleiding76   2Financieel beheer762.1Accountantscontrole76 2.2Dienst Uitvoering
Ontslaguitkeringsregelingen76 2.3Definitief vaststellen
bijdragen politie80 2.4Regelgeving Wateroverlast822.5Reservering sociale vernieuwing83 2.6Arbeidsvoorwaarden
bewakings- en beveiligingspersoneel bij de rijksoverheid83    3Financiële
verantwoording833.1Rekening83 3.2Toelichting
bij de rekening 84 3.3Saldibalans met toelichting843.4Financiële verantwoording agentschap IVOP 85 3.5Oordeel
over de financiële verantwoording85  Bijlage 87SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
In 100% van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De verwachtingen van de minister voor het wegwerken van de achterstanden
in de controle op verrekening van neveninkomsten door de Dienst Uitvoering
Ontslaguitkeringsregelingen (DUO) zijn in 1995 niet uitgekomen. Bovendien
was op een aantal punten in negatieve zin afgeweken van het vastgestelde controlebeleid.
Ook bij de incasso van vorderingen was sprake van aanzienlijke achterstanden
die in belangrijke mate waren ontstaan door invoerfouten. Men bleek niet altijd
in staat om tijdig en inhoudelijk op bezwaarschriften te reageren. Rond het
vorderingen- en debiteurenbeheer bestond in 1995 een fors aantal problemen
waardoor binnen de organisatie geen sprake meer was van een eenduidig invorderingsbeleid.
Hoewel het geautomatiseerd systeem van de DUO wellicht al in 1998 wordt vervangen,
is investering in de aanpassing van de programmatuur onvermijdelijk, omdat
de tekortkomingen van het systeem te negatieve gevolgen hebben voor uitkeringsgerechtigden
en medewerkers. De minister en de Stichting Uitvoeringsinstelling Sociale
Zekerheid voor Overheid en onderwijs (USZO) waarvan de DUO sinds 1 januari
1996 deel uitmaakt, gaven aan zich in grote lijnen te kunnen vinden in de
conclusies van de Rekenkamer. De minister deelde mee nog over voldoende mogelijkheden
te beschikken om invloed uit te oefenen op het financieel beheer van de voormalige
DUO. Uit de reactie van de USZO bleek dat zij de aanpak van de problemen serieus
neemt.Het ministerie was beter dan vorig jaar voorbereid op de vaststelling
van de nieuwe bijdragen aan de politieregio's. De afrekening van de bijdrage
1993 en 1994 heeft in belangrijke mate nog in 1995 plaatsgevonden. De directie
Politie zegde toe de gehanteerde werkinstructies in het vervolg geheel, vóór
vaststelling van de bijdrage op zichtbare en daardoor controleerbare wijze
uit te uitvoeren. Bij de vaststelling van de bijdrage 1994 was dit soms niet
gebeurd. Wel constateerde de Rekenkamer tekortkomingen in de voorschottenadministratie,
waardoor het saldo van voorschotten op de saldibalans niet juist is en verder
geen redelijke zekerheid bestaat over de juistheid van diverse afboekingen.
Aan de kwaliteit van de financiële verantwoordingen van de politieregio's
kon nog het een en ander worden verbeterd, vooral bij de verantwoording van
de zogenoemde bijzondere bijdragen. Eind 1995 was een fors bedrag aan oude
voorschotten voor bijzondere bijdragen nog niet door de regios als besteding
verantwoord hoewel een deel daarvan al wel was uitgegeven. De Rekenkamer vindt
dat deze voorschotten op korte termijn moeten worden afgerekend en beval aan
de verstrekking van nieuwe voorschotten desnoods op te schorten. Verder meent
zij dat de regio's de uitgaven voor de zogenoemde gerichte toedelingen separaat
moeten verantwoorden, zodat achteraf kan worden getoetst of de extra bijdragen
aan de beoogde doelen zijn besteed. Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek
heeft de minister inmiddels de post voorschotten op de saldibalans voor f 806
miljoen gecorrigeerd.De inhoudelijke en procedurele verschillen die volgen uit de complexe
regelingen voor schadevergoeding van wateroverlast komen de uitvoerbaarheid
en controleerbaarheid niet ten goede. Daarom beveelt de Rekenkamer vereenvoudiging
en standaardisatie van regelingen aan. De verantwoording van derden (zoals stichtingen) over hun bestedingen
voor sociale vernieuwing werd door een aantal gemeenten onvoldoende beoordeeld
en gecontroleerd.De Rekenkamer constateerde tot slot grote verschillen tussen diverse onderzochte
onderdelen van de rijksoverheid (zoals de politie en departementale beveiligingsdiensten)
in de vergoedingsregelingen voor bezwarende werkomstandigheden en in de hoogte
van die vergoedingen. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Binnenlandse Zaken (Hoofdstuk VII van de Rijksbegroting). De
Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister van Binnenlandse
Zaken gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd
aan een aantal onderzoeken op het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995 alsmede van het agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP),
dat per 1 januari 1995 is ingesteld. Uit het onderzoek financieel beheer kunnen
tekortkomingen blijken die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Indien dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel
van hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording
meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 van het departement en van het
agentschap IVOP gegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen. 2.2 Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen 2.2.1 InleidingDe Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen (DUO) van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken was tot 1996 belast met de toekenning en betaling van
pensioenen, wachtgelden en uitkeringen aan voormalig overheidspersoneel. Daarna
is de DUO, samen met enkele andere uitkeringsinstanties, opgegaan in de nieuwe
Stichting Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en onderwijs
(USZO). De Rekenkamer heeft de minister op 4 december 1995 erop gewezen dat de
knelpunten in het financieel beheer die zij bij de fusiepartners in 1994 signaleerde,
nog niet waren opgelost. Afschriften van deze correspondentie zijn aan de
Eerste en Tweede Kamer gezonden en bij de besluitvorming over het wetsvoorstel
betrokken (Zie punt 4.1 van het Algemeen Gedeelte). Het financieel belang
van de met het DUO-uitkeringen administratie systeem (DUAS) in 1995 betaalbaargestelde
uitkeringen bedroeg f 936 miljoen. De AD constateerde onjuistheden en
onzekerheden voor een bedrag van circa f 42 miljoen. Dit bedrag heeft
slechts voor een gering deel betrekking op de rekening van Binnenlandse Zaken,
omdat de door DUO betaalde uitkeringen worden doorberekend aan een groot aantal
opdrachtgevende instanties waaronder de departementen. De Rekenkamer heeft
eind 1995/begin 1996 een vervolgonderzoek ingesteld. Daarbij heeft zij een
aantal dossiers van uitkeringsgerechtigden nader onderzocht. 2.2.2 Controle op verrekening van neveninkomstenDe DUO voerde een beleid dat erop was gericht controle uit te oefenen
op het bestaan en de omvang van nieuwe inkomsten tijdens het recht op uitkering
om zo uitkeringsfraude te voorkomen en te bestrijden. De Rekenkamer rapporteerde
al jaren dat er achterstand bestond in de uitvoering van dit beleid. Naar
aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 heeft de Rekenkamer overeenkomstig
artikel 55 van de Comptabiliteitswet bezwaar gemaakt. In verband hiermee bood
de minister de Tweede Kamer in oktober 1994 een tijdschema aan om de achterstanden
in te lopen. Ten opzichte van dit tijdschema ontstond echter weer vertraging
(zie rapporten bij de financiële verantwoording 1994). De minister gaf
toen aan maatregelen te hebben genomen om het tijdschema toch nog te kunnen
halen. Eind augustus 1995 deelde hij de Tweede Kamer mee dat hij verwachtte
dat:– eind 1995 de achterstand met betrekking tot de uitkeringsjaren
1991 en 1992 geheel zou zijn weggewerkt;– eind 1995 de achterstand voor de uitkeringsjaren 1993 en 1994
voor het grootste deel zou zijn weggewerkt;– de resterende achterstanden vóór medio 1996 konden
zijn weggewerkt.De Rekenkamer constateerde in het vervolgonderzoek dat ook deze verwachtingen
niet waren uitgekomen. De belastingcontrole op neveninkomsten over 1991 en
1992 was pas in april 1996 afgerond. Van de wachtgelden 1993 moest eind 1995
nog 53% en van de uitkeringen nog 21 % worden gecontroleerd. De controle
over 1994 was nog maar pas begonnen.Ondanks de vertraging ging men er vanuit dat de achterstanden volgens
planning zouden worden weggewerkt, vooral omdat de USZO een belangrijk deel
van de controle inmiddels met behulp van het Neveninkomsten Controlesysteem
(NICOS) kon uitvoeren, waardoor de gegevens van de Belastingdienst op eenvoudige
wijze konden worden vergeleken met die van het DUAS. Controle op uitkeringsgerechtigden
met neveninkomsten uit eigen bedrijf kon echter niet met het NICOS worden
uitgevoerd.Verder constateerde de AD dat de DUO in negatieve zin van het vastgestelde
controlebeleid was afgeweken bij de toezending, archivering en onderbouwing
van informatieformulieren, jaarverklaringen en jaarafrekeningen. Een belangrijke
groep uitkeringsgerechtigden was daardoor in 1995 niet verzocht om een jaaropgave
van de neveninkomsten. De Rekenkamer plaatste verder kanttekeningen bij de
kwaliteit en beschikbaarheid van met name de oude dossiers. Het raadplegen hiervan kostte veel tijd en het risico bestond dat voor verrekening
relevante stukken over het hoofd werden gezien. In één geval
leidde dit er zelfs toe dat twee afdelingen van de DUO met elkaar strijdige
besluiten aan een cliënt schriftelijk hadden medegedeeld. Verder wees
de Rekenkamer op de handmatige aanpassingen van de tolerantie-marges die in
1995, zonder overleg met de AD, hadden plaatsgevonden om zo het aantal te
controleren dossiers te beperken. Ook plaatste zij kanttekeningen bij het
besluit om de controle op uitkeringen 1993 geheel te staken en uitkeringen
1994 slechts beperkt te controleren, terwijl het foutpercentage dat uit de
steekproef naar voren kwam onaanvaardbaar werd geacht. Tot slot gaf zij aan
dat terugvordering van te verrekenen neveninkomsten, gelet op de achterstanden,
als gevolg van verjaring niet altijd meer mogelijk zou zijn. 2.2.3 Achterstanden in vorderingenbeheer en incassoEind 1995 schreef de Rekenkamer de minister van Binnenlandse Zaken dat
er onzekerheid bestond over de volledigheid en de waarde van de aan de USZO
over te dragen vorderingen als gevolg van forse achterstanden bij de incasso
van vorderingen op de uitkeringsgerechtigden. Medio maart 1996 bestond er
overigens nog geen volledige duidelijkheid over de vraag wie de vorderingen
moest afwikkelen nu de DUO op 1 januari 1996 was opgegaan in de USZO en wat
er met de te ontvangen bedragen zou gebeuren. Volgens het Directoraat Generaal
Management en Personeelsbeleid (DGMP) waren er principe-afspraken met de USZO
gemaakt. Het saldo aan debiteuren van de DUO in de administratie van de directie
Financieel Economische Zaken (FEZ) zou worden overgedragen aan de USZO. Die
zou voor de verdere afwikkeling van de vorderingen zorgen. De ontvangsten
zouden terugvloeien naar de verschillende opdrachtgevers, waaronder de departementen.
Het risico voor oninbaarheid van oude vorderingen kwam daarmee voor rekening
van de opdrachtgevers. Gezien deze afspraken achtte de Rekenkamer het van
groot belang dat het ministerie waarborgde dat de USZO aantoonbaar een aktief
vorderingenbeleid zou voeren.Eind 1995 stond nog circa f 8 miljoen aan extra-comptabele vorderingen
van de DUO in de departementale administratie open (4000 vorderingen). Van
meer dan 43 000 automatisch door het DUAS gegenereerde vorderingen (circa
f 18 miljoen) moest worden nagegaan of ze in rechte afdwingbaar waren.
Een deel van deze nog te beoordelen vorderingen was ontstaan in 1993. Deze
achterstand in de incasso is voor een belangrijk deel ontstaan doordat de
uitvoerende produktbureaus veelvuldig invoerfouten maakten. Medewerkers van
de DUO moesten daarom grote aantallen vorderingen per maand afzonderlijk op
hun realiteitsgehalte beoordelen.De achterstand bemoeilijkte de incasso, temeer daar de DUO niet steeds
in staat bleek tijdig en inhoudelijk op bezwaarschriften van cliënten
te reageren.Naast deze knelpunten onderkende de DUO nog een fors aantal problemen
rondom het vorderingen- en debiteurenbeheer. Hierdoor bestond binnen de organisatie
geen eenduidig invorderingsbeleid.Begin 1996 was op initiatief van het (nieuwe) management van de USZO een
project van start gegaan waarin de problemen integraal werden aangepakt. Met
het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd overleg gevoerd over verstrekkende
maatregelen om de aanwas en de voorraad van vorderingen op beheerste wijze
te verminderen. De USZO gaf aan hiertoe al een aantal organisatorische maatregelen
te hebben genomen. 2.2.4 Verwerkingsomgeving van het DUASIn 1994 constateerde de Rekenkamer dat er in en om de uitkeringenadministratie
van de DUO sprake was van een onordelijk en deels oncontroleerbaar financieel
beheer. In verband met de totstandkoming van de USZO vond zij dat het DUAS
per 1 januari 1996 goed moest functioneren. De minister gaf aan dat het DUAS
slechts tot 1 januari 1998 in stand werd gehouden. Nieuwe investeringen in
de aanpassing van de programmatuur lagen daarom niet in de rede.Door de aanpassingen in de regelgeving en door de negatieve gevolgen die
uitkeringsgerechtigden en medewerkers van de tekortkomingen van het systeem
ondervonden, was echter in 1995 een groot aantal wijzigingen in de programmatuur
doorgevoerd. Het DUAS ondersteunde met name de verificatiefunctie onvoldoende.
Opvallend hierbij was dat het systeem dat eind 1993 in gebruik was genomen
begin 1996 niet eens beschikte over de mogelijkheid om voorlopige opgaven
van neveninkomsten te onderscheiden van definitieve. Hierdoor vond onvoldoende
bewaking plaats van de juiste verrekening van neveninkomsten bij de maandelijkse
betalingen aan 3000 uitkeringsgerechtigden. Investering in verdere aanpassing
kon volgens de Rekenkamer niet worden vermeden.In 1995 concludeerde de EDP-auditpool van Financiën dat de taak-
en functie-inhoud van de afdeling Infrastructuurbeheer weliswaar was verbeterd
maar nog onvoldoende was ingevuld. Ook stelde zij vast dat de integriteit
en exclusiviteit van de gegevens onvoldoende gewaarborgd waren door het ontbreken
van toereikende interne controles op het gegevensverwerkingsproces, het bestandsbeheer
en het programmabeheer. Dit werd toegeschreven aan een kwantitatieve en kwalitatieve
onderbezetting van de afdeling Interne Controle.De AD gaf aan dat de gebreken gevolgen hebben voor alle systemen die in
de onderzochte verwerkingsomgeving functioneren. Ook de integriteit van de
gegevens in het NICOS zou dus niet voldoende gewaarborgd kunnen zijn. Mede
omdat de afdeling Interne Controle onvoldoende aan haar reguliere taken toekwam,
stelde het hoofd eind 1995 voor om het takenpakket aan te passen. Gelet op
de ernst van de opmerkingen van de EDP-auditpool en de verstrekkende gevolgen
die de AD daaraan verbond, was het van belang dat dit op korte termijn gebeurde
en dat de afspraken binnen de USZO zo spoedig mogelijk werden bekrachtigd. 2.2.5 ConclusieIn december 1995 schreef de Rekenkamer aan de minister dat reeds sprake
had moeten zijn van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Omdat
dit per 1 januari 1996 niet haalbaar leek mocht worden verwacht dat er toereikende
plannen van aanpak zouden zijn waarin was aangegeven hoe en volgens welk tijdpad
de huidige knelpunten moesten worden opgelost. Medio maart 1996 waren dergelijke
plannen nog niet beschikbaar.Het wegwerken van de achterstanden in 1994 en 1995 verliep niet volgens
de aangepaste planning en bovendien was bij de uitvoering op een aantal punten
in negatieve zin afgeweken van het vastgestelde controlebeleid. De Rekenkamer
achtte dit teleurstellend. Ondanks de onbevredigende situatie besloot zij
niet wederom bezwaar tegen het financieel beheer te maken omdat per januari
1996 het financieel beheer rond deze ontslaguitkeringen tot de verantwoordelijkheid
van de USZO behoort. Ook bij de incasso van vorderingen was sprake van aanzienlijke
achterstanden. Volgens de Rekenkamer was de situatie hier zorgelijk. Zij drong er dan ook op aan dat op zeer korte termijn adequate maatregelen
werden getroffen om de problemen op te heffen. Dit klemt temeer daar een aantal
van de knelpunten verstrekkende gevolgen kan hebben voor de uitkeringsgerechtigden.Andere knelpunten waren de onduidelijke taaken functie-inhoud van de afdeling
Interne Controle en de ontoereikende programmatuur van het DUAS. Het in bedrijf
houden van dit geautomatiseerde systeem zou noodzakelijkerwijs met investeringen
in programmatuur gepaard gaan. 2.2.6 Antwoord minister en nawoord RekenkamerDe minister gaf aan dat de verantwoordelijkheid voor het financieel beheer
sinds 1 januari 1996 weliswaar bij de USZO lag, maar dat hij nog steeds over
voldoende mogelijkheden beschikte om invloed uit te oefenen op de kwaliteit
van het financieel beheer rond ontslaguitkeringen. Deze mogelijkheden vloeien
voort uit de (deels tijdelijke) functies van het ministerie als moederorganisatie
en als opdrachtgever voor de operatie Overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen
en voor de uitvoering van de diverse uitkeringsregelingen. Hij gaf aan dat
het niet zijn bedoeling was om per 1 januari 1996 van zijn betrokkenheid en
verantwoordelijkheid bij de USZO af te zien. In dit verband wees hij erop
dat hij nog onlangs schriftelijk was ingegaan op diverse toekomstgerichte
maatregelen en dat hij voorts een extra investering aan de USZO had toegezegd
voor het wegwerken van de huidige achterstanden. De minister liet verder weten
dat de bedragen van de intra- en extracomptabele vorderingen die ultimo 1995
openstonden in de departementale administratie de reguliere overloop betroffen.De minister had het rapport van de Rekenkamer voor commentaar voorgelegd
aan de USZO. Hij kon zich in grote lijnen vinden in haar reactie. De USZO
was het op hoofdlijnen eens met de conclusies van de Rekenkamer.Zij liet verder weten dat zij de vorderingenproblematiek als speerpunt
had gedefinieerd. Over de investeringen in het DUAS merkte de USZO op dat
doorlopend zal worden bezien welke investeringen noodzakelijk zijn en hoe
een goede uitvoering van de processen kan worden bereikt. Ten aanzien van
de herziening van het takenpakket van de afdeling Interne Controle liet de
USZO weten dat de desbetreffende taken inmiddels zijn overgedragen aan de
Gemeenschappelijke Accountantsdienst en aan diverse afdelingen binnen de USZO.
De afdeling Interne Controle is nu opgesplitst in onderdelen.De Rekenkamer stelt vast dat de situatie rond het financieel beheer nog
steeds zorgelijk is. In het Algemeen gedeelte van deze bundel wordt verder
ingegaan op de stand van zaken rond het financieel beheer bij USZO. 2.3 Definitief vaststellen bijdragen politieIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1994 constateerde
de Rekenkamer enkele knelpunten bij het definitief vaststellen van bijdragen
aan de politie. In 1995 onderzocht zij of de directie Politie deze knelpunten
had opgelost, aanbevelingen had opgevolgd en toezeggingen was nagekomen. Ook
is aandacht besteed aan de voorschottenadministratie.Het ministerie was beter dan vorig jaar voorbereid op de vaststelling
van de nieuwe bijdrage aan de politieregio's. De onderzochte dossiers maakten
een ordelijke en verzorgde indruk; voor 1995 was een controleprotocol opgesteld
en men beschikte over toereikende werkinstructies die jaarlijks worden bijgesteld.
De directie Politie zegde toe deze werkinstructies voortaan geheel,
vóór vaststelling van de rijksbijdrage op zichtbare wijze te
zullen uitvoeren. Bij de vaststelling van de bijdragen 1994 was dit op belangrijke
punten niet gebeurd.De Rekenkamer constateerde tekortkomingen in de voorschottenadministratie
van de directie. Als gevolg hiervan kon geen volledig beeld worden verkregen
van de in 1995 afgerekende voorschotten. De directie FEZ zegde toe de noodzakelijke
aansluitingen in 1996 wel aan de hand van de voorschottenadministratie te
kunnen maken. Verder kon de Rekenkamer geen redelijke zekerheid verkrijgen
over de juistheid van f 205 miljoen aan afboekingen van oude voorschotten.
Een deel hiervan was namelijk op onvoldoende bewijsmateriaal afgeboekt. De
noodzakelijke bewijsstukken waren nooit van de gemeenten ontvangen of binnen
het departement zoekgeraakt. Voorts was ruim f 29 miljoen aan betalingen
ten onrechte niet als voorschot verantwoord en ruim f 800 miljoen aan
afgerekende voorschotten ten onrechte niet afgeboekt, waardoor het bedrag
in de saldibalans te hoog was. De directie FEZ gaf aan dat een en ander verband
hield met de mogelijkheden van het geautomatiseerde systeem dat daarom inmiddels
was aangepast.De bijdrage 1993 is voor 24 regio's en de bijdrage 1994 voor 19 van de
25 regio's in 1995 vastgesteld. De bijdragen aan de overige regio's konden,
door tekortkomingen in hun verantwoordingen, niet in dat jaar worden vastgesteld.
In drie gevallen had de directie Politie de rijksbijdrage op een onjuist bedrag
vastgesteld en door een tekortkoming in de vaststellingsbrieven was circa
f 7 miljoen aan reorganisatiebijdragen niet vastgesteld.Aan de kwaliteit van de financiële verantwoording door de regio's
kon ook volgens de directie Politie het een en ander worden verbeterd. Ongeveer
de helft van de regio's had de jaarrekening niet bijtijds ingediend en slechts
één regio had bij de aanbieding van de verantwoordingsdocumenten
direct aan de vereisten voldaan. De helft van de eenmaal ingediende jaarrekeningen
bevatte geen accountantsverslag. Zes van deze jaarrekeningen waren voorzien
van een accountantsverklaring waarin de verwijzing naar het controleprotocol
ontbrak. De directie Politie heeft acties ondernomen om deze tekortkomingen
in de verantwoordingen zoveel mogelijk te doen herstellen. In een evaluatienota
gaf zij aan dat met name de verantwoording van bijzondere bijdragen nog verbetering
behoefde.Een fors bedrag aan oude voorschotten was niet door de regio's als besteding
verantwoord hoewel een deel van dit bedrag al wel was besteed. Deze voorschotten
hadden voornamelijk betrekking op huisvestingskosten. Omdat de regio's deze
bestedingen niet als zodanig in hun verantwoording opnamen, kon de directie
de bijdragen niet vaststellen. Eind 1995 moest in verband hiermee nog circa
f 138 miljoen aan voorschotten 1990–1994 worden afgerekend. Dit
moest volgens de Rekenkamer op korte termijn gebeuren. Zij beval daarom aan
dat de minister in voorkomende gevallen desnoods gebruik maakt van zijn bevoegdheid
om de verstrekking van voorschotten op te schorten.De AD constateerde dat door een omissie in de regelgeving van het departement
bij de regio's geen duidelijkheid bestond over de vraag of zij de zogenoemde
gerichte toedelingen als bijzondere of als algemene bijdrage moesten verantwoorden.
Gerichte toedelingen zijn verhogingen van bijdragen. Een dergelijke verhoging
kwam bijvoorbeeld tot stand met een door de Tweede Kamer aangenomen amendement
op grond waarvan f 40 miljoen beschikbaar kwam voor de uitbreiding van
het aantal agenten («meer blauw op straat»). Het ging jaarlijks
om f 150 tot f 200 miljoen. Door die onduidelijkheid
verantwoordde een deel van de regio”s de uitgaven van deze toedelingen
wel separaat, en een deel niet. Deze uitgaven moeten volgens de Rekenkamer
wel separaat worden verantwoord zodat achteraf kan worden getoetst of het
extra bedrag aan het beoogde doel is besteed.Ten aanzien van de afboekingen ad f 205 miljoen waarover de Rekenkamer
geen redelijke zekerheid heeft kunnen verkrijgen, achtte de minister het voldoende
aannemelijk dat deze oude voorschotten waren besteed aan het beoogde doel.
Een specificatie was in een laat stadium alsnog ondershands overgelegd. Hij
merkte op dat de reorganisatie van de politie er mede debet aan was dat het
financieel beheer op dat punt wellicht niet voldoende aandacht heeft gekregen.
Over het niet tijdig verwerken van de afgerekende voorschotten in de voorschottenadministratie
deelde de minister mee dat de saldibalans 1995 op dat punt alsnog was aangepast
met een bedrag van f 806 miljoen en nader toegelicht.De minister had er bij de regio's op aangedrongen de verantwoordingsdocumenten
in verband met huisvestingskosten in te zenden. De regio's hebben volgens
hem inmiddels actie ondernomen. De minister deelde de conclusie dat de verantwoording
van de regio's moet verbeteren en zegde toe dat hij daarop zal blijven aandringen.
Hij merkte verder op dat de regelgeving geen grondslag biedt voor de Rekenkamereis
dat de regio's gerichte toedelingen die via de algemene bijdrage ter beschikking
worden gesteld separaat moeten verantwoorden. De minister zal de mening van
de Rekenkamer op dit punt betrekken bij de nadere evaluatie van de Politiewet
1993, die nog dit jaar is voorzien.Tot slot gaf de minister aan dat hij nog geen gebruik heeft gemaakt van
de bevoegdheid om voorschotten op te schorten omdat de regio's nog moeten
toegroeien naar de eisen van wet- en regelgeving. In een recente circulaire
is de mogelijkheid tot opschorting echter expliciet opengehouden.De Rekenkamer heeft de door de minister aangekondigde correctie van f 806
miljoen in de saldibalans in haar oordeel verwerkt. Zij merkt verder op dat
de door de minister genoemde specificaties op een dusdanig tijdstip zijn overgelegd
dat een grondig onderzoek niet meer mogelijk was. Wel stelde zij vast dat
de specificaties (de f 205 miljoen waarover de Rekenkamer geen redelijke
zekerheid heeft kunnen verkrijgen) niet geheel aansloten op de in de toelichtingen
bij de saldibalansen opgenomen bedragen waardoor zij aan de Rekenkamer uiteindelijk
toch geen redelijke zekerheid konden verschaffen. 2.4 Regelgeving WateroverlastVoor de afwikkeling van de schade van wateroverlast in 1993 en 1995 is
in 1995 circa f 137 miljoen aan uitgaven verantwoord. De uitgaven zijn
voor f 35 miljoen verantwoord op artikel 02.04 (diverse bijdragen aan
provincies en gemeenten), voor circa f 92 miljoen op artikel 05.21 (openbare
veiligheid) en voor circa f 10 miljoen op artikel 05.23 (bijdragen regionale
politie). Bij de afwikkeling van de schade heeft het ministerie een tiental
verschillende bijdrage- en uitkeringsregelingen toegepast. Met de regelingen
worden onder meer middelen aan gedupeerden uitbetaald als gedeeltelijke vergoeding
van geleden schade, bereddings- en administratiekosten. De bijdrage- en uitkeringsregelingen
kennen elk hun eigen verantwoordings- en controle-regime. De AD merkte op
dat het grote aantal inhoudelijke en procedurele verschillen dat uit de complexe
regelingen voortvloeit, de uitvoerbaarheid en controleerbaarheid niet ten
goede komt. De Rekenkamer acht, evenals de AD, vereenvoudiging en standaardisering
van dergelijke regelingen gewenst. 2.5 Reservering sociale vernieuwingSinds 1994 geschieden de betalingen op grond van de Tijdelijke Wet Stimulering
Sociale Vernieuwing centraal door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dit
departement betaalde daartoe in 1994 f 675 miljoen en in 1995 f 830
miljoen aan de gemeenten. De afrekening van de voorschotten 1993 (f 554
miljoen) heeft in 1995 plaatsgevonden en is door de AD gecontroleerd. Daarbij
bleek dat een aantal gemeenten niet voldoende adequaat de verantwoording door
derden (bijvoorbeeld stichtingen) beoordeelde en controleerde. Sommige stichtingen
hadden in de convenantsperiode (1991–1993) een aanzienlijk vermogen
opgebouwd. Soms werd dit veroorzaakt doordat de gemeenten onvoordelige contracten
met deze stichtingen hadden afgesloten.Restitutie door de stichtingen leidt vervolgens tot een hoger spaarsaldo
bij de gemeenten. De Rekenkamer wijst er op dat indien het spaarsaldo van
de gemeenten hoger wordt dan het wettelijk toegestane zij het meerdere bij
de overheveling naar het Gemeentefonds aan het Rijk moeten terugbetalen. 2.6 Arbeidsvoorwaarden bewakings- en beveiligingspersoneel
bij de rijksoverheidDe Rekenkamer verrichtte een vergelijkend onderzoek naar regelingen voor
inconveniënten (vergoedingen voor bezwarende omstandigheden in de werksituatie)
bij de rijksoverheid met als peildatum 1 januari 1995. Zij vergeleek bij de
functiegroep bewakings- en beveiligingspersoneel bij de rijksoverheid de vergoedingen
voor onregelmatige dienst, voor verschuiving in het dienstrooster, voor overwerk,
en voor bereikbaarheids- en beschikbaarheidsdienst.De Rekenkamer concludeerde dat de inhoud van de regelingen en de hoogte
van de vergoedingen uiteenlopen, wat tot aanzienlijke verschillen kan leiden.
De vergoedingen zijn het hoogst bij de departementale bewakingsdiensten (sector
Rijk) gevolgd door de divisie Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging van
het Korps Landelijke Politie-diensten en de Politie (sector Politie). De marktsector
blijft achter bij de sectoren Rijk en Politie wat betreft de vergoeding voor
onregelmatige dienst. Het laagst zijn de vergoedingen bij de Koninklijke Marechaussee
(sector Defensie). Bij de berekening van de vergoedingen bij de Koninklijke
Marechaussee is overigens de vaste vergoeding voor extra beslaglegging niet
meegenomen.De Rekenkamer heeft de correspondentie met de ministers van Binnenlandse
Zaken en Defensie afgerond.Omdat vanaf 1993 het arbeidsvoorwaardenoverleg sectoraal wordt gevoerd,
acht de Rekenkamer het wenselijk dat bij de sectorwerkgevers inzicht blijft
bestaan in de ontwikkelingen binnen de sectoren en tussen de sectoren onderling
en in de feitelijke uitwerking van inhoudelijke verschillen in regelingen. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan is afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden
die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Binnenlandse
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangsten Totaal7 310,76 939,8625,9Geen belangrijke fouten/ onzekerheden7 310,76 935,7625,9Fouten/ onzekerheden04,101 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 76,7 miljoen respectievelijk f 6,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een deel van de fouten en onzekerheden is het gevolg van tekortkomingen in
de administratieve organisatie en van de uitvoering van het M en O-beleid
door de DUO. In verband hiermee had de Rekenkamer geen redelijke zekerheid
over de rechtmatigheid van f 2,9 miljoen aan uitgaven op de artikelen
02.03 (Diverse vergoedingen openbare ambtsdragers en herindelingswachtgelden),
07.05 (Beheer rechtspositie) en 07.10 (Financiële rechtspositie actieven
en post-actieven). Voorts had de Rekenkamer geen zekerheid over f 1,2
miljoen aan uitgaven op artikel 05.15 (Financiële rechtspositie rampenbestrijding)
als gevolg van tekortkomingen in het M en O-beleid ten aanzien van ingediende
afrekeningen. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen, met uitzondering van de volgende punten.De kengetallen zijn op systematische wijze in de artikelsgewijze toelichting
bij de rekening opgenomen. De Rekenkamer constateerde dat nog niet bij elk
artikel een uiteenzetting was gegeven over het gerealiseerde beleid.Omdat de AD pas in een zeer laat stadium heeft kennis kunnen nemen van
de gegevens die in de toelichting bij de rekening zouden worden opgenomen,
heeft hij de gegevens slechts zeer globaal kunnen beoordelen. Hij constateerde
dat een voorgeschreven indicatie met betrekking tot de controleerbaarheid
van de prestatiegegevens en kengetallen in de toelichting bij de rekening
veelal ontbreekt. Voorts adviseerde hij om een beleid te ontwikkelen voor
de in de toelichting op te nemen informatie, de wijze waarop deze informatie
wordt verzameld en vervolgens wordt gecontroleerd. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1995, Binnenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcreditTotaal26 743,026 743,0 Niet
beoordeeld119 913,08 118,1 Beoordeeld6 830,018 624,9Geen belangrijke fouten/ onzekerheden6 830,018 624,9Onvolledigheid29,9  Onzekerheid over volledigheid213,0 1 Zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.Door de directie Politie en door het DGMP was een bedrag van f 29,9
miljoen ten onrechte niet in het saldo voorschotten opgenomen en bestond onzekerheid
over de onderbouwing van f 213 miljoen aan afgeboekte voorschotten. Een
specificatie is opgenomen in de bijlage. Naast de in paragraaf 2.3 genoemde
onzekerheid over f 205 miljoen aan afboekingen, bestaat nog onzekerheid
over een afrekening van f 8 miljoen inzake voorschotten door de directie
Politie.De saldibalans en toelichting waren ten onrechte een bijlage van de artikelsgewijze
toelichting bij de rekening in plaats van een afzonderlijk onderdeel van de
financiële verantwoording. Volgens mededeling van de directie FEZ is
dit bij de drukproeven hersteld.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4 Financiële verantwoording agentschap IVOPTot 1 januari 1995 was IVOP een dienst van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken. Aan het IVOP is per 1 januari 1995 de agentschapstatus verleend. Dit
agentschap kent een stelsel van baten en lasten. De AD constateerde dat de
overgang naar dit stelsel zonder problemen was verlopen. De beginstanden bleken
juist en volledig te zijn verwerkt. Over 1995 bedroeg het totaal van baten
f 18,2 miljoen en het totaal van de lasten f 17,9 miljoen; het voordelig
resultaat over 1995 bedroeg derhalve f 0,3 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en ontvangsten waren respectievelijk f 2,9 miljoen en f 3,9 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1995 bedroegen f 23,6 miljoen.Het agentschap had in strijd met de Regeling Departementale Begrotingsadministratie
en met de handleiding Agentschappen de activa tegen actuele waarde in plaats
van verkrijgingsprijs gewaardeerd. Hiervoor is voorafgaande toestemming van
het Ministerie van Financiën nodig.De rekening en de balans van het agentschap bevatten voor het overige
geen belangrijke fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de
eisen. 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswettten en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording niet geheel voldoet aan de eerstgenoemde eis.
De reden hiervoor is dat de Rekenkamer van circa f 30 miljoen aan voorlopige
betalingen vaststelde dat die ten onrechte niet op de post voorschotten op
de saldibalans zijn verantwoord. Verder kon de Rekenkamer de juistheid niet
vaststellen van maximaal f 213 miljoen aan afboekingen op deze post.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording met uitzondering van f 4,1
miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer als gevolg van tekortkomingen
in de administratieve organisatie geen redelijke zekerheid had over de rechtmatigheid. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvang
 fouten/onzekerhedenredenparagraaf 02.03Diverse
vergoedingen openbare ambtsdragers en herindelingswachtgelden6,01,8Onzeker, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1 05.15Financiële
rechtspositie rampenbestrijding6,61,2 Onzeker, tekortkomingen
in het M en O-beleid3.1 07.05Beheer rechtspositie0,30,06Onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1 07.10Financiële
rechtspositie actieven en post-actieven8,91,0 Onzeker, overige
onzekerheden in controle3.1 TotaalFouten/onzekerheden 4,06  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995
(bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf+  debetcredit  10Voorschotten6 687,129,4 Ondeugdelijke
weergave; te laag2.3 en 3.3 10Voorschotten6 687,1213,0 Onzekerheid
over deugdelijke weergave; te laag2.3 en 3.3 10Voorschotten6 687,10,5 Ondeugdelijke
weergave; te laag3.3 Totaalonjuist 0,0     onvolledig 29,9    onzeker 213,0   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Inhoud  Samenvatting89   1Inleiding90   2Financieel beheer902.1Accountantscontrole 90 2.2Controlebeleid
Kunstenfondsen 90 2.3Begrotingscyclus van de uitgaven voor
Primair Onderwijs 93 2.4Misbruik en oneigenlijk gebruik95 2.5Voorrangsbenoemingen wachtgelders 99 2.6Voorschotten1012.7Uitkeringen Onderwijspersoneel102 2.8Kwaliteit
controles instellingsaccountants103    3Financiële
Verantwoording1033.1Rekening103 3.2Toelichting
bij de rekening104 3.3Saldibalans met toelichting1043.4Oordeel over de financiële verantwoording104 Bijlage105SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen. In 100% van de verplichtingen, 99,8% van de uitgaven en
100% van de ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.De reeds jaren bestaande problemen bij de controle van de subsidies aan
de zes Kunstenfondsen zijn in opzet verholpen. De Rekenkamer kon daarom afzien
van het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet.
Wel zijn enkele nieuwe tekortkomingen geconstateerd. Zo legde het ministerie
de beoordelingen van subsidie-aanvragen onvoldoende vast. De Rekenkamer had
geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 73,6 miljoen aan subsidie-afrekeningen.De minister was het met de Rekenkamer eens dat de uitvoering verbetering
behoefde, maar meende dat de rechtmatigheid niet in het geding was.De inspanningen van het ministerie om misbruik en oneigenlijk gebruik
van regelingen door belanghebbenden tegen te gaan, laten een wisselend beeld
zien. Het ministerie beschikte nog niet over een inventarisatie van regelingen
waarbij misbruik en oneigenlijk gebruik zou kunnen optreden. Voor twee regelingen
die de Rekenkamer onderzocht (voor de bekostiging van Basiseducatie en de
restauratie van monumenten) kon volgens de Rekenkamer nog niet gesproken worden
van een toereikend beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik. Voor twee andere regelingen op grond waarvan scholen extra formatieplaatsen
kunnen krijgen voor onderwijs aan culturele minderheden, was de Rekenkamer
positiever.De begrotingsvoorbereiding met betrekking tot de uitgaven voor primair
onderwijs verliep niet geheel ordelijk en controleerbaar. De bij de begrotingsvoorbereiding
gemaakte afwegingen waren niet duidelijk vastgelegd, waardoor de Rekenkamer
het besluitvormingsproces op het departement onvoldoende kon reconstrueren.Een goed resultaat heeft het ministerie behaald bij het terugdringen van
de achterstand in de afrekening van voorschotten. Deze achterstand slonk van
f 8,3 miljard in 1994 tot f 2,5 miljard in 1995.Aan een aantal MBO-scholen dat de zogenoemde «eigen wachtgelderbepaling»
(die eigen wachtgelders voorrang geeft bij vacatures) niet goed uitvoerde,
heeft de minister ten onrechte geen sancties opgelegd. Het bedrag aan sancties
dat zo niet wordt ontvangen bedraagt f 11,6 miljoen. Overigens is de
controle op de naleving van de bepaling door de scholen verbeterd.Over 1994 maakte de Rekenkamer bezwaar tegen onrechtmatige uitgaven voor
uitkeringen en wachtgelden aan onderwijspersoneel. Hoewel de situatie in 1995
niet is verbeterd, maakt de Rekenkamer niet opnieuw bezwaar. De oorzaken van
de onrechtmatigheden zijn namelijk geen andere dan in 1994. Bovendien heeft
de minister het probleem al gemeld aan de Tweede Kamer.De productgroep Uitkeringen Onderwijspersoneel van het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is per 1 januari 1996 opgegaan in de stichting
Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs. De minister
van Binnenlandse Zaken is hiervoor coördinerend bewindspersoon. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (Hoofdstuk VIII van de
Rijksbegroting). De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen gecorrespondeerd. Zijn
reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan de onderzoeken op het terrein
van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2 Controlebeleid Kunstenfondsen 2.2.1 InleidingIn de bundels Rechtmatigheidsonderzoek 1993 (Tweede Kamer, vergaderjaar
1993–1994, 23 825, nrs. 1–2, blz. 239) en 1994 (Tweede Kamer
1994–1995, 24 275, nrs. 1–2, blz. 248–249) rapporteerde
de Rekenkamer over de ontoereikendheid van het controlebeleid voor de subsidieverstrekking
aan de zes Kunstenfondsen. Zij constateerde de volgende problemen:– de reglementen op grond waarvan de fondsen financiële bijdragen
verlenen bieden een onvoldoende basis voor een toereikend controlebeleid;– rechtmatigheidsoordelen van de fondsaccountants ontbreken. De
accountants van de fondsen toetsen de besluiten van de fondsbesturen niet
zelf aan de regelgeving en besteden maar beperkte aandacht aan het subsidiebeheer
van het fonds.De problemen leidden ertoe dat er onzekerheid bestond over de rechtmatige
en doelmatige besteding van de verstrekte subsidies. In 1994 merkte
de Rekenkamer de rechtmatigheid van de totale uitgaven aan subsidies ad f 98,4
miljoen als onzeker aan.Omdat de problemen in twee opeenvolgende jaren waren gesignaleerd, kondigde
de Rekenkamer in het rapport bij de financiële verantwoording 1994 aan
opnieuw een onderzoek naar het controlebeleid voor de subsidieverstrekking
aan de Kunstenfondsen te zullen verrichten. Bij onvoldoende verbetering zou
zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 eerste lid van de
Comptabiliteitswet.In 1994 werd de verantwoordelijkheid voor de Kunstenfondsen nog waargenomen
door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Met ingang van 1995
is deze verantwoordelijkheid overgedragen aan de minister van Onderwijs Cultuur
en Wetenschappen. 2.2.2 Aanpak van knelpuntenOp een vraag van de Tweede Kamer gesteld naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek
1993 deed de regering de toezegging dat de fondsen per 1995 aan alle vereisten
die uit oogpunt van doelmatigheid en beheersmatigheid aan het subsidiebeleid
kunnen worden gesteld, zouden voldoen.Op 1 december 1995 bood de directie Kunsten een «Plan van aanpak
Cultuurfondsen» aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
aan. Doel van dit plan was het wegnemen van de bezwaren door de Rekenkamer
geuit. Het plan van aanpak had als kernpunten:– het aanpassen van de fondsreglementen, zodat deze voldoen aan
de eraan te stellen eisen;– de fondsaccountant bij zijn controle speciale aandacht te laten
besteden aan de juiste uitvoering van de door de minister goedgekeurde fondsreglementen.De Rekenkamer constateerde dat het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen vooral in het vierde kwartaal van 1995 veel energie heeft gestoken
in de aanpassing van de fondsreglementen. Voor alle zes fondsen zijn adequate
reglementen tot stand gebracht. Inmiddels zijn deze ook door de minister goedgekeurd.Tevens zijn de controleprotocollen voor de fondsaccountants gewijzigd.
Met ingang van 1995 dient de fondsaccountant bij zijn controle speciale aandacht
te besteden aan de juiste uitvoering van de door de minister goedgekeurde
fondsreglementen. Ook is vastgelegd dat de accountant aandacht dient te besteden
aan het subsidiebeheer van de fondsen. Over de werking van deze maatregelen
kan nog niets worden gezegd, omdat de aanvraag voor subsidievaststelling 1995
door het fonds pas in de loop van 1996 bij het ministerie moet worden ingediend. 2.2.3 SubsidiecyclusOm een beeld te krijgen van de werking van de subsidiecyclus bij de directie
Kunsten heeft de Rekenkamer alle fondsdossiers beoordeeld aan de hand van
het «Bekostigingsbesluit cultuuruitingen» en de «Regeling
subsidies en uitkeringen cultuuruitingen». Bij deze beoordeling was
de aandacht gericht op de subsidie-aanvraag 1995, de subsidieverlening en
bevoorschotting 1995 en de subsidievaststelling 1994.Zij constateerde dat de subsidie-aanvragen van de zes fondsen te laat
waren ingediend, waardoor de minister bij geen enkel fonds dertien weken voorafgaande
aan de subsidieperiode 1995 een onderbouwde beslissing kon nemen over de toekenning.
Eén fonds had de subsidie-aanvraag 1995 niet onderbouwd
met een activiteitenplan, maar verwees naar de statuten en het fondsreglement.Drie fondsen hadden in hun activiteitenplan behorend bij de aanvraag onvoldoende
aangegeven wat de doelstelling, de aard en de omvang van de activiteiten waren.Géén van de zes fondsen had binnen vier maanden na afloop
van de subsidieperiode 1994 een aanvraag voor subsidievaststelling 1994 ingediend
(één fonds deed dat zelfs pas in oktober 1995). Vier fondsen
hadden evenmin binnen vier maanden na afloop van de subsidieperiode 1994 een
jaarrekening ingediend. Eind 1995 had de subsidievaststelling 1994 van drie
van de zes fondsen nog niet plaatsgevonden.De beoordelingen van de betrokken afdelingen op het ministerie in verband
met subsidietoekenning, bevoorschotting en afrekening waren niet vastgelegd.
Een dergelijke vastlegging is wel voorgeschreven. Van de achttien beoordelingen
door het bureau Financieel Economische Aangelegenheden ontbraken er zes.Op basis van het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen kan de minister sancties
opleggen indien de fondsen zich niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening
houden. Hij kan de subsidie intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen.
Van deze mogelijkheden heeft de minister in het kader van de subsidie-toekenning
1995, de subsidieverlening/bevoorschotting 1995 en de subsidievaststelling
1994 geen gebruik gemaakt. 2.2.4 ConclusiesDoor de totstandkoming van adequate reglementen en controleprotocollen
waarin speciale aandacht is voorgeschreven voor de juiste uitvoering van de
reglementen, zijn de problemen die aanleiding gaven tot het bezwaaronderzoek
van de Rekenkamer in opzet verholpen. Of deze maatregelen de beoogde werking
hebben, kon de Rekenkamer nog niet vaststellen.Tegenover verbeteringen zijn echter nieuwe tekortkomingen geconstateerd.
Zo voldeed de subsidiecyclus eind 1995 nog niet aan de regelingen. Ook waren
de uitkomsten van de beoordelingen van subsidie-aanvragen en dergelijke door
de betrokken afdelingen op het ministerie onvoldoende schriftelijk vastgelegd.
Dit betekent dat sprake was van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar
financieel beheer.De toezegging van de regering aan de Tweede Kamer dat de fondsen per 1995
aan alle vereisten die uit oogpunt van doelmatig- en beheersmatigheid aan
het subsidiebeleid kunnen worden gesteld, zouden voldoen, is dan ook niet
tijdig ingelost. De Rekenkamer had geen zekerheid over de rechtmatigheid van
de afrekeningen van 1994 en eerdere jaren ad f 73,6 miljoen. Een bedrag
van f 0,7 miljoen was onrechtmatig (artikel 27.01 «Kunsten»).Omdat belangrijke vooruitgang is geboekt door de totstandkoming van adequate
fondsreglementen en een adequaat controleprotocol heeft de Rekenkamer afgezien
van het maken van bezwaar. Wel zal zij in het volgende jaar opnieuw een bezwaaronderzoek
uitvoeren naar de werking van de genomen maatregelen ter verbetering van het
controlebeleid voor subsidieverstrekking aan de Kunstenfondsen. 2.2.5 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister schreef in zijn reactie dat de uitvoering van de subsidiecyclus
weliswaar verbetering behoeft, maar dat de rechtmatigheid hierdoor
niet wezenlijk wordt beïnvloed. Daarnaast ging de minister in op de conclusie
van de Rekenkamer dat sprake is van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar
financieel beheer. Hij gaf aan dat dit wordt beweerd naar aanleiding van de
bevinding dat beoordelingen van subsidietoekenning, -bevoorschotting en afrekening
meestal niet worden vastgelegd. Dit was volgens hem een miskenning van het
feit dat de neerslag van deze beoordelingen, voorzien van de benodigde parafen,
terug te vinden is in de formele stukken naar de fondsen. Hij achtte de conclusie
van de Rekenkamer dan ook formalistisch van aard.De Rekenkamer merkt op dat de voorgeschreven vastleggingen van de beoordelingen
veelal ontbraken. In combinatie met de conclusie dat de subsidiecyclus eind
1995 niet voldeed aan de eisen betekende dit dat sprake was van onvoldoende
ordelijk en controleerbaar financieel beheer. 2.3 Begrotingscyclus van de uitgaven voor Primair OnderwijsDe Rekenkamer heeft in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1995
een onderzoek verricht naar de begrotingscyclus 1995 (begrotingsvoorbereiding,
-uitvoering en -verantwoording) van de uitgaven voor het hoofdbeleidsterrein
Primair onderwijs. Dit omvatte in 1995 de volgende vier begrotingsartikelen:18.01 Personele uitgaven18.02 Materiële uitgaven18.03 Onderwijsverzorging18.05 Overige uitgavenVoor 1995 bedroegen de geraamde uitgaven voor Primair onderwijs f 8,8
miljard (de realisatie bedroeg f 9,3 miljard).De belangrijkste actoren in het onderzoek waren:– de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ; sturing en coördinatie);– de directie Primair onderwijs (begrotingsverantwoordelijke);– Centrale Financiën Instellingen (CFI; uitvoeringsverantwoordelijke).
Per 1 januari 1996 is CFI een agentschap.De Rekenkamer stelde vast dat de begrotingsadministratie in het algemeen
aan de eisen voldeed. Zo was binnen de begrotingsadministratie informatie
over de beschikbare begrotingsruimte voorhanden en konden uit de administratie
in voldoende mate gegevens over individuele projecten gehaald worden. Ook
konden ramingen geconfronteerd worden met gerealiseerde aantallen en hoeveelheden
en prijzen.De minister van Financiën en de Rekenkamer hebben herhaaldelijk het
belang onderstreept van een adequate begrotingsvoorbereiding. Bij de behandeling
van de ontwerp-begroting in de Staten-Generaal worden de door de regering
voorgestelde bestedingsafwegingen grotendeels overgenomen. De afwegingen die
tijdens de voorbereiding van de ontwerp-begroting worden gemaakt, vormen dus
in belangrijke mate het uitgangspunt voor de uiteindelijke begrotingswet.De directie FEZ beoordeelt de begrotingsvoorstellen van de directie Primair
onderwijs aan de hand van onder meer richtlijnen voor de begrotingsvoorbereiding,
kengetallen, referentieramingen en de regels voor de budgetdiscipline.De resultaten van deze beoordeling werden echter niet systematisch vastgelegd.
De Rekenkamer kon ook niet nagaan hoe de directie FEZ tot haar oordeel kwam.
Alleen de punten waar FEZ niet mee kon instemmen, werden in het begrotingsrapport
(dat de resultaten van de beoordeling dient te bevatten) opgenomen.
Hierover vond overleg plaats met de directie Primair onderwijs, de Bestuursraad
van het ministerie en de bewindspersonen. De besluitvorming op basis van dit
overleg werd ook slechts in beperkte mate geëxpliciteerd.Bij haar onderzoek naar de begrotingsuitvoering richtte de Rekenkamer
zich op de uitgaven geboekt op artikel 18.05 (Overige uitgaven). Dit zijn
de uitgaven voor projecten. De directie Primair onderwijs stelt voor deze
uitgaven een bestedingsplan op, dat de Rekenkamer adequaat achtte, aangezien
in het plan de bedragen afdoende werden gespecificeerd naar concrete projecten
en het bestedingsplan in voldoende mate met de ontwerp-begroting spoorde.De begrotingsverantwoording was bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen gesplitst in een financieel jaarverslag en de Slotwet.In de Slotwet werd op het artikelniveau het verschil tussen de tweede
suppletore wet en de Slotwet verklaard.De verschillen tussen de oorspronkelijke begrotingsstand en de realisatie
werden in het financieel jaarverslag op het niveau van hoofdbeleidsterreinen
verklaard en niet op artikelniveau.Ook de na de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet vereiste uiteenzetting
over het gerealiseerde beleid vond niet op artikelniveau plaats, maar was
opgenomen in de algemene toelichting en in de toelichting op beleidsterreinniveau
in het financieel jaarverslag.Het onderzoek van de Rekenkamer naar de begrotingscyclus werd bemoeilijkt
doordat dossiers niet altijd volledig waren. De informatie moest uit een groot
aantal losse documenten gedestilleerd worden.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat de begrotingscyclus 1995 met
betrekking tot de uitgaven voor het hoofdbeleidsterrein Primair onderwijs
niet geheel ordelijk en controleerbaar is verlopen. De beoordeling door FEZ
van de begrotingsvoorstellen van de directie Primair onderwijs was slechts
in beperkte mate geëxpliciteerd. De bij de begrotingsvoorbereiding gemaakte
afwegingen waren daardoor niet duidelijk. Hierdoor was reconstructie van het
besluitvormingsproces op het departement door de Rekenkamer onvoldoende mogelijk.De minister schreef in zijn reactie het geheel oneens te zijn met de conclusies
van de Rekenkamer. De op het ministerie gevolgde werkwijze leidt volgens hem
tot een zeer ordelijk proces.Hij gaf aan dat FEZ sinds 1992 gepositioneerd is als concern-controller
en werkt binnen het mandaat dat overeengekomen is met de politieke top. Dit
betekent onder meer dat regel is dat FEZ expliciet haar goedkeuring verleent
aan begrotingsmutaties c.q -onderbouwing en alleen bij afwijkingen hierover
rapporteert. Dit geldt zowel voor de begrotingsuitvoering als voor het begrotingsvoorbereidingsproces.
De minister vond het een verkeerde veronderstelling dat FEZ elke begrotingspost
expliciet in rapporten, voorzien van een FEZ-advies, aan bewindslieden ter
goedkeuring zou moeten voorleggen.De Rekenkamer merkt hierbij het volgende op. Zij stelt niet als eis dat
elke begrotingspost voorzien zou moeten zijn van een FEZ-advies en aan de
bewindslieden voorgelegd zou moeten worden. Ook heeft zij geen kritiek op
het feit dat alleen afwijkingen worden gerapporteerd aan de bewindslieden.
Wel is zij van mening dat op enigerlei wijze uit interne documenten moet blijken
op grond waarvan begrotingsmutaties en -onderbouwingen door FEZ zijn goedgekeurd.
Zij vindt dat duidelijk moet zijn wat de uitkomsten zijn van het gebruik van
het arsenaal aan criteria dat FEZ voorhanden heeft voor de beoordeling
van begrotingsvoorstellen. Daaraan ontbreekt het naar het oordeel van de Rekenkamer. 2.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.4.1 Inventarisatie van regelingenDe Rekenkamer besteedt al enige jaren aandacht aan het beleid ter voorkoming
en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van regelingen.
De Rekenkamer noemt uitgaven gevoelig voor M en O wanneer de aanspraak op
een uitkering of de hoogte daarvan wordt vastgesteld met behulp van gegevens
van een belanghebbende.Het Ministerie van Financiën heeft in november 1994 in een brief
aan alle hoofden van de afdelingen Financieel Economische Zaken van de departementen
laten weten dat ieder ministerie een overzicht zou moeten hebben van alle
regelingen waar misbruik en oneigenlijk gebruik zou kunnen optreden en van
de maatregelen die genomen zijn om het optreden van misbruik en oneigenlijk
gebruik te voorkomen en te bestrijden.De directie FEZ en de AD van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen stelden in december 1995 een plan van aanpak op voor de inventarisatie
van alle regelingen per beleidsterrein. Het voornemen was de inventarisatie
voor een belangrijk deel in de eerste helft van 1996 uit te voeren. De Rekenkamer
constateerde evenwel dat inmiddels nog weinig actie is ondernomen.Gezien het gebrek aan voortgang van dit project beval de Rekenkamer aan
een onderbouwd en strak tijdpad voor de realisatie van de vereiste inventarisatie
te maken.De minister schreef in zijn reactie dat de inventarisatie meer tijd kost
dan aanvankelijk werd verondersteld. Een uitgevoerde pilot voor één
beleidsterrein had geleid tot een andere aanpak. Alvorens met het vervolgtraject
wordt begonnen, zou een concreet plan van aanpak worden opgesteld, inclusief
tijdsplanning.De Rekenkamer acht het zeer gewenst dat dit plan van aanpak op korte termijn
gereed komt. 2.4.2 Regeling voor de bekostiging van BasiseducatieIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1994 heeft de Rekenkamer
de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie beoordeeld op de toereikendheid
van het beleid ter voorkoming en bestrijding van M en O. De Rekenkamer concludeerde
toen dat de M en O-gevoeligheid onvoldoende aandacht had gekregen. Bovendien
bleek een door de minister genoemd recht van gemeenten op minimaal 80% van
het verstrekte voorschot geen wettelijke basis te hebben.In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1995 ging de Rekenkamer
na of de tekortkomingen op deze punten waren opgeheven.De basiseducatie wordt uitgevoerd door de gemeenten, die voor de bekostiging
daarvan middelen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
ontvangen. De hoogte van het bedrag, dat als voorschot wordt verstrekt, wordt
bepaald aan de hand van het aantal volwassenen, het aantal volwassenen met
een educatieve achterstand en het aantal volwassenen van culturele en etnische
minderheden in de gemeenten. Definitieve afrekening van de voorschotten vindt
plaats aan de hand van de door de gemeenten gedane opgaven van het aantal gerealiseerde deelnemerscontacturen. Deze opgaven moeten voorzien
zijn van een accountantsverklaring.De uitgaven voor basiseducatie waren voor 1995 begroot op f 180 miljoen
(artikel 20.01).De Rekenkamer stelde vast dat de garantie waarbij gemeenten recht hebben
op minimaal 80% van het verstrekte voorschot nog steeds niet formeel was vastgelegd
in de regelgeving. Overigens is deze garantie in 1996 vervallen in verband
met het besluit van het ministerie de wijze van afrekening te veranderen.
Met ingang van 1 januari 1996 is niet langer het aantal deelnemerscontacturen
bepalend, maar een verantwoording van de gemeente, waaruit moet blijken dat
de gemeente de verstrekte middelen daadwerkelijk heeft ingezet.In het voorlichtingsmateriaal aan de gemeenten werd geen aandacht besteed
aan mogelijk M en O bij de registratie van deelnemers aan basiseducatie.Voor de controle door de gemeentelijke accountants heeft het ministerie
inmiddels een controleprotocol Basiseducatie opgesteld. Hierin staat onder
andere dat de accountant moet vaststellen dat de administratieve organisatie
en interne controle rond de registratie van de deelnemerscontacturen aan de
eisen voldoen. Dit betekent dat een deelnemersadministratie met persoonsdossier
per deelnemer en presentielijsten (die door de docent zijn ondertekend en
door de cursuscoördinator voor akkoord zijn getekend) aanwezig moeten
zijn. Ook moet de accountant vaststellen dat het aantal gerealiseerde deelnemerscontacturen
juist is. Over de wijze waarop dit zou moeten gebeuren, heeft het ministerie
geen duidelijkheid gegeven.Zowel het ministerie als de gemeenten hebben de mogelijkheid subsidie
in te houden als niet wordt voldaan aan de bekostigingsvoorwaarden. Wanneer
daarvan sprake is, is niet gespecificeerd in de regelgeving.In 1995 heeft het ministerie de regeling geëvalueerd. Aspecten van
M en O-gevoeligheid waren niet meegenomen in deze evaluatie.De Rekenkamer concludeerde dat de maatregelen die getroffen zijn niet
van dien aard zijn dat gesproken kan worden van een toereikend M en O-beleid
voor de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie. Zij heeft dan ook
geen zekerheid over de rechtmatigheid van de afrekeningen voor de Regeling
voor de bekostiging van Basiseducatie voor zover geschied in 1995 (circa f 2
miljoen).De definitieve vaststelling van de subsidies 1994 (circa f 170 miljoen)
zal, in verband met andere prioriteiten, in 1996 geschieden. Zonder nadere
maatregelen zal de Rekenkamer dan tot dezelfde negatieve beoordeling komen.De minister liet in zijn reactie weten het niet eens te zijn met de conclusie
van de Rekenkamer dat de door hem getroffen maatregelen onvoldoende waren.In het kader van de «single audit»-gedachte is de verantwoordelijkheid
voor de controle van de uitvoering van de regelingen gelegd bij de gemeenten.
Het is de taak van de gemeenten om daarvoor aan de accountant van de betreffende
instellingen goede richtlijnen voor de controle te verstrekken, dit mede op
basis van het door het ministerie op te stellen controleprotocol. Verder schreef
de minister dat indien nodig door zijn ministerie een correctie op de vergoeding
kan worden toegepast. Gezien de instellingsgarantie waardoor gemeenten recht hebben op minimaal
80% van het verstrekte voorschot, kan de onzekerheid over de rechtmatigheid
van de vastgestelde subsidies over 1995 hooguit f 0,4 miljoen en over
1996 hooguit f 34 miljoen bedragen, aldus de minister.De minister had er begrip voor dat er bijzondere aandacht aan het gebruik
van de basiseducatie moet worden geschonken nu het geld hiervoor op de begroting
van zijn ministerie staat, maar de uitvoering aan gemeenten en instellingen
wordt overgelaten. Hij zou de komende tijd bezien op welke wijze met de opmerkingen
van de Rekenkamer rekening kan worden gehouden.De Rekenkamer merkt hierbij nog het volgende op. Uit het controleprotocol
blijkt niet op welke wijze de accountants moeten vaststellen dat het aantal
gerealiseerde deelnemerscontacturen juist is en het aanwezige sanctiebeleid
geeft niet aan wanneer sprake is van het niet voldoen aan de bekostigingsvoorwaarden.
Op grond hiervan is de Rekenkamer van mening dat er nog geen sprake is van
een toereikend M en O-beleid voor deze regeling. Als gevolg van het ontbreken
van een formele regeling voor de garantie in de regelgeving, acht de Rekenkamer,
net als in 1994, de rechtmatigheid van het gehele bedrag aan vastgestelde
subsidies onzeker.De Rekenkamer heeft gedurende twee opeenvolgende jaren tekortkomingen
gesignaleerd in het M en O-beleid voor de Regeling voor de bekostiging van
Basiseducatie. Gezien de ontwikkelingen in de regelgeving, waardoor de bekostiging
van basiseducatie geschiedt op basis van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs,
zal zij in haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 nagaan of er sprake is van een
toereikend M en O-beleid voor de bekostiging van de volwasseneneducatie onder
deze wet. Wanneer dat niet het geval is, zal zij overwegen bezwaar te maken
als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 2.4.3 Regelingen Culturele minderheden en Onderwijs eigen
taalDe Rekenkamer heeft onderzoek verricht naar het beleid ter voorkoming
en bestrijding van M en O voor de regelingen:– Formatierekeneenheden culturele minderheden en anderstalige leerlingen
WVO (hierna te noemen Regeling culturele minderheden), en– Onderwijs eigen taal voorbereidend wetenschappelijk onderwijs,
algemeen voortgezet onderwijs, voorbereidend beroepsonderwijs (hierna te noemen
Regeling onderwijs eigen taal).Op grond van beide regelingen ontvangen scholen extra formatieruimte.
Bij het berekenen van deze formatieruimte wordt uitgegaan van de informatie
die door belanghebbenden (de scholen) wordt opgeleverd. Deze moeten een aantal
gegevens leveren over de doelgroepleerling, zoals onder andere het land van
herkomst en de datum van binnenkomst in Nederland.De uitgaven voor de Regeling culturele minderheden waren voor 1995 begroot
op f 68,3 miljoen; voor de Regeling onderwijs eigen taal op f 3,8
miljoen.In het Rapport bij de financiële verantwoording 1994 constateerde
de Rekenkamer dat het controlebeleid gericht op de controle van gegevens van
belanghebbenden bij de Regeling culturele minderheden in opzet voldoende was.
Over de Regeling onderwijs eigen taal had de Rekenkamer een negatief oordeel.
In haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 ging de Rekenkamer na welke
maatregelen de minister heeft getroffen ter verbetering van het controlebeleid.Zij constateerde dat de opzet van het controlebeleid voor de Regeling
culturele minderheden verder is verbeterd. Zo is in de leidraad voor de externe
accountant expliciet als aandachtspunt opgenomen dat vastgesteld dient te
worden of de basis waarop een aanvraag voor extra faciliteiten is gebaseerd,
juist is.Verder is met ingang van 1 augustus 1996 een regeling in werking getreden
die bepaalt welke gegevens in de leerlingenadministratie van de school aanwezig
moeten zijn met het oog op de uitvoering van zowel de Regeling culturele minderheden
als de Regeling onderwijs eigen taal. De leerlingenadministratie dient een
document te bevatten aan de hand waarvan de juistheid van de gegevens kan
worden vastgesteld. Welke documenten dat mogen zijn is vastgelegd in de toelichting
bij de regeling.De inspectie van het Onderwijs ging in 1995 steekproefsgewijs na of het
aantal leerlingen dat zij als ingeschreven en werkelijk schoolgaand aantrof,
overeenstemde met de opgave van de school aan het ministerie.De inspectie stelde vast dat de opgave van de school over de herkomst
en verblijfsduur van de leerlingen vrijwel overeen kwam met de bevindingen
van haar eigen controle. Ten aanzien van het aantal in Nederland gevolgde
schooljaren bleek dat van 75 % van de betreffende leerlingen de opgave overeenstemde
met haar eigen bevindingen.De betrouwbaarheid van de informatie over de leerlingen en hun ouders/verzorgers,
noodzakelijk voor de toewijzing en de berekening van de hoogte van de faciliteiten,
liet te wensen over.De Rekenkamer concludeerde dat de opzet van het controlebeleid voor beide
regelingen met het in werking treden van de nieuwe voorschriften per 1 augustus
1996 voldoende is. Over de werking kon zij nog geen conclusie trekken.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen schreef in zijn reactie
de bevindingen van de Rekenkamer te kunnen onderschrijven. 2.4.4 Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie MonumentenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 en 1994 heeft de Rekenkamer
onderzoek uitgevoerd naar het beleid ter voorkoming en bestrijding van M en
O van het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten (BRRM; financieel
belang in 1995: circa f 96 miljoen). Zij stelde toen onder meer vast
dat het risico van het subsidiëren van het BTW-gedeelte van restauratiekosten
dat door eigenaar-ondernemers kon worden verrekend, niet door controlemaatregelen
was afgedekt. Hierdoor zou een te hoge subsidie kunnen worden toegekend. De
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen zegde vorig jaar toe de mogelijkheden
te zullen onderzoeken om het al dan niet BTW-plichtig zijn van de subsidie-ontvanger
te verifiëren. De Rekenkamer ging na of de minister deze toezegging gestand
heeft gedaan.Zij constateerde dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ) had
volstaan met één verzoek om informatie aan de Belastingdienst
in één individueel geval. Toen de Belastingdienst op dat verzoek
reageerde met de vraag of de RDMZ de benodigde inlichtingen al aan de belastingplichtige
zélf had gevraagd en hoe de geheimhouding bij de informatie ontvangende
instelling was gewaarborgd, staakte de RDMZ alle verdere acties.Op grond van dat ene verzoek trok de RDMZ de algemene conclusie dat van
de Belastingdienst weinig medewerking viel te verwachten. De dienst achtte
het weinig zinvol over te gaan tot aanvullende controle van de BTW-verklaring.De Rekenkamer concludeerde dat:– de minister onvoldoende actie heeft ondernomen om zijn toezegging
van vorig jaar gestand te doen;– het controlebeleid ten aanzien van het subsidiëren van het
BTW-gedeelte van restauratiekosten dat door eigenaar-ondernemers kan worden
verrekend geen verbetering heeft ondergaan, waardoor de rechtmatigheid van
de uitgaven in het kader van de BRRM wat betreft het BTW-gedeelte als onzeker
beschouwd moeten worden. Het gaat om een bedrag van circa f 14,0 miljoen
(artikel 27.03, Cultuurbeheer).De minister schreef in zijn reactie het met de Rekenkamer eens te zijn
dat de inspanningen om de mogelijkheden tot verificatie van de BTW-verklaring
bij de Belastingdienst te onderzoeken, summier waren geweest. Het door de
Rekenkamer genoemde bedrag waarover onzekerheid zou bestaan, kwam de minister
echter niet realistisch voor. Uit statistieken van het CBS blijkt dat circa
3% van de susbsidieverzoeken in het kader van de BRRM betrekking heeft op
eigenaar-ondernemers. Als wordt uitgegaan van de veronderstelling dat een
op de twee ondernemers de vraag over BTW foutief invult, dan bedraagt de omvang
van het bedrag waarover onzekerheid zou bestaan f 0,4 miljoen. De minister
schreef te zullen nagaan of screening van de aanvragen van particulieren te
realiseren is, waarbij zijn uitgangspunt is dat de opbrengsten daarvan ten
minste in evenwicht moeten zijn met de kosten.De Rekenkamer merkt op dat het M en O-risico wordt gevormd door subsidie-ontvangers
die ten onrechte niet opgeven dat zij in aanmerking komen voor verrekening
van BTW (eigenaar-ondernemers die verklaren particulier te zijn). De groep
subsidie-ontvangers bestaat nagenoeg geheel uit particulieren. Het bedrag
waarover de Rekenkamer geen zekerheid heeft is derhalve circa f 14 miljoen. 2.5 Voorrangsbenoemingen wachtgelders 2.5.1 InleidingOp basis van de onderwijswetgeving moeten schoolbesturen vacatures bij
voorrang door eigen wachtgelders laten vervullen. Als aan deze zogenoemde
«eigen wachtgelderbepaling» wordt voorbijgegaan, worden de loonkosten
van het nieuwe personeel in mindering gebracht op de rijksvergoeding.In de Rapporten bij de financiële verantwoording 1993 en 1994 stelde
de Rekenkamer vast dat er gebreken waren in de wachtgeldadministratie van
de scholen en de oplegging van sancties. Controles van accountants werden
hierdoor bemoeilijkt. De minister zegde een circulaire toe waarin richtlijnen
zouden worden opgenomen wat betreft het voeren van een adequate schooladministratie
inzake wachtgelders. Bovendien zou in deze circulaire vastgelegd worden op
welke wijze vast te stellen is of een eigen wachtgelder terecht het vervullen
van een vacature heeft geweigerd. Naar aanleiding van een integrale ad-controle
kondigde de minister voorts aan om instellingen in het middelbaar beroepsonderwijs
(MBO) sancties te zullen opleggen.De Rekenkamer betrok de aanpak van de minister en de financiële consequenties
van terugvordering dan wel correcties opnieuw in haar rechtmatigheidsonderzoek
1995. 2.5.2 Richtlijnen en controleOp 8 november 1995 is de regeling Toepassing bepaling eigen wachtgelders
in werking getreden. Hierin wordt onder meer aangegeven wat een inzichtelijke
schooladministratie in het kader van de eigen wachtgelders tenminste moet
omvatten. In de regeling is tevens een procedure opgenomen aan de hand waarvan
kan worden vastgesteld of een eigen wachtgelder terecht een aangeboden betrekking
heeft geweigerd. Tussen 8 november 1995 en 14 maart 1996 zijn bij het ministerie
5 547 meldingen over weigeringen door wachtgelders op aangeboden vacatures
binnengekomen.Op 29 maart 1996 verscheen het AD-rapport van het onderzoek naar onder
andere de naleving van de eigen wachtgelderbepaling in 1994 bij tien schoolbesturen
in het voortgezet onderwijs. In het onderzoek is per bestuur bij alle daaronder
vallende scholen (108) een integrale controle uitgevoerd. Dit betekent dat
op bestuursniveau de toepassing van de eigen wachtgelderbepaling is onderzocht
voor elke aanstelling, elke uitbreiding van een betrekkingsomvang en elke
verlenging van een tijdelijk dienstverband of omzetting daarvan in een vast
dienstverband. 2.5.3 Sancties bij MBO-instellingenNadat aanvankelijke verwarring tussen scholen en ministerie over de interpretatie
van de eigen wachtgelderbepaling was opgelost, berekende het ministerie dat
op de verstrekte rijksvergoeding over 1993 een bedrag van f 38 miljoen
in mindering moest worden gebracht. Dit bedrag diende te worden verrekend
omdat een aantal MBO-scholen de bepaling niet goed had toegepast.In een brief aan de Tweede Kamer in oktober 1995 (Tweede Kamer 1995–1996,
24 400 hoofdstuk VIII, nr. 13) gaf de minister aan dat het te verrekenen
totaalbedrag was verminderd. Het definitieve bedrag aan sancties zou slechts
f 2,8 miljoen bedragen, zo meldde het ministerie in april 1996 aan de
Rekenkamer.Deze vermindering kwam deels voort uit het feit dat de AD bij het bepalen
van de hoogte van het te verrekenen bedrag niet was uitgegaan van de juiste
criteria en deels omdat bepalingen voor de ontheffing van de aanbiedingsverplichtingen
nog niet expliciet in de regelgeving waren vermeld.Verder werd het sanctiebedrag met in totaal f 10,7 miljoen verminderd
in die gevallen waarin de schoolbesturen aangaven dat zij geen vacatures hadden
aangeboden omdat:– wachtgelders elders een nieuwe betrekking hadden aanvaard (f 4,6
miljoen);– wachtgelders niet aan de kwalificaties voldeden (f 6,1 miljoen).Ten aanzien van deze laatste gevallen stelde de Rekenkamer vast dat de
minister niet conform de wetgeving heeft gehandeld. Artikel 96 O, zesde lid
van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) schrijft namelijk voor dat bij
ministeriële regeling dient te worden bepaald in welke gevallen geen
vermindering op de rijksvergoeding plaatsvindt. Een dergelijke regeling ontbrak.In zijn brief van oktober 1995 schreef de minister dat hij de instellingen
heeft uitgenodigd met hem een bestuurlijke afspraak te maken over het weer
in dienst nemen van wachtgelders teneinde de opgelegde boete (mogelijk tot
nihil) te reduceren. In een opgave van het ministerie aan de Rekenkamer van
april 1996 blijkt dat 30 instellingen een bestuurlijke afspraak hebben gemaakt
of hebben aangegeven een afspraak te willen maken. Het opgelegde
sanctiebedrag is hierdoor met circa f 0,9 miljoen gereduceerd.De Rekenkamer constateerde dat ook in dit geval de minister niet in overeenstemming
met de wetgeving heeft gehandeld. Het feit dat een bestuurlijke afspraak zou
kunnen leiden tot vermindering van het boetebedrag was niet vastgelegd in
een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 96 O, zesde lid van
de WVO. 2.5.4 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat de minister zijn toezeggingen met betrekking
tot het uitbrengen van een circulaire is nagekomen. Tevens heeft de minister
de AD-controle uitgebreid tot het niveau van het schoolbestuur, zoals de Rekenkamer
wenselijk achtte.De minister heeft echter de MBO-instellingen geen sancties opgelegd conform
de WVO. Het niet opleggen van sancties zal in het jaar van afrekening (1996/1997)
leiden tot onvolledigheid van ontvangsten ten bedrage van in totaal f 11,6
miljoen. 2.5.5 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister schreef in zijn reactie het oneens te zijn met de bevinding
van de Rekenkamer dat een ministeriële regeling ontbrak waarin is bepaald
in welke gevallen geen vermindering op de rijksvergoeding hoeft plaats te
vinden. Hij verwees naar de Regeling betreffende aftrekposten WBO, ISOVO en
WVO (Uitleg O en W-Regelingen 1993, nr.31). Voorts meldde hij dat het in de
bedoeling ligt op korte termijn een nieuwe regeling te publiceren als bedoeld
in artikel 96 O, lid 6.De Rekenkamer merkt hierbij op dat in de door de minister genoemde regeling
niet de gevallen zijn opgenomen die voor de Rekenkamer de aanleiding vormden
voor het maken van de opmerking dat een ministeriële regeling ontbrak.
Zij blijft derhalve bij haar standpunt dat deze gevallen niet in een ministeriële
regeling waren vastgelegd. De Rekenkamer zal de ontwikkelingen op dit punt
met belangstelling blijven volgen. 2.6 VoorschottenIn het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 stelde de Rekenkamer
vast dat het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een achterstand
in de afrekening van de voorschotten kende van ruim f 8 miljard. Zij
kondigde toen aan de ontwikkelingen ten aanzien van de afwikkeling van voorschotten
op de voet te zullen blijven volgen.In 1995 kreeg het ministerie te maken met een aanzienlijke stijging van
de normale werkvoorraad aan af te wikkelen voorschotten. Bedroeg deze in 1994
nog f 24,7 miljard, in 1995 ging het om f 32,1 miljard. De stijging
wordt verklaard door de volgende factoren:– stijging van het niveau van personele en materiële uitgaven
(circa f 2 miljard);– de invlechting van het directoraat-generaal Culturele Zaken (DGCZ)
in het ministerie (2,4 miljard);– in afwijking tot eerdere jaren rekent de uitvoeringsorganisatie
Centrale Financiële Instellingen (CFI) in het Voorgezet onderwijs 50%
van de voorschotten in het lopende dienstjaar af (circa f 3 miljard).Het bedrag aan openstaande voorschotten eind 1995 bedroeg f 34,6
miljard. Dit betekende dat de achterstand in de afrekening van openstaande
voorschotten eind 1995 f 2,5 miljard bedroeg. Deze achterstand
in de afrekening werd grotendeels veroorzaakt door uitstel van de afrekening
van Londo-voorschotten over 1993, als gevolg van de hoeveelheid en de complexiteit
van de beroepen die scholen hebben aangespannen. Volgens het ministerie zou
de afrekening hiervan in 1996 plaatsvinden.Vanaf 1997 is een verdere afname van het bedrag aan openstaande voorschotten
mogelijk onder invloed van:– de wijziging van de bekostigingssystematiek in het Voortgezet
onderwijs (overgang van declaratiestelsel naar lump sum-bekostiging met ingang
van augustus 1996);– de decentralisatie huisvesting Primair onderwijs;– het ook in het Londo-stelsel hanteren van normbetalingen in plaats
van voorschotten;– herziening van de subsidiesystematiek van het kunstenplan.De Rekenkamer concludeerde dat de achterstand in de afrekening van openstaande
voorschotten is teruggebracht van f 8,3 miljard in 1994 naar f 2,5
miljard in 1995.De Rekenkamer heeft waardering voor de inspanningen die het departement
zich getroost heeft om dit resultaat te bereiken.De minister schreef in zijn reactie de conclusie van de Rekenkamer te
kunnen delen. Het minimaliseren van de hoeveelheid aan openstaande voorschotten
had zijn voortdurende aandacht. 2.7 Uitkeringen OnderwijspersoneelVorig jaar maakte de Rekenkamer bezwaar als bedoeld in artikel 55 van
de Comptabiliteitswet tegen f 9,95 miljoen aan onrechtmatige uitgaven
ten behoeve van uitkeringen aan onderwijspersoneel. Tijdens de behandeling
van de indemniteitswet (die nodig was om het bezwaar van de Rekenkamer op
te heffen) gaf de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan dat
hij de kans groot achtte dat het foutenpercentage bij de verstrekte uitkeringsbedragen
in 1995, evenals in 1994, hoger zou zijn dan 1. Uiteindelijk bleek het foutenpercentage
in 1995 1,7 te zijn (tegen 1,3 in 1994).Bij wet van 19 februari 1996 (Staatsblad 1996, 173) is het bezwaar van
de Rekenkamer tegen de uitgaven 1994 met betrekking tot de rechtspositionele
uitkeringen opgeheven.Per 1 januari 1996 is de productgroep Uitkeringen Onderwijspersoneel van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen opgegaan in de Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs (USZO), waarvoor de minister
van Binnenlandse Zaken coördinerend bewindspersoon is (zie punt 4.1 van
het Algemeen Gedeelte). Omdat de oorzaken van de onrechtmatigheden in 1995
geen andere zijn dan in 1994 en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
het probleem al gemeld heeft aan de Tweede Kamer, maakt de Rekenkamer niet
opnieuw bezwaar. Wel beoordeelde zij f 14,8 miljoen aan uitgaven als
onrechtmatig als gevolg van onjuistheden in de uitvoering (f 9,9 miljoen
was teveel en f 4,9 miljoen te weinig uitgekeerd). Voor een bedrag van
f 6,2 miljoen had de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid
in verband met het ontbreken van bewijsstukken en het nog onvolledig uitgevoerd
zijn van een herstelactie bij niet verwerkte mutaties. De onrechtmatigheden
en onzekerheden betreffen vier artikelen (Rechtspositionele uitkeringen productgroep
Uitkeringen Onderwijspersoneel, artikelen 18.01, 19.01, 20.01 en 21.03). 2.8 Kwaliteit controles instellingsaccountantsHet Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen verstrekt aan instellingen
in het vervolgonderwijs (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, hoger beroepsonderwijs,
wetenschappelijk onderwijs en onderzoek en wetenschapsbeleid) een lump sum-vergoeding.
CFI rekent vervolgens met de instellingen af aan de hand van jaarrekeningen
voorzien van een verklaring van de instellingsaccountant. De AD voert op basis
van een risico-analyse reviews uit bij de instellingsaccountants en eventueel
aanvullende onderzoeken bij de instellingen. De daaruit voortvloeiende bevindingen
neemt CFI mee bij de afrekening met de instellingen.De AD constateerde dat de kwaliteit van de controles van instellingsaccountants
vooral bij instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie niet
voldeden aan de daaraan te stellen eisen. De AD heeft dit probleem inmiddels
aangekaart bij de instellingen, de instellingsaccountants en het Koninklijk
NIVRA. Op het moment van afsluiten van het rechtmatigheidsonderzoek 1995 van
de Rekenkamer was nog niet bekend tot welke resultaten dit overleg zou leiden. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 bevat de totaalbedragen waaruit de rekening 1995 van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden in de rekening
die de tolerantiegrenzen wèl overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangsten Totaal37 777,738 323,03 321,7Geen belangrijke fouten/onzeker-heden37 777,738 244,83 321,7Fouten/onzekerheden0,078,20,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 283,6 miljoen respectievelijk f 147,0 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal daarvan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten
en onzekerheden wordt hierna ingegaan.Op uitgavenartikel 25.01 (Studiefinanciering) constateerde de Rekenkamer
onrechtmatigheden voor een bedrag van f 30,3 miljoen als gevolg van beoordelings-
en systeemfouten (f 29,3 miljoen was teveel en f 1,0 miljoen te
weinig uitgekeerd). Bij f 12,9 miljoen had de Rekenkamer geen zekerheid
over de rechtmatigheid in verband met het ontbreken van bewijsstukken. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 128 511
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 89 525 niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 44 707 miljoen niet.De genoemde totaalbedragen voor de debet- en creditzijde wijken af van
de totaalcijfers van de saldibalans uit het samenvattend accountantsrapport
1995 en uit de bijlage inzake de saldibalans bij de rekening 1995. Deze verschillen
komen voort uit het feit dat de Rekenkamer de zogenoemde sluitrekeningen gedesaldeerd
presenteert om rijksbrede vergelijkingen mogelijk te maken. Het departement
heeft echter een voorkeur voor een gesaldeerde weergave van de sluitrekeningen.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 33,1 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 39,2 miljoen dat onrechtmatig was uitgegeven;– een bedrag van f 5,9 miljoen dat ten onrechte niet was uitgegeven. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/on-zekerhedenredenparagraaf25.01Studiefinanciering4 220,730,3Onrechtmatig,
beoordelings- en systeemfouten3.1    12,9Onzeker,
ontbreken bewijsstukken 18.01Personele uitgaven874,014,8Onrechtmatig,2,7 19.01Personele uitgaven  onjuistheden
in de  20.01Personele en mate-  uitvoering  riële
uitgaven 6,2Onzeker, ontbreken 21.03Rechtspositionele
uit-  bewijsstukken; onvol-  keringen  ledige
uitvoering herstelactie 27.03Cultuurbeheer663,314,0Onzeker,
ontoereikend M en O-beleid2.4.4 Totaal fouten en onzekerheden78,2  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
DE NATIONALE SCHULD Inhoud  Samenvatting107   1Inleiding107   2Financieel beheer1072.1Accountantscontrole107 2.2Interne controle
bij het Agentschap107    3Financiële verantwoording1083.1Rekening108 3.2Toelichting bij de rekening1083.3Saldibalans en toelichting108 3.4Oordeel
over de financiële verantwoording108SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1995 van de Nationale Schuld. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. De interne
controle van het Agentschap vertoonde nog één tekortkoming,
namelijk dat de bevindingen niet op gegevensniveau werden vastgelegd. Vanaf
1996 gebeurt dit wel. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de
Nationale Schuld. Het opstellen van de begroting en het beheer ervan is een
taak van het Agentschap van het Ministerie van Financiën.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan onderzoek op het terrein van
het financieel beheer. In dit kader heeft de Rekenkamer vervolgonderzoek gedaan
naar de uitvoering van de interne controle bij het Agentschap.In het tweede deel (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording 1995 van de Nationale Schuld. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantscontrole van het Agentschap wordt uitgevoerd door de accountantsdienst
van het Ministerie van Financiën (AD). Deze heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Interne controle bij het AgentschapDe Rekenkamer onderzocht in haar rechtmatigheidonderzoek over 1995 de
uitvoering van de interne controle op een aantal processen van het Agentschap.
Zij stelde vast dat het Agentschap in 1995 beschikte over een intern controleplan.
Dit plan is door de AD positief beoordeeld.De Rekenkamer stelde vast dat het Agentschap de interne controle volgens
het interne controleplan uitvoerde, maar vanwege een gering materieel belang
de bevindingen van de interne controle op gegevensniveau en de afwerking daarvan
niet vastlegde. De Rekenkamer is van mening dat deze vastlegging wel moet
gebeuren ten behoeve van een nadere analyse van de oorzaken. Vanaf 1996 legt
het Agentschap de bevindingen van de interne controle ook op gegevensniveau
vast. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van de Nationale Schuld bevat een bedrag van f 57 803,4
miljoen aan verplichtingen, f 57 794 miljoen aan uitgaven en f 53 428,1
miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen
vaststellen dat de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden.Wel bevat het bedrag van de verplichtingen en uitgaven een bedrag van
in totaal f 3,3 miljoen, respectievelijk f 0,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3 Saldibalans en toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 529 195,3
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 522 557,4 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 99 871,3 miljoen niet (zie
punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel). De Rekenkamer heeft in
de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten of onzekerheden aangetroffen.
De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financiële beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN FINANCIËN Inhoud  Samenvatting110   1Inleiding110   2Financieel
beheer1112.1Accountantscontrole111 2.2Beleid
van de Belastingdienst ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik1112.3Kwaliteitsborging115 2.4Rijkshoofdboekhouding1162.5Belastingdienst Automatiseringscentrum118 2.6Motorrijtuigenbelasting1202.7Dienst Domeinen120 2.8Premie-inning Belastingdienst1202.9Afdracht eigen middelen Europese Gemeenschap121    3Financiële
verantwoording1213.1Rekening121 3.2Toelichting
bij de rekening121 3.3Saldibalans met toelichting1223.4Oordeel over de financiële verantwoording122SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële verantwoording
1995 van het Ministerie van Financiën. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De verbetering van de onderbouwing van het oordeel van de accountantsdienst
over het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O-beleid) bij de Belastingdienst blijft een punt van overleg
tussen de Rekenkamer en het ministerie. Bij de omzetbelasting bleek dat het
M en O-beleid op centraal niveau wel de nodige aandacht kreeg, maar dat de
uitvoering van dit beleid in de beleidsplannen en de managementcontracten
niet voorkwam. De minister schreef in zijn reactie dat de controle-inzet in
de behandelplannen van de eenheden aan de orde komt. Ook was besloten tot
maatregelen ter versterking van de centrale coördinatie.Het systeem van kwaliteitsborging van het heffingsproces en de door de
Rekenkamer zozeer gewenste bijbehorende effectmeting zijn nog in ontwikkeling.
De ontwikkelingen in 1995 en de door de staatssecretaris toegezegde acties
wekken echter de verwachting dat de Rekenkamer over 1997 zich inzicht kan
verschaffen in de effecten van het kwaliteitsborgingssysteem op het heffingsproces
en op de rechtmatigheid van de heffingen.De Rijkshoofdboekhouding beheert vier rekeningen-courant waarop de ministeries
van Economische Zaken en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij geld storten
dat als garantstelling voor door derden verstrekte leningen moet dienen. Deze
ministeries verantwoorden deze stortingen als uitgaven. Volgens de Rekenkamer
gaat het hier niet om uitgaven, maar om verplichtingen. Daarom beoordeelt
zij deze overmakingen als onrechtmatig. De Rekenkamer is van mening dat de
Rijkshoofdboekhouding een dergelijke constructie niet moet toestaan. De minister
van Financiën is echter van mening dat hier wel degelijk van uitgaven
sprake is en bestrijdt de onrechtmatigheid van deze overmakingen. De Rekenkamer
zal deze kwestie volgend jaar met de betrokken ministeries opnemen.De gegevensverwerking bij het Automatiseringscentrum van de Belastingdienst
(BAC) vertoont nog steeds ernstige tekortkomingen, die belangrijke leemten
in de gegevensbeveiliging tot gevolg kunnen hebben. De staatsecretaris zegde
toe dat het opheffen van deze tekortkomingen in 1996 de hoogste prioriteit
zou krijgen.Ten slotte bleek uit de overige financieel-beheersonderzoeken dat:– de uitvoering van de nieuwe Wet op de Motorrijtuigenbelasting
met aanloopproblemen gepaard gaat;– de Dienst Domeinen de aanbevelingen uit het rechtmatigheidsonderzoek
1994 van de Rekenkamer had opgevolgd. Deze betroffen met name de bestuurlijke
informatieverzorging. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Financiën (hoofdstuk IXB van de Rijksbegroting). De Rekenkamer
heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister en de staatssecretaris
van Financiën gecorrespondeerd. Hun reacties zijn in dit rapport verwerkt. Het rapport bestaat uit twee delen:Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Financiën
afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
1995. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2 Beleid van de Belastingdienst ter voorkoming van misbruik
en oneigenlijk gebruik 2.2.1 InleidingDe Rekenkamer streeft ernaar om binnen een termijn van twee jaar een oordeel
over het gehele beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik
(M en O-beleid) te verkrijgen. Daar werkt zij op drie manieren naar toe:– jaarlijks voert zij onderzoek uit naar de opzet en de werking
van het M en O-beleid bij verschillende belastingmiddelen, met de verwachting
dat haar aanbevelingen een bijdrage leveren aan de verbetering van dit beleid.
Zo heeft de Rekenkamer in haar rapport bij de financiële verantwoording
over 1994 specifieke aandacht besteed aan het M en O-beleid bij de Kansspelbelasting,
terwijl over 1995 aandacht werd besteed aan die aspecten bij de Omzetbelasting;– naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek over 1994 heeft
zij de Belastingdienst verzocht meer inzicht te verschaffen in de afwegingen
die aan het M en O-beleid ten grondslag liggen, onder andere in zijn Beheersverslag;– ook heeft zij naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek
over 1994 aan de AD verzocht een uitgebreider onderbouwing bij zijn oordeel
over de toereikendheid van het M en O-beleid te geven, zodat de Rekenkamer
dit oordeel beter kan relateren aan haar eigen oordelen. Eén van de
elementen die in het onderzoek van de AD aandacht moeten krijgen is het systeem
van kwaliteitsborging binnen de Belastingdienst (zie ook paragraaf 2.3).In het verlengde van de onderzoeken naar het M en O-beleid bij specifieke
belastingmiddelen gaat de Rekenkamer meer aandacht besteden aan de werking
van de planning- en controlcyclus. 2.2.2 KansspelbelastingIn het rapport bij de financiële verantwoording over 1994 concludeerde
de Rekenkamer dat de uitvoering van het controlebeleid en de evaluatie van
de regeling onvoldoende gestalte hadden gekregen. Met name de volledigheid
van het bestand van belastingplichtigen vormde een risico. Naar aanleiding
hiervan is een evaluatie van de regeling inmiddels vrijwel afgerond. Voorts
is de Belastingdienst kort geleden gestart met een onderzoek naar de (honderden)
loterijen die verenigingen en winkeliers jaarlijks met toestemming van gemeentebesturen
en Kamers van Koophandel houden. Centraal bij dit onderzoek staat de beantwoording
van de vraag of kansspelbelasting verschuldigd is. 2.2.3 OmzetbelastingDe opbrengst van de omzetbelasting over 1995 bedroeg ruim f 43 miljard,
waarvan ongeveer f 4,2 miljard werd afgedragen aan de Europese Unie.De Rekenkamer constateerde dat op centraal niveau in de beleidsvoorbereiding
specifiek aandacht wordt besteed aan M en O-risico's. Zo werd ten tijde van
het onderzoek van de Rekenkamer door het Ministerie van Financiën een
overzicht opgesteld van knelpunten in de uitvoering van de verschillende belastingwetten,
waaronder M en O-risico's.Om de uniformiteit van de uitvoering van het beleid voor de omzetbelasting
te waarborgen is een landelijk portefeuillehouder omzetbelasting aangesteld.
De taak van de portefeuillehouder is adviserend, coördinerend en signalerend.
Hij stelt meerjarige beleidsplannen Omzetbelasting op en formuleert speerpunten
voor de controles. Beleidsplannen en speerpunten komen tot stand op basis
van signalen uit het door hem georganiseerde landelijk overleg tussen de coördinatoren
omzetbelasting bij de eenheden Ondernemingen en Grote Ondernemingen.De Rekenkamer constateerde dat er voor de periode 1994–1997 een
meerjarenbeleidsplan was, waarin onder meer de M en O-risico's worden beschreven.
Noch de voor de omzetbelasting benodigde controle-inzet, noch de door de portefeuillehouder
aangegeven speerpunten zijn echter in de managementcontracten tussen de eenheden
en de directies terug te vinden. Uit het onderzoek bleek dan ook dat deze
speerpunten slechts gedeeltelijk waren uitgevoerd.Het behoort niet tot de taak van de portefeuillehouder om zich te laten
informeren over de uitvoering van zijn beleidsplannen en speerpunten door
de eenheden. De Rekenkamer acht deze terugkoppeling wel gewenst en beveelt
aan dat deze in het takenpakket van de portefeuillehouder wordt opgenomen.Het meerjarenbeleidsplan 1994–1997 van de portefeuillehouder omzetbelasting
is in 1996 vervangen door het centraal opgestelde Sectorplan Fiscale en Douane
rechtstoepassing 1996–2000. De Rekenkamer constateerde dat in dit sectorplan
de M en O-risico's in de omzetbelasting niet expliciet tot uitdrukking komen.
Zij beveelt aan om de M en O-risico's alsnog in het Sectorplan rechtstoepassing
op te nemen.Uit het onderzoek bleek dat het aantal boekenonderzoeken bij ondernemingen
waarbij de omzetbelasting aandacht kreeg in 1995 verder was afgenomen (Beheersverslag
1995). Volgens de coördinatoren omzetbelasting werd die verminderde aandacht
voor de omzetbelasting vooral veroorzaakt door het feit dat er minder mensen
voor die controle beschikbaar waren. De Belastingdienst heeft in zijn Beheersverslag
1995 reeds aangekondigd dat het aantal gerichte boekenonderzoeken zal toenemen,
waarbij een afgewogen verdeling van aandacht over de verschillende belastingmiddelen
een belangrijk aandachtspunt is. 2.2.4 BeheersverslagDe Belastingdienst heeft de Rekenkamer een globaal inzicht verschaft in
de wijze waarop de M en O-problematiek binnen de Belastingdienst wordt benaderd. De Belastingdienst hanteert een besturingsfilosofie waarin
de doelgroepbenadering één van de belangrijkste uitgangspunten
is. Daarbinnen bepaalt het fiscale risico en het fiscale belang de mate van
aandacht die belastingplichtigen krijgen. De aandacht voor de aan de belastingheffing
inherente M en O-problematiek vormt een integraal onderdeel van de door de
Belastingdienst gekozen aanpak.De Rekenkamer stelde vast dat in het Beheersverslag 1995, als toelichting
bij de financiële verantwoording, expliciet aandacht is besteed aan het
door de Belastingdienst gevoerde M en O-beleid. Ter verdere verbetering beveelt
de Rekenkamer aan in het Beheersverslag meer inzicht te geven in de samenhang
tussen de gemaakte beleidskeuzes (zoals verwoord in het Bedrijfsplan) en in
de realisatie van het beleid. Voorts zou in het Beheersverslag aandacht moeten
worden besteed aan een evenwichtiger opbouw van de rapportage van de diverse
portefeuillehouders. Tevens zou meer inzicht kunnen worden gegeven in de maatregelen
die de Belastingdienst nam naar aanleiding van de resultaten van beleidsevaluaties.
De Rekenkamer vraagt specifieke aandacht voor verantwoording over de effecten
van nieuw beleid.Tenslotte achtte de Rekenkamer het noodzakelijk dat de Belastingdienst
inzicht geeft in de afwegingen die leiden tot de keuze van bepaalde controle-inspanningen,
bijvoorbeeld aan de hand van kosten/baten-analyses. Ook dient onderzoek naar
de effecten van deze inspanningen speciale aandacht te krijgen.Inmiddels heeft de Belastingdienst toegezegd in het Beheersverslag meer
aandacht te zullen geven aan de afwegingen die aan gemaakte keuzen ten grondslag
liggen. Daarbij past de door de Belastingdienst voorgenomen verdere ontwikkeling
van onder meer kengetallen en macro-analyses, om nader inzicht te geven in
de realisatie van de planning en de bereikte resultaten. 2.2.5 AccountantscontroleTen behoeve van de toegezegde uitgebreidere onderbouwing van het oordeel
hebben de AD en de Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) een apart M
en O-dossier aangelegd, getiteld Niet Evident Ontoereikend (NEO)-dossier.
Hierin wordt vanaf juni 1996 de verantwoording opgenomen van die controlewerkzaamheden
die (in samenhang met de overige controlewerkzaamheden) leiden tot het oordeel
niet evident ontoereikend over het M en O-beleid. Dit dossier geeft de Rekenkamer
een goed beeld van de elementen die de AD/IAB in de beoordeling van het M
en O-beleid heeft betrokken. Het dossier biedt de Rekenkamer een goede basis
om vast te stellen of het AD-oordeel niet evident ontoereikend strookt met
wat de Rekenkamer verstaat onder een toereikend M en O-beleid. Naar het oordeel
van de Rekenkamer dient het NEO-dossier in de komende periode op de volgende
onderdelen nog te worden aangevuld:– verdere verbetering van de onderbouwing van de conclusie (inhoud,
diepgang, systeemgerichte aanpak, uitvoering en resultaten van de beoordeling);– het leggen van een relatie tussen het oordeel en de verschillende
middelen, omdat per middel verantwoording dient te worden afgelegd;– een toelichting op de taakverdeling tussen AD en IAB in het dossier;– controle op het systeem van kwaliteitsborging, inclusief een meting
van de effecten van dit systeem ( zie ook paragraaf 2.3).Daarnaast dienen de AD en de IAB te beoordelen of de Belastingdienst in
het Beheersverslag voldoende inzicht biedt in het M en O-beleid. Over de wijze waarop de controles het beste vorm kunnen krijgen zal de
Rekenkamer met de AD en de IAB blijven overleggen. Zij gaat ervan uit dat
dit in de komende twee jaar zijn beslag moet kunnen krijgen. 2.2.6 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat het inzicht in de wijze waarop het M en
O-beleid bij de Belastingdienst gestalte krijgt in 1995 verbeterd is. Het
Beheersverslag geeft meer informatie over het gevoerde M en O-beleid en verdere
verbeteringen staan nog op stapel.De onderbouwing van de oordelen van de AD en de IAB over de toereikendheid
van het M en O-beleid is verbeterd door de aanleg van het zogenoemde NEO-dossier.Met de AD en IAB zijn afspraken gemaakt over de verbetering van het NEO-dossier,
opdat uiteindelijk kan worden vastgesteld of de Rekenkamer de accountantscontrole
voldoende acht. Ook de komende jaren zal dit een punt van overleg tussen de
Rekenkamer en de accountantsdiensten blijven.Bij de Kansspelbelasting is de in 1994 aanbevolen evaluatie van de regeling
inmiddels bijna afgerond. Ook aan de toen tekort schietende volledigheid van
het bestand van belastingplichtigen wordt gewerkt.Bij de omzetbelasting bleek dat het M en O-beleid weliswaar op centraal
niveau en bij de landelijke portefeuillehouder omzetbelasting de nodige aandacht
kreeg, maar dat de uitvoering van dit beleid in de plannen en de managementcontracten
van de eenheden niet terugkeerde. De door de portefeuillehouder opgestelde
beleidsspeerpunten bleken dan ook slechts gedeeltelijk uitgevoerd te zijn.
Verbetering op deze punten zal bijdragen aan een verdere ontwikkeling van
het M en O-beleid. 2.2.7 Reactie staatssecretarisDe staatssecretaris van Financiën schreef in zijn reactie dat hij
zich in hoofdlijnen kon vinden in de Rekenkamerbevindingen, maar dat hij bij
het onderdeel omzetbelasting enige kanttekeningen had. Volgens hem is de uitvoering
van het M en O-beleid niet terug te vinden in de managementcontracten, omdat
zaken als bijvoorbeeld controle-inzet aan de orde komen in de behandelplannen
van de eenheden. Bij de opstelling van die behandelplannen krijgen de beleidsspeerpunten
en de specifieke M en O-risicos bijzondere aandacht. Het opnemen van deze
risico's in het Sectorplan rechtstoepassing lijkt hem dan ook minder opportuun.Als reactie op de Rekenkamersuggestie dat de portefeuillehouder zich over
de uitvoering van beleidsplannen en speerpunten door de eenheden zou moeten
laten informeren merkt de staatssecretaris op dat het portefeuillehouderschap
berust bij de directeuren van de doelgroepdirecties. Daardoor is er wel degelijk
een voortdurende informatie-uitwisseling over de beleidsuitvoering tussen
de portefeuillehouders en de lijn.Ten slotte wijst de staatssecretaris erop dat besloten is tot een aantal
maatregelen die gericht zijn op de versterking van het portefeuillehouderschap,
waaronder het instellen van een centrale ondersteuningsgroep die wordt aangestuurd
door een coördinator portefeuillehouderschap. 2.2.8 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer zal de ontwikkelingen op dit terrein nauwlettend blijven
volgen. 2.3 Kwaliteitsborging 2.3.1 BevindingenReeds vanaf 1989 rapporteert de Rekenkamer over de kwaliteitscontrole
op de aanslagregeling. In 1991 heeft het ministerie van Financiën een
aanzet gegeven tot een kwaliteitsborgingssysteem inclusief een effectmeting.
Begin 1992 stelde de Belastingdienst een programma vast voor de nadere invulling
van het systeem van kwaliteitsborging. In het Rapport bij de financiële
verantwoording 1994 stelde de Rekenkamer het door de Belastingdienst te ontwikkelen
systeem van kwaliteitsborging opnieuw aan de orde. Er was inmiddels een aantal
waarborgen ingevoerd. De Rekenkamer was echter van mening dat de Belastingdienst
zou moeten nagaan of deze toereikend en volledig zijn en welke effecten deze
hebben gehad op de kwaliteit van het heffingsproces. De Belastingdienst zegde
dit toe.In haar rechtmatigheidsonderzoek over 1995 heeft de Rekenkamer opnieuw
aandacht besteed aan het systeem van kwaliteitsborging van de Belastingdienst.
Tevens is geïnventariseerd welke acties er in 1996 op dit punt zijn genomen.De Rekenkamer heeft voor haar onderzoek gesteund op de resultaten van
de door de IAB verrichte onderzoeken naar de opzet en werking van het systeem
van kwaliteitsborging.In mei 1995 heeft de Belastingdienst zijn Bedrijfsplan 1996–2000
uitgebracht, waarin de aspecten van kwaliteitsborging op hoofdlijnen zijn
beschreven. Tevens verschenen twee sectorplannen, voor doelgroepenbeleid en
voor rechtstoepassing (zie ook punt 2.2.3), waarin de maatregelen ter kwaliteitsborging
zijn beschreven.Verder is in mei 1995 door de Belastingdienst een werkgroep ingesteld
om een planning- en controlcyclus voor kwaliteitsborging uit te werken. Daartoe
zou de werkgroep de in de sectorplannen opgenomen doelstellingen en kwaliteitsborgende
maatregelen voorzien van normen en meetpunten. Eind mei 1996 resulteerde dit
in een zogenoemd raamwerk kwaliteitsborging voor de sectorplannen «doelgroepenbeleid»
en «rechtstoepassing». Na vaststelling van dit raamwerk door de
Directieraad zal het per divisie verder worden ingevuld.De Belastingdienst is van plan vanaf 1996 overeenkomstig dit raamwerk
over de kwaliteitsborging te rapporteren in de jaarverslagen van de divisies
en het Beheersverslag van de Belastingdienst, zodat een compleet beeld ontstaat
van de kwaliteitsborging door de Belastingdienst.In het rapport Kwaliteitsborging 1995 komt de IAB tot de algemene conclusie
dat het stelsel van kwaliteitsborgende maatregelen een verdere ontwikkeling
heeft doorgemaakt. Wel beveelt de IAB aan door middel van toezicht en interne
controle de naleving van de kwaliteitsborgende maatregelen vast te stellen.
Andere kanttekeningen waren:– veel kwaliteitsborgende maatregelen, bijvoorbeeld op het gebied
van de klantbehandeling, zijn nog in ontwikkeling. In de behandelplannen dienen
plannen en acties nog te worden uitgewerkt;– de kwaliteit van opleidingsplannen en de vastlegging en dossiervorming
dienen verder verbeterd te worden;– aspecten van kwaliteitsborging dienen in voldoende mate in de
interne controleplannen van de directies te worden opgenomen.De Rekenkamer is van mening dat de door de IAB verrichte onderzoeken nog
onvoldoende inzicht bieden in de effecten van het kwaliteitsborgingssysteem
op de rechtmatigheid van de heffingen. 2.3.2 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat het kwaliteitsborgingssysteem en een adequate
effectmeting nog in ontwikkeling zijn. Daardoor kan er nu nog niet voldoende
inzicht gegeven worden in de bijdrage die de kwaliteitsborgende maatregelen
leveren aan een kwalitatief goed heffingsproces en de rechtmatigheid van de
heffingen. Het systeem zelf behoeft nog nadere uitwerking en concretisering
van de normen. De Rekenkamer miste een tijdplanning voor de realisatie van
de noodzakelijke verbeteringen. Ook vraagt zij aandacht voor het toezicht
op de uitvoering van de kwaliteitsborgende maatregelen.De Rekenkamer beveelt aan om ook in de management-contracten aandacht
te geven aan de bestuurlijke informatievoorziening over kwaliteitsborging
en de effecten ervan. 2.3.3 Reactie staatssecretarisDe staatssecretaris schreef in zijn reactie dat hij kwaliteitsborging
niet ziet als een statisch begrip, maar als een voortdurende ontwikkeling.
De bij de Belastingdienst in gang gezette ontwikkelingen liggen volgens hem
in lijn met de aanbevelingen van de Rekenkamer.De Belastingdienst zal de raamwerken kwaliteitsborging met ingang van
1997 gaan hanteren. Deze raamwerken dienen te worden beschouwd als een aanvulling
op de reguliere planning- en controlcyclus van de Belastingdienst. De Belastingdienst
ontwikkelt een meetinstrument om de stand van zaken met betrekking tot de
kwaliteitsborging op eenheidsniveau vast te stellen, zodat binnen de bestaande
planningcyclus prioriteiten gesteld kunnen worden ter verdere kwaliteitsverbetering.
De staatssecretaris verwacht dat dit meetinstrument ultimo 1996, begin 1997
aan de eenheden verstrekt kan worden.De staatssecretaris acht het van belang voortdurend toe te zien op de
juiste werking van het systeem van kwaliteitsborging. Hij ziet effectmeting
primair als het bewaken van de effectiviteit van het systeem, in eerste instantie
door de eenheden. Voor 1997 zullen met de doelgroepdirecties nadere afspraken
gemaakt worden over de te verstrekken bestuurlijke informatie inzake kwaliteitsborging. 2.3.4 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer stelt met genoegen vast dat de staatssecretaris in grote
lijnen instemt met de aanbevelingen van de Rekenkamer en tevens concrete stappen
heeft ondernomen en in het vooruitzicht gesteld.Zij verwacht dat de voortdurende ontwikkeling van kwaliteitsborging ertoe
zal leiden dat de Rekenkamer over 1997 in een samenvattende rapportage over
kwaliteitsborging van de Belastingdienst inzicht kan worden verschaft in de
effecten van het kwaliteitsborgingssysteem op het heffingsproces en op de
rechtmatigheid van de heffingen. 2.4 Rijkshoofdboekhouding 2.4.1 BevindingenBij het Ministerie van Financiën is de afdeling Rijkshoofdboekhouding
(RHB) belast met het administratieve beheer en de administratie van 's Rijks
schatkist. Daarnaast heeft de RHB tot taak om een bijdrage te leveren aan
een doelmatig betalingsverkeer en om informatie voor de minister van Financiën
te verzorgen. Het leveren van een bijdrage aan een efficiënt en doelmatig
betalingsverkeer is niet nader uitgewerkt in regelgeving of instructies. De
informatieverzorgende taak omvat het opstellen van de Staatsbalans, kasbegrotingen
en kasoverzichten en het opstellen van overzichten van de gerealiseerde
en verwachte uitgaven en ontvangsten van het Rijk op basis van gegevens van
de departementen. Met behulp van die overzichten kan tevens de kasgeldbehoefte
van het Rijk worden berekend.De Rekenkamer heeft onderzocht welke rekeningen van de Rijkshoofdboekhouding
noodzakelijk zijn voor het voeren en beheren van de administratie van 's Rijks
schatkist. Voor de overige rekeningen ging zij na of deze bijdragen aan de
vervulling van de overige taken van de Rijkshoofdboekhouding en/of voldoen
aan de comptabele wet- en regelgeving.De Rekenkamer stelde vast dat de Rijkshoofdboekhouding geen richtlijnen
heeft vastgelegd voor het openen en sluiten van rekeningen-courant. Doordat
deze ontbreken is er geen eenduidig beleid voor het openen en sluiten van
rekeningen-courant. De Rekenkamer constateerde voorts dat de AD bij het openen
van rekeningen-courant alleen nagaat of formeel wordt voldaan aan de comptabele
wet- en regelgeving. De Rekenkamer is van mening dat de AD bij het openen
van een rekening-courant ook dient vast te stellen of de onderliggende regeling
tussen het desbetreffende ministerie en de instantie waarvoor een rekening-courant
wordt geopend, voldoet aan de comptabele wet- en regelgeving. Hierbij zou
de AD kunnen steunen op de toets die de AD van het desbetreffende ministerie
moet hebben uitgevoerd.Uit het onderzoek bleek dat de administratie van 's Rijks schatkist rekeningen
bevat die geen functie hebben bij het vervullen van één van
de taken van de Rijkshoofdboekhouding. Het betrof de volgende rekeningen:– de gouddepots bij de Bank of Canada en de Federal Reserve Bank
of New York. Hiervoor is de directie Binnenlands Geldwezen van het Ministerie
van Financiën de beleidsverantwoordelijke directie. Deze depots dienen
echter naar de mening van de Rekenkamer binnen de begroting van het ministerie
te worden verantwoord;– de rekeningen-courant met instellingen van wetenschappelijk onderwijs.
Deze instellingen zijn vanaf 1994 zelf verantwoordelijk voor het financieel
beheer.Daarnaast bleek dat de Rijkshoofdboekhouding door het administreren van
sommige rekeningen-courant meewerkt aan constructies die niet passen binnen
de systematiek van de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie.
Dit betrof:– de rekening-courant van de Nationale Investeringsbank (NIB) ten
behoeve van de Investeringsfaciliteit Oost-Europa van het Ministerie van EZ.
Eind 1995 bedroeg het saldo op deze rekening-courant f 140 miljoen. Het
ministerie van EZ verantwoordt zijn stortingen op deze rekening-courant ter
garantstelling voor de door het NIB verstrekte leningen als uitgaven in het
jaar van storten. De Rekenkamer beschouwt de verantwoording van deze stortingen
als uitgave als niet rechtmatig. Volgens haar is van een uitgaaf geen sprake
zolang met het tegoed op de rekening-courant geen door de NIB ingediende verliesdeclaraties
worden betaald;– de rekeningen-courant van de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds
voor de Landbouw, de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren en de Stichting
Borgstellingsfonds voor de Landbouw. Hier is sprake van dezelfde constructie,
namelijk het verantwoorden van overboekingen naar de rekeningen-courant als
uitgaven. Ook in deze gevallen is de constructie volgens de Rekenkamer niet
conform de systematiek van de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie. 2.4.2 Reactie ministerDe minister schreef in zijn reactie dat de richtlijnen voor het openen
van een rekening-courant voor derden nader uitgewerkt zouden worden. Hij zou
ernaar streven de beleidslijn op te nemen in de Miljoenennota en een plaats
te geven in het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid
(HAFIR). Aan de hand van de beleidslijn zou hij nader bezien of de rekeningen-courant
die de RHB volgens de Rekenkamer niet zou moeten administreren heroverwogen
moeten worden. De rekening-courant van de gouddepots wordt vanaf de financiële
verantwoording 1996 verantwoord in de financiële verantwoording van het
ministerie van Financiën.Hij is het niet eens met de opmerkingen van de Rekenkamer over de onrechtmatigheid
van sommige stortingen op de rekeningen-courant. Volgens hem ligt aan een
bijdrage die wordt overgemaakt op een rekening-courant met een derde altijd
een rechtens afdwingbare verplichting ten grondslag. De betreffende verplichtingen-
en bijbehorende uitgavenramingen worden opgenomen in de begrotingsstukken
en daarmee ter autorisatie en verantwoording aan de Staten-Generaal voorgelegd.
De beschikkingsbevoegdheid over de op de rekening-courant gestorte bijdrage
ligt immers bij de houder van de rekening-courant. Dat deze beschikkingsbevoegdheid
aan voorwaarden gebonden kan zijn, doet hieraan niets af. 2.4.3 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer is van mening dat bij de vier genoemde rekeningen-courant
geen sprake is van daadwerkelijke uitgaven in het systeem dat aan de Comptabiliteitswet
ten grondslag ligt. Er moet immers eerst aan bepaalde voorwaarden worden voldaan,
voordat het ministerie de bedragen daadwerkelijk ter beschikking stelt. Omdat
het in feite gaat om garantieverplichtingen, dienen deze bedragen als verplichtingen
in de begrotingsadministratie te worden opgenomen. De Rekenkamer merkt de
desbetreffende betalingen door de ministeries van Economische Zaken en van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij als onrechtmatig aan. Aangezien de minister
van Financiën de door de Rekenkamer afgekeurde constructie blijkens zijn
reactie – ten onrechte overigens – wel toelaatbaar acht, betrekt
de Rekenkamer deze constatering niet in haar oordeel over de financiële
verantwoordingen 1995 bij deze twee ministeries. In haar rechtmatigheidsonderzoek
over 1996 bij deze twee ministeries zal zij deze problematiek opnieuw aan
de orde stellen. 2.5 Belastingdienst Automatiseringscentrum 2.5.1 BevindingenDe Rekenkamer acht een betrouwbare geautomatiseerde gegevensverwerking
bij het Automatiseringscentrum van de Belastingdienst (BAC) van groot belang
voor het voeren van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer bij de
Belastingdienst. Zij onderzocht deze betrouwbaarheid in 1989, 1992 en 1994
en moest telkens constateren dat de interne controle en beveiliging van het
BAC belangrijke tekortkomingen vertoonden. De directeur-generaal der Belastingen
deed in 1994 de toezegging dat hij in 1995 het beheer en de beveiliging van
het BAC zou doen verbeteren. De Rekenkamer onderzocht of deze toezegging was
gerealiseerd en ging met name na welke maatregelen waren genomen ter verbetering
van de interne controle en beveiliging. De Rekenkamer constateerde dat een aantal ernstige tekortkomingen nog
niet was opgelost. Hierdoor bood het BAC nog steeds onvoldoende zekerheid
omtrent de betrouwbaarheid en de continuïteit van de gegevensverwerking
en moest de IAB ook in 1995 weer aanvullende controle-activiteiten verrichten
om tot een oordeel bij de rekening van de Belastingdienst te kunnen komen.
Overigens kwam de IAB via deze aanvullende controles wel tot een goedkeurende
verklaring bij de financiële verantwoording over 1995.Het meest ernstig zijn naar de mening van de Rekenkamer de tekortkomingen
die belangrijke leemten in de beveiliging van de gegevensverwerking tot gevolg
kunnen hebben. Dat zijn bijvoorbeeld:– tekortkomingen in de inrichting en het beheer van de toegang tot
informatiesystemen (LTB, logische toegangsbeveiliging). Dit geeft enkele functionarissen
van de Belastingdienst de mogelijkheid zich onbevoegd toegang te verschaffen
tot produktiegegevens, zodat zij vertrouwelijke gegevens kunnen inzien en
wijzigen;– tekortkomingen in het beheer van magneetbanden met gegevens. Ook
dit biedt deze functionarissen mogelijkheden voor inzage en wellicht ook wijziging
of ontvreemding van produktiegegevens;– geen adequate beschrijvingen van de administratieve organisatie
rond de centrale gegevensverwerking. 2.5.2 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat het BAC in 1995 weliswaar belangrijke verbeteringen
had bereikt, maar dat er nog aanzienlijke inspanningen nodig waren om de ernstigste
tekortkomingen aanvaardbaar op te lossen. Volgens haar moest dit de hoogste
prioriteit krijgen en nog in 1996 uitgevoerd worden. Zij had twijfels over
de haalbaarheid van het tijdpad voor de verbeteringen in het BAC.De Rekenkamer beval ten slotte aan de IAB over 1996 opnieuw een oordeel
over de betrouwbaarheid van de centrale gegevensverwerking te laten geven. 2.5.3 Reactie staatssecretarisDe staatssecretaris merkte in zijn reactie op dat de geconstateerde tekortkomingen
niet a priori betekenen dat er ook daadwerkelijk leemten in de beveiliging
ontstaan. Hij zou in 1996 hoge prioriteit geven aan het oplossen van de tekortkomingen.
De uitvoering van het plan van aanpak was opgenomen in het managementcontract
tussen de directeur-generaal der Belastingen en de directeur van het BAC.
Bewaking van de voortgang was ingebed in de reguliere cyclus van planning
en control. Ook het Audit Committee Belastingen ziet toe op de voortgang.De staatssecretaris was van oordeel dat er door de aanvullende controles
van de IAB per saldo sprake was van een ordelijk en controleerbaar financieel
beheer bij de Belastingdienst. Hij bevestigde dat de IAB over 1996 opnieuw
een oordeel over de betrouwbaarheid van de centrale gegevensverwerking zal
geven. 2.5.4 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer merkt op dat het feit dat de IAB slechts via aanvullende
controles tot een goedkeurend oordeel kon komen niet pleit voor de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer. Zij zal de toegezegde verbeteringsactiviteiten
daarom nauwlettend blijven volgen. 2.6 MotorrijtuigenbelastingPer 1 april 1995 is de Wet op de Motorrijtuigenbelasting 1994 van kracht
geworden. Dit betekende de invoering van een belasting gebaseerd op houderschap.
Hiervoor is een nieuw geautomatiseerd systeem ontwikkeld.Uit de IAB-rapportage over de invoering van de houderschapsbelasting blijkt
dat dit met een aantal aanloopproblemen gepaard ging. Doordat het Centraal
Bureau Motorrijtuigenbelasting (CBM) voorrang heeft gegeven aan de produktie
heeft het nagenoeg geen interne controles uitgevoerd. De IAB heeft daarom
uitgebreide aanvullende controles uitgevoerd. De conclusie van de IAB was
dat de processen nog onvolledig werden uitgevoerd.Doordat er onduidelijkheid was over de belastbaarheid van een aantal specifieke
groepen was ultimo 1995 f 93 miljoen nog niet in rekening gebracht. De
Rekenkamer stelde aan de hand van het Nationale Kentekenregister bij de Rijksdienst
voor het Wegverkeer vast dat de ontvangsten voor dit bedrag onvolledig zijn.
Dit betekent dat, rekening houdend met de toeslag Infrastructuurfonds en provinciale
opcenten, in de financiële verantwoording op artikel 04.11 sprake is
van onvolledigheid van de ontvangsten tot een bedrag van naar schatting f 52
miljoen. Het CBM heeft inmiddels actie ondernomen om de achterstand in de
rekeningen weg te werken. 2.7 Dienst DomeinenIn het rechtmatigheidsonderzoek 1994 concludeerde de Rekenkamer dat op
een aantal onderdelen het financieel beheer bij de Dienst Domeinen nog niet
toereikend was. Het traject van begroting, planning en control, waarin de
afdeling Bestuurlijke Informatieverzorging (BIV) een belangrijke rol speelt,
was voor verbetering vatbaar. De Rekenkamer formuleerde vijf aanbevelingen,
waarvan er vier met name betrekking hadden op het functioneren van de afdeling
BIV. De vijfde aanbeveling betrof het vastleggen van de visie op integriteit
en de uitwerking hiervan in concrete maatregelen.De Rekenkamer stelde in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 vast dat de
Dienst Domeinen in voldoende mate de aanbevelingen van de Rekenkamer heeft
opgevolgd. Het functioneren van de afdeling BIV is in 1995 sterk verbeterd,
zowel in de communicatie met de regionale directies als in haar functie van
controller van de Dienst Domeinen. Daarnaast heeft de afdeling BIV tijdig
de kwaliteit en uitvoering van de controles door de regionale directies beoordeeld.Verder heeft de Dienst Domeinen een concept-integriteitsplan opgesteld,
waaraan in 1996 nadere uitwerking zal worden gegeven.De Rekenkamer concludeerde dan ook dat er in 1995 sprake was van een ordelijk
en controleerbaar financieel beheer. 2.8 Premie-inning BelastingdienstDe Rekenkamer concludeerde in het rapport Premie-inning door bedrijfsverenigingen
en Belastingdienst (vergaderjaar 1995–1996, 24 630, nrs. 1–2)
dat het proces van premie-inning bij de Belastingdienst in 1994 op enige punten
tekort schoot. Dit betrof onder andere het feit dat in 1994 de looncontroles
niet op basis van een risico-analyse werden uitgevoerd. Hierdoor was niet
gewaarborgd dat risicovolle werkgevers in de controles prioriteit krijgen. Uit een verslag van het overleg over dit rapport tussen de staatssecretaris,
de commissie voor de Rijksuitgaven en de vaste commissie voor Financiën
blijkt dat de Belastingdienst na oktober 1994 fasegewijs het systeem van risico-analyse
op basis van risicoprofielen en van fiscaal belang heeft ingevoerd (vergaderjaar
1995–1996, 24 630, nr. 3).De Rekenkamer zal bij haar controles toetsen op welke wijze de risico-analyse
bij de bestrijding van M en O betrokken is. 2.9 Afdracht eigen middelen Europese GemeenschapIn januari 1996 ontving de Rekenkamer van de minister van Financiën
het door de Europese Gemeenschap voorgeschreven jaarlijks verslag over de
in 1995 aan de EG afgedragen middelen.Uit het verslag blijkt dat de desbetreffende eigen middelen als volgt
kunnen worden gespecificeerd: Landbouwheffingen en
dergelijkef   398 388 687 Douanerechtenf
3 480 485 858 Omzetbelastingf 4 166 235 384Afdrachten op basis van de bruto nationaal produkten van de Lid-Statenf
1 456 164 410 Bijdragen monetaire reserve Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouwf   21 230 751 f 9 522 505 090De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het bedrag aan landbouwheffingen aansluit
op de verantwoording over 1995 van deze heffingen in de administratie van
het Landbouw-Egalisatiefonds. Het bedrag aan invoerrechten stemt overeen met
de verantwoordingen over 1995 van de Belastingdienst en van de CDFEZ.De afdrachten op basis van de nationale producten en de bijdragen in de
monetaire reserve zijn ten laste gebracht van de rekening 1995 van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Ministerie van Financiën is samengesteld
uit de volgende totaalbedragen: f 16 428,1 miljoen aan verplichtingen,
f 5 113,6 miljoen aan uitgaven en f 129 492,6 miljoen aan ontvangsten.
De Rekenkamer trof hierin geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Het bedrag van de verplichtingen en de uitgaven omvat een bedrag van f 1 828,5
miljoen, respectievelijk f 24,7 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet zijn scherpere
eisen gesteld aan de informatie in de toelichting. De Rekenkamer constateerde
dat de ontwikkeling van de kengetallen bij de Belastingdienst nog aan de gang
was (zie ook punt 2.2.4). 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 419 440,1
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 133 366,3 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag heeft zij f 296 594,5 miljoen
niet beoordeeld (zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldeed aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en de verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van
een bedrag van f 52 miljoen aan ontvangsten waarvan de Rekenkamer vaststelde
dat zij onvolledig waren. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Inhoud  Samenvatting124   1Inleiding125   2Financieel
beheer1252.1Accountantscontrole125 2.2Administratieve
organisatie en interne controle125 2.3Valutabeheer1262.4Woningbeheer129 2.5Toelagen131 2.6Nieuw
salarissysteem krijgsmacht131 2.7Agentschappen1312.8Arbeidsvoorwaarden bewakings- en beveiligingspersoneel bij
de rijksoverheid132    3Financiële verantwoording1323.1Rekening132 3.2Toelichting bij de rekening1323.3Saldibalans met toelichting132 3.4Financiële
verantwoording agentschap Duyverman Computer Centrum133 3.5Oordeel
over de financiële verantwoording133SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Defensie. In 100%
van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke
fouten of onzekerheden aan.Door de reorganisatie van Defensie en de ingezette decentralisatie van
de financiële functie behoeven de beschrijvingen en het onderhoud van
de administratieve organisatie extra aandacht. De minister heeft in 1995 voldoende
maatregelen genomen om de knelpunten in de interne controle, die vorig jaar
onderwerp van bezwaar waren, op te heffen.Het nieuwe beleid rondom valutabeheer is op een aantal punten een belangrijke
verbetering. Het beleid gaat uit van het waarborgen van begrotingsstabiliteit,
met inachtneming van enige flexibiliteit bij het afdekken van de vreemde valutabehoefte.
De uitvoering van het beleid was echter in 1995 nog niet geheel volgens de
regels. Zo hield Defensie zich niet altijd aan het eigen afdekkingsbeleid.
Ook gaf de sturingsinformatie van het bureau Financiële Informatie Systemen
een vertekend en onvolledig beeld van de totale afgedekte valutapositie en
het resterende valutarisico. Dit moet volgens de Rekenkamer snel verbeteren.Het optiecontract voor de Apache-helikopters is een effectief instrument
geweest en het ministerie heeft op hoofdlijnen correct gehandeld bij de totstandkoming
ervan.De minister onderschreef de conclusies van de Rekenkamer niet volledig.
Hij vond de sturingsinformatie niet ontoereikend.De al jaren bestaande problematiek rondom het woningbeheer bij de krijgsmachtdelen
is ondanks diverse pogingen nog steeds niet over de gehele linie opgelost.
De verbeteringen die de krijgsmachtdelen zelf in de administratieve organisatie
zouden aanbrengen, hebben niet in de verwachte mate en het verwachte tempo
plaatsgevonden. Daarom heeft het ministerie inmiddels zelf maatregelen met
tijdpaden geïnitieerd om de zaken op orde te brengen.De minister liet weten dat hij de conclusies deelt. De aangekondigde maatregelen
zullen per 1 januari 1997 worden geïmplementeerd.Sinds 1993 is Defensie bezig met het vereenvoudigen van het systeem van
toelagen voor het militaire en burgerpersoneel. De Rekenkamer acht dit een
eerste stap in het streven om dit systeem beter te laten aansluiten op de
nieuwe organisatie van het departement. Zij concludeerde verder dat alle onderzochte
toelagen rechtmatig waren verstrekt. Het duurde alleen veel te lang voor de
personeels- en salarisadministratie en de Koninklijke Landmacht en Luchtmacht
de gegevens, die nodig waren voor het onderzoek, aanleverden.Bij het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht zijn de genomen maatregelen in
de programmatuur voor een logische toegangsbeveiliging en het wijzigingenbeheer
nog onvoldoende. Hierdoor zijn er risico's voor de integere werking van programmatuurwijzigingen
en voor uitsluitend bevoegd gebruik van het systeem. Het departement heeft
inmiddels een actieplan opgesteld. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Defensie (Hoofdstuk X van de Rijksbegroting). De Rekenkamer
heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister van Defensie gecorrespondeerd.
Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995 en van het agentschap Duyverman Computer Centrum (DCC), dat per 1 januari
1994 is ingesteld.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 van het departement en van het
agentschap Duyverman Computer Centrum (DCC) gegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2 Administratieve organisatie en interne controleBij alle beleidsterreinen zijn de administratieve organisatie en de interne
controle onderhevig aan veranderingen, als gevolg van samenvoeging of opheffing
van organisatie-onderdelen en door de ingezette decentralisatie van de financiële
functie. De inrichting van de financiële processen zal de komende jaren
dan ook sterk veranderen. Vooral de doormandatering van bevoegdheden en de
bijbehorende regelgeving zal moeten leiden tot een nieuwe administratieve
organisatie binnen de beleidsterreinen. Er zal een controller-organisatie
worden ingericht, waarin de interne controle-functie naar verwachting zal
worden geïntegreerd. De departementsleiding moet zorgvuldig omgaan met
de risico's van decentralisatie van de financiële functie. Door de ontwikkelingen
zijn de beschrijvingen van de administratieve organisatie vaak niet meer actueel.
Ook in een tijd van veranderingen is het van belang te blijven investeren
in onderhoud en actualisatie hiervan.In de rapporten bij de financiële verantwoording 1994 kondigde de
minister van Defensie, naar aanleiding van een bezwaaronderzoek, een pakket
maatregelen aan om de interne controle te verbeteren. De minister zegde onder
meer toe aandacht te besteden aan de personele bezetting bij de interne controle
en een master controleplan op te stellen voor de Groep Defensie Ondersteuning.
De Rekenkamer achtte deze maatregelen in opzet toereikend om
de gesignaleerde problemen op te lossen en hief het bezwaar op. In 1995 constateerde
zij dat de minister zijn toezeggingen heeft gerealiseerd. Zij beoordeelde
daarbij echter alleen de opzet en niet de werking van de interne controle
van de Groep Defensie Ondersteuning. Deze groep is per april 1996 opgegaan
in het Defensie Interservice Commando voor Ondersteunende diensten en bedrijven.
De uitvoering van het master controleplan is nu een verantwoordelijkheid van
de commandant van dit commando. 2.3 Valutabeheer 2.3.1 InleidingHet Ministerie van Defensie moet veel aanschaffingen betalen in vreemde
valuta. In september 1995 waren verplichtingen in vreemde valuta aangegaan
voor circa f 4,5 miljard (zo'n f 3,3 miljard daarvan waren Amerikaanse
dollars). De Rekenkamer onderzocht hoe het ministerie omgaat met koersrisico's,
waardoor aanschaffingen duurder of goedkoper kunnen uitpakken dan geraamd.
Voor Defensie is het gebruikelijke instrument daarbij het termijnvalutacontract.
In dat geval sluit het ministerie een contract met de Nederlandsche Bank voor
de levering van valuta op vastgestelde tijdstippen en tegen een tevoren overeengekomen
koers. 2.3.2 BeleidDe regelgeving voor valutabeheer bij het rijk is zeer globaal. Het al
dan niet afdekken van risico's bij betalingen of ontvangsten is primair een
verantwoordelijkheid van de departementen. Het Ministerie van Defensie heeft
daarom in 1993 richtlijnen (Aanwijzing 23) gemaakt voor het verminderen van
risico's. Deze aanwijzing past grotendeels binnen het rijksbrede kader.Het beleid bij valutabeheer is erop gericht stabiliteit op de Defensiebegroting
te bewerkstelligen, door zekerheid te verschaffen over de uitgaven van de
komende jaren. Het ministerie streeft bovendien naar enige flexibiliteit door
niet alle vreemde valuta-verplichtingen geheel af te dekken. Immers, vertragingen
in de oplevering van materieel kunnen leiden tot uitstel van betalingen en
daarmee tot overschotten van termijnvaluta. Of en in welke mate het departement
een verplichting moet afdekken met een termijnvalutacontract is afhankelijk
van de looptijd en de omvang ervan. De Rekenkamer concludeerde dat per 31
maart 1995 de doelstellingen van het beleid niet volledig waren gerealiseerd:– verplichtingen die twee jaar of langer lopen, zouden voor 80%
moeten zijn afgedekt; dit was echter niet het geval;– verplichtingen die langer dan twee maanden maar korter dan twee
jaar lopen, zouden voor 90% afgedekt worden;deze doelstelling wordt voor 1996 (89%) bereikt;De afdekking van 60% voor 1995 is echter zeer laag;– de verplichting voor het omvangrijke Apachecontract is voor 100%
afgedekt, terwijl het maar 80% mocht zijn.Formeel was aanwijzing 23 in mei 1996 nog van kracht, maar sinds zomer
1995 werd er gewerkt aan nieuwe regelgeving. Naar aanleiding van een AD-onderzoek
zijn veranderingen in gang gezet rond de procedures, informatievoorziening
en regelgeving bij het valutabeheer. Volgens Aanwijzing 23 blijven termijnvalutacontracten
het instrument voor het omgaan met koersrisico's en het waarborgen van stabiliteit
in de begroting. De belangrijkste veranderingen zijn:– de aanstelling van een valutamanager per beleidsterrein die het
hoofd Financiële Informatie Systemen (FIS) tijdig, juist en volledig
moet informeren bij voorgenomen aanschaffingen en bij grote
wijzigingen in betaalschema's;– een ander afdekkingsbeleid: per begrotingsjaar wordt 75–80%
van de totale vreemde valutabehoefte afgedekt;– bij vertraging in de oplevering moeten overschotten van termijnvaluta
verplicht worden gebruikt om andere aanschaffingen te doen; de gevolgen van
koersverschillen worden zichtbaar bijgehouden.Vóór het inwerkingtreden van de vernieuwde aanwijzing wordt
in de praktijk al gewerkt met de nieuwe afdekkingsnorm van 75–80%. 2.3.3 RealisatieVoor de realisatie van het afdekkingsbeleid is de sturingsinformatie van
FIS cruciaal. Deze informatie vertoonde echter vertekening, die zit in de
gepresenteerde cijfers over het contract over de Apache-helikopter (looptijd
1995–2002). Het termijnvalutacontract is afgesloten voor $ 668 miljoen,
daarbij zijn toekomstige prijsstijgingen en inflatie inbegrepen. In de verplichtingenadministratie
staat de Apacheverplichting echter op basis van prijspeil 1995 ($ 558 miljoen).
De FIS heeft de cijfers niet gecorrigeerd.De BTW-verplichtingen die voortvloeien uit de materieelverplichtingen
zijn niet geregistreerd in de overzichten. Defensie beschouwt deze verplichtingen
namelijk niet als onderdeel van de totale valutapositie. Dit is vastgelegd
in Aanwijzing 39. Er wordt echter wel een valutarisico gelopen over de BTW-verplichtingen.
Hoeveel BTW er uiteindelijk betaald wordt, is immers afhankelijk van de dagkoers
van de dollar. In de FIS-informatie blijft dit risico grotendeels onzichtbaar.Op basis van de sturingsinformatie van FIS wordt periodiek afgewogen of
het afdekkingsbeleid voldoet. Omdat deze informatie echter een vertekend,
onvolledig en dus onjuist beeld geeft van de totale afgedekte valutapositie
en het resterende valutarisico, wordt de aansturing van het beleid belemmerd.
Volgens FIS is het afdekkingspercentage van 75–80% gerealiseerd. Na
correctie van de vertekening door het Apachecontract valt het gerealiseerde
percentage (69%) onder de norm.Bij de krijgsmachtdelen zijn decentrale valutamanagers aangesteld. Hun
takenpakket wordt met de vaststelling van de nieuwe aanwijzing geformaliseerd.
De Rekenkamer ziet dit als een versterking van de organisatie van het valutabeheer. 2.3.4 Optiecontract Apache-helikopterDe Rekenkamer onderzocht de totstandkoming van het optiecontract voor
de aanschaf van Apache-gevechtshelikopters in april 1995. Het ministerie verwierf
met de optie het recht om vóór 30 juni 1995 $ 481,5 miljoen
te kopen tegen een koers van f 1,57. De optie werd, na consultatie van
de Inspectie Rijksfinanciën en de Nederlandsche Bank, afgesloten bij
één van de Nederlandse banken tegen een premie van f 19
miljoen. Nadat de Tweede Kamer in mei 1995 had ingestemd met de aanschaf van
Apache-helikopters verkocht Defensie het optiecontract en sloot een termijnvalutacontract
af.Bepalend voor de toepasbaarheid van een instrument als het optiecontract
zijn de specifieke omstandigheden. Zo moet er een duidelijk doel zijn waarvoor
het zinvol is gebruik te maken van zo'n optie en er dient een kosten-baten-analyse
te worden gemaakt. Tevens moet er duidelijkheid zijn over de termijn waarbinnen
definitieve besluitvorming plaatsvindt. Het Ministerie van Defensie heeft een overwogen risico-inschatting gemaakt.
Het contract diende een duidelijk doel, waarover de Staten-Generaal vooraf
zijn geïnformeerd. Het ministerie verschafte zich zekerheid over de aanschaf
van 30 Apache-helikopters. De bij de besluitvorming in het kabinet geldende
financiële voorwaarden werden gefixeerd. Door een optie te nemen op een
dollarkoers van f 1,57 voorkwam Defensie dat er minder helikopters gekocht
zouden kunnen worden bij stijging van de dollarkoers gedurende de besluitvorming
in de Tweede Kamer. Als de keuze niet op de Apache zou zijn gevallen zou het
verlies voor Defensie maximaal het premiebedrag zijn. Bovendien was sprake
van een duidelijk tijdpad, omdat besluitvorming door de Tweede Kamer zou plaatsvinden
vóór 30 juni 1995.De Rekenkamer stelde vast dat alleen bij twee Nederlandse banken offertes
waren aangevraagd. Gezien de tijdsdruk gaf men de voorkeur aan de huisbankiers.
Bovendien zou, aldus Defensie, een optiecontract voor zon hoge som in Nederland
alleen bij deze banken mogelijk zijn geweest. Voor het verkrijgen van het
meest gunstige optiecontract ligt het echter in de rede om ook op de internationale
financiële markten tot concurrentiestelling over te gaan. Verder is geen
gebruik gemaakt van de mogelijkheid het optiecontract te splitsen in kleinere
bedragen en bij meerdere aanbieders af te sluiten. Voor zon hoog bedrag zal
de bank een hogere onzekerheidsmarge rekenen omdat afdekking ervan moeilijker
is. 2.3.5 Conclusies en aanbevelingDe Rekenkamer concludeerde dat Defensie zich in 1995 niet altijd volledig
aan het eigen afdekkingsbeleid hield. Het nieuwe beleid is op een aantal punten
een belangrijke verbetering. Het beleid gaat uit van het waarborgen van begrotingsstabiliteit
door zekerheid te verschaffen over de valuta-uitgaven in komende jaren, met
inachtneming van enige flexibiliteit bij de afdekking van de vreemde valutabehoefte.
De Rekenkamer acht dit een verantwoord beleidsuitgangspunt. Zij concludeerde
echter tevens dat de sturingsinformatie van FIS niet toereikend is voor het
sturen op een beoogd afdekkingspercentage, omdat de totale afgedekte valutapositie
en het resterende valutarisico vertekend, onvolledig en daardoor onjuist zijn
weergegeven. Het welslagen van het nieuwe beleid is in hoge mate afhankelijk
van de toereikendheid van de sturingsinformatie. De noodzaak van verbetering
van de sturingsinformatie acht de Rekenkamer dan ook evident.De Rekenkamer concludeerde tot slot dat het optiecontract voor de Apache-helikopters
een effectief instrument is geweest en dat het ministerie op hoofdlijnen correct
heeft gehandeld bij de totstandkoming van het contract. Zij vindt alleen dat
Defensie in dergelijke situaties ook op de internationale financiële
markten tot concurrentiestelling moet overgaan, bij meerdere aanbieders offertes
moet vragen en ook bij deskundige derden advies over opties moet inwinnen. 2.3.6 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister onderschreef de conclusie van de Rekenkamer over de ontoereikendheid
van de sturingsinformatie van FIS niet. Hij erkent dat er verschil bestaat
tussen de waarde van het Apache-termijncontract en de stand van de verplichtingenadministratie.
Bij de besluitvorming over afdekking van toekomstige contracten wordt echter
wel degelijk rekening gehouden met dat verschil.De BTW-verplichtingen ontbreken in de sturingsinformatie omdat BTW-verplichtingen
nooit worden afgedekt en niet als onderdeel van de totale valutapositie worden
beschouwd. Voor het niet afdekken van deze verplichtingen voert de minister
de volgende argumenten aan: – de BTW is pas verschuldigd op het moment dat goederen van buiten
de Europese Unie in Nederland worden ingevoerd;– de BTW-verplichting is niet in vreemde valuta maar in guldens;– rijksbreed worden geen voor- en nadelen behaald als het valutarisico
op de BTW-verplichting niet wordt afgedekt. Afdekking is, aldus de minister,
zelfs ondoelmatig vanwege de kosten van termijnvalutacontracten.De Rekenkamer merkt op dat de minister weliswaar aangeeft dat men met
de vertekening door het Apache-contract rekening houdt, maar niet op welke
wijze dit gebeurt. Uit het onderzoek bleek dat door de vertekening in de sturingsinformatie
ten onrechte het beeld ontstond dat het gewenste afdekkingspercentage was
gerealiseerd.De Rekenkamer is het niet met de minister eens dat de BTW-verplichtingen
geen valutarisico vormen. Immers, de verschuldigde BTW wordt berekend door
een percentage te nemen van de prijs (in dollars) van het geleverde goed en
dit op basis van de dagkoers van de dollar om te rekenen naar guldens. Desondanks
heeft de minister ervoor gekozen om de BTW-verplichtingen niet af te dekken
en om bovendien het daarmee gemoeide valutarisico niet zichtbaar te maken
in de sturingsinformatie. Het gevolg is, aldus de Rekenkamer, dat in het afdekkingsbeleid
geen rekening wordt gehouden met dit valutarisico. Het gaat veelal om aanzienlijke
bedragen, bijvoorbeeld bij het Apachecontract van $ 558 miljoen bedraagt de
BTW zo'n $ 112 miljoen.Overigens gaat de opmerking van de minister dat het afdekken van BTW-verplichtingen
rijksbreed gezien geen voor- of nadelen oplevert, naar de mening van de Rekenkamer
voorbij aan de verantwoordelijkheid van de minister voor de eigen Defensiebegroting.
Opmerkelijk is tevens dat afdekking van BTW-verplichtingen volgens de minister
ondoelmatig is vanwege de kosten van termijnvalutacontracten. Immers, die
kosten zijn er ook bij de verplichtingen die wel worden afgedekt.De reactie van de minister maakt duidelijk dat er voorlopig geen maatregelen
zullen worden genomen om te komen tot toereikende sturingsinformatie over
de totale afgedekte valutapositie en het resterende valutarisico. De Rekenkamer
acht dit een gemis, te meer daar de sturingsinformatie van belang is voor
het realiseren van de doelstelling van het valutabeheer namelijk begrotingsstabililteit.Verder gaf de minister er de voorkeur aan om bij optiecontracten in overleg
met Financiën en De Nederlandsche Bank alleen op de Nederlandse markt
concurrentie te stellen en niet ook op internationale, financiële markten,
zoals de Rekenkamer had aanbevolen. De minister meende dat hiervoor specialistische
en kostbare kennis nodig is. De Rekenkamer betwijfelt of er voor het opvragen
en beoordelen van een offerte van een «buitenlandse» bank meer
kennis nodig is dan in geval van een «Nederlandse» bank. De Rekenkamer
wijst erop dat de geldmarkt bij uitstek een internationale markt is en dat
diensten in toenemende mate moeten worden aanbesteed in Europees verband. 2.4 WoningbeheerDe Rekenkamer onderzocht in 1995 en 1996 het woningbeheer bij het Ministerie
van Defensie. In 1995 ontving het ministerie aan huren f 16 miljoen terwijl
aan onderhoud e.d. f 12,5 miljoen werd besteed.In eerdere rapporten bij de financiële verantwoording merkte de Rekenkamer
al op dat er geen sprake was van een deugdelijk woningbeheer bij Defensie.
Dit kwam door een onordelijke administratieve organisatie rond het woningbestand
en onduidelijkheden over de afbakening van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
Hierdoor waren de juistheid en volledigheid van ontvangen huren niet gegarandeerd
en was het overzicht van het woningbestand niet betrouwbaar. Eind 1993
schiep het ministerie duidelijkheid door in een kaderbrief aan te geven wie
verantwoordelijk waren voor de taken op het terrein van bemiddeling, legering,
inkwartiering en beheer. Deze brief zou medio 1995 worden geëvalueerd.Door de weerbarstigheid van de materie en de verregaande versnippering
in de Defensie-organisatie lukte het een daartoe ingesteld werkverband niet
om een administratieve organisatie te beschrijven, gericht op een betrouwbaar
woningbestand en juiste en volledige inhoudingen. Het ministerie besloot toen
dat de krijgsmachtdelen zelf op basis van de overeengekomen verantwoordelijkheden
voor de woningbestanden de administratieve organisatie moesten ontwikkelen
en beschrijven. In het eerste kwartaal van 1996 constateerde de Rekenkamer
de volgende knelpunten.Bij de Koninklijke Marine voldeed de beschrijving van de administratieve
organisatie voor de huisvesting nog niet geheel aan de eisen. Er was nog geen
detailprocesschema aanwezig. Het gaat hier in totaal om 202 woningen.Bij de Koninklijke Landmacht bestaat een onderscheid tussen woningen in
Duitsland (769) en in Nederland (259). Voor de Duitse woningen zijn de sectie
Woningvoorziening en de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen verantwoordelijk.
De registers van het woningbestand van deze diensten sloten nog niet geheel
op elkaar aan. Dit bemoeilijkte de vaststelling van leegstand. De rijkswoningen
in Stolzenau en Blomberg, die de sectie Woningvoorziening voor de Luchtmacht
beheert, kennen een structurele leegstand vanaf december 1995. Als de 43 leegstaande
woningen in Stolzenau niet worden verhuurd voor 31 augustus 1999, de afloopdatum
van het huurcontract, kost dit f 2,3 miljoen. In totaal beheerde de sectie
Woningvoorziening in Duitsland 180 woningen voor de Luchtmacht.Voor de woningen in Nederland is het Nationaal Commando verantwoordelijk.
Dit commando is pas in oktober 1995 met maximale inspanning gestart met het
in de greep krijgen van het woningbestand in Nederland. Tot die tijd vergde
het verzamelen van gegevens veel tijd door de ontoegankelijkheid van bestanden
en ambtelijke vertragingen. Ook liet de inzichtelijkheid van de gegevens te
wensen over. Het Nationaal Commando beheerde 41 woningen voor de Luchtmacht.
De administratieve organisatie rond betaalde huren en verrichte betalingen
voor de Luchtmacht als gevolg van de afkoop van huurcontracten behoefde nog
verbetering.De Koninklijke Luchtmacht heeft in 1994 tevergeefs geprobeerd de volledigheid
van het woningbestand te achterhalen. Inmiddels is het woningbestand wel bekend.De Luchtmacht heeft geen uitvoering gegeven aan het besluit uit januari
1995 om zelf de administratieve organisatie voor dienstwoningen in Nederland
te ontwikkelen en te beschrijven. De Luchtmacht heeft dan ook onvoldoende
inzicht in de aard en looptijd van de huurcontracten en in de mate waarin
het aanbod van woningen was afgestemd op de vraag.Bij afsluiting van het onderzoek bleek dat het ministerie inmiddels maatregelen
met tijdpaden heeft geïnitieerd om snel de administratieve organisatie
op orde te brengen. Centrale sturing en bewaking van de invoering van de voorgenomen
maatregelen geschiedt door de Directeur-Generaal Economie en Financiën.
Overigens was voor 1995 nog steeds sprake van onzekerheid over de juistheid
en volledigheid van de ontvangsten inzake huren en bijkomende kosten. De Rekenkamer concludeerde dat in het eerste kwartaal van 1996 de al jaren
bestaande problematiek rond het woningbeheer, ondanks diverse pogingen nog
steeds niet over de gehele linie is opgelost. De verbeteringen in de administratieve
organisatie hebben niet in de verwachte mate en het verwachte tempo plaatsgevonden.
Zij wacht met belangstelling de resultaten van de inmiddels genomen acties
af.De minister onderschreef de conclusies van de Rekenkamer en deelde mee
dat de aangekondigde maatregelen per 1 januari 1997 geïmplementeerd zullen
worden. 2.5 ToelagenDe Rekenkamer onderzocht de vereenvoudiging van het systeem van toelagen
voor het militaire en burgerpersoneel van het ministerie. Het gaat in totaal
om 65 soorten toelagen met een financieel belang van circa f 78 miljoen.
Daarnaast beoordeelde zij de rechtmatigheid van de verstrekte toelagen bij
personeel in de hogere rangen en salarisschalen.Sinds 1993 is het departement bezig met het vereenvoudigen van het toelagensysteem.
Verouderde toelagen worden daarbij afgeschaft of aangepast. De Rekenkamer
merkte op dat met de gerealiseerde vereenvoudiging een eerste stap is gezet
in het streven om het toelagensysteem beter te laten aansluiten op de nieuwe
organisatie van het ministerie.Het duurde enkele maanden voor de Dienst Personeels- en Salarisadministratie
de gegevens kon leveren voor het dossieronderzoek. Ook de tijdige levering
van de brondocumenten door de Koninklijke Landmacht en de Koninklijke Luchtmacht
was een probleem. Dit bemoeilijkte de controle op het financieel beheer. Beide
krijgsmachtdelen hebben inmiddels verbetering beloofd. Toen de gegevens eenmaal
beschikbaar waren bleek dat alle onderzochte toelagen rechtmatig waren verstrekt.
Ook was er geen sprake van cumulatie van beloning, dat wil zeggen dat een
ambtenaar een aantal toelagen met dezelfde strekking ontvangt. 2.6 Nieuw salarissysteem krijgsmachtSinds oktober 1994 functioneert het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht.
De AD constateerde dat de maatregelen in de programmatuur voor de logische
toegangsbeveiliging en het wijzigingenbeheer onvoldoende zijn. Hierdoor zijn
er risico's voor de integere werking van programmatuurwijzigingen en voor
uitsluitend bevoegd gebruik van het systeem. Hoewel tot nu toe fouten in de
salarisberekening en -uitbetaling steeds zijn opgemerkt en bij het volgende
salaris gecorrigeerd, is deze situatie vanuit het oogpunt van een goede personeelszorg
niet verantwoord. Inmiddels zijn de belangrijkste knelpunten bij de toegangsbeveiliging
verholpen en is een actieplan opgesteld om te komen tot een beter wijzigingenbeheer.
De Rekenkamer gaat er vanuit dat het ministerie deze maatregelen met hoge
prioriteit zal realiseren. 2.7 AgentschappenEen goede administratie en informatievoorziening zijn essentieel voor
een adequaat bedrijfsmatig beheer, zoals beoogd met de vorming van agentschappen.Bij het agentschap Duyverman Computer Centrum moest de AD relatief veel
aanvullende controlewerkzaamheden verrichten om de volledigheid van de opbrengsten
vast te stellen. Deze situatie zal waarschijnlijk verbeteren als de nieuwe
geïntegreerde bedrijfsadministratie is gerealiseerd. Per 1 januari 1996 kreeg de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen de status
van agentschap. Vooruitlopend hierop werkte men in 1995 met een eigen bedrijfsadministratie
op basis van het baten- en lastenstelsel naast de begrotingsadministratie.
Door aanloopproblemen functioneerde deze bedrijfsadministratie nog niet geheel
volgens plan. De verdere inrichting van de administratieve organisatie, met
name de geïntegreerde bedrijfsadministratie en de interne controle, verdient
ook in 1996 nog relatief veel aandacht. Over dit agentschap heeft de accountantsdienst
over 1994 en 1995 geen afzonderlijk deelrapport uitgebracht. 2.8 Arbeidsvoorwaarden bewakings- en beveiligingspersoneel
bij de rijksoverheidDe Rekenkamer verrichtte een vergelijkend onderzoek naar regelingen voor
inconveniënten (vergoedingen voor bezwarende omstandigheden in de werksituatie)
bij de rijksoverheid met als peildatum 1 januari 1995. Zij vergeleek bij de
functiegroep bewakings- en beveiligingspersoneel bij de rijksoverheid de vergoedingen
voor onregelmatige diensten en verschuiving in het dienstrooster, voor overwerk,
en voor bereikbaarheids- en beschikbaarheidsdienst. Ook de vaste vergoeding
voor extra beslaglegging, die geldt voor alle militairen, is meegenomen.De Rekenkamer heeft de correspondentie met de ministers van Defensie en
van Binnenlandse Zaken afgerond.Zie voor de bevindingen en conclusies paragraaf 2.6 van het Rapport bij
de financiële verantwoording van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Ministerie van Defensie (exclusief agentschap)
bevatte een bedrag van f 15 221 miljoen aan verplichtingen, f 13 418,9
miljoen aan uitgaven en f 620,9 miljoen aan ontvangsten1 . De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat
de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. In de begroting 1995 zijn in zeer beperkte mate kengetallen
opgenomen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 1 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Saldibalans 1995 (bedragen x f 1 miljoen)  debetcreditTotaal39 950,339 950,3 Niet
beoordeeld135 951,05 265,3 Beoordeeld3 999,334 685,0Geen belangrijke fouten/onzekerheden3 998,834 685,0Belangrijke fouten/onzekerheden0,501 Zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer stelde vast dat er onzekerheid bestond over de deugdelijke
weergave van f 0,488 miljoen liquide middelen. Oorzaak hiervan was dat
de Koninklijke Landmacht een verschil had tussen de stand van de Geïntegreerde
Verplichtingen Kas Administratie en het saldo van een rekening in de Verenigde
Staten. Bij de Koninklijke Marine was sprake van ondeugdelijke weergave van
f 3.000 liquide middelen door het ontbreken van aansluiting tussen de
Rijkshoofdboekhouding en diverse giro- en bankrekeningen. Afgezien hiervan
voldoet de toelichting bij de saldibalans aan de eisen. 3.4 Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer CentrumHet DCC is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1995
bedroeg het totaal van de baten f 141,7 miljoen en het totaal van de
lasten f 137,5 miljoen; het voordelig resultaat over 1995 was derhalve
f 4,2 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans van het agentschap bevatten
geen belangrijke fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de
eisen. 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerstgenoemde
eis met uitzondering van:– een bedrag van f 0,488 miljoen in de saldibalans, waarbij
de Rekenkamer geen zekerheid had over de deugdelijke weergave;– een bedrag van f 3.000 in de saldibalans waarbij er sprake
was van een ondeugdelijke weergave.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording geheel. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Inhoud  Samenvatting135   1Inleiding136   2Financieel beheer1362.1Accountantscontrole136 2.2Individuele Huursubsidie:
controle woonsituatie137 2.3Begrotingsvoorbereiding Rijksgebouwendienst1402.4Regeling Saneringsprogramma Verkeerslawaai144 2.5Bodemsanering
in eigen beheer144 2.6Schadevergoedingen bodemsanering1452.7Informele opdrachten145 2.8Huisvestingstransacties
andere ministeries146 2.9Afwikkeling bruteringsoperatie146   3Financiële verantwoording1473.1Rekening1473.2Toelichting bij de rekening148 3.3Saldibalans
met toelichting149 3.4Oordeel over de financiële verantwoording149 Bijlage150SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hoofdstuk XI van de Rijksbegroting).
In 99,9% van de verplichtingen, 99,8% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Bij een aantal onderdelen van het financieel beheer plaatste de Rekenkamer
opmerkingen.De controle op de woonsituatie van mensen die huursubsidie aanvragen behoeft
verbetering. Het ministerie heeft te weinig zicht op de activiteiten die gemeenten
verrichten om de door aanvragers verstrekte gegevens te controleren. In 1995
werd slechts vier procent van de gemeenten door het departement bezocht en
de controlebezoeken hadden een geringe diepgang. Voor gegevensuitwisseling
met bijvoorbeeld uitkeringsinstanties en Belastingdienst was (ook op het departement)
weinig aandacht. In de praktijk baseren gemeenten zich bij hun controles vooral
op de Gemeentelijke Basisadministratie. Controles op deze administratie zijn
evenwel nodig.Het bedrag aan teruggevorderde huursubsidie bleef f 1,3 miljoen achter
bij het schadebedrag als gevolg van onjuiste gegevensverstrekking door aanvragers.De minister zegde in haar reactie verbeteringen toe, zoals een gestructureerde
aanpak voor de bezoeken aan gemeenten.Een bedrag van f 19 miljoen aan verplichtingen in het kader van bodemsanering
achtte de Rekenkamer onrechtmatig omdat in strijd met de Wet Bodembescherming
de saneringsbijdrage niet werd toegekend aan het bevoegd gezag, maar aan andere
organisaties die zijn belast met de sanering.Ook had de Rekenkamer kritiek op het feit dat het ministerie nog een gebrekkig
inzicht had in de volledigheid en juistheid van de door provincies en gemeenten
verantwoorde opbrengsten van onroerend goed dat wegens bodemsanering wordt
verworven en verkocht. De opbrengsten daarvan moeten worden toegevoegd aan
het budget voor bodemsanering.Verder constateerde de Rekenkamer dat het ministerie in 1995 wederom teveel
informele opdrachten verstrekte. Informele opdrachten zijn opdrachten waarbij
al met de uitvoering wordt begonnen voordat de verplichting contractueel wordt
aangegaan. Volgend jaar zal de Rekenkamer onderzoeken of op dit punt verbetering
is opgetreden.Met ingang van 1995 is voor de rijkshuisvesting (die valt onder de verantwoordelijkheid
van de Rijksgebouwendienst) een apart onderdeel van de begroting van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ingeruimd.De begrotingsvoorbereiding 1995 met betrekking tot het artikel Investeringskosten
rijkshuisvesting voldeed niet aan alle eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid.
Zo werd bij het ramen van de uitgaven geen rekening gehouden met exogene factoren
die tot vertraging kunnen leiden, zoals procedures in het kader van de Wet
Ruimtelijke Ordening.Verder vroeg de Rijksgebouwendienst in weerwil van de richtlijnen geen
kredietopening aan bij de minister van Financiën voor f 38,7 miljoen
aan verplichtingen. Deze verplichtingen beoordeelde de Rekenkamer als onrechtmatig. Bijna een kwart van de uitgaven van de Rijksgebouwendienst in 1995 werd
gedaan in de tweede helft van december. Door het nemen van diverse maatregelen
in de laatste maanden van het jaar kon de Rijksgebouwendienst een daadwerkelijke
onderuitputting voorkomen.De minister schreef in haar reactie dat een aantal deelprojecten was gestart
ter verbetering van onder meer planningen, processen en procedures.De afwikkeling van de bruteringsoperatie in de volkshuisvesting, die de
Rekenkamer met aandacht volgt, gaf medio juli 1996 geen aanleiding tot opmerkingen. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. In
dit rapport zijn ook de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek bij de
Rijksgebouwendienst opgenomen. Met ingang van 1995 is voor de rijkshuisvesting
een apart onderdeel van de begroting van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer ingeruimd.De Rekenkamer heeft over onderdelen van haar onderzoek met de minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gecorrespondeerd.
Haar reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 1995 afgegeven.
In het deelrapport voor de Rijksgebouwendienst werd een verklaring met beperking
afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2 Individuele Huursubsidie: controle woonsituatie 2.2.1 AlgemeenOp grond van de Wet Individuele Huursubsidie (IHS) kunnen huurders een
bijdrage krijgen in de huurkosten. De hoogte daarvan is vooral afhankelijk
van de huurprijs, het inkomen en de woonsituatie. De Rekenkamer onderzocht
op welke wijze door aanvragers verstrekte gegevens over hun woonsituatie werden
gecontroleerd. Deze controle wordt uitgevoerd door zowel gemeenten als door
controle-organen van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Sinds 1 juli 1995 hebben gemeenten de wettelijke verplichting controles
van de woonsituatie uit te voeren. Gemeenten dienen de volledigheid en juistheid
van de bij de aanvragen verstrekte gegevens over de bewoners te controleren,
alvorens de aanvragen door te zenden naar het ministerie van VROM. Burgemeester
en Wethouders is door middel van een handleiding verzocht te controleren of
de gegevens op het aanvraagformulier overeenstemmen met de gegevens uit de
Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) en andersom. Daarnaast zijn gemeenten
in diverse circulaires verzocht bij het ontbreken van een dergelijke overeenstemming
ook andere controlemiddelen toe te passen. Hierbij kan worden gedacht aan
het uitvoeren van buurtonderzoek, het inwinnen van informatie van verhuurders
en gegevensuitwisseling met bijvoorbeeld uitkeringsinstanties en de Belastingdienst.Het ministerie heeft niet de mogelijkheid sancties op te leggen aan gemeenten.De verplichtingen en uitgaven in het kader van de IHS maken onderdeel
uit van het artikel 03.16 Subjectsubsidies. Voor 1995 ging het om f 2 130,7
miljoen aan verplichtingen en f 2 124,8 miljoen aan uitgaven, verantwoord
op artikelonderdeel 03.16.01. 2.2.2 Controle van gemeentenOm te beoordelen of gemeenten de bewoningscontrole naar behoren uitvoeren,
brengt de afdeling Controle en Toekenning van het ministerie bezoeken aan
gemeenten. In 1995 werden 23 van de 631 gemeenten bezocht. Bij 7 van deze
23 gemeenten schonk de afdeling Controle en Toekenning in de verslaglegging
geen enkele aandacht aan de bewoningssituatie. Bij de overige 16 gemeenten
waar wel aandacht voor de bewoningssituatie was, beperkte de verslaglegging
zich vaak tot het punt van de vaststelling van overeenstemming tussen gegevens
in de GBA en op het aanvraagformulier. Voor andere controlemiddelen was nauwelijks
aandacht.Bij de verstrekking van huursubsidie wordt op de juistheid en volledigheid
van de gegevens in de GBA vertrouwd. Het departement onderzocht begin 1995
in welke mate de gemeenten de verplichte inschrijving in de GBA controleerden.
Dit gebeurde niet door middel van controlebezoeken aan gemeenten, maar met
behulp van een steekproef op de adresgegevens. Vastgesteld werd dat de door
de gemeenten verstrekte informatie van dusdanige kwaliteit was dat volledig
op deze informatie kon worden gesteund. Niettemin moeten controles met betrekking
tot de kwaliteit van de GBA niet achterwege blijven, aldus de Hoofdafdeling
Individuele Subsidiëring (HIS) van het departement. 2.2.3 Controle binnen het departementDe aanvraagformulieren komen binnen bij de HIS. Met behulp van een geautomatiseerd systeem worden diverse geprogrammeerde controles
op de juistheid van de ingevoerde gegevens verricht. In 1995 toetsten zogeheten
kwaliteitsmedewerkers de verwerking van de aanvraagformulieren. De HIS concludeerde
dat deze toetsen nog niet voldoende betrouwbaar waren.De AD wees erop dat voorstellen tot wijzigingen in de toegangsbeveiliging
van het geautomatiseerde systeem niet werden gecontroleerd. Hierdoor bestaat
het risico van ongeautoriseerde gegevensmutaties. Tevens werd geen inhoudelijke
controle uitgevoerd op de wijzigingen in de geprogrammeerde controles.Met behulp van relatiecontroles komen afwijkingen van nieuw ingevoerde
gegevens ten opzichte van reeds in het systeem aanwezige gegevens aan het
licht. Hierdoor is het mogelijk gegevens van aanvraagformulieren onderling
te vergelijken, waardoor onder andere overlappende subsidietijdvakken kunnen
worden gesignaleerd, alsmede dubbele aanvragen voor hetzelfde woonadres. Bij
signalering van een onjuiste relatie blokkeert het systeem automatisch de
desbetreffende aanvraag.In 1995 werd door het departement niet beoordeeld of de applicatieprogrammatuur
waarvan de relatiecontroles een onderdeel vormen, juist had gewerkt.Met behulp van zogeheten glad/niet-gladcontroles worden de gegevens van
herhalingsaanvragen vergeleken met die van de aanvraag over het voorgaande
subsidietijdvak. Hierbij kan worden gedacht aan een vergelijking van gegevens
over onderverhuur en medebewoning. Bij de zogeheten gladde aanvragen wijken
de gegevens niet noemenswaardig af van de vorige aanvraag.In 1995 werd bij de afwikkeling van de aanvragen circa 23% van de niet-gladsignaleringen
genegeerd. Op grond hiervan concludeerde de HIS dat bij de behandelende ambtenaren
de discipline bij het verwerken van de signalen zou kunnen verminderen. Overigens
werden niet-gladde aanvragen vaak afgedaan na telefonisch contact met de aanvrager
zonder dat de onderbouwing werd vastgelegd.Het ministerie maakte bij de controle op de woonsituatie geen gebruik
van de gegevens van andere instanties. Zo kunnen de opgaven in het kader van
de studiefinanciering relevant zijn voor de controle op de woonsituatie van
de ontvangers van huursubsidie. Dat geldt ook voor rapporten van leerplichtambtenaren,
die kunnen wijzen op een onjuiste opgave van het aantal inwonende kinderen. 2.2.4 Onderzoek naar fraudeDe Dienst Recherchezaken onderzoekt onder andere gevallen van mogelijk
misbruik of van fraude. In 1995 onderzocht deze dienst circa 1200 aanvragen
in het kader van de individuele huursubsidie. De Rekenkamer stelde vast dat
het bedrag aan teruggevorderde subsidies achterbleef bij het schadebedrag
als gevolg van onjuiste informatie (waaronder die met betrekking tot de woonsituatie).
Dit laatste bedrag was over 1995 bijna f 5 miljoen, terwijl het eerstbedoelde
bedrag circa f 3,7 miljoen was (inclusief de opgelegde boetes AD circa
f 0,4 miljoen).Bij zijn onderzoeken dient de Dienst Recherchezaken rekening te houden
met de beperkingen die de privacy-regelgeving stelt aan het gebruik van bronnen.
Ten tijde van het Rekenkameronderzoek was de dienst bezig met een inventarisatie
van bronnen die bruikbaar zijn voor de bewijsvoering bij fraude. De Rekenkamer
stelde vast dat nog onduidelijkheid bestond over de toelaatbaarheid van bepaalde
controlemiddelen met betrekking tot de woonsituatie. 2.2.5 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer was van oordeel dat de controle op de woonsituatie verbetering
behoefde, hoewel de controlesituatie niet zodanig was dat op dit punt gesproken
kan worden van een ontoereikend beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik.Het departement had volgens de Rekenkamer te weinig zicht op de controle-activiteiten
van de gemeenten doordat slechts vier procent van de gemeenten werd bezocht
en de controlebezoeken een geringe diepgang hadden. De Rekenkamer drong aan
op een meerjarenplan, waarin op de langere termijn alle gemeenten aan bod
komen. Ook zou de mogelijkheid geschapen moeten worden gemeenten die onvoldoende
controle-inspanningen plegen een aanwijzing te geven.De Rekenkamer onderschreef de aanbeveling van de HIS controles met betrekking
tot de GBA uit te voeren. Een dergelijke controle is een interdepartementale
aangelegenheid, waarbij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milileubeheer het initiatief zou moeten nemen.Tevens achtte de Rekenkamer een aantal verbeteringen in de controle binnen
het departement nodig, zoals standaardisatie van werkwijzen, verhoging van
de kwaliteit van de vastleggingen en verbetering van de administratieve organisatie
rond de automatisering. Ook zou meer aandacht moeten worden geschonken aan
geprogrammeerde controles als relatiecontroles en glad/niet-gladcontroles.Verder gaf de Rekenkamer in overweging de mogelijkheden van aanwending
van controleresultaten van andere instanties en ministeries, zoals het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, te onderzoeken.Gezien het feit dat het totale bedrag aan boetes achterblijft bij het
bedrag van de onterecht uitgekeerde subsidie, beval de Rekenkamer de minister
tenslotte aan meer de nadruk te leggen op preventieve controles. 2.2.6 Reactie ministerDe minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
schreef in haar reactie de aanbeveling meer inzicht te verkrijgen in de controle-activiteiten
van de gemeenten ten uitvoer te zullen brengen. Er zal een gestructureerde
aanpak worden opgezet voor de bezoeken aan gemeenten en verhuurders. Het desbetreffende
plan zal met ingang van het eerstkomende subsidietijdvak (juli 1997) operationeel
worden.Informatie-uitwisseling met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
zou de minister in overweging nemen.Met de invoering van de recent gewijzigde procedure voor de vaststelling
van criteria en parameters bij de geautomatiseerde beoordeling was volgens
de minister tegemoetgekomen aan de opmerking van de Rekenkamer dat geprogrammeerde
controles meer aandacht behoeven. De minister zegde toe dat in de handleiding voor gemeenten meer de nadruk
zou worden gelegd op het feit dat gemeenten bij twijfel over de juistheid
van de GBA-gegevens bij een specifieke aanvraag actie dienen te ondernemen
om op basis van onderzoek te komen tot een juiste GBA-registratie.Volgens de minister mocht van VROM als afnemer van GBA-gegevens verwacht
worden dat het informatie over de (on)betrouwbaarheid van de GBA onder de
aandacht brengt van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, dat
verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de GBA. Tevens was de minister met
de Rekenkamer van mening dat duidelijkheid gewenst is over de toelaatbaarheid
van bepaalde controlemiddelen met betrekking tot de woonsituatie. Over beide
punten zou zij in contact treden met het Ministerie van Binnenlandse Zaken. 2.3 Begrotingsvoorbereiding Rijksgebouwendienst 2.3.1 AlgemeenDe Rekenkamer onderzocht de voorbereiding van twee onderdelen van de begroting
1995 van de Rijksgebouwendienst, te weten:– artikel 01.09 «Onderhoud en exploitatie»;– artikel 01.10 «Investeringskosten rijkshuisvesting».Het betreft twee belangrijke artikelen binnen de begroting van de Rijksgebouwendienst.
De begrote uitgaven en verplichtingen op beide artikelen samen bedroegen voor
1995 respectievelijk f 594,6 miljoen en f 759,2 miljoen (respectievelijk
38% en 49% van het totale uitgaven- en verplichtingenbedrag op de begroting
van de Rijksgebouwendienst).Ministeries hebben weliswaar eigen budgetten voor huisvesting, maar kunnen
deze gelden alleen besteden via de Rijksgebouwendienst. In 1995 kwam bijna
de helft van de gerealiseerde uitgaven van de Rijksgebouwendienst voort uit
overboekingen van andere ministeries.De Directie Financiën en Economie (DFE) van de Rijksgebouwendienst
is onder meer belast met de samenstelling van de jaarlijkse begroting van
de dienst en met de budgetbewaking. Hiertoe stelt zij in samenwerking met
de zes uitvoerende directies van de Rijksgebouwendienst bestedingsprogramma's
op, met behulp waarvan de beschikbare gelden worden verdeeld over de programma's
(artikel 01.09) en projecten (artikel 01.10). Programma's en projecten worden
vervolgens na een beoordeling van de toereikendheid van de budgetten door
de uitvoerende directies ingevoerd in het geautomatiseerde bestedingsprogrammasysteem
(BPS). Aan de hand van zogeheten mutatievoorstellen worden in dit systeem
ook mutaties in de bestedingsprogrammas verwerkt. 2.3.2 BegrotingsuitputtingEen belangrijke overweging bij het inruimen van een apart onderdeel van
de VROM-begroting voor de Rijksgebouwendienst was de steeds weer optredende
eindejaarsproblematiek.De Rekenkamer constateerde dat de Rijksgebouwendienst ook in 1995 een
tegenvallend uitgavenverloop kende, waardoor aan het einde van het jaar een
reële dreiging ontstond van een onderuitputting van de begroting. Vooral
de bouwstaking in het voorjaar van 1995 was volgens de Rijksgebouwendienst
een belangrijke oorzaak. Daarnaast speelde nog een aantal andere oorzaken.
In de eerste plaats geleidden de uitvoerende directies van de Rijksgebouwendienst
bestedingsverzoeken van ministeries soms traag door naar de hoofdzetel van
de Rijksgebouwendienst. Hierdoor zag de Rijksgebouwendienst geen kans meer
deze gelden in 1995 daadwerkelijk te besteden. In de tweede plaats werden
begrotingsgelden in 1995 tot het moment van de tweede suppletore begroting
niet volledig ter beschikking gesteld aan de uitvoerende directies. Ten derde
accepteerde de Rijksgebouwendienst in de laatste vier maanden van 1995 circa
f 50 miljoen aan overboekingen (vergezeld van bestedingsverzoeken) van
andere ministeries. Op dat moment was al bekend dat dit geld niet meer volledig
in 1995 kon worden uitgegeven.Door het nemen van diverse maatregelen in de laatste maanden van 1995 werd een daadwerkelijke onderuitputting voorkomen. De maatregelen
betroffen het intensiveren van uitgaven door het eerder uitvoeren van projecten,
de versnelling van de geplande aankoop van panden en het hanteren van een
aangepaste eindejaarsmarge van f 70 miljoen.Het uitgavenverloop van de Rijksgebouwendienst kende hierdoor een zeer
forse stijging in de periode vanaf eind november tot en met 31 december 1995.
Zo is circa 23% van het totaal aan uitgaven van de Rijksgebouwendienst gedaan
in de tweede helft van december. Uiteindelijk is sprake van een overschrijding
waarvoor bij slotwetmutatie een voorstel is ingediend. 2.3.3 BegrotingsadministratieIn de Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften van 21 december 1993
bepaalde de minister van Financiën dat in de artikelsgewijze toelichting
informatie diende te zijn opgenomen over de efficiency en effectiviteit van
het beleid in de vorm van kengetallen en volume- en prestatiegegevens. De
Rekenkamer stelde vast dat over 1995 geaggregeerde informatie ontbrak over
de geraamde en gerealiseerde bouwvolumina. Wel zijn in de ontwerpbegroting
1995 de volumewijzigingen in locaties van kantoorgebouwen aangegeven. Voor
1996 is de Rijksgebouwendienst een stap verder gegaan door in de ontwerpbegroting
een overzicht van de gebruikte vloeroppervlakte en het aantal volledige banen
per ministerie op te nemen.Als gevolg van het ontbreken van afdoende waarborgen voor een goede invoer
van gegevens in het BPS, voerden de uitvoerende directies in 1995 onjuiste
gegevens in. Deze fouten kwamen aan het licht bij de driemaandelijkse vaststelling
van de bestedingsprogramma's en de verantwoording van de uitvoerende directies
aan DFE.In zogeheten afstootprogramma's zijn de opbrengstramingen vastgelegd van
overtollige onroerende zaken. Deze ramingen (die door de Dienst der Domeinen
worden bepaald) leiden tot verhoging van de begrotingsruimte voor de artikelen
01.10 en 01.11 (Justitie/JR). Zodoende kunnen deze gelden worden aangewend
voor herinvestering, een en ander op grond van de zogenoemde middelenafspraak
met het kabinet.In 1995 bestond geen aansluiting tussen de afstootprogramma's van de Rijksgebouwendienst
en de begrotingsstukken 1995. Hierdoor bestond op het moment van begroten
onzekerheid over de budgettaire dekking van de aan deze programma's gerelateerde
nieuwbouwprojecten. 2.3.4 Voorafgaand toezichtDe Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) gaf in een brief van 15 december
1994 namens de minister van Financiën nadere bepalingen met betrekking
tot het voorafgaand toezicht. In deze brief bepaalde de IRF op grond van artikel
36 van de Comptabiliteitswet dat de bestedingsprogramma's met betrekking tot
de artikelen 01.09 en 01.10 van de Rijksgebouwendienst aan haar moesten worden
voorgelegd. In 1995 mochten geen verplichtingen worden aangegaan, voordat
deze programma's door de Minister van Financiën waren goedgekeurd. Deze
goedkeuring kwam af op 28 februari 1995.Zolang de goedkeuring ontbrak, moest de Rijksgebouwendienst incidentele
kredietopening bij Financiën vragen voor alle nieuwe verplichtingen vanaf
f 1 miljoen. Over de voorwaarden voor verlening van een dergelijk krediet
bestond geen duidelijkheid. Mede hierdoor ging de Rijksgebouwendienst in januari
en februari 1995 voorafgaand aan de goedkeuring van de bestedingsprogrammas
door de minister van Financiën – verplichtingen groter dan f 1
miljoen aan zonder dat incidentele kredietopeningen waren aangevraagd
bij de IRF, zoals met het Ministerie van Financiën was afgesproken. Deze
verplichtingen bedroegen circa f 12,6 miljoen (artikel 01.09) respectievelijk
circa f 26,1 miljoen (artikel 01.10). Voor één onderhoudsverplichting
ad circa f 4,2 miljoen verleende de IRF telefonisch medeparaaf.Bij het in 1994 ingevoerde terughoudend verplichtingenbeleid werden door
de Rijksgebouwendienst ook verplichtingen in strijd met de richtlijnen van
het Ministerie van Financiën aangegaan (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995,
24 275, nrs 1–2, blz. 166). Toen waren echter geen specifieke begrotingsartikelen
genoemd, terwijl artikel 36, lid 2 wel betrekking heeft op specifieke begrotingsartikelen.Financiën stelde bij de goedkeuring van de bestedingsprogramma's
als voorwaarde dat in de bestedingsprogramma's bij de eerste suppletore begroting
niet vooruit mocht worden gelopen op de verwachte uitkomsten van de Miljoenennota
1996 en de Najaarsnota 1995.De Rekenkamer stelde evenwel vast dat de Rijksgebouwendienst ten tijde
van de eerste suppletore begroting in de bestedingsprogramma's voor een bedrag
van f 113 miljoen rekening hield met deze uitkomsten. 2.3.5 Informatie bij ramen en toetsenEssentiële informatie over projecten in het kader van artikel 01.10
wordt niet altijd meegenomen bij de beoordeling door DFE van de toereikendheid
van de desbetreffende budgetten. Zo werden bij twee projecten de BTW over
de aankoopsom van een pand respectievelijk de nadere wensen van de rijksbouwmeester
inzake een ingrijpende restauratie van een monumentaal pand pas in tweede
instantie meegenomen. Dit leidde tot aanpassing van de projectbudgetten van
circa f 24,3 miljoen naar circa f 30,9 miljoen.Volgens de Rijksgebouwendienst was in dergelijke situaties sprake van
voortschrijdend inzicht.Uit een onderzoek van de Rijksgebouwendienst, uitgevoerd in januari en
februari 1995, bleek dat van 26 projecten in het kader van artikel 01.10 met
een gezamenlijke kasraming 1995 van circa f 208,8 miljoen, deze raming
circa f 32,2 miljoen (15,4%) te hoog was. Dit bedrag werd gecorrigeerd
bij de eerste suppletore begroting 1996.De vertragingen in het kasritme kenden diverse oorzaken, zoals discussies
met de gebruikers als gevolg van wijzigingen in de programma's, procedures
in het kader van de Wet Ruimtelijke Ordening, aanbestedingsproblemen en het
niet volgens planning beschikbaar komen van de grond.De Rekenkamer stelde vast dat de Rijksgebouwendienst bij de raming van
de uitgaven over 1995 geen rekening hield met deze exogene factoren, waardoor
ook dit punt bijdroeg aan een tegenvallend uitgavenverloop (zie punt 2.2.2
van dit rapport).Ramingen van opbrengsten van af te stoten onroerende zaken werden door
de uitvoerende directies ingevoerd of verwijderd uit het BPS zonder dat zij
deze behoefden te onderbouwen. Mede hierdoor beschikte de Rijksgebouwendienst
niet over een analyse van de in 1995 opgetreden verschillen tussen ramingen
en realisaties van de opbrengsten van de afzonderlijke onroerende zaken. Een
eigen vergelijking op pandniveau door de Rekenkamer bracht een aantal opvallende
verschillen aan het licht. Zo werd in sommige gevallen een verschil van meer
dan 40% tussen de geraamde en gerealiseerde opbrengsten geconstateerd.Overigens gaat de Rijksgebouwendienst uit van mondelinge mededelingen
van de Dienst der Domeinen over de taxaties van onroerende zaken. De Dienst
der Domeinen verstrekte geen schriftelijke taxaties. De normen die de basis vormen van de budgetten voor projecten in het kader
van artikel 01.10, werden in 1995 niet aangepast naar aanleiding van projectevaluaties.
Bovendien waren ze niet gedifferentieerd naar omvang en vorm van het project.
Hierdoor werd de nauwkeurigheid bij de toetsing van de projectbudgetten onnodig
verkleind. 2.3.6 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeerde dat de begrotingsvoorbereiding 1995 met betrekking
tot artikel 01.09 (Onderhoud en exploitatie) over het algemeen voldeed aan
de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid.De begrotingsvoorbereiding 1995 met betrekking tot artikel 01.10 (Investeringskosten
rijkshuisvesting) voldeed niet aan alle eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid.
Op de volgende punten was volgens de Rekenkamer verbetering nodig.– In de begrotingsadministratie ontbrak geaggregeerde informatie
over geraamde en gerealiseerde prestaties. Verder was een scherpere controle
nodig op de gegevens die in het BPS worden ingevoerd.– Om onderuitputting te voorkomen, zouden begrotingsmiddelen vanaf
de eerste suppletore begroting volledig ter beschikking moeten worden gesteld
aan de uitvoerende directies. Tevens zou de Rijksgebouwendienst bij de raming
van de uitgaven rekening moeten houden met exogene factoren.– Er zou een aansluiting moeten komen tussen de afstootprogramma's
van de Rijksgebouwendienst en de begrotingsstukken.– Om een oordeel over de kwaliteit van de ramingen van de opbrengsten
van de af te stoten onroerende zaken mogelijk te maken, zou de Rijksgebouwendienst
een analyse dienen te maken van de verschillen tussen de ramingen en de realisaties
van deze opbrengsten.– De instantie die de budgetten toetst op toereikendheid, zou eerder
de beschikking moeten krijgen over de benodigde informatie.– De Rijksgebouwendienst zou bij de Dienst der Domeinen moeten aandringen
op schriftelijke taxaties die Domeinen volgens de Rekenkamer zou moeten afgeven.Verder concludeerde de Rekenkamer dat de Rijksgebouwendienst in strijd
handelde met de door de IRF gegeven bepalingen betreffende het voorafgaand
toezicht. De Rekenkamer oordeelde derhalve dat verplichtingen ad circa f 38,7
miljoen onrechtmatig zijn.De Rekenkamer baseerde zich hierbij op de huidige regelgeving. Denkbaar
is dat bij de toepassing van deze regelgeving door de IRF onvoldoende rekening
is gehouden met de dynamiek van de bouw- en onderhoudsprocessen van de Rijksgebouwendienst,
met name waar het gaat om meerjarige bouwprojecten. Zij beval aan in overleg
met de minister van Financiën te komen tot de opstelling van richtlijnen
met betrekking tot het voorafgaand toezicht die meer aansluiten bij de omstandigheden
waarin de Rijksgebouwendienst opereert. 2.3.7 Reactie ministerDe minister schreef in haar reactie dat de Rijksgebouwendienst een eigen
onderzoek ingesteld had naar de oorzaken van de omvangrijke onderuitputting
van zijn begroting 1995. Deze analyse had geleid tot een aantal deelprojecten
die het volgende beogen:– het verbeteren van de planningen;– het voorkomen van niet-realistische realisatietermijnen;– het verbeteren van de begrotingsoverboekingen;– het verbeteren van processen en procedures;– het beschikken over concrete stuurmaatregelen. Verder gaf de minister aan dat overleg tussen VROM/Rijksgebouwendienst
en Financiën in het najaar van 1996 ertoe zou strekken de precieze uitwerking
van de regelgeving met betrekking tot het voorafgaand toezicht af te stemmen. 2.4 Regeling Saneringsprogramma VerkeerslawaaiDe Regeling Saneringsprogramma Verkeerslawaai is een zogeheten specifieke
uitkering met een tijdelijk en niet spoedeisend karakter. Voor dergelijke
uitkeringen geldt dat ze op grond van artikel 182 van de Gemeentewet bij algemene
maatregel van bestuur dienen te zijn geregeld.De Rekenkamer stelde vast dat dit in 1995 voor de Regeling Saneringsprogramma
Verkeerslawaai nog niet was gebeurd. In 1995 zijn in het kader van deze regeling
voor circa f 61,8 miljoen aan uitgaven verricht en verantwoord op artikel
05.16 «Milieukwaliteit en emissiebeleid».In maart 1993 meldde de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer aan de Vaste Commissie voor het Milieubeheer dat uiterlijk
het derde kwartaal van 1995 een algemene maatregel van bestuur zou zijn opgesteld.
Deze toezegging is niet gerealiseerd. In de financiële verantwoording
over 1995 is opgemerkt dat de algemene maatregel van bestuur uiterlijk het
vierde kwartaal van 1996 gereed zou zijn.De Rekenkamer concludeerde dat de uitgaven ten bedrage van f 61,8
miljoen die in 1995 in het kader van deze regeling zijn verricht, onrechtmatig
zijn vanwege het ontbreken van een voldoende wettelijke grondslag.In haar reactie noemde de minister twee oorzaken voor de vertraging van
de realisatie van de algemene maatregel van bestuur. De eerste oorzaak is
dat controlebevindingen van zowel het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer als van Justitie aanleiding waren geweest nadrukkelijk
stil te staan bij het controlebeleid dat binnen de nieuwe algemene maatregel
van bestuur zal moeten kunnen worden gevoerd. Dit heeft extra overleg nodig
gemaakt. Als tweede oorzaak noemde de minister het voornemen de sanering verkeerslawaai
in belangrijke mate te decentraliseren. Dit proces is slechts mogelijk op
basis van degelijke informatie, die in 1993 onvoldoende beschikbaar was.De minister verwachtte dat de algemene maatregel van bestuur nog in 1996
bij de Raad van State in behandeling zou worden gegeven. 2.5 Bodemsanering in eigen beheerOp grond van artikel 76, eerste lid van de Wet Bodembescherming verleent
de minister een bijdrage in de kosten van het bodemsaneringsonderzoek en van
de sanering van ernstige bodemverontreiniging. Toekenning van middelen vindt
plaats aan het bevoegde gezag dat het onderzoek of de sanering uitvoert of
namens hem laat uitvoeren.In 1995 heeft de minister om doelmatigheidsredenen in twee gevallen de
sanering laten uitvoeren door andere organisaties dan het bevoegde gezag.
Het ging om de aanpak van bodemverontreiniging van NS-percelen en om de vrijwillige
sanering door een projectontwikkelaar van het bedrijventerrein IJsseloord.
De bijdragen die deze organisaties van het ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ontvingen, bedroegen over 1995 in totaal
circa f 19,0 miljoen en zijn verantwoord op artikel 05.16
«Milieukwaliteit en emissiebeleid». In 1995 waren deze bijdragen
nog niet uitgegeven.Overigens heeft de minister deze twee gevallen in april 1996 per brief
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer gemeld (Tweede Kamer, 1995–1996,
22 727, nr. 16).De Rekenkamer concludeerde dat de verplichtingen ten bedrage van f 19
miljoen die in 1995 met betrekking tot beide gevallen van bodemsanering zijn
aangegaan, onrechtmatig zijn vanwege strijdigheid met het voorschrift dat
deze middelen aan het bevoegd gezag dienen te worden toegekend.De minister schreef in haar reactie dat, indien zij een vergelijkbare
handelwijze in de toekomst noodzakelijk achtte, zij dit vooraf aan de Tweede
Kamer zou melden. Tevens deelde zij mee dat deze handelwijze deel zal uitmaken
van een heroverweging die zal leiden tot een aanpassing van de Wet Bodembescherming
die meer is toegesneden op de oplossing van de vele praktische problemen waarmee
men in de bodemsanering geconfronteerd wordt. 2.6 Schadevergoedingen bodemsaneringLagere overheden die grond, gebouwen en woningen verwerven om de bodem
te kunnen saneren, dienen bij verkoop van deze activa de opbrengsten toe te
voegen aan de beschikbare budgetten voor bodemsanering.De Rekenkamer stelde vast dat de controle van het ministerie op de volledigheid
van vóór 1994 aangeschafte activa weinig gestructureerd plaatsvond.
Voorts is het ministerie nog niet begonnen met de beoordeling van de door
de lagere overheden ingeleverde jaarverantwoordingen over 1994.Het gebrekkige inzicht in de volledigheid en juistheid van de door de
lagere overheden verantwoorde kosten en opbrengsten dateert al van 1993. Overigens
is wel sprake van een zich voortzettende verbetering. 2.7 Informele opdrachtenEen informele opdracht is een opdracht waarbij met de uitvoering van de
overeengekomen werkzaamheden wordt begonnen voordat de desbetreffende verplichting
contractueel is aangegaan of is vastgelegd in de verplichtingenadministratie.
Het aangaan van informele opdrachten is slechts bij uitzondering toegestaan,
bijvoorbeeld wanneer het dienstbelang spoed eist.De AD stelde vast dat in 1995 bij alle directoraten-generaal van het ministerie
(de Rijksplanologische dienst uitgezonderd) teveel informele opdrachten zijn
verstrekt. In haar Rapporten bij de financiële verantwoording 1993 en
1994 constateerde de Rekenkamer een dergelijke situatie ook, en wel bij het
directoraat-generaal Milieubeheer.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer met betrekking tot
het aangaan van informele opdrachten niet is verbeterd. Zij zal in het kader
van haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 bij het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onderzoeken of op dit punt verbetering
is opgetreden. Indien dat in onvoldoende mate het geval is, zal zij overwegen
bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 eerste lid van de Comptabiliteitswet. 2.8 Huisvestingstransacties andere ministeriesBij Koninklijk besluit van 14 juli 1989 (Stb. 1989, 320) is het beheer
van de huisvesting van rijksonderdelen opgedragen aan de minister van VROM.
In begrotingsvoorschriften die in overleg tussen het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het Ministerie van Financiën
tot stand zijn gekomen, is vastgelegd dat de uitgaven ten behoeve van de huisvestingsprojecten
die onder de Rijksgebouwendienst vallen, dienen te worden opgenomen op de
begroting van de Rijkshuisvesting (onderdeel XIB). De huisvestingskosten die
zijn gedefinieerd als gebruikerszaken zijn hiervan uitgezonderd.Uit de toelichting bij de rekening 1995 (onderdeel XIB Rijkshuisvesting)
blijkt evenwel dat het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat in 1995 in weerwil van deze regels uitgaven ten behoeve van
huisvestingsprojecten verantwoordden in hun eigen financiële verantwoordingen.
Het betreft:– uitgaven van het Ministerie van Justitie ten behoeve van een aantal
penitentiaire inrichtingen ten bedrage van in totaal circa f 12,8 miljoen.
Bij een juiste verantwoording hadden deze uitgaven moeten zijn verantwoord
op artikel 01.11 «Justitie/JR»;– uitgaven van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ten bedrage
van in totaal f 0,3 miljoen. Deze hadden moeten zijn verantwoord op artikel
01.10 Investeringskosten rijkshuisvesting.Overigens heeft de Rijksgebouwendienst beide departementen niet verzocht
de desbetreffende uitgaven via zijn begroting over 1995 te laten lopen. Naar
de mening van de Rekenkamer dient de Rijksgebouwendienst zich op dit punt
actiever op te stellen.De Rekenkamer oordeelde dat de uitgaven in het kader van artikelen 01.10
en 01.11 onvolledig zijn verantwoord en derhalve voor respectievelijk f 0,3
miljoen en f 12,8 miljoen onrechtmatig zijn.De minister schreef in haar reactie de constateringen van de Rekenkamer
geheel te onderschrijven. Zij zou bewerkstelligen dat voortaan een correcte
verantwoording van huisvestingsuitgaven gerealiseerd wordt. 2.9 Afwikkeling bruteringsoperatieIn vervolg op het onderzoek Balansverkorting Volkshuisvesting: verificatie
begrotingsramingen (Tweede Kamer 1994–1995, 23 817, nrs. 11 en
12) onderzocht de Rekenkamer de uitvoering van de bruteringsoperatie. Zij
rapporteerde hierover in mei 1996 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer 1995–1996,
24 725, nr. 2). In dit rapport zegde de Rekenkamer toe de afwikkeling
van de bruteringsoperatie de komende jaren met aandacht te zullen volgen en
daarvan verslag te doen in haar jaarlijkse rapporten bij de financiële
verantwoording.In zijn reactie op het rapport van mei 1996 deelde de staatssecretaris
mee dat aan de Rekenkamer een overzicht was verstrekt om een door de AD berekend
positief verschil van circa f 81 miljoen tussen de berekeningen van de
afkoopsommen van maart 1995 en de ramingen van januari 1995 te verklaren.
Dit overzicht kon toen door de Rekenkamer niet worden onderzocht. Inmiddels
heeft de Rekenkamer het overzicht beoordeeld en vastgesteld dat dit geen aanleiding
gaf tot opmerkingen.In zijn reactie liet de staatssecrataris ook weten dat inmiddels protocollen
gereed zijn met behulp waarvan openbare accountants hun mededelingen bij de
opgaven van sociale verhuurders kunnen opstellen. Ook deze protocollen
geven de Rekenkamer geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningMet ingang van 1995 is in de begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een scheiding aangebracht, waarmee voor
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten ten behoeve van de rijkshuisvesting
een apart onderdeel is gecreëerd naast een onderdeel voor de overige
taken van het ministerie. De rekening 1995 van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bestaat derhalve uit verschillende staten
voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en voor de rijkshuisvesting
(die valt onder de Rijksgebouwendienst).Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de staten van de rekening
1995 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
exclusief de rijkshuisvesting zijn samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (exclusief rijkshuisvesting, x f 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal44 666,544 125,926 676,8 Geen
belangrijke fouten/onzekerhe-den44 647,144 058,726 678,8Fouten en onzekerheden19,467,20,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 309,2 miljoen respectievelijk f 49,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal daarvan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten
en onzekerheden wordt hierna ingegaan:– artikel 03.12, Garanties. Bij dit artikel constateerde de AD onzekerheid
met betrekking tot een verplichting aan een gemeente ad f 0,27 miljoen;– artikel 04.03, Onderzoek en overige uitgaven. Ten laste van dit
artikel zijn uitgaven in het kader van de Bijdrage uitvoering ruimtelijk beleid
ad f 5,4 miljoen verantwoord. Deze bijdrage is een specifieke uitkering
zonder spoedeisend of tijdelijk karakter en dient derhalve bij of krachtens
wet te zijn geregeld. Tot op heden ontbrak evenwel een regeling bij of krachtens
wet van deze bijdragen, zodat de Rekenkamer de desbetreffende uitgaven ad
f 5,4 miljoen als onrechtmatig aanmerkt;– artikel 05.16, Milieukwaliteit en emissiebeleid. Bij de verplichtingen
constateerde de AD diverse, relatief kleine fouten tot een bedrag van f 0,1
miljoen.Overzicht 2 laat de totaalbedragen zien waaruit de staten van de rekening
1995 voor de rijkshuisvesting zijn samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft
kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden
die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Bedragen van de rekening 1995, rijkshuisvesting
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangsten Totaal1 696,61 580,9123,0Geen belangrijke fouten/onzeker-heden1 652,21 557,0123,0Fouten en onzekerheden44,423,90,01 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 172,1 miljoen respectievelijk f 80,4 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal daarvan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten
en onzekerheden wordt hierna ingegaan:– artikel 01.09, Onderhoud en exploitatie. Bij dit artikel constateerde
de AD diverse fouten in de aangegane verplichtingen tot een bedrag van f 0,6
miljoen;– artikel 01.10, Investeringskosten rijkshuisvesting en artikel
01.11, Justitie/JR. Als gevolg van door de AD geconstateerde gebreken in het
project- en financieringsmanagement met betrekking tot een museum en vijf
penitentiaire inrichtingen zijn onrechtmatige en onzekere verplichtingen aangegaan
en betalingen verricht inzake de rente- en financieringskosten. Bij de verplichtingen
verantwoord op artikel 01.10 waren bedragen van circa f 3,1 miljoen en
f 0,1 miljoen onrechtmatig respectievelijk onzeker. Bij de uitgaven verantwoord
op artikel 01.11 waren bedragen van circa f 6,1 miljoen en f 0,2
miljoen onrechtmatig respectievelijk onzeker;– artikel 01.10, Investeringskosten rijkshuisvesting. De overige
door de AD geconstateerde fouten bleken diverse oorzaken te hebben. Het betrof
circa f 1,9 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen;– artikel 01.11, Justitie/JR. De AD stelde vast dat een betaling
was verricht waarvoor in 1995 geen werkzaamheden waren verricht. Het betrof
het bouwrijp maken van grond. De hiermee gemoeide uitgave ad f 2,1 miljoen
beschouwt de Rekenkamer als onrechtmatig. Voorts trof de AD diverse andere
onrechtmatige betalingen aan tot een bedrag van f 2,7 miljoen. 3.2 Toelichting bij de rekeningAls gevolg van de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet moeten ministeries
in hun verantwoording kengetallen opnemen. In overleg tussen het Ministerie
van VROM en de minister van Financiën is afgesproken dat voor de verantwoording
1995 kon worden volstaan met het aangeven van de in gang gezette ontwikkelingen
om uiteindelijk aan de nieuwe bepalingen te kunnen voldoen. De Rekenkamer
constateerde dat de toelichting bij de rekening 1995 conform deze afspraken
was opgesteld. Zij stelde echter ook vast dat in de artikelsgewijze toelichting
geen uiteenzetting over het gerealiseerde beleid is gegeven en ook geen volume-
en prestatiegegevens zijn opgenomen. Dit aspect van de toelichting voldoet
volgens de Rekenkamer niet aan de daaraan te stellen eisen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 173 118,6
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 133 344,5 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 83 875,6 miljoen niet (zie
punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen: de verantwoording is een deugdelijke weergave van de
uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van
een bedrag van f 63,8 miljoen aan verplichtingen en een bedrag van f 91,1
miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer vaststelde dat ze onrechtmatig
waren aangegaan respectievelijk uitgegeven. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1995 rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf03.12Garanties2,50,3Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie 3.1 05.16Milieukwaliteit
en emissiebeleid1 036,619,1Onrechtmatig, ontbreken
wettelijke grondslag en overige onrechtmatigheden2.5 en 3.1 Totaal
fouten en onzeker-heden 19,4  Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzekerhedenRedenParagraaf04.03Onderzoek en overige uitgaven16,05,4Onrechtmatig,
ontbreken wettelijke grondslag3.1 05.16Milieukwaliteit
en emissiebeleid512,661,8Onrechtmatig, ontbreken wettelijke
grondslag2.4 Totaal fouten en onzeker-heden 67,2  Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1995, inclusief rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf01.09Onderhoud en exploitatie251,913,2Onrechtmatig
als gevolg van gebreken in de administratieve organisatie en strijdigheid
met de CW2.3 en 3.1 01.10Investeringskosten-rijkshuisvesting492,631,1Onrechtmatig
als gevolg van gebreken in de administratieve organisatie en strijdigheid
met de CW2.3 en 3.1    0,1Onzeker
als gevolg van gebreken in de administratieve organisatie3.1 Totaal
fouten en onzeker-heden 44,4  Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995,
inclusief rijkshuisvesting (bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf01.11Justitie/JR503,923,7Onrechtmatig als gevolg
van gebreken in de administratieve organisatie en strijdigheid met begrotingsvoorschriften2.8
en 3.1    0,2Onzeker als gevolg van
gebreken in de administratieve organisatie3.1 Totaal fouten
en onzeker-heden 23,9  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT Inhoud  Samenvatting153   1Inleiding153   2Financieel beheer1542.1Accountantscontrole154 2.2Wet verontreiniging
oppervlaktewateren154 2.3Contractuitgaven157 2.4Rijksdienst
voor het Wegverkeer159    3Financiële verantwoording1603.1Rekening160 3.2Toelichting bij de rekening1613.3Saldibalans met toelichting161 3.4Agentschap
KNMI161 3.5Oordeel over de financiële verantwoording162 Bijlage163SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
In 100% van de verplichtingen, 99,4% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Vorig jaar kondigde de Rekenkamer aan in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1995 opnieuw een onderzoek te zullen uitvoeren naar het controlebeleid voor
de heffingen in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De
controle op deze heffingen (die bedrijven die verontreinigende stoffen op
het water lozen moeten betalen) vertoonde al jaren tekortkomingen. Bij onvoldoende
verbetering zou zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 van
de Comptabiliteitswet.De Rekenkamer stelde vast dat het ministerie in 1996 een plan van aanpak
heeft vastgesteld dat beoogt verbeteringen aan te brengen in monsternemingen
en metingen, voorlichting en samenwerking tussen handhavende en heffende instanties.
De Rekenkamer miste in dit plan nog concrete uitwerkingen en een planning
in de tijd. In haar reactie op de bevindingen van de Rekenkamer verschafte
de minister op deze punten duidelijkheid. De Rekenkamer zag daarom af van
het maken van bezwaar. Wel heeft zij over 1995 geen zekerheid over de volledigheid
van de ontvangsten uit WVO-heffingen (f 98 miljoen).Ook op het punt van het financieel beheer van de onderzoeks- en overige
contracten (waarbij al jaren sprake was van tekortkomingen) voerde de Rekenkamer
een onderzoek uit dat zou kunnen uitmonden in het maken van bezwaar. Zij stelde
vast dat in 1995 maatregelen zijn genomen om de administratieve organisatie
en interne controle rond deze contracten te verbeteren. Het bedrag waarvoor
de Rekenkamer onzekerheid over de rechtmatigheid had, daalde sterk van f 13,2
miljoen in 1994 tot f 1,5 miljoen in 1995. De Rekenkamer oordeelde dat
zij kon afzien van het maken van bezwaar.Het financieel beheer van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) verbeterde
aanzienlijk, ook al voldeed het financieel beheer over geheel 1995 nog niet
aan alle eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid. Blijvende aandacht
voor de naleving van procedures is volgens de Rekenkamer noodzakelijk. De
minister schreef in haar reactie hierover specifieke afspraken te hebben gemaakt
met de RDW, die per 1 juli 1996 is verzelfstandigd.Ten aanzien van een bedrag aan uitgaven van circa f 332 miljoen voor
grond-, water- en wegenbouwcontracten ten laste van Verkeer en Waterstaat
en het Infrastructuurfonds samen, bestond onzekerheid over de rechtmatigheid
als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie. De Rekenkamer
zal in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 nagaan of verbetering
is opgetreden. Als dat in onvoldoende mate het geval is, zal zij overwegen
bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheids-onderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (hoofdstuk XII van de Rijksbegroting).
De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister
van Verkeer en Waterstaat gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport
verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995, alsmede van het agentschap Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut,
dat met terugwerkende kracht per 1 januari 1995 is ingesteld.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 1995 afgegeven.
Met uitzondering van de Rijkswaterstaat-directie Oost-Nederland, waarover
een verklaring met beperking werd afgegeven, waren de deelverklaringen goedkeurend.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2.2.1 AlgemeenReeds een aantal jaren heeft de Rekenkamer tekortkomingen gesignaleerd
in het controlebeleid voor de heffingen in het kader van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (WVO). In het Rapport bij de financiële veantwoording
1994 heeft de Rekenkamer aangekondigd dat zij in het rechtmatigheidsonderzoek
1995 opnieuw een onderzoek zou uitvoeren naar het beleid ter voorkoming en
bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) voor de WVO. Indien
het controlebeleid wederom niet aan de eisen zou voldoen, zou zij overwegen
bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 eerste lid van de Comptabiliteitswet.In het kader van de WVO dient een ieder die verontreinigde stoffen op
rijkswateren loost daarvoor een vergunning te hebben en een heffing te betalen.
De heffingen dienen ter bestrijding van de kosten die zijn gemoeid met het
tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren. De vergunningen
worden verstrekt door de regionale directies van de Rijkswaterstaat.De grondslag voor de heffing is de hoeveelheid en/of hoedanigheid van
de schadelijke stof die op het oppervlaktewater wordt geloosd. Aangezien de hoogte van de aanslagen afhankelijk is van de eigen opgaven
van de heffingsplichtigen, is M en O mogelijk. Om dit te ondervangen heeft
Rijkswaterstaat in de loop der jaren een controlebeleid ontwikkeld en vastgelegd.
Het bureau Verontreinigingsheffing van Rijkswaterstaat voert zelf controles
uit. Deze hebben onder meer betrekking op de volledigheid van het bestand
heffingsplichtigen. Daarnaast verrichten de regionale directies van de Rijkswaterstaat
periodieke inventarisaties en nemen zij monsters bij de lozers, die worden
geanalyseerd door het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling
(RIZA). Het bureau Verontreinigingsheffing controleert de juistheid van de
aangiften van de heffingsplichtigen. Het past zonodig de aanslagen op basis
hiervan aan.Op artikel 02.36 worden de ontvangsten verantwoord van de heffingen als
bedoeld in artikel 19 van de WVO, voor de lozingen van zuurstofbindende en
andere stoffen in oppervlaktewateren in beheer van het Rijk. Voor 1995 gaat
het om f 98 miljoen. 2.2.2 Controle-actieReeds in 1991 kwamen de AD en het bureau Verontreinigingsheffing van Rijkswaterstaat
tot de conclusie dat de controledichtheid van de door de regionale directies
van Rijkswaterstaat uitgevoerde metingen te gering was. De minister deed in
de toelichting bij de rekening 1993 de toezegging dat zij in 1994 een kosten/baten-analyse
voor een intensivering van de controles zou laten uitvoeren.Tijdens het begrotingsonderzoek 1995 op 27 oktober 1994 heeft de minister
naar aanleiding van vragen van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat
van de Tweede Kamer wederom toegezegd dat zij het effect van aanvullende controle-inspanningen
op de heffingsopbrengst zou nagaan.Ter uitvoering van deze toezegging is in het voorjaar van 1995 een op
de heffingsaanslag gerichte aanvullende controle-actie uitgevoerd. Men koos
daarbij voor een bedrijfstak met een naar verwachting hoog M en O-risico:
de tankop- en overslagbedrijven. In deze bedrijfstak zijn zestien bedrijven
als heffingsplichtig geregistreerd. Uit logistieke overwegingen beperkte men
de aanvullende controle-inspanningen tot zeven dicht bij elkaar gelegen bedrijven
in Zuid-Holland. Deze bedrijven werden gedurende twee maanden dagelijks (ook
in de weekeinden en avonduren) bezocht door medewerkers van het RIZA en de
regionale directie Zuid-Holland. Metingen van deze medewerkers werden geconfronteerd
met de periodieke opgaven van de bedrijven zelf.De uitkomsten van de aanvullende controle-inspanningen werden gerapporteerd
in de tussenrapportage Actie Opslag van 31 augustus 1995. De aanvullende controle-inspanningen
wezen uit dat bij de onderzochte bedrijfstak aanzienlijke verhogingen van
de WVO-ontvangsten te verwachten zijn, namelijk 46% extra heffingsinkomsten
op jaarbasis. Tevens kwamen door de aanvullende controles leemten in de kennis
over de bedrijfsactiviteiten van de heffingsplichtigen aan het licht. Dit
laatste is opvallend, temeer daar de geselecteerde berijfstak een hoog M en
O-risico heeft. Dit wijst op mogelijke gebreken in de handhaving1 .De minister bracht de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat in november
1995 schriftelijk op de hoogte van de voorlopige resultaten van de aanvullende
controle-inspanningen. De voorlopige resultaten gaven haar aanleiding de uitvoering
van het controlebeleid door middel van een beperkt aantal gerichte acties
te intensiveren en de resultaten daarvan te implementeren in
de heffingencontroles van RIZA en de regionale directies, zo deelde zij mede. 2.2.3 Plan van aanpakIn de rapportage Actie Opslag is een groot aantal aanbevelingen opgenomen
ter verbetering van de controle. In mei 1996 stelde de directeur-generaal
Rijkswaterstaat een plan van aanpak vast, dat een nadere uitwerking van deze
aanbevelingen omvatte.In hoofdlijnen omvat het plan van aanpak de volgende onderdelen:– Tijdens controle-acties dienen bedrijven eigen monsters aan de
Rijkswaterstaat te leveren. Deze dienen vergelijkbaar te zijn met de monsters
die de Rijkswaterstaat neemt. Deze maatregel zou per 1 januari 1997 worden
ingevoerd.– Om te waarborgen dat monsternemingen en metingen onder de juiste
condities worden verricht, wordt een interne richtlijn opgesteld en wordt
zo nodig het desbetreffende Uitvoeringsbesluit aangepast. Deze maatregel zou
per 1 januari 1997 worden ingevoerd.– Verbetering van de voorlichting aan de handhavers in het veld.
Een concrete uitwerking hiervan en een tijdpad ontbraken nog.– Verbetering van de samenwerking tussen RIZA, bureau Verontreinigingsheffing
en regionale directies. Ook hier ontbraken concrete uitwerking en tijdpad.– Extra controles in twee bedrijfstakken in het najaar van 1996.
Concrete uitwerking hiervan ontbrak nog. 2.2.4 ConclusieDe Rekenkamer stelde vast dat het ministerie een toereikende aanvullende
controle-actie heeft uitgevoerd. Het plan van aanpak dat op basis van de rapportage
over de controle-actie is opgesteld, bood in beginsel voldoende bouwstenen
voor een betere controle. De concrete uitwerking en een planning in de tijd
ontbraken echter nog op de meeste punten. Hierdoor was het niet goed mogelijk
de feitelijke betekenis van de voorgestelde aanpak te beoordelen.Overigens liet het tempo waarin de Rijkswaterstaat de tekortkomingen aanpakte
te wensen over. Al in september 1991 kwamen bureau Verontreinigingsheffing
en AD tot de conclusie dat de controles verbetering behoefden. Pas in mei
1996 kwam een plan van aanpak gereed, dat bovendien op het punt van uitwerking
en invoering onvoldoende concreet was. De Rekenkamer was van mening dat de
minister de problemen onvoldoende voortvarend heeft aangepakt. Over 1995 had
de Rekenkamer nog geen zekerheid over de volledigheid van de ontvangsten uit
de heffingen (f 98 miljoen) die zijn verantwoord op artikel 02.36 (Wet
verontreiniging oppervlaktewateren).Zij maakte daarom op grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet bezwaar
tegen het in 1995 gevoerde financieel beheer rondom de ontvangsten uit hoofde
van de WVO en verzocht de minister haar in kennis te stellen van hetgeen tot
opheffing van het bezwaar zou kunnen leiden. 2.2.5 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister schreef in haar reactie dat al enige jaren gesproken wordt
over mogelijke tekortkomingen in de controle op de juistheid van de aangiften
voor de heffing in het kader van de WVO. In de periode 1991 tot 1994 had volgens
haar de vraag gespeeld in hoeverre een verdere intensivering
van de heffingscontrole een kosteneffectief middel is om de volledigheid van
de opbrengst van de heffing vast te stellen of dat langs de weg van intensivering
en verbetering van de handhaving een wezenlijke verbetering verwacht mocht
worden.Verder meldde de minister dat in het kader van het plan van aanpak inmiddels
belangrijke stappen zijn genomen.– Nog dit jaar dienen bedrijven bij controle-acties eigen monsters
aan de Rijkswaterstaat te leveren.– Het reeds opgestelde gewijzigde Uitvoeringsbesluit zal in september
aan de ministerraad worden voorgelegd, zodat de wijziging per 1 januari 1997
in werking kan treden.– Begin juli 1996 zijn voorlichtingsbijeenkomsten gehouden voor
handhavers in het veld. Op 1 oktober 1996 zullen een handboek en een cursus
in concept klaar zijn.– De monsternemingen door de Rijkwaterstaat en de bedrijven zijn
op elkaar afgestemd.– In Zuid-Holland en Zeeland is een aantal gezamenlijke bedrijfsbezoeken
van RIZA, bureau Verontreinigingsheffing en regionale directie afgelegd. Meer
gezamenlijke bezoeken zijn gepland.– Voor extra controlebezoeken in twee bedrijfstakken dit najaar
is inmiddels een projectplan uitgewerkt.De Rekenkamer stelt vast dat de minister aan haar bezwaren tegemoet is
gekomen door, na een aanvankelijk weinig voortvarende aanpak, nu in haar reactie
duidelijkheid te verschaffen over de concrete inhoud en het tijdstip van invoering
van de maatregelen uit het plan van aanpak. Zij besluit daarom haar bezwaar
tegen het financieel beheer met betrekking tot de ontvangsten uit hoofde van
de WVO niet te handhaven. Wel zal zij in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1996 nagaan of de toegezegde maatregelen daadwerkelijk zijn genomen. Wanneer
de toezeggingen niet worden nagekomen zal zij wederom overwegen bezwaar te
maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 2.3 Contractuitgaven 2.3.1 Grond-, water- en wegenbouwcontractenAlle Grond-, water- en wegenbouwcontracten (GWW) van het Rijkswegenfonds
en een deel van de GWW-contractuitgaven van Verkeer en Waterstaat zijn per
1 januari 1994 overgeheveld naar het Infrastructuurfonds. Het Rapport bij
de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds in deze bundel
bevat onder meer een specifiek onderzoek naar het contractbeheer bij de directie
Noord-Brabant van de Rijkswaterstaat.De Rekenkamer constateerde dat het totaalbedrag aan GWW-uitgaven vallend
onder Verkeer en Waterstaat en het Infrastructuurfonds waarbij onzekerheid
over de rechtmatigheid bestond, gedaald is van f 453,3 miljoen in 1994
tot f 332,2 miljoen in 1995.De Rekenkamer stelde vast dat over 1995 verbeteringen zijn opgetreden
in zowel opzet als werking van de administatieve organisatie rond de contractuitgaven.
Vanwege de overgebleven tekortkomingen in de administratieve organisatie heeft
de Rekenkamer bij Verkeer en Waterstaat (hoofdstuk XII) geen zekerheid over
de rechtmatigheid van de uitgaven voor een bedrag van in totaal f 37,8
miljoen (artikelen 02.12 Onderhoud waterkeringen en 02.33 Onderhoud waterhuishouding).
Verder was f 0,3 miljoen aan uitgaven onrechtmatig vanwege onverschuldigde
betalingen (artikel 02.33 Onderhoud waterhuishouding). Op de overige onzekerheden over de rechtmatigheid met betrekking tot GWW-uitgaven, wordt ingegaan
in het Rapport bij de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds.In
het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 zal de Rekenkamer opnieuw
aandacht besteden aan het financieel beheer rond de contractuitgaven. Dit
onderzoek zal zich richten op de vraag of de toezeggingen die de minister
in oktober 1994 aan de Tweede Kamer heeft gedaan, zijn nagekomen (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1994-1995, 23 825, nr. 3). Deze toezeggingen behelsden een
aantal acties gericht op:– uiterlijk over 1996 een goedkeurende accountantsverklaring bij
de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds (deze is over
1995 al verkregen);– verbetering van het financieel beheer (dit is de afgelopen jaren
weliswaar sterk verbeterd, maar nog niet voldoende in de organisatie verankerd).In het onderzoek zal de Rekenkamer de balans opmaken van de genomen maatregelen
ter verbetering van het financieel beheer rond de contractuitgaven. Daarbij
zal tevens de effectiviteit van de controle-inspanningen, die omvangrijk zijn,
worden betrokken. Wanneer het financieel beheer over 1996 niet aan de daaraan
te stellen eisen blijkt te voldoen, zal de Rekenkamer overwegen bezwaar te
maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 2.3.2 Overige contractenReeds enkele jaren maakt de Rekenkamer in haar Rapporten bij de financiële
verantwoording melding van tekortkomingen in het financieel beheer van de
onderzoeks- en overige (niet-GWW) contracten. Als gevolg van een tekortschietende
administratieve organisatie kon onder meer de relatie tussen uitgaven en geleverde
prestaties niet altijd worden vastgesteld.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat het ministerie in 1994
en 1995 diverse maatregelen had genomen ter verbetering van de opzet en werking
van de administratieve organisatie en interne controle van de onderzoeks-
en overige contracten. Het resultaat hiervan zou pas in de tweede helft van
1995 toetsbaar zijn. De Rekenkamer kondigde toen aan het onderwerp in het
rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw te zullen onderzoeken. Bij onvoldoende
aantoonbaar effect van de genomen maatregelen, zou zij overwegen bezwaar te
maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.De Rekenkamer stelde vast dat er gedurende 1995 verdere maatregelen zijn
genomen om tot een betere beheersing van de onderzoeks- en overige contracten
te komen. In het algemeen voldeed per einde 1995 de administratieve organisatie
en interne controle ten aanzien van deze uitgaven aan de eraan te stellen
eisen.Wel vertoonde de naleving van procedures nog steeds tekortkomingen, waardoor
de werking van het financieel beheer nog niet in alle opzichten toereikend
was. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het niet nakomen van de offerte-procedure
en het onvoldoende (laten) toetsen van concept-contracten door de financiële
afdeling.Het bedrag aan uitgaven waarvoor de Rekenkamer onzekerheid over de rechtmatigheid
heeft, is al met al ten opzichte van 1994 sterk gedaald, namelijk van f 13,2
miljoen tot f 1,5 miljoen, verspreid over verschillende artikelen.Samenvattend oordeelde de Rekenkamer dat zij kon afzien van het maken
van bezwaar. De minister antwoordde dat het door de Rekenkamer geschetste beeld door
het ministerie in het algemeen kon worden onderschreven. Daar de naleving
van de procedures van uren- en onderzoekscontracten met name in de pré-contractuele
fase hier en daar nog onvolkomenheden vertoont, meende de minister dat deze
contractvormen expliciet punt van aandacht binnen het departement moeten blijven. 2.4 Rijksdienst voor het WegverkeerDe Rekenkamer heeft in haar Rapport bij de financiële verantwoording
1994 gerapporteerd over een aantal belangrijke knelpunten in het financieel
beheer van de Rijksdienst voor het wegverkeer (RDW). De minister schreef toen
in haar reactie dat verbeteringsmaatregelen waren samengevat in een Masterplan
Financieel beheer, dat voorzien was van een tijdpad, een prioriteitsstelling
en een checklist Concrete Acties. Volgens de minister moest een en ander nog
in 1995 tot een aanvaardbaar financieel beheer leiden.De Rekenkamer kondigde aan in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw
naar het financieel beheer van de RDW te zullen kijken, om te beoordelen of
volgens het plan van aanpak wordt gewerkt en of het de beoogde resultaten
oplevert.De Rekenkamer stelde op grond van haar onderzoek vast dat de door de minister
aangekondigde maatregelen met betrekking tot de uitgaven, verplichtingen en
ontvangsten in voldoende mate zijn uitgevoerd. Zo zijn interne instructies
opgesteld die voorschrijven welke stukken bij facturen moeten worden gevoegd
om prestatieverklaringen te onderbouwen. Ook zijn de controles in het geautomatiseerde
keuringsopbrengstensysteem verbeterd en zijn verbeteringen doorgevoerd in
de administratieve organisatie en interne controle van het contante-betalingsverkeer.De AD heeft bij de financiële verantwoording over 1995 van de RDW
een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Hieruit mag volgens de AD
niet zonder meer worden afgeleid dat de werking van de administratieve organisatie
en interne controle over 1995 toereikend is geweest en dat er sprake was van
een adequaat financieel beheer. Er moesten omvangrijke interne controle- en
herstelwerkzaamheden worden uitgevoerd om de verklaring mogelijk te maken,
aldus de AD. Overigens liep de omvang van de in 1995 noodzakelijke herstelacties
terug van 92% in het eerste kwartaal tot 18% in het vierde kwartaal.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat het financieel beheer van
de RDW gedurende 1995 aanzienlijk is verbeterd. Eind 1995 was in opzet sprake
van een voldoende ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Over geheel
1995 voldeed het financieel beheer nog niet aan de daaraan te stellen eisen
van ordelijkheid en controleerbaarheid. De Rekenkamer heeft geen zekerheid
over de volledigheid van de ontvangsten ad f 2,6 miljoen (artikelen 08.01
Personeel en materieel RDW en 08.20 Informatie motorrijtuigen en rijbewijzen).De Rekenkamer achtte blijvende aandacht voor de naleving van de procedures
op het gebied van administratieve organisatie en interne controle daarop noodzakelijk.De minister schreef in haar reactie erop te vertrouwen dat het financieel
beheer over geheel 1996 wél zal voldoen aan de eisen van ordelijkheid
en controleerbaarheid. Zij had hieromtrent specifieke afspraken gemaakt met
de per 1 juli 1996 verzelfstandigde RDW. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat is samengesteld. Daarvan is afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat dit geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Verkeer en
Waterstaat (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangsten Totaal9 424,37 820,44 961,0Geen belangrijke fouten/onzekerheden9 424,37 771,44 961,0Fouten en onzekerheden049,00 Onvolledigheid
(2)  (102,6)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 973,3 miljoen respectievelijk f 358,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. Een aantal daarvan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de
overige fouten en onzekerheden wordt hierna ingegaan.Bij het Directoraat-Generaal voor het Vervoer heeft de Rekenkamer geen
zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven voor een bedrag van f 6,6
miljoen vanwege tekortkomingen in de administratieve organisatie en interne
controle. Hiervan heeft f 6,5 miljoen betrekking op artikel 03.14 Stimulering
openbaar vervoer en f 0,1 miljoen op artikel 03.04 Voorlichting.Daarnaast was bij het Directoraat-Generaal voor het Vervoer een bedrag
van f 2,2 miljoen aan uitgaven onrechtmatig vanwege onverschuldigde betalingen.
Hiervan heeft f 2,0 miljoen betrekking op artikel 03.04 Voorlichting
en f 0,2 miljoen op artikel 03.14 Stimulering openbaar vervoer.Bij de Rijksluchtvaartdienst heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de
rechtmatigheid van de uitgaven voor een bedrag van f 1,5 miljoen (artikel
04.10 Beheer en ontwikkeling luchthavens). De reden hiervan is het ontbreken
van de onderbouwing van de prestatieverklaringen bij door derden verrichte
werkzaamheden. Daarnaast was bij de Rijksluchtvaartdienst een bedrag van f 0,6
miljoen aan uitgaven onrechtmatig vanwege een onverschuldigde betaling (artikel
04.03 Onderhoud en exploitatie regeringsvliegtuig).Bij het Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme Zaken was de financiële
beheersing van een gedeelte van de uitgaven en een gedeelte van de ontvangsten
niet voldoende. Als gevolg hiervan heeft de Rekenkamer geen zekerheid over
de volledigheid van de ontvangsten van de vaarwegmarkeringsdienst en de scheepvaartinspectie
ten bedrage van elk f 1,0 miljoen. Deze ontvangsten zijn verantwoord
op de artikelen 05.11 Vaarwegmarkeringsdienst en 05.21 Scheepvaartinspectie. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening 1995 te
wensen overlaat. Een duidelijke verklaring van de verschillen tussen begroting
en realisatie ontbreekt, de toelichting heeft een meer beleidsmatige inhoud.
Voorts ontbreken in de toelichting bij de rekening kengetallen die in de begroting
wel waren vermeld.Bij twee ontvangst-artikelen, namelijk artikel 02.17 Cultuurtechnische
werken IJsselmeerpolders en artikel 02.19 Sociaal-economische ontwikkeling
IJsselmeerpolders, was wederom sprake van een aanzienlijk verschil tussen
begroting en realisatie, namelijk (bedragen x f 1 000) : artikelbegrotingrealisatieverschil    in
geld% 02.1730 57018 40112 169– 66%02.1969 55929 73139 828– 134%De Rekenkamer heeft daarom, evenals in 1994, een nader onderzoek verricht
naar de juistheid en de volledigheid van de toelichting bij deze artikelen.
Zij stelde vast dat ondanks de toezegging van de minister dat gestreefd zou
worden naar een toereikende toelichting, de toelichting nog steeds niet aan
de eisen voldeed. Niet alleen bleek dat de begrote bedragen nog steeds waren
gebaseerd op verouderde gegevens, ook stemde de specificatie van de ontvangen
bedragen in de toelichting niet met de feiten overeen.De Rekenkamer dringt er nogmaals op aan ook op dit punt de toelichting
bij de rekening te verbeteren. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 32 750,7
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 22 867,3 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 22 568,0 miljoen niet (zie
punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
en onzekerheden aangetroffen. De toelichting op de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Agentschap KNMIHet Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) is per 1 januari
1995 een agentschap.Het totaal van de lasten bedroeg f 72,1 miljoen; de baten waren f 75,4
miljoen en het voordelig resultaat was f 3,3 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en -ontvangsten waren respectievelijk f 7,7 miljoen en f 10,3 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1995 bedroegen f 44,9 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.Beide onderdelen zijn door de AD van een goedkeurende accountantsverklaring
voorzien. De belangrijkste kritische opmerkingen van de AD kunnen over het
algemeen worden verklaard uit het feit dat 1995 het eerste jaar was van de
gewijzigde situatie. De kritische opmerkingen van de AD hadden betrekking
op kostprijscalculaties, aanpassing procedures, waarderingsgrondslagen, projectadministratie,
procedures activabeheer en voorraadbeheer. 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van de toelichting bij de ontvangstartikelen 02.17 en 02.19 van de rekening.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 45,9 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 3,1 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven;– een bedrag van f 102,6 miljoen aan ontvangsten die onvolledig
waren, maar waarvan de Rekenkamer het bedrag van de onvolledigheid niet kon
vaststellen. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzekerhedenRedenParagraaf02.12RWS Onderhoud waterkeringen133,726,1Onzeker,
tekortkomingen AO2.3.1 02.33RWS Onderhoud waterhuishouding84,10,3Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald2.3.1    11,7Onzeker,
tekortkomingen AO2.3.1 03.04DGV Voorlichtingsuitgaven2,92,0Onrechtmatigh,
onverschuldigd betaald3.1    0,1Onzeker,
tekortkomingen AO 03.14DGV Stimulering openbaar vervoer58,60,2Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald3.1    6,5Onzeker,
tekortkomingen AO 04.03RLD Onderhoud en exploitatie regeringsvliegtuig4,70,6Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald 3.1  04.10RLD Beheer en ontwikkeling
luchthavens11,51,5Onzeker, tekortkomingen AO3.1 totaal
fouten en onzekerheden 49,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995
(bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzekerhedenRedenParagraaf02.36Ontvangsten WVO98,0(98,0)Volledigheid
onzeker, onvoldoende M en O-controle inspanning2.2.4 05.11Vaarwegmarkeringsdienst7,0(1,0)Volledigheid
onzeker, tekortkomingen AO3.1 05.21Scheepvaartinspectie9,4(1,0)Volledigheid
onzeker, tekortkomingen AO3.1 08.01Personeel en materieel
RDW0,9(0,6)Volledigheid onzeker, tekortkomingen AO2.408.20Informatie motorvoertuigen en rijbewijzen8,3(2,0)Volledigheid
onzeker, tekortkomingen AO2.4 Onvolledig1 (102,6)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Overzicht I: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1995  Totaalbedrag
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Geen
zekerheid over (%)fouten (%)    19951994juistheidvolledigheidonjuistonvolledig          Begrotingen       IHuis der Koningin12,6100100    IIHoge Colleges van Staat268,7100100    IIIAlgemene Zaken49,9100100    IVKabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken277,8100100    VBuitenlandse Zaken9 183,099,91000,1   VIJustitie6 871,7100100    VIIBinnenlandse
Zaken7 310,710099,6    VIIIOnderwijs,
Cultuur en Wetenschappen37 777,7100100    IXANationale Schuld57 803,4100100    IXBFinanciën16 428,1100100    XDefensie15 221,010099,7    XIVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer46 363,199,9100  0,1 XIIVerkeer en Waterstaat9 424,7100100    XIIIEconomische Zaken4 309,0100100    XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij3 260,7100100    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid22 581,6100100   0,2XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport12 110,6100100     Totaal
begrotingen249 254,31001000000 Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds2 289,3100100    (VII)Gemeentefonds17 891,1100100    (XIII)Fonds Economische Structuurversterking0,0100n.v.t2    (XII)Infrastructuurfonds8 792,4100100    (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A71,3100100     Totaal
begrotingsfondsen29 044,11001000000 Totaal generaal278 298,41001000000 Agentschappen1                (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst300,6100100    (VI)Dienst
Justitiële inrichtingen1 606,4100n.v.t.    (VII)IVOPn.v.t.      (X)Duyverman Computer Centrumn.v.t.      (XII)KNMIn.v.t.      (XIII)Sentern.v.t.      (XIV)Plantenzientenkundige
dienstn.v.t.      (IXB)Staatsmuntbedrijf n.v.t.100    1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. 2 «N.v.t.»
hangt bij het FES samen met het jaar van instelling (na 1994); bij agentschappen
met het stelsel van baten en lasten; bij het Staatsbedrijf met de externe
verzelfstandiging. Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer over de
rekeningen 1995  Totaalbedrag
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Geen
zekerheid over (%)fouten (%)    19951994juistheidvolledigheidonjuistonvolledig          Begrotingen                IHuis der Koningin12,6100100    IIHoge Colleges van Staat269,0100100    IIIAlgemene Zaken49,3100100    IVKabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken265,1100100    VBuitenlandse Zaken7 509,999,198,80,8 0,1 VIJustitie5 755,693,392,26,6 0,1 VIIBinnenlandse Zaken6 938,899,999,70,1   VIIIOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen38 323,099,81000,1 0,1 IXANationale Schuld57 794,0100100    IXBFinanciën5 113,5100100    XDefensie13 418,910099,8    XIVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer45 706,899,899,8    XIIVerkeer en Waterstaat7 820,499,496,90,6   XIIIEconomische Zaken3 688,199,9100  0,1 XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij3 224,210099,6    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid22 010,997,889,80,3 1,9 XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport12 220,999,278,9  0,8  Totaal
begrotingen230 121,099,597,00,200,30 Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds2 289,395,391,2  4,7 (VII)Gemeentefonds17 898,3100100    (XIII)Fonds Economische Structuurversterking1 459,9100n.v.t    (XII)Infrastructuurfonds5 950,39594,64,9 0,1 (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A71,0100100     Totaal
begrotingsfondsen27 668,898,798,00,900,40 Totaal generaal257 789,899,497,10,3000 Agentschappen1                (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst296,1100100    (VI)Dienst
Justitiële inrichtingen1 387,198,8n.v.t.0,2   (VII)IVOP     1  lasten
van exploitatie17,9100n.v.t.     kapitaaluitgaven2,9100n.v.t.    (X)Duyverman Computer Centrum        lasten van exploitatie137,5100100     kapitaaluitgaven15,0 100    (XII)KNMI        lasten van exploitatie72,1100n.v.t.     kapitaaluitgaven7,7100n.v.t.    (XIII)Senter        lasten van exploitatie42,2100100     kapitaaluitgaven1,8100100    (XIV)Plantenzientenkundige
dienst        lasten van exploitatie29,4100100     kapitaaluitgaven0,1100100    (IXB)Staatsmuntbedrijf        lasten van exploitatie n.v.t.100     kapitaaluitgaven n.v.t.100      1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. Overzicht
3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer over de rekeningen 1995  Totaalbedrag
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Geen
zekerheid over (%)fouten (%)    19951994juistheidvolledigheid1onjuistonvolledig          Begrotingen                IHuis der Koningin0,0100100    IIHoge Colleges van Staat7,4100100    IIIAlgemene Zaken6,3100100 (9,5)  IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken41,4100100    VBuitenlandse Zaken110,2100100    VIJustitie1 220,710099,4 (18,4)00,1VIIBinnenlandse Zaken625,9100100    VIIIOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen3 321,7100100    IXANationale Schuld53 428,1100100    IXBFinanciën129 492,6100100    XDefensie620,910099,8    XIVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer26 799,8100100  0,1 XIIVerkeer en Waterstaat4 961,0100100 (2,1)  XIIIEconomische Zaken6 245,2100100    XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij498,7100100    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid852,710099,6 (0,4)00XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport294,1100100 (2,3)   Totaal
begrotingen228 526,71001000,0(0,1)00 Begrotingsfondsen2                (VII)Provinciefonds2 107,4100100    (VII)Gemeentefonds16 721,1100100    (XIII)Fonds Economische Structuurversterking4 009,8100n.v.t    (XII)Infrastructuurfonds6 650,0100100 (0,5)  (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A71,0100100     Totaal
begrotingsfondsen29 559,31001000(0,1)00 Totaal generaal258 086,01001000(0,1)00 Agentschappen2                (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst18,7100100    (VI)Dienst
Justitiële inrichtingen1 433,1100n.v.t.    (VII)IVOP        lasten van exploitatie18,2100n.v.t.     kapitaaluitgaven3,9100n.v.t.    (X)Duyverman
Computer Centrum        lasten van exploitatie141,7100100     kapitaaluitgaven15,0 100    (XII)KNMI        lasten van exploitatie75,4 n.v.t.     kapitaaluitgaven10,3 n.v.t.    (XIII)Senter        lasten van exploitatie42,7100100     kapitaaluitgaven1,6100100    (XIV)Plantenzientenkundige
dienst        lasten van exploitatie30,6100100     kapitaaluitgaven0,1100100    (IXB)Staatsmuntbedrijf        lasten van exploitatie n.v.t.100     kapitaaluitgaven n.v.t.100    1 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de mate
van onvolledigheid 2 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer
geeft aan dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de saldibalansposten
1995  Subtotaal1
(x f 1 miljoen) Geen belangrijke fouten/onzekerheden2
(%)Geen zekerheid over (%)fouten (%)   DebetCredit19951994juistheidvolledigheidonjuistonvolledig Begrotingen                  IHuis der
Koningin0,025,0100  100       IIHoge
Colleges van Staat38,1521,8100  100       IIIAlgemene
Zaken31,9132,2100  100       IVKabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken1.927,51.674,3100  100      VBuitenlandse Zaken2.493,330.629,899,999,700,00,12,2VIJustitie3.897,59.268,2100  100   (0,2)  VIIBinnenlandse Zaken6.830,018.624,999,2100  0,8  0,1VIIIOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen38.986,083.804,0100  100      IXANationale Schuld6.637,9 429.224,0100100       IXBFinanciën286.073,8 122.845,6100100       XDefensie3.999,334.685,0100  100  0   XIAVolkshuisvesting, Ruimtijke Ordening en Milieuhygiëne
(incl. RGD)39.774,189.243,0100  100       XIIVerkeer
en Waterstaat9.883,410.182,7100  100       XIIIEconomische
Zaken20.397,114.055,899,999,80,1 00XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij5.261,09.125,3100  83,9    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid49.845,850.195,0100  100      XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport15.702,029.144,4100  100       Totaal
begrotingen491.778,7 933.381,0100  99,80,00,00,00,1  Begrotingsfondsen3                  (VII)Provinciefonds08,3100  100      (VII)Gemeentefonds35.306,322,8100  100      (XIII)Fonds Economische Structuurversterking4.788,82.238,9100  100      (XII)Infrastructuurfonds820,219.268,5100  100      (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A2.611,91.189,565,165  34,9    Totaal
begrotingsfondsen43.527,222.728,098,097,82    Totaal
generaal535.305,9 956.109,0100  99,8     Agentschappen3                  (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst20,34,694,4100   5,6   Dienst Justitiële inrichtingen337,2238,1100  100      (VII)IVOP 23,623,6     (X)Duyveman Computer
Centrum163,6163,6      (XII)KNMI 44,944,9     (XIII)Senter 9,79,7     (XIV)Plantenziektenkundige
dienst12,412,4      1 Subtotaal = totaal -/- ontvangsten en uitgaven -/- tegenrekeningen. 2 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid, zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de
mate van onvolledigheid 3 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer
geeft aan dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN Inhoud  Samenvatting165   1Inleiding165   2Financieel beheer1662.1Accountantscontrole166 2.2Subsidieregeling
Waterschade 1994166 2.3Financieel Administratief Systeem1672.4Aanmelden steunmaatregelen Europese Commissie168 2.5Vorderingenbeheer
Centraal Bureau voor de Statistiek169 2.6Projectbeheer Directoraal-Generaal
Economische Structuur170    3Financiële verantwoording
19951703.1Rekening170 3.2Toelichting
bij de rekening171 3.3Saldibalans met toelichting1713.4Financiële verantwoording agentschap Senter172 3.5Oordeel
over de financiële verantwoording172  Bijlage174SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Economische Zaken.
In 100% van de verplichtingen- en ontvangsten en 99,9% van de uitgaven trof
de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Over de juiste wijze van verantwoorden in onderdelen van de financiële
verantwoording van het agentschap Senter is nog overleg gaande tussen Senter
en het Ministerie van Economische Zaken. Voor het overige voldoet de verantwoording
aan de eisen.Het onderzoek naar de Subsidieregeling Waterschade 1994 leverde positieve
conclusies op. De Subsidieregeling bevat voldoende waarborgen voor een juiste
toekenning van uitkeringen en voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik. De uitvoering van de regeling was goed. Alleen de wijze waarop het
ministerie de uitvoering van de regeling heeft gecontroleerd vertoonde tekortkomingen.
De accountantsdienst van het ministerie heeft vrij laat een onduidelijk verzoek
gekregen om deze controle uit te voeren. De feitelijke controle is ook vrij
laat van start gegaan en nog niet afgerond. De minister vond deze kritiek
op de controle niet terecht, maar zegde wel toe dat het tijdig formuleren
en starten van controle-opdrachten in de toekomst extra aandacht zou krijgen.De maatregelen die het ministerie heeft getroffen voor een verantwoorde
invoering van het nieuwe Financieel Administratief Systeem (FAS) voldeden
aan de eisen. Alleen een mededeling over de betrouwbaarheid van het systeem
ontbrak. De Rekenkamer beveelt aan om te onderzoeken of het FAS ook bij de
buitendiensten van het ministerie kan worden ingevoerd en of het kan worden
ingezet voor de ondersteuning van andere bedrijfsfuncties. Daardoor zou de
investering van f 8 miljoen een hoger rendement kunnen hebben. De minister
schreef terug dat zo'n onderzoek reeds was gestart.De Rekenkamer heeft drie vervolgonderzoeken gedaan, namelijk naar:– de procedure voor het aanmelden van steunmaatregelen aan de Europese
Commissie. Deze bleek verbeterd te zijn;– het vorderingenbeheer bij het Centraal Bureau voor de Statistiek.
Hier bleek de invoering van de nieuwe administratieve organisatie goed, maar
traag te verlopen. Volgend jaar zal de Rekenkamer onderzoeken of de invoering
is afgerond;– het projectbeheer bij het Directoraat-Generaal Economische Structuur.
Dit bleek nog steeds niet geheel op orde te zijn. De minister schreef terug
dat hij evenals het vorige jaar deze conclusie van de Rekenkamer niet kan
delen. Een aantal zaken is nog voor verbetering vatbaar, maar het projectbeheer
is volgens hem behoorlijk geweest, zeker vergeleken met 1993 en 1994. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheids-onderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Economische Zaken (Hoofdstuk XIII van de Rijksbegroting). De
Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister van Economische
Zaken gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995 en het agentschap Senter.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met de overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen.Zij merkt hierbij op dat de AD zijn werkzaamheden pas laat volledig heeft
kunnen afronden, mede doordat de AD aanvullend werk moest verrichten om tekortkomingen
in de administratieve organisatie en interne controle bij departementsonderdelen
en buitendiensten op te heffen. De Rekenkamer dringt er op aan om aan het
wegwerken van deze tekortkomingen verhoogde aandacht te geven. 2.2 Subsidieregeling Waterschade 1994In februari 1994 heeft de minister van Economische Zaken de Subsidieregeling
Waterschade 1994 ingesteld met als doel financiële tegemoetkomingen te
verstrekken aan niet-agrarische ondernemers voor schade door de hoge waterstanden
in de Maas in december 1993. De Rekenkamer heeft het financieel beheer van
de regeling onderzocht, toegespitst op de waarborgen in de regeling voor een
juiste toekenning van uitkeringen en de bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik. Daarnaast is de uitvoering van de regeling onderzocht.De subsidie die op grond van de regeling werd uitgekeerd, bedroeg 65 procent
van de schade aan activa in die gevallen waarin het schadebedrag tenminste
f 2000 bedroeg. De regeling kende geen limiet per aanvraag of voor het
totaal van de aanvragen. Op grond van de regeling hebben 1246 bedrijven een
uitkering ontvangen waarmee een bedrag van f 37 miljoen was gemoeid.De uitvoering van de regeling legde het ministerie in handen van de Stichting
Watersnood Bedrijven Limburg.In de Subsidieregeling Waterschade 1994 was voorzien in een anti-cumulatiebeding,
sancties, een bezwaar- en beroepsprocedure en een eigen risico. De Stichting
Watersnood Bedrijven Limburg heeft voor het vaststellen van de schade uitsluitend
gebruik gemaakt van schade-experts die zijn ingeschreven in het register van
de stichting Nederlands Instituut Van Register Experts (NIVRE). Deze schade-experts
maakten gebruik van een standaard-registratieformulier. De begrippen op dit
formulier en in de regeling als geheel waren op één
uitzondering na volgens de Rekenkamer voldoende duidelijk omschreven.De Rekenkamer concludeerde dat er voldoende waarborgen waren voor een
juiste toekenning van uitkeringen en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik, met één kanttekening: de onderbouwing van de schaderegistraties
kon niet gecontroleerd worden doordat de schade-experts geen expertiserapporten
hoefden in te leveren. Volgens de Rekenkamer zouden de schaderegistraties
aan betrouwbaarheid kunnen winnen, wanneer een vorm van review of collegiale
toetsing toegepast zou worden.De Rekenkamer beoordeelde de uitvoering van de regeling (de voorlichting,
onderbouwing van beslissingen, functiescheidingen en afhandeling van bezwaren)
als goed.De wijze waarop het ministerie de uitvoering van de regeling heeft gecontroleerd
vertoonde echter tekortkomingen. Aan de accountantsdienst is op een betrekkelijk
laat tijdstip en op onduidelijke wijze verzocht de controle van deze regeling
ter hand te nemen en een verklaring bij de afrekening van de Stichting Watersnood
Bedrijven Limburg te verzorgen. De feitelijke uitvoering van de controle is
eveneens op een laat tijdstip van start gegaan. Omdat inmiddels meer dan een
jaar verstreken is sinds de stichting haar afrekening correct op tijd heeft
ingediend, neemt de kans toe dat betrokkenen niet meer geraadpleegd kunnen
worden, werkprocessen niet meer gereconstrueerd kunnen worden of informatie
anderszins moeilijker bereikbaar wordt.De minister schreef in zijn antwoord dat er naar zijn mening door de volledige
betrokkenheid van accountants bij de opzet van de regeling geen onduidelijkheid
was geweest over de te verrichten controlewerkzaamheden. Door de goede opzet
van de regeling en op grond van de speciale situatie, waarin eerst de nood
moest worden gelenigd, achtte hij het moment waarop met de controlewerkzaamheden
was begonnen niet te laat. Niettemin zegde hij toe dat het tijdig formuleren
en starten van de controle-opdracht in de toekomst extra aandacht zou krijgen.
Hij was tenslotte van mening dat aan een beslissing om op de schaderegistraties
extra controles toe te passen ( review of collegiale toetsing) altijd een
kostenbatenafweging vooraf moet gaan. 2.3 Financieel Administratief SysteemIn de maanden februari en maart 1996 heeft de Rekenkamer onderzoek verricht
naar het toen nog nieuw in te voeren begrotingsadministratie-systeem FAS (Financieel
Administratief Systeem) bij het Ministerie van Economische Zaken. Inmiddels
is dit systeem in juni 1996 ingevoerd. Het onderzoek betrof:– de kosten/baten-verhouding van de nieuw verkregen functionaliteit
van het FAS;– de maatregelen die een beheersbare, betrouwbare en controleerbare
invoering, gebruik en beheer van het nieuwe systeem moeten waarborgen (de
zogeheten verzorgingsstructuur);– de inbreng van de departementale accountantsdienst bij de ontwikkeling
en invoering van het systeem.De Rekenkamer constateerde dat een gedetailleerde kosten/baten analyse
voor de aanschaf van het FAS (kosten circa f 8 miljoen) ontbrak. De beslissing
om het bestaande systeem te vervangen door een nieuw was grotendeels gebaseerd
op kwalitatieve argumenten en ingegeven door het feit dat het oude systeem
het einde van zijn economische en technische levenscyclus naderde. De opzet van de verzorgingsstructuur voor het FAS voldoet grotendeels
aan de eisen. Deze eisen betreffen onder andere de aanwezigheid van draaiboeken
voor de invoerings- en beheersactiviteiten, functiescheidingen tussen de uitvoering
en het toezicht op voortgang en kwaliteit van de activiteiten en de aanwezigheid
van evaluatieprocedures.Mede op initiatief van de AD is een Kwaliteitsbewakings-groep ingesteld
die een mededeling van betrouwbaarheid van het systeem moest afgeven. De Rekenkamer
heeft echter geen concreet controleplan of -considerans aangetroffen om tot
de afgifte van deze mededeling te kunnen komen.De Rekenkamer is tenslotte van mening dat de AD weliswaar een aanzienlijke
inspanning voor het FAS heeft geleverd, maar dat dit nog niet in alle gevallen
heeft geleid tot concrete produkten. Vooral de gevolgen voor de controle van
de jaarrekening en de bruikbaarheid van het nieuwe systeem voor deze controle
zijn nog onvoldoende uitgewerkt.De Rekenkamer beval aan om:– te onderzoeken of het nieuwe systeem ook bij de buitendiensten
van het Ministerie kan worden ingevoerd en of het kan worden ingezet voor
de ondersteuning van andere bedrijfsfuncties. Op deze wijze zou de gedane
investering meer rendement kunnen hebben;– de gevolgen van het nieuwe systeem voor de inrichting van de controle
1996 zo spoedig mogelijk in kaart te brengen;– de werkzaamheden voor de gewenste betrouwbaarheidsmededeling te
formaliseren en af te ronden.De minister antwoordde dat naar zijn mening een kosten-batenvergelijking
geen zin had gehad, omdat toch vaststond dat het bestaande systeem vervangen
moest worden. Overigens was wel naar de opbrengsten in functionele zin gekeken
en naar de kosten in vergelijking met andere ministeries. De verdere inzet
van het FAS binnen het ministerie was inmiddels in onderzoek. Voor de afgifte
van de betrouwbaarheidsmededeling moest nog een aantal aanvullende werkzaamheden
worden afgerond. De AD zou met een rapportage over de controleerbaarheid van
het FAS komen na het verschijnen van de afsluitende rapportage van de Kwaliteitsbewakingsgroep.
De door de AD inmiddels in gang gezette acties komen volgens de minister geheel
tegemoet aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. 2.4 Aanmelden steunmaatregelen Europese CommissieDe Europese regelgeving voor het melden door de Lidstaten aan de Europese
Commissie (EC) van voorgenomen steunmaatregelen (artikel 92 en 93 EG-verdrag)
is bedoeld om de EC in staat te stellen te beoordelen of deze steunmaatregelen
verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. In het rapport bij de financiële
verantwoording over 1994 merkte de Rekenkamer op dat de procedure voor het
melden van steunmaatregelen aan de EC alleen voor algemene steunmaatregelen
gold, terwijl de Rekenkamer van mening was dat deze procedure ook van toepassing
moest zijn op individuele steunverlening. De Rekenkamer onderzocht in het
kader van haar rechtmatigheidsonderzoek over 1995 of dit inmiddels was geregeld.Uit het onderzoek bleek dat het ministerie in maart 1995 de procedure
voor algemene steunmaatregelen heeft aangevuld met een onderdeel over de handelwijze
bij individuele steunmaatregelen. In de procedure wordt nog niet nader omschreven
wat onder een steunmaatregel moet worden verstaan. Het ministerie is van plan
de procedure op dit punt aan te vullen. Zo zal expliciet worden aangegeven
dat in beginsel iedere voorgenomen individuele steunverlening
aan de EC wordt gemeld die valt onder het door de EC gehanteerde steunbegrip
en niet berust op een door de EC goedgekeurde regeling. Indien men van plan
is een steunmaatregel niet aan de EC te melden moet dit eerst aan een kleine
groep ter zake deskundige medewerkers van het ministerie worden voorgelegd.
De overwegingen en uitspraken van deze groep worden in het dossier vastgelegd.Het ministerie verwachtte deze procedure in september 1996 formeel te
kunnen vaststellen.De departementale accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Economische
Zaken toetst of de aanmeldings-procedure is gevolgd.De Rekenkamer kon zich met de nieuwe procedure verenigen, mits in het
te voeren beleid voldoende rekening wordt gehouden met de adviezen van de
geraadpleegde deskundigen.De minister had hierop geen nader commentaar. 2.5 Vorderingenbeheer Centraal Bureau voor de StatistiekIn het rapport bij de financiële verantwoording 1994 meldde de Rekenkamer
dat het vorderingenbeheer bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
onvoldoende ordelijk en controleerbaar was en dat gestructureerd toezicht
van de directie Financiën ontbrak. Hierdoor had de Rekenkamer geen zekerheid
over de volledigheid van de ontvangsten (f 14,5 miljoen). De minister
onderschreef de conclusies van de Rekenkamer. Hij liet weten dat in mei 1995
de administratieve organisatie (AO) op hoofdlijnen was vastgesteld en dat
hij verwachtte dat deze nog in 1995 zou worden geïmplementeerd.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1995 bleek dat deze verwachting niet
is uitgekomen. De invoering van een vernieuwde AO bij het CBS verloopt goed,
maar traag. De voltooiing wordt per eind 1996/begin 1997 voorzien.Voor het verkrijgen van meer zekerheid over de volledigheid van de in
de rekening 1995 op te nemen ontvangsten CBS zijn voor de korte termijn diverse
noodmaatregelen getroffen. Uit de bevindingen van de departementale accountantsdienst
is gebleken dat deze noodmaatregelen aan hun doel hebben beantwoord.Het toezicht door de directie Financiën is verbeterd en voldoet nu
nagenoeg aan de door de Rekenkamer gestelde eisen. De directie Financiën
heeft toezeggingen gedaan om de nog bestaande tekorten weg te nemen.De minister schreef in zijn reactie dat hij het met deze bevindingen eens
was en dat de noodmaatregelen zullen worden vervangen door definitieve implementatie
van de AO en interne-controlemaatregelen. Voortzetting van extra ondersteuning
achtte hij nog noodzakelijk. Hij zegde toe dat de AD en de directie Financiën
dit proces kritisch zouden blijven volgen.De Rekenkamer zal volgend jaar het vorderingenbeheer bij het CBS opnieuw
onderzoeken om na te gaan of de hoofdlijnen van de AO verder zijn uitgewerkt
en of de vernieuwde administratieve organisatie met de daarin opgenomen interne
controle is ingevoerd. Mocht dan blijken dat aan deze twee punten niet is
voldaan, dan zal de Rekenkamer ernstig overwegen om een bezwaarprocedure te
starten. 2.6 Projectbeheer Directoraal-Generaal Economische StructuurIn haar rechtmatigheidsonderzoeken over 1993 en 1994 onderzocht de Rekenkamer
het beheer van projecten bij het Ministerie van Economische Zaken. Uit het
eerste onderzoek bleek dat het projectbeheer niet op orde was. Uit het tweede
onderzoek kwam alleen het projectbeheer bij het Directoraat-Generaal voor
de Economische Structuur (DG ES) als onvoldoende uit de bus, met name op het
punt van de tijdige afsluiting van projecten.In haar rechtmatigheidsonderzoek over 1995 heeft de Rekenkamer opnieuw
het projectbeheer bij DG ES onderzocht.De Rekenkamer constateerde dat naar aanleiding van de kritiek uit voorgaande
jaren verbeteringen in het projectbeheer zijn aangebracht. Het ministerie
kende reeds de jaarlijkse opschoningsactie, waarbij onder regie van de Directie
Financiën voor alle projecten die langer dan twee jaar niet zijn gemuteerd
werd nagegaan of zij al dan niet terecht openstaan. Door de termijn te bekorten
van twee naar één jaar is met ingang van 1995 een grotere groep
projecten in de opschoningsactie betrokken.Daarnaast is het steekproefsgewijze toezicht door de Directie Financiën
uitgebreid met een integrale controle op alle projecten van meer dan f 10
miljoen en alle projecten die meer dan vier jaar openstaan.Het totaal aantal openstaande projecten was afgenomen van 1554 ultimo
1994 tot 1009 ultimo 1995. Daarvan waren 44 projecten op 1 januari 1996 ten
onrechte nog niet afgesloten.De Rekenkamer concludeerde dat weliswaar het aantal openstaande projecten
gedurende 1995 lager is geworden, maar dat het aantal ten onrechte niet afgesloten
projecten nog steeds hoog was. Het projectbeheer is dus, evenals in 1993 en
in 1994, nog steeds niet op orde.Zij was dan ook van mening dat verdere inspanningen gewenst zijn om tot
het tijdig afsluiten van projecten te komen. Het DG ES verwachtte dat door
de reeds aanwezige aanzetten tot verbetering het projectbeheer in 1996 op
orde zal komen.De minister schreef terug dat hij evenals het vorige jaar de conclusie
van de Rekenkamer niet kan delen. Een aantal zaken is nog voor verbetering
vatbaar, maar het projectbeheer is volgens hem behoorlijk geweest, zeker vergeleken
met 1993 en 1994. Dit blijkt ook uit onderzoeken van de directie Financiën
en de Accountantsdienst. De 44 openstaande projecten besloegen slechts 0,3%
van het openstaande bedrag aan verplichtingen bij DG ES. Van deze 44 zijn
er inmiddels 21 afgewikkeld. Volgens de minister biedt de invoering van het
FAS in juni 1996 de mogelijkheid om het projectbeheer nog beter te volgen.Volgens de Rekenkamer zijn er de afgelopen jaren aanzienlijke verbeteringen
gerealiseerd, ook bij DG ES. Nu gaat het nog om de laatste verbeteringen.
Dit houdt mede in dat er geen speciale opschoningsacties meer nodig behoren
te zijn voor de tijdige afwikkeling van de projcten. Het FAS biedt daartoe
goede mogelijkheden. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Ministerie van Economische Zaken (exclusief agentschap) is samengesteld. Daarvan
is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke
zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat
die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Economische
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal4 309,03 688,16 245,2 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden4 309,03 685,46 245,2Fouten/onzekerheden02,701 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat een bedrag
van in totaal f 34 miljoen, respectievelijk f 104,8 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.Op artikel 04.05 (structuurversterkende programma's in het kader van de
BRT-compensatie) hebben voor f 2,7 miljoen onrechtmatige betalingen plaatsgevonden.
Er ontbraken enkele volgens de gestelde voorwaarden benodigde stukken. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening nagenoeg
aan de eisen voldoet.Door het ontbreken van kengetallen bij sommige begrotingsartikelen is
vergelijking tussen ramings- en realisatiecijfers nog niet in alle gevallen
mogelijk. Ook bestaat er geen zekerheid over de juistheid van een aantal kengetallen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1995, Economische Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal37 503,137 503,1 Niet
beoordeeld117 106,023 447,3 Beoordeeld20 397,114 055,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden20 345,814 055,8Fouten/onzekerheden51,301 Zie paragraaf 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage. De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de deugdelijke weergave van een
bedrag van f 49,5 miljoen op de post extracomptabele vorderingen. Deze
onzekerheid wordt veroorzaakt door een reeds lang lopende dubieuze vordering.
De Rekenkamer constateerde verder dat de post extracomptabele vorderingen
een bedrag van f 1,2 miljoen bevatte die nog in 1995 had moeten worden
afgeboekt en derhalve ondeugdelijk was weergegeven. Voorts was er bij deze
post sprake van f 0,6 miljoen aan onrechtmatige bedragen. Dit bedrag
is opgebouwd uit f 0,1 miljoen waarbij een vordering is vergeten in te
stellen, f 0,3 miljoen voortvloeiend uit een fraudegeval en f o,2 miljoen
wegens een niet vastgelegde vordering.De toelichting op de saldibalans voldoet vrijwel aan de eisen. Wat ontbreekt
is de afzonderlijke opname van garantieverplichtingen, een overzicht van grote
negatieve bijstellingen van verplichtingen en een specificatie van de post
deelnemingen. Deze informatie is wel opgenomen in de intern verspreide financiële
verantwoording. De Rekenkamer adviseert deze informatie ook op te nemen in
de extern verspreide financiële verantwoording. Tenslotte is het staatje
van de post openstaande verplichtingen niet volgens het voorgeschreven model. 3.4. Financiële verantwoording agentschap SenterSenter is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1995
bedroeg het totaal van de baten f 42,7 miljoen. Het totaal van de lasten
bedroeg f 42,2 miljoen: het voordelig resultaat bedroeg derhalve f 0,5
miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk
f 1,8 en f 1,6 miljoen. De totalen van de balans per 31 december
1995 bedroegen f 9,7 miljoen.Het agentschap Senter is in 1994 ingesteld. De gegevens in de financiële
verantwoording van Senter zelf en die in de financiële verantwoording
van Economische Zaken als totaal stemmen nog niet geheel overeen. Dit wordt
onder andere veroorzaakt door de wijze van rubriceren en verantwoorden in
de financiële verantwoording van Senter. Tussen Senter en het Ministerie
van Economische Zaken is een betere afstemming nodig van de gegevens zodat
onderlinge verschillen in het gepresenteerde cijfermateriaal in de toekomst
worden voorkomen. Daarover is nog discussie gaande.De verschillen waren overigens niet zodanig dat deze voor de AD een beletsel
vormden om bij beide verantwoordingen een goedkeurende verklaring af te geven.
In afwachting van de afloop van de discussie heeft de Rekenkamer deze verschillen
niet opgenomen in het overzicht van fouten en onzekerheden. 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 49,5 miljoen waarvoor de Rekenkamer geen
zekerheid over de deugdelijke weergave kon verkrijgen; – een bedrag van f 1,2 miljoen waarbij sprake was van een ondeugdelijke
weergave.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook met uitzondering van:– een bedrag van f 0,6 miljoen aan onrechtmatige bedragen.Over de juiste wijze van verantwoorden in onderdelen van de financiële
verantwoording van het agentschap Senter loopt nog een discussie tussen Senter
en het ministerie. In afwachting van de uitkomst van die discussie heeft de
Rekenkamer deze onderdelen niet in het overzicht van fouten en onzekerheden
betrokken. Voor het overige voldoet de verantwoording aan beide eisen. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenp
aragraaf 04.05Structuurversterkende programmas in
het kader van de BRT-compensatie2,72,7Onrechtmatig3.1totaal fouten en onzekerheden2,7  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit   extra-comptabele
vorderingen4 269,649,5 Onzekerheid over de deugdelijke
weergave3.3    1,2 Ondeugdelijke weergave3.3   0,1 Onrechtmatig, onvolledig3.3    0,3 Onrechtmatig3.3   0,2 Onrechtmatig, onvolledig3.3totaal fouten en onzekerheden 51,3  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Inhoud  Samenvatting176   1Inleiding176   2Financieel beheer1772.1Accountantscontrole177 2.2Administratieve
organisatie177 2.3Schaderegelingen178 2.4Financieel
Administratie Pakket181 2.5Dienst Landbouwkundig Onderzoek1842.6Plantenziektenkundige Dienst185    3Financiële
verantwoording1853.1Rekening185 3.2Toelichting
bij de rekening185 3.3Saldibalans met toelichting1853.4Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
Dienst186 3.5Oordeel over de financiële verantwoording186SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. In uitgaven, ontvangsten en verplichtingen trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.De nader onderzochte onderdelen van het financieel beheer gaven in een
aantal gevallen aanleiding tot kritiek. Dit geldt vooral het onderhoud van
de administratieve organisatie, waarin veel achterstand was. Reeds enkele
jaren gaf de Rekenkamer aan dat reorganisaties het risico met zich meebrachten
van het ontstaan van een ontoereikende administratieve organisatie. Het positieve
effect van de operatie Comptabel Bestel op dit gebied zou verloren kunnen
gaan. Een nader onderzoek naar de stand van de administratieve organisatie
heeft aangetoond dat dit gevaar maar al te reëel is. Zo bleek in de aanpak
van de departementale accountantsdienst sprake te zijn van een verschuiving
naar een meer gegevensgerichte controle. De Rekenkamer beschouwt dit als een
achteruitgang.Zij zal in haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 nagaan of op dit punt verbetering
is opgetreden. Indien dat in onvoldoende mate het geval is, zal zij overwegen
bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet.De Rekenkamer heeft opnieuw gekeken naar de uitvoering van verschillende
schadevergoedingsregelingen. Ook nu weer plaatst de Rekenkamer vraagtekens
bij de kwaliteit van de taxatierapporten.Het nieuwe geautomatiseerde begrotingsadministratiesysteem bevatte bij
de invoering per 1 januari 1996 nog een aantal tekortkomingen. De Rekenkamer
meent dat het systeem te snel is ingevoerd, waardoor risico's voor een ordelijk
en controleerbaar financieel beheer werden gelopen.De bevindingen van de Rekenkamer over de administratieve organisatie werden
door de minister niet weersproken. Wat betreft de schadevergoedingsregelingen
en het geautomatiseerde begrotingsadministratiesysteem was de minister het
oneens met veel conclusies van de Rekenkamer. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Hoofdstuk XIV van de Rijksbegroting).
De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek gecorrespondeerd met
de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Zijn reactie is in dit
rapport verwerkt. De onderzoeksresultaten met betrekking tot een nieuw geautomatiseerd
begrotingsadministratiesysteem werden ook aangeboden aan de minister van Financiën.
Zijn reactie werd eveneens in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het gebied van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995, alsmede over de financiële verantwoording van het agentschap Plantenziektenkundige
Dienst.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken, die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis bood voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.De Rekenkamer constateerde wel tijdens haar review dat als gevolg van
de reorganisatie van ook deze dienst de controle onder tijdsdruk heeft gestaan.
Dit kwam de kwaliteit van de dossierinrichting en de vastleggingen niet ten
goede. Als gevolg daarvan moest de Rekenkamer extra werkzaamheden verrichten.
Dossierinrichting en de vastleggingen dienen volgend jaar verbeterd te zijn. 2.2 Administratieve organisatieBij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij hebben zich
op organisatorisch gebied in 1994 en 1995 veel ontwikkelingen voorgedaan.
In de loop van 1995 werden het kerndepartement en delen van de provinciale
uitvoeringsorganisatie gereorganiseerd.In haar rapport bij de financiële verantwoording 1994 concludeerde
de Rekenkamer dat deze reorganisatie het risico meebracht van het ontstaan
van een ontoereikende administratieve organisatie.De Rekenkamer constateerde dat in 1995 slechts een beperkt aantal directies
en diensten inzicht had in de gevolgen van de reorganisatie voor de administratieve
organisatie. Mede daardoor was er geen aanpak van het onderhoud volgens een
vooraf vastgesteld plan geweest.Wat de actualiteit van de opzet en beschrijvingen van de procedures betreft,
vernam de Rekenkamer dat het merendeel van de directies en diensten (13 van
de 19) achterstanden had in het onderhoud aan de opzet en beschrijving van
de administratieve organisatie; veelal werden deze achterstanden aan de reorganisaties
toegeschreven.In januari 1996 bleek de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) voor
de directies en diensten een plan van aanpak voor het opstellen van een nieuw
handboek administratieve organisatie te hebben vervaardigd. De aanpassing
van de administratieve organisatie dient volgens dat plan uiterlijk 1 februari
1997 te zijn afgerond.De directie FEZ dient als concerncontroller te beoordelen of de administratieve
organisatie bij de directies/diensten van een zodanige kwaliteit is dat op
departementaal niveau sturing mogelijk is. Het begrip administratieve organisatie
wordt daarbij in ruime zin opgevat, namelijk als bestuurlijke informatievoorziening.
De kaders en normen die nodig zijn om te beoordelen of kritische
processen adequaat zijn, ontbreken nu nog, maar moeten vóór
eind 1996 gereed zijn.De directie bleek haar oordeelsvorming voornamelijk te baseren op AD-rapportages
en ad hoc-informatie.De operatie Comptabel Bestel had mede ten doel een administratieve organisatie
te bewerkstelligen die de AD in staat stelt een systeemgerichte controle uit
te voeren. Uit het onderzoek bleek dat de AD de risico's verbonden aan de
situatie rond de administratieve organisatie had onderkend. Als gevolg daarvan
geeft haar controle-aanpak een verschuiving te zien naar meer gegevensgerichte
controle.De Rekenkamer concludeerde dat ook in 1995 het financieel beheer inzake
de administratieve organisatie te kort schoot.Wederom werd het reorganisatieproces in veel gevallen zonder meer door
directies en diensten aangewend als argument om onderhoud aan de administratieve
organisatie achterwege te laten, hoewel de Rekenkamer dat argument reeds in
het rapport bij de financiële verantwoording over 1992 ter discussie
stelde.De noodzaak voor de AD om tot een meer gegevensgerichte controle over
te gaan acht de Rekenkamer een duidelijke achteruitgang ten opzichte van de
met de operatie Comptabel Bestel bereikte situatie. De Rekenkamer drong bij
de minister aan op maatregelen.De minister weersprak in zijn antwoord aan de Rekenkamer de bevindingen
niet. Hij benadrukte wederom de reorganisatie van het departement, waarbij
de aandacht voor het op peil houden van de administratieve organisatie bijna
onvermijdelijk in het gedrang was gekomen. Hoewel maatregelen wellicht niet
geheel toereikend waren geweest, hadden zich in 1995 volgens de bewindsman
geen grote manco's voorgedaan.Aan de nadere uitwerking van het samenspel tussen de lijnorganisatie en
de directie FEZ als concerncontroller werd gewerkt. De actualisering van de
administratieve organisatie zal naar verwachting in 1997 zijn afgerond.Omdat de problemen in kwestie reeds herhaaldelijk door de Rekenkamer gesignaleerd
zijn en het antwoord van de minister in haar ogen onvoldoende toevoegt aan
haar bevindingen, zal de Rekenkamer in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1996 onderzoeken of op dit punt verbetering is opgetreden. Indien dat in onvoldoende
mate het geval is, zal zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel
55 eerste lid van de Comptabiliteitswet. 2.3 Schaderegelingen 2.3.1 AlgemeenIn punt 2.4 van het rapport bij de financiële verantwoording 1994
van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij deed de Rekenkamer
verslag van haar onderzoek naar de opzet en uitvoering van schaderegelingen.
In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1995 heeft de Rekenkamer een
vervolgonderzoek uitgevoerd.Daarbij werd aandacht besteed aan:– de bijdrageregeling landbouwbedrijven overstromingschade 1995;– Regeling oogstschade 1993 Noord-Nederland;– Regeling oogstschade 1994 Noord-Holland. Voor deze regelingen werd in 1995 in totaal f 84,2 miljoen uitgegeven,
waarvan f 77,5 miljoen in het kader van de bijdrageregeling landbouwbedrijven
overstromingschade 1995. 2.3.2 Bijdrageregeling landbouwbedrijven overstromingschade
1995Bij de opzet van de Bijdrageregeling landbouwbedrijven overstromingschade
1995 hield de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij rekening met
de bevindingen van het onderzoek van de Rekenkamer naar de opzet en uitvoering
van de bijdrageregeling overstromingschade Maas 1993. Veel manco's met betrekking
tot laatstgenoemde regeling werden ondervangen.Ten aanzien van de opdrachtverlening voor taxaties heeft de Rekenkamer
echter kritiek.Inherent aan de vaststelling van schade-uitkeringen is dat sterk moet
worden gesteund op taxatierapporten.De opdracht voor het uitvoeren van de taxaties werd ten behoeve van het
ministerie gedaan door de federatie van Land- en Tuinbouworganisaties Nederland
(LTO).Volgens ambtelijke mededeling werd voor deze constructie gekozen vanwege
de tijdsdruk en om tijdverlies te voorkomen als gevolg van de toepassing van
de Europese aanbestedingsregels. Door gebruik te maken van de hardheidsclausule,
die in de Europese regelgeving is opgenomen voor spoedeisende aangelegenheden,
had het ministerie volgens de Rekenkamer echter zelf kunnen aanbesteden zonder
veel tijd te verliezen.De Rekenkamer concludeerde dat bij de taxatie-opdracht de Europese regelgeving
niet was gevolgd. Door de taxatie-opdracht via een andere instantie te verstrekken
had de minister geen acht geslagen op de in het rapport bij de financiële
verantwoording gemaakte opmerking dat de gunning beter door het ministerie
zelf kon plaatsvinden. Voorts deed zij enkele aanbevelingen om de schademeldingen
beter te kunnen toetsen en daarmee de taxaties beter te kunnen beheersen.De minister was het niet eens met de conclusie van de Rekenkamer. Hij
wees er op dat door de gunnen via de LTO te laten verlopen de medeverantwoordelijkheid
van het bedrijfsleven wordt benadrukt. Voorts speelde, aldus de bewindsman,
de ervaring van de LTO een rol die deze organisatie reeds had met snelle maatregelen
voor het op korte termijn overgaan tot taxaties van schade. Over het voorbijgaan
aan de Europese regelgeving merkte de bewindsman op dat de aanbestedingsregels
niet van toepassing zijn op de LTO. Hij vond de aanbevelingen van de Rekenkamer
ten aanzien van de schademeldingen en de taxaties niet relevant.De Rekenkamer blijft van mening dat een directe relatie tussen het ministerie
en de taxateurs de voorkeur verdient, omdat daardoor de uitvoering van de
calamiteitenregeling beter kan worden beheerst. De Rekenkamer benadrukt nogmaals
dat het spoedeisende karakter van maatregelen het volgen van de Europese regelgeving
niet in de weg staat.De minister heeft de Rekenkamer er geenszins van kunnen overtuigen dat
haar aanbevelingen aangaande de schademeldingen niet relevant zijn. Zij zal
de toetsing ervan in haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 opnieuw aan de orde
stellen.In verband met mogelijke fraudes droeg de bestuursraad de Algemene Inspectiedienst
(AID) op fysieke controles uit te voeren op de juistheid van de schademeldingen.
De AID kwam tot de conclusie dat in circa 30% van de door haar nader onderzochte
dossiers sprake was van onregelmatigheden. Deze bevinding was
voor de Bestuursraad aanleiding om opdracht te geven voor een nader onderzoek.Uit het antwoord van de minister bleek dat dit nader onderzoek zich in
de afrondingsfase bevindt. Op basis van extrapolatie van de uitkomst van dit
onderzoek wordt nu geschat dat van de in totaal bijna 4 000 aanvragen
mogelijk ongeveer f 2,4 miljoen onrechtmatig is uitgekeerd. Bij de schatting
van dat bedrag is er rekening mee gehouden dat niet iedere geconstateerde
onregelmatigheid juridisch kan worden aangemerkt als onrechtmatig.Op korte termijn zal besluitvorming plaatsvinden naar aanleiding van de
uitkomsten van het AID-onderzoek.De minister zegde toe dat in ieder geval de uitkeringen waarvan kan worden
bewezen dat ze onrechtmatig zijn toegekend, worden teruggevorderd.De Rekenkamer is van oordeel dat f 2,4 miljoen aan verplichtingen
en uitgaven, die ten laste zijn gebracht van artikel 01.10, onrechtmatig zijn.
Deze onrechtmatigheid overschrijdt echter de tolerantiegrens van het artikel
niet. 2.3.3 Regeling oogstschade 1993 Noord-NederlandIn december 1994 werd de Regeling oogstschade 1993 Noord-Nederland gewijzigd
om een mogelijkheid te creëren voor compensatie aan bedrijven die als
gevolg van de regenval ernstige kwaliteitsverliezen hadden geleden voor aardappelen
die wel waren geoogst. In het kader van deze aanvulling werd in 1995 f 1,8
miljoen uitgekeerd.De Rekenkamer maakte in het rapport bij de financiële verantwoording
1994 onder paragraaf 2.4.3 de opmerking dat ondanks de genomen maatregelen
nog een groot aantal risicos slechts ten dele kon worden afgedekt door administratieve,
fysieke en waarschijnlijkheids-controles.Naar aanleiding van het nu uitgevoerde onderzoek benadrukte de Rekenkamer
nog eens dat de met de taxaties belaste Stichting De Landbouwvoorlichting
minder onafhankelijk was vanwege de bedrijfsmatige klantgerichtheid op de
agrarische ondernemers. Tevens merkte de Rekenkamer op dat de administratieve
controle kon worden verbeterd door gebruik te maken van kadastrale gegevens.Wat betreft de uitvoering van de taxaties benadrukte de bewindsman in
zijn reactie dat de bevindingen uit het rapport bij de financiële verantwoording
1994 uitdrukkelijk waren meegenomen in latere schaderegelingen.De aanbeveling om gebruik te maken van kadastrale gegevens vond de minister
minder uitvoerbaar omdat er geen directe relatie bestond met de percelen waarop
de aardappelen waren geteeld.De opmerking van de bewindsman is op zichzelf juist. De Rekenkamer merkt
echter op dat de kadastrale gegevens in ieder geval een bijdrage leveren voor
het bepalen van de maximale schade.Gezien de inherente risico's van de regeling bestaat een niet kwantificeerbare
onzekerheid omtrent de rechtmatigheid van de betaalde tegemoetkomingen. Deze
onzekerheid overschrijdt echter de tolerantiegrens van het artikel –
dat immers meer posten omvat – niet. 2.3.4 Regeling oogstschade 1994 Noord-HollandDe regeling heeft tot doel een tegemoetkoming te verstrekken aan de agrariërs
in Noord-Holland, Texel uitgezonderd, die schade hebben geleden door de extreme
wateroverlast in september 1994. In het kader van deze regeling
werd in 1995 in totaal f 4,9 miljoen ten laste van de begroting gebracht.De minister bleek bij deze regeling reeds maatregelen ter minimalisering
van M en O-risicos te hebben genomen die een deel van de eerdere opmerkingen
van de Rekenkamer (zie Rfv 1994, paragraaf 2.4) ondervangen. De Rekenkamer
stelde echter vast dat er ruimte is voor enige twijfel aan de kwaliteit van
de taxaties.Controle door de dienst Landelijke service bij regelingen (LASER) op de
dossiers of andere achterliggende documentatie bleek niet mogelijk. De administratieve
controle door LASER leidde tot een verzoek aan de AID circa 11% van de dossiers
nader te onderzoeken.De minister nuanceerde de kritiek van de Rekenkamer dat controle van LASER
op de dossiers van de taxateurs of andere achterliggende documentatie niet
mogelijk was door op te merken dat de aanvragen mede aan de hand van de landbouwtelling
werden getoetst. Deze telling is een jaarlijks terugkerende registratie van
de planning van de produktie van het oogstjaar.De Rekenkamer acht de tekortkomingen in controle en M en O-beleid niet
van dien aard dat de uitgaven in het kader van deze regeling als onzeker beschouwd
moeten worden. 2.4 Financieel Administratie Pakket 2.4.1 AlgemeenDe Rekenkamer heeft ten behoeve van haar oordeelsvorming over het gevoerde
financiële beheer in de periode december 1995–maart 1996 onderzoek
verricht naar de selectie, aanschaf en implementatie van een nieuw financieel
begrotingsadministratiesysteem bij het ministerie. Dit systeem is bij het kerndepartement per 1 januari 1996 ingevoerd ter
vervanging van het technisch verouderde Administratie Pakket Landbouw (APL)
en draagt de naam Financieel Administratie Pakket (FAP).Het systeem is inmiddels ook ingevoerd bij het agentschap Plantenziektenkundige
Dienst en de Stichting De Landbouwvoorlichting en zal in de loop van 1996
worden ingevoerd bij andere geografisch gespreide diensten van het ministerie,
waaronder ook de reeds verzelfstandigde of nog te verzelfstandigen diensten.Sinds november 1994 is een bijna identiek systeem in gebruik bij de Dienst
Landbouwkundig Onderzoek. 2.4.2 Keuze van het systeemDe Rekenkamer stelde vast dat de keuze en selectie van het nieuwe systeem
conform de vigerende regelgeving had plaatsgevonden.In aanmerking nemend dat bij nog drie departementen voorbereidingen werden
getroffen voor de implementatie van een nieuw geautomatiseerd begrotingsadministatiesysteem
ging de Rekenkamer na of het Ministerie van Financiën, als coördinerende
instantie voor het Rijk, betrokken was bij de ontwikkeling van het systeem.
Een aanbeveling hiertoe, gedaan in het Rekenkamerrapport Begrotingsadministratiesystemen
(augustus 1993), nam de minister van Financiën over. Desondanks bleek
hij niet die actieve coördinerende rol te hebben vervuld die op grond
hiervan verwacht mocht worden. De minister van Financiën antwoordde de Rekenkamer dat recentelijk
besluitvorming had plaatsgevonden over het tot standbrengen van algemeen coördinerende
maatregelen. Op het moment van selectie en aanschaf van de genoemde systemen
was deze echter nog niet afgerond. 2.4.3 BetrouwbaarheidVia het FAP wordt jaarlijks (gedeeltelijk op geconsolideerde basis) circa
f 10 miljard verantwoord. De hoogte van dit bedrag onderstreept het belang
dat aan de betrouwbaarheid van het systeem moet worden gehecht.Voordat een nieuw systeem (met name een financieel administratiesysteem)
in gebruik wordt genomen dient het systeem, inclusief alle maatregelen ter
waarborging van de betrouwbaarheid, uitvoerig te worden getest.De Rekenkamer constateerde dat het testen van het systeem op het voldoen
aan de functionele eisen, inclusief de geformuleerde betrouwbaarheidseisen,
plaats had gevonden door middel van schaduwdraaien. Hierbij werden de uitkomsten
van het nieuwe systeem gedurende een bepaalde periode vergeleken met de uitkomsten
van het oude systeem. Daarnaast hadden er in het kader van de proefimplementatie
tijdens het selectieproces enige testen van het systeem op een proefopstelling
plaatsgevonden.Volgens de Rekenkamer waren de uitgevoerde testactiviteiten te fragmentarisch
en brachten zij de risico's onvoldoende in beeld. Mede hierdoor ontstond in
het operationele stadium van het systeem een aantal onverwachte situaties
die gevolgen konden hebben voor de betrouwbaarheid.Een belangrijke interne controle-maatregel in het systeem, het zogeheten
tellingensysteem, was op het moment van invoering van het systeem nog niet
geheel gereed. Hierdoor kon de (blijvende) integriteit van de gegevensbestanden
(nog) niet worden gegarandeerd.De AD signaleerde in augustus 1995 een aantal knelpunten op het gebied
van de betrouwbaarheid (integriteit, exclusiviteit en controleerbaarheid)
van de gegevensverwerking. Op dat moment verwachtte zij nog dat het grootste
deel van die knelpunten nog in dat jaar zouden worden opgelost. In het op
23 april 1996 uitgebrachte samenvattend AD-rapport 1995 werd aangegeven dat
dit nog niet op alle punten het geval was.Op het moment dat het systeem werd ingevoerd waren een aantal noodzakelijke
koppelingen met andere systemen, onder andere het verplichtingensysteem, nog
niet gereed. Als gevolg daarvan konden de betalingen niet ten laste van het
begrotingsartikel worden gebracht. Pas eind februari/begin maart 1996 waren
de noodzakelijke interfaces gereed en geïnstalleerd. Tot die tijd werden
de betalingen op een tussenrekening rechtstreeks op de balans geboekt. Wel
werd een extracomptabele specificatie van deze posten bijgehouden.Ook moest na invoering nog een aantal aanpassingen aan het systeem plaatsvinden
als ook moesten enige nadere procedureafspraken worden gemaakt. De centrale
gegevensbeheerder van het kerndepartement had het systeem medio juni nog niet
geaccepteerd.Hoewel de directie FEZ zich ervan bewust was dat het systeem nog niet
optimaal functioneerde, besloot zij het FAP, mede vanwege de voordelen van
invoering op 1 januari, met ingang van 1996 operationeel te verklaren. De
Rekenkamer trof geen document aan waarin risico's werden geïnventariseerd en gesignaleerd, hetgeen voor een dergelijke belangrijke
beslissing wel zou mogen worden verwacht.De minister was het, gezien de gevolgde procedures, niet eens met de conclusie
dat risicos onvoldoende in beeld waren gebracht. Hij merkte bovendien op dat
bij de implementatiefase de nodige organisatorische maatregelen genomen waren
om risicos af te dekken.De Rekenkamer blijft bij haar standpunt. Zij meent dat een adequate testopzet
en -uitvoering erin voorzien om de toekomstige operationele situatie zoveel
mogelijk te simuleren om mogelijke problemen tijdig te kunnen onderkennen
en verhelpen. De tijdens de selectie geteste versie stond echter nog ver af
van de uiteindelijke produktieversie en had slechts betrekking op een deel
van de administratieve verwerking. Voorts wordt bij het schaduwdraaien geen
aandacht besteed aan uitzonderingssituaties en crisisomstandigheden. 2.4.4 Gebruikers- en verwerkingsorganisatieTen behoeve van een (blijvend) betrouwbare werking van het nieuwe systeem,
is het van belang dat bij de invoering adequate aandacht wordt geschonken
aan de te nemen (betrouwbaarheids)maatregelen in de gebruikersorganisatie
en de verwerkingsorganisatie (rekencentrum).Alle directe gebruikers bleken een opleiding voor het FAP te hebben gehad.
Sedert 1 januari 1996 was er een helpdesk operationeel. Daarnaast was er een
frequent gebruikersoverleg.De directies op het kernministerie zijn zelf verantwoordelijk voor hun
(financiële) gegevens. Dit betekent dat zij ook verantwoordelijk zijn
voor de betrouwbaarheid daarvan na verwerking door het FAP. Uit het onderzoek
bleek dat dit aspect bij de invoering niet als zodanig aan de orde was geweest.De gebruikers van het FAP zijn via een netwerk verbonden met het systeem
en hun gegevensbestanden. Deze zijn gelokaliseerd op het rekencentrum. Uitgangspunt
van het bij het ministerie gehanteerde beveiligingsbeleid is afscherming van
de toegang tot de op het netwerk aangesloten systemen. Hiervoor is een procedure
van gebruikersidentificaties en wachtwoorden in gebruik.De Rekenkamer merkte op dat de risico's voor ongeautoriseerde toegang
tot het netwerk en de systemen door applicatiebeheerders en/of systeembeheerders
hiermee niet volledig waren afgedekt. Zij stelde voorts vast dat de procedures
voor het autoriseren van de medewerkers voor toegang tot het FAP en de raadpleging
dan wel het muteren van de FAP-bestanden niet sluitend waren. De door de directies
opgegeven autorisaties werden niet door een derde op juistheid en aanvaardbaarheid
getoetst, doch rechtstreeks door het rekencentrum aangebracht. Ook bleek dat
verlopen gebruikersautorisaties niet of zeer vertraagd werden ingetrokken.De minister antwoordde over de risico's van ongeautoriseerd gebruik door
de applicatiebeheerder of de systeembeheerder dat deze situatie inherent is
aan de einde jaren zeventig gekozen decentrale aanpak van de automatisering.
Dit heeft geresulteerd in kleine rekencentra per locatie en het gebruik van
minicomputers, waardoor er, gezien de technische eisen, een beperkt aantal
systeembeheerders is met uitgebreide bevoegdheden. De minister zag geen alternatieven.
Het tellingensysteem dient om het risico van ongeautoriseerde mutaties door
de applicatiebeheerder en de systeembeheerder te beperken. De
bewindsman was van mening dat het risico passend en in voldoende mate is afgedekt.De Rekenkamer deelt die mening maar ten dele. Zeker op het kernministerie
heeft het rekencentrum een dusdanige omvang dat noodzakelijke functiescheidingen
naar de mening van de Rekenkamer wel zouden kunnen worden geïmplementeerd.
Daarnaast hebben de door de Rekenkamer gemaakte opmerkingen vooral betrekking
op de controle op uitgegeven autorisaties. 2.4.5 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat het FAP op het moment van invoering een
aantal tekortkomingen bevatte die naar haar mening risicos inhielden voor
een ordelijk en controleerbaar financieel beheer.De minister was het hier niet mee eens. Hij stelde dat voorafgaand aan
de implementatie in een vergadering van het projectmanagementteam de mogelijke
implementatierisicos waren besproken en dat weloverwogen was besloten om de
invoering per 1 januari 1996 toch doorgang te laten vinden.De Rekenkamer blijft van mening dat de invoering te snel heeft plaatsgevonden.
Volgens haar weegt het voordeel van invoering per begin van een boekjaar onvoldoende
op tegen de nadelen, te weten: risico's op het terrein van de betrouwbaarheid
van de financiële gegevensverwerking en extra druk op de gebruikersorganisatie.
Bij een ander departement dat ook dit jaar een nieuw begrotingsadministratiesysteem
in gebruik heeft genomen heeft invoering gedurende het boekjaar geen noemenswaardige
extra problemen opgeleverd (zie in deze bundel het Rapport bij de financiële
verantwoording van het Ministerie van Economische Zaken, punt 2.3).Gelet op het belang van een goed werkend en betrouwbaar begrotingsadministratiesysteem
voor de financiële verantwoording drong de Rekenkamer erop aan de bij
de invoering geconstateerde tekortkomingen zo snel mogelijk weg te werken.De minister zegde in zijn reactie toe om bij de verdere implementatie
van het systeem, afgezien van de onderdelen, waarbij hij de visie van de Rekenkamer
niet deelt, rekening te houden met haar aanbevelingen. De Rekenkamer zal de
verdere ontwikkelingen nauwlettend volgen. 2.5 Dienst Landbouwkundig OnderzoekIn punt 2.5 van het rapport bij de financiële verantwoording 1994
maakte de Rekenkamer melding van een onderzoek naar de geautomatiseerde betalingsorganisatie
bij de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO) en daarbinnen bij het organisatie-onderdeel
DLO-centraal. Hierbij werd aandacht geschonken aan de invoering van een nieuw
geautomatiseerd systeem. De Rekenkamer stelde een aantal tekortkomingen vast
en concludeerde dat de geautomatiseerde betalingsorganisatie onvoldoende betrouwbaar
was.De minister antwoordde dat met diverse verbeteringen een start was gemaakt
op het gebied van de administratieve organisatie, de financiële programmatuur
en de computerbeveiliging.De Rekenkamer stelde vast dat het geautomatiseerde financieel informatiesysteem
in 1995 bij alle onder DLO ressorterende instituten was ingevoerd en tevens
dat in heel 1995 door het ontbreken van voldoende maatregelen
van interne controle bij de invoer en de verwerking van gegevens van dit systeem
risicos werden gelopen.De invoering had op veel lokaties plaatsgevonden zonder dat maatregelen
waren getroffen voor het ontbreken van een adequaat stelsel van tellingen
en verbandscontroles binnen het pakket zelf en zonder adequate inrichting
van de logische toegangsbeveiliging. De ontbrekende interne controlemaatregelen
zouden in 1996 alsnog worden ingevoerd.De geconstateerde tekortkomingen hadden geen gevolgen voor de financiële
verantwoording. 2.6 Plantenziektenkundige DienstIn haar rapport bij de financiële verantwoording over 1994 rapporteerde
de Rekenkamer over het agentschap Plantenziektenkundige Dienst (PD) dat op
een aantal punten de financiële verhouding tussen ministerie en agentschap
nog niet duidelijk was geregeld. Zo was er verschil van mening tussen PD en
de Rijksgebouwendienst (RGD) omtrent de omvang van de huisvestingskosten.
De PD schat de jaarlijkse kosten op f 4,7 miljoen. De RGD achtte slechts
een budget van f 0,47 miljoen bespreekbaar.Het vervolgonderzoek van de Rekenkamer wees uit dat er op dat punt nog
steeds geen vorderingen zijn gemaakt.De Rekenkamer is van mening dat de problematiek op zijn beloop wordt gelaten.De overige punten acht de Rekenkamer afgewikkeld.Er is inmiddels een meerjareninvesteringsplan opgesteld, dat is afgestemd
op de afschrijvingen. De kwartaalrapportage is verbeterd. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
bevat een bedrag van f 3 260,7 miljoen aan verplichtingen, f 3 224,2
miljoen aan uitgaven1 en f 498,7 miljoen
aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen
dat de rekening geen fouten of onzekerheden bavat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Zij heeft er daarbij rekening mee gehouden dat het erin vermelden
van kengetallen en prestatie-indicatoren in de komende jaren nog een verdere
ontwikkeling zal ondergaan. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en een creditbedrag van f 14 953,5
miljoen. Van het debetbedrag is f 9 692,5 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 5 828,2 miljoen niet (zie punt 3.5 van het
Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
DienstDe Plantenziektenkundige Dienst is een agentschap met een stelsel van
baten en lasten. Over 1995 bedroeg het totaal van de baten f 30,6 miljoen,
het totaal van de lasten f 29,4 miljoen. Het voordelig resultaat over
1995 bedroeg f 1,2 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten
waren f 0,1 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1995 bedroegen
f 12,4 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en/of onzekerheden. 3.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Inhoud  Samenvatting188   1Inleiding188   2Financieel
beheer1892.1Accountantscontrole1892.2Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden1892.3Uitvoering Remigratieregelingen195 2.4Bijstandsuitgaven1972.5Toezicht sociale verzekeringen198 2.6Rijksbijdrageregeling
Banenpools199    3Financiële verantwoording
19951993.1Rekening199 3.2Toelichting
bij de rekening200 3.3Saldibalans met toelichting2003.4Oordeel over de financiële verantwoording201 Bijlage202SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. In nagenoeg 100% van de verplichtingen en de ontvangsten
en in 97,8 % van de uitgaven trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of
onzekerheden aan.De in de afgelopen jaren door het ministerie gerealiseerde verbeteringen
in het financieel beheer ten aanzien van de Algemene Bijstandswet hebben er
toe geleid dat de Rekenkamer over 1995 voor het eerst zekerheid over de rechtmatigheid
van de aan deze en aanverwante wetten verbonden departementale uitgaven heeft.Over het financieel beheer ten aanzien van de Regeling experimenten activering
van uitkeringsgelden, de zogenoemde Melkert-2-regeling, is de Rekenkamer minder
positief. Zij komt tot de eindconclusie dat het financieel beheer van deze
regeling onordelijk en oncontroleerbaar was, waardoor niet is gewaarborgd
dat het geld besteed wordt aan het doel waarvoor het beschikbaar is gesteld.
Door een ontoereikend M en O-beleid heeft zij geen zekerheid over de rechtmatigheid
van de met deze regeling gemoeide uitgaven, f 60,7 miljoen. Volgens de
minister had de regeling, gelet op het feit dat het een experimentele regeling
was en rekening houdend met de eisen van de comptabiliteitswet, op goede gronden
haar uiteindelijke invulling gekregen. Verbeteringen die ertoe moesten leiden
dat het financieel beheer geheel aan de eisen van de comptabele regelgeving
voldoet, stonden reeds op stapel.Met het remigratiebeleid en de uitvoering daarvan is het ministerie de
afgelopen vijf jaar weinig consistent omgegaan, zo concludeert de Rekenkamer.
De overdracht van taken naar de Sociale Verzekeringsbank bevatte onduidelijkheden
over bijvoorbeeld de financiële gevolgen daarvan. Op het moment van de
overdracht werd nog overwogen om de remigratieregelingen te beëindigen
voor nieuwe gegadigden. De Rekenkamer is van mening dat het ministerie hierdoor
het risico nam dat veel kosten zouden worden gemaakt voor een overdracht die
maar van korte duur zou zijn.Zij maakt zich in dit geval, maar ook meer in het algemeen zorgen over
het ontbreken van voldoende inzicht in de financiële consequenties van
de oprichting van nieuwe organisaties of het overdragen van taken.De minister schreef terug dat het risico dat veel kosten gemaakt zouden
worden voor een overdracht van korte duur bewust was genomen vanwege de financiële
voordelen die er tegenover stonden. Hij betreurde het dat de Rekenkamer geen
begrip had voor de noodzaak van bestuurlijk handelen ook zonder volledige
zekerheid over de financiële gevolgen.Evenals de voorgaande twee jaren waren de uitgaven voor banenpools (f 419
miljoen) onrechtmatig omdat een deugdelijke wettelijke basis ontbrak. Een
voorstel voor de Wet inpassing Werkzoekenden, waarin de banenpools worden
meegenomen, zou naar verwachting in het najaar van 1996 aan de Tweede Kamer
worden aangeboden. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Hoofdstuk XV van de Rijksbegroting).
De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gecorrespondeerd. Zijn reactie
is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording van het ministerie over 1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende deel van hoofdstuk 2 vermeld
en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende accountantsverklaring
bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen. 2.2 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden 2.2.1 InleidingVan januari tot en met maart 1996 onderzocht de Rekenkamer het financieel
beheer van de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden
(Subsidieregeling) in 1995. De onderzochte subsidieregeling is in het algemeen
bekend als Melkert-2-regeling.De regeling beoogt gemeenten en organisaties (met en zonder winstoogmerk)
te stimuleren projecten op te zetten, die zijn gericht op de reïntegratie
van langdurig werklozen in het arbeidsproces. Deze projecten moeten een experimenteel
karakter hebben. De regeling voorziet in subsidies aan de zo ontstane arbeidsplaatsen.
Het is de bedoeling door middel van deze experimentele projecten nieuwe werkwijzen
te ontwikkelen om langdurig werklozen uitzicht te kunnen bieden op duurzame
inschakeling in het arbeidsproces. De regeling is met name bedoeld voor bijstandsgerechtigden
die één jaar of langer werkloos zijn. Zij krijgen via een arbeidsovereenkomst
een betaalde baan aangeboden voor minimaal zes maanden. Het loon moet minimaal
gelijk zijn aan de voorheen genoten uitkering.Voor de regeling is maximaal f 720 miljoen beschikbaar. Financieel
uitgangspunt van de regeling is budgettaire neutraliteit door middel van financiering
uit de bespaarde uitkeringen. Inmiddels is aan 57 van de circa 150 ingediende
projectvoorstellen f 693 miljoen toegekend, uit te betalen in de jaren
1995 tot en met 1998. Hiervan is in 1995 f 60,7 miljoen uitbetaald. De Rekenkamer onderzocht de omschrijving van de subsidievoorwaarden, de
toepassing van de voorwaarden en de waarborgen voor de minister dat hij over
adequate informatie kan beschikken en zonodig kan ingrijpen. De Rekenkamer
beschouwt deze punten als noodzakelijke voorwaarden voor een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer en voor de voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O). 2.2.2 Wettelijke grondslagDe Subsidieregeling werd op 18 januari 1995 gepubliceerd in de Staatscourant
als Besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Op grond
van de Gemeentewet en de Financiële Verhoudingwet 1984 is de onderzochte
subsidieregeling aan te merken als een specifieke uitkering. Conform de Gemeentewet
moest daarom binnen één jaar na publikatie (dus vóór
18 januari 1996) een voorstel voor een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)
zijn gedaan.De Rekenkamer concludeert dat niet voldaan is aan deze wettelijke eis.
De uitgaven en verplichtingen van na deze datum zijn hierdoor formeel onrechtmatig.
Voor de financiële verantwoording over 1995 speelt dit nog geen rol,
maar de minister moet wel zorgen dat de vereiste juridische grondslag voor
de Subsidieregeling er komt. 2.2.3 Formulering subsidievoorwaardenDe Rekenkamer onderscheidt in de Subsidieregeling drie soorten subsidievoorwaarden:– experimentele voorwaarden. Deze betreffen het gewenste experimentele
karakter van de projecten. Uit de Subsidieregeling valt op te maken dat hiermee
wordt bedoeld: de verwachte kwalitatieve meerwaarde, de schaalgrootte en het
vernieuwende karakter van de projecten;– de concurrentievoorwaarden. Dit zijn voorwaarden voor de weging
van de projectvoorstellen ten opzichte van elkaar;– overige voorwaarden. Deze betreffen bijvoorbeeld de arbeidsovereenkomst,
de doelgroep, de reïntegratie in het arbeidsproces, de beloning, de duur
van het arbeidscontract, de werkweek en de beheersbaarheid van het project.
Daarnaast zijn er voorwaarden, die onaanvaardbare verdringing (van een reguliere
werknemer door een deelnemer aan een project), oneerlijke mededinging jegens
derden en doorkruising van andere werkgelegenheidsbevorderende overheidsmaatregelen
moeten voorkomen.Om het maatschappelijke veld zo veel mogelijk ruimte te geven voor het
ontwikkelen van nieuwe methoden zijn de experimentele voorwaarden in de regeling
en de Toelichting daarop niet nader ingevuld. De Rekenkamer was van mening
dat het ministerie, bijvoorbeeld aan de hand van de ingediende en te honoreren
aanvragen, de experimentele voorwaarden uiterlijk op het moment van toekenning
nader ingevuld moet hebben. Zij ging ervan uit dat de concurrentievoorwaarden
pas een rol spelen bij de uiteindelijke selectie van projecten en pas op dat
moment nader ingevuld hoeven te zijn. Aan de overige voorwaarden mag wel de
eis worden gesteld dat ze ondubbelzinnig in de regeling en/of de Toelichting
ingevuld zijn.De Rekenkamer onderzocht of het ministerie over deze nadere invulling
van de experimentele en concurrentievoorwaarden beschikte. Dat bleek op een
enkele uitzondering na niet het geval. Uit een verslag van een bespreking
met de minister in april 1995 blijkt dat deze voorstelt om de abstract geformuleerde
criteria kwalitatieve meerwaarde en vernieuwend karakter aan
de hand van de concrete aanvragen aan te scherpen. De aanvragen zouden dan
opnieuw aan de aangescherpte voorwaarden moeten worden getoetst. Zowel de
aanscherping als de herbeoordeling bleek er echter door de grote tijdsdruk
bij ingeschoten.Ook de overige voorwaarden waren in de gepubliceerde regeling en de daarbij
behorende Toelichting niet of niet duidelijk ingevuld. Dit gold onder andere
voor de voorwaarden over onaanvaardbare verdringing van bestaande werkgelegenheid,
doorkruising van andere werkgelegenheidsbevorderende overheidsmaatregelen,
oneerlijke mededinging en beheersbaarheid. 2.2.4 Misbruik en oneigenlijk gebruikNaar het oordeel van de Rekenkamer is bij deze Subsidieregeling niet alleen
sprake van M en O-risico's op het niveau van de subsidie-ontvanger maar ook
op het niveau van de werkplek en in mindere mate ten aanzien van de langdurig
werkloze. Doordat de subsidie-aanvragers de uitvoering van projecten of delen
daarvan bij andere organisaties kunnen onderbrengen neemt het M en O-risico
nog toe. Dit maakt een goede controle op M en O extra belangrijk.De hierboven geconstateerde onduidelijkheden in de regelgeving hebben
echter juist tot gevolg dat de controle op de naleving bemoeilijkt wordt.
De regelgeving biedt te weinig aanknopingspunten voor controle voorafgaand,
tijdens en na afloop van de uitvoering. 2.2.5 Toekenning subsidiesOp grond van de Subsidieregeling zijn er volgens de Rekenkamer twee fasen
in de toekenningsprocedure te onderkennen, namelijk:– fase 1: een toets van de individuele aanvragen aan de experimentele
voorwaarden en de overige voorwaarden;– fase 2: een vergelijking van de aanvragen die voldoen aan deze
voorwaarden op basis van de concurrentievoorwaarden.De Subsidieregeling schrijft voor aan welke eisen de aanvragen moesten
voldoen. De Rekenkamer constateerde dat veel aanvraageisen niet nader waren
geconcretiseerd. Aan de experimentele voorwaarden hoefde niet expliciet aandacht
gegeven te worden. Ook over een aantal overige voorwaarden, onder andere die
over het voorkómen van verdringing, werd geen informatie gevraagd.Uit het onderzoek werd niet duidelijk hoe het toekenningsproces daadwerkelijk
was verlopen. De dossiervorming liet veel te wensen over. De dossiers verschaften
geen inzicht in de wijze waarop de experimentele voorwaarden en overige voorwaarden
bij de beoordeling zijn gehanteerd en of en zo ja hoe de verschillende aanvragen
ten opzichte van elkaar zijn gewogen. De Rekenkamer kreeg daardoor geen duidelijkheid
of de aanvragen op alle relevante punten waren getoetst.Uit de dossiers bleek wel dat niet alle aanvragen op eenzelfde wijze waren
behandeld en beoordeeld. Twee voorbeelden:– het ministerie probeerde sommige onvolledige en onduidelijke aanvragen
alsnog aan te doen passen. Andere voorstellen werden op grond van onduidelijkheid
of onvolledigheid van de overgelegde aanvraaginformatie afgewezen, terwijl
aanpassing volgens het ministerie zelf in een aantal gevallen alsnog had kunnen
leiden tot honorering. Bij een aantal aanvragen bleek het ministerie daarentegen
vergaande bemoeienis met de opstelling te hebben gehad;– voorstellen werden afgewezen omdat deze niet vernieuwend zouden
zijn, terwijl andere die het ministerie ook als niet vernieuwend beoordeelde wel werden gehonoreerd. Een aanvraag waarbij het ministerie
aantekende dat sprake was van verdringing werd toch gehonoreerd.Tenslotte vond de Rekenkamer niet alle argumenten in de afwijzingsbeschikkingen
duidelijk en bevatten deze beschikkingen onzorgvuldigheden. 2.2.6 VoorschottenDe procedure voor de bevoorschotting maakte niet duidelijk welke afdeling
en functionaris de uiteindelijke beslissing moest nemen. De beschreven procedures
gingen evenmin in op de technische kant van de bevoorschotting, zoals de berekening
daarvan.Eind mei 1996 werkte het ministerie nog aan het afwikkelen van de vervolgvoorschotten
voor het eerste en tweede kwartaal 1996 en aan een overzicht waarin gegevens
waren opgenomen over de berekende en uitbetaalde voorschotten. 2.2.7 InformatievoorzieningDe subsidie-ontvangers moeten tussentijds overzichten met financiële
gegevens en beleidsinformatie over de realisatie van het project aan de minister
sturen. Per kwartaal moet een mutatie-overzicht afgesloten arbeidsovereenkomsten
worden ingediend. Na elk jaar moet met een beknopte staat van baten en lasten
inzicht worden gegeven in de kosten van het project en de bespaarde uitkeringen.De Rekenkamer stelde vast dat de voorgeschreven modelstaat van baten en
lasten erg summier en niet geheel duidelijk was. Ook de overige in de rapportages
voorgeschreven informatie is volgens de Rekenkamer te summier om te kunnen
beoordelen of de uitvoering aan de subsidievoorwaarden voldoet. Zij miste
daarin informatie over:– de duur van de arbeidscontracten, de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur,
de doelgroep, de beloning en de beheersbaarheid;– de wijze waarop de subsidie-ontvanger verdringing van arbeidskrachten
door projectdeelnemers trachtte te voorkomen en over de geschatte omvang van
de verdringing zelf. Door het ontbreken van deze informatie kan nooit worden
vastgesteld of aan het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit was voldaan;– het toezicht op een juiste en volledige naleving van de regeling
en de aandacht voor de rechtmatigheid, waaronder de maatregelen ter bestrijding
en voorkoming van M en O;– of de uitvoering conform de aanvraag is, met name waar het de
invulling van de experimentele voorwaarden betreft.Het mutatie-overzicht afgesloten arbeidsovereenkomsten en de staat van
baten en lasten moesten worden ondertekend. Dit beperkte naar het oordeel
van de Rekenkamer het risico van niet juiste en onvolledige informatie weliswaar
enigszins, maar geeft geen garantie voor juistheid en volledigheid. Toch was
niet voorzien in eigen onderzoek of een accountantscontrole. De Rekenkamer
merkt op dat dit tot gevolg heeft dat de minister gedurende de periode vanaf
1995 tot en met 1998 tussentijds geen gecontroleerde gegevens over de nakoming
van de subsidievoorwaarden (rechtmatigheid) ontvangt.De Rekenkamer stelde tenslotte vast dat de meeste rapportages veel te
laat zijn binnengekomen en dat een goed rappelsysteem ontbrak. Een overzicht
met rappelgegevens en gegevens over de voortgang van de projecten was in mei
1996 nog in bewerking. Het definitieve bedrag van de subsidie wordt vastgesteld aan de hand van
een eindrapportage en een eindafrekening van het project, voorzien van een
verklaring van een registeraccountant. Bij de eindrapportage worden dezelfde
gegevens gevraagd die ook bij de tussentijdse rapportages moesten worden overgelegd.
De eindrapportage geeft daardoor net zomin als de tussenrapportages inzicht
in het voldoen aan de subsidievoorwaarden.Een nadere invulling van de aandachtspunten die de accountant bij de controle
moet hanteren en de wijze waarop en de inhoud waarover de accountant moet
rapporteren zijn in de Subsidieregeling niet vermeld. Eind mei 1996 werkte
het ministerie nog aan een controle- en rapportageprotocol.De Rekenkamer vraagt zich af of met de gevraagde accountantsverklaring
voldoende informatie over de rechtmatigheid wordt verkregen, temeer daar de
onduidelijke subsidievoorwaarden interpretatieruimte laten.De eindrapportage met de bijgevoegde accountantsverklaring (te verwachten
in de loop van 1999) is de eerste en enige rapportage over de rechtmatige
besteding van de subsidie. De Rekenkamer vindt dat daardoor informatie over
de rechtmatigheid te laat beschikbaar komt. 2.2.8 ConclusiesDe Rekenkamer concludeert dat de subsidievoorwaarden in de Subsidieregeling
experimenten activering van uitkeringsgelden onduidelijk zijn omschreven.
Dit heeft negatieve gevolgen voor de correcte en uniforme toepassing van de
regels door het ministerie en kan de projectuitvoering door de subsidie-ontvangers
bemoeilijken.De uitvoering van de regeling door het ministerie liet veel te wensen
over. Doordat de beoordeling van de projectaanvragen niet consistent gebeurde,
was niet duidelijk of subsidie uitsluitend was toegekend aan projecten die
hiervoor volgens de Subsidieregeling in aanmerking kwamen. De invulling en
uitvoering van het experimentele karakter van de regeling was ontoereikend.De subsidievoorwaarden boden door hun onvoldoende invulling nauwelijks
aanknopingspunten voor controle, wat het risico op misbruik en oneigenlijk
gebruik vergroot. Dit terwijl het feit dat de voor de uitvoering van de regels
benodigde gegevens door veel verschillende belanghebbenden worden verstrekt
de regeling extra M en O-gevoelig maakt.De door de minister gevraagde informatie beoordeelt de Rekenkamer als
onvoldoende. De projectaanvragen behoefden geen beeld te geven van de opzet
van de projecten, het experimentele karakter en het voorkomen van verdringing
van reguliere arbeidskrachten. Uit de voorgeschreven informatie over de uitvoering
(jaarrapportages en eindafrekening) kon niet worden opgemaakt of de subsidie
uitsluitend was besteed aan het doel waarvoor het beschikbaar was gesteld.De Rekenkamer komt tot de eindconclusie dat het financieel beheer van
de Subsidieregeling onordelijk en oncontroleerbaar was, waardoor niet is gewaarborgd
dat het geld besteed wordt aan het doel waarvoor het beschikbaar is gesteld.
De Rekenkamer wijst erop dat de minister de juridische grondslag van de Subsidieregeling
voor het jaar 1996 nog dient te regelen. 2.2.9 Reactie ministerDe minister antwoordde begin juli de Rekenkamer in twee brieven, één over de bevindingen en conclusies van het onderzoek en één
meer in het algemeen over de rechtmatigheid in geval van experimentele regelingen.
Deze laatste brief is door de Rekenkamer apart beantwoord.De minister merkte allereerst op dat de regeling tot doel heeft om te
zoeken naar nieuwe mogelijkheden om personen op grote afstand van de arbeidsmarkt
er weer bij te halen. Daartoe is in de toekenningsvoorwaarden de nodige ruimte
gelaten voor de daadwerkelijke invulling van projecten. Gelet op het doel
van de regeling was de minister van mening dat de regeling – ook rekening
houdend met de eisen die voortvloeien uit de Comptabiliteitswet – op
goede gronden haar uiteindelijke invulling heeft gekregen. Hij wees erop dat
de AD de uitgaven – ondanks de tekortkomingen in het beheer –
als rechtmatig heeft beoordeeld. Ook wilde hij niet onvermeld laten dat de
beschikkingen vorig jaar in een hoog tempo tot stand zijn gekomen juist vanuit
de wens om snel met de uitvoering van het beleid te kunnen starten.De minister meende dat de bevindingen en conclusies van de Rekenkamer
op belangrijke onderdelen nuancering behoefden. Zo is hij van mening dat,
hoewel er geen document is waaruit de aandacht voor de M en O-gevoeligheid
blijkt, er wel aandacht is geweest voor M en O-aspecten bij de totstandkoming
van de regeling. Voorts deelt hij de zienswijze niet dat de subsidievoorwaarden
onvoldoende waren ingevuld. Van een aantal voorwaarden is de omschrijving
bewust vooraf opengelaten. Omdat het om een experimentele regeling ging, werd
het ongewenst geacht om op voorhand de ruimte voor veelbelovende voorstellen
te beperken. De minister bestreed dat de criteria niet consistent zijn toegepast.
Wel was er verschil in behandeling tussen de aanvragen geweest in die zin
dat aan de duidelijke gevallen (evident goed of slecht) minder intensieve
voorafgaande begeleiding is gegeven. De tekortkomingen in de dossiervorming
en de achterstand bij de vaststelling van de bevoorschotting en de terugvorderingen
zijn inmiddels verholpen. Over de informatievoorziening merkte de minister
onder meer op dat aan de bij de subsidie-aanvragen te verstrekken projectom-schrijving
en begroting veel van de door de Rekenkamer bedoelde informatie kan worden
ontleend. Volgens hem was bewust gekozen voor gecertificeerde verantwoordingsinformatie
aan het slot van het project. Het ministerie was nog aan het bekijken hoe
op basis van de jaarlijkse financiële verantwoording en voortgangsrapportage
een financiële bijsturing zou kunnen plaatsvinden.De minister kan veel van de bevindingen van de Rekenkamer, met name die
over de duidelijkheid van begrippen in de regeling en de toekenningsprocedure,
niet delen. Maar hij erkent wel dat juist ook de gekozen vormgeving ertoe
leidt dat er gedegen aandacht voor moet zijn dat – binnen de randvoorwaarden
van de regeling – een situatie van ordelijk en controleerbaar financieel
beheer wordt gerealiseerd. Hij kwam reeds tot deze conclusie bij het verschijnen
van het jaarrapport van de AD in april 1996 en heeft in reactie daarop een
verbetertraject in gang gezet. Dit wordt begeleid door een commissie waarin
de directie Bijstandszaken, de directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische
aangelegenheden, de directie Toezicht, de directie Financieel Economische
Zaken en de Accountantsdienst vertegenwoordigd zijn. Het verbetertraject beoogt
onder meer:– actuele overzichten voor elk project;– het voorkómen van onverantwoorde risico's bij de eindafrekening
door tussentijdse bijsturing;– onderzoeken ter plekke door de departementale accountantsdienst;– verbetering van de informatiestroom, de registraties en de bewaking
van de tijdigheid en volledigheid van de benodigde beheersinformatie. Volgens de minister zal dit traject leiden tot een financieel beheer dat
voldoet aan de eisen van de comptabele regelgeving. Tenslotte liet de minister
weten dat hij de concept-Amvb voor deze subsidieregeling medio augustus aan
de ministerraad zal aanbieden. 2.2.1 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer heeft er begrip voor dat de minister veel belang hechtte
aan een snelle start van de uitvoering van de regeling. Niettemin is volgens
haar noch deze behoefte aan snelheid, noch het experimentele karakter van
de regeling een verontschuldiging voor een onzorgvuldige uitvoering. Dat de
minister in de regeling zelf ruimte heeft gelaten in de subsidievoorwaarden
om recht te doen aan het experimentele karakter ervan acht zij geen bezwaar.
Maar ook voor een experimentele regeling moeten er op enig moment vóór
de subsidietoekenning concrete en toetsbare subsidievoorwaarden ontwikkeld
zijn. Dit is niet alleen noodzakelijk voor een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer, maar ook vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Bovendien kan zonder toetsbare voorwaarden niet vastgesteld worden of het
experiment is geslaagd en is ook de rechtmatigheidsvraag moeilijk te beantwoorden.De Rekenkamer wijst er verder op dat de bevindingen van de AD over de
opzet en de uitvoering van de regeling in hoge mate overeenkwamen met die
van de Rekenkamer. De AD heeft dan ook slechts met de nodige aanvullende werkzaamheden
tot haar rechtmatigheidsoordeel kunnen komen. De Rekenkamer ziet overigens
de resultaten van het in gang gezette verbetertraject met belangstelling tegemoet
en zal de ontwikkelingen met aandacht blijven volgen.De Rekenkamer heeft de minister reeds eerder gewezen op de mogelijke gevolgen
van een ontoereikend M en O-beleid voor haar rechtmatigheidsoordeel (brief
van april 1995 over de oordeelsvorming over onder andere de Algemene Bijstandswet).Ondanks het feit dat er blijkens het antwoord van de minister wel aandacht
is geweest voor M en O-aspecten bij de totstandkoming van de regeling acht
de Rekenkamer het M en O-beleid ontoereikend in opzet en uitvoering. Op grond
hiervan heeft de Rekenkamer onzekerheid over de rechtmatigheid van de f 60,7
miljoen aan uitgaven in 1995 (artikel 14.06 Regeling Experimenten Activering
van Uitkeringsgelden). 2.3 Uitvoering Remigratieregelingen 2.3.1 InleidingDe Rekenkamer heeft in de loop van 1994 en 1995 een onderzoek ingesteld
naar de uitvoering van:– de Basisremigratiesubsidieregeling 1985 (BSR; Stb. 1985, 596);
en– de Remigratieregeling 1985 (REM; Stb. 1988, 59).De BSR is bedoeld voor niet-Nederlandse ingezetenen die na een legaal
verblijf in Nederland van minimaal twee jaar terug willen keren naar bepaalde
landen van herkomst en voor vluchtelingen of asielgerechtigden die terug willen
keren.De REM is bedoeld voor niet-Nederlandse ingezetenen die ouder dan 50 jaar
zijn, minstens 5 jaar legaal in Nederland verblijven en minimaal 6 maanden
werkloos zijn. Het gaat hierbij om niet-Nederlanders afkomstig uit bijna dezelfde
landen als genoemd in de BSR en verder om vluchtelingen en asielgerechtigden.
In de szw-begroting voor 1996 zijn voor de REM f 52,6 miljoen en voor
de BSR f 0,4 miljoen opgenomen. Inmiddels heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
de Tweede Kamer op 25 januari 1996 gemeld dat het kabinet overweegt de verantwoordelijkheid
voor de remigratieregelingen op te dragen aan de coördinerend minister
voor het minderhedenbeleid (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 401,
nr. 7).Over de remigratieregelingen en meer algemeen over het financieel beheer
bij de Directie voor de Migratie (DM) van het ministerie publiceerde de Rekenkamer
eerder in het Rapport bij de rekening 1991 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991–1992,
22 725, nrs. 1–2). In het huidige onderzoek is nagegaan of de minister
zijn toezeggingen van destijds is nagekomen om de door de Rekenkamer geconstateerde
tekortkomingen op te heffen. Daarnaast heeft de Rekenkamer de twee reorganisaties
die inmiddels hebben plaatsgevonden onderzocht. 2.3.2 Financieel beheer Directie MigratieUit het in 1991 uitgevoerde onderzoek naar het financieel beheer bij de
dm kwam naar voren dat de opzet en de werking van de administratieve organisatie
van deze directie niet aan de eisen van een goed financieel beheer voldeden.
Tevens stelde de Rekenkamer vast dat de remigratie-regelingen gevoelig waren
voor misbruik en oneigenlijk gebruik.In het huidige onderzoek constateerde de Rekenkamer dat de acties van
het ministerie ter verbetering van het financieel beheer bij de DM te beperkt
waren geweest. Onder meer was de controle van de gegevens voor de bepaling
of een uitkering kon worden toegekend onvoldoende. Wel was eind 1993 een einde
gemaakt aan een belangrijke mogelijkheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik,
namelijk gebruik van de BSR door personen met ook een Nederlandse nationaliteit. 2.3.3 ReorganisatiesIn 1991 vond een herstructurering van het migratiebestel plaats. De veelheid
van organen die tot dan toe bij de uitvoering van de emigratie- en remigratieregelingen
was betrokken werd teruggebracht tot vier: de dm (toezicht, beleid en uitvoering),
de IOM (voorbehandeling aanvragen en maken concept-beschikking), het NMI (voorlichting)
en de SVB (betaling van uitkeringen). Al snel na deze herstructurering werden
de taken op het gebied van de emigratie beëindigd.Mede vanwege de ondoelmatigheden in de uitvoering van de remigratieregelingen
en de problemen bij de DM voerde de minister in 1994 een nieuwe reorganisatie
door. Met ingang van 1 juli 1994 werd de SVB de enige uitvoeringsorganisatie.
Deze reorganisatie vond plaats, terwijl vlak daarvoor besloten was op zo kort
mogelijke termijn ook de remigratietaken te beëindigen. De overdracht
van taken aan de SVB betrof met name werkzaamheden die in deze nieuwe situatie
niet meer verricht zouden hoeven te worden. Door niet te wachten met de overdracht
tot hierover duidelijkheid was verkregen, nam het ministerie het risico dat
veel kosten zouden worden gemaakt voor een overdracht die maar van korte duur
zou zijn.Ook de financiële gevolgen van de overdracht waren onduidelijk. De
openingsbalans voor de SVB was pas in oktober 1995 klaar. Deze bleek geen
volledig beeld te geven van alle schulden, vorderingen en verplichtingen,
omdat enige belangrijke vorderingen en verplichtingen als pro memorie-posten
waren opgenomen. De onduidelijkheid over de financiële gevolgen was half
december 1995 nog niet opgehelderd, omdat de kosten voortvloeiende uit de
beëindiging van de overeenkomst met de IOM nog steeds niet vaststonden.
De Rekenkamer constateerde overigens dat de IOM tot 1 mei 1996 van het ministerie
een vergoeding (f 2 miljoen per jaar) kreeg voor werkzaamheden die niet
meer verricht werden. Door de financiële gevolgen van de overdracht niet vooraf te regelen
heeft het ministerie zich daarvoor van derden – de IOM en de SVB afhankelijk
gemaakt. De Rekenkamer beoordeelt deze tweede reorganisatie als niet zorgvuldig. 2.3.4 Reactie ministerIn zijn reactie bestrijdt de minister de opvatting dat de tweede reorganisatie
niet zorgvuldig is geweest. Naar de mening van de minister is er op goede
gronden voor gekozen om een beperkte inspanning te leveren om het financieel
beheer weer op orde te krijgen en daarnaast aan te koersen op een volledige
overdracht van de uitvoering van de regelingen naar de SVB. Voorts schrijft
de minister dat zowel de ministerraad als de SVB van meet af aan zijn geïnformeerd
over de overwegingen tot beëindiging van de regelingen.Tenslotte stelt hij dat het risico dat veel kosten zouden worden gemaakt
voor een overdracht van korte duur bewust is genomen vanwege de financiële
voordelen die daar tegenover stonden. Hij vindt dit overheidshandelen alleszins
verantwoord en betreurt het dat de Rekenkamer geen oog en geen begrip heeft
voor de noodzaak van bestuurlijk handelen ook zonder volledige zekerheid over
de financiële gevolgen. 2.3.5 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer merkt op dat waar de minister spreekt over geen volledige
zekerheid over de financiële gevolgen volgens haar veeleer sprake was
van het ontbreken van enig zicht op de financiële gevolgen. De Rekenkamer
heeft eerder gewaarschuwd tegen het oprichten van nieuwe organisaties of het
overdragen van taken zonder dat voldoende inzicht bestaat in de financiële
consequenties. Begin december 1995 sprak zij in een brief aan de minister
van Binnenlandse Zaken haar bezorgdheid uit over de vele onduidelijkheden
in de vormgeving van een nieuwe, geïntegreerde uitkeringsinstantie –
de Stichting Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en onderwijs
(USZO) en de financiële risico's die hierin besloten liggen. De hier
beschreven gang van zaken rond de remigratieregelingen draagt eveneens bij
tot deze bezorgheid. De Rekenkamer dringt er dan ook bij de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid op aan bij toekomstige herschikkingsoperaties voor
een betere afstemming van de verschillende plannen en maatregelen zorg te
dragen. 2.4 BijstandsuitgavenIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1994 kon de Rekenkamer
voor het eerst een positief rechtmatigheids-oordeel verbinden aan het grootste
deel (80%) van de aan de Algemene Bijstandswet (ABW) en aanverwante wetten
verbonden uitgaven (totale omvang f 10 361,1 miljoen). In 1994 bestond
dus nog voor ruim 20% van deze uitgaven onzekerheid over de rechtmatigheid.
Over 1993 was dit nog 100%.Over 1995 heeft de Rekenkamer voor het eerst zekerheid over de rechtmatigheid
van de departementale uitgaven in het kader van de ABW (f 9 348,3
miljoen), de IOAW (f 376,5 miljoen) en de IOAZ (f 84,3 miljoen).
De uitvoering van deze wetten door de gemeenten viel niet onder dit rechtmatigheidsoordeel.
In tegenstelling tot de jaren vóór 1995 voldeden de rapportages
van de bij gemeenten controlerende accountants en rijksconsulenten in voldoende
mate aan de eisen. Wel signaleerde de AD dat informatie over tekortkomingen
in de gemeentelijke uitvoering in de accountantsrapportages vaak nog niet
voldoende onder de aandacht van het departement wordt gebracht. In haar rapport 1994 kwalificeerde de Rekenkamer het accepteren van creditnotas
van gemeenten die op grond van tekortkomingen een maatregel opgelegd hadden
moeten krijgen als een oneigenlijke toepassing van het maatregelenbeleid.
Op deze wijze kunnen gemeenten wanneer de tekortkoming het jaar daarop weer
wordt geconstateerd de voorgeschreven herhalingsboete ontlopen. De Rekenkamer
constateerde dit in 1995 wederom bij een aantal gemeenten. Bij twee gemeenten
kon een maatregel niet worden opgelegd omdat de wettelijke termijn verstreken
was.De Rekenkamer is verheugd dat de inspanningen van het ministerie van de
laatste jaren hebben geleid tot een zodanige verbetering van het financieel
beheer ten aanzien van de ABW en aanverwante wetten dat zij over 1995 voor
het eerst zekerheid over de rechtmatigheid van de betreffende uitgaven heeft.
Zij blijft de noodzaak benadrukken van een juiste en volledige informatievoorziening
over tekortkomingen in de gemeentelijke uitvoering alsmede van een consequente
en tijdige toepassing van het maatregelenbeleid. 2.5 Toezicht sociale verzekeringenIn het rapport bij de financiële verantwoording 1994 schreef de Rekenkamer
dat zij afzag van het maken van bezwaar (artikel 55 Comptabiliteitswet) tegen
het financieel beheer van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en de Toeslagenwet
(TW) en tegen de controle van de samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
met loon ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening (samenloop WSW). Zij baseerde
dit op de geconstateerde positieve ontwikkelingen en verbeteringen terzake.De minister deelde toen in zijn reactie mee dat hij het College van toezicht
sociale verzekeringen (Ctsv) zou aanspreken op diens verantwoordelijkheid
voor een adequate invulling van sturend toezicht op de uitvoeringsinstanties.
Het Ctsv was immers met de inwerkingtreding van de nieuwe Organisatiewet Sociale
Verzekering (OSV, 1 januari 1995) hiervoor verantwoordelijk geworden.In oktober 1995 heeft het Ctsv voor het eerst rechtmatigheidsverklaringen
per onderscheiden wet verstrekt over de uitvoering over 1994 van de volksverzekeringen,
uitgezonderd de TW en de AAW. Over de uitvoering over 1994 van deze verzekeringen
en de werknemersverzekeringen werden nog geen verklaringen afgegeven, maar
werd volstaan met een rapport van bevindingen. Het Ctsv heeft toegezegd in
1996 voor de uitvoering over 1995 ook hiervoor rechtmatigheidverkla-ringen
te zullen afgeven. De Rekenkamer merkt op dat dan de «Regeling rechtmatigheidsverklaring
uitvoering sociale verzekeringen» (Staatscourant 1995 nr. 57) volledig
zal zijn nageleefd.Het oordeel van de AD over 1994 was ten aanzien van de AKW, de TW en de
samenloop WSW gebaseerd op de zogenaamde aprilrapportage 1995 van het Ctsv.Met ingang van de controle 1995 wordt als basis voor het oordeel over
de AKW, de TW en de samenloop WSW de door het Ctsv af te geven rechtmatigheidsverklaring
gehanteerd en niet meer de aprilrapportage.De AD heeft hiermee dus de controlegrondslag gewijzigd.De Rekenkamer stemt in met de door de AD aangebrachte wijziging in de
controlegrondslag en neemt de resultaten daarvan mee in haar oordeelsvorming. 2.6 Rijksbijdrageregeling BanenpoolsDe Rekenkamer meldde in haar Rapport bij de financiële verantwoording
1994 dat de in 1994 verrichte uitgaven in het kader van de Rijksbijdrageregeling
Banenpools onrechtmatig waren omdat de daarvoor vereiste wettelijke regeling
ontbrak. De minister deelde toen in zijn reactie mede dat de voorbereiding
van de wettelijke regeling voor de banenpools bij de aanvang van het parlementaire
jaar 1995–1996 ter hand zou worden genomen. De Rekenkamer stelde vast
dat een wettelijke regeling, de Wet Inpassing Werkzoekenden, inmiddels in
voorbereiding is. De banenpools worden hierbij meegenomen. Een voorstel van
wet wordt naar verwachting in het najaar van 1996 aan de Tweede Kamer aangeboden.
Voor de uitgaven banenpools in 1995 ontbrak derhalve de vereiste wettelijke
regeling nog.Op grond hiervan is de Rekenkamer van oordeel dat de uitgaven voor banenpools
ook in 1995 onrechtmatig waren. Het gaat om een bedrag van f 419,7 miljoen
aan uitgaven, verantwoord op artikel 12.04. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is samengesteld. Daarvan wordt
afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft
kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden
die in de rekening werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal22 581,622 010,9852,7 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden22 580,821 528,8852,3Fouten/onzekerheden0,8482,10,4 Onvolledigheid/onzekerheid
over de volledigheid39,10,03,5Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.De fouten en onzekerheden betreffen drie uitgavenartikelen, één
ontvangstenartikel en vier verplichtingenartikelen.De fouten en onzekerheden met betrekking tot de Banenpools en de Regeling
experimenten activering van uitkeringsgelden zijn reeds behandeld in Hoofdstuk
2. Op de overige fouten en onzekerheden wordt hierna ingegaan.Er is onzekerheid over de rechtmatigheid van f 1,3 miljoen aan uitgaven
op artikel 11.06 (Voorlichting) door ontoereikende registratie en door gebreken
in de interne controle. Op uitgavenartikel 14.04 (Financiële afwikkeling
afgesloten regelingen) is sprake van onrechtmatigheid wegens ontoereikend
bewijsmateriaal voor de vaststelling (f 0,3 miljoen) en onzekerheid over
de rechtmatigheid wegens onvoldoende registratie met betrekking tot de vaststelling
(f 0,1 miljoen). Van het ontvangstartikel 11.01 (Algemene
ontvangsten) is een bedrag van f 0,6 miljoen onrechtmatig vanwege foutieve
artikelbelasting (f 0,4 miljoen onjuist en f 0,2 miljoen onvolledig).
Over de volledigheid van f 3,3 miljoen aan ontvangsten op hetzelfde artikel
bestaat onzekerheid als gevolg van tekortkomingen in de interne controle.Een bedrag van f 35 miljoen met betrekking tot artikel 12.05 (Regeling
Inkoop dienstverlening Arbeidsvoorzieningsdiensten door gemeenten 1996) is
onrechtmatig (onvolledig) omdat de in 1995 aangegane verplichtingen pas in
1996 in de administratie zijn verwerkt. Daarnaast zijn de verplichtingen op
artikel 15.05 (Spaarwetten en regelingen) niet correct bepaald en derhalve
onvolledig; de onrechtmatigheid bedraagt f 4,1 miljoen. Op tot artikel
11.06 (Voorlichting) is f 0,8 miljoen aan verplichtingen onrechtmatig. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer stelde vast dat de toelichting bij de rekening aan de eisen
voldoet. Bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet zijn scherpere eisen
gesteld aan de informatie die opgenomen moet worden in de toelichting bij
de rekening. Ook aan deze eisen voldoet de toelichting. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1995 zien en het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die in de saldibalans
werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1995, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(bedragen x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal101 805,9101 805,9 Niet
beoordeeld151 960,151 610,9 Beoordeeld49 845,850 195,0Geen belangrijke fouten/ onzekerheden49 843,250 195,0Fouten/onzekerheden2,60,0 Onvolledigheid0,30,01 Zie paragraaf 2.5 van het Algemeen gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer stelde vast dat in de saldibalans per 31 december 1995 voor
relatief geringe bedragen sprake was van onrechtmatigheden (f 0,2 miljoen
en f 2,4 miljoen, respectievelijk uitgaven buiten begrotingsverband en
extra-comptabele vorderingen) en onzekerheid over de volledigheid (f 0,3
miljoen, uitgaven buiten begrotingsverband).Afgezien hiervan voldoen de saldibalans en de toelichting daarbij aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld conform de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording en de toelichting bij de rekening voldoen aan
de eerstgenoemde eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 62,1 miljoen aan uitgaven waarvoor de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon krijgen;– een bedrag van f 420 miljoen aan uitgaven, een bedrag van
f 0,4 miljoen aan ontvangsten, een bedrag van f 0,8 miljoen aan
verplichtingen en een bedrag van f 2,6 miljoen in de saldibalans waarvan
de Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig is;– een bedrag van f 0,2 miljoen aan ontvangsten dat ten onrechte
niet ontvangen dan wel verantwoord is en een bedrag van f 39,1 miljoen
aan verplichtingen dat ten onrechte niet is opgenomen. BIJLAGE Fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995 (bedragen x
f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-
hedenredenpa ragraaf 11.06Voorlichting5,61,3onzeker,
tekortkomingen in administratieve organisatie3.1 12.04Banenpools419,7419,7onrechtmatig,
ontbreken vereiste wettelijke grondslag2.6 14.04Financiële
afwikkeling afgesloten regelingen4,10,3onrechtmatig, ontoereikend
bewijsmateriaal     0,1onzeker, tekortkomingen in
administratieve organisatie3.1 14.06Regeling
experimenten activering van uitkeringsgelden60,760,7onzeker,ontoereikend
M en O-beleid 2.2 totaalfouten en onzekerheden 482,1  Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995 (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-
hedenredenparagraaf 11.01Algemene
ontvangsten11,1(3,3)onzeker, tekortkomingen in administratieve
organisatie3.1    0,4onrechtmatig, foutieve
artikelbelasting     0,2onrechtmatig,
onvolledig3.1 totaalfouten/onzekerheden 0,4    onvolledigheid1 0,2     (3,3)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, maar geeft geen indicatie over de mate
van onvolledigheid. Fouten en onzekerheden in de verplichtingen 1995 (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-
hedenredenparagraaf 11.06Voorlichting5,80,8onrechtmatig,
tekortkomingen in administratieve organisatie3.1 12.05Inkoop
dienstverlening Arbeidsvoorzieningsdiensten door gemeenten 19960,0 (1)35,0onrechtmatig,
onvolledig3.1 15.05Spaarwetten en regelingen0,04,1onrechtmatig,
onvolledig3.1 totaalfouten en onzekerheden 0,8   onvolledigheid 39,1  1 Nieuw artikel op de begroting 1996 Fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995 (bedragen
x f 1 miljoen) postnr. omschrijvingomvangdebetredenparagraaf   fouten/onzekerheden  5Uitgaven
buiten begrotingsverband3,30,2onrechtmatig,
overige onrechtmatigheden     (0,3)onzeker, tekortkomingen
in administratieve organisatie3.3 8Extra comptabele
vorderingen18,02,4onrechtmatig, foutieve artikelbelasting3.3totaalfouten/onzekerheden onvolledigheid12,6 
(0,3)   1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, maar geeft geen indicatie over de mate
van onvolledigheid. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud  Samenvatting205   1Inleiding205   2Financieel
beheer2062.1Accountantscontrole206 2.2Afrekenen
voorschotten206 2.3Rijksbijdrage publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen2112.4Toezicht fondsen211 2.5Aanpassing bekostigingsbesluit2122.6Garantie-administraties212    3Financiële
verantwoording2133.1Rekening213 3.2Toelichting
bij de rekening213 3.3Saldibalans met toelichting2143.4Oordeel over de financiële verantwoording214 Bijlage216SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In
100% van de verplichtingen en ontvangsten en in 99,2% van de uitgaven trof
zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Vorig jaar kondigde de Rekenkamer aan bezwaar te zullen maken wanneer
uit het rechtmatigheidsonderzoek over 1995 zou blijken dat er nog steeds achterstanden
in de afrekening van voorschotten waren en dat de handreiking subsidiebeheer
niet volledig werd nageleefd. Het ministerie bleek de al jaren bestaande achterstanden
te hebben weggewerkt. Maar de handreiking Subsidiebeheer werd niet volledig
nageleefd. De verplichte autorisaties van afwijkingen van de handreiking ontbraken
in veel gevallen. Ook bij het handhaven van verantwoordingstermijnen, de toepassing
van het sanctiebeleid en de beoordeling van de ingediende verantwoordingen
hielden de directies zich niet aan de handreiking. Omdat de minister op deze
punten maatregelen toezegde, zag de Rekenkamer ervan af tegen de gebreken
in de naleving van de handreiking Subsidiebeheer bezwaar te maken.Doordat het wetsvoorstel om de Ziekenfondswet te wijzigen nog in behandeling
is bij de Tweede Kamer, ontbrak de wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage
publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen. De hiermee gemoeide uitgaven
(f 103 miljoen) zijn hierdoor vooralsnog onrechtmatig. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hoofdstuk XVI van de Rijksbegroting).
De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit
rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 afgegeven. De Rekenkamer stelde
vast dat de departementale accountantscontrole voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Afrekenen voorschotten 2.2.1 InleidingVeel van de subsidies en rijksbijdragen die ten behoeve van de beleidsuitvoering
van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport worden uitgekeerd,
worden op voorschotbasis verstrekt. Hiermee is ongeveer driekwart van de totale
uitgaven van het departement gemoeid.Sinds 1988 heeft de Rekenkamer jaarlijks een onderzoek uitgevoerd naar
de afrekening van voorschotten, in het bijzonder naar de achterstanden hierin.
In 1989 was er een achterstand in het afrekenen van openstaande voorschotten
van f 17,9 miljard. Dit bedrag is in de jaren daarna verminderd, maar
niet in het tempo dat de Rekenkamer wenselijk achtte. Eind 1994 stond nog
steeds een bedrag van f 446,5 miljoen twee jaar of langer open zonder
dat daar een goede reden voor was. Het tweede punt dat sinds 1988 steeds een
onderwerp van onderzoek is geweest is de kwaliteit van de afrekeningen. De
Rekenkamer onderzocht of er uniforme subsidievoorwaarden werden gehanteerd
en of er voldoende verantwoordingsinformatie werd geleverd.Als onderdeel van haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 heeft de Rekenkamer
opnieuw het afrekenen van voorschotten onderzocht. Zoals reeds aangekondigd
in het rapport bij de rekening 1994 onderzocht zij:– of per 31 december 1995 alleen nog voorschotten openstonden, waarvoor
op efficiënte wijze vastgesteld kon worden dat het ministerie niet in
gebreke is gebleven;– of alle directies de handreiking Subsidiebeheer onverkort naleefden,
behoudens noodzakelijke, gemotiveerde afwijkingen.Het departement heeft eind 1995 een reorganisatie ingezet. De nieuwe organisatiestructuur
voorziet in een centrale bekostigingsorganisatie, de Dienst Financieel en
Personeel Beheer (FPB). Op langere termijn wordt verwacht dat de nieuwe bekostigingsorganisatie
de kwaliteit, de efficiency en de uniformiteit van het afwikkelen van voorschotten
zal verbeteren. In dit onderzoek waren de effecten van deze reorganisatie
uiteraard nog niet van toepassing. 2.2.2 Achterstand eind 1995Waarborgen die volledig garanderen dat er nooit sprake zal zijn van achterstand
zijn zodanig kostbaar dat zij niet meer doelmatig zijn. Daarom hanteert de
Rekenkamer voor haar oordeelsvorming een tolerantie van 1 % van het totaalbedrag
aan voorschotten op de saldibalans (voor 1995 155,8 miljoen).De Centrale Directie Financiële en Economische Zaken heeft over 1995
een separate registratie aangelegd, waarin de voortgang van het afrekenen
van voorschotten per directie werd bijgehouden. Mede dankzij deze
registratie heeft de Rekenkamer op efficiënte wijze kunnen vaststellen
dat het ministerie niet in gebreke is gebleven ten aanzien van het terugdringen
van de achterstanden in het afrekenen van voorschotten.Uit de in de financiële verantwoording 1995 opgenomen toelichting
op de saldibalanspost voorschotten blijkt dan ook dat de verwijtbare achterstand
ultimo 1995 f 63,0 miljoen bedroeg tegenover f 446, 5 miljoen ultimo
1994. Hierbij moet wel worden bedacht dat in de stand ultimo 1994 nog de voorschotten
van het Directoraat-Generaal Culturele Zaken (DGCZ) en de voorschotten met
betrekking tot het asielbeleid begrepen zijn. Deze zijn per 1 januari 1995
overgedragen aan respectievelijk het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen en het Ministerie van Justitie. In hoeverre de daling van de
verwijtbare achterstand het gevolg is van deze twee overdrachten blijkt niet
uit de toelichting bij de saldibalans.Uit het Rekenkameronderzoek bleek dat het bedrag aan achterstallige voorschotten
ultimo 1994 grotendeels de huidige VWS-directies betrof (f 388,2 miljoen),
en maar voor een klein deel (f 58,3 miljoen) aan een ander ministerie
overgedragen voorschotten. 2.2.3 Naleving handreiking SubsidiebeheerDe handreiking Subsidiebeheer wordt gevormd door de Algemene Subsidiebepalingen
Gesubsidieerde Instellingen (ASGI) en de Algemene Subsidiebepalingen voor
Projecten (ASP). Dit zijn standaard subsidievoorwaarden, waarin onder andere
maximale bevoorschottingspercentages zijn opgenomen (respectievelijk 95% en
80% van het toegekende bedrag). Voorts is er de Richtlijn naleving subsidiebepalingen
(sanctierichtlijn). Deze zal voor vier jaar worden gehanteerd. Er is inmiddels
een werkgroep gestart met een bezinning op herziening van de sanctierichtlijn.In de handreiking is aangegeven dat op basis van goede argumenten van
de bepalingen mag worden afgeweken, indien deze afwijking schriftelijk wordt
geautoriseerd door de directeur van de desbetreffende beleidsdirectie.In de meeste gevallen waarin de Rekenkamer een afwijking van de handreiking
constateerde, bleek de voorgeschreven autorisatie niet beschikbaar te zijn.De Rekenkamer onderscheidde twee categorieën afwijkingen:– Incidentele afwijkingen om rekening te houden met specifieke omstandigheden
van de betrokken instanties. Denk bijvoorbeeld aan het vaststellen van subsidies
op basis van onvolledige stukken, afwijkende formuleringen van accountantsverklaringen,
of anderszins onvolledig nagekomen verplichtingen. Deze afwijkingen hangen
grotendeels samen met het feit dat oude, nog onder ontoereikende subsidievoorwaarden
tot stand gekomen voorschotten jaren na dato afgewikkeld moesten worden. De
Rekenkamer heeft hiervoor wel begrip, maar is niettemin van mening dat ook
voor deze afwijkingen autorisaties gevraagd hadden moeten worden;– Meer reguliere of beleidsmatige afwijkingen, waarbij bewust van
de bepalingen in de handreiking wordt afgeweken. Wanneer regels als te strikt
werden ervaren, pasten de directies deze niet toe en handelden naar eigen
inzicht. Dit gebeurde op punten als het bevoorschottingspercentage (bijna
altijd 100%) en het rappelleer- en sanctiebeleid.De Rekenkamer is van mening dat het ministerie moet onderzoeken of het
regelmatig voorkomen van bewuste beleidsmatige afwijkingen van de regelgeving
betekent dat de regelgeving aangepast moet worden.De Rekenkamer constateerde nogal wat afwijkingen van de voorschriften
voor de vorm, aanbieding en beoordeling van financiële verantwoordingen.
In totaal werden in 24 van de 45 onderzochte afrekeningen één
of meer gebreken gevonden.Zowel de vereiste verantwoordingen als de beoordeling van de verantwoordingen
bleken in lang niet in alle gevallen te voldoen aan de regels die de handreiking
daaraan stelt.Ook aan de in de handreiking opgenomen rappelprocedure wordt vaak niet
voldaan. De Rekenkamer constateerde dat bij de onderzochte dossiers in 42
gevallen een rappel naar de instellingen noodzakelijk was. In 8 gevallen werd
de rappelbrief op tijd verzonden, in 18 gevallen te laat en in 16 gevallen
helemaal niet.In 9 gevallen bleek het noodzakelijk ook een aanmaning te sturen. Deze
werden in geen van deze gevallen binnen de daartoe in de handreiking gestelde
termijnen verstuurd.De Rekenkamer wijst erop dat de termijn voor het indienen van de verantwoording
in de handreiking (vier maanden) niet in overeenstemming is met de termijn
in de overeenkomstige bepaling in het wetsvoorstel van de derde tranche van
de Algemene wet bestuursrecht (zes maanden). De in de handreiking voorgeschreven
verantwoordingstermijn is dus wellicht te krap.Wanneer gesubsidieerde instellingen zich niet houden aan de voorschriften
voor de indiening van de verantwoording kan op grond van de sanctierichtlijn
de bevoorschotting van de lopende subsidie of de subsidie zelf verlaagd worden
met respectievelijk ten minste 25% en 20%. De Rekenkamer constateerde dat
de directies een terughoudend sanctiebeleid voeren. Het toepassen van de termijnen,
het dreigen met sancties en het opleggen van sancties komen weinig voor. Zo
wordt slechts in 10 van de 26 rappelbrieven met een sanctie gedreigd. Het
daadwerkelijk opleggen van een sanctie heeft slechts in 1 geval plaatsgevonden.Als motivatie voor dit terughoudend sanctiebeleid is steeds aangevoerd
dat daadwerkelijke uitvoering van het sanctiebeleid veel instellingen ernstig
in de problemen zou brengen. De Rekenkamer constateerde echter dat het ministerie
dit ook achterwege had gelaten bij instellingen die een steviger financieel
weerstandsvermogen hebben. Bovendien was in de gevallen waarin de voorgeschreven
sanctie niet was toegepast ook niet gezocht naar alternatieve sanctiemogelijkheden.De Rekenkamer is van mening dat er geen steekhoudende redenen zijn voor
het terughoudend toepassen van het sanctiebeleid. Gesubsidieerden hebben immers
altijd de mogelijkheid om door middel van overleg en het vragen van uitstel
sancties te voorkomen.Het Audit Committee heeft een projectgroep ingesteld om het departementale
sanctiebeleid te toetsen aan de Algemene wet bestuursrecht, de departementale
regelgeving en op technische en politieke uitvoerbaarheid. 2.2.4 Toezicht en controleHet toezicht van de subsidietoekennende beleidsdirectie op de afwikkeling
van de voorschotten werd uitgevoerd door de bureaus voor Financiële en
Economische Aangelegenheden (FEA-bureaus). Uit het feit dat in de meeste onderzochte
gevallen nog niet aan alle regels van de handreiking Subsidiebeheer werd voldaan
concludeert de Rekenkamer dat het intern toezicht bij de beleidsdirecties
op het afrekenen van subsidies in 1995 onvoldoende was gericht op de kwaliteit
van het afrekenen. Wellicht heeft de druk om te komen tot een aanzienlijke
terugdringing van de achterstanden hierbij een rol gespeeld.De Centrale Directie Financiële en Economische Zaken (CDFEZ) heeft
in 1995 een intensievere vorm van toezicht uitgeoefend op de voortgang van het afwikkelen van voorschotten door de directies. Naast de bestaande
begrotingsadministratie is een registratie aangelegd van alle openstaande
voorschotten per directie.De CDFEZ heeft duidelijke waarborgen geschapen voor het ordelijk en controleerbaar
financieel beheer van voorschotten in de vorm van regelingen, instructies,
beschrijvingen en overleg. De geboekte vorderingen in het terugdringen van
de achterstanden zijn mede daaraan te danken.Toch was er over 1995 nog steeds geen sprake van een bewezen bestendig
goed functionerend financieel beheer bij het afrekenen van voorschotten. Volgens
de Rekenkamer kan dit zowel geweten worden aan gebreken in de afrekendiscipline
bij de beleidsdirecties (als gevolg van prioriteitstelling), als aan gebreken
in de aan de beleidsdirecties verstrekte instrumenten (zoals de korte termijnen
in het sanctiebeleid, problemen bij het in het begrotingssysteem verwerken
van structurele subsidies lager dan 100%, het ontbreken van een automatische
waarschuwingsfunctie in het subsidieregistratiesysteem).De AD beoordeelt het subsidiebeheer als over het algemeen goed. Er is
een goed resultaat bereikt bij het wegwerken van de achterstand. Ook de AD
meldt incidentele afwijkingen van de voorschriften. Dit betrof bijvoorbeeld
subsidievaststellingen en betalingen (circa f 2,2 miljoen) en subsidietoekenningen
(f o,4 miljoen) op grond van ontoereikende documenten. 2.2.5 ConclusiesDe Rekenkamer concludeert dat het ministerie in 1995 op voortvarende wijze
de achterstanden in het afrekenen van subsidievoorschotten heeft weggewerkt.
De verwijtbare achterstand ultimo 1995 bedroeg 63,0 miljoen tegenover f 388,2
miljoen ultimo 1994. Daarmee is de achterstand niet volledig ingelopen, maar
wel teruggebracht tot beneden het niveau van de door de Rekenkamer gehanteerde
toleranties (1% van het balansbedrag aan voorschotten ultimo 1995 ofwel f 155,8
miljoen). De registratie van het afrekenen van voorschotten was zodanig dat
de Rekenkamer op efficiënte wijze kon vaststellen dat het ministerie
niet in gebreke is gebleven ten aanzien van de op 31 december 1995 nog openstaande
voorschotten.Ook het financieel beheer rondom het afwikkelen van voorschotten over
1995 is verbeterd.Het onderzoek heeft echter naast deze positieve resultaten ook aangetoond
dat nog geen sprake was van een onverkort naleven van de handreiking Subsidiebeheer.Ook in het laatste kwartaal van 1995 ontbraken beargumenteerde autorisaties
in geval van afwijken van de bepalingen uit de handreiking Subsidiebeheer.
Bij het handhaven van de verantwoordingstermijnen, de toepassing van het sanctiebeleid
en de beoordeling van de ingediende verantwoordingen hielden de directies
zich niet aan de voorschriften uit de handreiking. Dit is deels te wijten
aan gebreken in de discipline en in het intern toezicht bij de directies,
deels aan de gebreken die nog steeds in de handreiking Subsidiebeheer en het
sanctiebeleid zitten. 2.2.6 AanbevelingenDe Rekenkamer beveelt aan om:– te onderzoeken of de subsidieregelgeving strookt met de Algemene
wet bestuursrecht. In ieder geval komen de huidige termijnen voor het indienen
van verantwoordingen niet overeen met de termijnen zoals die genoemd zijn
in de derde tranche van de AWB; – te onderzoeken of de reguliere/beleidsmatige afwijkingen van de
bepalingen uit de handreiking Subsidiebeheer tot aanpassing van de regelgeving
zouden moeten leiden. Dit zou kunnen betekenen dat reëler verantwoordings-
en rappeltermijnen ontwikkeld moeten worden, die een striktere naleving van
deze termijnen mogelijk maken. Ook kan gedacht worden aan het flexibiliseren
van de sancties, bijvoorbeeld door toepassing van verschillende kortingspercentages
mogelijk te maken;– het interne toezicht op naleving van de regel dat afwijkingen
van de regelgeving een schriftelijke geautoriseerde argumentatie behoeven,
op de naleving van termijnen en op de uniforme uitoefening van het sanctiebeleid
te verbeteren.In het algemeen zal het ministerie volgens de Rekenkamer de ontwikkelingen
in de ouderdom van de af te wikkelen voorschotten intensief moeten blijven
volgen om een terugval naar de oude situatie te voorkomen. 2.2.7 BezwaarVorig jaar heeft de Rekenkamer het maken van bezwaar achterwege gelaten
om recht te doen aan de geconstateerde verbeteringen. Ook dit jaar is weer
sprake van verbeteringen in het financiële beheer, maar deze kunnen niet
nogmaals als verzachtende omstandigheid gelden.Vandaar dat de gebreken in de naleving van de handreiking Subsidiebeheer
de Rekenkamer hebben doen besluiten bezwaar te maken als is bedoeld in artikel
55 van de Comptabiliteitswet (CW). 2.2.8 Reactie ministerDe minister wees er in haar reactie op dat de handreiking subsidiebeheer
niet als interne regelgeving moet worden opgevat. Omdat de door Volksgezondheid,
Welzijn en Sport gesubsidieerde activiteiten en instellingen zo verschillend
van karakter zijn, biedt de handreiking ruimte voor maatwerk, onverlet de
zorg voor een adequaat subsidiebeheer. De beschrijving van de administratieve
organisatie en de interne controle wordt wél strikt nageleefd.Als gevolg van de reorganisatie zijn onder meer nieuwe mandaatregelingen
uitgewerkt, waaronder autorisatiemogelijkheden vallen. Nadere afspraken over
wie wat wanneer kan adviseren dan wel afhandelen zullen nog dit jaar worden
gemaakt. De bewaking van afspraken en richtlijnen kan door de inmiddels gerealiseerde
concentratie van de financiële beheers- en bekostigingsfunctie versterkt
worden. Op deze basis is ook in de nieuwe organisatie een adequate uitvoering
van de handreiking realiseerbaar.De werkgroep die zich bezighoudt met de sanctierichtlijn heeft ook de
handreiking en de derde fase AWB in haar werkzaamheden betrokken. Het eerste
concept-rapport van de werkgroep is inmiddels opgeleverd. Besluitvorming over
de sanctierichtlijn zal eind 1996 plaatsvinden. Deze besluitvorming kan ook
leiden tot aanpassing van de verantwoordings- en rappeltermijnen. De aanpassing
van de handreiking is gepland rond eind 1996 en begin 1997. De invoering van
de nieuwe handreiking, inclusief de aanpassing van de beschrijving van de
administratieve organisatie en de werkinstructies, zal in 1997 fasegewijs
plaatsvinden.De aanpassing van de subsidiewetgeving aan de derde tranche van de AWB
ligt reeds voor advies bij de Raad van State. Zij zal in werking treden met
het van kracht worden van de derde tranche AWB. De lagere regelgeving komt
binnenkort aan de orde.De minister merkt ten slotte op dat zij aan het subsidiebeheer en het
afrekenen van voorschotten aandacht zal blijven schenken. 2.2.9 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer wijst erop dat ook het genoemde maatwerk omgeven moet zijn
met waarborgen voor een ordelijk en controleerbaar subsidiebeheer. In de nieuwe
autorisatiestructuur, de nieuwe administratieve organisatie en de nieuwe handreiking
Subsidiebeheer moeten deze duidelijk zichtbaar zijn. Overigens beoordeelt
zij de toegezegde maatregelen en het bijbehorende tijdpad als toereikend.
Zij trekt haar bezwaar tegen de naleving van de handreiking Subsidiebeheer
daarom in. De Rekenkamer zal de gang van zaken rond de handreiking subsidiebeheer
en het afrekenen van voorschotten met belangstelling blijven volgen. 2.3 Rijksbijdrage publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningenPubliekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen voor ambtenaren zijn gemeenschappelijke
regelingen en de bijdragen aan deze voorzieningen hebben dan ook het karakter
van een specifieke uitkering. Volgens de Gemeentewet en de Provinciewet dienen
specifieke uitkeringen bij of krachtens wet geregeld te zijn, uitgezonderd
de invoeringstermijn van één jaar voor spoedeisende gevallen.
De rijksbijdrage aan de publiekrechtelijke ziektekostenvoorziening wordt echter
sinds 1989 verstrekt op grond van een ministeriële regeling. Omdat dit
als wettelijke grondslag niet volstaat, beschouwt de Rekenkamer de rijksbijdrage
1995 aan de publiekrechtelijke ziektekostenvoorziening ter grootte van f 103
miljoen als onrechtmatig (art. 25.03 Rijksbijdragen volksgezondheid).In 1995 is aan de Tweede Kamer een voorstel voor een wijziging van de
Ziekenfondswet gestuurd, die onder andere moet voorzien in een wettelijke
basis voor de rijksbijdrage aan de publiekrechtelijke ziektekostenvoorziening.
Aanvaarding van deze wetswijziging heeft echter nog niet plaatsgehad.De minister schreef terug dat ook zij van mening is dat een wettelijke
basis gewenst is. Ongeacht het feit dat de wetswijziging nog niet is aanvaard,
blijft het wenselijk de mogelijkheid te hebben om de rijksbijdrage Publiekrechtelijke
Ziektekostenvoorzieningen te verstrekken en het beleid voort te zetten.Daarom acht zij het tijdelijk voortbestaan van de huidige situatie aanvaardbaar. 2.4 Toezicht fondsenDe ontwikkeling van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
tot een kerndepartement brengt met zich mee dat voor de verdeling van subsidiegelden
intermediaire organisaties worden opgericht of aangewezen. In sommige gevallen
wordt een fonds ingesteld dat door een intermediaire organisatie beheerd wordt.
De Rekenkamer constateerde reeds in 1994 dat het beheer over sommige fondsen
nog te wensen overliet.Eén van die fondsen was het Fonds voor de Topsporter, waarvan de
door het ministerie verlangde verantwoordingsinformatie onvoldoende was om
een beeld te geven van de recht- en doelmatige besteding van het gedoteerde
bedrag. In haar reactie zegde de minister toe hierover met het Fonds in overleg
te zullen treden. In juli 1996 hebben de eerste gesprekken hierover plaatsgevonden.Uit de AD-rapportage over 1995 bleek dat er nog steeds geen inzicht was
in de besteding van het subsidiegeld. Het uitvoeringsreglement voor het verlenen
van uitkeringen aan topsporters was nog niet vastgesteld. Ook uit de jaarrekening
1995 viel niet af te leiden hoe het Fonds voor de Topsporter de rente- en
beleggingsopbrengsten had besteed. Een activiteitenverslag ontbrak
eveneens. De omvang van het fonds bedroeg ultimo 1995 f 50 miljoen, waarvan
f 40 miljoen uit bijdragen van Volksgezondheid, Welzijn en Sport uit
voorgaande jaren bestaat.Uit de AD-rapportage bleek voorts dat ook bij de Stichting Fonds Vrijwilligerswerk
Nederland, dat in 1995 een subsidie van f 3,5 miljoen ontving ter verdere
verdeling in het veld, uit de verantwoordingsstukken niet kon worden afgeleid
aan welke activiteiten het subsidiegeld uiteindelijk is besteed. Op grond
van de regelgeving (de Welzijnswet, het Bekostigingsbelsuit welzijnsbeleid
en de Regeling subsidiëring welzijnsbeleid) dient dit fonds zich te verantwoorden
door middel van een jaarrekening en een verslag van de activiteiten van de
eigen organisatie. De activiteiten van het Fonds Vrijwilligerswerk bestaan
voornamelijk uit het verder verdelen van subsidies. Uit zijn verantwoording
blijkt dus niet aan welke activiteiten het Fonds subsidies heeft toegekend.De Rekenkamer beveelt het ministerie aan erop toe te zien dat het uitvoeringsreglement
van het Fonds voor de Topsporter definitief wordt vastgesteld en nadere voorwaarden
te stellen aan de inhoud van het financiële verslag. Voor het Fonds Vrijwilligerswerk
Nederland beveelt de Rekenkamer aan de regelgeving zodanig aan te scherpen
dat de verantwoording van deze organisatie ook zicht biedt op de besteding
van de door het Fonds te verdelen subsidiegelden. 2.5 Aanpassing bekostigingsbesluitOp basis van het Besluit subsidiëring en stimulering voorzieningen
van maatschappelijk en sociaal-cultureel welzijn (het zogenoemde bekostigingsbesluit
behorende bij de Welzijnswet), dienen bij op jaarbasis toegezegde subsidies
de subsidie-overschotten als risicoreserve in de balans te worden opgenomen.
De AD signaleerde dat in sommige gevallen bekostigingsmethoden zijn gekozen,
bijvoorbeeld outputsubsidies of lump-sumsubsidies, die door de aard van de
methode op dit punt strijdig zijn met het bekostigingsbesluit. De AD beveelt
aan de desbetreffende passage in het bekostingingsbesluit zodanig aan te passen,
dat keuze voor bovenvermelde bekostigingsmethoden toch in overeenstemming
met het bekostigingsbesluit kan geschieden. De Rekenkamer zal deze zaak blijven
volgen. 2.6 Garantie-administratiesUit de AD-rapportage bleek ook dat het beheer van garanties van de directie
Gehandicaptenbeleid (DGB) niet goed geregeld was, waardoor de DGB niet in
staat was om tijdig de juiste informatie te verstrekken ten behoeve van de
verantwoording 1995. Zo is de nieuwe programmatuur voor de registratie van
de garanties nog niet operationeel en moet de hieraan te koppelen voortgangsregistratie
nog worden ontwikkeld. Realisatie hiervan wordt echter niet op korte termijn
verwacht. Verder is er geen voortgang geboekt met de controle van geregistreerde
gegevens aan de hand van (saldo)verklaringen. De beschrijving van de AO en
maatregelen van interne controle is niet gereed.Ook de garantie-administratie van de directie Ziekenhuiszorg en Topzorg
(ZZT) was eind 1995 nog niet op orde. In 1993 was de afstemming van gegevens
met de jaarrekeningen van de instellingen vrijwel voltooid. Over 1994 en 1995
is echter vrijwel geen controle op de voortdurende juistheid van het bestand
uitgevoerd.De Rekenkamer zal met aandacht volgen of het ministerie maatregelen zal
nemen om deze tekortkomingen op te heffen. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is samengesteld. Daarvan
wordt afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal bedrag aan fouten
en onzekerheden die in de rekening werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal12 110,612 220,9294,1Geen belangrijke fouten/onzekerheden12 110,612 117,9294,1Belangrijke fouten/onzekerheden0103,00 Onvolledigheden2  (6,7)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 231,6 miljoen, respectievelijk f 73,9 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar voorlopige positieve oordeel op dit
punt moeten herzien. 2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag
duidt op onzekerheid over de volledigheid van dat bedrag, maar geeft geen
indicatie omtrent de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
De geconstateerde onrechtmatigheden (f 103 miljoen) zijn reeds besproken
in hoofdstuk 2.Het onder onvolledigheden opgenomen bedrag betreft onzekerheid over de
volledigheid van f 6,7 miljoen aan ontvangsten op artikel 24.03 (ouderbijdragen
jeugdhulpverlening). In de huidige administratieve organisatie ontbreekt de
mogelijkheid om vast te stellen of iedere plaatsing wordt gemeld bij het Landelijk
Bureau Inning Ouderbijdragen (LBIO), een onderdeel van het ministerie van
Justitie. Daarnaast zijn er onvoldoende maatregelen genomen om de volledigheid
van de verwerking van ontvangen meldingsformulieren te waarborgen. Daardoor
staat niet vast dat voor alle ontvangen formulieren een bijdrage in rekening
is gebracht. Het LBIO heeft in 1995 maatregelen genomen om deze onvolkomenheden
in de AO op te heffen. De effectiviteit van de getroffen maatregelen zal uit
onderzoek over het verantwoordingsjaar 1996 moeten blijken. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening nagenoeg
voldoet aan de eisen.Met de inwerkingtreding van de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet
is aan de toelichting bij de financiële verantwoording een nieuwe eis
gesteld, namelijk dat belangrijke aanpassingen of afwijkingen van het voorgenomen
beleid, activiteiten, effecten of prestaties worden toegelicht. De Rekenkamer
constateerde dat de toelichting nog niet volledig aan deze eis voldeed. Dit
kan deels veroorzaakt zijn door het feit dat de nadere aanwijzingen hiervoor
pas in januari 1996 zijn verspreid. Praktisch alle toelichtingen gaan in op
de uitgevoerde activiteiten, ook als deze niet afwijkt van de geplande activiteiten.
Aanpassingen van doelstellingen worden in geen enkele toelichting
besproken. Wel wordt regelmatig gemeld dat projecten later dan gepland zijn
uitgevoerd. Volume- en prestatiegegevens kwamen slechts één
keer voor. Het betrof hier het aantal cursisten en examenkandidaten voor beroepen
in de gezondheidszorg (art 25.01). Overigens bieden deze cijfers zonder een
beleidsmatige toelichting nog weinig inzicht. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 47 293,5
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 31 591,5 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag heeft zij f 18 149,1 miljoen
niet (zie paragraaf 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel). De Rekenkamer
heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten of onzekerheden aangetroffen.Zij heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op de saldibalans
opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht of deze
afrekeningen aan de eisen voldeden. Dit levert het volgende overzicht op: Overzicht 2 Afgerekende voorschotten 1995, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen)  AfgerekendTotaal10 517,1 Geen belangrijke fouten/onzekerheden10 218,8Belangrijke fouten/onzekerheden298,3De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de rechtmatigheid van een afgerekend
bedrag van f 292 miljoen. Dit betreft een gedeelte van een bedrag ad
f 407 miljoen dat in het kader van de Stimuleringsmaatregel Kinderopvang
1991–1993 in 1995 is vastgesteld. De gemeenten mochten bestedingen in
de periode 1 januari 1991 tot november 1994 verantwoorden in het kader van
de Stimuleringsmaatregel Kinderopvang 1991–1993. Het ministerie heeft
in afwijking van deze regelgeving de subsidieperiode opgerekt tot november
1994. Uit de verantwoordingen van de gemeenten is niet af te leiden in welke
periode de bestedingen zijn gedaan. Hierdoor is niet te achterhalen of de
gemeenten eventueel bestedingen hebben opgeven die feitelijk behoren tot de
gemeentelijke lasten 1994.Verder is in totaal voor circa f 6,3 miljoen afgerekend, terwijl
de voorgeschreven verantwoordingsdocumenten ontbraken of niet aan de eisen
voldeden. Soms is ook afgerekend terwijl uit verantwoordingsstukken blijkt
dat de subsidievoorwaarden niet volledig zijn nageleefd.Ten aanzien van de toelichting bij de balanspost voorschotten merkt de
Rekenkamer op dat de vergelijkende cijfers gecorrigeerd hadden kunnen worden
voor de overdracht van de voorschotten van Cultuur en van het Asielbeleid
(zie paragraaf 2.2.2). Afgezien hiervan voldoet de toelichting aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen
in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 103 miljoen aan uitgaven dat onrechtmatig
is omdat de wettelijke grondslag ten tijde van het opstellen van dit rapport
ontbrak;– een bedrag van f 6,3 miljoen aan onrechtmatig afgerekende
subsidies;– een bedrag van f 292,0 miljoen aan afgerekende subsidies
waarvan de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 6,7 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over volledigheid kon verkrijgen. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf25.03Rijksbijdragen volksgezondheid5 376,1103,0Onrechtmatig,
ontbreken wettelijke grondslag2.3 totaal  103,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-zekerheden1red
enparagraaf 24.03Jeugdbeleid15,2(6,7)Onrechtmatig
(onzekerheid over de volledigheid), ontoereikend bewijsmateriaal3.1Totaal  (6,7)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, zonder dat een indicatie gegeven kan
worden omtrent de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1995, Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf  debetcredit   Afgerekende
Voorschotten10 517,1292,0 Onzekerheid over de
rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.3  6,3 Onrechtmatig, ontoereikend bewijsmateriaal3.3Totaal 298,3   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET PROVINCIEFONDS Inhoud  Samenvatting218   1Inleiding218   2Financieel beheer218   3Financiële verantwoording2183.1Rekening2183.2Toelichting bij de rekening219 3.3Saldibalans
met toelichting219 3.4Oordeel over de financiële verantwoording219SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Provinciefonds. In 100% van de
verplichtingen, 95,3% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Door het ontbreken van de wettelijke grondslag is f 107,6 miljoen
aan uitgaven onrechtmatig. 1 INLEIDINGHet Provinciefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken
en van Financiën. De eerstverantwoordelijke voor het beleid is de minister
van Binnenlandse Zaken. De administratie en de departementale accountantscontrole
van het Provinciefonds vallen eveneens onder verantwoordelijkheid van de minister
van Binnenlandse Zaken. Het fonds ressorteert onder het directoraat-generaal
Openbaar Bestuur.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Provinciefonds.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft
een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële verantwoording
1995 van het Provinciefonds.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Provinciefonds is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel
overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Provinciefonds
(x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOn
tvangsten Totaal2 289,32 289,32 107,4Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 289,32 181,72 107,4Fouten0107,60De fout had betrekking op het uitgavenartikel 2 (Uitkeringen aan provincies
ex artikel 247 Provinciewet). Er is sprake van onrechtmatigheid wegens het
ontbreken van een wettelijke grondslag. De wettelijke grondslag zal volgens
het Ministerie van Binnenlandse Zaken medio september 1996 geformaliseerd
zijn door het van kracht worden van de benodigde algemene maatregel van bestuur. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 2 289,3
miljoen. De Rekenkamer heeft het gehele debetbedrag niet beoordeeld, en van
het creditbedrag f 2 281 miljoen niet (zie punt 2.5 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel).Zij trof in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswettten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van een bedrag van f 107,6
miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig
was uitgegeven. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET LANDBOUW-EGALISATIEFONDS Inhoud  Samenvatting221   1Inleiding221   2Financieel beheer2212.1Accountantscontrole2212.2Project accountantsverklaring LEF-B221 2.3Voorkoming
van kortingen223 2.4Rekening 1995 LEF-B224    3Financiële
verantwoording2253.1Rekening225 3.2Toelichting
bij de rekening225 3.3Saldibalans met toelichting2253.4Oordeel over de financiële verantwoording225 Bijlage226SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording over 1995 van het Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A (LEF-A), dat beheerd wordt door de minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. In de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen van het fonds trof
de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.De Algemene Rekenkamer heeft geen kwantitatief oordeel over de financiële
verantwoording over 1995 van het Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling B (LEF-B).
Het betreft hier rekeningen buiten begrotingsverband.Over 1995 ontbrak nog een goedkeurende accountantsverklaring bij het LEF.
Wel beschikt het ministerie over een plan van aanpak met concrete en controleerbare
maatregelen om te komen tot een goedkeurende accountantsverklaring over 1996.
De Rekenkamer zal de uitwerking van dit plan nauwlettend volgen en aan de
hand daarvan overwegen of zij bezwaar zal maken als bedoeld in artikel 55
van de Comptabiliteitswet.Bij het treffen van maatregelen ter voorkoming van kortingen op de Nederlandse
declaratie bij het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw
is enige vooruitgang geboekt. Verdere verbetering blijft echter nodig. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 van het Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A (LEF-A).Ook heeft de Rekenkamer op grond van de artikelen 11 en 12 van de Landbouwwet
de rekening over het jaar 1995 gecontroleerd van het Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling B (LEF-B). Het betreft hier in principe ontvangsten en uitgaven die
uiteindelijk ten gunste dan wel ten laste van de Europese Unie komen.Het LEF (afdeling A én afdeling B) wordt beheerd door de minister
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Rekenkamer heeft over onderdelen
van haar onderzoek met de minister gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit
rapport verwerkt.Het eerste deel van dit rapport (hoofdstuk 2) is gewijd aan onderzoek
op het terrein van het financieel beheer. In het tweede deel (hoofdstuk 3)
wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe Rekenkamer stelde vast dat de controle van de departementale accountantsdient
Ministerie Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (AD) voldoende basis biedt voor
haar oordeelsvorming. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op
basis van de AD-rapportages. 2.2 Project accountantsverklaring LEF-BIn het LEF-A worden verplichtingen, uitgaven en ontvangsten verantwoord
die samenhangen met de uitvoering van het Europees gemeenschappelijk landbouwbeleid
en die ten laste of ten gunste van Nederland komen. In het LEF-B
worden ontvangsten en uitgaven verantwoord die Nederland uiteindelijk ten
bate, dan wel ten laste van de Europese Unie brengt. Hierbij gaat het onder
meer om heffingen in het verkeer met niet-lidstaten en diverse landbouwsubsidies.Hoewel de beide afdelingen van het LEF gescheiden zijn, kunnen zij niet
los van elkaar worden bezien.De diverse landbouwsubsidies worden bekostigd uit het Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouw. Hiervoor dient iedere lidstaat een jaardeclaratie
in bij de Europese Commissie. Indien de Commissie de declaratie goedkeurt,
volgt verrekening. Indien de Commissie de Nederlandse declaratie afkeurt moet
het bedrag dat hiermee gemoeid is (de «claim») ten laste van het
LEF-A (en dus ten laste van de Rijksbegroting) worden gebracht.Bovendien hebben de twee afdelingen één geïntegreerde
administratie. Hoewel er wel aparte rekeningen voor het LEF-A en het LEF-B
worden opgesteld, is er sprake is van een gemeenschappelijke saldibalans,
waarop zowel posten uit het LEF-A als uit het LEF-B voorkomen.De AD gaf over 1994 een verklaring met beperking bij de financiële
verantwoording van het LEF-A af. Het voorbehoud betrof de posten op de gezamenlijke
saldibalans die op het LEF-B betrekking hebben. Op grond hiervan rapporteerde
de Rekenkamer in haar Rapport bij de financiële verantwoording over 1994
dat onzekerheid bestond over de rechtmatigheid van posten op de saldibalans
ter grootte van f 1,1 miljard debet en f 151 miljoen credit. De
Rekenkamer kondigde aan dat zij zou overwegen bezwaar te maken als bedoeld
in artikel 55 van de Comptabiliteitswet, indien in 1995 opnieuw een goedkeurende
accountantsverklaring bij het LEF zou ontbreken.Eind februari 1996 deelde het ministerie de Rekenkamer per brief mee dat
er nog onvoldoende tijd geweest was om zodanige resultaten te boeken dat over
1995 kan worden beschikt over een accountantsverklaring bij het LEF (in het
bijzonder het LEF-B). Hij achtte het reëel om te streven naar een accountantsverklaring
over 1996 bij het LEF als geheel. De brief van de secretaris-generaal ging
vergezeld van een plan van aanpak met een overzicht van maatregelen en een
tijdpad aan de hand waarvan het gestelde doel dient te worden bereikt.De Rekenkamer stelde vast dat de in plan van aanpak en stappenplan voorgestelde
maatregelen uitmonden in een aantal concrete produkten, namelijk een planningsmemorandum,
een controleplan, een samenvattend accountantsrapport met een accountantsverklaring,
deelrapporten bij de financiële verantwoordingen van de betaalorganen
en een rapport van bevindingen voor de EC met bijbehorende verklaring. Het
geheel moet leiden tot een goedkeurende accountantsverklaring over 1996 bij
het LEF als geheel.De bij de diverse activiteiten en maatregelen genoemde data passen in
de voorgestelde controle-aanpak.Daarnaast merkte de Rekenkamer op dat met ingang van het Brusselse boekjaar
1996 – dat loopt van 16 oktober 1995 tot en met 15 oktober 1996 –
de afrekeningsprocedure bij het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw (overigens niet bij de andere fondsen) verandert. In het
vervolg moet de AD, afgezien van een rapport van bevindingen over een door
haar uitgevoerde audit, ook een verklaring afgeven waarin zij vermeldt of
zij een redelijke zekerheid heeft verkregen dat de bij de Commissie in te
dienen rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn en dat de
interne controle-procedures naar tevredenheid hebben gewerkt. Deze verklaring
moet mede betrekking hebben op de opzet en de werking van derdencontroles
door Douane, Algemene Inspectiedienst en andere instanties.De Rekenkamer meent dat door uitvoering van de werkzaamheden die nodig
zijn om te komen tot de verklaring (door de AD overigens niet opgevat als
een accountantsverklaring) ten behoeve van de Europese Commissie, een deel
van de belemmeringen die nationaal bestaan om te komen tot een accountantsverklaring
bij het LEF worden weggenomen. De verklaring ten behoeve van de Europese Commissie
moet namelijk tevens betrekking hebben op de controles op gegevens van derden.De Rekenkamer concludeerde dat ook over 1995 nog niet beschikt kan worden
over een goedkeurende accountantsverklaring bij het LEF. Wel beschikt het
ministerie over een plan van aanpak met concrete en controleerbare maatregelen
om te komen tot een goedkeurende accountantsverklaring over 1996 bij het LEF
als geheel.Gelet op dit plan van aanpak maakt de Rekenkamer geen bezwaar bij het
ontbreken van een goedkeurende accountantsverklaring bij het LEF over 1995.
Echter, over 1996 zal de Rekenkamer de uitwerking van het plan van aanpak
nauwlettend volgen en aan de hand hiervan overwegen of zij bezwaar zal maken.Vanwege het ontbreken van een goedkeurende accountantsverklaring merkt
de Rekenkamer de desbetreffende posten op de saldibalans als onzeker aan (zie
3.4). 2.3 Voorkoming van kortingenIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1994 merkte de Rekenkamer
over de voorkoming van kortingen op de Nederlandse declaratie bij het Europees
Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw op dat weliswaar een aantal
positieve ontwikkelingen in gang was gezet, doch dat het risico dat de ec
een claim zou leggen door het ministerie niet geheel was afgedekt.Gelet op het financiële risico voor het Rijk volgde de Rekenkamer
de voortgang van de activiteiten van het ministerie.In 1995 bleken enkele maatregelen om claims uit Brussel zoveel als mogelijk
te voorkomen inmiddels verder ontwikkeld en geïmplementeerd te zijn.
De «Gedragscode medebewind gemeenschappelijk landbouwbeleid» is
inmiddels van kracht, het Coördinerend Bureau (aanspreekpunt voor de
controlerende diensten van de EU) is operationeel, de begeleidingsteams zoeken
voor lopende uitvoeringsproblemen naar oplossingen, van diverse verordeningen
zijn interpretaties verzameld en een aantal betaalorganen is inmiddels permanent
erkend.Bij deze positieve ontwikkelingen vielen echter verschillende kanttekeningen
te plaatsen.Een extern onderzoeksbureau heeft in opdracht van het ministerie een onderzoek
ingesteld naar knelpunten in het functioneren van het Coördinerend Bureau.
Hieruit kwam naar voren dat de feitelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van de bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
betrokken instanties en directies niet helder is en niet consistent met de
taakomschrijving.Volgens de minister zou de rol van het bureau door de rapportage naar
verwachting nog in 1996 worden verhelderd en versterkt.De erkenningsprocedure van betaalorganen door FEZ is inmiddels afgerond,
maar bij vijf van de tien betaalorganen is sprake van een tijdelijke erkenning
voor de periode van één jaar. Op het tijdig opheffen van tijdens
de erkenningsperiode geconstateerde manco's en tekortkomingen
bleek niet systematisch door het ministerie te worden toegezien. De EC, die
inmiddels onderzoek heeft verricht naar de erkenning van betaalorganen, constateerde
bij de erkenningsprocedure een aantal tekortkomingen. Zij beschouwt onder
meer de door Nederland voor erkenning gehanteerde criteria als incompleet.
In haar onderzoek signaleerde de EC ook het ontbreken van een door het ministerie
voorgeschreven specifieke termijn waarbinnen de tekortkomingen opgelost moeten
zijn.De minister deelde de Rekenkamer mee dat een plan van aanpak was opgesteld
om uiterlijk op 15 oktober 1996 de voorlopig erkende betaalorganen voor onbepaalde
tijd te kunnen erkennen. In haar samenvattende rapport over 1995 stelt de
AD echter dat de beoogde erkenning per 15 oktober 1996 nog geenszins is verzekerd.Met het opstellen van de controlememoranda bleek nog niet de beoogde voortgang
geboekt te zijn. Aangezien het ministerie zelf groot belang hecht aan deze
memoranda en ook de EC hier inmiddels op heeft aangedrongen moeten zij alsnog
op korte termijn in definitieve vorm worden opgesteld.Tenslotte is bij de directie Internationale Zaken inmiddels een groot
aantal interpretaties van EU-landbouwregelingen voorhanden. Het opzetten van
de noodzakelijk geachte, geautomatiseerde database bleek om een aantal technische
redenen onmogelijk. De Rekenkamer stelde vast dat de huidige, niet-geautomatiseerde
verzameling nog moet worden gecompleteerd.In zijn reactie kondigde de minister aan dat binnenkort een inhaalslag
zal worden gestart met betrekking tot het invoeren van interpretaties uit
het verleden in het bestand.De Rekenkamer concludeerde dat er enige vooruitgang is geboekt bij het
treffen van maatregelen ter voorkoming van claims, maar dat een aantal in
het voorgaande onderzoek aangekondigde maatregelen niet verder is ontwikkeld.
Mede gezien de bevindingen van de EC naar aanleiding van de erkenning van
betaalorganen, dient het ministerie er op toe te zien dat de verschillen van
inzicht met de EC op korte termijn worden opgelost. De geconstateerde tekortkomingen
bij de betaalorganen dienen met de grootst mogelijke spoed weggewerkt te worden.De minister vatte zijn reactie samen door te stellen dat goede voortgang
is geboekt bij het treffen van maatregelen ter voorkoming van claims. Gezien
de bevindingen van haar onderzoek vindt de Rekenkamer dit een te positieve
stelling.Na afronding van het onderzoek bleek dat de EC naar aanleiding van haar
controles inzake het Europees Oriëntantie- en Garantiefonds voor de Landbouw
over de jaren 1993 en 1994 voornemens is een correctie op de Nederlandse declaratie
op te leggen van circa f 33 miljoen. Over de afrekening over 1995 werd
nog geen mededeling gedaan. 2.4 Rekening 1995 LEF-BDe rekening van het LEF-B over 1995 inzake de eigen middelen van de EG
(landbouwheffingen) uitgaven en ontvangsten van het Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouw, omvat f 4 488,9 miljoen aan uitgaven
en f 4 464,8 miljoen aan ontvangsten. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1994 van het LEF-A toont een bedrag van f 71 miljoen
aan uitgaven, f 71 miljoen aan ontvangsten en f 71,3 miljoen aan
verplichtingen1 .De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de rekening geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting voldoet aan de eisen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 1 laat het totaalbedrag van de saldibalans zien en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wél overschrijden. Overzicht 1 Saldibalans 1995, Landbouw-Egalisatiefonds
(bedragen x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal3 004,63 004,6 Niet beoordeeld1392,71 815,1Beoordeeld2 611,91 189,5 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden1 450,11 023,0 Fouten/onzekerheden1 161,8166,51 Zie paragraaf 2.5 van het Algemeen gedeelte van deze bundel.Op de fouten/onzekerheden is in punt 2.2 ingegaan.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerste eis. Aan de tweede eis
voldoet de verantwoording met uitzondering van een bedrag van f 1 161,8
miljoen debet en een bedrag van f 166,5 miljoen credit betreffende uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten buiten begrotingsverband op de saldibalans.Vanwege tekortkomingen in de accountantscontrole bestaat voor dit bedrag
onzekerheid over de rechtmatigheid. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1995
(bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerheden1oordeel/oorzaakparagraaf5a/b en 6aHeffingen1 110,71 110,7 2.28bVorderingen109,3109,3 2.2 9bSchulden7,47,4 2.211aVerplichtingen100,9100,9 2.2Totaal fouten/onzekerheden1 328,3   1 De onzekerheid wordt veroorzaakt doordat met betrekking tot
de uitgaven en ontvangsten, vorderingen en verplichtingen van LEF-B geen accountantsverklaring
wordt afgegeven. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET GEMEENTEFONDS Inhoud  Samenvatting228   1Inleiding228   2Financieel
beheer228   3Financiële verantwoording2283.1Rekening228 3.2Toelichting bij de rekening2283.3Saldibalans met toelichting228 3.4Oordeel
over de financiële verantwoording229SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1995 van het Gemeentefonds. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Gemeentefonds.Het Gemeentefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken
en Financiën. Hoewel de minister van Binnenlandse Zaken eerste ondertekenaar
is, wordt de administratie van het fonds gevoerd door de directie Financiën
Publiekrechtelijke Lichamen (Fipuli) van het Ministerie van Financiën
en geschiedt de controle door de accountantsdienst van dat ministerie. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (AD) heeft
een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording van het
Gemeentefonds over het jaar 1995 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Gemeentefonds bevat een bedrag van f 17 891,1
miljoen aan verplichtingen, f 17 898,3 miljoen aan uitgaven en f 16 721,1
miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen
vaststellen dat de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden.Wel omvat het bedrag van de verplichtingen en uitgaven een bedrag van
in totaal f 0,04 miljoen respectievelijk f 0,04 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening aan de
eisen voldoet. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 71 720,9
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 36 414,6 miljoen
miljoen niet beoordeeld, van het creditbedrag heeft zij f 71 698,1
miljoen niet beoordeeld (zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel). De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke
fouten of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet
aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer is op grond van haar onderzoek tot het oordeel gekomen dat
de financiële verantwoording voldoet aan de twee door haar gestelde eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET INFRASTRUCTUURFONDS Inhoud  Samenvatting231   1Inleiding231   2Financieel beheer2322.1Accountantscontrole232 2.2Contractuitgaven2322.3Ontvangsten233    3Financiële
verantwoording2343.1Rekening234 3.2Toelichting
bij de rekening234 3.3Saldibalans met toelichting2343.4Oordeel over de financiële verantwoording235  Bijlage236SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1995 van het Infrastructuurfonds, dat wordt
beheerd door de minister van Verkeer en Waterstaat. In 100% van de verplichtingen,
94,9% van de uitgaven en 99,9% van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen
belangrijke fouten en onzekerheden aan.Bij de directie Noord-Brabant van de Rijkswaterstaat onderzocht de Rekenkamer
of de contractadministraties in de grond-, water- en wegenbouw in 1995 op
juiste en volledige wijze werden gevoerd. Van de dertien gecontroleerde contracten
met een gezamenlijk financieel belang van ruim f 42 miljoen, waren er
bij acht tekortkomingen. Zo maten in een aantal gevallen aannemer en toezichthouders
van de Rijkswaterstaat gezamenlijk de door de aannemer geleverde prestaties.
Volgens de richtlijnen behoort Rijkswaterstaat onafhankelijk van de aannemer
te meten. Hoewel het toezicht op de door de aannemer geleverde prestaties
in de praktijk nog onvoldoende was, beschikte de directie in opzet wel over
een toereikend systeem van interne controle.Voor het totaal aan contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw
die binnen het Infrastructuurfonds vallen, had de Rekenkamer voor een bedrag
van ruim f 294 miljoen geen zekerheid over de rechtmatigheid. Een bedrag
van f 9 miljoen beoordeelde zij als onrechtmatig.Bij de per 1 april 1995 gewijzigde Wet op de Motorrijtuigenbelasting zijn
als gevolg van aanloopproblemen aanslagen over 1995 pas in 1996 opgelegd en
ontvangen. Hierdoor is de opbrengst voor het Infrastructuurfonds voor circa
f 37 miljoen onvolledig. 1 INLEIDINGHet Infrastructuurfonds is met ingang van 1 januari 1994 ingesteld bij
de Wet Infrastructuurfonds (Stb. 1993, 319). In het Infrastructuurfonds zijn
het Rijkswegenfonds, het Mobiliteitsfonds en een aantal artikelen van de begroting
van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geïntegreerd. Het wordt
beheerd door de minister van Verkeer en Waterstaat.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Infrastructuurfonds. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de minister van Verkeer en Waterstaat gecorrespondeerd. Haar reactie is
in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds
over 1995.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht. Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1995 van het Infrastructuurfonds gegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1995. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 ContractuitgavenDe Rekenkamer onderzocht bij de directie Noord-Brabant van de Rijkswaterstaat
of de contractadministraties in de grondwater- en wegenbouw in 1995 op juiste
en volledige wijze werden gevoerd. Centrale vraag daarbij is in hoeverre de
door de aannemer geleverde prestaties gecontroleerd waren door eigen metingen
van toezichthouders van Rijkswaterstaat. De aanschrijving Uniformering Contractenadministratie
stelt onder meer eisen aan de vastlegging en totstandkoming van meetgegevens.
Zo is het niet toegestaan dat aannemers en toezichthouders samen het meetresultaat
bepalen.De Rekenkamer constateerde dat de directie Noord-Brabant de geldende regelgeving
duidelijk in een werkboek voor de medewerkers heeft vastgelegd. De opzet van
de interne controle voldeed aan de eisen.Om een beeld te krijgen van de werking van de interne controle, controleerde
de Rekenkamer dertien contractadministraties. In totaal was met deze dertien
contracten in 1995 f 42,4 miljoen gemoeid. Dit was circa 20 procent van
de totale contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw van de directie
Noord-Brabant in 1995.De Rekenkamer signaleerde de volgende tekortkomingen:– Bij vijf contracten zijn de door de aannemer verrichte prestaties
niet onafhankelijk door de toezichthouders van de Rijkswaterstaat vastgesteld.– Bij drie contracten werden de oorspronkelijke primaire gegevens
weggegooid, waardoor de juistheid van de gegevens in de administratie niet
was vast te stellen.– Bij drie contracten waren van een deel van de kleine besteksposten
de prestaties niet vastgesteld. Dit vond zijn oorzaak in een onjuiste interpretatie
van de regelgeving door de directie Noord-Brabant. Deze omissie is inmiddels
(in december 1995) door de directie Noord-Brabant rechtgezet.– Bij een contract schoot de controle van de bestanden die werden
gebruikt om de prestaties van de aannemers vast te stellen tekort.– Bij een contract waren de vastleggingen onvoldoende om de geleverde
prestaties vast te stellen.Ook de Controller Contracten (die er namens de opdrachtgever op toeziet
dat de contractenadministratie volgens de regels gevoerd wordt) meldde in
zijn controlerapporten dat niet altijd sprake was van een onafhankelijke totstandkoming
van gegevens. De Controller Contracten stelde dat de tekortkomingen geen of
nauwelijks gevolg hebben voor de rechtmatigheid. Deze opvatting achtte de
Rekenkamer onjuist. Indien de totstandkoming van de primaire gegevens onjuist
is, bijvoorbeeld door samen meten, is de rechtmatigheid van
de desbetreffende uitgaven altijd in het geding.De Controller Contracten gaf aan dat zijn aanbevelingen vaak niet voldoende
werden opgevolgd. Dit zou naar de mening van de Rekenkamer het gevolg kunnen
zijn van diens onjuiste conclusie ten aanzien van de rechtmatigheid, waardoor
het belang van zijn opmerkingen onvoldoende wordt onderkend.De Rekenkamer concludeerde dat het contractbeheer bij de regionale directie
Noord-Brabant de nodige aandacht kreeg. Het systeem van interne controle voldeed
in opzet aan de daaraan te stellen eisen, de werking echter nog niet.Bij vijf van de dertien door de Rekenkamer gecontroleerde contracten was
het contractbeheer goed, bij de overige acht waren er tekortkomingen. Deze
hadden deels betrekking op essentiële aspecten van de regelgeving (ten
onrechte samen meten, weggooien van primaire gegevens). Zowel het toezicht
op de uitvoering als de vastlegging van de door de aannemer geleverde prestaties
was volgens de Rekenkamer nog onvoldoende. Voor de onderzochte periode concludeerde
de Rekenkamer dan ook dat de rechtmatigheid van de desbetreffende contractuitgaven
onvoldoende gewaarborgd was.De minister van Verkeer en Waterstaat schreef in haar reactie dat het
niet onafhankelijk vaststellen van door de aannemer geleverde prestaties binnen
de directie Noord-Brabant geen gangbare praktijk was. Door middel van voorlichting
en instructie aan het personeel was nogmaals benadrukt dat deze handelwijze
niet is toegestaan. Ook waren maatregelen genomen om te voorkomen dat oorspronkelijke
primaire gegevens worden weggegooid.Enkele van de door de Rekenkamer gesignaleerde tekortkomingen hadden volgens
de minister betrekking op de toepassing van andere, nieuwe contractvormen.
Ten tijde van de uitvoering van deze contracten waren nog geen richtlijnen
aanwezig hoe terzake diende te worden gehandeld. Met ingang van het dienstjaar
1996 is in het ontbreken van regelgeving voorzien.Afsluitend merkte de minister op dat in het kader van het contractbeheer
bij de directie Noord-Brabant goede vorderingen zijn gemaakt. Verdere verbeteringen
zijn echter mogelijk en noodzakelijk, aldus de minister. Volgens haar was,
mede gezien de bevindingen van de AD over het dienstjaar 1995, de rechtmatigheid
van de uitgaven in voldoende mate gewaarborgd.De Rekenkamer merkt bij dit laatste op dat zij op dat punt tot een ander
oordeel komt. Overigens stemt het haar tevreden dat de minister het belang
van verbetering inziet. 2.3 OntvangstenBij de per 1 april 1995 gewijzigde Wet op de Motorrijtuigenbelasting zijn
als gevolg van aanloopproblemen aanslagen over 1995 tot een bedrag van rond
f 95 miljoen pas in 1996 opgelegd en ontvangen. Derhalve is de verantwoorde
ontvangst voor dat bedrag onvolledig. Het aandeel van het Infrastructuurfonds
daarin bedraagt circa f 37 miljoen (artikel 06.01 Infrastructuurtoeslag
op motorrijtuigenbelasting).Daarnaast was een bedrag van f 1,5 miljoen niet ontvangen op artikel
03.01 Ontvangsten ten behoeve van investeringsbijdragen spoorwegen. Het ministerie
had dit bedrag bij de gemeente Rijswijk in rekening moeten brengen
als bijdrage in de kosten van de spoorwegverdubbeling Den Haag Hollands Spoor –
Rijswijk. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1995 van het
Infrastructuurfonds is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat dit geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1995, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangsten Totaal8 792,45 950,36 650,0Geen belangrijke    fouten/onzekerheden8 792,45 646,96 650,0Fouten en onzekerheden 0303,40 Onvolledigheid  38,51 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 2258,8 miljoen respectievelijk f 0,5 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.De fouten en onzekerheden betroffen vier uitgavenartikelen, die alle betrekking
hebben op contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw. Bij deze artikelen
heeft de Rekenkamer vanwege tekortkomingen in de administratieve organisatie
en interne controle geen zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven
voor een bedrag van f 294,4 miljoen. Verder waren de uitgaven voor een
bedrag van f 9 miljoen onrechtmatig vanwege onder meer te vroeg betalen,
ongeautoriseerd betalen en betalen bij nog niet geleverde prestaties.Het betreft de artikelen 01.01 (Investeringen rijkswegen), 01.02 (Onderhoud
rijkswegen), 02.01 (Investeringen rijksvaarwegen) en 02.02 (Onderhoud rijksvaarwegen).Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening 1995 niet
geheel toereikend is. De verklaringen van de verschillen tussen begroting
en realisatie zijn nog niet op het vereiste niveau. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 26 823,1
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 26 002,9 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 7 554,6 miljoen niet (zie
punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
en onzekerheden aangetroffen. De toelichting op de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van de verklaringen van de verschillen tussen begroting en realisatie in de
toelichting bij de rekening.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 294,4 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid had;– een bedrag van f 9 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven;– een bedrag van f 38,5 miljoen aan ontvangsten waarvan de
Rekenkamer vaststelde dat het ten onrechte niet ontvangen was. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1995
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenpara
graaf 01.01Investeringen rijkswegen1 060,53,0Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald3.1    137,0Onzeker,
tekortkomingen AO 01.02Onderhoud rijkswegen746,32,0Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald3.1    92,9Onzeker,
tekortkomingen AO 02.01Investeringen rijksvaarwegen194,82,0Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald3.1    26,0Onzeker,
tekortkomingen AO 02.02Onderhoud rijksvaarwegen346,62,0Onrechtmatig,
onverschuldigd betaald3.1    38,5Onzeker,
tekortkomingen AO totaal fouten en onzekerheden303,4  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1995
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf06.01Infrastructuur-toeslag op motorrijtuigenbelasting1 824,137,0Onrechtmatig,
onvolledig, tekortkomingen AO2.3 03.01Ontvangsten
t.b.v. investeringsbijdragen spoorwegen14,51,5Onrechtmatig,
onvolledig2.3 Onvolledig 38,5   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING Inhoud  Samenvatting238   1Inleiding238   2Financieel beheer238   3Financiële verantwoording 19952383.1Rekening2383.2Toelichting bij de rekening239 3.3Saldibalans
met toelichting239 3.4Oordeel over de financiële verantwoording239SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1995 van het Fonds economische structuurversterking. In de
uitgaven en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1995 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Fonds economische structuurversterking.De Wet Fonds economische structuurversterking (FES) werd op 21 december
1995 ingesteld met terugwerkende kracht tot 1 januari 1993 (Stb. 1996, 51).
Het fonds wordt beheerd door de ministers van Financiën en van Economische
Zaken. Het wordt gevoed door een deel van de aardgasbaten en door de opbrengsten
uit het vervreemden van vermogens-bestanddelen van het rijk. Uit het fonds
kunnen bijdragen worden toegekend aan andere begrotingen van het rijk voor
financiering van investeringsprojecten van nationaal belang op het gebied
van onder andere verkeers- en vervoersinfrastructuur, technologie- telecommunicatie-
en kennisinfrastructuur en de stedelijke hoofdstructuur.Dit rapport betreft de ontvangsten van het fonds en de verdeling van de
uitgaven over de uitvoerende departementen. De ontvangende departementen zijn
verantwoordelijk voor de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de besteding
van de bijdragen. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantscontrole op het FES wordt verricht door de accountantsdienst
van het Ministerie van Economische Zaken (AD). De AD gaf een goedkeurende
verklaring af bij de financiële verantwoording van het FES over 1995.
De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis bood voor haar
oordeelsvorming over de financiële verantwoording van het FES over 1995.
Haar oordeel is dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 3.1 RekeningDe rekening 1995 van het Fonds economische structuurversterking bevat
een bedrag van f 1 459,9 miljoen aan uitgaven en f 4 009,8
miljoen aan ontvangsten.De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat de
rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Het bedrag aan uitgaven omvat een bedrag van in totaal f 0,9 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.De bedragen in de rekening bevatten tevens de voor- of nadelige begin-
en eindsaldi. Dit maakt de opgenomen bedragen weinig inzichtelijk. De Rekenkamer
adviseert de mogelijkheden voor verbetering van de inzichtelijkheid te onderzoeken. 3.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Zij adviseert echter de informatieve waarde van de toelichting
te vergroten door daarin inzicht te verschaffen in de ten laste van het FES
gedane toezeggingen. 3.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 6 248,7
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 1 459,9 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag heeft zij f 4 009,8 miljoen
niet beoordeeld (zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).
De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten of
onzekerheden aangetroffen.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek tot het oordeel dat de
financiële verantwoording 1995 van het FES voldoet aan de twee door haar
gestelde eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1995 VAN
HET RIJK Inhoud 1Inleiding241   2Begrotingsjaar 19952412.1Nieuwe
procedure241 2.2Accountantscontrole241 2.3Oordeel
Rekenkamer241    3Begrotingsjaren 1992, 1993 en
19942423.1Oude procedure242 3.2Stand
van de afhandeling242    4Verklaring van goedkeuring243   5Overzicht van afwikkeling bezwaren2431 INLEIDINGDit rapport behandelt de goedkeuring van de financiële verantwoording
1995 van het Rijk. Met ingang van dit begrotingsjaar brengt de Algemene Rekenkamer
over de financiële verantwoording van het Rijk een afzonderlijk rapport
uit. De aanleiding hiervoor is de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet,
waardoor de procedure voor de goedkeuring van de financiële verantwoording
van het Rijk is versneld.Behalve deze verklaring bevat dit rapport de stand van de goedkeuring
van de financiële verantwoordingen 1992, 1993 en 1994 van het Rijk, die
nog volgens de oude procedure verloopt.Aan het slot van dit rapport is een overzicht opgenomen van bezwaren die
de Rekenkamer gemaakt en gehandhaafd heeft en de reactie van de minister daarop. 2 BEGROTINGSJAAR 1995 2.1 Nieuwe procedureDe versnelling van de verantwoordingsprocedure heeft betrekking op het
opstellen en goedkeuren van de financiële verantwoording van het Rijk.De minister van Financiën stelt de financiële verantwoording
van het Rijk samen. Deze bevat de rekening van uitgaven en ontvangsten van
het Rijk en de op deze rekening aansluitende saldibalans per 31 december.
De minister zendt deze verantwoording uiterlijk op 15 mei van het jaar volgend
op het begrotingsjaar naar de Rekenkamer ter goedkeuring.De Rekenkamer stelt een verklaring van goedkeuring op bij de financiële
verantwoording van het Rijk en zendt deze verklaring uiterlijk op 1 september
van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Staten-Generaal en aan de
betrokken ministers. 2.2 AccountantscontroleDe accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (AD) heeft
de financiële verantwoording 1995 van het Rijk onderzocht en daarover
een rapport uitgebracht. De AD is van oordeel dat deze financiële verantwoording
aansluit op de financiële verantwoordingen van de departementen en de
begrotingsfondsen en dat deze verantwoording volgens de daarvoor gegeven voorschriften
is opgesteld. 2.3 Oordeel RekenkamerDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat de AD de noodzakelijke werkzaamheden
goed heeft uitgevoerd. De totalen van de uitgaven en ontvangsten van de financiële
verantwoordingen van de departementen en de begrotingsfondsen sluiten aan
op de totalen van uitgaven en ontvangsten die opgenomen zijn in de financiële
verantwoording van het Rijk.De Rekenkamer voert geen verdere werkzaamheden uit voor de goedkeuring
van de financiële verantwoording. Zij gaat ervan uit dat haar onderzoek
naar het financieel beheer van de ministers en de financiële verantwoordingen
van de departementen en begrotingsfondsen voldoende basis biedt om tot goedkeuring
te besluiten. Over alle financiële verantwoordingen 1995 heeft zij een
rapport uitgebracht. Omdat haar onderzoek niet heeft geleid tot bezwaren die
nog afgewikkeld moeten worden, zijn er geen beletselen voor de goedkeuring. De verklaring van goedkeuring van de financiële verantwoording 1995
van het Rijk heeft betrekking op het totaal van de rijksuitgaven ten bedrage
van f 257 954,8 miljoen en het totaal van de rijksontvangsten ten
bedrage van f 258 315,4 miljoen. Op de saldibalans per 31 december
1995 staat een debet- en creditbedrag van f 1 646 439,9 miljoen. 3 BEGROTINGSJAREN 1992, 1993 EN 1994 3.1 Oude procedureDe opstelling en goedkeuring van de rekeningen en saldibalansen van het
Rijk voor de jaren 1992, 1993 en 1994 verlopen nog volgens de oude procedure.
Dat betekent dat de Rekenkamer alle financiële verantwoordingen van de
departementen en de begrotingsfondsen van een begrotingsjaar moet onderzoeken.
Als vervolgens alle voorstellen van wet tot wijziging van de begrotingen (slotwetvoorstellen)
wet zijn geworden, stelt de minister van Financiën de rekening en de
saldibalans van het Rijk samen. Nadat de Rekenkamer deze heeft goedgekeurd,
biedt zij deze, eventueel voorzien van een aantekening, aan de minister van
Financiën aan. Vervolgens biedt deze ze aan de Staten-Generaal aan, opdat
deze hem decharge kunnen verlenen. De dechargeverlening is het sluitstuk van
de verantwoordingsprocedure. 3.2 Stand van de afhandelingDe Tweede Kamer stelde de rekening 1992 van het Rijk op 12 september 1995
vast en daarmee was de minister van Financiën gedechargeerd; de Eerste
Kamer volgde op 3 oktober 1995. De financiële verantwoording 1992 van
het Rijk is daarmee voltooid.In juli 1996 heeft de Rekenkamer de rekening en saldibalans 1993 van het
Rijk goedgekeurd. In het rechtmatigheidsonderzoek 1993 handhaafde de Rekenkamer
haar bezwaar tegen tekortkomingen in het financieel beheer van de Dienst Uitvoering
Ontslaguitkeringsregelingen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Op
grond van de Comptabiliteitswet kan de Rekenkamer in zo'n geval een aantekening
plaatsen bij de rekening van het Rijk. Zij heeft echter besloten dit bij de
goedkeuring 1993 niet te doen omdat de tekortkoming niet had geleid tot een
belangrijke onzekerheid over de rechtmatigheid van de in de rekening opgenomen
bedragen.In juli 1996 ontving de Rekenkamer de rekening van het Rijk 1994 en de
saldibalans per 31 december 1994. Zij heeft echter voorrang gegeven aan de
werkzaamheden voor de goedkeuring van de financiële verantwoording 1995,
omdat zij volgens de nieuwe procedure wettelijk verplicht is deze uiterlijk
1 september 1996 aan de Staten-Generaal te zenden. De Rekenkamer acht niet
onoverkomelijk dat zij de werkzaamheden voor de goedkeuring van de financiële
verantwoording 1994 daardoor nog niet af heeft kunnen ronden. Zij heeft over
alle financiële verantwoordingen 1994 van de departementen en de begrotingsfondsen
een rapport uitgebracht. Haar bezwaar tegen een onderdeel van de financiële
verantwoording van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft geleid tot een
indemniteitswet. Er hoeft alleen vastgesteld te worden of de afzonderlijke
rekeningen 1994 aansluiten op de rekening 1994 van het Rijk. De saldibalans
per 31 december 1994 van het Rijk kan invloed hebben op die per 31 december
1995. De overlopende posten van 1994 zijn opgenomen in de saldibalans 1995.
Daarom heeft de Rekenkamer besloten voorbehoud te maken in de verklaring van
goedkeuring 1995 voor de posten in de saldibalans 1994. In het rapport bij de financiële verantwoording 1996 van het Rijk
zal de Rekenkamer over de afhandeling hiervan berichten. 4 VERKLARING VAN GOEDKEURINGDe minister van Financiën heeft de financiële verantwoording
1995 van het Rijk op 15 mei 1996 aan de Algemene Rekenkamer aangeboden. Wijzigingen
ontving de Rekenkamer op 17 juli en 8 augustus 1996. De financiële verantwoording
1995 bestaat uit de rekening 1995 van het Rijk en de saldibalans per 31 december
1995 van het Rijk.Artikel 52 van de Comptabiliteitswet geeft de Rekenkamer tot taak van
deze financiële verantwoording uitsluitend te onderzoeken of zij aansluit
op de financiële verantwoordingen 1995 van de ministeries en de begrotingsfondsen
en volgens de daarvoor gegeven voorschriften is opgesteld.Bij dit onderzoek heeft de Rekenkamer geen belangrijke tekortkomingen
geconstateerd. Ingevolge artikel 105 van de Grondwet keurt de Rekenkamer de
financiële verantwoording van het Rijk, zoals deze op 8 augustus 1996
samengesteld was, goed onder het voorbehoud dat:– de bij deze financiële verantwoording horende slotwetten
worden vastgesteld door de Staten-Generaal;– zij de financiële verantwoording 1994 van het Rijk goed zal
keuren. 5 OVERZICHT VAN AFWIKKELING BEZWAREN jaarbezwaarministerie
of fondssoort bezwaarplan van aanpakrealisatie jaar t+1realisatie
jaar t+2vooruitzicht 1993DUOBiZafinancieel beheerjavertragingvertragingUSZO1994UOOCWrechtmatigheidjaindemniteitswet USZO1995géén––––––Bijlage 1 Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek Inhoud 1Onderwerpen2451.1Financiële verantwoording245 1.2Financieel
beheer245 1.3 Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoording246    2Ordelijk en controleerbaar246   3Tolerantiegrenzen247   4Bezwaren248   5Oordeelsvorming over voorschotten2491 ONDERWERPEN 1.1 Financiële verantwoordingJaarlijks legt de regering na afloop van het begrotingsjaar schriftelijk
verantwoording af over de besteding van de begrotingsgelden. Die verantwoordingen
worden gecontroleerd door de departementale accountantsdiensten en door de
Rekenkamer.De financiële verantwoording van een departement moet inzicht verschaffen
in de uitvoering van de begroting van het achterliggende jaar. Ze bestaat
uit vier delen:– de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten;– de toelichting bij deze rekening;– de saldibalans per 31 december die aansluit op de rekening;– de toelichting bij de saldibalans.De rekening bevat informatie over het desbetreffende begrotingsjaar. Hieruit
is af te lezen wat de – door de wetgever vastgestelde – ramingen
waren voordat het begrotingsjaar begon, of er in de loop van het jaar veranderingen
in de begroting zijn aangebracht en wat uiteindelijk het gerealiseerde bedrag
is. De rekening is onderverdeeld in artikelen. De saldibalans is onderverdeeld
in posten en geeft per post de stand aan die aan het einde van het jaar is
bereikt. Uit de saldibalans is op te maken welke posten naar een volgend jaar
moeten worden overgebracht. De toelichting bij de saldibalans bevat ook informatie
over voorgaande jaren. Zo bevat de saldibalans een post Voorschotten en een
post Vorderingen. In de toelichting bij de saldibalans worden die posten gesplitst
naar het jaar van het ontstaan. De toelichting verschaft daardoor inzicht
in de tijdigheid van het afrekenen van voorschotten en het innen van vorderingen.Van de financiële verantwoordingen beoordeelt de Rekenkamer ook of
deze volgens de voorschriften zijn opgesteld en of ze het gevoerde financiële
beheer goed weergeven. De voorschriften waaraan de financiële verantwoording
moet voldoen zijn gegeven door de minister van Financiën en opgenomen
in het Handboek financiële informatie en administratie Rijksoverheid.
Van een deugdelijke weergave is sprake als de verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten juist en volledig (dus tijdig) in de rekening en de saldibalans
zijn opgenomen. Wanneer bijvoorbeeld bedragen verkeerd geboekt zijn, is de
weergave niet deugdelijk.De Rekenkamer geeft jaarlijks een totaaloordeel over de financiële
verantwoording. 1.2 Financieel beheerDe ministers moeten er zorg voor dragen dat gedurende het jaar de besteding
en de inning van het geld ordelijk en controleerbaar verloopt. De regels,
processen en systemen waarmee ze dat realiseren vormen samen het financiële
beheer.De Comptabiliteitswet geeft basisvoorschriften voor de inrichting van
het financiële beheer; aanvullend heeft de minister van Financiën
regelingen vastgesteld en aanwijzingen uitgevaardigd die eisen stellen waaraan
de inrichting van de financiële administratie en de organisatie daaromheen
moeten voldoen.De ministers hebben voor het financiële beheer de beschikking over
geautomatiseerde financiële systemen en over organisatie-onderdelen die
speciaal belast zijn met het beheer en de controle, zoals de centrale afdelingen
Financieel-Economische Zaken en de departementale accountantsdiensten.Het financiële beheer omvat zo'n groot aantal processen en systemen
dat het niet mogelijk is het in één jaar in zijn totaliteit
te beoordelen. De Rekenkamer kiest elk jaar enkele onderwerpen
uit die zij onderzoekt. Alleen over die onderdelen van het financiële
beheer geeft zij een oordeel.Elk jaar wordt een oordeel gegeven over de werkzaamheden van de departementale
accountantsdiensten omdat de Rekenkamer voor zover mogelijk gebruik wil maken
van de resultaten van hun onderzoek. Het zou namelijk niet doelmatig zijn
als zij het werk van de accountantsdiensten over ging doen. 1.3 Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoordingHet oordeel over de financiële verantwoording wordt gegeven met «redelijke
zekerheid»; de Rekenkamer onderzoekt namelijk niet alle uitgaven en
ontvangsten. Dit is niet alleen onmogelijk (want het zou een veelvoud vergen
van de menskracht waarover zij beschikt), maar ook onwenselijk. De administratieve
organisatie en de maatregelen van interne controle moeten voldoende waarborgen
bevatten voor een rechtmatige inning en besteding, die ordelijk en controleerbaar
zijn. Dat is ook de reden waarom de Rekenkamer zoveel aandacht besteedt aan
het financiële beheer in haar rechtmatigheidsonderzoek. Als de processen
en systemen niet goed werken, is het bijna niet mogelijk dat de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten met zekerheid kan worden vastgesteld.Ook de departementale accountantsdiensten controleren niet alle uitgaven
en ontvangsten: door de beoordeling van systemen en procedures en door gerichte
waarnemingen wordt getracht de onzekerheid zoveel mogelijk te beperken.Als de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van bepaalde uitgaven
of ontvangsten heeft, geeft dat aan dat het financiële beheer tekortkomingen
heeft vertoond. 2 ORDELIJK EN CONTROLEERBAARIn de Comptabiliteitswet zijn «ordelijkheid» en «controleerbaarheid»
genoemd als de normen voor het financieel beheer. De Rekenkamer vindt dat
financieel beheer ordelijk is als het voldoet aan de volgende voorwaarden:– de bevoegdheden tot het verrichten van financiële handelingen
zijn vastgelegd in duidelijke regels; er wordt ook volgens deze regels gehandeld;– de verantwoordelijkheden voor de bewaring van financiële
middelen zijn duidelijk vastgelegd;– er is gewaarborgd dat het geld uitsluitend besteed wordt aan het
doel waarvoor het beschikbaar is gesteld;– de informatie ten behoeve van besluitvorming en controle is volledig,
juist en tijdig. Ze omvat informatie over het gevoerde beleid en beheer in
de vorm van volume- en prestatiegegevens;– het financiële beheer dient te voldoen aan de regels die
gesteld zijn in de Comptabiliteitswet, de basiswet voor dat financiële
beheer, en andere wettelijke regelingen.Financieel beheer is controleerbaar wanneer de beschikbare informatie
de departementale accountantsdienst en de Rekenkamer in staat stelt de besluitvorming
te reconstrueren en te beoordelen.Het onderzoek van de financiële verantwoording dient gedeeltelijk
ter completering van het onderzoek van het financiële beheer. De financiële
verantwoording bevat namelijk de uitkomsten daarvan. Van de bedragen die in
de financiële verantwoording zijn opgenomen wordt vastgesteld of ze tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswet
en andere wettelijke regelingen, met andere woorden of ze rechtmatig zijn
in de zin van de Comptabiliteitswet. In het oordeel over de departementale
financiële verantwoordingen zijn de bedragen opgenomen die onrechtmatig
waren of waarvan de rechtmatigheid niet met redelijke zekerheid kon worden
vastgesteld. Bij deze bedragen voldeed het financiële beheer niet aan
de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid of bestond daar twijfel over.Overigens hoeven gebreken in het financiële beheer niet altijd gevolgen
voor de financiële verantwoording te hebben. Het komt bijvoorbeeld wel
eens voor dat de rechtmatigheid van uitgaven alleen vastgesteld kan worden
doordat een minister op het eind van het jaar zeer veel extra controlewerkzaamheden
heeft laten uitvoeren. Het financiële beheer is dan onordelijk geweest,
maar als de rechtmatigheid toch nog vastgesteld wordt, heeft dit geen gevolgen
voor het oordeel over de financiële verantwoording; deze was uiteindelijk
wel controleerbaar. 3 TOLERANTIEGRENZENDe Rekenkamer betrekt niet elke fout die zij tijdens haar onderzoek tegenkomt
in haar oordeel over de financiële verantwoording. Zij hanteert kwalitatieve
en kwantitatieve tolerantiegrenzen om te bepalen welke fouten en onzekerheden
belangrijk zijn. Kwalitatieve grenzen zijn niet gebonden aan een bepaald bedrag:
een kwalitatieve grens wordt bijvoorbeeld overschreden als een minister een
toezegging aan de Rekenkamer of aan de Staten-Generaal niet is nagekomen.
Andere voorbeelden zijn: opzettelijke fouten (bijvoorbeeld het zogenaamde
parkeren van begrotingsgelden) en niet volgens de voorschriften opgestelde
delen van de financiële verantwoording.Kwantitatieve tolerantiegrenzen geven een financiële grens aan. De
Rekenkamer hanteert evenals de departementale accountantsdiensten kwantitatieve
grenzen voor de totalen van de rekening en de saldibalans. De accountantsverklaring
is gericht op het totaal van de rekening en van de saldibalans.De Rekenkamer hanteert ook tolerantiegrenzen op het niveau van artikelen
van de begroting. Zij doet dit omdat een van de belangrijke vragen van het
rechtmatigheidsonderzoek is of het budgetrecht van de Staten-Generaal wordt
gerespecteerd. De Staten-Generaal machtigen de ministers om uitgaven te doen
tot een bepaald maximum. Het bedrag dat op een bepaald uitgavenartikel is
opgenomen geeft dat maximum aan. De Rekenkamer wil de Staten-Generaal inzicht
geven in de mate waarin het budgetrecht is gerespecteerd. Beide Kamers bepalen
zelf of zij nog aanvullende vragen willen stellen aan de minister of enige
actie willen ondernemen, ook als de Rekenkamer volstaat met de melding van
de overschrijdingen zonder bezwaar te maken.Met de departementale accountantsdiensten is afgesproken dat deze hun
controles zo in zullen richten dat de Rekenkamer de volgende kwantitatieve
grenzen per artikel kan hanteren:– bij artikelen met een realisatiebedrag dat kleiner is dan f 100
miljoen wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten en onzekerheden
10 % van het realisatiebedrag bedraagt, of daar bovenuit komt;– bij artikelen met een realisatiebedrag van f 100 miljoen
tot f 1 miljard wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten
en onzekerheden f 10 miljoen of meer bedraagt;– bij artikelen met een realisatiebedrag van f 1 miljard of
meer wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten en onzekerheden
1 % van het realisatiebedrag bedraagt of daar bovenuit komt. Alle overschrijdingen van deze grenzen zijn opgenomen in de overzichten
die als bijlagen bij de departementale rapporten zijn gevoegd. Per artikel
is ook de totale financiële omvang vermeld. 4 BEZWARENWanneer de Rekenkamer fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording
of tekortkomingen in het financiële beheer niet aanvaardbaar vindt, kan
zij daar bezwaar tegen maken. Deze mogelijkheid wordt haar geboden door de
Comptabiliteitswet. Zolang de minister geen maatregelen neemt of toezegt die
de Rekenkamer afdoende lijken, zal zij het bezwaar handhaven. Het vervolg
van de procedure is afhankelijk van de aard van het bezwaar.Wanneer het bezwaar inhoudt dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
niet in overeenstemming met de begrotingswet of andere wettelijke regels tot
stand zijn gekomen, dan is de minister verplicht binnen twee maanden een voorstel
van wet tot opheffing van het bezwaar aan de Tweede Kamer te zenden. Dit voorstel
wordt openbaar behandeld. Als het voorstel wordt aanvaard zijn de onrechtmatigheden
achteraf gesanctioneerd. Via deze procedure kan een formeel beletsel om later
de rekening van het Rijk over dat jaar goed te keuren weggenomen worden. Wanneer
het bezwaar tekortkomingen in het financieel beheer betreft die niet tot onrechtmatigheden
hebben geleid, moet de minister zijn/haar standpunt over dit bezwaar aan de
Staten-Generaal meedelen. In de Comptabiliteitswet is gesteld dat dit zo mogelijk
moet gebeuren bij het voorstel voor de Slotwet, dat voor de derde dinsdag
in september aan de Tweede Kamer moet worden toegestuurd. De Staten-Generaal
beschikken dan over de informatie om een standpunt te bepalen.Bij de afhandeling van bezwaren spelen de Staten-Generaal dus een belangrijke
rol, ongeacht de aard van het bezwaar.Alle fouten en onzekerheden die de Rekenkamer in haar rapporten bij de
financiële verantwoordingen opneemt acht zij ernstig, maar zij vindt
het niet opportuun om ook in al deze gevallen bezwaar te maken. Bij de beslissing
om bezwaar te maken speelt de mate waarin het een minister kan worden verweten
niet tijdig of geen maatregelen te hebben genomen om de oorzaken van het bezwaar
op te heffen, een belangrijke rol.In grote lijnen wordt het bezwaarbeleid van de Rekenkamer gekarakteriseerd
door de volgende regels:– alle tekortkomingen die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden worden beschouwd als potentiële bezwaargevallen;– de eerste en tweede maal dat een tekortkoming wordt gesignaleerd,
beperkt de Rekenkamer zich tot rapportage aan de Staten-Generaal in de rapporten
bij de financiële verantwoordingen. Alleen als er sprake is van zeer
ernstige overschrijding van een kwalitatieve norm zal zij overwegen in het
eerste jaar van constatering bezwaar te maken; – tekortkomingen die al twee opeenvolgende jaren gesignaleerd zijn,
zullen leiden tot een onderzoek aan de hand waarvan de Rekenkamer besluit
of zij bezwaar zal maken. De Rekenkamer beoordeelt dan of er sprake is van
bijzondere omstandigheden die opheffing van de tekortkomingen op korte termijn
verhinderen. Deze doen zich bijvoorbeeld voor wanneer de minister en de Rekenkamer
het eens zijn over het probleem, de oorzaken daarvan en de oplossing daarvoor,
maar de opheffing van de tekortkomingen meer tijd kost. De Rekenkamer verwacht
dan wel dat er een verbeteringsplan is dat voorzien is van een tijdpad en
dat de maatregelen concreet en controleerbaar zijn. Wanneer deze bijzondere
omstandigheden zich naar het oordeel van de Rekenkamer niet voordoen, zal
dit ertoe leiden dat zij de bezwaarprocedure start. Dat de Rekenkamer in het algemeen niet bij eerste constatering van tekortkomingen
bezwaar maakt komt doordat het vaak gaat om ingewikkelde processen en systemen
die niet op korte termijn te veranderen zijn. Omdat het financieel beheer
een stelsel is van processen en systemen, moet ook duidelijk worden waar de
oorzaken van de tekortkomingen liggen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat binnen
een ministerie sluitende procedures zijn vastgesteld voor de tijdige afhandeling
van subsidies, maar dat er toch achterstanden ontstaan door gebrek aan menskracht
bij een departementaal dienstonderdeel.Een factor die ook een rol speelt is dat duidelijk moet zijn dat tekortkomingen
van structurele aard zijn. Om het voorbeeld van de subsidies weer te nemen:
gebrek aan menskracht kan een incident zijn (bijvoorbeeld doordat in een jaar
iemand plotseling voor lange tijd uitgeschakeld wordt door ziekte of doordat
onvoorzien enkele medewerkers de dienst verlaten) maar kan ook al jaren spelen.
In het laatste geval valt de minister waarschijnlijk iets te verwijten, in
het eerste geval meestal niet.Een van de uitgangspunten van het bezwaarbeleid van de Rekenkamer was
dat zij slechts in uitzonderlijke gevallen zou overwegen bezwaar te maken
tegen tekortkomingen in het financieel beheer die niet leiden tot onrechtmatigheden
of onzekerheden in de financiële verantwoording. Dit uitgangspunt heeft
de Rekenkamer in het afgelopen jaar verlaten. De volgende voorbeelden laten
de reden hiervoor zien.Bepalingen in de Algemene Bijstandswet maken het mogelijk dat onrechtmatige
uitgaven van gemeenten niet altijd zichtbaar zijn in het oordeel over de financiële
verantwoording. Ook bij andere specifieke uitgaven kan dit voorkomen. De Rekenkamer
vindt dat als fouten bij de gemeenten het gevolg zijn van ontoereikend financieel
beheer van de minister, dit in het rapport bij de financiële verantwoording
van dit ministerie gesignaleerd moet worden en kan leiden tot een bezwaar
tegen tekortkomingen in het financieel beheer.Een ander voorbeeld zijn bijdragen die de Europese Unie rechtstreeks toekent
aan provincie of gemeente. Bij misbruik hiervan kan een minister verantwoordelijk
worden gesteld, bijvoorbeeld doordat een claim ten laste van zijn begroting
komt. De ministers moeten dus maatregelen nemen om te waarborgen dat ze inzicht
hebben in en invloed kunnen uitoefenen op de rechtmatige besteding van deze
gelden. 5 OORDEELSVORMING OVER VOORSCHOTTENEen voorschot is een vooruitbetaling op een aangegane verplichting op
een moment waarop de andere partij de afgesproken prestatie nog moet leveren.
Pas achteraf kan dus worden vastgesteld of de prestatie volgens afspraak geleverd
is, dan wel of het voorschot conform de voorwaarden is besteed. Bij het afrekenen
moet dit blijken uit bewijsmateriaal (een financiële verantwoording en
een accountantsverklaring). Gebreken in de afrekening van voorschotten leiden
tot onrechtmatigheid of tot onzekerheid over de rechtmatigheid. Bij afrekening
in het jaar van de voorschotverstrekking heeft elke onrechtmatigheid of onzekerheid
gevolgen voor de rekening van dat jaar. Meestal vindt de afrekening van voorschotten
echter in een later jaar plaats. Als dan een onrechtmatigheid of onzekerheid
aan het licht komt, kan die niet meer tot uitdrukking worden gebracht in het
oordeel over de financiële verantwoording van het jaar waarin de voorschotten
zijn verleend, maar ook vrijwel nooit in het oordeel over het jaar van afrekening.
De afrekening laat namelijk in de rekening alleen sporen na als er extra geld
is uitbetaald of als (een deel van) het voorschot wordt teruggevorderd. Voorschotten vormen ook een post in de saldibalans. Alleen voorschotten
die nog afgerekend moeten worden, staan in de saldibalans. Aangezien jaarlijks
voor vele miljoenen aan voorschotten afgerekend wordt, had de Rekenkamer er
behoefte aan gebreken in de afrekeningen op te nemen in haar oordeel over
de financiële verantwoording van het Rijk. Zij heeft daarvoor de volgende
oplossing gevonden. In het jaar van afrekening stelt zij vast of voldaan is
aan de voorwaarden waaronder het voorschot is verstrekt en of de overeengekomen
prestatie is geleverd. Onrechtmatigheden betekenen dat het voorschot ten onrechte
is afgerekend. Om te bepalen of haar tolerantiegrenzen overschreden worden,
zet zij de som van de tekortkomingen in de afrekening af tegen het totaal
van de afgerekende voorschotten. Als de tolerantiegrenzen overschreden worden,
is de tekortkoming een belangrijke fout.Tot op heden is niet voorgeschreven dat in de financiële verantwoording
melding gemaakt moet worden van het totale bedrag aan afgerekende voorschotten.
De Rekenkamer heeft dit bedrag echter nodig om te bepalen of haar tolerantiegrenzen
overschreden zijn. Sommige departementale financiële verantwoordingen
leveren deze informatie al, waaronder die van Financiën. Deze minister
heeft al regelgeving in voorbereiding waarbij in de toelichting bij de saldibalans
meer informatie gevraagd wordt over de posten vorderingen en schulden. De
Rekenkamer heeft de minister geadviseerd om ook over de voorschotten meer
informatie te vragen.Voor dit jaar (1995) heeft de Rekenkamer deze methode van oordeelsvorming
toegepast wanneer zij over de noodzakelijke informatie kon beschikken. In
alle gevallen heeft zij het totale bedrag aan afgerekende voorschotten kunnen
achterhalen. XNoot1Zie bijlage 1, paragraaf 2 voor het begrip rechtmatigheid. Deze bijlage
bevat algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek en de daarin gehanteerde
begrippen. Aan het slot van de bijlage, die achterin deze bundel opgenomen
is, staan de overzichten van het onderzoek naar de financiële verantwoording.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal f 340 000
respectievelijk f 489 000 aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal
niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties zal de Reken- kamer
haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het bedrag van de verplichtingen en uit- gaven omvat een bedrag van in
totaal f 717 000 respectievelijk f 648 000 aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
f 21,3 miljoen respectievelijk f 0,7 miljoen aan overschrij- dingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
 f 207, 5 miljoen respectievelijk f 111,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten- Generaal niet akkoord gaan met de desbetref- fende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar oordeel op dit punt herzien.XNoot1In haar rapport Vergunningen van 29 maart 1996 (Tweede Kamer, vergaderjaar
1995–1996, 24 656, nrs. 1–2) ging de Rekenkamer onder meer
in op de handhaving van vergunningen door de rijksoverheid.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal f 50,1
miljoen respectievelijk f 23,1 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het verplichtingenbedrag omvat een totaal van f 12,6 miljoen aan
begrotings- overschrijdingen; bij de uitgaven bedragen de overschrijdingen
f 12,6 miljoen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de 
desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar oordeel op dit punt
moeten herzien. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24830-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl