Deelrapport Literatuurstudie Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2014-2015
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 606
 
 Parlementaire enquête Woningcorporaties
 
 
 Nr. 8
 LITERATUURSTUDIE
 
 
 
 Literatuurstudie ten behoeve van de
 parlementaire enquête Woningcorporaties
 In het onderzoek van de
 parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties staat het bestuderen en
 analyseren van het Nederlandse woningcorporatiestelsel en het doen van
 aanbevelingen voor het verbeteren daarvan centraal. Om de resultaten van haar
 eigen onderzoek nader te duiden en te onderbouwen heeft de enquêtecommissie een
 literatuurstudie laten uitvoeren door externe deskundigen. De opdracht aan deze
 externe deskundigen was om de commissie op een compacte en gestructureerde
 manier een overzicht te geven van de inhoud van de belangrijkste literatuur
 over woningcorporaties die in de afgelopen twintig jaar is verschenen.
 
 In dit deelrapport is deze literatuurstudie opgenomen.
 De studie is uitgevoerd door Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft en de
 Brink Groep. Deze studie kan worden beschouwd als één van de bouwstenen voor
 het hoofdrapport van de commissie.
 De inhoud van deze uitbestede
 literatuurstudie is voor rekening van de betreffende auteurs. De
 enquêtecommissie draagt geen verantwoordelijkheid voor de inhoud. De commissie
 heeft de literatuurstudie gebruikt voor nadere gedachtevorming over haar eigen
 onderzoeksbevindingen en haar conclusies en aanbevelingen. Voor zover van
 toepassing wordt er in het hoofdrapport van de commissie naar verwezen.
 
 
 
 
 
 Literatuurstudie parlementaire enquêtecommissie
 Woningcorporaties
 
 prof.dr.ir. M.G. (Marja)
 Elsinga
 
 
 dr. J.S.C.M. (Joris)
 Hoekstra
 
 
 ir. A.J.C. (Alfred) van ’t
 Hof
 
 
 ir. E.G. (Ernst) van der
 Leij
 
 
 ir. E. (Evi) van
 Rijn
 
 
 
 
 
 
 
 Inhoudsopgave
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 
 
 BESCHRIJVING VAN HET CORPORATIESTELSEL
 
 
 
 
 4
 
 
 
 
 
 1.1
 
 
 Achtergrond
 
 
 4
 
 
 
 
 1.2
 
 
 Historisch perspectief
 
 
 4
 
 
 
 
 1.3
 
 
 Theoretisch perspectief
 
 
 8
 
 
 
 
 1.4
 
 
 Internationaal vergelijkend perspectief
 
 
 12
 
 
 
 
 1.5
 
 
 De
 corporatiesector in cijfers
 
 
 16
 
 
 
 
 1.6
 
 
 Conclusies
 
 
 19
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 
 WERKVELD, TAKEN EN PRESTATIES
 
 
 
 
 21
 
 
 
 
 
 2.1
 
 
 Inleiding
 
 
 21
 
 
 
 
 2.2
 
 
 Huidige wettelijke kaders en regelgeving
 
 
 21
 
 
 
 
 2.3
 
 
 Ontwikkeling van de taakopvatting door de jaren heen
 
 
 23
 
 
 
 
 2.4
 
 
 Prestaties van woningcorporaties
 
 
 40
 
 
 
 
 2.5
 
 
 Conclusies
 
 
 47
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 
 
 GOVERNANCE VAN WONINGCORPORATIES
 
 
 
 
 49
 
 
 
 
 
 3.1
 
 
 Inleiding
 
 
 49
 
 
 
 
 3.2
 
 
 Governance: een theoretische beschouwing
 
 
 50
 
 
 
 
 3.3
 
 
 De
 governance van woningcorporaties op organisatieniveau
 
 
 52
 
 
 
 
 3.4
 
 
 De
 governance van woningcorporaties op lokaal niveau
 
 
 64
 
 
 
 
 3.5
 
 
 De
 governance van woningcorporaties op nationaal niveau
 
 
 69
 
 
 
 
 3.6
 
 
 Conclusies
 
 
 85
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 
 
 FINANCIËN EN RISICO’S
 
 
 
 
 91
 
 
 
 
 
 4.1
 
 
 Inleiding
 
 
 91
 
 
 
 
 4.2
 
 
 Financiering van woningcorporaties in historisch perspectief
 
 
 92
 
 
 
 
 4.3
 
 
 Huidige financiële situatie
 
 
 96
 
 
 
 
 4.4
 
 
 Rol
 CFV en WSW
 
 
 115
 
 
 
 
 4.5
 
 
 Risicoprofiel van de sector
 
 
 118
 
 
 
 
 4.6
 
 
 Conclusies
 
 
 120
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5.
 
 
 
 
 CORPORATIES, DE NEDERLANDSE OVERHEID EN DE EUROPESE
						COMMISSIE
 
 
 
 
 123
 
 
 
 
 
 5.1
 
 
 Inleiding
 
 
 123
 
 
 
 
 5.2
 
 
 Wonen
 als onderwerp van overheidszorg
 
 
 123
 
 
 
 
 5.3
 
 
 Staatssteun en level playing field
 
 
 124
 
 
 
 
 5.4
 
 
 Recente ontwikkelingen in Brussel
 
 
 130
 
 
 
 
 5.5
 
 
 Conclusies
 
 
 132
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6.
 
 
 
 
 LEGITIMITEIT, DOELTREFFENDHEID, DOELMATIGHEID EN
						CONTROLEERBAARHEID
 
 
 
 
 134
 
 
 
 
 
 6.1
 
 
 Inleiding
 
 
 134
 
 
 
 
 6.2
 
 
 Good
 governance en legitimiteit: een theoretische beschouwing
 
 
 134
 
 
 
 
 6.3
 
 
 Doeltreffendheid, doelmatigheid en controleerbaarheid
 
 
 136
 
 
 
 
 6.4
 
 
 Legitimiteit
 
 
 147
 
 
 
 
 6.5
 
 
 Conclusies
 
 
 172
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7.
 
 
 
 
 LITERATUURLIJST
 
 
 
 
 175
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 
 
 
 
 EEN OVERZICHT VAN DE BELANGRIJKSTE ADVIESRAPPORTEN
						OVER DE GOVERNANCE VAN WONINGCORPORATIES
 
 
 
 
 188
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.
 BESCHRIJVING VAN HET CORPORATIESTELSEL
 
 
 
 1.1
 Achtergrond
 
 Deze literatuurstudie is verricht in opdracht van de
 parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties en heeft tot doel de commissie
 op een compacte en gestructureerde manier een overzicht te geven van de
 literatuur over woningcorporaties. Het gaat om wetenschappelijke literatuur en
 over de rapporten van diverse adviesraden en commissies die advies uitbrachten
 over de corporatiesector, die vooral in de afgelopen twintig jaar zijn
 verschenen.
 Het verrichten van een literatuurstudie naar Nederlandse
 woningcorporaties voor de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties is
 een bijzonder uitdagende opdracht. Niet alleen omdat er enorm veel literatuur
 beschikbaar is, maar ook omdat de Nederlandse corporatiesector zich in een
 bijzondere positie bevindt. Ooit was het Nederlandse stelsel een parel in
 volkshuisvestingsland die, ondanks de nodige discussie, maatschappelijk op
 breed draagvlak kon rekenen. Nederland is uniek in Europa qua omvang van de
 sociale huursector, maar tegenwoordig ook qua kritiek, discussie en
 bijbehorende geschreven teksten daarover.
 De vraag die centraal staat
 in deze studie is hoe de corporatiesector presteert op de volgende vier
 criteria: legitimiteit, doeltreffendheid, doelmatigheid en controleerbaarheid.
 Deze studie beantwoordt die vraag voor zover mogelijk op grond van bestaande
 literatuur. Twee begrippen staan hierin centraal: een woningcorporatie is een
 hybride organisatie met als opdracht verbetering van de volkshuisvesting.
 Achtereenvolgens wordt ingegaan op de positie en de taken van de sector
 (hoofdstuk 2), de governance (hoofdstuk 3), de financiële positie (hoofdstuk 4)
 en de wisselwerking tussen de Nederlandse overheid en de Europese Commissie
 (hoofdstuk 5). Aan ieder van deze onderwerpen wordt een hoofdstuk gewijd om
 vervolgens in hoofdstuk 6 in te gaan op de beantwoording van de kernvraag aan
 de hand van de vier genoemde criteria: legitimiteit, doelmatigheid,
 doeltreffendheid en controleerbaarheid. Ten slotte duidt hoofdstuk 6 de reeks
 aan adviesrapporten en presenteert de conclusies.
 Alvorens over te
 gaan tot de genoemde hoofdstukken, schetst dit hoofdstuk een kader door
 achtereenvolgens het fenomeen woningcorporatie in historisch, theoretisch,
 internationaal en kwantitatief perspectief te plaatsen.
 
 
 
 1.2
 Historisch perspectief
 
 In de volgende figuur staat een tijdlijn met de
 belangrijke momenten in de ontwikkeling van het corporatiestelsel weergegeven.
 Deze momenten worden hierna nader toegelicht.
 
 Figuur 1.1: Belangrijke momenten in de ontwikkeling van
 het corporatiestelsel
 
 
 
 De eerste woningbouwverenigingen
 ontstaan in de 19e eeuw als particulier initiatief om een oplossing
 te bieden voor de woningnood en slechte woonomstandigheden van met name veel
 arbeiders. Zorgen over de gezondheid en arbeidsgeschiktheid van arbeiders
 vormen de aanleiding voor welgestelde burgers en industriëlen om initiatief te
 nemen voor gezonde woningbouw. Van overheidsbemoeienis is in die tijd geen
 sprake, die komt pas met de invoering van de Woningwet in 1901. Het gaat om een
 periode waarin de liberale ideologie overheersend is en waarin medici een
 prominente rol vervullen in de lobby voor overheidsbemoeienis met de
 volkshuisvesting1Gerrichhauzen, L.G. (1990). Dit leidt uiteindelijk tot de instelling van de Woningwet 1901.
 Volgens deze Woningwet komen instellingen die zijn toegelaten op grond van de
 Woningwet in aanmerking voor laagrentende woningwetleningen van de overheid. In
 de jaren daarna neemt het aantal toegelaten instellingen en het aantal
 zogenaamde woningwetwoningen gestaag toe. Rond de Tweede Wereldoorlog bedraagt
 het marktaandeel circa 10%2Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Beekers, W.
						(2012).
 De woningnood na de Tweede Wereldoorlog is een
 belangrijke mijlpaal voor de corporatiesector. Er moet een antwoord worden
 geformuleerd op de enorme woningnood en de economische malaise. Een eerste
 maatregel die wordt afgekondigd als onderdeel van een gematigde loonpolitiek is
 het bevriezen van de huren. Door deze maatregel wordt het echter weinig
 aantrekkelijk te investeren in woningbouw en dat terwijl er juist sprake is van
 een enorme woningnood. Voor het oplossen van dit probleem vindt het kabinet
 Drees woningcorporaties het vehikel bij uitstek. Woningcorporaties worden
 cruciale spelers in de wederopbouw in de jaren veertig-vijftig. Deze cruciale
 rol gaat wel gepaard met een toenemende bemoeienis van de overheid met de
 woningbouw. De overheid plant, subsidieert, verdeelt en controleert de
 woningbouw. Er blijft weinig over van het particuliere karakter van de
 woningcorporaties3Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Beekers, W.
						(2012).
 In 1958 wordt de commissie De Roos in het leven
 geroepen om advies uit te brengen over de wijze waarop de zelfstandigheid van
 woningcorporaties kan worden vergroot, een volgende mijlpaal voor de
 corporatiesector. De aanleiding voor de instelling van deze commissie is
 drieledig: het achterblijven van de corporatiebouw bij de gemeentebouw wordt
 onwenselijk geacht, de wens tot terugkeer naar vooroorlogse verhoudingen waarin
 woningwetbouw aanvullend is op particuliere bouw en het streven naar een breed
 draagvlak voor sociale woningbouw, inclusief die van de commerciële sector4Faber, A.W. (1997). In 1964 verschijnt het rapport van de commissie. Het rapport
 omvat een omschrijving van de positie van woningcorporaties: «...het instituut
 woningcorporaties moet worden gewaardeerd als een vorm van particulier
 initiatief, voortgekomen uit en in stand gehouden door vrije maatschappelijke
 krachten» (Commissie De Roos)5Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Faber, A.W.
						(1997). Daarnaast geeft de commissie ook haar visie op het functioneren
 van woningcorporaties in relatie tot commerciële concurrenten en de taak van
 woningcorporaties. Woningcorporaties en commerciële investeerders moeten naast
 elkaar optreden, zodat beide vormen van particulier initiatief elkaar
 stimuleren tot optimale prestaties.
 Voorts onderstreept de commissie
 haar visie op het subsidiariteitsbeginsel: de overheid moet geen taken
 vervullen die gevoeglijk overgelaten kunnen worden aan de organen die uit het
 maatschappelijk leven zijn voortgekomen. Uiteindelijk geeft de commissie haar
 visie op de taak voor woningcorporaties: «het uitsluitend in het belang van de
 verbetering van de volkshuisvesting werkzaam zijn». Er wordt nadrukkelijk
 aangegeven dat niet alleen eenvoudige arbeiderswoningen mogen worden gebouwd,
 maar dat er een verscheidenheid aan woningen moet komen, zodat doorstroming
 naar wat ruimere en betere woningen ook mogelijk zal worden. De commissie
 onderstreept hiermee de grondgedachte van de Woningwet: woningcorporaties
 behoren zo veel mogelijk op eigen benen te staan en moeten bedrijfseconomisch
 zelfstandig kunnen zijn.
 Zo op het eerste gezicht lijkt het een helder
 advies dat getuigt van een heldere visie op de positie van woningcorporaties.
 Het mag echt niet onvermeld blijven dat de commissie, waarin overheid, de
 corporatiesector en commerciële investeerders vertegenwoordigd zijn, pas na zes
 jaar haar advies publiceert6Faber, A.W. (1997). Het is een compromis met een meerderheidsstandpunt waarop de
 vertegenwoordigers van de corporatiesector een duidelijk stempel drukken en een
 minderheidsstandpunt van commerciële partijen in de woningmarkt. Pas nadat
 Minister Van Aartsen (ARP) wordt opgevolgd door Minister Bogaers (KVP) wordt
 het advies gepubliceerd. Ook in de vroege jaren zestig is er dus spanning
 tussen de sociale huursector, de commerciële huursector en de overheid. Faber
 en Beekers7Faber, A.W. (1997) & Beekers, W. (2012) noemen het advies een «consolidatie van de toenmalige
 verhoudingen». Met de kennis van nu kan het advies worden gezien als compromis
 tussen belangentegenstellingen in de vroege jaren zestig, die blijven bestaan
 in de decennia daarna, maar een nieuwe dynamiek krijgen.
 
 Daarna volgt een periode van groei van de
 corporatiesector. Het primaat voor woningcorporaties (ten opzichte van
 gemeentelijke woningbedrijven) dat sinds 1965 geldt en de nieuwe
 subsidieregeling voor huurwoningen van 1968 vormen aanleiding voor deze groei
 van de corporatiesector8Faber, A.W. (1997) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990). Een cruciaal uitgangspunt voor het nieuwe subsidiebeleid is:
 gelijke monniken, gelijke kappen. Ofwel: corporaties worden op dezelfde wijze
 gesubsidieerd als commerciële beleggers, in dit opzicht is sprake van een level
 playing field. De omvang van de corporatiesector groeit van 35% tot 42%.
 De parlementaire enquête naar bouwsubsidies (1988) en de Nota Heerma (1989)
 markeren het begin van het einde van een tijdperk van subsidiëring van de
 woningmarkt. Er vindt een fundamentele discussie plaats over de noodzaak,
 effectiviteit en efficiëntie van subsidies voor de woningbouw. Deze discussie
 valt samen met de periode waarin het Verdrag van Maastricht (1992) wordt
 opgesteld. Een verdrag dat Europese overheden verplicht om financieel orde op
 zaken te stellen. Deze verplichting, samen met de twijfel over de effectiviteit
 van subsidies en de privatiseringstendens in de Nota Heerma, vormen de aanloop
 tot de daadwerkelijke financiële verzelfstandiging van woningcorporaties in
 1995,
 ook wel «brutering» genoemd.
 
 
 De introductie van het Besluit Beheer Sociale
 Huursector in 1993 en de brutering in 1995 luiden een nieuw tijdperk in.
 Corporaties zijn vanaf dat moment financieel zelfstandig. Aanvankelijk bestaat
 de zorg of woningcorporaties die financiële zelfstandigheid wel aankunnen. Er
 volgt een periode waarin corporaties een ontwikkeling doormaken die kan worden
 getypeerd als professionalisering. Onderdeel van dit proces is dat
 woningbouwverenigingen worden omgezet in stichtingen, dat corporaties een
 strategisch voorraadbeleid ontwikkelen, dat verkoop van woningen en de
 ontwikkeling van commercieel vastgoed tot de corebusiness van vele corporaties
 gaan behoren. Deze professionalisering krijgt ook vorm via het
 personeelsbeleid; steeds meer vastgoeddeskundigen vinden een plek binnen de
 sector9Koolma, H.M. (2008).
 In de tussentijd gaat het de sector financieel voor de
 wind, dankzij de herfinanciering van leningen tegen een lage rente kunnen
 corporaties financieel hun voordeel doen. Bovendien is er sprake van een hausse
 op de koopwoningenmarkt en via het verkoopbeleid van corporaties hebben zij
 hier ook voordeel van10Jong, R. de (2013). De zorg of corporaties financieel wel kunnen overleven,
 verandert in een zorg of zij hun omvangrijke vermogen wel voldoende inzetten.
 De corporatiesector floreert en daarmee neemt ook de kritiek op de sector toe
 en dringt zich de vraag op hoe het verder moet met de sector. Deze vraag
 resulteert in een reeks van adviezen van vele commissies.
 
 Een volgende mijlpaal is de brief van
 Eurocommissaris Kroes in 2005, die stelt dat Nederlandse woningcorporaties het
 level playing field op de woningmarkt verstoren. Deze brief leidt tot een
 jarenlange discussie over wat onder staatssteun moet worden verstaan en wat de
 doelgroep is van woningen die met staatssteun zijn gerealiseerd. Andere
 belangrijke momenten in de geschiedenis van woningcorporaties zijn: de crisis
 op de woningmarkt die zich vanaf 2009 aftekent en de introductie van de
 verhuurderheffing in 2010.
 De sector maakt een grote omslag van
 financiële overvloed naar financiële nood en het accent op efficiëntie en
 bezuiniging worden centrale begrippen in de discussie over de toekomst van de
 sociale huursector. Kenmerkend voor de periode 2005–2012 zijn de vele
 discussies en de vele grondige adviezen van deskundige commissies die slechts
 mondjesmaat leiden tot aanpassing van het corporatiestelsel.
 
 Deze korte samenvatting van de historie van
 Nederlandse corporaties maakt duidelijk dat discussie over de corporatiesector
 niet van recente datum is. Al vanaf de aanloop naar de Woningwet die in 1901
 werd geïntroduceerd, is er sprake van discussie over rol, taak en financiële
 positie van de sector.
 In het vervolg van deze studie wordt die
 discussie uitgebreid voor het voetlicht gebracht. Op deze plaats is het goed
 een aantal spanningsvelden te benoemen om de huidige discussie en de
 parlementaire enquête Woningcorporaties in perspectief te plaatsen.
 
 Er is al meer dan een eeuw lang discussie over de
 plek van de corporaties in de markt, hun doelgroep en de manier waarop zij zich
 verhouden tot commerciële investeerders in de woningmarkt (meer hierover in
 hoofdstuk 2). Er is ook al meer dan een eeuw lang discussie over de relatie
 tussen overheid en woningcorporaties (meer hierover in hoofdstuk 3) en de
 wenselijkheid van een Centraal Fonds en de wenselijkheid van solidariteit
 binnen de sector (meer hierover in hoofdstuk 4).
 
 
 
 1.3
 Theoretisch perspectief
 
 Woningcorporaties zijn hybride organisaties, ook wel
 sociale verhuurders genoemd, die een publieke opdracht hebben: verbetering van
 de volkshuisvesting. Zowel de publieke opdracht van sociale verhuurders als het begrip hybride
				 organisatie is onderwerp van wetenschappelijk debat. Alvorens de Nederlandse
 literatuur over de corporatiesector in beeld te brengen, wordt de stand van de
 theorie en empirische toetsing geschetst.
 De publiek taak: het belang van de
 volkshuisvesting
 Wonen is volgens de grondwet een onderwerp van
 overheidsbemoeienis. Hierin is Nederland bepaald geen uitzondering11Edgar, B., Doherty, J. & Meert, H.
						(2002). Wonen verschilt echter van andere terreinen die onderwerp van
 zorg zijn voor de overheid. In tegenstelling tot bijvoorbeeld onderwijs of
 gezondheidszorg, is wonen in de meeste Europese landen altijd voor een groot
 deel door de vrije markt geleverd12Lowe, S. (2011). Wonen wordt in welfare literatuur ook wel de wankele pilaar van
 de welvaartstaat genoemd13Torgerson, U. (1987) & Boelhouwer, P.J.
						(2003). In veel landen was de overheidszorg voor wonen aanleiding voor
 het oprichten van sociale verhuurders, al dan niet publiek.
 In de
 wetenschappelijke literatuur over de sociale huursector wordt onderscheid
 gemaakt tussen twee verschillende typen huurmarkten en de positie van sociale
 verhuur daarin: de duale en de unitaire huurmarkt14Kemeny, J. (1995). Onder een duale markt verstaat Kemeny een markt die bestaat uit
 twee delen: een commerciële huurmarkt en een sociale huurmarkt die fungeert als
 sociaal vangnet en niet concurreert met de commerciële huurmarkt. Deze sociale
 huurmarkt wordt gestuurd en gesubsidieerd door de overheid15Kemeny, J. (1995) & Harloe, M. (1995). Harloe16Harloe, M. (1995) spreekt van een residueel model, maar doelt op hetzelfde als
 Kemeny. Daar waar Kemeny spreekt van een unitair model, spreekt Harloe van een
 massamodel. De redenering van Harloe is dat een massamodel kan ontstaan in een
 tijd van grote woningbehoefte, bijvoorbeeld na een natuurramp of een oorlog.
 Zodra de ernstigste woningnood is ingelopen, verdwijnt volgens hem het
 draagvlak voor het massamodel en zal een groot deel van de sociale
 woningvoorraad worden verkocht.
 Terwijl Harloe ervan uitgaat dat een
 massamodel zich noodzakelijkerwijs ontwikkelt tot een residueel model, is
 Kemeny van mening dat een unitair huurmodel ook een duurzaam model kan zijn.
 Hij ziet een unitaire huurmarkt als een huurmarkt waarin de commerciële en de
 sociale huursector duurzaam met elkaar concurreren. De redenering van Kemeny is
 dat de sociale huursector, als hij volwassen is en geen subsidie meer ontvangt,
 kan volstaan met een lager rendement en het zich daarom kan permitteren lagere
 huren in rekening te brengen dan commerciële verhuurders. Met deze lagere
 huurprijs beïnvloeden sociale verhuurders de marktprijs in de huursector; zij
 kunnen een dominerende, leidende of een beïnvloedende rol vervullen17Kemeny, J., Kersloot, J. & Thalmann, P.
						(2005). Kemeny ziet de sociale huursector als wenselijke kracht op de
 totale huurmarkt en schetst een unitaire markt als een manier om zonder geringe
 overheidssubsidies het publieke belang op de woningmarkt te dienen. Van der
 Heijden18Heijden, H. van der (2013) geeft echter aan dat de theorie van Kemeny in economisch en
 governance-opzicht nog niet is uitontwikkeld. Kemeny spreekt niet over een
 level playing field en hij gaat niet in op de vraag hoe wordt georganiseerd dat
 de sociale huursector ook daadwerkelijk het publieke belang blijft dienen.
 Conijn wijst erop dat de Nederlandse sociale huursector als «over volwassen»
 zou moeten worden beschouwd; de sector is zo groot dat hij commerciële
 verhuurders geen plek laat in het middensegment van de huurmarkt19Conijn, J. (2011b). De Nederlandse corporatiesector kan worden getypeerd als een
 dominerende sociale huursector in een unitaire markt voor huurwoningen20Kemeny, J., Kersloot, J. & Thalmann, P.
						(2005).
 Buiten Nederland is zichtbaar dat bijvoorbeeld de Ierse
 huurmarkt kan worden getypeerd als een duale markt, en dat Zweden en Oostenrijk
 hun huurmarkt unitair kunnen noemen. De meeste landen bevinden zich echter
 ergens tussen deze twee uitersten op het continuüm. Een internationale
 vergelijking van sociale huursectoren laat zien dat ieder land op eigen wijze
 invulling geeft aan het dilemma dat enerzijds overheidssteun in de vorm van
 sociale verhuur het meest efficiënt wordt ingezet als hij is gericht op de
 meest kwetsbaren. Voorts blijkt dat het in veel landen het wenselijk wordt
 geacht dat sociale verhuurders zich inzetten voor de leefbaarheid van buurten21Scanlon, K. & Whitehead, C. (2009) &
						Whitehead, C. & Scanlon K. (2007).
 De theorie van de housing studies laat zien dat er
 sprake is van twee verschillende modellen: het smalle sociale vangnet en de
 brede sociale huursector. Het smalle model met de sociale huursector als
 sociaal vangnet bedient alleen degenen die het echt nodig hebben en is dus
 uitermate effectief in het huisvesten van huishoudens met lage inkomens. De
 keerzijde van deze effectiviteit zijn de kosten die mogelijk worden gegenereerd
 door negatieve externe effecten, zoals marginalisering en stigmatisering. De
 brede sociale huursector kent deze nadelen niet, maar heeft te maken met een
 ander dilemma, namelijk het level playing field met de commerciële sector. In
 de praktijk zijn er vooral tussenvarianten en overheden en sociale verhuurders
 die huisvesting voor de meest kwetsbaren proberen te combineren met de zorg
 voor leefbare buurten.
 De hybride organisatie:
 woningcorporatie
 De hybride organisatie is een organisatie met
 een hybride karakter, ergens tussen markt en overheid zegt een deel van de
 literatuur22Koning, P. & Leuvesteijn, M. van (2010) &
						Hakfoort, J. (2002) & Conijn, J. (2005) & Conijn, J.S.B.,
 Eichholtz,
						P.M.A., Hakfoort, J. & Koedijk, C.G. (2002) & Koning, P. &
						Leuvesteijn, M. van (2010) of ergens tussen markt, overheid en samenleving23Brandsen, T. & Karré, P.M. (2011), Donk, W.B.H.J.
						van den (2001), Jong, R. de (2013), Helderman, J.K. (2007) & WRR
						(2004). De sociale verhuurder als hybride organisatie is inmiddels
 ingeburgerd, niet alleen in Nederland maar ook in de rest van Europa24Mullins, D., Czischke, D. & Bortel, G. van
						(2012). Gaandeweg heeft het begrip hybride echter aan onderscheidend
 vermogen verloren; met hybride organisaties wordt een hele range van mengvormen
 onderscheiden die gemeenschappelijk hebben dat ze niet puur markt en niet puur
 overheid zijn25Mullins, D., Czischke, D. & Bortel, G. van
						(2012). In de literatuur wordt veel geschreven over hybride organisaties
 en hun theoretisch, dan wel empirisch aangetoonde voor- en nadelen.
 Geen tucht van markt en
 overheid
 Een belangrijk onderwerp in de discussie over de
 woningcorporaties is efficiëntie. Woningcorporaties zijn niet onderhevig aan de
 tucht van de markt en ook niet aan die van de overheid en lopen daarmee een
 groot risico inefficiënt te zijn26Koning, P. & Leuvestijn, M. van (2010), Conijn, J.
						(2005) & Conijn, J. (2011a).
 Volgens de economische theorie is een
 non-profitleverancier per definitie minder efficiënt dan een profitleverancier27Hansmann, H. (1987). Dat er klanten zijn voor deze duurdere non-profitorganisaties,
 is volgens Hansmann te danken aan het feit dat men vertrouwen heeft in de
 non-profitsector en de geleverde goederen waarvan de kwaliteit op termijn
 moeilijk is in te schatten (informatieasymmetrie)28Hansmann, H. (1987).
 In deze theorieën komt ook uitgebreid het risico van
 inefficiëntie bij non-profitorganisaties aan de orde. De kans dat een
 non-profitorganisatie op de lange termijn zelfstandig overleeft, is klein
 volgens deze theorie. Omdat er geen sprake is van een winstprikkel, is de kans
 groot dat non-profitorganisaties trager dan profitorganisaties reageren op
 marktprikkels29Handy, F.(1997). Bovendien is het voor non-profitorganisaties vaak moeilijk om
 kapitaal aan te trekken voor een verandering van koers30Steinberg, R. (2003). Kortom, op basis van de economische theorie wordt de conclusie
 getrokken dat hybride, ofwel non-profitorganisaties, inefficiënt zijn wegens
 gebrek aan tucht van markt en overheid. Non-profitorganisaties ontstaan als
 markt en overheid falen en worden vooral beschouwd als tijdelijk verschijnsel
 dat op de lange termijn zal verdwijnen, ofwel door faillissement, ofwel door op
 te gaan in markt of overheid.
 
 Andere literatuur laat echter zien dat
 non-profitorganisaties juist efficiënt kunnen zijn in markten waar sprake is
 van marktinefficiënties. Zoals Hoogendijk en Glaeser & Shleifer aangeven,
 neemt de meerwaarde van de non-profitstatus toe naarmate31Glaeser, E.L. & Shleifer, A. (1998), Hoogendijk,
						 F.A. (2000), Elsinga, M., Haffner, M. & Heijden, H.M.H. van der
						 (2008):
 
 
 –
 de kans groter is dat de kwaliteit van
 de geleverde dienst of het product kan afnemen nadat het verkoopcontract is
 gesloten (informatieasymmetrie);
 
 
 –
 de omgeving minder winstgevend is;
 
 
 –
 het product of de dienst zich in een
 sfeer van ideologie en altruïsme bevindt;
 
 
 –
 er hoge kosten verbonden zijn aan het
 overstappen naar een andere leverancier (transactiekosten).
 
 
 De non-profitstatus is een logische keuze als de
 baten van deze keuze hoger zijn dan de lasten, dit is ook empirisch aangetoond32Glaeser, E.L. & Shleifer, A. (1998). Als klanten, personeel en donoren zich beschermd voelen door de
 non-profitstatus, heeft de organisatie een concurrentievoordeel.
 
 Een mix met voor- en nadelen
 Hybride organisaties worden ook wel aangeduid als een mengvorm van markt en
 overheid die ontstonden in de jaren tachtig en begin jaren negentig als gevolg
 van een combinatie van verzelfstandiging en ondernemende overheid33WRR (2004). De basisgedachte hierachter is dat marktprikkels een meer
 efficiënte uitvoering van publieke taken tot gevolg hebben. Impliciet is hier
 dus de veronderstelling dat tucht van de overheid weliswaar democratisch
 legitimeert, maar dat dit niet automatisch leidt tot meer efficiëntie,
 integendeel.
 Hybride organisaties kunnen ook worden omschreven als
 organisaties die de kenmerken, waardesystemen en handelingslogica’s van
 verschillende sectoren met elkaar verbinden34WRR (2004) & Brandsen, T. & Helderman,
						J.K.(2004). Naast markt en overheid onderscheiden deze auteurs civil society
 als derde handelslogica. Het verbinden van de verschillende logica’s leidt tot
 interne spanningen. Die spanning kan zowel positief als negatief uitpakken.
 Hybriditeit is dus in potentie tegelijkertijd een kans én een risico. Terwijl
 voorstanders verwachten dat er synergie ontstaat door de introductie van
 bedrijfsmatige waarden in de publieke dienstverlening, vrezen critici corruptie
 en culturele vervuiling (afbreuk aan het dienen van publiek belang). Voor beide
 beweringen ontbreekt echter een onderbouwing; wetenschappelijk onderzoek naar
 hybride organisaties is schaars35Karré, P.M. (2011).
 Uit de literatuur blijkt dat verschillende risico’s van
 hybride organisaties worden onderscheiden, zoals financiële, culturele en
 politieke36Brandsen, T. & Karré, P.M. (2011). Onder het financiële risico verstaan de auteurs het risico van
 valse concurrentie en het risico van verspilling. Met het culturele risico
 duiden zij op mogelijk verlies van publieke waarden en moreel verval. Het
 politieke risico is het risico dat overheden niet langer kunnen waarborgen dat
 het publieke belang wordt gediend37Brandsen, T. & Karré, P.M. (2011). Uit een Nederlandse empirische studie naar hybride organisaties
 in sectoren als beroepsonderwijs, publieke omroep, sociale huursector,
 universiteiten, ouderenzorg, gezondheidszorg en afvalinzameling blijkt dat de
 risico’s zoals hiervoor omschreven, worden overschat en dat actieve regulering en professionele actoren financieel en moreel verval belemmeren38Brandsen, T. & Karré, P.M. (2011). Regulering van de overheid en de professionele mores van
 betrokkenen blijken in de praktijk bij te dragen aan het beperken van de
 nadelen van hybriditeit.
 Het corporatiedebat
 Er
 zijn vele adviezen uitgebracht over de woningmarkt. Opmerkelijk is dat deze
 adviezen in twee groepen kunnen worden verdeeld. De eerste groep vertrekt
 vanuit de zienswijze dat hybride organisaties in theorie inefficiënt zijn en
 dus onwenselijk. Een tweede groep, veelal samengesteld uit belanghebbenden,
 stelt het bestaansrecht of de efficiëntie niet ter discussie, maar gaat vooral
 in op verbetering van de governance.
 Een discussie die samenhangt met
 de organisatievorm is die over de wijze waarop de betreffende organisatie haar
 activiteiten legitimeert. Legitimatie kan worden gerealiseerd via de overheid
 (democratisch) of via de markt (concurrentie). In met name economische en ook
 wel bestuurskundige studies worden alleen deze twee wijzen van legitimatie
 onderscheiden. In andere studies wordt nog een derde mechanisme onderscheiden:
 legitimatie civil society (de gemeenschap). Cruciaal voor een analyse van
 Nederlandse woningcorporaties is dat deze organisaties zijn ontstaan als
 particulier initiatief, aanvankelijk zonder overheidssteun, dat het
 organisaties zijn die onderdeel vormen van de Nederlandse welvaartsstaat39Burger, A. & Dekker, P. (2001) en onderwerp zijn van de Nederlandse verzuiling40Beekers, W. (2012). Kortom, het zijn organisaties die hun legitimatie deels ontlenen
 aan markt, overheid en civil society. Paragraaf 1.2 laat zien dat de dominantie
 van ieder van de drie mechanismen door de tijd heen verandert.
 
 
 
 1.4
 Internationaal vergelijkend perspectief
 
 In deze paragraaf staat de vraag centraal hoe de
 Nederlandse corporatiesector zich, op hoofdlijnen, positioneert in
 internationaal perspectief. Achtereenvolgens passeren de omvang, de organisatie
 en het financiële model de revue.
 De Nederlandse sociale huursector
 valt in internationaal perspectief op door haar omvang; ongeveer een derde van
 de gehele woningvoorraad in Nederland is eigendom van woningcorporaties. Figuur
 1.2 laat zien dat dit percentage in andere landen substantieel lager ligt. In
 veel landen in Europa, met name Zuid- en Oost-Europa, varieert het aandeel
 sociale huurwoningen van 0% tot 5%. Ook in onze buurlanden Duitsland en België
 blijft de teller steken op 5% tot 7%. Daarnaast is er een groep landen waar,
 net als in Nederland, sprake is van een substantiële sociale huursector van 16%
 tot 23%: Oostenrijk, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Frankrijk en
 Finland41Cecodhas (2012).
 In Nederland is de sociale huursector in handen van
 woningcorporaties, private organisaties die een publiek doel dienen. Tabel 1.1
 laat zien dat Nederland ook in dat opzicht uniek is. In veel landen is de
 lokale overheid, of een verzelfstandigde organisatie die aangestuurd wordt door
 de lokale overheid, eigenaar van de sociale huurwoningen. In een aantal landen
 zijn, naast de lokale overheid, ook coöperatieven actief in de sociale
 huursector: Oostenrijk, Tsjechië, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Italië,
 Polen, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. In al deze landen zijn er
 naast de coöperatie ook nog non-profitverhuurders eigenaar van sociale
 huurwoningen. In België, Slovenië en Nederland zijn wel non-profitorganisaties
 actief, maar geen coöperatieven.
 Voorts laat de laatste kolom van de
 tabel zien dat er ook private verhuurders actief zijn in de sociale huursector
 in Oostenrijk, Ierland, Italië, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland42Braga, M. & Palvarini, P. (2013). In dat laatste land zijn de private verhuurders het enige type
 verhuurders in de sociale huursector. Duitsland kent een concessiemodel voor de
 sociale huursector. Sociale huurwoningen zijn woningen waarvoor verhuurders een
 subsidie ontvangen, in ruil waarvoor de huur op een bepaalde prijs wordt
 vastgesteld en waarvoor bepaalde toewijzingsregels van de lokale overheid
 gelden. Voor Zweden is een lege rij zichtbaar, terwijl figuur 1.2 een aantal
 van 18% laat zien. De verklaring hiervoor is dat de gemeentelijke
 woningbedrijven niet langer tot de sociale huursector worden gerekend. Net als
 in Nederland heeft ook in Zweden een discussie over level playing field
 plaatsgevonden en die heeft ertoe geleid dat de woningbedrijven geen
 overheidssteun meer ontvangen (zie ook hoofdstuk 5).
 Deze beschrijving
 maakt duidelijk dat er impliciet verschillende definities van sociale huur
 worden gehanteerd. Een speurtocht in de literatuur levert verschillende
 definities op van sociale huisvesting43Oxley, M. (1995) & Oxley, M. (2000).. Er zijn op hoofdlijnen drie definities van sociale huurwoningen
 in omloop: woningen die worden verhuurd door een publiek orgaan, woningen die
 worden verhuurd voor een prijs die lager is dan de marktprijs of woningen die
 niet via prijs, maar via sociale prioriteit worden verdeeld44Elsinga, M., Haffner, M. & Heijden, H.M.H. van der
						(2006).
 Tabel 1.1 laat zien dat sociale huurwoningen dus kunnen
 worden verstrekt door zowel overheid, non-profitsector, als door commerciële
 verhuurders. Het Zweedse voorbeeld laat zien dat woningen die worden verstrekt
 door de overheid niet per definitie sociaal zijn. Hieruit blijkt dus dat niet
 het eigendom bepaalt of er al dan niet sprake is van huur.
 
 Figuur 1.2: sociale huisvesting als percentage van de
 totale woningvoorraad, Europa 2012 
 
 
 Cecodhas, 2012
 
 
 
 Tabel 1.1: type verhuurder van sociale huurwoningen,
 Europa 2013 1Brage, M. & Palvarine, P. (2013) (eigen
						 bewerking)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Centrale
 overheid
 
 
 Lokale
 overheid
 
 
 Verzelfstandigde afdeling
 
 
 coop
 
 
 Non
 profit
 
 
 private
 
 
 
 
 
 
 Cyprus
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Malta
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Estland
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 Roemenië
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 Slowakije
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 Letland
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 Litouwen
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 Luxemburg
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 Griekenland
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 Hongarije
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 Tsjechië
 
 
 
 0
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Frankrijk
 
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Polen
 
 
 
 0
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Denemarken
 
 
 
 0
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Portugal
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Spanje
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Slovenië
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Finland
 
 
 
 
 0
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 België
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Oostenrijk
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 Italië
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 Verenigd Koninkrijk
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 Ierland
 
 
 
 0
 
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Nederland
 
 
 
 
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 Duitsland
 
 
 
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 Zweden
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Eerder is vastgesteld dat sociale huurwoningen
 doorgaans niet tegen marktprijs worden verhuurd. Tabel 1.2 laat zien dat er in
 alle besproken landen sprake is van financiële steun van overheden. Doorgaans
 is er sprake van financiële steun van nationale of lokale overheden. Tabel 1.2
 geeft een overzicht van de verschillende vormen van overheidssteun voor sociale
 verhuurders. Verder geeft de tabel aan of woningen mogen worden verkocht of dat
 woningen zelfs moeten worden verkocht als dat de voorkeur geniet van de
 huurder. Met deze twee assen wordt op hoofdlijnen het financiële model van de
 sociale verhuurders getypeerd.
 
 Tabel 1.2: vormen van financiële overheidssteun en
 mogelijkheden voor verkoop, hoofdlijnen van het financiële model van sociale
 verhuurders in Europa 1Cecodhas (2012) (eigen bewerking)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Verkoopmogelijkheden→
 
 
 
 
 Wijze van
 subsidiering door de overheid↓
 
 
 Geen
 verkoop
 
 
 Verkoop
 toegestaan
 
 
 Kooprecht
 
 
 
 
 
 
 
 Objectsubsidies
 
 
 
 
 
 Verenigd
 Koninkrijk
 
 
 
 
 
 Overheidsleningen
 
 
 
 Tsjechië
 Letland
 Litouwen
 
 
 Bulgarije
 Estland
 Ierland
 Slovenië
 
 
 
 
 
 
 Garanties
 
 
 
 
 
 Nederland
 
 
 
 
 
 
 
 Verschillende instrumenten
 
 
 
 Denemarken
 België (Wallonië)
 
 
 Finland
 Frankrijk
 Duitsland
 Italië
 Portugal
 Spanje
 
 
 Oostenrijk
 België (Vlaanderen)
 
 
 
 
 
 De onderste regel van tabel 1.2 laat zien dat in een
 groot aantal landen sprake is van een mix van subsidies, garanties en
 overheidsleningen. De andere drie regels in de tabel laten zien welke landen
 slechts een financieel instrument hanteren om de sociale huursector te
 ondersteunen. In Tsjechië, Letland, Litouwen, Bulgarije, Estland, Ierland en
 Slovenië zijn overheidsleningen de enige vorm van financiële ondersteuning. In
 het Verenigd Koninkrijk zijn objectsubsidies de enige vorm van overheidssteun
 en in Nederland zijn het de garanties of leningen waarbij sprake is van een
 achtervang voor de overheid. Opnieuw blijkt Nederland met de financieel
 zelfstandige sociale huursector, die alleen gebruikmaakt van garanties, te
 verschillen van andere landen.
 De Nederlandse sociale huursector wordt
 beschouwd als een revolverend fonds. De verkoop van woningen behoort tot de
 corebusiness van woningcorporaties en zij zijn vrij om de middelen die
 vrijkomen door verkoop, in overleg met de gemeente, in te zetten voor
 nieuwbouw, woningverbetering, leefbaarheid van wijken of versterking van hun
 financiële positie. De vraag die wordt gesteld is: welke rol speelt verkoop van
 huurwoningen in andere landen?
 Tabel 1.2 laat zien dat de vrijheid om
 woningen te verkopen is Nederland niet uniek is. In de meeste landen is verkoop
 toegestaan. Dat wil overigens niet zeggen dat het voor sociale verhuurders een
 reguliere activiteit is, daarover doet deze tabel geen uitspraak. Voorts zijn
 er een aantal landen, Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk en België, waar verkoop
 verplicht is als de huurder dat wil. In deze landen is dus sprake van een
 kooprecht en is het de huurder die besluit of de sociale huurwoning verkocht
 wordt of niet. Dit vormt een beperkende factor in strategisch voorraadbeleid.
 In een aantal andere landen is verkoop juist niet toegestaan: Tsjechië,
 Letland, Litouwen en Denemarken. In deze landen is de regelgeving gericht op
 het behoud van de sociale huurwoningen.
 Samenvattend: de Nederlandse
 sociale huursector is omvangrijk en uniek in haar zelfstandigheid en
 afwezigheid van directe subsidies.
 
 
 
 1.5
 De corporatiesector in cijfers
 
 De Nederlandse sociale huursector is omvangrijk in
 internationaal perspectief. In historisch perspectief is juist recentelijk een
 afname van de relatieve omvang van de sociale huursector zichtbaar. Figuur 1.3
 laat zien dat de sociale huursector na de Tweede Wereldoorlog gestaag groeit.
 Dit geldt overigens ook voor de koopsector. In 1985 zijn beide sectoren
 ongeveer even groot, met ieder een marktaandeel van ruim 40%. Sindsdien is er
 sprake van een verandering: de koopsector blijft groeien, terwijl de sociale
 huursector procentueel gezien afneemt in omvang van 42% in 1985 naar 33% in
 2011. Daarnaast laat figuur 1.3 zien dat de commerciële huursector afneemt van
 60% vlak na de Tweede Wereldoorlog, tot circa 10% in de jaren negentig.
 Sindsdien is de omvang van de sector min of meer stabiel.
 Figuur 1.4
 laat zien dat de verandering in de samenstelling van de woningproductie een
 belangrijke bijdrage levert aan de beschreven verandering van de
 eigendomssectoren op de woningmarkt. Begin jaren zeventig bestaat de
 woningproductie voor meer dan de helft uit sociale huurwoningen. In de loop van
 de jaren zeventig neemt het aandeel sociale huurwoningen substantieel af,
 terwijl het aandeel koopwoningen groeit. Aan deze groei komt een abrupt einde
 door de crisis van begin jaren tachtig. Een overheidsreactie op de crisis is
 het verschuiven van de productie van koop naar sociale huur, aangevuld met een
 «OKH-regeling» (Omzetting Koopwoningen in (premie-) Huurwoningen) waarmee al
 geproduceerde koopwoningen kunnen worden omgezet in huurwoningen45Schaar, J. van der (1987). In de loop van de jaren tachtig en negentig is een gestage
 afname van het aandeel sociale huurwoningen en een stijging van het aandeel
 koopwoningen zichtbaar. Sinds de crisis op de woningmarkt van 2009 valt een
 forse afname van de productie waar te nemen, met name in de koopsector.
 
 Figuur 1.3: de woningvoorraad in Nederland naar
 eigendomssector, 1947–2011 
 
 
 Schaar, J. van der (1987) & CBS (1985, 1993) &
 rijksoverheid (2005, 2011) (eigen bewerking)
 
 
 
 
 Figuur 1.4: de woningbouwproductie in Nederland naar
 eigendomssector, 1965–2011 
 
 
 CBS (1971–2010) (eigen bewerking)
 
 
 
 Het aandeel van de sociale
 huursector neemt af, maar qua absolute omvang is de sector sinds eind jaren
 negentig stabiel, zo laat figuur 1.5 zien. Er is wel een duidelijke toename van
 het gemiddeld aantal woningen per corporatie te zien. Door fusies neemt die toe
 van gemiddeld ruim 3.000 woningen in 1998 naar bijna 6.000 woningen in 2010.
 Het aantal corporaties neemt daarmee af van 550 eind jaren negentig naar 389
 anno 2013. Achter deze gemiddelden gaat echter een grote variatie schuil, zo
 laat figuur 1.6 zien. Het merendeel van de corporaties bezit tussen de 1.500 en
 6.000 woningen. Een kleine groep corporaties heeft minder woningen en een
 bescheiden aantal corporaties heeft meer dan 25.000 woningen, maar daarmee gaat
 het wel om 30% van het totaal aantal woningen. Dit laat zien dat de variatie
 binnen de sector enorm is en dat een relatief beperkt aantal grote
 woningcorporaties een groot deel van de sector bezit.
 
 Figuur 1.5: de corporatiesector, naar omvang (aantal
 x1000), aantal corporaties en gemiddeld aantal woningen, 1998–2010 
 
 
 CFV (1998–2011) (eigen bewerking)
 
 
 
 
 Figuur 1.6: de corporatiesector naar aantal woningen per
 corporatie en aandeel van de totale voorraad sociale huurwoningen 
 
 
 CFV (2012b)
 
 
 
 
 Figuur 1.7: De huurders in de sociale huursector naar
 inkomensdeciel, 1981–2013
 
 
 CBS (1981, 1998) & rijksoverheid (2013) (eigen
 bewerking)
 
 
 
 Zoals in paragraaf 1.2 beschreven
 laat de geschiedenis zien dat er veel discussie is over de doelgroep van de
 sociale huursector. Moet de corporatiesector worden voorbehouden aan de laagste
 inkomens of moet zij juist voor een brede doelgroep beschikbaar zijn. Figuur
 1.7 laat zien hoe het inkomen van de huishoudens in de sociale huursector in de
 afgelopen 30 jaar veranderd is. Op de x-as van deze figuur staan de inkomens
 decielen, de 1 verwijst naar de 10% laagste inkomens. In 1981 had 9% van de
 huurders inkomen dat in deciel 1 viel, in 2013 is dat 21%. Het aandeel huurders
 dat tot de hoogste inkomensdecielen behoort, nam substantieel af, het aandeel
 van de decielen 8 tot en met 10 nam af van 20% in 1981 tot 6% in 2013. De
 cijfers laten zien dat de sociale huursector meer en meer het domein van lage
 inkomensgroepen wordt.
 
 
 
 1.6
 Conclusies
 
 Woningcorporaties bestaan sinds het midden van de
 19e eeuw en hebben in de loop der tijd de nodige verandering
 ondergaan, zo leert een kort historisch overzicht. Interessant is om te zien
 hoe het spanningsveld, dat in woningcorporaties zit ingebakken, in de loop der
 tijd tot verschillende discussies en uitkomsten ofwel compromissen leidt.
 Spanningsvelden die door de tijd heen tot discussie hebben geleid, zijn:
 concurrentie met de commerciële sector en de omvang van de doelgroep,
 legitimiteit versus efficiëntie en ten slotte de balans tussen publiek/privaat
 en tussen centraal/decentraal. Het overzicht van de literatuur laat duidelijk
 zien dat het op vele fronten ontbreekt aan helderheid over de rol, governance
 en financiën van Nederlandse woningcorporaties. Centrale begrippen die
 theoretisch relevant zijn, zijn de publieke opdracht en de hybride organisatie.
 Alvorens de rapporten in te duiken, wordt de stand van de theorie in kaart
 gebracht.
 
 De literatuur van de Housing Studies, die ingaat op
 de publieke opdracht, laat zien dat er twee modellen voor een sociale
 huursector worden onderscheiden: het duale model en het unitaire model. Het
 duale model omvat een sociale huursector voor de allerlaagste inkomensgroepen.
 Het is een doeltreffend model dat alleen degenen die het echt nodig hebben
 bedient. Het betreft een vangnet dat geen concurrentie vormt voor commerciële
 verhuurders. Het nadeel van dit model is het risico van marginalisering van de
 huurders en woningen en de hoge maatschappelijke kosten hiervan. Het tweede
 model omvat een brede doelgroep en verdiencapaciteit en voorkomt
 marginalisering en hoge kosten voor de overheid. Het nadeel van dit model is
 valse concurrentie met de commerciële huursector en in de theoretisch
 uitwerking van dit model blijft het legitimiteitsvraagstuk onderbelicht. De
 theorie over hybride organisaties leert dat deze vooral wordt gepositioneerd
 als onderdeel van het beleid van privatisering in de jaren tachtig en
 negentig.
 Opmerkelijk is het gebrek aan overeenstemming in de
 literatuur over de voor- en nadelen van een hybride organisatie. Die variëren
 van: per definitie inefficiënt tot per definitie efficiënter dan de overheid.
 Ook in de verschillende adviezen over de corporatiesector is een dergelijke
 variatie teruggevonden.
 
 Wanneer de corporatiesector in kwantitatief
 perspectief wordt beschouwd, valt een aantal ontwikkelingen op. De sector is
 enorm gegroeid sinds de Tweede Wereldoorlog, maar stabiliseert sinds de jaren
 tachtig qua absolute omvang en neemt procentueel gezien af van 42% naar 33%.
 Een andere trend is die van fusies in de sector. Hierdoor neemt gemiddeld
 genomen het aantal woningen per corporatie toe. Achter dit gemiddelde gaat
 echter een enorme variatie schuil. Ondertussen verandert het inkomen van de
 huurders in de sector, de sector wordt meer en meer het domein van lage
 inkomensgroepen. De internationale exercitie laat zien dat de Nederlandse
 corporatiesector in een aantal opzichten uniek is. Nergens anders is de sociale
 sector zo omvangrijk en zo zelfstandig dan in Nederland, sinds de brutering in
 1995. Met andere woorden: nergens anders hebben overheid, huurder en andere
 belanghouders zo weinig te zeggen over de sociale huursector. Nergens anders is
 de sociale huursector financieel gezien zo onafhankelijk van de overheid.
 Dit hoofdstuk is bedoeld als achtergrond en introductie voor de volgende
 hoofdstukken. Hoofdstuk 2 gaat in op de rollen en taken van woningcorporaties.
 In dit hoofdstuk komt heel duidelijk het spanningsveld tussen concurrentie met
 de commerciële sector en de omvang van de doelgroep naar voren. Ook het
 spanningsveld publiek/privaat en centraal/decentraal komen aan de orde bij het
 beantwoorden van de vraag wat precies de taak is van een woningcorporatie. Het
 derde hoofdstuk gaat in op de governance en focust daarmee op de vraag wie de
 sociale huursector legitimiteit verschaft en vooral ook hoe. In het vierde
 hoofdstuk staan de financiën van woningcorporaties centraal en komt de vraag
 aan de orde hoe de financiële situatie van corporaties zich heeft ontwikkeld,
 hoe efficiënt corporaties werken en hoe hun risicomanagement eruitziet.
 Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op de relatie tussen woningcorporaties, de
 Nederlandse overheid en de Europese Commissie. Hier staat de vraag centraal wat
 de relatie is tussen de Europese Commissie en welke consequenties daaraan zijn
 verbonden. Hoofdstuk 6 focust op de vier kernbegrippen in de parlementaire
 enquête: legitimiteit, doeltreffendheid, doelmatigheid en controleerbaarheid,
 duidt de reeks aan adviesrapporten en presenteert de conclusies.
 
 
 
 
 2.
 WERKVELD, TAKEN EN PRESTATIES
 
 
 
 2.1
 Inleiding
 
 Voordat een uitspraak kan worden gedaan over de
 doeltreffendheid en doelmatigheid van het corporatiestelsel, is het van belang
 te weten wat van corporaties wordt verwacht en welke prestaties zij leveren.
 Actuele discussiepunten daarbij betreffen bijvoorbeeld de afbakening en
 invulling van het takenpakket: is duidelijk wat corporaties geacht worden te
 doen? En daaraan gerelateerd: doen corporaties dat ook en doen ze dat goed?
 Daartoe wordt in dit hoofdstuk toegelicht hoe het werkveld van corporaties is
 gedefinieerd, welke taakomschrijving daarbinnen is vastgelegd en welke
 prestaties corporaties leveren. In de volgende paragraaf wordt allereerst het
 huidige wettelijke kader geschetst. In de daaropvolgende paragraaf wordt
 beschouwd hoe het werkveld en de taakopvatting zich in de loop der jaren hebben
 ontwikkeld. Ook de actuele discussies over de taakopvatting van corporaties
 komen daarbij aan bod. In paragraaf 2.4 wordt uiteengezet wat de prestaties van
 corporaties zijn en hoe prestatiemeting plaatsvindt. Het hoofdstuk sluit af met
 conclusies.
 
 
 
 2.2
 Huidige wettelijke kaders en regelgeving
 
 In artikel 22.2 van de Grondwet wordt de «bevordering
 van voldoende woongelegenheid» benoemd als «voorwerp van zorg der overheid».
 Een deel van die zorg wordt mede uitgeoefend door corporaties. De omschrijving
 van het werkgebied en takenpakket van corporaties is wettelijk verankerd in de
 Woningwet en nader uitgewerkt in het Besluit Beheer Sociale Huursector (hierna:
 BBSH). Beide worden hierna toegelicht.
 
 
 2.2.1
 Woningwet
 
 Artikel 70 van de Woningwet biedt de Kroon de
 mogelijkheid om verenigingen en stichtingen die zich ten doel stellen
 «uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn» toe te
 laten als instelling. Daarbij wordt de nadruk gelegd op het huisvesten van
 kwetsbare groepen: «De toegelaten instellingen huisvesten bij voorrang personen
 die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden
 bij het vinden van hun passende huisvesting. Bij het in gebruik geven van door
 hen beheerde woningen met een verhoudingsgewijs lage huurprijs geven zij zo
 veel mogelijk voorrang aan woningzoekenden die, gelet op hun inkomen, in het
 bijzonder op die woningen zijn aangewezen.»
 De Woningwet geeft verder
 aan dat de toegelaten instellingen in de uitvoering van hun werkzaamheden
 gehouden zijn aan de daaromtrent bij Algemene Maatregel van Bestuur afgegeven
 voorschriften. Deze voorschriften betreffen in ieder geval:
 
 
 A
 het verwerven, bouwen, bezwaren en
 vervreemden van onroerende zaken;
 
 
 B
 het treffen van voorzieningen aan
 woningen;
 
 
 C
 het verhuren van woningen;
 
 
 D
 de wijze van beheer van woningen;
 
 
 E
 de exploitatie van woningen;
 
 
 F
 de bestemming van batige saldi;
 
 
 G
 het financiële beleid en beheer;
 
 
 H
 de verslaglegging;
 
 
 I
 de inrichting van de administratie;
 
 
 J
 overleg met en verplichtingen ten
 opzichte van huurders.
 
 
 
 
 
 2.2.2
 Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH)
 
 Het BBSH is een Algemene Maatregel van Bestuur (voor
 het eerst vastgesteld in 1993) waarin onder andere het werkveld van toegelaten
 instellingen en daarmee samenhangende taken zoals op hoofdlijnen omschreven in
 de Woningwet nader zijn uitgewerkt. Het werkveld van toegelaten instellingen is
 toegelicht in hoofdstuk III van het BBSH. Daarbij is in eerste instantie
 gesteld dat een toegelaten instelling uitsluitend werkzaam is op het gebied van
 de volkshuisvesting. Aangezien volgens de toelichting op het BBSH deze bepaling
 in de praktijk niet altijd een voldoende heldere afbakening vormde, geeft het
 BBSH in artikel 1146BBSH zoals geldend op 12 augustus 2013. de volgende limitatieve opsomming van zaken die tot het gebied
 van de volkshuisvesting behoren:
 
 
 A
 het bouwen, verwerven, bezwaren en slopen
 van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
 
 
 B
 het in stand houden van en het treffen
 van voorzieningen aan haar woongelegenheden en onroerende aanhorigheden, en aan
 woongelegenheden en onroerende aanhorigheden van derden;
 
 
 C
 het in stand houden en verbeteren van de
 direct aan de woongelegenheden en aanhorigheden, bedoeld in onderdeel b,
 grenzende omgeving;
 
 
 D
 het beheren, toewijzen en verhuren van
 woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
 
 
 E
 het vervreemden van woongelegenheden en
 onroerende aanhorigheden;
 
 
 F
 het aan bewoners van bij de toegelaten
 instelling in beheer zijnde woongelegenheden verlenen van diensten die
 rechtstreeks verband houden met de bewoning, alsmede het, aan personen die te
 kennen geven een zodanige woongelegenheid te willen betrekken, verlenen van
 diensten die rechtstreeks verband houden met het huisvesten van die
 personen;
 
 
 G
 de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs
 voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd in de onderdelen
 A tot en met F.
 
 
 Het BBSH stelt vervolgens dat de werkzaamheden van
 toegelaten instellingen zich niet alleen op het gebied van de volkshuisvesting
 dienen te bevinden, maar ook een bijdrage dienen te leveren aan een goede
 uitvoering van de navolgende artikelen met betrekking tot:
 
 
 1
 het betaalbaar huisvesten van de
 doelgroep;
 
 
 2
 het zorg dragen voor de kwaliteit van
 het woningbezit;
 
 
 3
 het betrekken van bewoners(organisaties)
 bij beleid en beheer;
 
 
 4
 het waarborgen van de financiële
 continuïteit;
 
 
 5
 het bevorderen van de leefbaarheid van
 wijken en buurten (toegevoegd in 1997);
 
 
 6
 het bijdragen aan totstandkoming van
 huisvesting voor ouderen, gehandicapten of personen die zorg of begeleiding
 behoeven (toegevoegd in 2001).
 
 
 In de toelichting op het BBSH worden deze
 desbetreffende artikelen aangeduid als prestatievelden, verantwoordingsvelden
 of kerntaken.
 Sinds de invoering van het BBSH in 1993 is het besluit
 een aantal keren aangepast. Ook is door middel van ministeriële circulaires een
 nadere toelichting gegeven op de invulling van het BBSH. Voorbeelden daarvan
 met betrekking tot de eerder genoemde prestatievelden zijn onder andere een
 nadere toelichting op het rijksbeleid ten aanzien van investeringen in het
 buitenland, de regels waaronder toegelaten instellingen woningen kunnen
 verkopen of beleidsregels met betrekking tot nevenactiviteiten van toegelaten
 instellingen.
 
 
 
 
 2.3
 Ontwikkeling van de taakopvatting door de jaren
 heen
 
 Om de actuele discussie over de taakopvatting van
 corporaties goed te kunnen doorgronden, is het van belang besef te hebben van
 de oorsprong en ontwikkeling van deze taakopvatting. In deze paragraaf is
 daartoe een historische beschouwing opgenomen. In de volgende figuur zijn de
 belangrijke momenten in de ontwikkelingen van het corporatiebestel weergegeven.
 Boven de tijdlijn zijn de algemene mijlpalen in de ontwikkelingen van het
 corporatiebestel opgenomen. De belangrijke momenten met betrekking tot het
 werkveld en de taakopvatting zijn onder de tijdlijn weergegeven en worden onder
 de figuur beknopt toegelicht. Een uitgebreide toelichting is opgenomen in de
 volgende paragrafen.
 
 Figuur 2.1: Tijdlijn met belangrijke momenten met
 betrekking tot werkveld en taakopvatting
 
 
 
 
 –
 
 1901: werkveld «in
						het belang van de volkshuisvesting». Vanaf dit moment kunnen private ondernemingen worden toegelaten om
 met financiële steun van de overheid werkzaam te zijn op het gebied van de
 volkshuisvesting. Er is geen duidelijke afbakening van dit werkveld of deze
 taakopvatting. Door een bestemmingsplicht op het vermogen wordt voorkomen dat
 overheidsgeld zal «weglekken» naar de markt.
 
 
 –
 
 1919: stimulering
						woningbouwproductie. Direct na de Eerste Wereldoorlog valt de bouwproductie stil door
 gebrek aan kapitaal en materiaalschaarste. De overheid voert een
 exploitatiebijdrage in om de bouwproductie te stimuleren. Corporaties nemen een
 aanzienlijk deel van de bouwproductie voor hun rekening. Na afschaffing van de
 exploitatiebijdrage in 1924 neemt het aandeel van de corporaties in de
 bouwproductie snel af.
 
 
 –
 
 1945: brede doelgroep
						bij terugdringen woningtekort. Direct na de Tweede Wereldoorlog is, als gevolg van de door de
 rijksoverheid afgekondigde huurstop in combinatie met stijgende bouwkosten, het
 voor commerciële partijen niet rendabel om te investeren in woningbouw.
 Corporaties vervullen met financiële steun van de overheid een belangrijke
 bijdrage in het terugdringen van het woningtekort en bedienen daarbij een brede
 doelgroep.
 
 
 –
 
 1964: bevestiging
						brede doelgroep. Midden jaren vijftig ontstaat de politieke behoefte om corporaties te
 verzelfstandigen en daarop volgt een maatschappelijke discussie over de
 verhouding tussen corporaties en marktpartijen. Commissie De Roos wordt in 1958
 ingesteld om voorstellen te doen voor verzelfstandiging van woningcorporaties.
 Door interne onenigheid over de verhouding tussen corporaties en marktpartijen
 brengt de commissie in 1964 een meerderheidsrapport en een minderheidsrapport
 uit. Het meerderheidsrapport bepleit een brede doelgroep en een brede
 taakopvatting voor corporaties. Tevens wordt de afschaffing van de in 1934
 ingestelde terugbetalingsplicht bepleit. Het meerderheidsrapport wordt
 grotendeels verwerkt tot het beleid.
 
 
 –
 
 1989: «bij voorrang
						doelgroepen van beleid huisvesten». Doelstelling van de Nota Heerma is verdere verzelfstandiging van
 woningcorporaties, mede mogelijk geworden door gunstige financiële
 omstandigheden. Voor het eerst is voor corporaties de doelgroep van beleid
 gedefinieerd. Aanvankelijk wordt gedacht aan beperking tot de doelgroep van
 beleid, maar om corporaties de ruimte te bieden voor het ontplooien van sociaal
 ondernemerschap wordt het compromis «bij voorrang huisvesten van de doelgroep
 van beleid».
 
 
 –
 
 1993: invoering
						BBSH. In het BBSH (1993) worden vier, ruim omschreven kerntaken opgenomen,
 inclusief een bestemmingsplicht op het vermogen.
 
 
 –
 
 1997:
						noodzakelijkheidscriterium en vijfde prestatieveld. Na de brutering in 1995 zijn corporaties financieel onafhankelijk van
 de overheid. In het parlement neemt de behoefte toe om meer grip te houden op
 het corporatievermogen. Staatssecretaris Tommel (D66) voert het
 noodzakelijkheidscriterium in (alleen nevenactiviteiten indien die noodzakelijk
 zijn voor de kerntaken). Bevorderen van de leefbaarheid wordt toegevoegd als
 vijfde prestatieveld in het BBSH.
 
 
 –
 
 2001: zesde
						prestatieveld. In de Nota Mensen, Wensen, Wonen (2000) wordt de hybride positie van
 corporaties gehandhaafd. Voorstel is om door planhiërarchie vanuit het Rijk
 meer te kunnen sturen op de inzet van het corporatievermogen. «Wonen en zorg»
 wordt als zesde prestatieveld toegevoegd aan het BBSH. Minister Dekker (VVD)
 dient de ontwerp-Woonwet niet in vanuit het oogpunt van deregulering (2004).
 Corporaties blijven in hoge mate zelfsturend en er komt geen verscherpt
 toezicht.
 
 
 
 
 2.3.1
 Invoering van de Woningwet (1901)
 
 Aan het einde van de 19e eeuw groeit het
 besef dat de vrije markt niet in staat is het kwantitatieve maar vooral ook
 kwalitatieve woningprobleem op te lossen. De liberale instelling «Maatschappij
 tot nut van ’t Algemeen» speelt een belangrijke rol in de meningsvorming met
 betrekking tot volkshuisvesting. In het in 1896 in opdracht van de Maatschappij
 geschreven rapport «Het vraagstuk der volkshuisvesting» wordt een voorname rol
 voor woningcorporaties en overheidsfinanciering van die corporaties bepleit. De
 auteurs wijzen op de voordelen van collectief eigendom: «Zodra men den arbeider
 eigenaar maakt van zijne woning, belemmert men hem in zijn vrijheid van
 beweging en kluistert men hem vast aan een moeilijk realiseerbaar onroerend
 goed, waarvan hij de reparatieën vaak niet kan betalen en dat hem te groot kan
 worden als hij oud wordt, te klein als zijn gezin aangroeit».
 Het
 besef tot noodzaak van overheidsinmenging op de woningmarkt groeit mede
 doordat, in vergelijking met het midden van de 19e eeuw, het
 politieke klimaat ingrijpend is veranderd door de opkomst van sociaaldemocraten
 en confessionele partijen47Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Faber, A.W.
						 (1997).
 Door de bewustwording van de leefomstandigheden in
 relatie tot de volksgezondheid binnen de toenmalige woningsector, besluit de
 overheid in 1901 om de woningsector op nationaal niveau te reguleren en een
 Woningwet vast te stellen. Het doel van de regulering is het verbeteren van de
 kwaliteit en kwantiteit van huisvesting. Verbeteren van de volkshuisvesting
 wordt daarmee als publiek belang gedefinieerd. De Woningwet vormt het fundament
 waarop tot de dag van vandaag het instituut woningcorporatie is gebouwd. Op
 basis van de Woningwet kunnen private instellingen worden toegelaten om met
 overheidsfinanciering te gaan bouwen voor het algemeen belang. De Woningwet
 heeft het karakter van een kaderwet, de praktische invulling wordt vastgelegd
 in het Woningbesluit. In het Woningbesluit worden de toelating, het toezicht op
 en de financiering van corporaties nader geregeld48Schaar, J. van der (2009), Faber, A.W. (1997) &
						 Gerrichhauzen, L.G. (1990).
 In de memorie van toelichting wordt een duidelijke
 voorkeur uitgesproken voor de bouw en het beheer van woningwetwoningen door
 corporaties. Gemeenten zullen alleen in bijzondere omstandigheden zelf woningen
 mogen bouwen en beheren.
 Bij de introductie van de Woningwet is geen
 sprake van een scherpe afbakening van het werkveld of takenpakket. Om te
 voorkomen dat overheidsgeld weglekt, doordat na aflossing van de rijksleningen
 de woningen met winst worden verkocht of de huren sterk worden verhoogd, wordt
 als voorwaarde gesteld dat de toegelaten instellingen uitsluitend in het belang
 van de volkshuisvesting werkzaam dienen te zijn. Eventuele winsten mogen alleen
 worden aangewend in het belang van de volkshuisvesting: de zogenaamde
 bestemmingsplicht. Binnen dat kader kunnen corporaties vrijelijk beslissen over
 de aanwending van het vermogen. Winstuitkeringen aan aandeelhouders, huurders,
 et cetera zijn niet toegestaan; er is sprake van maatschappelijk gebonden
 vermogen. De statutaire verankering van de bestemmingsplicht is een voorwaarde
 in de toelatingsprocedure.
 
 
 
 2.3.2
 Periode van 1901 tot aan 1945
 
 De bouwproductie door woningcorporaties komt kort na
 de invoering van de Woningwet maar traag op gang. Gerrichhauzen49Gerrichhauzen, L.G. (1990) noemt daarvoor onder andere de overheersende liberale ideologie
 als verklaring. Woningbouwproductie door het bedrijfsleven blijft de reguliere
 opvatting. Bovendien ligt het initiatief tot het verstrekken van financiering
 van woningcorporaties bij de gemeenten. Gemeenten lopen ook het risico over die
 financiering (vanwege de garantstelling op gemeentelijk niveau) en nemen veelal
 een afwachtende houding aan, stellen aanvullende voorwaarden aan het
 verstrekken ervan of nemen de woningbouw toch liever zelf ter hand. Ook het
 uitvoeren van regelgeving door gemeenten, zoals het binnen een jaar vaststellen
 van een bouwverordening, blijkt in de praktijk moeilijk haalbaar50Schaar, J. van der (2009), Faber, A.W. (1997) &
						 Gerrichhauzen, L.G. (1990).
 In de periode 1916 tot 1922 kent de corporatiesector
 echter een sterke opleving, die is terug te zien in de bouwproductie van
 corporaties en de stijging in het aantal toegelaten instellingen. De reden voor
 deze kortstondige bloei ligt hoofdzakelijk in materiaalschaarste en gebrek aan
 kapitaal tijdens de Eerste Wereldoorlog. Hierdoor stagneert de bouwproductie
 van marktpartijen (niet-toegelaten instellingen) en voelt de overheid zich
 gedwongen tot ingrijpen. «Sociale woningbouw werd het voertuig van publieke
 investeringsstrategie die gericht was op het behoud van de openbare orde»,
 aldus Van der Schaar (2009). Bovendien neemt in die periode de kracht van de
 sociaaldemocraten toe, zowel op gemeente- als rijksniveau, en daarmee ook de
 opvatting dat de sociale huursector onderdeel is van de publieke taak. In 1919
 wordt door de rijksoverheid een crisisbijdrage ingevoerd, waarbij het verschil
 tussen de kostprijshuur en de feitelijke huur voor 75% door het Rijk en voor
 25% door de gemeenten wordt vergoed. Deze regeling vervangt twee eerdere
 subsidieregelingen, te weten de rentevoetbijdrage uit 1915 en de
 materiaalprijzenbijdrage uit 191651Schaar, J. van der (2009), Faber, A.W. (1997) &
						 Gerrichhauzen, L.G. (1990).
 Als duidelijk wordt dat na de Eerste Wereldoorlog geen
 grote maatschappelijke woelingen hoeven te worden gevreesd, wordt de rijkssteun
 afgeschaft. De subsidieverstrekking wordt in 1924 grotendeels gestaakt en
 beperkt tot krotopruiming. Dat leidt tot een kentering in de nieuwbouwproductie
 door corporaties en een stijging van de huren. De economische malaise in de
 jaren dertig versterkt deze situatie. In 1934 wordt een wijziging doorgevoerd
 in de Woningwet, waarbij met terugwerkende kracht (vanaf 1901!) een
 terugbetalingsplicht wordt ingesteld voor de door de overheid verstrekte
 exploitatiebijdragen aan corporaties. Batige saldi worden gestort in een door
 gemeenten beheerd gemeenschappelijk fonds, waarmee huren kunnen worden verlaagd
 of exploitatiebijdragen verder teruggebracht52Faber, A.W. (1997) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990).
 De wetswijziging komt tot stand in een context van
 bezuinigingsbeleid van opvolgende kabinetten, lage organisatiegraad van de
 corporatiesector en de geringe mate van verzuiling binnen het corporatiebestel
 door beperkte binding met politiekdominante, confessionele partijen. Kenmerkend
 is dat corporaties in het opstellen van deze wetswijziging niet zijn gehoord,
 met als toelichting dat dit noodmaatregelen betreft. Pogingen vanuit de
 oppositie om dat te bestrijden zijn gestrand53Faber, A.W. (1997) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990).
 De literatuur is eenduidig over de uitwerking van de
 gewijzigde Woningwet (invoering van de terugbetalingsplicht) op corporaties:
 Faber54Faber, A.W. (1997) spreekt van een crisisperiode die tot na de Tweede Wereldoorlog
 zou duren. Gerrichhauzen55Gerrichhauzen, L.G. (1990) spreekt van een rampjaar, waarbij weinig overblijft van het
 oorspronkelijke idee van autonome, kapitaalkrachtige corporaties.
 In
 de volgende figuur is het aantal opgeleverde woningen weergegeven in de periode
 van 1905 tot en met 1940. Daarbij is onderscheid gemaakt naar het aantal
 opgeleverde woningen door corporaties en overige opgeleverde woningen. Uit de
 figuur blijkt dat de totale bouwproductie sterk is toegenomen na de Eerste
 Wereldoorlog (1921 tot 1935). Corporaties hebben daarin tot 1925 een relatief
 groot aandeel. Het beëindigen van de rijksexploitatiesubsidies in 1924 en de
 invoering van de terugbetalingsplicht in 1934 leiden tot een daling van de
 bouwproductie door woningcorporaties.
 
 Figuur 2.2: bouwproductie van 1901 tot en met 1940
 
 
 
 Gerrichhauzen, L.G. (1990)
 
 
 
 
 
 2.3.3
 Vanaf 1945 tot aan commissie De Roos (1958)
 
 Na de Tweede Wereldoorlog nemen de woningtekorten
 sterk toe als gevolg van oorlogsschade en de stopgezette bouwproductie. De
 huren worden tot 1950 bevroren op het peil van 1940 als onderdeel van de
 geleide loonpolitiek, terwijl de bouwkosten verdrievoudigen en de lonen
 verdubbelen. Door de huurstop wordt de bouw van nieuwe woningen echter minder
 aantrekkelijk, zodat flankerend beleid gewenst is. In de eerste plaats betreft
 dat de subsidiëring van nieuwbouw. Subsidies worden ingezet om
 exploitatietekorten te dekken. Het vooroorlogse uitgangspunt dat huurprijzen in
 principe kostendekkend moeten zijn (de revolving-fundgedachte), wordt hiermee
 losgelaten. Om de subsidies te reguleren, wordt tevens een
 woningbouwcontingentering ingevoerd. Om te voorkomen dat verhuurders profiteren
 van de woningschaarste, worden huurbeschermingsmaatregelen ingevoerd. Daarnaast
 worden vrijkomende woningen zo doelmatig en rechtvaardig mogelijk verdeeld
 volgens de maatregelen in de Woonruimtewet van 194756Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Schaar, J. van der
						 (1987). Normalisatie naar vooroorlogse verhoudingen vindt echter niet
 plaats. De woningbehoefte groeit bovendien sterker dan voorzien, wat de
 behoefte aan aanbodsturend beleid met omvangrijke rijkssteun onderstreept57Schaar, J. van der (2009).
 
 Als gevolg van de aanzienlijke woningbehoefte en
 het rijksbeleid om het woningtekort terug te dringen, groeit ook de rol van de
 woningcorporaties. In de periode 1945 tot 1954 worden 190 corporaties
 toegelaten. Een dergelijke stijging is sinds de jaren twintig niet meer
 voorgekomen. Deze groei leidt wel tot verscherping van het toelatingsbeleid. In
 de eerste plaats wordt de levensvatbaarheid van de toe te laten corporatie
 ingeschat op basis van de lokale woningbehoefte en het feit of er reeds andere
 corporaties in het werkgebied zijn toegelaten. In de tweede plaats speelt ook
 de samenstelling van de lokale bevolking in staatskundig en godsdienstig
 opzicht een rol.
 Op rijksniveau is er de drang om het
 corporatiestelsel te verzuilen58Gerrichhauzen, L.G. (1990). Ondanks de door Gerrichhauzen geconstateerde sterke stijging in
 het aantal nieuw toegelaten corporaties, constateren Faber en Van der Schaar
 dat het totaal aantal corporaties langzaam daalt in de periode 1945 tot 1954,
 vooral door fusies en samenvoegingen. De gemiddelde omvang van het
 corporatiebezit neemt daardoor toe59Schaar, J. van der (2009) & Faber, A.W.
							 (1997).
 
 Gerrichhauzen60Gerrichhauzen, L.G. (1990) concludeert dat de groei van de corporatiesector na de Tweede
 Wereldoorlog een gevolg is van marktomstandigheden en het gevoerde
 overheidsbeleid. Door de combinatie van hoge bouwkosten en de
 huurprijsregulering zijn commerciële partijen niet bereid te investeren in de
 bouwproductie. De rijksoverheid is gedwongen een beroep te doen op gemeenten en
 corporaties voor het terugdringen van het woningtekort. In lijn daarmee
 verbreden de taken van corporaties zich van huisvesting van mindervermogenden
 naar huisvesting van brede lagen van de bevolking. Corporaties worden daarmee
 belangrijke spelers in het beleidsnetwerk op regionaal en landelijk niveau. De
 koepelorganisaties Nationale Woningraad (NWR) en het Nederlands Christelijk
 Instituut voor Volkshuisvesting (NCIV) worden gaandeweg krachtiger en
 bevorderen de toenemende rol van de corporaties en hun bouwproductie61Schaar, J. van der (2009).
 Ondanks de groei van de sector wordt midden jaren
 vijftig toch gesproken van een crisis in de corporatiesector. Belangrijke
 oorzaken daarvoor zijn de afstand tussen het corporatiebestuur en de huurders
 door schaalvergroting van corporaties, vergrijzing van besturen, de
 afhankelijkheid van gemeenten bij het uitvoeren van complexe werkzaamheden,
 intensieve overheidscontrole op de verstrekte overheidsfinanciering en het
 ontbreken van een centrale organisatie die bijstand kan verlenen aan de
 individuele corporaties. Ook in het parlement wordt regelmatig aandacht besteed
 aan de positie van corporaties. Het toelatingsbeleid, de relatie tussen
 gemeentelijke woningbouw en corporatiebouw, de afhankelijkheid van de
 rijksoverheid, de afstand tussen huurders en corporatiebestuur, de verminderde
 zelfwerkzaamheid en zelfredzaamheid van corporaties zijn de terugkerende
 thema’s62Gerrichhauzen, L.G. (1990).
 Ook Faber63Faber, A.W. (1997) concludeert dat de corporaties steeds afhankelijker zijn geworden
 van de overheid. Hij vat dit samen tot vier kernproblemen:
 
 
 –
 de zelfstandigheid van het
 opdrachtgeverschap;
 
 
 –
 de financiële positie en in het
 bijzonder de gebrekkige mogelijkheden om over de eigen financiële reserves te
 beschikken;
 
 
 –
 de vraag op welke bevolkingsgroepen de
 sociale woningbouw, in het bijzonder corporatiebouw gericht hoorde te
 zijn;
 
 
 –
 de tekortschietende bestuurscapaciteit
 van veel corporaties.
 
 
 In het licht van dit hoofdstuk verdient het derde
 punt nadere toelichting. Vlak voor afronding van de wederopbouw in de jaren
 vijftig staat de discussie met betrekking tot verhouding tussen private bouw en
 woningwetbouw in het teken van terugkeer naar «normale marktverhoudingen». De
 commerciële partijen bepleiten een wettelijk primaat voor de private bouw en
 een aanvullend karakter voor de woningwetbouw. Dat impliceert een beperkte
 taakopvatting voor corporaties: alleen waar de markt het laat afweten, ligt een
 taak voor corporaties. In combinatie daarmee wordt gepleit voor het optrekken
 van de huren naar kostprijsniveau, gepaard gaande met een afbouw van de
 objectsubsidies in de woningwetsector. De corporaties nemen het standpunt in
 dat zij in eerste aanleg voortkomen uit private initiatieven en vereisen
 derhalve een gelijkwaardige positie ten opzichte van de commerciële verhuurders
 en een voorrang op de woningbouw door gemeenten64Faber, A.W. (1997).
 
 De discussie richt zich met name op de
 subsidiemethodiek. Voor woningwetbouw wordt een systeem van jaarlijkse
 bijdragen in exploitatietekorten geïntroduceerd. Voor de private bouw geldt een
 systeem van premies (bijdragen ineens). Deze regeling is ook van toepassing
 voor corporaties voor zover het private bouw betrof.
 Ondanks het
 pleidooi van de marktsector om beide subsidieregelingen gelijk te trekken,
 blijft het verschil gedurende de jaren vijftig gehandhaafd. Faber benoemt dat
 daar enerzijds een financiële reden voor is (invoering van het premiesysteem in
 de woningwetbouw was te duur), anderzijds is de politieke steun (ARP, KVP,
 PvdA) voor de woningwetbouw sterk. Ook om praktische reden wordt het primaat
 voor de private bouw afgewezen: voorop staat de woningbouwproductie. Dit
 vereist goedkope en planmatige woningbouw, wat in de woningwetsector
 eenvoudiger te realiseren zal zijn65Faber, A.W. (1997).
 
 
 
 
 2.3.4
 Commissie De Roos (1958-1964)
 
 In 1958 wordt door commissie De Roos de
 verzelfstandiging van woningcorporaties onderzocht. Uit de door Minister Witte
 (KVP) meegegeven taakomschrijving aan de commissie bleek al dat vergroting van
 de zelfstandigheid van corporaties boven elke discussie verheven is.
 Overheidsbemoeienis met de woningwetbouw (onder andere de kapitaalvoorziening
 en intensievere regelgeving met betrekking tot bouw en beheer) moet worden
 beperkt, zolang hetzelfde doel ook door maatschappelijke krachten kan worden
 bereikt. Een uitspraak over de verhouding tussen de corporaties en commerciële
 verhuurders wordt nadrukkelijk buiten de vraagstelling gehouden.
 De
 commissie doet in 1962 een groot aantal aanbevelingen ter verzelfstandiging en
 ter versterking van de positie van woningcorporaties. Deze worden pas in 1964
 gepubliceerd. Een deel van deze voorstellen is in de loop der jaren onderdeel
 van beleid geworden66Faber, A.W. (1997) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990).
 Noemenswaardig feit is dat, ondanks de door Minister
 Witte meegegeven beperking van de opdracht, tijdens de werkzaamheden van de
 commissie een verschil van inzicht ontstaat tussen de twee representanten van
 commerciële partijen en de overige commissieleden. Aanleiding daarvoor is het
 voorstel om de terugbetalingsplicht (ingevoerd in 1934 met terugwerkende kracht
 tot 1901) voor corporaties volledig af te schaffen. De standpunten van de
 verschillende commissieleden blijken onverenigbaar. Uiteindelijk brengt de
 commissie een meerderheids- en een minderheidsrapport uit67Faber, A.W. (1997).
 Met betrekking tot de taakomschrijving van corporaties
 adviseert de commissie in het meerderheidsrapport een verbreding van het
 werkgebied, afschaffing van de terugbetalingsplicht en verbreding van de
 doelgroep. Corporaties zouden niet alleen betrokken moeten worden bij de
 huisvesting van de economisch zwakste groepen, maar ook bij de huisvesting van
 hen die niet direct zijn aangewezen op een woningwetwoning. Dit impliceert een
 plaats naast de commerciële verhuurders, met wie zij door de overheid gelijk
 zouden moeten worden behandeld in termen van steunverlening en regulering: «Het
 komt de commissie voor, dat een naast elkaar optreden van beide vormen van
 particulier initiatief een prikkel kan opleveren tot het behalen van optimale
 resultaten.» Ook de taken van de landelijke federaties zouden moeten worden
 uitgebreid, bijvoorbeeld met het beheer (samen met het Rijk) over een op te
 richten Centraal Fonds, het vaststellen van leningsvoorwaarden in overleg met
 het rijk en de VNG, beheer van een woningbouwfinancieringsinstituut,
 niet-bindende controle op de boekhouding en advisering in brede zin. Andere
 adviezen van de commissie zijn gericht op het vergroten van de financiële
 zelfstandigheid (waaronder het laten vervallen van de eerder genoemde
 terugbetalingsplicht) en het vergroten van de beheersmatige zelfstandigheid68Schaar, J. van der (2009), Faber, A.W. (1997) &
						 Gerrichhauzen, L.G. (1990).
 In het minderheidsrapport van commissie De Roos wordt
 de mogelijkheid om de positie van de corporaties te versterken niet groot
 geacht. Financiële concessies van de rijksoverheid (in de vorm van het
 afschaffen van de terugbetalingsplicht) worden niet het aangewezen middel
 geacht om de zelfstandigheid van corporaties te vergroten. De adviezen in het
 minderheidsrapport beperken zich tot suggesties op het beheervlak die niet veel
 afweken van het meerderheidsrapport69Faber, A.W. (1997).
 
 
 
 2.3.5
 Tussen De Roos en Heerma (1965-1989)
 
 Veel van de voorstellen uit het meerderheidsrapport
 van commissie De Roos zijn in beleidsmaatregelen omgezet in de nieuwe Woningwet
 van 1965. Als gevolg van de door commissie De Roos voorgestelde taakverbreding
 verdwijnt in het subsidiestelsel het onderscheid tussen sociale en particuliere
 woningbouw. Daarmee krijgen corporaties de mogelijkheid om met financiële steun
 van de overheid in de duurdere marktsegmenten te gaan bouwen. Andersom krijgen
 commerciële partijen dezelfde mogelijkheden als corporaties om sociale
 huurwoningen te realiseren. Het verschil in behandeling van de commerciële
 verhuurders en de corporaties verdwijnt daarmee in 1968 (het
 «gelijke-monniken-gelijke-kappen»-beleid)70Schaar, J. van der (2009) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990). Van der Schaar71Schaar, J. van der (2006b) stelt dat het de politieke kwetsbaarheid van corporaties heeft
 verminderd, doordat dit voor corporaties een legitieme mogelijkheid tot
 taakverbreding is.
 Het laten vervallen van terugbetalingsplicht is een
 andere, belangrijke beleidswijziging. Ten derde wordt ook het primaat op de
 woningbouw bij corporaties gelegd, en niet bij gemeentelijke woningbedrijven
 (de voorrangsregel). Sindsdien hebben corporaties de strijd om het
 opdrachtgeverschap gewonnen van gemeentelijke woningbedrijven. Het gevolg
 hiervan is dat de corporaties vanaf 1969 hun aandeel in de nationale
 woningbouwproductie sterk zien toenemen72Faber, A.W. (1997) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990). Dit is weergegeven in figuur 2.3.
 De regeltechnische
 uitwerking van de Woningwet in een algemene maatregel van bestuur blijkt echter
 complexer dan gedacht. Daartoe blijkt een wijziging van de Woningwet
 noodzakelijk die pas in 1975 wordt gerealiseerd, vergezeld van het Besluit
 Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (hierna: BTIV), de voorloper van het
 huidige BBSH, en het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (hierna: BGSV)
 in 197773Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N. (2010),
						 Schaar, J. van der (2006b) & Gerrichhauzen, L.G. (1990). In de literatuur wordt dit wettelijke kader veelal aangeduid als
 de «Grondwet» voor woningcorporaties.
 De rijksoverheid signaleert wel
 een keerzijde aan de taakverbreding. De vergroting van de zelfstandigheid mag
 niet leiden tot uitholling van de wezenskenmerken van het corporatiebestel. De
 oplossing daartoe wordt gevonden in het verscherpen van het rijkstoezicht.
 Taakverbreding en grotere beleidsvrijheid op instellingsniveau worden in balans
 gehouden door toezicht op de besteding van middelen door de overheid74Schaar, J. van der (2003) & Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990).
 Verder concludeert Van der Schaar: «in het BTIV en het
 eveneens in 1977 ingevoerde BGSV lag de nadruk op administratieve en financiële
 voorschriften. Achteraf bezien valt echter op dat de doeltreffendheidscriteria
 in de wet en de daarop gebaseerde regelgeving uiterst summier werden
 uitgewerkt. Bestuur en administratie gingen niet verder dan de algemene
 opdracht om woningen aan de lagere inkomensgroepen te verhuren en daartoe ook
 voldoende van deze woningen in voorraad te houden. De vraag hoe vervolgens het
 rijkstoezicht zou moeten worden ingezet om de criteria te handhaven, werd niet
 beantwoord»75Schaar, J. van der (2003).
 
 Figuur 2.3: bouwproductie van 1958 tot en met
 1977
 
 
 
 Gerrichhauzen, L.G.
						 (1990)
 
 
 
 
 
 
 2.3.6
 Nota Heerma en de invoering van het BBSH
 (1989-1993)
 
 Vanaf midden jaren tachtig verbetert de financiële
 positie van corporaties sterk, doordat de eerder afgesloten rijksleningen
 vervroegd worden afgelost en tegen gunstiger tarieven op de kapitaalmarkt
 kunnen worden geherfinancierd76Boelhouwer, P.J. (1991). De verbeterde financiële positie maakt een terugtreding van de
 overheid mogelijk. Dit leidt ook tot een herziening van de relatie tussen
 corporaties en overheid77Faber, A.W. (1997).
 De «Nota Volkshuisvesting in de jaren ’90» (beter
 bekend als de Nota Heerma) in 1989 staat in het teken van decentralisatie van
 beleid en verdere verzelfstandiging van woningcorporaties. De drie
 uitgangspunten van Heerma zijn verzelfstandiging, decentralisering en
 deregulering, met als doel het verlagen van de rijksuitgaven aan
 volkshuisvesting: «Doelstelling van de verzelfstandiging is te komen tot meer
 marktgericht functioneren van woningcorporaties, betere aansluiting bij
 behoeften van regionale markten, grotere slagvaardigheid en een verkleining van
 de inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid van de overheid.» Om de
 doelstellingen van Heerma te bereiken, worden verantwoordelijkheden,
 bevoegdheden en risico’s opnieuw geordend binnen de sector78Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N. (2010),
						 Conijn, J. (2005) & Schaar, J. van der (2003).
 Voor het eerst sinds de invoering van de Woningwet
 wordt in de Nota Heerma de doelgroep van woningcorporaties benoemd: de
 «doelgroepen van beleid», gespecificeerd naar inkomenshoogte. Overheidssturing
 zou zich op deze qua omvang krimpende groep moeten richten, terwijl voor de
 groepen die qua inkomen boven deze grens zitten of op termijn zouden komen de
 eigen verantwoordelijkheid voor de woonsituatie wordt benadrukt (het
 eigenwoningbezit).
 De corporaties moeten deze doelgroepen van beleid
 met voorrang huisvesten, een opdracht die in 1993 voor het eerst in de
 Woningwet wordt verankerd. Deze formulering «met voorrang» is bij de
 voorbereiding van Heerma’s nota nog volop in discussie. Aanvankelijk wordt aan
 een wettelijke beperking tot alleen de huisvesting van de lagere
 inkomensgroepen gedacht. Daartegenover staat de wens om in het kader van de
 beoogde verzelfstandiging van de corporaties meer ruimte te bieden voor sociaal
 ondernemerschap en de beleidsvrijheid van corporaties te vergroten. Als
 compromis wordt gekozen voor de formulering «bij voorrang» huisvesten van de
 doelgroep van beleid. Uiteindelijk wordt in de regelgeving en de
 Huisvestingswet vastgelegd dat goedkopere huurwoningen bij voorrang aan die
 doelgroepen moeten worden verhuurd, om de scheefheid tegen te gaan. De
 corporaties moeten dan ook over hun verhuringen in het jaarverslag en de
 daarbij behorende kerncijfers rapporteren79Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N. (2010),
						 Conijn, J. (2005) & Schaar, J. van der (2003).
 
 De commissie Taakstelling en Toezicht (kortweg de
 commissie Koopman) formuleert in 1991 binnen enkele maanden de grondslagen voor
 een nieuwe ordening, daar waar commissie De Roos hier omstreeks 1960 vier jaar
 voor nodig had. De aanbevelingen van de commissie vormen de basis voor het BBSH
 dat in 1993 wordt ingevoerd en het BTIV vervangt. Conform de formulering in de
 Woningwet wordt onderscheid gemaakt in «het gebied van de volkshuisvesting» en
 «het belang van de volkshuisvesting». Het gebied van de volkshuisvesting wordt
 gezien als de handelingen gericht op de woningen, de directe woonomgeving en de
 diensten aan (toekomstige) huurders en de activiteiten die daar
 noodzakelijkerwijs uit voortvloeien.
 Het is aan de corporaties zelf om
 dit nader in te vullen. Het belang van de volkshuisvesting wordt in het advies
 van commissie Koopman aangeduid met vier prestatievelden waarover de
 corporaties in hun verslaglegging verantwoording dienen af te leggen. De
 doelmatigheid en doeltreffendheid dienen door het corporatiebestuur zelf te
 worden bepaald. Heerma neemt het advies van de commissie Koopman vrijwel
 integraal over in het BBSH. De invoering van het BBSH verloopt zonder grote
 problemen80Schaar, J. van der (2003). Met de invoering van het BBSH komt een fundamentele herordening
 van taken en bevoegdheden tot stand.
 
 In het BBSH wordt een beschrijving van de taken
 van woningcorporaties opgenomen, in de vorm van vier verantwoordingsvelden of
 prestatievelden. Het BTIV kende een dergelijke beschrijving niet. In principe
 mogen de werkzaamheden van corporaties niet buiten deze limitatieve opsomming
 vallen81Conijn, J. (2005), Schaar, J. van der (2003) &
						 Faber, A.W. (1997).
 De vier prestatievelden uit het BBSH van 1993
 zijn:
 
 
 1
 uitsluitend in het belang van de
 volkshuisvesting werkzaam zijn en het bij voorrang en passend huisvesten van de
 primaire doelgroep;
 
 
 2
 het kwalitatief in stand houden van het
 woningbezit;
 
 
 3
 het betrekken van de huurders bij beheer
 en beleid;
 
 
 4
 het waarborgen van de financiële
 continuïteit.
 
 
 In de taakomschrijving wordt wederom de
 bestemmingsplicht van het corporatievermogen bevestigd. De
 bestedingsmogelijkheden van corporaties zijn tamelijk ruim geformuleerd. Van
 een beperkte taakstelling wordt afgezien om sociaal ondernemerschap mogelijk te
 maken. In de memorie van toelichting op het BBSH wordt benoemd dat het begrip
 «in het belang van de volkshuisvesting werkzaam zijn» bewust niet concreet is
 ingevuld, omdat in het kader van de verzelfstandiging «de corporaties geacht
 worden zelf de afwegingen te kunnen maken ten aanzien van de besteding van de
 middelen»82Schaar, J. van der (2006b).
 
 
 
 2.3.7
 Brutering (1995), noodzakelijkheidscriterium en
 leefbaarheid als prestatieveld
 
 In 1995 wordt de Wet balansverkorting door het
 parlement aanvaard. Onder die wet worden door het Rijk de toekomstige
 exploitatiebijdragen afgekocht en tegelijkertijd door de corporaties de
 leningen bij het Rijk afgelost. Sinds die bruteringsoperatie is de balans van
 het toenmalige Ministerie van VROM geschoond van exploitatiebijdragen en ligt
 het exploitatie- en financieringsrisico geheel bij de woningcorporaties. Omdat
 rente en inflatie zich in werkelijkheid gunstiger ontwikkelen dan in de
 rekenkundige opzet van de bruteringsoperatie werd aangenomen, is sprake van
 extra vermogensgroei in de sector83Schaar, J. van der (2006b). Ook stijgen de prijzen op de woningmarkt, wat eveneens tot een
 aanzienlijke vermogensgroei leidt.
 
 Het BBSH van 1993 kent dus geen directe
 overheidssturing op de besteding van het corporatievermogen. Daar ontstaat
 echter wel behoefte aan. Daar waar in de periode 1988–1993 het beleid was
 gericht op versterking van de zelfstandigheid, krijgt na de brutering in het
 parlement de gedachte de overhand dat de vrijheid van corporaties te ver is
 doorgeschoten. Dit leidt ertoe dat Staatssecretaris Tommel (D66), die in
 beginsel het beleid van Heerma continueerde, in zijn toezichtbrief een
 verscherping van het rijkstoezicht op de toegelaten instellingen
 aankondigt.
 De corporatiesector reageert met het concept van
 zelfregulering. Zo wordt een bedrijfstakcode opgesteld (de Commissie Veringa in
 1995) en komt er een Nationaal Programma Volkshuisvesting van de
 corporatiekoepels NWR en NCIV in 1995. Daarin worden concrete prestaties op het
 gebied van huurbeleid, het investeringsprogramma en het bewonersoverleg
 opgenomen.
 In de bedrijfstakcode wordt gesteld dat alle activiteiten
 aantoonbaar aan de volkshuisvestingsdoeleinden ten goede moeten komen, dienen
 te passen in een solide financieel beleid en het volkshuisvestelijke rendement
 dienen te verhogen84Schaar, J. van der (2003) & Faber, A.W.
							 (1997).
 
 
 In navolging op de toezichtbrief van Tommel in
 1995 wordt in het BBSH het formele vereiste geïntroduceerd dat de activiteiten
 van de corporatie moeten bijdragen aan de kerntaken (substantieel en causaal
 verband). Nevenactiviteiten (activiteiten buiten het taakveld) zijn alleen
 toegestaan voor zover deze noodzakelijk zijn in verband met de kerntaken (het
 noodzakelijkheidscriterium). Ten aanzien van deelnemingen van een corporatie in
 andere rechtspersonen (financieel, bestuurlijk) wordt een terughoudend beleid
 geformuleerd: deze dienen binnen het werkveld te passen en voor de kerntaken
 een toegevoegde waarde te hebben. Deelnemingen mogen niet worden gebruikt om
 kerntaken buiten de toegelaten instelling te plaatsen of om de begrenzingen van
 het werkterrein te omzeilen85Tommel, D.K.J. (1995)..
 Ook wordt de bepaling opgenomen dat nieuwbouw slechts
 beneden een bepaalde prijsgrens (kosten van verwerving) mag plaatsvinden. Ten
 tweede wordt de bepaling toegevoegd dat de corporatie niet meer vermogen
 aanhoudt dan noodzakelijk voor haar taakuitoefening. Ten derde worden aan het
 BBSH bepalingen toegevoegd over de beleidsvoorbereiding (een prestatieplan) en
 de wijze waarop deze in het toezicht wordt betrokken.
 
 Tegelijk verruimt Tommel het werkgebied in 1997
 door in het BBSH het vijfde prestatieveld «leefbaarheid» op te nemen. Dit
 prestatieveld hangt nauw samen met de stedelijke vernieuwingsopgave.
 Corporaties hebben van oudsher bezit in de wijken waar de stedelijke
 vernieuwsopgave het grootst is en bovendien het vermogen dat hiervoor zou
 kunnen worden ingezet. Van der Schaar noemt het vijfde prestatieveld
 leefbaarheid een «nauwelijks te definiëren categorie» en concludeert: «het
 beleid ten aanzien van het werkgebied werd dus aangescherpt én verruimd»86Schaar, J. van der (2003).
 In de memorie van toelichting op deze wijziging van het
 BBSH in 1997 valt te lezen dat «het nastreven van voldoende maatschappelijk
 rendement van de sector als geheel» een toezichtstaak van de rijksoverheid is.
 In geen van de onderliggende stukken wordt overigens aan de term
 «maatschappelijk rendement» een nadere invulling gegeven87Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N. (2010)
						 & Schaar, J. van der (2003).
 
 
 
 2.3.8
 Nota Mensen, Wensen, Wonen en toevoeging zesde
 prestatieveld (2001-2005)
 
 In 2000 publiceert de Marktwerking Deregulering
 Wetgevingskwaliteit-werkgroep Woningcorporaties (hierna: MDW-werkgroep
 Woningcorporaties) een verkennende studie naar de toekomstige rol van
 woningcorporaties. In de studie worden verschillende mogelijkheden op een rij
 gezet, variërend van sociaal vangnet (alleen een rol voor corporaties indien de
 markt opgaven laat liggen, smalle doelgroep en een smalle taakopvatting,
 verkoop van het overbodige deel van het bezit) tot de doorsteek naar de markt
 (vrijwillige uittreding uit het stelsel met verrekening voor het
 maatschappelijk gebonden vermogen). Deze beide uitersten leiden tot beperking
 van het marktaandeel. Uiteindelijke aanbeveling van de werkgroep is om
 voorlopig de huidige hybride variant te handhaven, maar dan moet wel een vorm
 worden gevonden waarin een transparante scheiding wordt aangebracht tussen
 commerciële activiteiten en de sociale taak (kernactiviteiten)88Schaar, J. van der (2009), Schaar, J. van der (2003)
						 & Kamminga, J. (2000).
 Aanleiding voor de studie van de MDW-werkgroep
 Woningcorporaties is een veranderende opvatting over het corporatiestelsel
 binnen het toenmalige Ministerie van VROM (begin 2000): «De woningnood is
 opgelost, waarom na de verzelfstandiging niet verder doorstoten met de
 privatisering van corporaties?» Het Ministerie van VROM is van mening dat de
 door de overheid voor corporaties gedefinieerde «doelgroep van beleid» steeds
 kleiner zal worden en daarmee steeds minder legitimatie voor het bestaan van
 corporaties zal bieden. Corporaties zouden wel een belangrijke rol kunnen
 vervullen in het stedelijk beheer van bestaande wijken. Dit in overeenstemming
 met het in 1997 aan het BBSH toegevoegde prestatieveld «leefbaarheid».
 
 Staatssecretaris Remkes (VVD) volgt in de Nota
 Mensen, Wensen, Wonen (2000) de aanbeveling van de MDW-werkgroep
 Woningcorporaties en kiest voor handhaving van de hoofdlijnen van het bestaande
 corporatiestelsel, maar wel met meer sturingsmogelijkheden door middel van
 planhiërarchie. Via sturingsmogelijkheden op gemeentelijke en provinciale
 ruimtelijke plannen zou het Rijk richting kunnen geven aan de activiteiten van
 corporaties89Schaar, J. van der (2009). Kern van de discussie is de inzet van het corporatievermogen. De
 herstructureringsopgave (stedelijke vernieuwing) vraagt om middelen die binnen
 de sector ruimschoots voorhanden zijn. Remkes stuurt bovendien op groei van het
 corporatievermogen door zijn voorstel voor verkoop van 500.000 sociale
 huurwoningen in tien jaar tijd. Remkes combineert de hiërarchische plansturing
 met een verbreding van het werkgebied tot «woningen, woondiensten en
 woonmilieus». Begrippen die nauwelijks worden geconcretiseerd90Schaar, J. van der (2003). In lijn met de nota van Remkes wordt in 2001 het zesde
 prestatieveld «wonen en zorg» aan het BBSH toegevoegd91Schaar, J. van der (2009).
 Remkes zit in een spagaat: «Een smalle taakopvatting
 zou de bestemming van het vermogen hebben beperkt en dus ook de
 sturingsmogelijkheden van de rijksoverheid op de inzet van het
 corporatievermogen. De verbreding van de taakopvatting en de vage begrenzing
 verscherpen echter het handhavingsprobleem en maken het juist weer moeilijker
 om aan de corporatieactiviteiten richting te geven»92Schaar, J. van der (2003). Conijn93Conijn, J. (2005) heeft daarop een andere kijk en spreekt van concretisering van de
 doelstellingen in de Nota Mensen, Wensen, Wonen. «De concretisering van de
 doelstellingen was een stap vooruit, het sterk hiërarchisch ingestelde
 sturingsconcept stuitte op veel weerstand.»
 
 Van der Schaar94Schaar, J. van der (2009) concludeert dat, ondanks de vele discussies, de hoofdlijnen van
 het BBSH in stand blijven. De Nota Mensen, Wensen, Wonen krijgt geen vervolg in
 de door Remkes geambieerde Woonwet. Minister Dekker (VVD) dient het wetsontwerp
 in 2004 niet in bij de Tweede Kamer vanuit het oogpunt van deregulering. Het
 hiërarchisch plantoezicht en het verscherpte bestuurlijke toezicht op de inzet
 van het corporatievermogen wordt beschouwd als te bureaucratisch. Corporaties
 blijven in grote mate zelfsturende organisaties.
 
 
 
 2.3.9
 Actuele discussies over de taakopvatting van corporaties
 (2005 tot heden)
 
 
 Sinds de toevoeging van het zesde prestatieveld aan
 het BBSH in 2001, zijn er in het BBSH geen wijzigingen meer doorgevoerd met
 betrekking tot werkveld of taakopvatting. Het voornemen om in 2004 een zevende
 prestatieveld ter bevordering van het eigen woningbezit op te nemen, is niet
 doorgevoerd omdat hiervoor, naar oordeel van Minister Dekker (VVD), in het BBSH
 reeds afdoende bepalingen zijn opgenomen. Wel is de taakopvatting van
 corporaties een onderwerp van de discussie. In 2005 ontstaat de wederzijdse
 wens om de relatie tussen corporaties en overheid te herzien. Die discussie
 vindt plaats tegen een achtergrond van een economische recessie in 2003 en
 bezuinigingsbeleid van de rijksoverheid. Door politieke partijen, bewindslieden
 en ambtenaren wordt steeds meer gesproken over het «afromen» van
 corporatievermogen. Het vermogen is in de daaraan voorafgaande periode sterk
 gegroeid door de stijgende huizenprijzen en dit vermogen wordt niet (of
 verkeerd) besteed door de corporaties zelf95Beekers, W. (2012).
 De discussie leidt echter niet tot een structurele
 verandering in de verhouding of tot een aanpassing van het wettelijk kader met
 betrekking tot het werkveld en taakopvatting. De desbetreffende rapportages
 worden hieronder toegelicht.
 
 In 2005 publiceert Conijn over de taakafbakening
 van woningcorporaties in opdracht van de Tweede Kamer der Staten Generaal.
 Aanleiding voor dat onderzoek is de wens om het BBSH te herzien als onderdeel
 van een bredere heroverweging van de relatie tussen overheid en
 woningcorporaties. Conijn brengt een aantal mogelijke modellen voor
 taakafbakening in beeld, gegeven de overeengekomen volkshuisvestelijke
 doelstellingen. De ruime vermogenspositie rechtvaardigt een uitbreiding van het
 takenpakket. Een uitbreiding langs de lijn van het vastgoed (bijvoorbeeld in de
 sectoren zorg en onderwijs) sluit daarbij beter aan bij de competenties van
 corporaties dan een uitbreiding van de dienstverlening. In ieder geval is een
 heldere afbakening van het werkgebied noodzakelijk om weglekken van
 maatschappelijk vermogen en ongelijke concurrentie met marktpartijen te
 voorkomen96Conijn, J. (2005).
 De commissie Sas (Aedes verenigingscommissie overheid,
 corporatie en burger) brengt in 2005 advies uit aan de ledenraad van Aedes.
 Daarin wordt niet specifiek ingegaan op het werkveld en de taakopvatting, maar
 wordt wel het belang van lokaal ondernemerschap benadrukt. Deze lokale
 verankering gaat verder dan de samenwerking met de gemeente, maar zou
 betrekking moeten hebben op andere stakeholders, zoals huurdersorganisaties en
 instellingen op het gebied van zorg, welzijn en onderwijs. Een met de Minister
 af te spreken landelijk referentiekader kan een hulpmiddel zijn, maar moet
 vooral ruimte bieden aan lokaal ondernemerschap97Commissie Sas (2005).
 Commissie De Boer98Commissie de Boer (2005) adviseert in 2005 in gezamenlijke opdracht van Aedes en het
 Ministerie van VROM over de nieuwe spelregels in het samenspel tussen
 corporaties en overheid. Uitgangspunt voor de commissie is het feit dat
 corporaties private organisaties zijn, met een maatschappelijke doelstelling.
 Algemene strekking van het advies is een omslag in het denkpatroon te
 realiseren, waarbij de «het mag niet, tenzij ...»-gedachte wordt gewijzigd naar
 «het mag wel, mits...». Commissie De Boer adviseert tevens ten aanzien van de
 begrenzing van het werkgebied in het BBSH het volgende: «Corporaties zijn in
 principe niet begrensd in wat zij doen, maar zij zijn in ieder geval
 aanspreekbaar op het passend huisvesten van kwetsbare groepen in de samenleving
 en op het optimaliseren van de kwaliteit van woningen en woonomgeving.
 Uitwaaiering naar marktactiviteiten moet plaatsvinden volgens principes van
 gelijk speelveld en moet NMA-proof zijn.»
 Uitwaaiering naar
 maatschappelijke terreinen van welzijn, zorg, onderwijs, veiligheid en
 dergelijke moet aan het volgende beoordelingskader voldoen:
 
 
 –
 een deugdelijke argumentatie vanuit het
 vastgoedbelang van corporaties;
 
 
 –
 een bedrijfseconomische
 onderbouwing;
 
 
 –
 een legitimerend contract met de
 overheid of de instelling op het gebied van welke men zich begeeft;
 
 
 –
 een scherpe toets door de Raad van
 Commissarissen.
 
 
 
 Een heldere omschrijving van de maatschappelijke
 doelstelling acht de commissie onontbeerlijk.
 Die omschrijving geeft
 corporaties steun in het formuleren van hun strategie, biedt de Raad van
 Commissarissen een beoordelingskader en biedt duidelijkheid aan externe
 toezichthouders, het Rijk en de omgeving. De primaire verantwoordelijkheden
 voor corporaties worden door de commissie als volgt gedefinieerd:
 
 
 –
 u spant zich in om de sociaal
 zwakkeren in de samenleving te huisvesten, nader aan te duiden in de vorm van
 een prijsgrens voor de woningen waarop u zich richt;
 
 
 –
 daartoe bouwt u, verwerft, verkoopt,
 beheert en verhuurt u sociale huurwoningen voor minder draagkrachtigen;
 
 
 –
 u optimaliseert de kwaliteit van de
 woningen en de directe leefomgeving;
 
 
 –
 jaarlijks geeft u inzicht in de
 investeringscapaciteit van uw corporatie en geeft u ook aan hoe u die gaat
 inzetten ten behoeve van uw maatschappelijke doelstelling;
 
 
 –
 indien dat niet ten koste gaat van
 voornoemde primaire verantwoordelijkheden, mag u ook het bouwen, exploiteren en
 beheren van maatschappelijk vastgoed tot uw primaire verantwoordelijkheid
 rekenen99Commissie de Boer (2005).
 
 
 
 De VROM-raad ziet in 2005 een belangrijke rol
 voor woningcorporaties weggelegd op de woningmarkt. Zij kunnen bijdragen aan:
 marktstabiliteit (door het ontbreken van een winstoogmerk kan een corporatie
 lagere rendementseisen hanteren dan de markt en werken met een langere
 investeringshorizon), het tegengaan van risicoselecties (vanwege het
 omvangrijke vermogen en investeringscapaciteit kunnen zij risicogroepen
 bedienen zonder daarvoor kostenopslagen te hanteren) en het creëren van
 toegangs- en doorstromingsmogelijkheden voor groepen die niet zelfredzaam zijn
 op de huidige, gespannen woningmarkt. Bovendien hebben corporaties veel kennis
 over de buurten en kennen zij hun «klanten»100VROM-raad (2005).
 
 Ook kunnen corporaties een belangrijke functie
 vervullen als inspirator en coördinator van de stedelijke vernieuwing.
 Voortvloeiend uit de hiervoor genoemde rollen ziet de VROM-raad concrete
 opgaven. Zoals ten eerste in het realiseren van voldoende betaalbare woningen
 (zowel huur, koop als tussenvormen) voor huishoudens met de allerlaagste
 inkomens, maar ook voor middengroepen.
 Ten tweede ligt er een grote
 opgave voor corporaties in de stedelijke vernieuwing. Ook de leefbaarheid in
 kleine kernen op het platteland kan daaronder worden geschaard. Ten derde ziet
 de VROM-raad het creëren van woningen met zorg- en welzijnsvoorzieningen voor
 kwetsbare groepen eveneens als een aandachtsgebied voor corporaties. De
 omschrijving «wonen, woonmilieus, woondiensten» uit de Nota Mensen, Wensen,
 Wonen acht de VROM-raad een adequate beschrijving van het werkterrein van
 corporaties. De bestemming van het maatschappelijk vermogen is gerelateerd aan
 het wonen. Zonder deze relatie is sprake van overschrijding van het terrein101Meijdam, H.M. (2005).
 
 Vervolgens spreekt de VROM-raad zich uit over het
 takenpakket dat binnen het werkveld door corporaties kan worden opgepakt. Zij
 ziet een taakverbreding in het vastgoed (bijvoorbeeld het bouwen van scholen,
 sociaal-culturele voorzieningen en zorgcentra) alleen van nut als deze deel
 uitmaakt van een gebiedsgerichte aanpak waar de corporatie een belang heeft.
 Een taakverbreding in door de corporatie geleverde diensten is ook denkbaar. In
 de visie van de raad past het dat de, primair aan het wonen gebonden, diensten
 in eigen beheer worden uitgevoerd en dat de overige diensten worden ingekocht
 bij derden. Dit hoeven niet alleen professionele instellingen te zijn, maar
 kunnen ook buurtbewoners zijn die zich in willen zetten voor hun buurt of voor
 de emancipatie van anderen.
 De VROM-raad vindt de discussies over
 taakverbreding verbazingwekkend, omdat deze sterk lijkt te worden gestuurd
 vanuit de vermogensovermaat. De redenering is dat het vermogen groter is dan de
 huidige taken en er daarom taken moeten worden «bij bedacht». Een uitwaaiering
 van taken buiten de bestemmingsplicht van het vermogen leidt tot een diffuus
 corporatieprofiel («manusje van alles», «stopverf») en dit acht de raad
 ongewenst. Er zijn nog veel opgaven op het gebied van wonen waarvoor het
 huidige vermogen hard nodig is. De VROM-raad vraagt meer aandacht voor de vraag
 wie tot de doelgroep van corporaties moeten worden gerekend. De raad meent dat
 een brede doelgroep als uitgangspunt van handelen moet worden genomen en niet
 alleen een categorie die louter op basis van een zeer laag inkomen is
 gedefinieerd. Dit hoeft niet te betekenen dat de corporaties alleen maar
 goedkope sociale huurwoningen verhuren. Een brede doelgroep kent ook een brede
 vraag naar verschillende producten102Meijdam, H.M. (2005).
 
 In het regeerakkoord van februari 2007 (Balkenende
 IV) wordt gesteld dat corporaties meer moeten investeren in de nieuwbouwopgave
 en de transformatie van probleemwijken tot «prachtwijken». In de financiële
 onderbouwing wordt daartoe alvast een jaarlijkse heffing op het
 corporatievermogen van € 750 miljoen opgenomen. In dat kader treden het
 toenmalige Ministerie van VROM en Aedes in overleg over de modernisering van
 het arrangement tussen woningcorporaties en ministerie. Na onderhandeling
 tussen Aedes en Minister Vogelaar resulteert dit in een bijdrage van de
 corporaties in het wijkenfonds van € 2,5 miljard in tien jaar tijd. In 2013 zal
 de heffing door Rutte I worden beëindigd103Stuurgroep Meijerink (2008) & Beekers, W.
							 (2012). De stuurgroep Meijerink rapporteert in 2008 aan de Minister van
 WWI en Aedes over de modernisering van het arrangement.
 De
 taakopvatting van corporaties maakt daarvan deel uit. Basisgedachte in het
 advies is dat corporaties private partijen zijn met een publiek belang; de
 hybride positie blijft gehandhaafd. Dit publieke belang valt uiteen in drie
 domeinen: datgene wat moet (de sociale taak), datgene wat kan (de woonomgeving
 en het maatschappelijke vastgoed) en datgene wat lokaal te overwegen is (de
 wijk- en buurtaanpak). Voor corporaties wordt ruimte geboden om eigen invulling
 te geven, borging van het publieke belang ligt in de bestemmingsplicht van het
 vermogen104Stuurgroep Meijerink (2008).
 
 De Commissie Dekker (VNG-adviescommissie relatie
 gemeenten en corporaties) onderkent de wenselijkheid om mede vanuit het
 staatssteundossier grenzen te stellen aan de toegestane corporatieactiviteiten.
 Dat zou echter niet moeten gelden voor de bijdrage in leefbaarheid, die door
 corporaties moet kunnen worden uitgevoerd105Commissie Dekker (2013).
 
 
 
 
 2.4
 Prestaties van woningcorporaties
 
 
 
 2.4.1
 Relatie tussen maatschappelijke en financiële
 prestatie
 
 In de literatuur wordt het presteren van
 woningcorporaties veelal onderverdeeld in een maatschappelijke component en een
 financiële component, dit in overeenstemming met de prestatievelden zoals in
 het BBSH opgenomen. Het prestatieveld «waarborgen van financiële continuïteit»
 betreft de financiële component; de overige prestatievelden hebben betrekking
 op de maatschappelijke aspecten.
 In deze paragraaf wordt ingegaan op
 de maatschappelijke prestatie van woningcorporaties. De financiële prestatie
 wordt nader toegelicht in hoofdstuk 4. De maatschappelijke prestatie kan echter
 niet volledig los worden gezien van de financiële prestatie. Sinds de brutering
 worden corporaties geacht hun werkzaamheden financieel zelfstandig uit te
 voeren. Ten tijde van de brutering was de algemene opvatting dat het vermogen
 van corporaties wel voldoende was om op eigen financiële kracht de gevraagde
 prestaties te leveren: het principe van een revolving fund. Omdat in het
 algemeen niet alle werkzaamheden van een woningcorporatie kostendekkend zijn,
 is de mate waarin corporaties maatschappelijke prestaties kunnen leveren
 afhankelijk van hun financiële positie106Conijn, J. (2005). Ook de VROM-raad wijst in 2005 op de verhouding tussen het
 maatschappelijke en het financiële rendement. In die tijd is sprake van
 overmaat, waarbij het risico op de loer ligt dat niet de volledig beschikbare
 financiële ruimte wordt benut ten gunste van de maatschappelijke prestatie. De
 VROM-raad geeft aan dat in geval van substantiële overmaat, dit dient te worden
 ingezet voor de maatschappelijke opgave, in het eigen bezit of dat van anderen.
 Deze maatschappelijke effectiviteit vergt een stelsel van matching en middelen.
 Daarnaast is ook een efficiënte bedrijfsvoering van belang: overmaat mag geen
 reden zijn voor uitbundige bedrijfslasten107Meijdam, H.M. (2005).
 De vastgoedcrisis en economische crisis van 2008 gaan
 niet ongemerkt aan de corporatiesector voorbij. Anno 2013 is van financiële
 overmaat geen sprake meer. De relatie tussen de financiële en maatschappelijke
 prestatie werkt nu echter andersom. Als gevolg van dreigende financiële
 tekorten, komt de maatschappelijke prestatie onder druk te staan. Zo
 constateren De Jong en Lagas108Jong, F. de & Lagas, H. (2012) bijvoorbeeld dat in krimpgebieden de prestaties op het gebied van
 leefbaarheid onder druk komen te staan als gevolg van financiële
 overwegingen.
 
 
 
 2.4.2
 Maatschappelijke prestatiemeting in theorie
 
 De definiëring en operationalisering van financieel
 rendement is relatief eenvoudig en de daarvoor benodigde data zijn relatief
 goed ontsloten via het CFV. De maatschappelijke prestatie (ook wel aangeduid
 als het maatschappelijke rendement) is echter moeilijker te definiëren en
 meetbaar te maken.
 Door Gruis109Gruis, V. (2004) is een verkennende studie uitgevoerd naar het gebruik van
 prestatie-indicatoren in het strategisch voorraadbeleid. Deze
 prestatie-indicatoren worden gebruikt om het financiële en maatschappelijke
 rendement van het voorraadbeleid inzichtelijk te maken. Ook door NWR en Van der
 Zon zijn inventarisaties gemaakt van mogelijke prestatie-indicatoren110NWR (1996) & Zon, F. van der (1995).
 Bij het meten van maatschappelijk rendement met
 prestatie-indicatoren kan onderscheid worden gemaakt in indicatoren van
 «outcome» en «output»111Kemp, P.A. (1995) & Buys, A. (2003). Output heeft betrekking op de daadwerkelijke dienst of het
 product dat wordt geleverd en is daardoor relatief eenvoudig te meten. Een
 voorbeeld van een outputeffect is het aantal betaalbare nieuwbouwwoningen.
 Outcome heeft betrekking op het uiteindelijke maatschappelijke effect dat wordt
 beoogd en is niet altijd eenvoudig te meten, noch altijd eenduidig, causaal te
 relateren aan de output. Denk bijvoorbeeld aan de verbetering van de
 leefbaarheid in een buurt door het aanbrengen van differentiatie in de
 woningvoorraad112Gruis, V. (2004). Ook Deuten en De Kam113Deuten, J. & Kam, G. de (2005) concluderen dat maatschappelijk rendement slechts tot op beperkte
 hoogte te is becijferen en niet kan worden bepaald aan de hand van financiële
 gegevens alleen. Meer inzicht kan alleen worden ontleend aan de verhalende
 weg.
 Door Deuten en De Kam114Deuten, J. & Kam, G. de (2005) is tevens geïnventariseerd welke methoden kunnen worden gebruikt
 om maatschappelijk rendement te meten (Aedex, prestatieafspraken, visitatie en
 transparantiemethodiek) en wat het toepassingskader van die methoden is. Zij
 constateren onder andere dat geen van de bestaande methoden zich specifiek
 richt op het governanceaspect van het maatschappelijke rendement, maar daar wel
 voor kan worden gebruikt. Dit blijft een keuze van de individuele corporaties.
 Ook het kwalitatieve aspect blijft in de methoden onderbelicht. De methoden
 leveren weinig informatie die geschikt is als basis voor een goede dialoog met
 stakeholders. Tot slot constateren Deuten en De Kam dat geen van de bestaande
 methoden het maatschappelijke rendement bepaalt door te kijken naar «outcome».
 Dit terwijl outcome-indicatoren wel het best aansluiten bij de maatschappelijke
 doelstelling van corporaties.
 Door Gruis115Gruis, V. (2004) & Gruis, V. (2005) is aan de hand van casestudies nader onderzocht welke
 prestatie-indicatoren in de praktijk worden gebruikt door woningcorporaties
 voor het meetbaar maken van hun maatschappelijke rendement en wat daarvoor een
 passende meetmethode is.
 Zijn conclusie is dat veelal gebruik wordt
 gemaakt van «outputindicatoren», zoals het aantal nieuwbouwwoningen, het
 gemiddelde huurniveau of het aantal verkochte woningen. Het meetbaar maken van
 «outcome» komt in de praktijk zeer beperkt voor, evenals het vergelijken met
 sectorbenchmarks en/of streefnormen ter onderbouwing van het
 voorraadbeleid.
 Ook Koolma116Koolma, H.M. (2008) geeft in zijn proefschrift aan dat het lastig is om
 wetenschappelijke uitspraken te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid
 van hybride organisaties, vanwege:
 
 
 –
 meerduidigheid van de doelstellingen
 (ijk- en wegingsprobleem);
 
 
 –
 grote verscheidenheid in werksituaties
 (interpretatieprobleem);
 
 
 –
 verschil tussen output en outcome
 (operationalisatieprobleem);
 
 
 –
 beschikbaarheid en betrouwbaarheid van
 gegevens (informatieprobleem).
 
 
 
 
 
 2.4.3
 Maatschappelijke prestatiemeting in praktijk
 
 Uit de voorgaande paragraaf blijkt dat een objectieve,
 wetenschappelijke manier om te komen tot een meting van de maatschappelijke
 prestatie eigenlijk niet beschikbaar is. Toch worden in de praktijk wel
 degelijk pogingen ondernomen om op systematische wijze een uitspraak te doen
 over de geleverde maatschappelijke prestaties. In deze paragraaf worden die
 nader toegelicht.
 Visitaties
 
 In de Aedescode is opgenomen dat corporaties elke
 vier jaar een visitatie laten uitvoeren (meer over de achtergrond en werking
 van het systeem van visitaties is opgenomen in hoofdstuk 3). Hier beperken wij
 ons tot de belangrijkste resultaten met betrekking tot het prestatiemeten. De
 informatie is ontleend aan een rapportage van de TU Delft die is uitgevoerd in
 opdracht van de Stichting Visitaties Woningcorporaties Nederland (SVWN) ter
 gelegenheid van het vijfjarig bestaan van die stichting117Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
							 (2012).
 Tussen 2007 en 2011 zijn er in totaal 319 visitaties
 uitgevoerd, waarbij het (maatschappelijk) presteren wordt beoordeeld met een
 rapportcijfer. De resultaten zijn bemoedigend; met een gemiddelde score van 7
 zijn de prestaties volgens de norm. Het eindcijfer is het gemiddelde van een
 score op de volgende vijf perspectieven:
 
 
 –
 presteren naar ambities;
 
 
 –
 presteren naar opgaven;
 
 
 –
 presteren volgens belanghouders;
 
 
 –
 presteren naar vermogen;
 
 
 –
 governance.
 
 
 
 De volgende tabel geeft een overzicht van de
 gemiddelde score op deze vijf perspectieven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Gemiddelde
 score
 
 
 Standaarddeviatie
 
 
 
 
 
 
 Presteren naar ambities
 
 
 6.93
 
 
 0.43
 
 
 
 
 Presteren naar opgaven
 
 
 7.01
 
 
 0.50
 
 
 
 
 Presteren volgens belanghouders
 
 
 7.32
 
 
 0.49
 
 
 
 
 Presteren naar vermogen
 
 
 6.68
 
 
 0.57
 
 
 
 
 Governance
 
 
 6.48
 
 
 0.73
 
 
 
 
 
 Gemiddeld
 
 
 
 
 6.87
 
 
 
 
 0.41
 
 
 
 
 
 
 Er zijn ook kanttekeningen bij het instrument van
 visitaties te plaatsen. Het instrument is ontwikkeld tegen een achtergrond
 waarin wordt gekeken of corporaties hun vermogen wel in voldoende mate
 inzetten. In 2013 verkeren veel corporaties als gevolg van economische
 omstandigheden in (financieel) zwaar weer en geniet de inzet van vermogen geen
 hoge prioriteit meer. Ook maakt een aantal corporaties bezwaar tegen een aantal
 onderdelen van de visitatietechniek. De door Aedes in 2011 ingestelde
 adviescommissie Anderiesen doet aanbevelingen voor verbeteringen in het
 visitatie-instrument. Die zijn op hoofdlijnen:
 
 
 –
 Corporaties die zich voor de tweede maal
 hebben laten visiteren, bemerken een verschuiving van «leren» naar
 «verantwoording», waarbij minder ruimte is om kwalitatieve kanttekeningen te
 maken. Dit is grotendeels het gevolg van het invoeren van een nieuwe
 visitatiemethodiek.
 
 
 –
 Met name corporaties vinden de
 visitaties een belangrijk instrument. Onder stakeholders bestaat weinig
 interesse en wordt het visitatierapport dan ook zeer beperkt gelezen. Het
 rapport bevestigt het beeld dat men toch al had.
 
 
 –
 De helft van de door commissie
 Anderiesen bevraagde corporaties vindt visitaties te duur. Veel van de
 allerkleinste corporaties met minder dan 1.000 verhuureenheden (hierna: VHE)
 vinden de visitatiemethodiek te omvangrijk en te belastend voor de organisatie.
 In reactie daarop is door SVWN een methodiek voor kleine corporaties
 ontwikkeld.
 
 
 Tevens zijn in de vorm van rondetafelgesprekken met
 corporatiebestuurders, huurdersvertegenwoordigers, intern toezichthouders,
 wethouders en overige belanghouders uit welzijn en onderwijs de
 verbetermogelijkheden voor de visitatiemethodiek verkend. In de rapportage van
 SVWN worden in het verlengde daarvan aanbevelingen gedaan voor aanpassingen118Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
						 (2012).
 Prestatieafspraken
 
 Het BBSH geeft aan op welke wijze een corporatie
 tot afstemming van haar prestaties dient te komen. Ten eerste dient zij het
 volkshuisvestingsbeleid van de gemeente in acht te nemen. In voorkomende
 gevallen vindt daarop afstemming plaats met de gemeente, die vrijblijvend kan
 worden vormgegeven in prestatieafspraken.
 Tevens geeft het BBSH aan
 huurders te betrekken in de beleidsvorming van de corporatie. Ook vanuit het
 overleg met huurdersorganisaties en overige maatschappelijke instellingen
 ontvangt de corporatie informatie over de gewenste prestaties. Vervolgens
 verstrekt een corporatie allereerst aan de desbetreffende gemeente informatie
 over de door haar voorgenomen activiteiten.
 Op basis van die
 informatie vindt overleg plaats tussen de gemeente en corporatie. Daarna worden
 een samenvatting van de activiteiten en informatie over eventuele afspraken met
 de gemeente verstuurd naar het verantwoordelijke ministerie.
 
 Conijn119Conijn, J. (2005) concludeert dat deze procedure in theorie voldoende
 aanknopingspunten biedt om te veronderstellen dat de voorgenomen activiteiten
 ook de maatschappelijk gewenste activiteiten zijn, maar ook dat de praktijk
 weerbarstiger is. Hij geeft drie voorbeelden. Ten eerste is het voeren van
 overleg met de gemeente en het maken van prestatieafspraken zeer vrijblijvend.
 In 2004 had 63% van de corporaties en 67% van de gemeenten geen
 prestatieafspraken.
 In die gevallen waar geen prestatieafspraken zijn
 gemaakt, is de invloed van gemeenten op de voorgenomen prestaties beperkt of
 geheel afwezig. Ten slotte is de in het BBSH beschreven procedure om in het
 kader van beleidsvoorbereiding af te stemmen met de gemeente een papieren
 tijger. In de praktijk is de corporatiebegroting op dat moment al vastgesteld
 en zijn eventuele aanpassingen naar aanleiding van de afstemming marginaal. Van
 der Schaar onderschrijft de bevindingen van Conijn. «Verslaglegging was lange
 tijd een administratieve verplichting, niet de basis voor een dialoog met
 stakeholders. Het jaarverslag is vaak meer een opsomming van activiteiten dan
 een verantwoording van het gevoerde beleid en de bereikte resultaten»120Schaar, J. van der (2006b).
 
 In 2006, 2008 en 2010 voert Severijn121Severijn, C.R.M. (2010) in opdracht van de Minister voor WWI een inventariserend
 onderzoek uit naar de prestatieovereenkomsten tussen gemeenten en corporaties.
 De rekenkamer West-Brabant voert in 2009 een vergelijkbaar onderzoek uit onder
 de desbetreffende gemeenten. Het landelijk onderzoek doet uitspraak over onder
 andere het aantal prestatieovereenkomsten, de kwaliteit van de samenwerking
 tussen gemeenten en corporaties en de kwalitatieve aard van de afspraken.
 Een belangrijke conclusie van het onderzoek is dat de prestatieafspraken
 maar beperkt resultaatgericht zijn. Buitelaar en De Kam122Buitelaar, E. & Kam, G. van der
							 (2011) concluderen dat dit te wijten is aan de beperkte wederkerigheid
 in de relatie. Gemeenten hebben een duidelijk beeld over wat corporaties kunnen
 bijdragen, maar andersom is dat niet het geval. Advies is om de wederkerigheid
 te vergroten door binnen de bestaande regels de grenzen op te zoeken.
 
 Analyse van CFV-gegevens
 Het CFV publiceert in haar jaarlijkse rapportage onder andere over de
 volkshuisvestelijke prestaties van de corporatiesector, zowel op het niveau van
 de individuele corporatie als van de sector als geheel. De volkshuisvestelijke
 prestatie is geoperationaliseerd naar mutaties in de voorraad (nieuwbouw,
 aankoop, verkoop en sloop), kwaliteitsaspecten van de voorraad en de omgeving
 (aantal WWS-punten per woning, WOZ-waarde per woning, leefbaarheidsuitgaven en
 voorraad voor bijzondere doelgroepen) en verhuur (mutatiegraad, huurprijzen en
 toewijzingen).
 Ter illustratie is in de volgende figuur de financiële
 passendheid van de toewijzingen in het verslagjaar 2011 weergegeven. De
 passendheid wordt bepaald aan de hand van de criteria van de
 huurtoeslaggrenzen.
 
 Figuur 2.4: financiële passendheid van toewijzingen in
 2011 
 
 
 CFV (2012b)
 
 
 Uit de gegevens over 2011 blijkt dat iets meer dan
 83% van de toewijzingen volgens de huur-inkomenscriteria als passend mag worden
 beschouwd. Dat is lager dan in 2010, toen ruim 86% van de toewijzingen als
 passend was aan te merken. Van de overige toewijzingen is in 2011 2,8% als te
 goedkoop te beschouwen (2010: 3,0%) en 14,2% als te duur (2010: 10,5%)123CFV (2012b).
 Aedex
 De Aedex is een
 door IPD Nederland ontwikkelde en beheerde benchmark voor de corporatiesector.
 In de benchmark worden financieel-economische en volkshuisvestelijke prestaties
 bijgehouden. In 2013 maakten 37 corporaties deel uit van de benchmark. De
 maatschappelijke prestatie is geoperationaliseerd naar leefbaarheidsuitgaven en
 het verschil tussen markthuren en contracthuren124IPD Aedex (2013).
 Outcome monitor wijkaanpak
 In opdracht van het Ministerie van BZK wordt de Outcome monitor wijkaanpak
 voor de 40 krachtwijken gepubliceerd. Deze tweejaarlijkse rapportage beschrijft
 voor de desbetreffende wijken de ontwikkeling in demografie, wonen,
 leefbaarheid, leren, werken, inkomen en schuldenproblematiek, veiligheid,
 gezondheid en integratie. Deze aspecten geven een breder beeld en hebben niet
 alleen betrekking op de maatschappelijke prestatie van corporaties125Centraal Bureau voor de Statistiek (2012).
 Investeringen in
 leefbaarheid
 In 2009 is door SEO en Atlas voor Nederlandse
 Gemeenten126Marlet, G., Poort, P. & Woerkens, C. van
						 (2009a) een éénmalig onderzoek gepubliceerd naar de effectiviteit van
 investeringen van corporaties in leefbaarheid (in het onderzoek
 geoperationaliseerd als overlast, onveiligheid en verloedering). Voor het
 onderzoek is gebruik gemaakt van een landelijke dekkende dataset die door
 corporaties is aangeleverd. Het bestaan van een dergelijke dataset is uniek en
 maakt een kwantitatieve analyse mogelijk. Het onderzoek doet tevens
 aanbevelingen voor verbetering van deze dataset. Belangrijke conclusie van het
 onderzoek is dat op basis van de beschikbare dataset niet kan worden
 geconcludeerd dat de sociale investeringen van corporaties hebben geleid tot
 een meetbare verbetering op de aspecten overlast en onveiligheid. Dat effect
 kan wel worden vastgesteld bij de fysieke inspanningen van corporaties. Elke
 woningverkoop van corporaties levert een duidelijke leefbaarheidswinst op. Ook
 herstructurering heeft een positief effect op leefbaarheid, dat is toe te
 schrijven aan de komst van nieuwe bewonersgroepen. Ook het onderhoud van
 corporaties in wijken met leefbaarheidsproblemen leidt tot een verbetering van
 de leefbaarheid.
 
 
 
 2.4.4
 Het ontbreken van heldere doelen en normering
 
 De literatuur blijkt op het thema van prestatiemeting
 een eenduidige conclusie te delen. Een goede vorm van prestatiemeting en
 -beoordeling is niet mogelijk als de taakomschrijving van corporaties niet
 strakker wordt geformuleerd. Ook het beoordelingskader ontbreekt in het beleid.
 «Het is opmerkelijk dat Heerma’s beleidsstukken nauwelijks criteria bevatten
 waaraan het succes of falen gemeten kan worden. De evaluaties van de
 verzelfstandiging zijn positief, omdat het effect op de rijksbegroting positief
 was, niet omdat de instellingen zelf beter functioneerden»127Schaar, J. van der (2003) & Hakfoort, J.,
						 Leuvensteijn, M. van & Renes, G. (2002).
 Conijn128Conijn, J. (2005) is dezelfde conclusie toegedaan: «De globale formulering van de
 doelstellingen in het huidige BBSH maakt het op voorhand al lastig, zo niet
 onmogelijk, om de prestaties van woningcorporaties te beoordelen op
 effectiviteit. Dat impliceert niet dat corporaties niet effectief zijn, maar
 dat het extern inzicht daarin ontbreekt.» Omdat de gewenste prestaties
 (onvoldoende) bekend zijn, kunnen de gerealiseerde prestaties op basis daarvan
 niet worden beoordeeld. Het BBSH stelt ook geen vormvereisten aan het
 volkshuisvestelijke jaarverslag, zodat aan de hand daarvan geen goede
 onderlinge vergelijking mogelijk is. De financiële verantwoording is wel
 uniform van opzet en biedt wel voldoende mogelijkheid tot onderlinge
 vergelijking.
 Voorts zijn ook weinig normen beschikbaar die bij een
 beoordeling gebruikt kunnen worden. De gehanteerde criteria in de individuele
 beoordeling van de maatschappelijke prestaties door het Ministerie van VROM
 kunnen niet anders dan erg globaal zijn en sluiten ook niet altijd aan bij de
 kerntaken van het BBSH. Van der Schaar129Schaar, J. van der (2006b) vat het als volgt samen: «Er is geen goed beeld van de prestatie
 van woningcorporaties. De registratie ervan is fragmentarisch. Beoordeling
 ervan is lastig door het ontbreken van beleidsdoelstellingen.»
 Buitelaar et al.130Buitelaar, E., Broek, L. van den & Segeren, A.
						 (2009) stellen eveneens aan de orde hoe wordt beoordeeld wat
 «maatschappelijk presteren» is en wat wordt beschouwd als «goed presteren». Het
 antwoord op die eerste vraag is te ondervangen door een scherpere afbakening
 van kerntaken. De tweede vraag hangt samen met het opstellen van een normering
 van de prestaties op de toegestane werkvelden. Buitelaar et al. komen tot de
 conclusie dat een generieke normering moeilijk toepasbaar is. Vanwege de grote
 mate van spreiding in prestaties is het onderling vergelijken niet eenvoudig.
 Als voorbeeld wordt daarbij de «prestatie-index» van het Ministerie van VROM
 uit 2006 benoemd. Ook het toepassen van corporatie specifieke normen is voor
 een centrale instantie moeilijk werkbaar, vanwege de complexiteit van de opgave
 op lokaal niveau. De werkwijze van corporaties en de lokale omstandigheden zijn
 zeer divers. Hierdoor onttrekken zich veel handelingen aan de blik van de
 toezichthouder en is er altijd sprake van een informatieasymmetrie131Koolma, H.M. (2008) & Wolters, A. & Verhage,
						 R. (2001) . Het kost de rijksoverheid inspanning en geld om dit
 informatieverschil te overbruggen, waarbij volledige overbrugging niet mogelijk
 is. Dat principe geldt overigens niet alleen voor toezicht op de
 corporatiesector, maar voor centrale sturing in brede zin132Hayek, F.A. (1960). Het probleem van informatieasymmetrie is overigens kleiner in
 geval van financieel toezicht dan bij toezien op de maatschappelijke prestaties
 van corporaties. De reden daarvoor is dat het makkelijker toezicht houden is op
 de financiën van circa 400 corporaties, dan op het beleid dat circa 2,4 miljoen
 woningen betreft.133Buitelaar, E., Broek, L. van den & Segeren, A.
						 (2009)
 Overigens beperkten Buitelaar et al. zich in hun
 conclusies tot de prestaties ten aanzien van woningbouwproductie. Meer in
 algemene zin concluderen zij dat «de rijksoverheid wel de corporaties kan
 prikkelen om én te investeren én om dit te doen in activiteiten die dicht bij
 hun publieke verantwoordelijkheid liggen. Een scherpere afbakening van voor
 corporaties toegestane activiteiten komt de kerntaken van de corporaties,
 waaronder woningbouw, ten goede»134Buitelaar, E., Broek, L. van den & Segeren, A.
						 (2009).
 
 
 
 
 2.5
 Conclusies
 
 Hieronder zijn de conclusies opgenomen die op basis van
 de in de voorgaande paragrafen kunnen worden geformuleerd.
 
 Bij de invoering van de Woningwet in 1901 is de
 constitutie van de corporatiesector bepaald. Deze constitutie is tot op heden
 in de basis ongewijzigd gebleven. De corporaties zijn in beginsel een privaat
 initiatief, maar de toelating is gekoppeld aan een begrenzing van het werkveld,
 het voeren van een non-profitregime en een bestemmingsplicht voor het
 opgebouwde vermogen.
 In de basis is dit een compromis geweest. Bij de
 parlementaire behandeling van de Woningwet werd de vraag gesteld hoe kon worden
 voorkomen dat de aan corporaties verstrekte overheidsgelden (subsidies en
 lening) zouden weglekken, bijvoorbeeld door het met winst verkopen van woningen
 of het doorvoeren van sterke huurstijgingen. De oplossing daarvoor werd niet
 gevonden in een scherpe afbakening van de taken, maar in een bestemmingsplicht
 op het opgebouwde vermogen.
 
 Ten tijde van de invoering van de Woningwet wordt
 volkshuisvesting gezien als publiek belang en dat is het feitelijk tot op heden
 gebleven. Wel is in verschillende perioden het accent verschoven van
 kwaliteitsverbetering ten tijde van de invoering van de Woningwet, naar het
 terugdringen van woningtekorten in de periode na de Tweede Wereldoorlog tot de
 jaren negentig en het uitvoeren van stedelijke vernieuwing en het bevorderen
 van het eigen woningbezit vanaf het begin van deze eeuw. Deze ontwikkeling is
 in het beleid van overheden overgenomen, daarin wordt nauwelijks meer gesproken
 van volkshuisvesting maar meer van «wonen». De termen beschikbaarheid,
 betaalbaarheid en bereikbaarheid blijven echter constante waarden, ondanks de
 hiervoor genoemde accentverschuivingen. De maatschappelijke interpretatie van
 die begrippen is de afgelopen jaren verbreed, waarbij duurzaamheid,
 keuzevrijheid, voorkomen van uitsluiting en bevorderen van samenhang ook onder
 publiek belang zijn geschaard.
 De algemene omschrijving van het
 werkveld («in het belang van de volkshuisvesting») en het ontbreken van een
 scherp gedefinieerde taakopvatting is een bewuste keuze geweest. Zowel bij de
 invoering van de Woningwet als bij de latere aanpassingen daarvan is
 vastgehouden aan de algemene omschrijving van het werkveld. Bij de invoering
 van het BTIV in 1977 is gekozen voor een zeer summiere omschrijving van de
 taakopvatting. Bij de invoering van het BBSH in 1993 is weliswaar een
 limitatieve lijst van taken/prestatievelden opgenomen, maar ook daar werd
 afgezien van een scherpe definiëring om ruimte te bieden aan lokaal maatwerk en
 sociaal ondernemerschap. Vanwege de complexiteit van de lokale opgave, is
 centrale aansturing niet mogelijk of niet wenselijk.
 Uit de
 historische beschouwing blijkt dat het werkveld en de taakopvatting voortdurend
 onderwerp zijn van discussie. Verder blijkt dat op cruciale momenten waarop een
 wijziging naar een smalle taakopvatting en een beperkte doelgroep mogelijk zou
 zijn geweest, deze uiteindelijk niet is gerealiseerd omdat is gekozen voor een
 compromis. Ter illustratie daarvan kan de splitsing van commissie De Roos in
 1962 worden genoemd. Omdat onenigheid bestaat over het afschaffen van de
 terugbetalingsplicht voor corporaties en de omvang van de doelgroep (smalle dan
 wel brede doelgroep) worden zowel een meerderheidsrapport als een
 minderheidsrapport uitgebracht. Een tweede voorbeeld van een dergelijk
 compromis betreft afbakening van de «doelgroepen van beleid» zoals opgenomen in
 de Nota Heerma (1989)135Heerma, E. (1989). In het opstellen van deze nota wordt in eerste instantie
 uitgegaan van een beperking van de doelgroep tot de «doelgroep van beleid». In
 de uiteindelijke nota wordt dit gewijzigd in «bij voorrang huisvesten van de
 doelgroep van beleid». Uit de meer recente discussie van het begin van deze
 eeuw blijkt dat het werkveld en de taakafbakening weliswaar onderwerp van
 discussie zijn geweest, maar dat die discussie niet heeft geleid tot aanpassing
 van het wettelijke kader. De discussie ontstond uit een wederzijdse behoefte
 tot het herzien van de relatie tussen overheid en corporaties en speelde zich
 af tegen een achtergrond van bezuinigingsbeleid bij de overheid en een situatie
 van vermogensovermaat aan de corporatiezijde.
 De bewuste keuze voor
 een algemene omschrijving van het werkveld en het ontbreken van een scherpe
 definiëring van de taakopvatting worden gekoppeld aan toezicht op de financiën.
 De vraag hoe toezicht kan worden gehouden op de maatschappelijke prestatie
 blijft onbeantwoord. Het is daarbij opvallend dat het maken van
 prestatieafspraken een vrijblijvend karakter heeft behouden.
 In
 praktijk zijn wel pogingen ondernomen om de maatschappelijke prestaties van
 corporaties inzichtelijk te maken. Voorbeelden daarvan zijn de Aedex,
 prestatieafspraken en verplichte visitaties. Algemeen punt van kritiek op deze
 methoden is dat zij veelal zijn gericht op het meten van «input» (bijvoorbeeld
 het jaarlijkse budget voor verbeteren van leefbaarheid) of «output» (zoals het
 aantal gerealiseerde sociale huurwoningen). Daar ligt echter geen directe
 causale relatie met de gewenste «outcome» (de daadwerkelijk beoogde
 maatschappelijke prestatie, zoals het bevorderen van de sociale samenhang in
 een wijk door het aanbieden van een gedifferentieerd woningprogramma). Naast
 het ontbreken van een in de praktijk goed toepasbare methodiek om de
 maatschappelijke prestatie te meten, ontbreekt tevens een normatief kader aan
 de hand waarvan de prestaties kunnen worden beoordeeld.
 
 
 
 
 3.
 GOVERNANCE VAN WONINGCORPORATIES
 
 
 
 3.1
 Inleiding
 
 In de discussies over de woningcorporatiesector is het
 begrip «governance» nooit ver weg. Problemen of schandalen in de sector worden
 maar al te vaak geweten aan een gebrekkige governancestructuur en/of een falend
 toezicht. De stapel met rapporten en adviezen met aanbevelingen om hier
 verbetering in aan te brengen wordt dientengevolge bijna maandelijks
 hoger.
 
 Feit is in ieder geval dat de governance van
 Nederlandse woningcorporaties bovenmatig complex is. Woningcorporaties zijn
 hybride organisaties met een brede taakomschrijving die opereren op het
 grensvlak tussen overheid, markt en samenleving. Deze unieke positie brengt
 voordelen met zich mee, maar zorgt eveneens voor onduidelijkheid over wat de
 taken van woningcorporaties nou precies zijn, en wie er verantwoordelijk is
 voor de goede vervulling van deze taken.
 Volgens De Jong136Jong, R. de (2013). bevinden woningcorporaties zich in een fragiel krachtenveld
 waarin ze voortdurend onderhevig zijn aan de «ondermijnende» invloed van
 verstatelijking (overheid is te dwingend aanwezig), vermarkting (corporaties
 gaan zich teveel gedragen als commerciële partijen en verliezen het
 maatschappelijk belang uit het oog) of vervreemding (corporaties raken onthecht
 van de samenleving). Verschillende andere onderzoeks- en adviesrappporten geven
 aan dat woningcorporaties niet onderhevig zijn aan de tucht van de overheid,
 maar ook niet aan de tucht van de markt137Eijck, G. van, Grutterink, H., Hendriks, H.,
						 Murawski, S. & Naafs, S. (2013) & Commissie Schilder (2006)
 & Jong,
						 R. de (2013).
 
 Dit hoofdstuk heeft tot doel meer inzicht te geven
 in de governance van de Nederlandse woningcorporaties: aan wie leggen de
 woningcorporaties verantwoording af en wie houdt toezicht op hun prestaties?
 Het hoofdstuk begint met een korte beschouwing waarin de verschillende
 dimensies van het complexe begrip «governance» aan de orde komen (paragraaf
 3.2). Uiteindelijk is gekozen voor een brede insteek waarbij governance wordt
 gedefinieerd als een «patroon van bestuur, coördinatie en toezicht». Binnen dit
 patroon of netwerk speelt een groot aantal actoren een rol. Deze actoren worden
 in het tweede deel van paragraaf 3.2 alvast kort geïntroduceerd, als opmaat
 voor de uitgebreidere analyse van dit thema in het tweede deel van dit
 hoofdstuk. De paragrafen 3.3 tot en met 3.5 beschrijven de governance van de
 Nederlandse woningcorporatiesector in historisch perspectief. Voor alle actoren
 die hierbij van belang zijn, wordt aangegeven wat hun rollen en
 verantwoordelijkheden zijn, en hoe deze in de loop der tijd zijn veranderd.
 Hierbij wordt niet alleen aandacht besteed aan de publiekrechtelijk verankerde
 relaties maar ook aan meer vrijwillige initiatieven en verbindingen zoals die
 bijvoorbeeld zijn ontstaan in het kader van de zelfregulering. De belangrijkste
 bevindingen van dit hoofdstuk worden ten slotte in paragraaf 3.6 nog eens op
 een rijtje gezet, waarbij gebruik wordt gemaakt van een schematische
 overzichtstabel.
 
 
 
 3.2
 Governance: een theoretische beschouwing
 
 
 Het thema governance is de afgelopen decennia in de
 mode geraakt. Ook in de literatuur over de woningcorporatiesector komt dit
 onderwerp veelvuldig aan de orde. In de meeste gevallen wordt het begrip
 «governance» echter gebruikt zonder dat wordt aangegeven wat er precies mee
 wordt bedoeld. Uit de meer theoretische literatuur over governance blijkt dat
 het begrip veel verschillende betekenissen kan hebben, en meerdere dimensies
 heeft. Dit komt mede doordat er vanuit meerdere disciplines (economie,
 sociologie, politicologie) verschillend tegen dit concept wordt aangekeken138Bevir, M. (2009). In de meest brede en algemene definitie refereert governance aan
 patronen van bestuur en coördinatie139Bevir, M. (2009) & Helderman, J.K.
						 (2007). In een smallere en meer toegespitste definitie wordt de term
 governance, in dit verband ook wel new
					 governance genoemd140Bevir, M. (2009), echter ook vaak gebruikt om te verwijzen naar de veranderingen
 binnen de nationale overheid zoals die hebben plaatsgevonden vanaf de jaren
 tachtig van de 20e eeuw. In de genoemde periode trekt de nationale overheid
 zich geleidelijk terug en wordt een deel van haar publieke taken overgenomen
 door marktpartijen, maatschappelijke organisaties en sub- en superregionale
 instituties (gemeenten, Europese Unie, Verenigde Naties). Deze trend wordt vaak
 aangeduid met de uitdrukking: «van government naar governance» (Van Montfort,
 2004, p. 20).
 Als gevolg van de genoemde trend verandert ook de rol
 van de nationale overheid; deze wordt meer kaderstellend, regisserend en
 toezichthoudend, in plaats van zelfproducerend141Bevir, M. (2009) & Montfort, C. van
						 (2004). In het verlengde hiervan wordt hiërarchische overheidssturing
 steeds meer vervangen door niet-hiërarchische netwerksturing en privaatpublieke
 samenwerking142Helderman, J.K. (2007) waarbij de private partijen zowel bedrijven, maatschappelijke
 organisaties als ook individuele burgers kunnen zijn143Bevir, M. (2009).
 
 In zowel de brede als de smalle definitie verwijst
 het begrip governance naar de samenleving en economie als geheel. Het begrip
 kan echter ook betrekking hebben op individuele organisaties hierbinnen. Een
 voorbeeld hiervan is de zogenaamde corporate governance waarin het gaat om
 toezicht, verantwoording, transparantie en integriteit op bedrijfsniveau.
 Als gevolg van corruptieschandalen en onacceptabel geachte salarissen in
 het bedrijfsleven, neemt de interesse voor corporate governance vanaf eind
 jaren negentig sterk toe. Dit resulteert in 2003 in het opstellen van de
 zogenaamde code Tabaksblat: een «code of best practice» op het terrein van
 corporate governance voor beursgenoteerde vennootschappen. Volgens de Algemene
 Rekenkamer144Algemene Rekenkamer (2004) kunnen de uitgangspunten van de code Tabaksblat als volgt worden
 samengevat:
 
 
 –
 versterking van de structuur van «checks
 and balances» door de verantwoordelijkheden van de verschillende organen binnen
 de vennootschap, evenals van de externe accountant, scherper te
 omschrijven;
 
 
 –
 versterking van de positie van de
 aandeelhouders en de Raad van Commissarissen;
 
 
 –
 meer regulering en transparantie van de
 beloning van bestuurders;
 
 
 –
 verplichte toepassing van de code.
 Afwijkingen zijn alleen toegestaan wanneer ze worden gemotiveerd in het
 jaarverslag (comply or explain).
 
 
 Analoog aan, en geïnspireerd door, de code Tabaksblat
 zijn er ook in de corporatiesector zelf bedrijfstakcodes en governancecodes
 ontwikkeld. In paragraaf 3.5 wordt hier nader op ingegaan.
 Governance van de Nederlandse
 woningcorporaties
 Bij de governance van woningcorporaties gaat
 het om de wisselwerking en verbindingen tussen deze corporaties, of onderdelen
 daarvan, en de voor hen presterende relevante organisaties en actoren. Deze
 relaties hebben betrekking op drie schaalniveaus:
 
 
 –
 op organisatieniveau gaat het om de
 relaties tussen het bestuur van de woningcorporatie, de Raad van
 Commissarissen, de accountant en de huurdersvertegenwoordigers;
 
 
 –
 op lokaal niveau gaat het om de relaties
 tussen een woningcorporatie, de gemeente en lokale belanghebbenden,
 bijvoorbeeld uit de zorg-, onderwijs of welzijnssector;
 
 
 –
 op nationaal niveau gaat het om de
 relaties tussen een woningcorporatie en de nationale overheid, de
 sectorinstituten (het CFV en het WSW) en de koepelorganisatie Aedes.
 
 
 In de paragrafen 3.3 tot en met 3.5 wordt voor elk
 schaalniveau in meer uitgebreide zin ingegaan op de wordingsgeschiedenis en de
 taken, rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van elk van de genoemde
 actoren. In paragraaf 3.6 worden de belangrijkste bevindingen van deze
 historische actoranalyse tot slot nog eens kort op een rijtje gezet, waarbij
 gebruikt wordt gemaakt van een schematische overzichtstabel.
 
 
 
 3.3
 De governance van woningcorporaties op
 organisatieniveau
 
 Deze paragraaf beschrijft de governance van
 woningcorporaties op organisatieniveau. In dit verband wordt aandacht besteed
 aan rol van het bestuur (paragraaf 3.3.1), het interne toezicht (paragraaf
 03.3.2), de accountant (paragraaf 3.3.3) en de huurdersvertegenwoordigers
 (paragraaf 3.3.4).
 
 
 3.3.1
 Bestuur
 
 Het handelen van het bestuur van woningcorporaties is
 een onderwerp dat in de vakliteratuur lange tijd relatief weinig aandacht heeft
 gekregen, zeker in vergelijking tot het grote aantal rapporten dat er over
 bijvoorbeeld toezicht is verschenen145Koolma, H.M. (2008). Pas sinds kort staat dit thema meer in de belangstelling (zie
 bijvoorbeeld Heemskerk146Heemskerk, M. (2013)). In dit rapport wordt de interne sturing van woningcorporaties
 voornamelijk in hoofdstuk 4 behandeld, wanneer het financieel beleid aan de
 orde komt. Daarnaast komen de uitkomsten van deze interne sturing aan de orde
 in hoofdstuk 2, dat de prestaties van woningcorporaties behandelt. In deze
 paragraaf wordt specifiek ingegaan op vier governanceaspecten betreffende het
 bestuur van woningcorporaties die in de loop der tijd sterk gewijzigd
 zijn:
 
 
 –
 de verschillende rechtsvormen van
 woningcorporaties en de wijze waarop de overheid en de sector hier tegen
 aankijken;
 
 
 –
 het einde van de gemeentelijke
 woningbedrijven;
 
 
 –
 het grote aantal fusies in de afgelopen
 twintig jaar;
 
 
 –
 de beloning van de
 directeur-bestuurder.
 
 
 Rechtsvormen van woningcorporaties in
 historisch perspectief
 De eerste woningcorporaties in Nederland
 ontstaan in de tweede helft van de 19e eeuw en hebben tot doel om de
 woon- en gezondheidssituatie van de arbeiders te verbeteren. Het gaat bij deze
 «vroege» corporaties om private organisaties die worden bestuurd door
 welgestelde burgers en die zich tot doel stellen om relatief goede en
 betaalbare arbeiderswoningen te bouwen en te beheren. Het hiervoor benodigde
 investeringskapitaal wordt verschaft door investeerders die een aandeel in de
 onderneming kunnen nemen. Van de winst die de verhuurorganisaties maken, wordt
 een deel uitgekeerd aan de aandeelhouders (die over het algemeen kunnen rekenen
 op maximaal 3% rendement), terwijl de rest opnieuw wordt geïnvesteerd in de
 volkshuisvesting (revolving-fundgedachte). Deze vorm van sociale huisvesting
 wordt ook wel aangeduid met de term «filantropisch kapitalisme»147Beekers, W. (2012). Later, tussen 1865 en 1885, ontstaan er, vaak vanuit
 arbeidersinitiatief, ook zogenaamde coöperatieve bouwverenigingen waarbij
 deelnemers via een spaarconstructie uiteindelijk eigenaar-bewoner kunnen worden148Beekers, W. (2012). Anders dan in bijvoorbeeld Duitsland is deze vorm van sociale
 woningbouw in Nederland echter nooit volledig tot wasdom gekomen.
 
 De introductie van de Woningwet in 1901 zorgt voor
 een verandering van het karakter van woningcorporaties. De naamloze
 vennootschappen (filantropisch kapitalisme) en coöperatieve bouwverenigingen
 (waarbij deelnemers uiteindelijk eigenaar van de woning worden) die in de
 tweede helft van de negentiende eeuw ontstaan, passen minder goed binnen het
 woningwetbestel en vragen vaak geen toelating aan. In hun plaats komen nieuwe
 toegelaten instellingen, waarvan de oprichters vaak afkomstig zijn uit de
 verschillende geledingen van de vakbeweging en de sociaaldemocratie. De meeste
 toegelaten instellingen zijn verenigingen van burgers die in aanmerking hopen
 te komen voor een sociale huurwoning. Stichtingen bestaan echter ook al in de
 beginperiode van de Woningwet, met name als dochterinstelling van verenigingen
 en vaak gericht op een specifiek werkterrein149Beekers, W. (2012). Ze vormen echter slechts een minderheid van het totaal aantal
 toegelaten instellingen.
 Pas vanaf de jaren zestig wint de
 stichtingsvorm aan populariteit (zie ook paragraaf 3.3.4) en met name vanaf de
 jaren negentig vindt er een grote omzettingsoperatie plaats waarbij de
 verenigingen worden getransformeerd tot stichtingen. De achterliggende gedachte
 hierbij is om de organisatie verder te professionaliseren150Schaar, J. van der (2006b), zie ook paragraaf
							 3.3.4.
 
 De algemene indruk is dat verenigingen minder
 slagvaardig kunnen opereren dan stichtingen. Omdat het democratisch gehalte van
 de verenigingen in de loop der tijd steeds minder groot wordt (in sommige
 verenigingen wordt het beleid bepaald door een klein groepje leden die
 bovendien niet eens altijd huurder zijn), is er bovendien ook vanuit het
 oogpunt van huurdersparticipatie geen duidelijke reden meer om voor deze
 rechtsvorm te kiezen151Beekers, W. (2012), zie ook paragraaf
						 3.3.4.
 Veel corporaties menen dat de rechtsvorm van een
 stichting beter past bij de gegroeide praktijk, waarin directeuren feitelijk
 veel macht naar zich hebben toegetrokken en er behoefte bestaat aan een sterker
 intern toezicht op de uitvoerende macht152Beekers, W. (2012). Hierbij spiegelt de corporatiewereld zich sterk aan het
 bedrijfsleven waar een tweelaags-bestuursmodel, dat wel past bij een stichting
 maar niet bij een vereniging, inmiddels gemeengoed is geworden153Goodijk, R. (2012). De meeste corporaties nemen daarom afscheid van het
 verenigingsmodel en kiezen voor een stichtingsvorm.
 Eind jaren
 negentig is nog maar een kwart van de corporaties een woningbouwvereniging –
 lange tijd is dit driekwart geweest154Beekers, W. (2012). Een clausule die sinds 1975 in de Woningwet is opgenomen, en die
 vanwege het democratisch gehalte de voorkeur geeft aan woningbouwverenigingen,
 wordt in 1999 geruisloos uit deze wet geschrapt. Overigens heeft het snelle
 verdwijnen van de woningbouwverenigingen in de jaren negentig ook veel te maken
 met de grote fusiegolf die de sector in deze periode kenmerkt. De uit fusie
 resulterende corporaties zijn bijna per definitie stichtingen en in de
 moeilijke fusieonderhandelingen zijn de leden en ledenraden voor veel
 directeuren een sta-in-de-weg155Beekers, W. (2012), hetgeen een extra motivatie is om afscheid te nemen van deze
 rechtsvorm.
 Binnen de stichting wordt in de meeste gevallen
 onderscheid gemaakt tussen de directie die de onderneming bestuurt (deze maakt
 en implementeert beleid) en een Raad van Toezicht of een Raad van
 Commissarissen die de plannen goedkeurt en de voortgang ervan monitort156Commissie Schilder (2006). De overgang naar een stichtingsvorm betekent dat
 corporatiebestuurders veel meer autonomie krijgen dan voorheen en de «band met
 de gemeenschap» volgens sommige auteurs op de achtergrond raakt (zie ook Koolma157Koolma, H.M. (2008), de Jong158Jong, R. de (2013)). De bestuurders en managers van een woningcorporatie zijn nu
 zelf verantwoordelijk voor de mate waarin een maatschappelijke koers wordt
 gevaren. Aangezien er voor stichtingen – ook nu nog – nauwelijks een wettelijke
 invulling aan zowel de bestuurs- als de toezichtfunctie wordt gegeven, hing en
 hangt de concretisering van dit bestuursmodel (in termen van bevoegdheden en
 verantwoordelijkheden) sterk af van de omschrijving daarvan in de eigen
 statuten en reglementen159Goodijk, R. (2012).
 Het einde van de gemeentelijke
 woningbedrijven
 De opkomst van de gemeentelijke woningbedrijven
 loopt parallel aan de opkomst van de private woningcorporaties. In principe
 zijn de private woningcorporaties de eerst aangewezen instanties om in sociale
 huisvesting te voorzien, maar wanneer de private woningcorporaties hier
 onvoldoende in slagen, of bepaalde groepen buiten de boot dreigen te vallen,
 kan de gemeente inspringen. In de praktijk richten de meeste gemeentelijke
 woningbedrijven zich dan ook op de meest kwetsbare groepen160Stephens, M., Elsinga, M. & Knorr-Siedow, T.
						 (2008).
 Vanaf 1965 krijgen de private woningcorporaties, als
 gevolg van het rapport van commissie De Roos161Faber, A.W. (1997), voorrang op de gemeentelijke woningbedrijven bij de
 subsidieverstrekking door het Rijk. In de jaren zestig en zeventig begint het
 aandeel sociale huurwoningen van de gemeentelijke woningbedrijven daarom af te
 nemen. Met de Nota Heerma uit 1989 wordt gekozen voor verzelfstandiging van de
 woningcorporatiesector. Omdat de gemeentelijke woningbedrijven niet passen
 binnen dit plaatje van verzelfstandiging, worden ze gestimuleerd om zich om te
 vormen tot private woningcorporaties, of om hun voorraad over te dragen aan een
 reeds bestaande private woningcorporatie162Stephens, M., Elsinga, M. & Knorr-Siedow, T.
						 (2008). Na enige discussie geven bijna alle gemeentelijke
 woningbedrijven gehoor aan dit beleid en eind jaren negentig zijn er nauwelijks
 nog gemeentelijke woningbedrijven over.
 Fusies: van 800 naar minder dan 400
 woningcorporaties
 Een van de dominante ontwikkelingen sinds de
 start van de verzelfstandiging van de corporatiesector is de schaalvergroting
 van woningcorporaties als gevolg van fusies. Met name vanaf 1998 komt de
 fusiegolf in alle hevigheid op gang. In dat jaar zijn er nog 800
 woningcorporaties, tegen 389 corporaties in 2011 (Aedes Feiten en cijfers,
 geraadpleegd op 17 september 2013). De fusies vinden eerst vooral op lokaal of
 regionaal niveau plaats, maar later ook op landelijk niveau. Steeds meer
 corporaties krijgen een regionale of soms zelfs een landelijke toelating. De
 landelijk werkende corporaties nemen vaak de vorm van een holding aan, met een
 hoofdkantoor waar de strategische sturing plaatsvindt en lokale
 werkmaatschappijen die in meer of mindere mate een eigen beleidsvrijheid hebben163Schaar, J. van der (2006b).
 Omdat met name de grotere corporaties actief zijn in
 het fusieproces, ontstaan er geleidelijk steeds meer grote instellingen en gaan
 de grote corporaties (> 5.000 woningen) de Nederlandse corporatiesector
 steeds meer domineren164Beekers, W. (2012). Voor het fuseren van woningcorporaties worden in de literatuur
 verschillende rationale verklaringen gegeven165Schaar, J. van der (2006b):
 
 
 –
 het verkrijgen van een sterkere
 onderhandelingspositie ten opzichte van de gemeente;
 
 
 –
 een sterkere positie bij
 projectontwikkeling;
 
 
 –
 risicospreiding;
 
 
 –
 matching van middelen tussen armere en
 rijkere corporaties;
 
 
 –
 het behalen van schaalvoordelen en het
 komen tot een professionelere organisatie.
 
 
 Naast deze argumenten wordt er soms ook wel
 gesuggereerd dat fusies worden ingegeven door het feit dat
 corporatiebestuurders binnen hun eigen organisatie carrière willen maken met
 een bijbehorend hoger salaris als gevolg166Koolma, H.M. (2008). Hoewel fusies vaak worden gemotiveerd vanuit effectiviteits- en
 efficiëntieoverwegingen, laat het onderzoek naar de resultaten van fusies
 vooralsnog geen eenduidig positief beeld zien167Koolma, H.M. (2008).
 Het Planbureau voor de Leefomgeving concludeert dat er
 op het punt van bedrijfslasten geen schaalvoordelen – maar ook geen
 schaalnadelen – worden behaald door middel van fusies van woningcorporaties168Berge, M. van den, Buitelaar, E. & Weterings, A.
						 (2013). Het CPB169Centraal Planbureau (2013b) constateert dat bestuurders van semipublieke instellingen, zoals
 woningcorporaties, te veel aandrang tot schaalvergroting aan de dag leggen.
 Omdat de mechanismen die corrigeren voor een suboptimale omvang in de
 semipublieke sector slechts beperkt effectief zijn, ontstaat hierdoor een
 moeilijk te stoppen tendens tot steeds grotere organisaties. Zeker wanneer
 overstapmogelijkheden voor afnemers beperkt zijn (zoals het geval is in de
 sociale huursector), is grote zorgvuldigheid geboden bij het beoordelen van
 bewegingen die leiden tot grotere instellingen, zo stelt het CPB. Het is
 raadzaam om te voorkomen dat instellingen «too big to fail» worden170Centaal Planbureau (2013b).
 De beloning van de
 directeur-bestuurder
 De arbeidsvoorwaarden, en dan met name het
 salaris van de corporatiedirecteur, is een onderwerp dat grote maatschappelijke
 discussie oproept. Na 2000 vallen de directiesalarissen niet meer onder de CAO171Koolma, H.M. (2008) en beginnen ze flink te stijgen. De corporatiesector probeert om
 deze stijging in toom te houden door middel van zelfregulering (Commissie
 Peters I uit 2000, Commissie Izeboud uit 2004, Sectorbrede beloningscode
 Woningcorporaties uit 2010). Daarnaast wordt gepleit voor het openbaar maken
 van de salarissen, iets wat vanaf 2005 ook wettelijk verplicht wordt voor alle
 salarissen die boven een ministersalaris uitkomen. Bij de eerste publicaties
 blijkt ongeveer een op de acht corporatiebestuurders deze zogenaamde
 Balkenendenorm te overschrijden172Beekers, W. (2012). Ook de normen die worden gesteld in het kader van de
 zelfregulering worden door sommige corporaties overtreden. Vaak wordt dit
 verdedigd vanuit de motivatie dat bestaande contracten gerespecteerd dienen te
 worden.
 Sinds 1 januari 2013 zijn corporatiebestuurders verplicht zich
 te houden aan de Wet Normering bezoldiging Topfunctionarissen publieke en
 semipublieke sector (WNT). De WNT stelt een maximum aan de bezoldiging van
 bestuurders en hoogst leidinggevenden in de publieke en semipublieke sector en
 bevat regels over het openbaar maken van de bezoldiging. Voor bestaande
 arbeidscontracten geldt in de WNT een overgangsregeling. Die beloningen blijven
 nog vier jaar hetzelfde en daarna moet het salaris in drie jaar worden
 afgebouwd.
 
 In oktober 2013 zet de rechtbank Den Haag een
 streep door de aan de WNT gekoppelde ministeriële regeling voor inkomens van
 topfunctionarissen van woningcorporaties. De rechter komt tot dit oordeel in
 een zaak die tegen de Staat is aangespannen door de NVBW (Nederlandse
 Vereniging Bestuurders Woningcorporaties) en de VTW (de Vereniging van
 Toezichthouders in Woningcorporaties). Deze twee organisaties hebben bezwaren
 tegen de door Minister Blok ingevoerde beloningsstaffel. Deze zou de salarissen
 van bestuurders en toezichthouders met gemiddeld 40% drukken. De regeling bevat
 een indeling van woningcorporaties in grootteklassen met daaraan gekoppeld
 normbedragen voor inkomens. De rechtbank oordeelt dat het bestaande
 beloningsniveau en de zwaarte van de functie onvoldoende zijn meegewogen bij
 het opstellen van deze staffel.
 De rechtbank acht dit in strijd met de
 zorgvuldigheid die een ministeriële regeling vereist. Het resultaat van deze
 keuzes is dat zittende topfunctionarissen van woningcorporaties onevenredig
 worden getroffen, zo concludeert de rechtbank. De rechtbank oordeelt
 tegelijkertijd dat de WNT de toets aan internationale verdragen doorstaat. Dit
 betekent dat wel mag worden ingegrepen in de inkomens van topfunctionarissen
 van woningcorporaties173Zie ook
							 www.rechtspraak.nl. Minister Blok heeft inmiddels aangegeven de regeling te willen
 aanpassen.
 
 
 
 
 3.3.2
 Intern toezicht
 
 Deze paragraaf gaat in op de historische ontwikkeling
 van het intern toezicht en de taken en verantwoordelijkheden die de intern
 toezichthouder volgens het BBSH heeft.
 Historisch perspectief: van een
 drielagen- naar een tweelagenstructuur
 Voor de
 verzelfstandiging heeft een groot deel van de woningcorporaties een zogenaamd
 drie-lagenmodel: Raad van Commissarissen-bestuur-directeur. Hierbij zijn de
 bevoegdheden van de directeur statutair of via een directiestatuut vastgelegd.
 In een dergelijk model lopen toezicht en bestuur in elkaar over, omdat zowel
 het bestuur als de Raad van Commissarissen (RvC) het functioneren van de
 directie in beschouwing nemen. Dit kan leiden tot dubbel werk of zelfs tot
 bevoegdheidsconflicten174Beekers, W. (2012). In een zogenaamd Raad-van-toezichtmodel geldt dit nadeel niet en
 is er duidelijk onderscheid tussen bestuur en toezicht. In dit model heeft de
 directie, veelal aangeduid als raad van bestuur, de
 bestuursverantwoordelijkheid conform Boek 2 BW gekregen, met in de statuten
 vastgelegde bevoegdheden. De Raad van Toezicht (RvT) beperkt zich, wat meer op
 «afstand van het bestuur», tot het toezicht houden op het beleid van het
 bestuur en het gevraagd, dan wel ongevraagd geven van het advies. De statuten
 moeten uitwijzen welke bevoegdheden precies aan de RvT zijn toegekend.
 Daarnaast regelt de RvT in zijn eigen reglement de samenstelling en werkwijze
 van de raad175Goodijk, R. (2012).
 Vanaf begin jaren negentig gaan steeds meer
 corporaties, eerst de grotere maar later ook de kleinere, over op een tweelaags
 bestuursmodel176Schaar, J. van der (2006b). In 1998 heeft ongeveer de helft van de woningcorporaties een
 tweelagenstructuur177Commissie Glasz (1998) en vandaag de dag geldt dit voor praktisch alle
 woningcorporaties. De overgang van een drielagenstructuur naar een
 tweelagenstructuur loopt dikwijls parallel aan de overgang van een vereniging
 naar een stichting. Een tweelagenstructuur stelt overigens wel hogere eisen aan
 de directie van een woningcorporatie, hetgeen mogelijk deels verklaart waarom
 de salarissen van directeur-bestuurders vanaf de jaren negentig zo sterk zijn
 gestegen (zie ook paragraaf 3.3.1). Goodijk178Goodijk, R. (2012) merkt in dit verband echter op dat niet in alle gevallen
 voldoende is beoordeeld of de nieuwe «directie» de kwaliteit bezit om de
 grotere verantwoordelijkheid aan te kunnen.
 De commissie Glasz179Commissie Glasz (1998) stelt dat door de verzelfstandiging van de woningcorporaties het
 interne toezicht een stuk belangrijker is geworden: «De volkshuisvestelijke
 prestaties, de kwaliteit van de dienstverlening en het management zijn nu
 primair een verantwoordelijkheid van de individuele instelling. Een goed
 werkend toezicht is dan ook van cruciaal belang.» Volgens de toezichtsbrief van
 Staatssecretaris Tommel uit 1997 betekent een goed intern toezicht dat het
 externe toezicht niet tot interventies leidt180Commissie Glasz (1998).
 In eerste instantie gaat de nieuwe rol en het grotere
 belang van het interne toezicht gepaard met de nodige onwennigheid en
 onduidelijkheid: wat is precies de rol van de RvC binnen het krachtenveld van
 actoren? Wat is een evenwichtige verhouding tussen de RvC en
 directeur-bestuurder? In reactie op deze discussie verschijnen vanaf 1998
 diverse adviesrapporten die betogen dat het toezicht professioneler en actiever
 moet worden. Daarnaast wordt in 2002 de Vereniging van Toezichthouders in
 Woningcorporaties (VTW) opgericht, die als belangrijkste doel heeft het
 toezicht verder te professionaliseren. Hoewel de adviezen van de VTW en de
 verschillende adviescommissies voor een deel worden opgevolgd en het toezicht
 ook zeker professioneler wordt, is dit niet voldoende om de discussie te
 stoppen.
 De Jong181Jong, R. de (2013) concludeert: «Het tempo van ontwikkeling van professioneel
 toezicht bleek niet opgewassen tegen het tempo van verandering en de nieuwe
 vraagstukken die zich aandienden, zoals de snelle professionalisering van de
 besturen en de toename van risico’s.» Ook Koolma kraakt harde noten over de
 effectiviteit van het interne toezicht in de sector. Hij schrijft in een reader
 naar aanleiding van promotieonderzoek «Verhalen en prestaties – een onderzoek
 naar het gedrag van woningcorporaties»182Koolma, H.M. (2008) «Corporaties formaliseren routines maar schieten tekort in de
 beheersing van organisatie-instabiliteit die het gevolg is van een overmaat aan
 financiële middelen en de introductie van een nieuwe bestuursvorm, waarin de
 manager de status van bestuurder heeft gekregen. Deze vernieuwing is gepaard
 gegaan met de instelling van intern toezichthouders, naar het voorbeeld van
 beursgenoteerde ondernemingen. Men heeft daarmee alleen het zwakste
 disciplineringsmechanisme van de commerciële wereld overgenomen. De
 toezichtstructuur blijkt in de corporatiesector gezien de bevoegdheden,
 taakopvattingen en wijze van prestatiebeoordeling, onvoldoende toegerust op de
 beheersing van strategisch gedrag.» Voor een meer uitgebreide samenvatting en
 duiding van de discussie die er de afgelopen decennium over het intern toezicht
 heeft gewoed, wordt verwezen naar hoofdstuk 6.
 Taken en verantwoordelijkheden van het
 interne toezicht volgens het BBSH
 Het BBSH uit 1993 stelt
 verplicht dat woningcorporaties over een toezichthoudend orgaan beschikken: een
 Raad van Toezicht (RvT) of een Raad van Commissarissen (RvC). De ratio achter
 deze verplichting is gelegen in het beginsel dat het dragen van
 verantwoordelijkheid ook het afleggen van verantwoording dient te impliceren183Commissie Glasz (1998). Verder is in het BBSH vastgelegd dat minimaal twee leden van de
 RvC worden benoemd op bindende voordracht van de huurders en/of de
 huurdersorganisaties. Hierbij is echter wel bepaald dat de huurderscommissaris
 onafhankelijk is en handelt zonder «last of ruggespraak» naar andere partijen
 toe184Commissie Glasz (1998). Volgens de Aedes Governancecode185Aedes (2011) geldt voor alle commissarissen dat ze zich uitsluitend laten
 leiden door het belang van de toegelaten instelling.
 De RvC is de
 werkgever van het bestuur van een woningcorporatie en beslist over benoeming,
 beoordeling, schorsing, en ontslag van bestuurders. De twee andere kerntaken
 van de RvC zijn het uitoefenen van toezicht en het geven van advies186Commissie Glasz (1998). Aan de adviesfunctie van de RvC wordt in de literatuur echter
 veel minder aandacht besteed dan aan de toezichtfunctie. Ook in de Aedes
 Goverancecode wordt nauwelijks ingegaan op de adviesrol van de RvC. De taken en
 verantwoordelijkheden van de RvC worden slechts zeer beknopt beschreven in het
 BBSH, terwijl het Burgerlijk Wetboek evenmin regels bevat voor een RvC bij een
 vereniging of een stichting. Dit wetboek geeft echter wel regels ten aanzien
 van het toezicht in nv’s of bv’s en de commissie Glasz heeft deze regels
 gebruikt als referentiekader voor het door haar opgestelde advies over intern
 toezicht. Dit advies vormt de basis voor de later in het kader van de
 zelfregulering opgestelde governancecode (zie ook paragraaf 3.3.5). Tot slot
 wordt idealiter ook in de statuten van een woningcorporatie op de taken en
 verantwoordelijkheden van de RvC ingegaan187Commissie Schilder (2006) & Goodijk, R.
						 (2012).
 
 
 
 3.3.3
 De rol van de accountant
 
 Tot in de loop van de jaren negentig wordt de
 accountancyfunctie vaak uitgeoefend door accountants die aan de
 koepelorganisaties verbonden zijn. Later wordt deze taak overgenomen door
 zelfstandige accountantsbureaus, waarbij vier grote organisaties de huidige
 markt domineren: Deloitte, Ernst & Young, KPMG en PricewaterhouseCoopers
 (PWC).
 Formele rol van de
 accountant
 In het BBSH wordt gesteld dat de accountant de
 volgende zaken dient te onderzoeken:
 
 
 1
 of de jaarrekening voldoet aan de eisen
 die het BBSH hieraan stelt;
 
 
 2
 of het volkshuisvestingsverslag
 overeenkomstig het BBSH is opgesteld en of dit verslag verenigbaar is met de
 jaarrekening;
 
 
 3
 of de cijfermatige kerngegevens die
 moeten worden aangeleverd, zijn gebaseerd op verantwoorde aannames.
 
 
 Bij zijn verslaglegging dient de accountant gebruik
 te maken van de in bijlage III van het BBSH opgenomen protocollen en modellen.
 Behalve deze verplichte handelingen levert de accountant ook vaak een
 zogenaamde «management letter» op waarin adviezen zijn opgenomen voor wat
 betreft de interne bedrijfsvoering.
 In de Aedes Governancecode uit
 2011 is nog een aantal aanvullende bepalingen ten aanzien van de rol van de
 accountant opgenomen. Deze betreffen onder meer het volgende:
 
 
 –
 De RvC benoemt de externe accountant en
 stelt zijn beloning vast. Hierbij laat men zich adviseren door het
 bestuur;
 
 
 –
 De externe accountant wordt benoemd voor
 een periode van maximaal vier jaar en kan vervolgens nog voor maximaal vier
 jaar worden herbenoemd;
 
 
 –
 De externe accountant woont in ieder
 geval de RvC-vergadering bij waarin de jaarrekening wordt besproken.
 
 
 Evaluatie van de rol van
 accountant
 Rapporten waarin de rol van de accountant wordt
 geëvalueerd, zijn slechts in beperkte mate beschikbaar. Lange tijd is er ook
 weinig aanleiding om deze rol te evalueren, omdat de gedachte is dat het
 financieel toezicht goed in elkaar stak188Commissie Schilder (2006). Bovendien wordt de woningcorporatiesector dan nog steeds als
 financieel «veilig» gezien, waardoor accountants er relatief weinig aandacht
 aan besteden.
 Pas na de problemen bij Vestia krijgt de rol van de
 accountant meer aandacht en start de Autoriteit Financiële Markten (AFM) een
 onderzoek hiernaar189AFM (2012). In zekere zin is dit onderzoek een aanvulling op het
 incidentenonderzoek dat de AFM heeft uitgevoerd naar de jaarrekeningcontrole
 2010 van Vestia. Dit onderzoek is uiteindelijk aanleiding voor het indienen van
 een tuchtklacht bij de Accountantskamer tegen de accountant die
 verantwoordelijk was voor de genoemde jaarrekeningcontrole. Het AFM-onderzoek
 uit 2012 heeft betrekking op de vier grootste accountantsorganisaties:
 Deloitte, Ernst & Young, KPMG en PricewaterhouseCoopers. Uit dit onderzoek
 blijkt het volgende:
 
 
 –
 De accountants hebben in 2011 een
 verhoogde aandacht gehad voor de kwaliteit van de wettelijke controles bij
 woningcorporaties, in het bijzonder waar het gaat om de controle van derivaten.
 Indien noodzakelijk heeft men aanvullende kwaliteitsmaatregelen genomen.
 
 
 –
 Ondanks het voorgaande kunnen er nog
 steeds tekortkomingen worden geconstateerd ten aanzien van de genoemde
 wettelijke controles. De aard en ernst van deze tekortkomingen verschillen per
 accountantsorganisatie.
 
 
 –
 De systemen van kwaliteitsborging
 (interne dossieronderzoeken) die de vier grote accountantsorganisaties
 hanteren, en de maatregelen die naar aanleiding hiervan worden genomen, geven
 een redelijke mate van zekerheid dat de kwaliteit van wettelijke controles bij
 woningcorporaties voldoende is190AFM (2012).
 
 
 Aedes191Aedes (2012a) stelt dat de accountant in relatie tot de Raad van Commissarissen
 een poortwachtersfunctie heeft. Als er zaken niet goed gaan, is het aan de
 accountant hier een signaal over af te geven. Vervolgens is het aan de RvC om
 dit signaal op te pikken en actie te ondernemen. Beide zaken zijn volgens Aedes
 nog voor verbetering vatbaar.
 
 
 
 3.3.4
 Huurdersvertegenwoordigers
 
 Huurdersinvloed in historisch
 perspectief
 Voor de instelling van de Woningwet in 1901 hebben
 veel aanbieders van sociale huisvesting de rechtsvorm van een coöperatieve
 vereniging of een naamloze vennootschap. Vanwege de grote moeite die de
 regering met coöperatieve verenigingen heeft, met name omdat men niet wil dat
 individuele leden zouden profiteren van de woningwetsteun, vormt deze
 juridische structuur onder de, krachtens de Woningwet toegelaten instellingen,
 echter een uitzondering: slechts 3% tot 4% van de toegelaten instellingen heeft
 deze rechtsvorm. Ook het aandeel van de naamloze vennootschappen bevindt zich
 in deze orde van grootte192Beekers, W. (2012).
 In het kader van de democratiseringsgolf in de jaren
 zestig eisen burgers meer zeggenschap over hun leefomstandigheden, ook op het
 gebied van wonen. Tegen deze achtergrond besluit de Minister in 1965 de
 toelatingsregels voor toegelaten instellingen aan te passen. Coöperatieve
 verenigingen en naamloze vennootschappen zullen niet langer erkend worden als
 «uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting» werkzaam, waardoor ze geen
 aanspraak meer kunnen maken op de goedkope rijksleningen of
 exploitatiesubsidies uit de Woningwet.
 Vreemd genoeg is deze maatregel
 in strijd met het advies van commissie De Roos, die in 1964 juist heeft
 geadviseerd om coöperatieve verenigingsmodellen, waarbij de bewoners een
 financiële bijdrage leveren, te stimuleren193Beekers, W. (2012). Wanneer bewoners een substantiële financiële inbreng leveren,
 zullen ze als vanzelf meer bij het verenigingswerk betrokken raken, zo is de
 gedachte van commissie De Roos194Beekers, W. (2012). Waarschijnlijk uit vrees voor weglek van maatschappelijk bestemd
 vermogen wordt deze aanbeveling echter niet overgenomen door de regering. Wel
 wordt er in 1975 voor gekozen om de woningbouwvereniging wettelijk te
 stimuleren195Beekers, W. (2012).
 Na de wijziging van de toelatingsregels in 1965 bestaat
 ongeveer driekwart van de woningcorporaties uit verenigingen en het resterende
 kwart uit stichtingen196Beekers, W. (2012). In de verenigingen hebben de leden, die overigens lang niet in
 alle gevallen ook huurder van de corporatie zijn, een zekere mate van
 zeggenschap over het beleid. Soms loopt deze zeggenschap via de algemene
 ledenvergadering, soms ook via een zogenaamde ledenraad. In de praktijk wordt
 de zeggenschap echter vooral uitgeoefend door een kleine vaste kern van actieve
 leden. Juist doordat de woningcorporaties langzaam maar zeker steeds meer
 professionaliseren, wordt de afstand tussen de verhuurorganisatie en de «gewone
 huurder» steeds groter197Beekers, W. (2012). Veel huurders komen nooit op de ledenvergadering van hun
 woningbouwvereniging en van een echte representatieve democratie is dan ook
 lang niet altijd sprake. Er zijn verschillende voorbeelden bekend van
 ontevreden bewoners die op de slecht bezochte ledenvergaderingen van
 corporaties de macht grijpen om door middel van een «bestuurscoup» hun wensen
 te kunnen doordrukken198Beekers, W. (2012).
 Gezien het voorgaande, en vanuit de wens om verder te
 professionaliseren, beginnen de koepels vanaf eind jaren zestig onomwonden hun
 voorkeur uit te spreken voor een stichtingsvorm, gecombineerd met actieve
 bewonerscommissies op complexniveau. Op die manier wil men voorkomen dat
 bewoners op corporatieniveau teveel hun eigen belangen laten gelden, in plaats
 van het belang van de volkshuisvesting in algemene zin. In die tijd gaan de
 corporaties de huurders steeds meer zien als woonconsumenten, in plaats van als
 «medebepalers» van het beleid199Beekers, W. (2012).
 Na de verzelfstandiging van de woningcorporaties in de
 jaren negentig worden praktisch alle verenigingen omgezet in stichtingen (zie
 ook paragraaf 3.3.1). Vanaf dat moment worden huurders primair beschouwd als
 «belanghouders» en worden er, met name door Tweede Kamerlid Adri Duivesteijn
 (PvdA), initiatieven genomen om de huurdersinvloed op een andere manier te
 verankeren. Het idee hierbij is dat het de verantwoordelijkheid van de
 verhuurders is om de bewonersparticipatie te faciliteren en te financieren.
 Uiteindelijk leidt dit tot het instellen van de Wet op het overleg
 huurders-verhuurders (de zogenaamde Overlegwet), die per 1 december 1998 van
 kracht is geworden200Commissie Leemhuis-Stout (2005). Mede onder invloed van het advies van de commissie Leemhuis (zie
 ook hoofdstuk 6) wordt de Overlegwet in 2009 gewijzigd, waardoor de
 huurdersinvloed op onderdelen groter wordt.
 De zeggenschap van
 huurders
 Om de manieren te beschrijven waarop klanten
 organisaties kunnen beïnvloeden, wordt vaak gebruikgemaakt van de door
 Hirschman201Hirschman, A. (1970) ontwikkelde begrippen exit en voice. Hierbij refereert exit aan het feit dat ontevreden klanten op zoek kunnen gaan naar een
 andere aanbieder, terwijl voice betrekking heeft op de mogelijkheden die klanten hebben om invloed
 uit oefenen op het beleid van de aanbieder, en daarmee op de kwaliteit van het
 aanbod en de dienstverlening202WRR (2004) & Raad voor Maatschappelijke
						 Ontwikkeling (2009).
 In de Nederlandse sociale huursector is de exit-optie
 beperkt ontwikkeld als gevolg van de lange wachttijden voor sociale
 huurwoningen en het vigerende huurbeleid, waardoor vaak het lastig en
 financieel onaantrekkelijk is om van de ene naar de andere sociale huurwoning
 te verhuizen. Het feit dat de Nederlandse sociale huurwoningenmarkt steeds meer
 gedomineerd wordt door een beperkt aantal grote aanbieders (als gevolg van
 fusies en gebrek aan nieuwe toetreders in het stelsel) speelt hierbij eveneens
 een rol. Mede als gevolg van het voorgaande hebben de Nederlandse discussies
 over de rol van huurders vooral betrekking op de voice-optie. Dit geldt ook voor het rapport van de commissie Leemhuis uit
 2005. Huurders van corporatiewoningen hebben volgens dit rapport verschillende
 rollen. Allereerst zijn ze natuurlijk contractpartij, oftewel klant, van de
 verhuurder. Daarnaast zijn ze echter ook belanghouder, niet alleen van de
 woningcorporatie maar ook van de overheid. Huurders zijn belanghouder van
 woningcorporaties, omdat ze een direct belang hebben bij het beleid van de
 verhuurder (toewijzingsbeleid, huurprijzenbeleid, pakket van de
 dienstverlening, strategisch voorraadbeleid) en de gevolgen hiervan voor de
 woning en woonomgeving. De huurders zijn ook belanghouder van het Rijk en de
 gemeenten omdat het beleid van deze overheden (huurbeleid, gemeentelijk
 bouwbeleid, toewijzingsbeleid) bepalend kan zijn voor hun positie en
 woonsituatie. Deze hierboven beschreven belanghoudersrol kan zowel op
 individueel als op collectief niveau worden vormgegeven. In het laatste geval
 is een huurdersorganisatie de gesprekspartner van de verhuurder namens een
 bepaalde groep huurders203Commissie Leemhuis-Stout (2005).
 De positie van huurders wordt sterker naarmate ze meer
 zeggenschap hebben, oftewel in de gelegenheid zijn om meer invloed uit te
 oefenen (voice). De zeggenschap voor huurders als contractpartners is vastgelegd in
 het Burgerlijk Wetboek en de wet- en regelgeving ten aanzien van huurprijzen204Commissie Leemhuis-Stout (2005). De zeggenschap van de huurders als belanghouders van de
 verhuurder wordt in eerste instantie geregeld in de Wet op het overleg
 huurders-verhuurders (Overlegwet). Deze wet, die hieronder verder wordt
 toegelicht, is in 2009 gewijzigd, waardoor de huurders meer invloed hebben
 gekregen en huurders in de sociale huursector en de private huursector voortaan
 meer op gelijke wijze worden behandeld205Woonbond (2011). Hiertoe zijn bepaalde bepalingen die vroeger in het BBSH waren
 opgenomen, en dus alleen van toepassing waren op woningcorporaties,
 overgeheveld naar de Overlegwet.
 Voor de zeggenschap van huurders ten
 aanzien van het gemeentelijke beleid bestaat geen specifieke regelgeving.
 Wettelijk gezien hebben huurders dezelfde rechten en plichten als de andere
 gemeentelijke ingezetenen. De zeggenschap van huurders ten aanzien van het
 beleid van de rijksoverheid loopt vooral via de landelijke organisatie van
 huurders (Woonbond) en het Landelijk Overleg Huurders Verhuurders (LOHV),
 waarin de Woonbond namens de huurders participeert206Commissie Leemhuis-Stout (2005).
 De Woonbond bestaat sinds 1990, als resultaat van een
 fusie tussen drie belangengroepen207Ekkers, P. (2006) en heeft zowel individuele huurders als huurdersorganisaties
 onder haar leden. De deelnemers aan het LOHV vanuit de kant van de verhuurders
 zijn: Aedes, Vastgoedbelang (belangenorganisatie van individuele particuliere
 verhuurders) en de IVBN (belangenorganisatie van institutionele particuliere
 verhuurders). Het LOHV overlegt regelmatig met de overheid over het woonbeleid208Helderman, J.K. (2007).
 De Overlegwet
 Deze wet
 is van toepassing op de gehele huursector, met uitzondering van verhuurders die
 minder dan 25 woningen bezitten. De Overlegwet bevat onder meer bepalingen over
 recht op informatie, recht op overleg, recht op advies en recht op instemming.
 De wet geeft de huurdersorganisatie recht op informatie over het voor hen
 relevante beleid van de verhuurder (de wet specificeert nader welke
 beleidsaspecten dit betreft). Als een verhuurder dit beleid wil wijzigen, moet
 hij de huurdersorganisatie hierover inlichten (recht op informatie). De
 huurdersorganisatie wordt vervolgens in de gelegenheid gesteld om hierover
 overleg met de verhuurder te voeren (recht op overleg), en eventueel
 schriftelijk advies uit te brengen (recht op advies). De verhuurder mag van dit
 advies afwijken, maar dient hiervoor wel een motivatie te geven. Indien de
 verhuurder het beleid ten aanzien van de servicekosten wil wijzigen, heeft hij
 instemming van de huurder nodig (recht op instemming). Verder bevat de
 Overlegwet bepalingen ten aanzien van de financiering van huurdersorganisaties
 (de verhuurder is verantwoordelijk voor deze financiering) en een
 geschillenregeling. Tot slot zijn er veel corporaties die hun huurders door
 middel van convenanten meer bevoegdheden geven dan de Overlegwet strikt genomen
 vereist209Commissie Leemhuis-Stout (2005).
 Naleving van de Overlegwet
 Hoewel een officiële evaluatie van de gewijzigde Overlegwet voor zover ons
 bekend nog niet beschikbaar is, blijkt uit de visitatierapporten van
 woningcorporaties dat deze zich lang niet altijd aan alle aspecten van deze wet
 houden. Met name de in wet gestelde termijnen worden vaak niet nageleefd. Een
 ander probleem is dat het vaak moeilijk is om huurders te vinden die actief
 willen worden in de huurdersbelangenvereniging, waardoor deze vereniging de
 belangen van de huurders lang niet altijd goed representeert.
 
 
 
 
 3.4
 De governance van woningcorporaties op lokaal
 niveau
 
 Deze paragraaf gaat in op de lokale context waarbinnen
 woningcorporaties opereren. De gemeente (paragraaf 3.4.1) en de belanghouders
 uit de onderwijs-, zorg- en welzijnssector (paragraaf 3.4.2) zijn in dit
 verband de belangrijkste actoren.
 
 
 3.4.1
 De rol van de gemeente
 
 Historisch perspectief
 Enkele uitzonderingen daargelaten (zoals Amsterdam, waar de gemeente vanaf
 1874 financiële steun gaf aan de Amsterdamsche Vereeniging tot het Bouwen van
 Arbeiderswoningen) bemoeien de gemeenten zich in de tweede helft van de
 19e eeuw over het algemeen nauwelijks met het reilen en zeilen van
 de woningcorporaties die dan ontstaan. Na het van kracht worden van de
 Woningwet (1901) verandert dit echter ingrijpend. Het nieuwe adagium is
 «volkshuisvesting rijkszaak, gemeentetaak»210Koffijberg, J. (2005). De gemeenten kunnen zelf beslissen of ze de instrumenten die
 door de Woningwet worden geboden (woningwetleningen, jaarlijkse bijdragen in de
 annuïteit van private leningen) al dan niet willen inzetten. Anders gezegd: de
 rijksoverheid verschaft een groot deel van de financiële middelen (maar met
 name in het interbellum zullen de gemeenten ook zelf financiële steun gaan
 verstrekken), maar de gemeente bepaalde hoe deze middelen werden ingezet.
 Daarnaast geven de gemeenten advies aan het Rijk over de toelating van
 lokale woningcorporaties211Helderman, J.K. (2007). Sommige gemeenten gebruiken dit adviesrecht als een middel om
 hun eigen gemeentelijke woningbedrijf op de kaart te zetten. Gemeenten mogen
 namelijk alleen zelf een eigen woningbedrijf oprichten wanneer de private
 woningcorporaties er niet of onvoldoende in slagen om in adequate huisvesting
 te voorzien212Helderman, J.K. (2007).
 Na de Tweede Wereldoorlog verandert de rol van de
 gemeenten opnieuw. Huisvesting wordt dan een zaak van nationaal economisch
 belang en voorwerp van een grootscheeps nationaal wederopbouwprogramma. Er
 wordt een nieuw Ministerie van Wederopbouw en Volkshuisvesting in het leven
 geroepen (1947) en de bouwprogramma’s worden jaarlijks op nationaal niveau
 geprioriteerd en vastgesteld, waarbij lokale bouwprogramma’s slechts als input
 voor dit proces dienen. Kortom, de volkshuisvesting transformeert van een
 gedecentraliseerde in een gecentraliseerde sector213Helderman, J.K. (2007) en de gemeenten, maar in nog sterkere mate de woningcorporaties,
 raken tot op zekere hoogte ondergeschikt aan de rijksoverheid. Het feit dat de
 rijksoverheid weinig vertrouwen heeft in de professionaliteit van de, in die
 tijd vaak nog kleine woningcorporaties, speelt hierbij eveneens een rol214Beekers, W. (2012).
 Tegelijkertijd is er echter ook een beleidsterrein
 waarop de gemeenten aan invloed winnen: de woonruimteverdeling. De
 Woonruimtewet uit 1947, in het leven geroepen om het schaarse woningaanbod zo
 eerlijk mogelijk te verdelen, bepaalt namelijk dat ieder die een huis wilde
 betrekken voortaan een gemeentelijke vergunning nodig heeft. Vanaf dat moment
 nemen veel gemeentebesturen de woningtoewijzing geheel of gedeeltelijk over van
 de woningcorporaties. De wet kleedt de zelfstandigheid van de corporaties
 verder uit en vormt volgens Beekers215Beekers, W. (2012) het sluitstuk van het verstatelijkingsproces. De gevolgen van de
 Woonruimtewet zijn groot. Huurders hoeven geen lid van een woningbouwvereniging
 meer te worden om kans te maken op een woning, en de voorheen homogene
 woonblokken van woningbouwverenigingen met een religieuze grondslag raken
 versnipperd216Beekers, W. (2012). In de loop van de jaren vijftig wordt de Woonruimtewet in
 sommige delen van Nederland overigens weer buiten werking gesteld, omdat de
 ergste woningnood daar inmiddels geledigd is. In gemeenten met veel woningnood,
 met name in de Randstad, is de wet daarentegen altijd van kracht gebleven.
 In de loop der tijd ontstaat er steeds meer onvrede bij de corporaties over
 hun ondergeschikte positie als «uitvoeringsorgaan» van het Rijk en de gemeente217Schaar, J. van der (2006b). Dit leidt er uiteindelijk toe dat in 1958 commissie De Roos
 wordt ingesteld om advies uit te brengen over hervorming van het
 corporatiebestel. Het adviesrapport van commissie De Roos komt in 1964 uit en
 bevat een groot aantal aanbevelingen die tot doel hebben de corporaties meer
 autonomie te geven. In navolging hiervan besluit de regering in 1965 dat
 woningcorporaties de voorkeur krijgen boven gemeentelijke woningbedrijven als
 verschaffer van sociale huurwoningen218Helderman, J.K. (2007). Ook krijgen de corporaties een eigen financiële huishouding, één
 bedrijfsreserve (gemeentelijk beheer van allerlei fondsen werd afgeschaft) en
 mogen ze voortaan hun exploitatieoverschotten houden219Schaar, J. van der (2006b). Overigens blijft de onttrekking van middelen uit de
 bedrijfsreserve onder bepaalde voorwaarden nog steeds onderhevig aan
 goedkeuring vooraf door het gemeentebestuur. Per saldo kan het rapport van
 commissie De Roos niettemin worden gezien als een belangrijke eerste stap in
 het naoorlogse verzelfstandigingsproces van de corporatiesector.
 Ook
 in de verhouding tussen rijksoverheid en gemeenten vinden veranderingen plaats.
 Vanaf de jaren zeventig wordt er binnen het voor de volkshuisvesting
 verantwoordelijke ministerie nagedacht over een decentralisatie van het
 objectsubsidiebeleid. Het idee is om de gemeenten door middel van budgetten,
 gebaseerd op normkosten, een grotere invloed te geven op de wijze waarop de
 rijkssubsidies worden ingezet (zie Koffijberg220Koffijberg, J. (2005), voor een uitgebreide analyse van dit proces). Pas vanaf midden
 jaren tachtig wordt dit decentralisatiebeleid ook echt geëffectueerd
 (normkostensysteem, later ook Besluit Woninggeboden Subsidies 221Zie Van der Schaar (1987) voor meer
						 details.
 Omdat na de brutering (1995) de rijkssubsidies voor een
 groot deel wegvallen, kan de gemeente echter niet lang van deze hernieuwde
 invloed «profiteren». Koffijberg222Koffijberg, J. (2005) concludeert in dit verband dat de functionele decentralisatie
 (verzelfstandiging van corporaties) de territoriale decentralisatie (meer taken
 naar gemeenten) heeft overschaduwd.
 De rol van de gemeente vanaf midden
 jaren negentig
 Na de verzelfstandiging van de woningcorporaties
 midden jaren negentig verandert de rol van de gemeente opnieuw ingrijpend. Tot
 dan toe hebben de gemeenten via de subsidietoekenning en administratie, evenals
 via de plantoetsing, een behoorlijke invloed gehad op het corporatiebeleid
 (hoewel deze invloed voor een deel plaats had onder hiërarchische paraplu van
 de rijksoverheid). Nu de subsidies na de brutering wegvallen, verdwijnt deze
 gemeentelijke invloed echter grotendeels223Eijck, G. van, Grutterink, H., Hendriks, H.,
						 Murawski, S. & Naafs, S. (2013). Daarbij komt nog dat veel gemeentelijke woningbedrijven worden
 omgevormd tot «normale» woningcorporaties (zie ook paragraaf 3.3.1), waardoor
 ze buiten de directe invloedssfeer van de gemeente komen te liggen. Kortom, na
 de invoering van het BBSH verandert op lokaal niveau het samenwerkingsmodel in
 een onderhandelingsmodel224Conijn, J. (2005). Met de geminimaliseerde rol van gemeenten lopen de gemeentelijke
 afdelingen volkshuisvesting leeg en verdwijnt er veel expertise225Eijck, G. van, Grutterink, H., Hendriks, H.,
						 Murawski, S. & Naafs, S. (2013). Ook volgens Van der Schaar ligt de pijn van de verzelfstandiging
 van de woningcorporaties vooral bij de gemeenten die door de krimp van
 subsidiestromen invloed verliezen en die vervolgens op hun ambtelijk apparaat
 bezuinigen226Schaar, J. van der (2006b).
 Wel krijgen de gemeenten in 1993 de rol van eerstelijns
 externe toezichthouder toebedeeld. In het BBSH wordt vastgelegd dat de gemeente
 zich op basis van de verantwoordingsstukken een oordeel dient te vormen over de
 werkzaamheden van de corporatie. Bij een afkeurend oordeel kan de gemeente de
 Minister vervolgens verzoeken om maatregelen te nemen. Kortom, op de
 achtergrond blijft de Minister (vertegenwoordigd door de VROM-inspectie) actief
 als eindverantwoordelijke toezichthouder en beheerder van het
 sanctie-instrumentarium, maar de gemeente wordt verantwoordelijk voor het
 eerstelijnstoezicht. Vanwege de brede verantwoordingsvelden in het BBSH, gebrek
 aan capaciteit en kwaliteit binnen het gemeentelijke apparaat (met name op
 financieel gebied) en het ontbreken van eigen sanctiemiddelen vinden de
 gemeenten het echter lastig om op een goede wijze invulling te geven aan deze
 toezichtrol227Eijck, G. van, Grutterink, H., Hendriks, H.,
						 Murawski, S. & Naafs, S. (2013). Daarnaast wordt al snel geconstateerd dat de gemeenten als
 toezichthouder enerzijds, en overlegpartner over het lokale woonbeleid
 anderzijds, in een lastige dubbelrol terecht zijn gekomen228Commissie Dekker (2013). In reactie op deze kritiek wordt het BBSH in 1997 weer aangepast
 en vanaf 1 januari 1998 is de gemeente geen externe toezichthouder meer. Het
 volkshuisvestelijke toezicht komt vanaf 1996 weer bij de rijksoverheid terecht,
 terwijl het CFV vanaf 1998 het preventief financieel toezicht op zich neemt en
 vanaf 2001 ook het volledige financieel toezicht229Commissie Hoekstra (2012).
 De huidige rol van de
 gemeente
 De grotere mate van beleidsvrijheid die de corporaties
 sinds de instelling van het BBSH hebben gekregen leidt ertoe dat overleg en
 afspraken tussen de gemeente en corporaties een belangrijke plaats gaan innemen
 bij de voorbereiding en formulering van het gemeentelijke woonbeleid230Commissie Dekker (2013). In het BBSH is vastgelegd dat corporaties de gemeente ieder jaar
 een activiteitenoverzicht moeten sturen en in overleg moeten treden over het
 lokale woonbeleid. Idealiter zou dit moeten resulteren in harde en toetsbare
 prestatieafspraken die voortvloeien uit een interactief ontwikkelde woonvisie231Ekkers, P. (2006). Hierbij dient wel te worden bedacht dat de taken van de
 gemeenten en corporaties elkaar deels overlappen, met name op het gebied van
 leefbaarheidsbeleid. Gemeenten kunnen er dan ook financieel belang bij hebben
 wanneer de corporaties zo veel mogelijk van de taken en investeringen op dit
 terrein voor hun rekening nemen.
 In de praktijk fungeert dit beoogde
 stelsel van prestatieafspraken nog lang niet optimaal. Zo heeft in 2010 slechts
 68% van de corporaties en 44% van de gemeenten prestatieafspraken afgesloten232Severijn, C.R.M. (2010, geciteerd in Commissie
						 Dekker, 2013, p. 8). Bovendien zijn de prestatieafspraken dikwijls weinig SMART
 (Specifiek, Meetbaar, Ambitieus, Resultaatgericht, Tijdgebonden) geformuleerd,
 waardoor ze moeilijk te toetsen zijn. Ook worden de prestatieafspraken vaak
 niet of onvoldoende aangepast aan veranderende omstandigheden, zoals het
 uitbreken van de economische crisis. Daarbij komt nog dat een deel van de
 gemeenten niet over een recente beleidsvisie beschikt, hetgeen het maken van
 goede prestatieafspraken in de meeste gevallen onmogelijk maakt233Commissie Dekker (2013).
 Tot slot dient te worden bedacht dat de belangen binnen
 een en dezelfde gemeente lang niet altijd parallel lopen. Zo botst het
 volkshuisvestingsbelang (betaalbare woningen) vaak met de belangen van het
 grondbedrijf dat maximale grondopbrengsten nastreeft234Koffijberg, J. (2005).
 
 
 
 3.4.2
 De rol van de belanghouders235In de literatuur, en ook in dit rapport, worden de
							 termen « belanghouders», «belanghebbenden» en «stakeholders» vaak door
							 elkaar gebruikt.
 
 
 Een van de prestatievelden in het BBSH is het
 betrekken van bewoners bij beleid en beheer. Daarnaast stelt het BBSH dat de
 corporatie met de gemeente in overleg dient te treden over het te voeren
 woonbeleid. Over het betrekken van andere partijen dan huurders en gemeenten
 wordt in het BBSH niet gesproken. Toch krijgen deze partijen na 2000 wel
 degelijk een steeds grotere invloed op het corporatiebeleid. Dit komt met name
 doordat de woningcorporaties, hierbij toegejuicht door de overheid, zichzelf
 een steeds bredere taak toe-eigenen. Mede als gevolg van hun gunstige
 financiële positie, begeven steeds meer corporaties zich in die tijd op het
 terrein van maatschappelijk vastgoed en bouwt men accommodaties voor
 bijvoorbeeld scholen en zorg- en welzijnsinstellingen. Daarnaast worden
 woningcorporaties steeds actiever in de stedelijke vernieuwing en wijkaanpak en
 komen ze ook in deze hoedanigheid veelvuldig in aanraking met andere actoren
 uit de onderwijs-, zorg en welzijnssector. Als gevolg hiervan worden dergelijke
 maatschappelijke dienstverleners in toenemende mate beschouwd als belanghouders
 van woningcorporaties.
 De belanghouders spelen vandaag de dag een
 belangrijke rol in de zelfregulering van de corporatiesector (zie ook paragraaf
 3.5). Zo is het oordeel van visitatiecommissies voor een substantieel deel
 gebaseerd op de mening van belanghouders (zie Van Bortel et al.236Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
							 (2012)) en bevat ook de Aedes Governancecode237Aedes (2011) verschillende bepalingen die aangeven hoe een woningcorporatie
 idealiter met haar belanghouders zou moeten omgaan. Noch de visitatiemethodiek,
 noch de Aedes Governancecode gaat echter in op de vraag welke partijen tot de
 belanghouders van een woningcorporatie behoren, terwijl er over dit thema wel
 degelijk de nodige discussie bestaat (zie ook paragraaf 6.4.5).
 
 Waar het gaat om het betrekken van belanghouders,
 is maatschappelijke verantwoording, ook wel horizontale verantwoording genoemd,
 het sleutelwoord238Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010). Organisaties zullen, zo is de gedachte, beter presteren en op
 meer draagvlak kunnen rekenen als zij goed luisteren naar de omgeving,
 verstandig opereren in het krachtenveld dat de organisatie omgeeft, en
 uitleggen waarom ze bepaalde keuzes maken239Algemene rekenkamer (2008), zoals geciteerd in
						 Brandsen, T. Helderman, J.K. & Honingh, M. (2010). Anders gezegd, maatschappelijke verantwoording draagt bij aan de
 legitimiteit van maatschappelijke organisaties zoals woningcorporaties240Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010)241Overigens is er wel de nodige discussie over de
						 vraag hoe belangrijk de belanghouders nu daadwerkelijk zijn. In
 paragraaf 6.4.6
						 wordt hier nader op ingegaan.. Daarnaast wordt maatschappelijke verantwoording ook vaak gezien
 als compensatie voor, of aanvulling op, het rijkstoezicht en als stimulans om
 te leren en te verbeteren242Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010). Kenmerkend voor maatschappelijke verantwoording is dat het gaat
 om een niet-hiërarchische interactieve en vrijwillige communicatierelatie.
 Binnen de maatschappelijke verantwoording kan onderscheid worden gemaakt tussen
 maatschappelijke verantwoording naar belanghebbenden en beleidsbeïnvloeding
 door belanghebbenden243Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010).
 Belanghoudersmanagement volgens de
 governancecode
 In de Aedes Governancecode (zie verder paragraaf
 3.5) is vastgelegd hoe woningcorporaties worden geacht met hun belanghouders om
 te gaan. In opdracht van de Monitoringcommissie Governancecode
 Woningcorporaties hebben Brandsen et al.244Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010) onderzocht hoe deze code in de praktijk wordt toegepast. Zij
 concluderen onder meer het volgende:
 
 
 –
 De maatschappelijke verantwoording zoals
 beschreven in de governancecode (versie 2007) heeft een tamelijk technisch,
 instrumenteel en opgelegd karakter. Op het waarom en de toegevoegde waarde van
 maatschappelijke verantwoording wordt nauwelijks ingegaan.
 
 
 –
 Ongeveer 80% van de woningcorporaties
 hanteert een of andere vorm van maatschappelijke verantwoording, maar het
 proces van maatschappelijke verantwoording kent een grote variëteit aan
 uitingsvormen.
 
 
 –
 Het overgrote deel van de
 maatschappelijke verantwoording betreft verantwoording achteraf. Van
 beleidsbeïnvloeding vooraf door belanghouders is vaak nauwelijks sprake.
 Kortom, het gaat vaak om eenrichtingsverkeer waarbij de corporaties zenden en
 de belanghouders ontvangen.
 
 
 Naar aanleiding van de adviezen van Brandsen et al.245Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010) is de governancecode in 2011 aangepast voor wat betreft de
 relatie die corporaties met hun belanghouders zouden moeten onderhouden. De
 tekst op dit punt is korter en minder voorschrijvend gemaakt en er is meer
 aandacht voor beleidsbeïnvloeding door belanghebbenden: «Het bestuur maakt in
 zijn verantwoording zichtbaar met wie en hoe de belanghebbendendialoog is
 gevoerd en tot welke aanpassingen in het beleid de dialoog aanleiding heeft
 gegeven»246Aedes (2011).
 
 
 
 
 3.5
 De governance van woningcorporaties op nationaal
 niveau
 
 In de governance van woningcorporaties op nationaal
 niveau speelt het externe toezicht een belangrijke rol. Dit toezicht wordt
 uitgeoefend door zowel de rijksoverheid (paragraaf 3.5.1) als het Centraal
 Fonds Volkshuisvesting (CFV) (paragraaf 3.5.2). Een andere belangrijke actor op
 nationaal niveau is het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), dat leningen
 aan corporaties borgt zodat deze goedkoper kunnen lenen (paragraaf 3.5.3).
 Verder besteedt deze paragraaf aandacht aan koepelorganisatie Aedes en aan de
 initiatieven op het gebied van zelfregulering die in de afgelopen vijftien jaar
 binnen de sector tot ontwikkeling zijn gekomen (paragraaf 3.5.4).
 
 
 3.5.1
 Rijksoverheid
 
 Sinds de Woningwet van 1901 vallen de zogenaamde
 toegelaten instellingen onder directe verantwoordelijkheid van de
 rijksoverheid. In deze paragraaf wordt weergegeven hoe het rijkstoezicht zich
 in de loop der tijd ontwikkeld heeft, en welke taken en verantwoordelijkheden
 de rijksoverheid op dit moment heeft.
 Historisch perspectief
 Voor het van kracht worden van de Woningwet in 1901 wordt het Nederlandse
 woonbeleid gekenmerkt door een «laissez faire»-benadering. De overheid grijpt
 niet of nauwelijks in en laat veel ruimte aan de «civil society». Beekers247Beekers, W. (2012) omschrijft de Nederlandse ruimtelijke ordening en woningbouw in
 de tweede helft van de 19e eeuw als het «rijk van de burger». De
 introductie van de Woningwet in 1901 brengt hierin verandering. Faber248Faber, A.W. (1997) heeft een uitgebreide studie gemaakt van de ontwikkeling van het
 rijkstoezicht op de woningcorporatiesector vanaf deze mijlpaal. Hij concludeert
 dat dit toezicht tot 1960 vooral betrekking heeft op controle van de
 subsidie-uitgaven en leningen en het toelatingsbeleid. Daarnaast speelt de
 rijksoverheid tot dat moment ook een rol in de plantoetsing, met name bij
 woningwetleningen.
 Bij de bouw van woningwetwoningen is het ministerie
 in alle fasen van het bouwproces uitdrukkelijk aanwezig: bij het vooroverleg,
 de gunning, de bouw, de gereedmelding, de eindafrekening en ook bij de
 exploitatie vanwege de systematiek van jaarlijkse bijdragen249Koffijberg, J. (2005). Anders gezegd, de subsidies vormen de «gouden» (of «zilveren»)
 koorden waarmee de investeringsactiviteiten van corporaties worden gekoppeld
 aan de rijksoverheid. Buiten deze gouden koorden is de controle op het «doen en
 laten» van de woningcorporaties echter juist tamelijk zwak ontwikkeld. De
 toezichtstaken zijn verspreid over verschillende afdelingen, zodat er sprake is
 van organisatorische versnippering250Faber, A.W. (1997). Daarbij komt nog dat de woningcorporaties ook in die tijd geen
 sterk gespecificeerde taakomschrijving hebben. Het gaat er dan vooral om dat ze
 in het belang van de volkshuisvesting opereren. Voor de rijksoverheid is het
 gebrek aan een scherpe nationale taakopdracht voor woningcorporaties overigens
 geen probleem, omdat men kan «sturen» met subsidies. Het geeft de overheid
 juist de nodige flexibiliteit om corporaties in te zetten voor een breed scala
 aan publieke doelen, zonder dat daarvoor de regelgeving hoeft te worden
 aangepast251Jong, R. de (2013).
 In de jaren zeventig en tachtig versterken de
 toenemende financiële zelfstandigheid van de woningcorporaties en de sterke
 groei van de overheidssubsidies voor sociale woningbouw de noodzaak van een
 adequaat rijkstoezicht. Echter, Faber252Faber, A.W. (1997) stelt dat dit toezicht jarenlang sterk achterbleef bij de
 behoefte, onder meer als gevolg van personele onderbezetting en het ontbreken
 van een beleidskader253Faber, A.W. (1997). Pas vanaf 1985 wordt de personele capaciteit substantieel
 uitgebreid en het rijkstoezicht verscherpt. Na de invoering van het BBSH en de
 overplaatsing van het eerstelijnstoezicht naar de gemeenten in 1993 wordt deze
 wijziging echter weer teniet gedaan254Faber, A.W. (1997).
 Vanaf die tijd boet het externe toezicht op rijksniveau
 sterk aan belang in. De subsidiesturing maakt plaats voor een toezichtstructuur
 met veel ruimte voor zelfstandig ondernemerschap255Jong, R. de (2013). De rijksoverheid heeft geen directe invloed meer op de
 activiteiten van woningcorporaties waardoor deze eigenstandig tot
 besluitvorming kunnen komen. «Handelingsvrijheid vooraf, verantwoording
 achteraf» wordt het leidende principe256Commissie Glasz (1998). De enige uitzondering hierop vormen majeure besluiten, zoals
 verkoop van woningen aan beleggers, statutenwijziging en fusie257Jong, R. de (2013). De rol van het Rijk beperkt zich dus tot toezicht achteraf op
 basis van een verantwoording door de corporaties. De verantwoordingsvelden van
 het BBSH fungeren hierbij als de belangrijkste toetssteen. Vanaf 2011 wordt ook
 de «Tijdelijke Regeling DAEB Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting» aan dit
 toetsingskader toegevoegd.
 De verzelfstandiging van woningcorporaties
 heeft ook grote invloed op het aantal ambtenaren dat zich op het ministerie met
 controle en toezicht bezighoudt. Van Eijck et al.258Eijck, G. van, Grutterink, H., Hendriks, H.,
						 Murawski, S. & Naafs, S. (2013) schrijven: «Van de tweeduizend ambtenaren die jarenlang op meer
 dan vijftig verschillende bouw- en subsidieregelingen hadden toegezien, moesten
 achthonderd man naar een nieuwe baan op zoek. Veel van hen zijn overgestapt
 naar corporaties, adviesbureaus en toezichthouders. Van de tweehonderd
 rijksinspecteurs die jaarlijks bij alle corporaties langs gingen en
 jaarverslagen uitplozen, moest het merendeel op zoek naar ander werk. Na alle
 reorganisaties zijn nog maar tien formatieplaatsen gereserveerd voor het
 rijkstoezicht op de corporatiesector.»
 Na 2000 blijkt al snel dat
 toezicht niet hetzelfde is als sturing. In de nieuwe constellatie heeft de
 rijksoverheid geen instrumenten meer om het handelen van corporaties direct te
 beïnvloeden en krijgen deze een veel grotere handelingsvrijheid. Zonder
 financiële prikkels wordt het voor de overheid een stuk lastiger om
 woningcorporaties in te zetten voor het realiseren van de doelstellingen van
 het rijksbeleid. Zoals Van der Schaar259Schaar, van der J. (2006b) treffend opmerkt: «Met een touw kun je niet duwen.» Verschillende
 ministers en staatssecretarissen, met name Remkes, proberen om hier verandering
 in te brengen. Zij dienen voorstellen in die beogen om de rijksoverheid weer
 meer sturingsmiddelen en doorzettingsmacht te geven260Jong, R. de (2013) & Eijck, G. van, Grutterink,
						 H., Hendriks, H., Murawski, S. & Naafs, S. (2013). Tot nieuwe regelgeving leiden deze initiatieven echter niet.
 Volgens De Jong261Jong, R. de (2013) is dit voornamelijk het gevolg van een gebrek aan bestuurlijke
 continuïteit; vanaf het begin van de 21e eeuw tot 2013 zijn er maar liefst tien
 verschillende bewindslieden verantwoordelijk voor het woonbeleid: Remkes, Kamp,
 Dekker, Winsemius, Vogelaar, Van der Laan, Van Middelkoop, Donner, Spies en
 Blok. De beleidsvisies verschuiven wel, maar er vinden in de praktijk alleen
 betrekkelijk kleine wijzigingen in de regelgeving plaats262Jong, R. de (2013) en het rijkstoezicht blijft grotendeels ongewijzigd.
 Vormgeving van het huidige
 rijkstoezicht
 Het huidige rijkstoezicht op de
 woningcorporatiesector heeft drie belangrijke taken263Schaar, J. van der (2006b):
 
 
 –
 Toezicht op de rechtmatigheid. Worden de
 middelen uitsluitend op het terrein van de volkshuisvesting besteed? Deze vorm
 van toezicht heeft een sterke relatie met de legitimiteit van het handelen van
 woningcorporaties.
 
 
 –
 Toezicht op de volkshuisvestelijke
 prestaties. Zijn deze in het belang van de volkshuisvesting? In feite gaat het
 hier om toezicht op de effectiviteit van woningcorporaties264Conijn, J. (2005).
 
 
 –
 Toezicht op de financiële continuïteit.
 Is er voldoende vermogen om het voortbestaan van de corporatie te garanderen?
 Deze vorm van toezicht heeft ook een relatie met de efficiëntie van
 woningcorporaties.
 
 
 Daarnaast houdt de Minister ook nog toezicht op de
 kwaliteit van de governance en op integriteit van de instelling265Commissie Hoekstra (2012). Deze vormen van toezicht zijn in de praktijk echter nog weinig
 ontwikkeld266Commissie Schilder (2006).
 Sanctiemiddelen
 Wanneer uit het rijkstoezicht blijkt dat bepaalde corporaties ernstig in
 gebreke blijven, dan beschikt de Minister krachtens het BBSH over verschillende
 sanctiemogelijkheden, zoals het intrekken van de toelating (waarna een
 financiële afrekening plaatsvindt), het geven van een aanwijzing of het
 aanstellen van een bewindvoerder (onder curatele stellen).
 Informatieverstrekking door
 woningcorporaties
 Het rijkstoezicht is voor een belangrijk deel
 gebaseerd op informatie die door de woningcorporaties zelf wordt aangeleverd.
 Volgens het BBSH moet een woningcorporatie jaarlijks een jaarrekening met
 toelichting, een volkshuisvestingsverslag en een overzicht met kerngegevens op
 volkshuisvestings- en financieel gebied naar het ministerie, de gemeente(n)
 waarin ze werkzaam is en het CFV sturen267Conijn, J. (2005). Verder dient de zogenaamde verantwoordingsinformatie (dvi) en
 prospectieve informatie (dpi) jaarlijks via het systeem van CorpoData te worden
 ingediend (zie ook paragraaf 3.5.2). Aan de gemeente dient ieder jaar een
 overzicht van de voorgenomen activiteiten te worden verstrekt.
 Rechtmatigheidstoezicht
 Bij het rechtsmatigheidstoezicht gaat het primair om de vraag of de
 corporaties geen dingen doen die ze wettelijk niet mogen doen. Oftewel, houden
 ze zich aan het gebied van de volkshuisvesting zoals dat onder meer door de
 Woningwet en het BBSH wordt omschreven? In het kader van het
 rechtmatigheidstoezicht is wettelijk verankerd dat de Minister de statuten (en
 wijzigingen daarin) van woningcorporaties dient goed te keuren. Ook is er op
 onderdelen sprake van preventief toezicht, hetgeen betekent dat
 woningcorporaties, voorafgaand aan een handeling, toestemming van de Minister
 dienen te verkrijgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor fusies tussen
 woningcorporaties of, in bepaalde gevallen, voor de verkoop van
 corporatiewoningen268Commissie Hoekstra (2012).
 
 Het rechtmatigheidstoezicht wordt sinds 2012 weer
 uitgevoerd door het voor wonen verantwoordelijke ministerie (sinds 2010 is dit
 het Ministerie van BZK). Tot 2012 nam het CFV een deel van deze taken voor zijn
 rekening (zie ook paragraaf 3.5.2). Deze vorm van toezicht is gebaseerd op een
 analyse van jaarverslagen, gerichte jaarlijkse opvraging van gegevens,
 verklaringen van accountants aan de hand van een accountantsprotocol
 en signalen uit het veld269Commissie Hoekstra (2012).
 Over het rechtsmatigheidstoezicht wordt gerapporteerd
 in de zogenaamde oordeelsbrief die de Minister elk jaar rond 1 december aan
 alle individuele corporaties stuurt. Hierin wordt onder meer ingegaan op de
 financiële oordelen van het CFV (continuïteitsoordeel, solvabiliteitsoordeel)
 en de naleving van wet- en regelgeving (rechtmatigheidstoezicht)
 
 Volkshuisvestelijk
 toezicht
 
 Bij het rechtmatigheidstoezicht wordt getoetst of
 corporaties opereren binnen de kaders die de wet- en regelgeving stelt. Of ze
 binnen deze kaders ook de maatschappelijk meest gewenste taken verrichten, en
 of ze deze taken ook op de meest efficiënte wijze uitvoeren, is geen thema
 binnen het rechtmatigheidstoezicht. Idealiter zou een dergelijke controle deel
 uit moeten maken van het zogenaamde volkshuisvestelijk toezicht, oftewel het
 toezicht op de prestaties van woningcorporaties.
 In de praktijk is
 deze vorm van toezicht, door Conijn270Conijn, J. (2005) ook wel het effectiviteitstoezicht genoemd, echter weinig
 ontwikkeld. Formeel dient een corporatie zich in haar volkshuisvestingsverslag
 te verantwoorden voor haar prestaties op de prestatievelden van het BBSH,
 waarna door het Rijk een marginale toets plaatsvindt271Schaar, J. van der (2006b). De praktijk is echter dat de volkshuisvestelijke aspecten niet
 of nauwelijks een rol spelen in de oordeelsbrieven die het ministerie ieder
 jaar naar de individuele woningcorporaties verstuurt. Zoals hierboven al is
 aangegeven, ligt de nadruk in deze brieven op de financiële positie van de
 corporatie en het rechtmatigheidstoezicht.
 
 Het beperkte rijkstoezicht op de
 volkshuisvestelijke prestaties van woningcorporaties hangt samen met het feit
 dat er van rijkswege geen duidelijke normen voor het functioneren van
 woningcorporaties zijn geformuleerd. Dit is overigens geen lacune, maar een
 bewuste beleidskeuze. Bij de vaststelling van het BBSH in 1993 is ervoor
 gekozen om de zogenaamde prestatievelden breed te formuleren en niet concreet
 in te vullen. Wat precies valt onder het belang van de volkshuisvesting moet op
 lokaal niveau worden bepaald, in overleg tussen corporatie, gemeente en lokale
 belanghouders272Jong, R. de (2013), zie ook hoofdstuk 2 en paragraaf
						 3.4.1. Op instellingsniveau zijn interventies vanuit het
 effectiviteitstoezicht schaars omdat het voor het Rijk moeilijk te beoordelen
 is of de maatschappelijke prestaties van een individuele corporatie voldoende
 in het lokale belang zijn273Conijn, J. (2005). Conijn274Conijn, J. (2005) signaleert dan ook dat de inhoudelijke prestaties van
 woningcorporaties vooral op sectorniveau worden beoordeeld. Jaarlijks
 rapporteert de Minister aan de Tweede Kamer over de prestaties van de sector,
 waarbij hij zich voor een belangrijk deel baseert op de door het CFV verzamelde
 informatie. Voor het overige is het volkshuisvestelijk toezicht gebaseerd op
 signalen uit het veld; een eigen informatiegaring is er niet275Commissie Hoekstra (2012).
 Niet alleen het toezicht op de effectiviteit, maar ook
 het toezicht op de efficiëntie van woningcorporaties is weinig ontwikkeld.
 Hoewel het CFV de ontwikkeling van de bedrijfslasten op corporatieniveau
 monitort, worden deze cijfers pas sinds enkele jaren gebruikt in de zogenaamde
 oordeelsbrieven van het ministerie. Dit gaat echter nog niet verder dan dat
 corporaties met bovengemiddeld hoge bedrijfslasten wordt gevraagd om deze
 situatie toe te lichten 276Oordeelsbrieven 2009 en 2010 zoals die zijn te
						 verkrijgen van het CFV.
 Toezicht op governance en
 integriteit
 Het toezicht op de governance vindt plaats op basis
 van dezelfde bronnen als het toezicht op de rechtmatigheid. Een
 governanceaspect dat ook in de oordeelsbrieven naar voren komt, betreft de
 zogenaamde realisatie-index die door het CFV wordt berekend277Feitelijk meet deze index niet zozeer de governance
						 als wel de uitkomst van deze governance.. Deze index geeft weer wat het verschil is tussen de door de
 corporaties opgegeven prognoses en de feitelijke realisaties. Er zijn drie
 afzonderlijke indices: voor nieuwbouw, voor sloop en voor woningverkoop. Verder
 gaat de oordeelsbrief ook in op de tijdigheid en kwaliteit van de in te dienen
 prospectieve en verantwoordingsinformatie (dpi en dvi). Tot slot is er een
 meldpunt op het ministerie waar integriteitsproblemen gemeld kunnen worden278Commissie Hoekstra (2012).
 Financieel toezicht
 Het financiële toezicht is door de rijksoverheid gedelegeerd aan het CFV.
 In paragraaf 3.5.2 wordt uitgebreid ingegaan op de taken en
 verantwoordelijkheden van dit instituut.
 
 
 
 3.5.2
 Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV)
 
 Historisch perspectief
 Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) is een zelfstandig
 bestuursorgaan (ZBO) dat verantwoordelijk is voor het financiële toezicht, voor
 eventuele sanering van noodlijdende woningcorporaties en voor projectsteun aan
 instellingen met een te laag eigen vermogen voor de noodzakelijke investeringen279Schaar, J. van der (2006b). Het CFV is in 1988 opgericht en zijn taken en bevoegdheden zijn
 vastgelegd in de Woningwet, en uitgewerkt in het Besluit Centraal Fonds voor de
 Volkshuisvesting280Conijn, J. (2005). Het CFV kan, ter bekostiging van zijn taken of uit hoofde van
 het rijksbeleid, heffingen opleggen aan corporaties281Conijn, J. (2005).
 Hoewel het CFV pas in 1988 is opgericht, wordt er in de
 politieke en maatschappelijke discussie over de governance en financiën van
 woningcorporaties al veel langer over een dergelijk fonds gesproken. Commissie
 De Roos stelt al in 1964 voor om een zogenaamd Centraal Fonds op te richten,
 onder gemeenschappelijk beheer van het Rijk en de koepels van
 woningcorporaties. Het duurt echter nog tot 1988 voordat een dergelijk fonds,
 weliswaar in gewijzigde vorm, ook daadwerkelijk van de grond komt. Faber282Faber, A.W (1997) stelt dat de instelling van een Centraal Fonds voor die tijd nog
 geen haalbare kaart was vanwege de slechte financiële positie van de
 corporatiesector. In eerste instantie heeft het CFV alleen een sanerings- en
 steunverleningstaak283Helderman, J.K. (2007). Pas vanaf 1998 wordt het CFV ook verantwoordelijk voor het
 preventieve financiële toezicht, met name gericht op de financieel meest
 kwetsbare corporaties. In 2001 wordt dit uitgebreid tot het financiële toezicht
 in algemene zin, dus ook tot vraagstukken van risicobeheersing en
 vermogensbehoud284Commissie Hoekstra (2012).
 Financieel toezicht door het
 CFV
 Op het gebied van financieel toezicht kent het CFV de
 volgende taken:
 
 
 –
 de rapportage over de financiële positie
 van individuele corporaties, mede ter signalering van mogelijke toekomstige
 saneringen;
 
 
 –
 de rapportage over de sector als geheel.
 Bij deze rapportage gaat het om een landelijk beeld, dat naar gebiedsdelen kan
 worden gedifferentieerd;
 
 
 –
 de financiële beoordeling van
 nevenactiviteiten van woningcorporaties;
 
 
 –
 de advisering aan de rijksoverheid over
 de financiële aspecten van nieuwe toelatingen, fusies, statutenwijzigingen,
 investeringen in het buitenland door corporaties en meldingsplichtige verkoop
 aan beleggers. Deze taak, die deel uitmaakt van het zogenaamde
 rechtmatigheidstoezicht, kwam in 2002 bij het CFV terecht maar is per 1 januari
 2012 weer overgeheveld naar het ministerie285Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting
								(2013);
 
 
 –
 de advisering met betrekking tot de
 financiële aspecten van een ministeriële aanwijzing.
 
 
 De bevoegdheden van het CFV zijn eigenlijk
 afgesplitste bevoegdheden die deel uitmaken van het integrale toezicht van de
 Minister286Aedes (2012a). De commissie Hoekstra stelt dat de Minister toezicht houdt en
 dat twee taken op het gebied van financieel toezicht zijn gedelegeerd aan het
 CFV: informatiegaring en oordeelvorming287Commissie Hoekstra (2012). Het CFV is een zelfstandig bestuursorgaan en staat hiermee op
 zekere afstand van de Minister.
 Solvabiliteitsoordeel en
 continuïteitsoordeel
 In eerste instantie vindt een financiële
 beoordeling van individuele woningcorporaties plaats op basis van de financiële
 kerngegevens die volgens het BBSH moeten worden aangeleverd. Als deze eerste
 beoordeling daar aanleiding toe geeft, kan het CFV vervolgens besluiten om een
 nader onderzoek uit te voeren.
 
 In de financiële beoordeling van woningcorporaties
 door het CFV staan twee «oordelen» centraal: het solvabiliteitsoordeel en het
 continuïteitsoordeel. Bij het solvabiliteitsoordeel wordt vastgesteld of een
 corporatie op basis van voortzetting van het huidige beheer haar financiële
 verplichtingen kan nakomen. De financiële effecten van toekomstige activiteiten
 blijven hierbij buiten beschouwing. Het solvabiliteitsoordeel is gebaseerd op
 twee bouwstenen: het volkshuisvestelijk vermogen en het vermogen dat
 beschikbaar moet zijn om de risico’s te kunnen opvangen (beide op balansdatum).
 Er zijn bij dit oordeel slechts twee categorieën: voldoende of onvoldoende. Bij
 het continuïteitsoordeel beoordeelt het CFV op de basis van de door de
 corporaties aan te leveren prospectieve informatie (dpi) of de voorgenomen
 activiteiten passend zijn in relatie tot de financiële mogelijkheden. Hierbij
 zijn de volgende oordelen mogelijk:
 
 
 –
 A1: de voorgenomen activiteiten passen
 bij de vermogenspositie van de corporatie;
 
 
 –
 A2: de voorgenomen activiteiten van de
 laatste twee jaar van de vijfjarige prognoseperiode kunnen de financiële
 positie van de corporatie in gevaar brengen;
 
 
 –
 B1: de voorgenomen activiteiten
 brengen de corporatie op de middellange termijn (3 tot 5 jaar) in gevaar;
 
 
 –
 B2: de voorgenomen activiteiten
 brengen de corporatie op de korte termijn (binnen 2 jaar) in gevaar.
 
 
 Vanaf 2013 worden de solvabiliteits- en
 continuïteitsoordelen vervangen door een integrale beoordeling die zich richt
 op het kwalitatief en kwantitatief duiden van risico’s en het plegen van
 interventies om risico’s te voorkomen, dan wel te verkleinen288Zie hiervoor ook
							 www.cfv.nl.
 
 Toezichtsrapportages op basis van
 CFV-informatie
 
 Over de financiële positie van de corporatiesector
 als geheel wordt in de vorm van het zogenaamde toezichtsverslag aan de Tweede
 Kamer gerapporteerd289Commissie Schilder (2006). Overigens is dit toezichtsverslag sinds 2011 onderdeel van het
 jaarverslag van het CFV. Daarnaast informeert de Minister de Tweede Kamer
 jaarlijks over de voorgenomen activiteiten van alle corporaties voor het
 komende jaar, evenals over de door de corporaties verrichte werkzaamheden in
 het afgelopen jaar290Aedes (2012a). Beide rapportages zijn gebaseerd op informatie die door het CFV
 wordt verzameld. CorpoData, een samenwerkingsverband tussen het Waarborgfonds
 Sociale Woningbouw (WSW), het Ministerie van BZK en het CFV, voert de
 gezamenlijke gegevensopvraag van deze verantwoordings- en prospectieve
 informatie uit291Zie hiervoor ook
							 www.cfv.nl. Tot slot wordt de informatie die door het CFV wordt verzameld,
 verwerkt in de zogenaamde oordeelsbrief die de Minister elk jaar rond
 1 december aan alle individuele corporaties stuurt (zie ook paragraaf
 3.5.1).
 Daarnaast wordt de door het CFV verzamelde financiële en
 volkshuisvestelijke informatie per corporatie gerapporteerd in de publicatie
 «Corporatie in Perspectief» (CiP). Deze publicatie heeft een belangrijke
 functie op het gebied van benchmarking. Na 2013 zal het CFV overigens stoppen
 met de CiP-publicaties. Volgens eigen zeggen maakt het CFV deze keuze om meer
 ruimte te krijgen voor de noodzakelijke intensivering en verscherping van zijn
 toezichthoudende rol292Zie hiervoor ook
							 www.cfv.nl. Het Corporatie Benchmark Centrum (CBC) onderzoekt de
 mogelijkheid om data uit de CiP te ontsluiten via de online benchmark van het
 CBC die nu in ontwikkeling is (zie ook paragraaf 3.5.5).
 
 Sanctie-instrumentarium
 Het eigenstandig sanctie-instrumentarium van het CFV is uiterst beperkt. In
 feite kan het CFV alleen maatregelen treffen als corporaties niet de aan hen
 gevraagde informatie verschaffen293Commissie Hoekstra (2012). Het CFV kan zich dan onthouden van een inhoudelijk oordeel of
 bepalen dat bepaalde rechtshandelingen van de corporatie pas met zijn
 toestemming kunnen worden verricht294Aedes (2012a). Bij beperkte financiële problemen kan het CFV woningcorporaties
 verzoeken een financieel herstelplan te maken. Bij ernstige financiële
 problemen kan het CFV de Minister adviseren om sancties op te leggen295Commissie Hoekstra (2012).
 Steunverlening door het
 CFV
 Behalve voor het financiële toezicht is het CFV ook
 verantwoordelijk voor de sanering van woningcorporaties die in de financiële
 problemen zijn gekomen. Indien deze corporaties een saneringsplan opstellen,
 kunnen ze in aanmerking komen voor een subsidiebijdrage of een renteloze
 lening. Op dit moment ontvangen de corporaties Vestia en WSG dergelijke
 saneringssteun. Deze steun wordt betaald door middel van een heffing die het
 CFV aan de overige woningcorporaties oplegt. Als gevolg van deze saneringssteun
 is het voor Nederlandse woningcorporaties feitelijk onmogelijk om failliet te
 gaan296Helderman, J.K. (2007).
 Behalve saneringssteun kan het CFV een corporatie ook
 reguliere of bijzondere projectsteun verschaffen. Van reguliere projectsteun
 kan sprake zijn als een corporatie over onvoldoende financiële middelen
 beschikt om werkzaamheden in het belang van de volkshuisvesting uit te
 voeren.
 De corporatie moet dan wel kunnen aantonen dat men zelf actief
 naar collegiale steun heeft gezocht maar dit niet of onvoldoende heeft
 gekregen. Om de reguliere projectsteun te kunnen financieren, kan het CFV een
 heffing opleggen297Conijn, J. (2005). De bijzondere projectsteun heeft betrekking op activiteiten in
 het kader van de wijkenaanpak. Deze steun wordt gefinancierd vanuit de
 zogenaamde Vogelaarheffing die in de komende jaren geleidelijk wordt
 afgebouwd.
 
 
 
 3.5.3
 Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
 
 Historisch perspectief
 Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) wordt in 1983 opgericht door de
 dan bestaande koepels als privaat fonds van en voor de sector, overigens wel
 met financiële steun van de rijksoverheid. De reden voor de oprichting van het
 WSW schuilt in het feit dat om budgettaire redenen in 1983 de leningen en
 contragaranties van het Rijk ten behoeve van de verbetering van naoorlogse
 woningen worden geschrapt298Faber, A.W. (1997) & Helderman, J.K.
						 (2007). Om te voorkomen dat het naoorlogse verbeterprogramma hierdoor in
 het slop zou raken, vraagt de toenmalige Staatssecretaris Brokx aan de koepels
 om zelf een garantie-instituut in het leven te roepen, waarbij het Rijk alleen
 nog maar op de achtergrond actief is.
 Organisatorische structuur
 De verbondenheid tussen het WSW en de koepelorganisaties is altijd sterk
 gebleven. Het WSW is een private stichting met een bestuur, een Raad van
 Commissarissen (RvC) en een deelnemersraad. De RvC van het WSW bestaat uit vijf
 leden, van wie er twee worden voorgedragen door Aedes en één door de
 deelnemersraad. Door middel van een zogenaamde «achtervangovereenkomst» is
 geregeld dat het Rijk fungeert als financiële achtervang van het WSW. In de
 overeenkomst «Toezicht en Verantwoording» wordt daarnaast een aantal
 niet-financiële zaken geregeld299Jong, R. de (2013). Zo moet het WSW goedkeuring vragen voor wijziging van de
 statuten, voor de standaardovereenkomsten met corporaties en voor de tarieven300Jong, R. de (2013).
 Het WSW heeft op grond van de deelnemingsovereenkomst
 het recht bij een dreigend financieel tekort van een woningcorporatie uit
 voorzorg een aanwijzing te geven, bijvoorbeeld het laten treffen van
 saneringsmaatregelen301Commissie Hoekstra (2012). Hoewel het WSW niet over een formeel publiekrechtelijk
 sanctie-instrumentarium beschikt, zorgt de mogelijkheid om borgstelling te
 weigeren er toch voor dat men in de praktijk duidelijke eisen kan stellen aan
 woningcorporaties302Aedes (2012a).
 Taken van het WSW
 Het
 Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) garandeert leningen aan
 woningcorporaties. Het grote voordeel van WSW-borging is dat corporaties tegen
 lage rente, en ook bij een relatief bescheiden vermogen, geld kunnen
 lenen.
 Het rentevoordeel als gevolg van de WSW-borging wordt doorgaans
 op 0,5 procentpunt geschat303Schaar, J. van der (2006b). Volgens het WSW scheelt de besparing die de woningcorporaties zo
 realiseren de huurder gemiddeld € 35,– per maand304Zie ook
						 www.wsw.nl.
 
 Eind 2011 staat het WSW borg voor € 86,3 miljard.
 Ruim 91% van de activiteiten van de deelnemers aan het WSW wordt gefinancierd
 onder de borgstelling van dit fonds305Commissie Hoekstra (2012). Hoewel het WSW niet de formele status van financieel
 toezichthouder heeft, monitort de organisatie de kredietwaardigheid van de
 geborgde of te borgen woningcorporaties, waarbij men voornamelijk kijkt of de
 kasstroom voldoende groot is om aan de leningsverplichtingen te voldoen.
 Afhankelijk van het risico dat een corporatie loopt, wordt er gebruikgemaakt
 van vijf verschillende risicoprofielen306Zie ook
							 www.wsw.nl.
 Tot 2007 wordt WSW-borging verstrekt per project
 (projectfinanciering), maar in 2007 wordt dit vervangen door zogenaamde
 bedrijfsfinanciering307Jong, R. de (2013). Op basis van de kasstroomprognose en de financieringsbehoefte
 van een corporatie, berekent het WSW sindsdien ieder jaar voor welk bedrag een
 deelnemer geborgde leningen mag aantrekken. Dit is het zogenaamde
 faciliteringsvolume.
 
 Borging van leningen door het
 WSW
 In eerste instantie garandeert het WSW alleen leningen voor
 woningverbetering maar later wordt dit uitgebreid tot gesubsidieerde nieuwbouw
 (1989) en nog later (vanaf 1994) tot praktisch alle activiteiten van
 woningcorporaties, inclusief bijvoorbeeld verzorgingshuizen (1999),
 maatschappelijk vastgoed (2000) en verpleeghuizen (2006). Als gevolg van de
 Europese regelgeving is WSW-borging sinds 1 januari 2011 echter alleen nog
 toegestaan voor de financiering van zogenaamde DAEB-activiteiten (zie ook
 hoofdstuk 5). Dit komt doordat de WSW-borging vanwege de achtervangpositie van
 het Rijk en de gemeenten door de Europese Commissie wordt gezien als
 staatssteun. Vandaag de dag zijn de leningen die het WSW borgt voor het
 grootste deel afkomstig van de «overheidsbanken» BNG (Bank Nederlandse
 Gemeenten) en NWB (Nederlandse Waterschapbank)308Jong, R. de (2013).
 De zekerheidsstructuur van het
 WSW
 De WSW-borging biedt financiers een grote mate van
 zekerheid, omdat er sprake is van een zekerheidsstructuur met drie lagen:
 
 
 1
 De financiële middelen van de geborgde
 corporatie vormen de eerste zekerheid. Bij de borging van leningen stelt het
 WSW eisen aan de kredietwaardigheid van zijn deelnemers. Mocht de financiële
 positie van de corporatie toch ontoereikend zijn, dan kan er beroep worden
 gedaan op saneringssteun van het CFV.
 
 
 2
 De borgstellingsreserve van het WSW
 vormt de tweede zekerheid. In totaal bedraagt deze reserve eind 2011 € 3,7
 miljard. Het grootste deel van deze reserve heeft het WSW overigens niet direct
 beschikbaar. Wel kan dit geld worden opgeëist bij de aan het WSW deelnemende
 corporaties via de zogenaamde obligoverplichting.
 
 
 3
 De achtervangpositie van het Rijk en de
 gemeenten vormen de derde zekerheid. Wanneer het WSW na het inzetten van de
 eerste en de tweede zekerheidslaag nog steeds niet aan zijn verplichtingen kan
 voldoen, dan moeten het Rijk en de gemeenten renteloze leningen aan het WSW
 verstrekken. Indien het tot een dergelijke aanspraak komt, staan de
 gezamenlijke gemeenten voor maximaal 25% van het liquiditeitstekort garant. De
 andere 25% komt ten laste van de schadegemeente(n) en het Rijk draag de
 resterende 50% bij. De achtervangpositie van het Rijk en de gemeenten wordt
 geregeld in zogeheten achtervangovereenkomsten309Zie ook
								www.wsw.nl.
 
 
 
 Als gevolg van deze drievoudige zekerheidsstructuur
 hebben de geldverstrekkers een grote mate van zekerheid. Hierdoor heeft het WSW
 een zogenaamde triple-A rating gekregen van de belangrijkste
 kredietbeoordelaars (Standard & Poor’s, Moody’s). Mede door deze triple-A
 rating wordt het WSW vaak gezien als een van de meest succesvolle instituties
 van het Nederlandse volkshuisvestingssysteem.
 Overigens is de
 garantiestructuur van het WSW in de praktijk nog nooit aangesproken. Als er
 corporaties in financiële problemen komen, tracht men dit in eerste instantie
 op te lossen via saneringssteun van het CFV. Het CFV en het WSW hebben een
 convenant («naadloze aansluiting») opgesteld waarin wordt aangegeven hoe wordt
 omgegaan met de WSW-borging en de CFV-steun voor het geval een corporatie moet
 worden gesaneerd. Hoewel de samenwerking tussen het WSW en het CFV op papier
 goed geregeld lijkt, is deze in de praktijk soms problematisch geweest. In
 hoofdstuk 6 wordt hier nader op ingegaan.
 
 
 
 
 3.5.4
 Aedes en de opkomst van de zelfregulering
 
 Historisch perspectief
 Aedes wordt in 1999 opgericht als gevolg van een fusie tussen de Nationale
 Woningraad (NWR) en het Nederlands Christelijk Instituut voor Volkshuisvesting
 (NCIV). De Nationale Woningraad (NWR) is in 1913 opgericht, terwijl het NCIV in
 1970 is ontstaan als gevolg van een samenwerkingsverband tussen een protestante
 en een katholieke belangenbehartigingsorganisatie van woningcorporaties. Dit
 samenwerkingsverband mondde uiteindelijk in 1983 uit in een volledige fusie310Schaar, J. van der (1987). De NWR had van oudsher nauwe banden met de PvdA, terwijl het
 NCIV dicht bij het CDA stond311Helderman, J.K. (2007).
 Hoewel de koepels nooit een publiekrechtelijke status
 hebben gehad, is hun invloed op het landelijke woonbeleid altijd groot geweest.
 Tot de verzelfstandiging van de woningcorporatiesector nemen de koepels de door
 de overheid gewenste professionalisering van de sector op zich, in ruil voor
 een indirecte vorm van subsidiering en toegang tot de besluitvorming312Koolma, H.M. (2008). Men verstrekt informatie over de toepassing van de complexe
 subsidieregelingen en de handelingsvoorschriften van de rijksoverheid. In
 zekere zin fungeren de koepels dus als scharnier tussen de rijksoverheid en de
 individuele woningcorporaties. Daarnaast zijn de koepelorganisaties ook
 bedrijven die tegen betaling allerlei vormen van dienstverlening (onderzoek,
 financieel advies, accountancy, ICT) aan de corporatiesector aanbieden313Eijck, G. van, Grutterink, H., Hendriks, H.,
						 Murawski, S. & Naafs, S. (2013).
 Na de verzelfstandiging van de woningcorporatiesector,
 en de daarmee gepaard gaande deregulering, verliezen de koepels een deel van
 hun sterke positie. De uitgebreide koepelondersteuning, waarin overheidsbeleid
 wordt geoperationaliseerd voor de leden, wordt nu grotendeels overbodig. Ook
 komen de koepels geleidelijk tot de conclusie dat de verbinding tussen
 dienstverlening en belangenbehartiging hun relatie met de leden vertroebelt314Beekers, W. (2012). Daarom worden de commerciële activiteiten van de koepels in de
 tweede helft van de jaren negentig ondergebracht in onafhankelijke commerciële
 bedrijven.
 Op dit moment zijn de meeste woningcorporaties nog steeds
 lid van Aedes, hoewel het aantal leden van de koepel in de loop der tijd wel is
 afgenomen. Verschillende corporaties hebben hun lidmaatschap opgezegd, omdat ze
 het niet eens waren met de koers van Aedes, of niet wilden of konden voldoen
 aan de door de Aedescode opgelegde verplichtingen, zoals de
 visitatieverplichting. Het meest bekende niet-lid van Aedes was lange tijd
 Vestia. Onlangs is deze corporatie echter weer lid van Aedes geworden.
 Taken van Aedes
 Aedes
 behartigt de belangen van haar leden, maar ontplooit ook initiatieven op het
 gebied van professionalisering en zelfregulering315Commissie Leemhuis-Stout (2005). Daarnaast fungeert Aedes als werkgeversorganisatie in de
 cao-onderhandelingen. Overigens is Aedes niet het enige verband waarbinnen de
 Nederlandse corporaties met elkaar samenwerken. Er zijn ook groepen corporaties
 die zich verenigen rond bepaalde belangen: De Vernieuwde Stad (grootstedelijke
 corporaties); of rond een bepaalde visie: Het Woonnetwerk (maatschappelijk
 ondernemerschap)316Jong, R. de (2013).
 Zelfregulering
 Sinds
 de verzelfstandiging van de corporatiesector heeft Aedes zich sterk
 geprofileerd op het gebied van zelfregulering. Maatschappelijk ondernemerschap
 en horizontale verankering zijn hierbij de sleutelwoorden. Mede onder invloed
 van Aedes worden verschillende initiatieven genomen om de zelfregulering verder
 vorm te geven:
 
 
 –
 de Aedescode en de governancecode;
 
 
 –
 benchmarking en kwaliteitslabels;
 
 
 –
 visitatie.
 
 
 Met behulp van deze initiatieven hoopt men de sector
 verder te professionaliseren en een grotere legitimiteit te geven. Daarnaast
 wordt de zelfregulering vaak gezien als aanvulling op het beperkt ontwikkelde
 externe toezicht317Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010) en als handvat voor de intern toezichthouder. Inmiddels bestaat
 er een behoorlijke mate van consensus over de stelling dat zelfregulering
 alleen goed kan functioneren wanneer het op een adequate wijze is gekoppeld aan
 het externe toezicht, hoewel er verschillend gedacht wordt over de manier
 waarop deze koppeling het beste gemaakt zou kunnen worden (zie ook paragraaf
 6.4.6). De achtergronden en inhoud van de drie hierboven genoemde initiatieven
 van zelfregulering worden in de rest van deze paragraaf beschreven.
 De Aedescode en de
 governancecode
 Leden van Aedes zijn gebonden om zich aan twee
 verschillende codes te houden: de Aedescode en Governancecode
 Woningcorporaties. De Aedescode, die een vervolg vormt op de bedrijfstakcode
 die in 1998 naar aanleiding van het advies van de commissie Glasz (Glasz, 1998)
 is opgesteld, is sinds 2002 verplicht voor Aedes-leden. De versie van de code
 die vandaag de dag van kracht is, stamt uit 2007. Het primaire doel van de
 Aedescode is om aan de buitenwereld te laten zien op welke normen en waarden de
 Aedes-leden kunnen worden aangesproken318Aedes (2007a).
 De Governancecode Woningcorporaties maakt integraal
 deel uit van de Aedescode en vormt een verdere uitwerking van deze code voor
 wat betreft de governanceaspecten. De eerste versie van de governancecode is
 ontwikkeld door een commissie onder leiding van professor mr. Jaap Winter, in
 opdracht van Aedes en de VTW319Monitoringcommissie Governancecode Woningcorporaties
						 (2010), en werd in 2007 van kracht. Naar aanleiding van een evaluatie
 door de Monitoringcommissie Governancecode Woningcorporaties onder leiding van
 professor Goos Minderman wordt de code vervolgens in 2011 herzien. De
 belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de vorige versie zijn als volgt (zie
 ook Aedes320Aedes (2012a)):
 
 
 –
 meer aandacht voor risicobeheersing en
 toezicht op verbindingen;
 
 
 –
 strengere bepalingen ten aanzien van de
 zittingsduur en de onafhankelijkheid van commissarissen;
 
 
 –
 kortere benoemingstermijn voor
 directeur-bestuurders;
 
 
 –
 kortere en minder voorschrijvende
 bepalingen voor wat betreft belanghoudersmanagement (zie ook paragraaf 3.4.2 en
 Brandsen et al.321Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
								(2010)).
 
 
 De governancecode bevat zowel principes als concrete
 uitwerkingsbepalingen. Aedes-leden zijn verplicht om elk jaar in hun
 jaarverslag aan te geven in hoeverre ze gehoor hebben gegeven aan de door de
 code gedefinieerde governanceprincipes. De concrete bepalingen uit de
 governancecode kunnen worden beschouwd als een nadere uitwerking van deze
 principes. Woningcorporaties kunnen van deze bepalingen afwijken indien ze hier
 een goede reden voor hebben («Pas toe of leg uit»). Dit dient dan wel
 gemotiveerd te worden in het jaarverslag van de corporatie322Aedes (2011). Er zijn echter drie bepalingen waarvan een corporatie niet mag
 afwijken:
 
 
 –
 de bepalingen ten aanzien van de
 beloning van de directeur-bestuurder (toepassing van de Sectorbrede
 beloningscode bestuurders woningcorporaties);
 
 
 –
 de honorering van de
 commissarissen;
 
 
 –
 de zittingstermijnen van de
 commissarissen.
 
 
 Benchmarking
 Benchmarking vindt zijn oorsprong in de industrie, waar het gebruikt wordt
 om productieprocessen efficiënter en effectiever te laten verlopen. Vanaf de
 jaren negentig wordt het instrument ook gebruikt in de dienstverlening. Het
 uitgangspunt van benchmarking is als volgt: organisaties vergelijken zichzelf
 met succesvolle organisaties met soortgelijke bedrijfsprocessen. Benchmarking
 zou vervolgens aan het licht moeten brengen waarom deze organisaties succesvol
 zijn en op welke manier de benchmarkende bedrijven van de succesvolle
 organisaties kunnen leren323Aedes (2008). Idealiter resulteert benchmarking dus niet alleen in
 vergelijkende metingen van prestaties, maar ook in het vaststellen van
 zogenaamde «prestatiebepalers»: methoden die leiden tot bijzondere prestaties.
 Deze methoden zouden in aangepaste vorm, rekening houdend met de specifieke
 context, kunnen worden overgenomen door de benchmarkende organisatie waardoor
 deze beter gaat presteren. Kortom, het gaat bij benchmarking in principe om
 zowel meten als om verbeteren324Aedes (2008). In de praktijk beperken sommige benchmarks zich echter vooral
 tot het meten. Sommige benchmarkinformatie komt rechtstreeks voort uit het
 bedrijfsproces van woningcorporaties (hoogte van huren, bedrijfslasten),
 terwijl voor andere benchmarks specifieke metingen noodzakelijk zijn (meten
 klant- of medewerkerstevredenheid, vaststellen oordeel belanghouders).
 Doelen van benchmarking
 Benchmarking kan een rol spelen op drie gebieden van management en
 governance in de woningcorporatiesector:
 
 
 1
 Strategievorming en leren. Door de
 prestaties van een corporatie op bepaalde terreinen af te zetten tegen de
 prestaties van andere corporaties, ontstaat inzicht in het relatieve presteren
 van deze corporatie. Voor de terreinen waarop een bepaalde corporatie duidelijk
 achterblijft bij de rest, kan vervolgens worden ingezet op een gerichte
 kwaliteitsverbetering.
 
 
 2
 Interne prestatiecontracten.
 Benchmarking kan een bijdrage leveren aan de formulering van interne
 kwaliteitsnormen die binnen de organisatie worden gebruikt.
 
 
 3
 Interne en externe verantwoording.
 Doordat benchmarking reliëf geeft aan de geleverde prestaties, krijgt
 verantwoordingsinformatie een grotere zeggingskracht325Aedes (2008).
 
 
 Benchmarks in de
 woningcorporatiesector
 Een van de eerste benchmarks in de
 corporatiesector was de Aedex/IPD Corporatie Vastgoedindex, ontwikkeld in 2001326Aedes (2008), waarmee het rendement van verschillende typen
 corporatie-investeringen kan worden gemeten. Door deze rendementen te
 vergelijken met het rendement van puur commerciële investeringen, ontstaat
 inzicht in de kosten van niet-commercieel, maatschappelijk gemotiveerd
 handelen. Andere belangrijke benchmarks zijn de Woonbench en de
 KWH-prestatie-index. Beide indexen zijn multidimensionaal van opzet, hetgeen
 betekent dat ze de prestaties van corporaties op meerdere terreinen meten (zie
 Aedes327Aedes (2008), voor meer informatie over deze benchmarks).
 Kwaliteitslabels
 Bij
 KWH (Kwaliteitscentrum Woningcorporaties Huursector) worden benchmarks
 gecombineerd met zogenaamde kwaliteitslabels.
 Wanneer corporaties aan
 bepaalde, vooraf gedefinieerde meetpunten voldoen, en daarmee een bepaalde
 score op de benchmark behalen, hebben ze het recht om een dergelijk label te
 voeren. In totaal zijn er vijf verschillende KWH kwaliteitslabels:
 
 
 1
 KWH-Huurlabel: gebaseerd op de
 klanttevredenheid van de huurders;
 
 
 2
 KWH-Goed Werkgeverschaplabel: gebaseerd
 op de kwaliteit van het werkgeverschap en het HR-beleid;
 
 
 3
 KWH-Participatielabel: gebaseerd op de
 huurdersparticipatie;
 
 
 4
 KWH-Maatschappijlabel: gebaseerd op de
 wijze waarop de corporatie met belanghouders omgaat;
 
 
 5
 KWH-Goed Bestuurlabel: gebaseerd op de
 kwaliteit van het interne toezicht.
 
 
 Ten slotte heeft Aedes via de
 Aedes-bedrijfstakinformatie ook zelf een benchmarkmethode ontwikkeld, terwijl
 Corporatie in Perspectief (CiP) van het CFV eveneens vaak als bron voor
 benchmarking wordt gebruikt (zie ook paragraaf 3.4.2).
 Recente ontwikkelingen in de
 benchmarking
 In 2007 stelt de commissie Van Rijn in opdracht
 van Aedes een aantal kwaliteitscriteria voor benchmarkinstrumenten op328Rijn, M.J. van (2007). Deze commissie concludeert dat er behoefte is aan versterking
 van de integraliteit van benchmarks, en dat er meer aandacht zou moeten worden
 besteed aan het meten en vergelijken van maatschappelijke prestaties. De
 bestaande benchmarks dekken vaak slechts een deel van de prestaties en
 activiteiten van een corporatie af, en hebben bovendien vaak slechts een deel
 van de corporaties als deelnemer. Om verbetering in deze situatie te brengen,
 bundelen de verschillende aanbieders van benchmarks in 2012 hun krachten in het
 Corporatie Benchmark Centrum (CBC) in oprichting. In dit centrum werken Aedes,
 KWH, CFV en Woonbench samen aan de ontwikkeling van een nieuw
 benchmarkinstrument, dat waarschijnlijk voor een belangrijk deel zal zijn
 gebaseerd op gegevens van het CFV, en dat «online» geraadpleegd zou moeten
 kunnen worden.
 Visitatie
 De
 ontwikkeling van het visitatiestelsel loopt grotendeels parallel aan de
 ontwikkeling van de andere vormen van zelfregulering, zoals de governancecode
 en de benchmarks. Dit is niet zo vreemd, omdat de verschillende instrumenten
 tot op zekere hoogte complementair aan elkaar zijn. Terwijl de Aedescode en
 governancecode zijn gericht op de governance, besteden de benchmarks vooral
 aandacht aan financiële en bedrijfsmatige aspecten, of aan de relaties tussen
 de corporatie en haar belanghouders (KWH-labels). Bij visitaties staan
 daarentegen de maatschappelijke prestaties van woningcorporaties centraal, en
 worden governance en financiën vooral gezien als randvoorwaarden voor het
 maatschappelijk presteren. Bij een visitatie wordt een woningcorporatie volgens
 een vastgestelde methodiek beoordeeld door een onafhankelijke
 visitatiecommissie. Ter onderbouwing van haar oordeel bestudeert deze commissie
 zowel interne als externe stukken, en voert men gesprekken met verschillende
 gremia binnen de organisatie, evenals met de relevante externe
 belanghouders.
 De eerste visitaties vinden plaats in 2002 en worden
 uitgevoerd door Raeflex; een organisatie die aanvankelijk sterk verbonden is
 met Aedes, maar in de loop der tijd steeds zelfstandiger gaat opereren. Raeflex
 is nog steeds marktleider in visitatieland, maar heeft in de loop der tijd wel
 concurrentie gekregen van een aantal andere visitatiebureaus.
 Mede
 onder impuls van het advies van de commissie Sas329Commissie Sas (2005) wordt in 2007 in de Aedescode opgenomen dat corporaties verplicht
 zijn om zich eens in de vier jaar te laten visiteren330Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
						 (2012). Verreweg de meeste Aedes-leden hebben zich gehouden aan deze
 verplichting en inmiddels is het grootste deel van de Nederlandse
 woningcorporaties ten minste één keer gevisiteerd. In 2009 wordt het
 visitatiestelsel verder geformaliseerd met de oprichting van de Stichting
 Visitaties Woningcorporaties Nederland (SVWN). SVWN is opgericht door het
 Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie (nu Ministerie van Binnenlandse
 zaken en Koninkrijksrelaties), Aedes Vereniging van Woningcorporaties,
 Vereniging De Nederlandse Woonbond, de Vereniging van Toezichthouders in
 Woningcorporaties (VTW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De
 stichting heeft als doel de kwaliteit en onafhankelijkheid van het
 visitatiestelsel te borgen en zorg te dragen voor de verdere ontwikkeling van
 de visitatiemethodiek, hierbij gesteund door een zogenaamd College van
 Deskundigen. SVWN is ook verantwoordelijk voor de accreditatie van de
 visiterende bureaus. Op dit moment hebben vijf bureaus een dergelijke
 accreditatie: Raeflex, Cognitum, Procorp, Pentascope en Ecorys.
 
 In 2012 wordt het visitatiestelsel geëvalueerd
 door de Technische Universiteit Delft331Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
							 (2012). Uit deze evaluatie komt naar voren dat het draagvlak voor
 visitaties behoorlijk groot is. Er zijn aanwijzingen dat visitaties bijdragen
 aan betere maatschappelijke prestaties, een betere verantwoording en een
 sterkere verankering van corporaties in hun omgeving. Tegelijkertijd hebben de
 visitaties echter niet aantoonbaar bijgedragen aan meer maatschappelijk
 vertrouwen in corporaties. Ook komt uit het onderzoek naar voren dat het op een
 goede manier meten en beoordelen van maatschappelijke prestaties uiterst lastig
 is. Al sinds de eerste visitaties is er veel discussie over het
 beoordelingskader dat zou moeten worden gebruikt om deze prestaties te meten
 (zie ook hoofdstuk 2). Tot slot is er het nodige onbehagen over de vorm van het
 visitatie-instrument en de wijze waarop corporaties met de uitkomsten van een
 visitatie omgaan. De volgende kritiekpunten werden in dit verband genoemd:
 
 
 –
 Gebrek aan stimulans om te leren en
 verbeteren: in de huidige opzet is een visitatie primair een
 verantwoordingsinstrument.
 
 
 –
 Ongunstige prijs-kwaliteitverhouding:
 de toegevoegde waarde van visitatie, ten opzichte van al bestaande instrumenten
 om te verantwoorden en te leren en verbeteren, is nog onvoldoende.
 
 
 –
 Vrijblijvendheid: het is niet altijd
 duidelijk wat een corporatie met de uitkomsten van een visitatie doet en als
 een corporatie blijkens een visitatie onvoldoende presteert, zijn er geen
 sanctiemiddelen beschikbaar om verbetering af te dwingen.
 
 
 –
 Belanghouders vinden het soms moeilijk
 om de corporaties, waarmee ze vaak innig samenwerken, op een objectieve en
 strenge wijze te beoordelen.
 
 
 Mede onder invloed van de genoemde kritiekpunten
 wordt de visitatiemethodiek momenteel herzien door SVWN. De verwachting is dat
 deze herziening (visitatiemethodiek 5.0) in het begin van 2014 gereed zal
 zijn.
 
 
 
 
 
 3.6
 Conclusies
 
 In tabel 3.1 worden de bevindingen van dit hoofdstuk nog
 eens kort samengevat. De tabel geeft voor elk van onderscheiden schaalniveaus
 aan welke actoren een rol spelen, wat voor relatie deze actoren met (onderdelen
 van) de woningcorporatie hebben, en hoe deze relatie in de loop der tijd is
 gewijzigd (indien van toepassing). In de rest van deze paragraaf wordt, bij
 wijze van conclusie, een nadere toelichting op deze tabel gegeven, waarbij
 onderscheid wordt gemaakt naar die verschillende perioden:
 
 
 –
 van de eerste corporaties tot aan de
 Tweede Wereldoorlog;
 
 
 –
 van de Tweede Wereldoorlog tot aan de
 verzelfstandiging;
 
 
 –
 van de verzelfstandiging tot aan de dag
 van vandaag.
 
 
 In de volgende figuur zijn tevens de belangrijke
 momenten in de ontwikkeling van de governanceaspecten in een tijdlijn
 weergegeven. Aan de bovenkant van de tijdlijn staan de algemene ontwikkelingen
 zoals die eerder in hoofdstuk 1 zijn toegelicht.
 
 Figuur 3.1: tijdlijn ontwikkeling
 governanceaspecten
 
 
 
 Tabel 3.1: de governance van Nederlandse woningcorporaties
 op drie schaalniveaus, rollen van actoren en eventuele wijzigingen in deze rol
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Rol
 
 
 Wijzigingen in deze rol
 
 
 
 
 
 
 
 Organisatieniveau
 
 
 
 
 
 
 
 Bestuur
 
 
 Zorgen
 dat de corporatie haar taken op goede wijze vervult, bepaalt het
 corporatiebeleid
 
 
 In eerste
 instantie worden woningcorporaties vooral bestuurd door gemotiveerde
 vrijwilligers maar na WO II wordt het corporatiebestuur geleidelijk steeds
 professioneler. Na de verzelfstandiging en de introductie van de
 tweelagenstructuur midden jaren negentig is de macht en autonomie van de
 directeur-bestuurder zeer groot geworden.
 
 
 
 
 Raad van
 Commissarissen (RvC)
 
 
 Toezicht houden
 op de activiteiten van het bestuur, werkgever van het bestuur, advies aan
 bestuur, sparringpartner voor bestuur
 
 
 Verplicht vanaf
 1993 (BBSH); vanaf dit moment worden verenigingen en drielagenmodellen in snel
 tempo vervangen door tweelagenmodellen en stichtingen. Na 2000 zijn de RvC’s
 geleidelijk aan steeds professioneler geworden. Desondanks staat hun
 functioneren praktisch continu ter discussie.
 
 
 
 
 Accountant
 
 
 Controleert de jaarrekening en het volkshuisvestingsverslag in opdracht van
 de RvC
 
 
 Accountancy werd lange tijd uitgevoerd door de
 koepelorganisaties. Pas in de jaren negentig overgang naar externe
 accountants.
 De verzelfstandiging van woningcorporaties geeft de
 accountant een belangrijkere rol.
 Sinds Vestia-affaire scherper
 toezicht op rol accountant, en ook scherper toezicht door accountant. Niettemin
 laat deze soms steken vallen.
 
 
 
 
 Huurdersvertegenwoordigers
 
 
 Kunnen op
 onderdelen beperkt invloed uitoefenen op het corporatiebeleid (voice). Hebben relatief weinig mogelijkheden (als gevolg van wachtlijsten
 en huurbeleid) om bij onvrede voor een andere sociale verhuurder te kiezen (exit).
 
 
 Tot en met de
 jaren negentig liep de invloed van huurders vooral via de verengingsstructuur
 en deels ook via bewonerscommissies. Sinds de verzelfstandiging is de
 huurdersinvloed verankerd in de Overlegwet. In 2009 is deze wet gewijzigd
 waardoor de huurdersinvloed enigszins is versterkt.
 
 
 
 
 
 Lokaal niveau
 
 
 
 
 
 
 
 Gemeente
 
 
 Geeft
 samen met de lokale corporaties invulling aan het lokale woonbeleid en maakt
 hierover idealiter prestatieafspraken
 
 
 Tot aan WO II
 had de gemeente een sterk sturende invloed op de woningcorporaties, maar na WO
 II wordt deze invloed deels overgenomen door het Rijk.
 Tussen 1993 en
 1997 fungeerde de gemeente tijdelijk als eerstelijns inhoudelijk en financieel
 toezichthouder. Na die tijd was de gemeente vooreerst belanghouder van de
 woningcorporaties. Het systeem van prestatieafspraken blijkt in de praktijk
 niet altijd goed te werken (afspraken zijn te vaag of te vrijblijvend, of
 worden überhaupt niet gemaakt).
 
 
 
 
 Belanghebbenden
 
 
 Oefenen
 idealiter invloed uit op het corporatiebeleid en werken met de corporatie
 samen. De corporatie legt verantwoording aan de belanghebbenden af.
 
 
 Rol
 belanghouders is na 2000 belangrijker geworden als gevolg van taakverbreding
 corporaties en grotere rol in de stedelijke vernieuwing. Mening belanghouders
 speelt steeds belangrijkere rol in instrumenten van zelfregulering, met name
 waar het gaat om verantwoording. Invloed op beleid door belanghebbenden blijft
 vooralsnog relatief beperkt.
 
 
 
 
 
 
 Nationaal niveau
 
 
 
 
 
 
 
 Rijksoverheid
 
 
 Verantwoordelijk voor het volkshuisvestelijk toezicht en
 rechtmatigheidstoezicht. Eindverantwoordelijk voor het financieel toezicht dat
 is gedelegeerd aan het CFV.
 
 
 Na de
 verzelfstandiging van woningcorporaties wordt sturing vooraf vervangen door
 toezicht achteraf. Rechtmatigheids- en financieel toezicht zijn redelijk
 ontwikkeld maar duidelijke criteria waaraan de prestaties van woningcorporaties
 getoetst kunnen worden (volkshuisvestelijk toezicht) ontbreken.
 
 
 
 
 Centraal Fonds
 Volkshuisvesting (CFV)
 
 
 Verschaft
 financiële steun aan corporaties die dit nodig hebben en is verantwoordelijk
 voor het financiële toezicht, ZBO die zelf weinig interventie- en
 sanctiemogelijkheden heeft.
 
 
 Professionalisering en verdere ontwikkeling van toezichts- en
 benchmarkinstrumenten.
 
 
 
 
 Waarborgfonds
 Sociale Woningbouw (WSW)
 
 
 Ingesteld door
 de corporatiesector, borgt leningen aan corporaties en stelt voorwaarden aan
 corporaties die van deze borging gebruik willen maken, geen formele
 toezichthouder.
 
 
 In de loop der
 tijd kon een steeds groter deel van de leningen worden gegarandeerd,
 verschuiving van projectfinanciering naar financiering op bedrijfsniveau.
 
 
 
 
 Aedes
 
 
 Vertegenwoordigt de belangen van woningcorporaties op nationaal niveau
 
 
 Was in
 het verleden niet alleen belangenbehartiger maar ook dienstverlener, richt zich
 na de verzelfstandiging vooral op het stimuleren van professionalisering en
 zelfregulering. De governancecode, de benchmarks en het visitatiestelsel zijn
 vandaag de dag de belangrijkste instrumenten van zelfregulering.
 
 
 
 
 
 
 
 3.6.1
 Van de eerste corporaties tot aan de Tweede
 Wereldoorlog
 
 In de tweede helft van de 19e eeuw, tot aan
 de invoering van de Woningwet (1901), is de governancestructuur van de
 Nederlandse corporatie relatief eenvoudig. Sociale huisvesters zijn private
 organisaties die worden bestuurd door welgestelde burgers en/of arbeiders, die
 voorzien in relatief goede en betaalbare arbeidershuisvesting, en die daarbij
 een beperkte rendementseis hanteren. Enkele uitzonderingen daargelaten bemoeien
 de rijksoverheid en de gemeentelijke overheid zich niet of nauwelijks met de
 activiteiten van deze instellingen332Beekers, W. (2012).
 Na de invoering van de Woningwet verandert dit radicaal
 en krijgt met name de gemeente een zeer belangrijke rol. Het zijn namelijk de
 gemeenten die kunnen bepalen hoe de instrumenten uit de Woningwet worden
 ingezet. Tegelijkertijd zorgt de introductie van de Woningwet ook voor een
 verandering van het karakter van woningcorporaties. De naamloze vennootschappen
 (filantropisch kapitalisme) en coöperatieve bouwverenigingen (waarbij
 deelnemers uiteindelijk eigenaar van de woning worden) die in de tweede helft
 van de negentiende eeuw waren ontstaan, passen minder goed binnen het
 woningwetbestel en krijgen vaak geen toelating (of vroegen deze überhaupt niet
 aan). In hun plaats komen nieuwe toegelaten instellingen, waarvan de oprichters
 vaak afkomstig zijn uit de verschillende geledingen van de vakbeweging en de
 sociaaldemocratie333Beekers, W. (2012).
 
 
 
 3.6.2
 Van de Tweede Wereldoorlog tot aan de
 verzelfstandiging
 
 Na de Tweede Wereldoorlog wordt de sturende rol van de
 gemeenten deels overgenomen door de rijksoverheid. Huisvesting wordt dan een
 zaak van nationaal belang en onderdeel van een grootscheeps nationaal
 wederopbouwprogramma. De woningcorporaties, maar tot op zekere hoogte ook de
 gemeenten, worden dan in eerste instantie uitvoeringsorganisaties van de
 rijksoverheid. Pas halverwege de jaren zestig komt hier enige verandering in.
 Het rapport van commissie De Roos zorgt ervoor dat de woningcorporaties een
 zekere mate van autonomie krijgen (ze mogen hun eigen financiële huishouding
 voeren en krijgen de voorkeur boven de gemeentelijke woningbedrijven als
 verschaffer van sociale huurwoningen). Het duurt echter nog tot midden jaren
 negentig voordat de «gouden koorden» van de rijkssubsidiesturing definitief
 worden doorgesneden en de corporaties echt zelfstandig worden.
 De
 meest gewenste rechtsvorm van de woningcorporatie staat in de naoorlogse
 periode eveneens stevig ter discussie. Waar politici vanwege het democratische
 karakter de voorkeur geven aan een vereniging (in 1975 wordt dit zelfs in de
 Woningwet verankerd), heeft de sector zelf al vanaf eind jaren zestig de
 voorkeur voor de stichtingsvorm. Stichtingen, zo is de gedachte, zouden
 slagvaardiger en professioneler kunnen opereren. Bovendien is de afstand tussen
 verhuurorganisatie en huurder inmiddels zo groot geworden, dat de
 verenigingsvorm nog maar weinig toevoegde waarde heeft voor wat betreft de
 huurdersparticipatie. Uiteindelijk wordt het pleit beslecht in het voordeel van
 de stichtingen. Na de verzelfstandiging van de woningcorporaties midden jaren
 negentig worden praktisch alle woningbouwverenigingen omgezet in deze
 rechtsvorm. Het grote aantal fusies in diezelfde periode speelt overigens ook
 rol in deze ontwikkeling.
 Tot slot dienen zich in de loop van de jaren
 tachtig twee nieuwe actoren binnen het governancenetwerk aan: het Waarborgfonds
 Sociale Woningbouw (opgericht in 1983) en het CFV (opgericht in 1988). In
 eerste instantie zijn de taken en verantwoordelijkheden van deze instituten nog
 redelijk beperkt, maar met name vanaf eind jaren negentig krijgen ze een
 belangrijke rol binnen het governancesysteem (zie verder paragraaf 3.6.3).
 
 
 
 3.6.3
 Van de verzelfstandiging tot de dag van vandaag
 
 De verzelfstandiging van de woningcorporaties en de
 daaraan gekoppelde brutering zet het governancemodel van de
 woningcorporatiesector compleet op zijn kop. De bestaande instituties
 (woningcorporatie, Rijk, gemeente) krijgen een andere rol en
 verantwoordelijkheid, terwijl nieuwe partijen (het CFV, het WSW en
 belanghouders) hun intrede doen. Als gevolg hiervan wordt de governance van
 woningcorporaties complexer en onoverzichtelijker dan ooit tevoren. Hierdoor,
 maar ook vanwege de talrijke schandalen, staat het thema de laatste tien jaar
 bijna voortdurend in het brandpunt van de maatschappelijke en wetenschappelijke
 discussie (zie verder hoofdstuk 6). In de rest van deze paragraaf wordt in meer
 detail aangegeven welke wijzigingen er sinds de verzelfstandiging in de
 governance hebben plaatsgevonden, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen het
 corporatieniveau, het lokale niveau en het nationale niveau.
 Corporatieniveau
 
 Op corporatieniveau worden de verenigingsvorm en de
 drielagenstructuur vervangen door een stichtingsvorm en een tweelagenstructuur,
 waarin het bestuur beleid maakt en de Raad van Commissarissen toezicht houdt op
 het bestuur. De nieuwe constellatie zorgt ervoor dat de directeur-bestuurder
 veel meer macht en invloed krijgt dan voorheen het geval was. Niet alleen omdat
 de RvC op afstand van het bestuur komt te staan, maar ook omdat het in 1993
 geïntroduceerde BBSH geen concrete prestatie-eisen stelt, en de corporaties in
 de eerste jaren van de 21e eeuw steeds meer financiële armslag
 krijgen (als gevolg van de lage rente en de stijgende koopprijzen).
 De
 RvC’s hebben moeite om aan hun nieuwe taak te wennen. Bij de introductie van
 het BBSH in 1993 is nog nauwelijks gespecificeerd wat voor taken en
 verantwoordelijkheden een RvC precies zou moeten hebben. Mede onder impuls van
 Aedes (governancecode) en de in 2002 opgerichte Vereniging voor Toezichthouders
 in Woningcorporaties (VTW) wordt het interne toezicht in de loop der tijd
 echter steeds professioneler. Niettemin zijn veel waarnemers van mening dat
 deze ontwikkeling onvoldoende snel gaat om de grote dynamiek in de sector
 (taakverbreding, toenemende financiële complexiteit) bij te kunnen houden (zie
 ook hoofdstuk 6).
 
 Tot slot wordt de huurdersinvloed, die voorheen
 vooral liep via de verenigingsstructuur en de bewonerscommissies, na de
 verzelfstandiging verankerd in de zogenaamde Overlegwet. Over de wijze waarop
 deze wet in de praktijk uitwerkt, is vooralsnog weinig bekend. Wel kan worden
 vastgesteld dat het voor veel huurders moeilijk is om te «stemmen met hun
 voeten». Door de wachtlijsten en het vigerende huurbeleid zijn verhuizingen van
 de ene naar de andere sociale huurwoning immers vaak lastig te realiseren en/of
 financieel onaantrekkelijk.
 Lokaal niveau
 Op
 lokaal niveau is de rol van de gemeente ingrijpend veranderd. Na een korte en
 weinig succesvolle periode als eerstelijnstoezichthouder (1993–1997), wordt de
 gemeente vanaf eind jaren negentig belanghouder van de woningcorporaties. Dit
 betekent dat de hiërarchische relatie van voorheen wordt vervangen door een
 samenwerkingsrelatie waarin sturings- en toezichtinstrumenten geen rol meer
 spelen.
 De wijze waarop de gemeente met de lokale woningcorporatie(s)
 samenwerkt, zou idealiter moeten worden vastgelegd in lokale
 prestatieafspraken. In de praktijk werkt dit stelsel echter nog verre van
 optimaal; prestatieafspraken zijn vaak vaag of vrijblijvend en soms ontbreken
 ze zelfs volledig. Behalve met de gemeente, treden de woningcorporaties vanaf
 2000 ook in toenemende mate in dialoog met andere lokale belanghouders, zoals
 zorg-, welzijns- en onderwijsinstellingen. Enerzijds is dit een organisch
 proces; door hun bredere taakopvatting en hun vergrote investeringscapaciteit
 komen de corporaties na 2000 haast als vanzelfsprekend in contact met de
 genoemde partijen. Anderzijds wordt het contact met dergelijke belanghouders
 ook gebruikt om de maatschappelijke prestaties van de corporaties te
 verantwoorden en hun legitimiteit te vergroten. De gedachte hierbij is dat
 corporaties maatschappelijk gewenst en legitiem bezig zijn wanneer ze de
 behoeften van de lokale belanghouders expliciet in hun beleidsvorming
 betrekken. Voortbordurend op deze gedachte krijgen de belanghouders in het
 afgelopen decennium ook een belangrijke rol in de instrumenten van
 zelfregulering, zoals de governancecode en het visitatiestelsel.
 Nationaal niveau
 Op
 nationaal niveau zorgt de verzelfstandiging ervoor dat de rol van de
 rijksoverheid ingrijpend verandert. De subsidiesturing vooraf wordt vervangen
 door toezicht achteraf. Hierbij gaat de rijksoverheid overigens niet zelf op
 zoek naar relevante informatie, maar baseert men zich op de gegevens zoals die
 door de corporaties en het CFV worden aangeleverd. Binnen het rijkstoezicht
 ligt de nadruk op het rechtsmatigheidstoezicht en het financieel toezicht. Deze
 laatste vorm van toezicht is uitbesteed aan het CFV (een ZBO), hoewel de
 rijksoverheid ook hier de eindverantwoordelijkheid houdt en het
 sanctie-instrumentarium bedient (het CFV beschikt nauwelijks over eigenstandige
 sanctiemogelijkheden). Het rijkstoezicht op de maatschappelijke prestaties van
 woningcorporaties, het zogenaamde volkshuisvestelijk toezicht, is slechts
 beperkt ontwikkeld. Het feit dat de volkshuisvestelijke prestaties van
 woningcorporaties binnen het huidige beleidskader (BBSH) moeilijk te definiëren
 en te meten zijn (zie ook hoofdstuk 2 en hoofdstuk 6), speelt hierbij uiteraard
 een belangrijke rol.
 
 Hoewel ze geen officiële publiekrechtelijke taak
 hebben, zijn ook het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en de
 brancheorganisatie Aedes belangrijke actoren binnen de governance van
 woningcorporaties aan het begin van de 21e eeuw. Het WSW borgt de
 leningen die corporaties aantrekken, waardoor deze een lagere rente betalen. In
 de loop der tijd is een steeds omvangrijker deel van de leningen aan
 corporaties onder WSW-borging komen te vallen, waardoor deze organisatie een
 steeds belangrijkere speler is geworden.
 Brancheorganisatie Aedes
 heeft zich sinds de verzelfstandiging vooral gericht op het bevorderen van de
 professionalisering en de zelfregulering van de sector. In dit kader zijn
 verschillende instrumenten ontwikkeld zoals het visitatiestelsel, diverse
 benchmarks en de governancecode. Met behulp van deze instrumenten hoopt men de
 legitimiteit van de sector te vergroten, corporaties te stimuleren om te leren
 en verbeteren, en een soort van substituut te ontwikkelen voor het beperkte
 externe volkshuisvestelijke toezicht. Recentelijk komen echter steeds meer
 partijen tot de conclusie dat de genoemde instrumenten alleen een toegevoegde
 waarde hebben wanneer ze worden verankerd in het publiekrechtelijke
 overheidstoezicht, zodat de vrijblijvendheid die deze instrumenten nu nog
 omgeeft, kan verdwijnen (zie verder hoofdstuk 6).
 
 
 
 
 
 
 4.
 FINANCIËN EN RISICO’S
 
 
 
 4.1
 Inleiding
 
 Maatschappelijke ondernemingen als de woningcorporaties
 bewegen zich op de grens van markt en overheid. Deze hybride structuur heeft
 als voordeel dat overheidssturing mogelijk is om het publieke belang te borgen,
 terwijl de voordelen van het opereren op de markt (efficiënte allocatie van
 middelen) worden benut. Gezien de ontwikkeling van woningcorporaties binnen
 deze hybride structuur, heeft ook de financiële positie zich ontwikkeld.
 Tegenwoordig zijn corporaties instellingen met een, in verhouding tot de omvang
 van de organisatie, omvangrijk balanstotaal, een grote omzet en een relatief
 groot vermogen334Commissie Hoekstra (2012).
 Sinds de bruteringsoperatie in 1995 zijn corporaties
 niet meer afhankelijk van overheidssubsidies en dus zelf verantwoordelijk voor
 hun financiële positie. Over wat verstaan wordt onder een gezonde financiële
 huishouding verschillen de opvattingen. Helder is dat corporaties zelf kunnen
 beslissen over de besteding van hun middelen, mits aangewend voor de (ruim
 omschreven) taken in het BBSH. Er geldt immers een bestemmingsplicht. Mede als
 gevolg van de incidenten staat het kader waarbinnen de corporaties vrijheden
 hebben ter discussie. Meer dan ooit ligt de nadruk op het financiële handelen
 en de daarbij horende risico’s. Incidenten als de Vestia-affaire, de verbouwing
 van de SS Rotterdam door Woonbron, et cetera, worden door de media uitgelicht
 en op alle niveaus ontstaat discussie over de financiële positie van
 woningcorporaties335Deuten, J. & Kam, G. de (2007). Anderzijds worden fundamentele vragen gesteld over de afbakening
 van de maatschappelijke taken, de wijze waarop de corporatiesector om moet gaan
 met het onderscheid tussen DAEB- en niet-DAEB-taken, de rol van het CFV en het
 WSW, achtervang van gemeenten en het verdienmodel van corporaties in de
 toekomst336Priemus, H. (2012).
 Discussies op het financiële vlak hebben voornamelijk
 betrekking op de sector in zijn totaliteit: hoe kan het dat dergelijke
 incidenten konden gebeuren? Onrust groeit en vragen rijzen: van wie is het
 vermogen? Hoe groot is dit vermogen (zijn corporaties arm of rijk)? Zijn
 risico’s onder controle? Is er voldoende zicht op financiële problemen? Is het
 verdienmodel houdbaar? Niet al deze vragen kunnen op basis van
 (literatuur)onderzoek worden beantwoord. Echter door inzicht te verkrijgen in
 de ontwikkeling van de financiële positie van corporaties door de tijd, kan wel
 worden verklaard hoe het systeem is gegroeid tot wat het nu is en waarbinnen
 incidenten plaats konden vinden.
 Dit hoofdstuk start met een
 toelichting op de ontwikkeling van de financiële positie van woningcorporaties
 door de tijd. Aansluitend wordt de huidige financiële positie nader beschouwd.
 Hierbij is onderscheid gemaakt tussen twee verschillende onderdelen van het
 verdienmodel van de corporatie: de exploitatiekasstromen en de balans.
 Vervolgens wordt ingegaan op de functie van het CFV en WSW in relatie tot de
 financiële achtervang die zij corporaties bieden. Afsluitend volgt een
 beschouwing van het risicoprofiel van de sector. Dit hoofdstuk eindigt met een
 korte samenvatting van de huidige discussies omtrent de financiële positie van
 woningcorporaties en conclusies.
 
 
 
 4.2
 Financiering van woningcorporaties in historisch
 perspectief
 
 In deze paragraaf wordt een bondig overzicht gegeven van
 de financiering van woningcorporaties in historisch perspectief. De
 belangrijkste gebeurtenissen zijn weergegeven in figuur 4.1.
 
 Figuur 4.1: tijdlijn
 
 
 Ontstaan van de woningcorporatie
 (1901–1934)337Gerrichhauzen, L.G. (1990)
 In 1901, na de aanvaarding van de Woningwet,
 worden woningcorporaties door de staat toegelaten als zijnde toegelaten
 instellingen indien zij aan voorwaarden338Naast de voorwaarde dat deze instellingen uitsluitend
						in het belang van de volkshuisvesting werkzaam zijn, wenst het Rijk dat
 de
						woningbouw en het beheer van de woningen strikt gescheiden dient te
 worden van
						de werkzaamheden van werkgevers, vakbonden, productie- of
						consumptiecoöperaties (Gerrichhauzen, 1990) voldoen. In deze periode hebben gemeenten grote invloed op
 woningcorporaties. Gemeenten beslissen namelijk of zij de (financiële)
 instrumenten die door de Woningwet worden aangeboden ook daadwerkelijk willen
 inzetten339Koffijberg, J. (2005). Het Rijk verleent financiële middelen aan corporaties, maar de
 gemeente bepaalt hoe deze worden ingezet. Volkshuisvesting is daardoor een taak
 van de gemeente, waarbij het Rijk als bankier functioneert.
 Bij de
 oprichting van woningcorporaties wordt de sector gezien als een zichzelf in
 stand houdend systeem, tegenwoordig omschreven met de term «revolving fund».
 Het revolving-fundprincipe houdt in dat het eigen vermogen wordt ingezet ten
 behoeve van de taakuitoefening. Een belangrijk verschil met de huidige gedachte
 omtrent het revolving-fundprincipe in de corporatiesector is dat in die tijd de
 overheid participeert in het financieel systeem: subsidies worden door het Rijk
 ingezet, met de gedachte deze gelden uiteindelijk weer terug te krijgen.
 Tegenwoordig wordt het corporatiestelsel op zichzelf als revolving fund gezien,
 dus zonder subsidies of leningen van de overheid.
 Op basis van die
 revolving-fundgedachte, die bij de aanvaarding van de Woningwet een belangrijke
 rol speelt, wordt overheidssteun geacht beperkt in omvang te zijn340Commissie Hoekstra (2012) & Schaar, J. van der
						(2003). Corporaties hanteren dit principe door alle opbrengsten, die
 worden gegenereerd door onder andere huur en verkopen, in te zetten voor
 kwaliteitsverbetering van de vastgoedportefeuille en eventuele sloop of
 uitbreiding om de doelgroep beter te kunnen bedienen341Bijdendijk, F. (2009). Dit verdienmodel, gebaseerd op de revolving-fundgedachte, ligt
 niet alleen aan de basis van het functioneren van het corporatiestelsel, maar
 ook na de brutering in 1995 wordt dit weer opgepakt. In de periode tot de
 Eerste Wereldoorlog wordt in dit verdienmodel het uitgangspunt van de
 kostendekkende huurprijs gehanteerd. Dat wil zeggen dat de huur voldoende hoog
 moet zijn om alle kosten verbonden aan de woning (onderhoud,
 financieringslasten, et cetera) te kunnen voldoen342Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties
						(2013).
 In en na de Eerste Wereldoorlog ontstaat door grote
 woningnood een bloeiperiode voor woningcorporaties. Particuliere bouwers bouwen
 weinig door gebrek aan kapitaal, materiaal en hoge bouwkosten. De regering
 voelt zich gedwongen in te grijpen en verschaft woningcorporaties de middelen
 om aan de woningbehoefte te kunnen voldoen343Schaar, J. van der (2006b). Al snel na de oorlog worden deze middelen weer gekort en worden
 aanvullende eisen gesteld aan woningwetwoningen. Het Rijk beperkt voorschotten
 en vanaf 1924 worden geen bijdragen meer verstrekt. De vermindering van de
 exploitatiebijdragen doet de huren stijgen, met leegstand en wanbetaling als
 gevolg. Het principe van de kostendekkende huurprijs staat hierdoor onder druk.
 Exploitatieproblemen ontstaan al voorafgaand aan de uitbraak van de economische
 crisis van de jaren dertig.
 Versterkte banden met de overheid
 (1934–1964)344Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Amsterdamse Federatie
						van Woningcorporaties (2013) & Schaar, J. van der (2006b)
 Ingegeven door bezuinigingen vanwege de crisis,
 vindt in 1934 een wijziging van de Woningwet plaats. Deze wijziging laat
 definitief het principe van de kostendekkende huur en het
 revolving-fundprincipe los en moet daardoor huurverlaging mogelijk maken.
 Daarbij moeten corporaties 80% van hun batige saldo aanwenden om eerder
 ontvangen bijdragen van het Rijk terug te betalen, met terugwerkende kracht tot
 1901. Het restant mag slechts worden besteed met goedkeuring van de gemeente.
 Corporaties hebben daardoor nauwelijks nog zeggenschap en beschikking over de
 eigen middelen.
 Na de Tweede Wereldoorlog kennen woningcorporaties
 door woningnood een ongekende groei. Vanaf 1947 worden rijksleningen en
 subsidieregelingen voor woningwetbouw verstrekt ter dekking van
 exploitatietekorten. Huren worden bevroren door het Huurprijsbesluit om lonen
 laag te kunnen houden. De uitgangspunten van de revolving-fundgedachte worden
 steeds meer losgelaten. Als voorwaarde voor het verkrijgen van subsidies moeten
 corporaties een risicofonds opzetten, waarin batige saldi worden gestort. In de
 praktijk wordt dit fonds gevoed en beheerd door de gemeente, vanwege
 onvoldoende capaciteiten bij corporaties. Gemeenten nemen in 1948 ook de
 bankiersfunctie over van het Rijk, door leningen te verstrekken. Hierbij worden
 door gemeenten vaak leningsvoorwaarden opgelegd.
 Verbreding van het werkgebied
 (1965–1995)345Gerrichhauzen, L.G. (1990) & Schaar, J. van der
						(2003)
 
 In de nieuwe Woningwet van 1965 zijn vele voorstellen
 uit het rapport van commissie De Roos in beleidsmaatregelen omgezet, zo ook de
 voorgestelde taakverbreding, zie paragraaf 2.3. Minister Schut maakt het voor
 corporaties mogelijk om met rijkssteun ook in duurdere segmenten nieuwbouw te
 plegen. Wel wordt het toezicht op de besteding van middelen door het Rijk
 verscherpt, om te borgen dat de taakverbreding er niet toe leidt dat het wezen
 van het corporatiebestel verandert. Daarnaast komt ook de terugbetalingsplicht
 voor overheidsbijdragen te vervallen.
 Corporaties blijven voor
 nieuwbouw afhankelijk van financiering en bijdragen van de overheid. Dit zorgt
 voor schaalvergroting en meer financiële armslag voor corporaties en gaat
 gepaard met een professionaliseringsslag. Doordat de ontwikkeling van de huren
 achterloopt op de stijging van de kosten, zorgt een uitbreiding van het
 bouwprogramma in 1967 voor een sterke verhoging van de benodigde
 overheidssubsidies. Mede ingegeven door hoge en toenemende objectsubsidies
 wordt door het Rijk het dynamische kostprijssysteem ingevoerd. Dit houdt in dat
 de kostprijshuur bepaald dient te worden aan de hand van het criterium dat de
 contant gemaakte netto-inkomsten over de gehele exploitatie gelijk dienen te
 zijn aan de oorspronkelijke investering. Hierdoor zijn de benodigde subsidies
 bij aanvang lager, doordat rekening wordt gehouden met huurstijgingen in de
 toekomst. In 1968 wordt het nieuwe subsidiebeleid ingevoerd, waardoor
 corporaties de mogelijkheid krijgen om met financiële steun van de overheid in
 de duurdere marktsegmenten te gaan bouwen. In dit opzicht is er sprake van de
 creatie van een level playing field346Faber, A.W. (1997).
 
 De gewijzigde Woningwet en de invoer van nieuwe
 uitvoeringsbesluiten zorgen in 1977 voor veranderingen. Met het Besluit
 Toegelaten Instelling Volkshuisvesting (BTIV) krijgen de corporaties één
 algemene bedrijfsreserve en een onderhoudsfonds, zodat de omvang van het eigen
 vermogen niet alleen beter kan worden bepaald, maar ook gestuurd347Schaar, J. van der (2009). Vanaf 1984 wordt, door het vervallen van de rijksleningen voor
 woningverbetering en nieuwbouw, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
 opgericht als garantie-instituut voor kapitaalmarktleningen. Van 1985 tot 1988
 groeien de bedrijfsreserves van corporaties snel door versnelde aflossing en
 herfinanciering op de kapitaalmarkt tegen lagere rente (opbrengst circa € 5
 miljard). Deze groei maakt onder andere de oprichting van het CFV in 1988
 mogelijk, als solidariteitsfonds voor corporaties in nood. Het CFV saneert
 woningcorporaties met een slechte financiële positie, verleent projectsteun en
 fungeert als externe toezichthouder348Koning, P. & Leuvensteijn, M. van (2010). Het CFV is opgericht als een zelfstandig bestuursorgaan,
 ingesteld door het Ministerie van VROM. De inkomsten van het fonds komen tot
 stand door bijdragen van de corporaties, zogenoemde heffingen349Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties
						(2013).
 De brutering (1995–2008)
 
 In de jaren negentig krijgt de verzelfstandiging van
 woningcorporaties verder vorm. Met de parlementaire enquête Bouwsubsidies
 (1988) en de Nota Heerma (1989) komt er een einde aan de subsidiëring van de
 woningmarkt. Discussies over de noodzaak, effectiviteit en efficiëntie van
 subsidies voor de woningbouw, samen met het opstellen van het Verdrag van
 Maastricht (1992) – dat overheden verplichtte om financieel orde op zaken te
 stellen – vormen de aanloop tot de bruteringsoperatie.
 In 1995 wordt
 de Wet Balansverkorting, oftewel de Bruteringswet, aangenomen. Corporaties en
 het Rijk strepen fl. 36 miljard (€ 16 miljard) weg aan nog te ontvangen
 subsidies tegen hetzelfde bedrag aan nog af te lossen rijksleningen350Vos, A. de (2007). Het grote voordeel voor het Rijk is, dat de begroting weer
 beheersbaar wordt en het tekort flink wordt teruggebracht. Door deze
 «balansverkorting» kan de overheid eerder voldoen aan de eisen van de Europese
 Monetaire Unie (EMU).
 Daarnaast worden de jaarlijkse bijdragen voor
 nieuwbouwwoningen afgebouwd. Zo worden de financiële banden tussen de overheid
 en de corporaties weggenomen. Corporaties worden geacht in de toekomst als een
 revolving fund zonder objectsubsidies of rijksleningen te opereren. De effecten
 van de verzelfstandiging worden – na een periode van liquiditeitstekorten –
 versterkt door de economische omstandigheden en zorgen voor een positieve
 vermogensontwikkeling, door onder andere herfinanciering tegen een lage rente,
 waardeontwikkeling van het vastgoed en verkoop van woningen351Brandsen, T. & Helderman, J.K. (2004) &
						 Cüsters, J. (2010) & Commissie Hoekstra (2012) & Schaar, J. van
 der,
						 Faber, A.W., Koffijberg, J.J. & Priemus, H. (1996) & Schaar, J.
 van der
						 (2006b) & Schaar, J. van der (2009).
 
 
 In navolging op de bruteringsoperatie ontwikkelen de
 economie en de woningmarkt zich positief.
 Dankzij een lage rente
 groeit de vrije kasstroom en dus de investeringscapaciteit. De verkoop van
 woningen met winst wordt een nieuwe bron van inkomsten.
 
 Door de Raad van Economisch Adviseurs352Buiter, W., Dalen, H. van, Eijffinger, S., Koedijk,
						K., Teulings, C. & Witteloostuijn, A. van (2006) (REA) wordt in 2006 aan de Tweede Kamer gerapporteerd dat de
 financiële positie van de meeste corporaties als zeer gezond wordt beschouwd en
 de vooruitzichten goed zijn. Een opmerking daarbij is dat het zicht op de
 financiële positie onduidelijk is, doordat de corporatiesector haar bezit
 waardeert tegen de bedrijfswaarde. De bedrijfswaarde is de contante waarde van
 toekomstige inkomsten minus toekomstige uitgaven over de resterende levensduur
 van het bezit. Ter illustratie: de bedrijfswaarde van de corporaties bedroeg in
 2008, na uniformering door het CFV, circa € 86 miljard; de WOZ-waarde van de
 totale vastgoedvoorraad werd op grofweg € 380 miljard geschat353Sociaaleconomische Raad (SER) (2010).
 Corporaties worden vanaf de jaren negentig in
 toenemende mate actief op de commerciële vastgoedmarkt, mede gestimuleerd door
 de groeiende kasstromen en de gunstige omstandigheden op de vastgoedmarkt.
 Binnen de commerciële sector richten corporaties zich op huurwoningen in de
 duurdere prijscategorie, koopwoningen en commercieel vastgoed, zoals
 winkelcentra en kantoren. De discussie over het takenpakket van corporaties en
 wie bepaalt hoe het vermogen wordt ingezet, is nader toegelicht in hoofdstuk 2
 en bij «Van wie is het vermogen?» in paragraaf 4.3.2.
 Daarnaast
 beginnen corporaties te investeren in andere sectoren, zoals in zorg-,
 welzijns- en onderwijsvastgoed, ingegeven door nieuwe prestatievelden in het
 BBSH, zie hoofdstuk 2. Of (en in welke mate) het opereren op de commerciële
 vastgoedmarkt en het deelnemen in integrale projecten wenselijk is binnen de
 prestatievelden van het BBSH is voor discussie vatbaar. Deze discussie is nader
 toegelicht in hoofdstuk 2.
 Aedes licht toe dat, als logisch gevolg van
 de noodzakelijke integrale aanpak van stedelijke gebieden, gemeenten en
 maatschappelijke organisaties in die tijd corporaties vaak aanmoedigen buiten
 hun kerntaken te werken. Hierbij liggen de ambities niet altijd in lijn met de
 professionaliteit van de organisatie en worden keuzes soms onvoldoende
 gebaseerd op marktinzicht. Vanwege het integrale karakter van deze projecten
 participeren corporaties in publiekprivate ontwikkelingen. Daarbij kunnen
 corporaties volgens Aedes genoegen nemen met lage rendementen en hoge risico’s,
 die marktpartijen niet bereid zijn te nemen354Jong, R., de (2013).
 Tegelijk met het investeren in commercieel vastgoed
 worden corporaties ook steeds actiever op de grondmarkt. Doordat gemeenten
 minder vaak voor bouwgrond zorgen, corporaties weinig betrokken worden bij
 Vinex-ontwikkelingen en de groei van koopwoningen de grondprijs doet stijgen,
 zien corporaties de noodzaak van het aankopen van grond. Dit wordt ook steeds
 vaker grond zonder een bouwbestemming, met een hoger risico. Corporaties
 beconcurreren op de grondmarkt niet alleen commerciële partijen, maar ook
 gemeenten en andere corporaties. Ultimo 2010 waarderen de corporaties hun
 grondposities op € 2,1 miljard. Het betreft 41 miljoen m² grond, waarvan 30
 miljoen m² zonder bouwbestemming. Hoewel de huidige vastgoedcrisis reeds
 geruime tijd zichtbaar is, neemt de grondpositie in 2011 nog verder toe om te
 stabiliseren in 2012355CFV (2012a) & CFV (2013).
 In diezelfde periode stijgt het risico van
 projectontwikkeling. De verkoop van woningen stagneert verder. De grote
 uitbreidingslocaties maken plaats voor kleinschalige ontwikkelingen in bestaand
 gebied, waar vaak meerdere functies in één ontwikkeling worden gecombineerd.
 Het verdienmodel van vele corporaties groeit zo dat de verkoop van
 (koop)woningen en overig commercieel vastgoed de onrendabele top van sociale
 huurwoningen en maatschappelijke vastgoed moet dekken. Groei van het vermogen
 van corporaties houdt stand tot aan het begin van de crisis. Als in 2008 de
 kredietcrisis start en vrijwel direct de koopmarkt inzakt, valt de bodem weg
 onder dit verdienmodel356Buitelaar, E., Broek, L. van den & Segeren, A.
						(2009) & Jong, R., de (2013).
 Impact van de economische crisis
 (2008–heden)
 Negatieve waardeontwikkelingen van woningen, lage
 grondopbrengsten en een slechte afzet van verkoopwoningen zijn enkele oorzaken
 van de financiële problemen van woningcorporaties. Projecten worden nog
 afgebouwd, maar de ontwikkeling van nieuwe plannen stagneert. Corporaties
 houden in 2008–2009 de productie in stand en blijken deze zelfs op te voeren,
 mede door de overname van delen van koopprojecten van projectontwikkelaars357Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011). In 2011 worden de garanties door het WSW voor
 kapitaalmarktleningen beperkt tot sociale woningbouw en bepaalde vormen van
 maatschappelijk vastgoed (zie voor een verdere toelichting op het aanpassen van
 de regelgeving hoofdstuk 5). Daarnaast stelt het WSW financiering afhankelijk
 van kasstromen, met als uitgangspunt dat de schuld in 50 jaar moet kunnen
 worden afbetaald. Voorheen was solvabiliteit de maatstaf voor borging. De
 crisis en daarop reagerend overheidsbeleid treft de corporatiesector en heeft
 veel effect op de huidige (financiële) positie358Aedes (2012b), Amsterdamse Federatie van
						Woningcorporaties (2013) & WSW (2013).
 
 
 
 4.3
 Huidige financiële situatie359Cijfers zijn afkomstig van CFV (2012a)
 
 De corporaties hebben een dominante positie op de
 Nederlandse huurwoningmarkt, met 2,4 miljoen huurwoningen op een totaal van 7,2
 miljoen huur- en koopwoningen (anno 2013). Het balanstotaal van de Nederlandse
 corporaties op 31 december 2010 is op basis van de bedrijfswaarde € 117,9
 miljard met een eigen vermogen van € 32,1 miljard. Op basis van de marktwaarde
 is het eigen vermogen van corporaties nog vele malen groter: met een gemiddelde
 verkoopprijs van meer dan € 120.000 vertegenwoordigt de woningvoorraad een
 waarde van meer dan € 273 miljard. Na aftrek van de schulden (circa € 84
 miljard) resulteert dit in een «stille reserve» van € 189 miljard360Aedes (2012a). Hoewel de discussie over het waarderen op basis van
 bedrijfswaarde of marktwaarde voortduurt, zijn er steeds meer corporaties die
 op basis van marktwaarde gaan waarderen. Actueel inzicht in de marktwaarde
 ontbreekt; de WOZ-waarde van alle huurwoningen verhuurd door corporaties werd
 in 2011 geraamd op € 340 miljard.
 Het verdienmodel van voor de crisis
 staat onder druk. Gruis en Van der Kuij361Gruis, V.H. &
					
 Kuij, R.S. van der (2012) concluderen dat toename van de waarde van de bestaande voorraad
 onzeker is en daardoor niet voldoende draagvlak biedt voor toekomstige
 projecten en activiteiten. In dit verdienmodel worden naast de huur,
 opbrengsten gegenereerd door verkoop van bestaand bezit en (nieuwbouw)
 koopwoningen. Het verdienmodel is daarbij te splitsen in twee aspecten die in
 deze paragraaf nader worden toegelicht: de kasstromen en balans.
 
 
 4.3.1
 Kasstromen
 
 De kasstromen van corporaties bestaan hoofdzakelijk
 uit opbrengsten in de vorm van huur en exploitatielasten als onderhouds- en
 beheerkosten.
 Huuropbrengsten
 De
 huuropbrengsten van corporaties in Nederland worden sterk bepaald door de
 huurprijsregulering van de overheid. In 2002 is de doelgroep voor woningen
 beneden de zogenaamde liberalisatiegrens362De liberalisatiegrens per 1 januari 2013 is
						 € 681,02 huur per maand per woning (rijksoverheid, 2013) vastgesteld door de Europese Commissie. Corporaties mogen het
 verhuren van woningen met een huurprijs beneden deze grens aanmerken als dienst
 van algemeen economisch belang (DAEB). In 2011 valt 97% van de huurwoningen in
 bezit van corporaties onder de liberalisatiegrens363CFV (2012a). DAEB zijn diensten die door de markt worden gerealiseerd en het
 publieke belang dienen. Woningen die als DAEB zijn aangemerkt, kennen voordelen
 voor zowel de huurder als de corporatie. Bewoners van deze woningen komen in
 aanmerking voor huurtoeslag en corporaties mogen subsidies inzetten om in
 dergelijke woningen te investeren, zonder dat dit wordt aangemerkt als
 ongeoorloofde staatssteun364Zie hoofdstuk 5 voor een uitgebreide toelichting op
						 diensten van algemeen economisch belang..
 De woningen met huren onder de liberalisatiegrens
 (DAEB-woningen) moeten worden bepaald op basis van het Woningwaarderingsstelsel
 (WWS). Boven de liberalisatiegrens geeft het WWS slechts een indicatie van de
 huur; dit is geen verplichting. Hierbij is het niet relevant of de woning door
 een corporatie of een commerciële verhuurder wordt verhuurd. Het WWS omvat een
 puntensysteem waarmee per woning de maximale huur wordt bepaald. De maximale
 huur is puur afhankelijk van kenmerken van de woning, zoals oppervlakte, aantal
 kamers, energielabel, et cetera. De locatie heeft geen invloed op de huur. Dit
 puntenstelsel is in 2013 door zowel corporaties als de overheid ter discussie
 gesteld.
 Minister Blok (Wonen) heeft op 13 september 2013 een voorstel
 naar de Tweede Kamer gestuurd waarin het huidige puntensysteem wordt gewijzigd365Deze wijziging hangt samen met het onlangs gesloten
						 Woonakkoord.. In het voorstel gaat de WOZ-waarde meewegen en dit houdt in dat
 de taxatiewaarde van de woning een rol gaat spelen bij het bepalen van de
 maximale huur. Ter illustratie staan in figuur 4.2 de gemiddelde WOZ-waarden
 per corporatiewoning per provincie in 2010 weergegeven. Hieruit is af te leiden
 dat de impact van het voorstel verschilt per regio. Aedes en de Woonbond staan
 positief tegenover het voorstel. Aedes verwacht dat hierdoor lokaal en
 regionaal wel verschuivingen zullen optreden, maar er in het hele land nog een
 aanzienlijk verschil blijft bestaan tussen de feitelijke en maximale huren.
 Daarmee wordt naar verwachting de verdiencapaciteit van corporaties gelijk
 gehouden366Calon, M.A.E. (2013).
 Corporaties zijn afwachtend, omdat de gevolgen voor de
 eigen corporatie vaak niet geheel duidelijk zijn. In opdracht van Stadsgewest
 Haaglanden is onderzoek gedaan naar de effecten van huurbepaling op basis van
 WOZ-waarde. Er is geconcludeerd dat voor ruim 25% van de woningen de huur zou
 moeten worden verlaagd, waarbij tussen regio’s duidelijke verschillen te zien
 zijn367Til, R. van & Vogelzang, J. (2013). Deze conclusie wijkt af van de conclusies van Aedes. Het is niet
 de eerste keer dat de discussie omtrent het huurbeleid wordt gevoerd. In 2002
 heeft de commissie Huurbeleid, ook wel commissie Vermeulen genoemd, zich samen
 met huurders en verhuurders gebogen over het huurbeleid368Tol, J. van der (2003).
 
 Figuur 4.2: gemiddelde WOZ-waarde per corporatiewoning
 naar provincie, 2012, x € 1.000,– 
 
 
 Companen (2013), exclusief corporaties waarvan
 informatie ontbreekt (eigen bewerking)
 
 
 Het huurprijsreguleringsbeleid door de overheid
 vormt het kader waarbinnen een corporatie haar eigen huurbeleid mag vormen. Een
 corporatie mag namelijk de maximale huur, berekend volgens het
 Woningwaarderingsstelsel (WWS), óf een lagere huur vragen. Over het algemeen
 stellen corporaties de huur van hun woningen lager vast dan maximaal is
 toegestaan of op grond van de huurwoningmarkt mogelijk is369Conijn, J. (2011a), zie figuur 4.3. In 2011 vragen corporaties gemiddeld € 433,– per
 maand per verhuureenheid (VHE); dit is 67% van de gemiddeld maximaal toegestane
 huur.
 
 Figuur 4.3: werkelijke huur t.o.v. maximaal toegestane
 huur per corporatie 
 
 
 CFV (2012a) (eigen bewerking)
 
 
 Het verschil tussen de werkelijk gevraagde huur en
 de maximaal toegestane huur bedraagt gemiddeld € 218,– per huurwoning per
 maand. Over het totaal van alle corporaties wordt € 5,9 miljard minder huur per
 jaar gevraagd dan wettelijk maximaal is toegestaan370CFV (2012a). Corporaties voeren hiermee nadrukkelijk geen inkomenspolitiek.
 Door de overheid is het verboden de huur afhankelijk te maken van het inkomen
 van de huurder en de Minister ziet toe op de naleving van dit verbod. De huur
 is uitsluitend afhankelijk van het WWS-puntensysteem en het huurbeleid van de
 betreffende corporatie. In dat huurbeleid ligt vaak wel vast dat de corporatie
 bepaalde doelgroepen wil bedienen. Corporaties stemmen huren daarop af. Er is
 echter geen relatie tussen de huurprijs van een woning en het inkomen van een
 huurder. Mede hierdoor ontstaat ook het zogenaamde «scheefwonen».
 Onderzoek door Conijn371Conijn, J. (2011a) laat zien dat in de gereguleerde huursector het werkelijke
 huurniveau gemiddeld 3,2% van de leegwaarde372Leegwaarde is de vrije verkoopwaarde in onverhuurde
						 staat bij overdracht van het volle eigendom met vrije beschikking voor
 de
						 verkrijger (VBTM, 2013). van de huurwoningen bedraagt. Dit hangt rechtstreeks samen met de
 huurprijsregulering, waarbij de huur afhankelijk is van woningkenmerken en niet
 van de waarde van de woning. Geconcludeerd kan worden: hoe hoger de leegwaarde
 (gegeven een bepaalde kwaliteit), hoe lager het rendement op de
 huurwoningen.
 Verder blijkt dat het huurniveau van commerciële
 beleggers, met uitzondering van de hoogste prijsklasse, gemiddeld circa 0,5% à
 1% hoger ligt dan dat van de corporaties. Bij de particuliere verhuurders ligt
 het huurniveau gemiddeld op een gelijk niveau als bij de corporaties. Dat uit
 de analyse geen verschil in huurniveau naar voren komt tussen
 corporatiewoningen en particuliere huurwoningen is volgens Conijn opmerkelijk
 te noemen, aangezien de verwachting is dat over het algemeen sociale
 huurwoningen, verhuurd door een corporatie, goedkoper zijn dan huurwoningen
 verhuurd door de private sector. Geconstateerd kan dus worden dat zowel
 particuliere verhuurders als corporaties een ongeveer gelijk huurbeleid
 hanteren, rekening houdend met de regulerende kaders van het WWS en het
 huurtoeslagbeleid van het Rijk.
 Exploitatielasten
 De
 exploitatielasten van een corporatie zijn enerzijds de lasten gebonden aan
 woningen, zoals onderhoud, en anderzijds de lasten gebonden aan de organisatie,
 zoals personeelskosten. Veranderingen in beleid (zoals de invoering van de
 verhuurderheffing), in combinatie met de economische crisis, zorgen voor een
 aanzienlijke lastenverzwaring op de al stijgende lasten van corporaties. Zo
 zijn de onderhoudslasten in de periode 2001–2008 reeds sterk opgelopen, van
 bijna € 1.000,– naar bijna € 1.500,– per woning (gemiddeld 6% per jaar), zie
 figuur 4.4373Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011). In 2011 zijn voor het eerst de gemiddelde netto bedrijfslasten
 hoger dan de gemiddelde onderhoudslasten per woning.
 
 Figuur 4.4: ontwikkeling bedrijfslasten
 woningcorporaties 
 
 
 Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011) & CFV (2013)
 (eigen bewerking)
 
 
 In figuur 4.5 zijn de gemiddelde onderhoudskosten
 per corporatie in 2011 weergegeven en uit dit overzicht blijkt dat 15% relatief
 weinig uitgeeft (minder dan gemiddeld € 1.000,– per VHE) en 10% relatief veel
 (meer dan gemiddeld € 2.000,– per VHE)374CFV (2012a). Ook is voor de corporaties (x-as) de gemiddelde leeftijd van de
 portefeuille weergegeven. Het is opvallend dat de leeftijden niet heel
 duidelijk correleren met de onderhoudslasten. Bij een relatief oude
 portefeuille mogen hoge onderhoudskosten worden verwacht en omgekeerd.
 Wildt et al.375Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011) geven aan dat ook bij nieuwe(re) woningen kostenverhogende
 factoren meespelen. Zo is het aandeel woningen met liften sterk gegroeid en
 hebben woningen steeds ingewikkeldere installaties. Een andere mogelijke
 verklaring is dat veel van het oudere bezit de afgelopen jaren is opgeknapt,
 met lagere onderhoudslasten in latere jaren tot gevolg. In de literatuur is
 hierover weinig informatie beschikbaar.
 
 Figuur 4.5: onderhoudskosten per VHE (x-as: per
 corporatie) 
 
 
 CFV (2013) (eigen bewerking)
 
 
 
 Naast de kosten voor onderhoud zijn ook de
 bedrijfslasten de laatste jaren sterk gestegen. De bedrijfslasten bestaan uit
 personeelskosten, huisvestingskosten, bestuurskosten en algemene kosten. In
 2001 bedragen deze lasten circa € 800,– per woning per jaar. In 2012 is dat
 gestegen tot bijna € 1.300,–. Dat is een stijging van 60%. De bedrijfslasten
 van corporaties zijn onderling en in relatie tot beleggers slecht tot niet
 vergelijkbaar.
 Uit een analyse van Stadgenoot blijkt dat beleggers
 door hogere huren en lagere lasten slechts 30% van hun huuropbrengst aan lasten
 voor onderhoud en beheer uitgeven; bij corporaties ligt dit op 50% tot 60%. Dit
 valt te verklaren door de relatief oude portefeuilles en een ruime(re)
 taakstelling, zoals bevorderen van de leefbaarheid en bijdragen aan huisvesting
 voor ouderen, waarin een corporatie doorgaans de focus legt op onderdelen die
 voor haar werkgebied belangrijk zijn376Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011). Volgens Buiter377Buiter, W., Dalen, H. van, Eijffinger, S.,
							 Koedijk, K., Teulings, C. & Witteloostuijn, A. van (2006) ligt het kernprobleem echter in wat economen aanduiden als
 X-efficiëntie: bij organisaties waarvan het management om welke reden dan ook
 beschikt over een omvangrijk vermogen, ontbreekt de prikkel om efficiënt te
 opereren (en dit leidt tot omvangrijke verspillingen).
 
 Heffingen voor de sector, zoals de
 verhuurderheffing en de heffing voor het saneringsfonds van het CFV als gevolg
 van de derivatenproblematiek en incidenten als bij corporatie WSG, vergroten de
 exploitatielasten voor corporaties aanzienlijk378Jong, R., de (2013). De verhuurderheffing die woningcorporaties in 2013 moeten
 opbrengen, is vastgesteld op € 50 miljoen379Rijksoverheid (2013). Dit zet bij oplopende bouw- en onderhoudskosten de liquiditeits-
 en vermogenspositie op korte en lange termijn onder druk380Gruis, V.H. &
						 
 Kuij, R.S. van der (2012) & Wildt, R. de
						 & Luijkx, T. (2011).
 De baten en lasten resulteren in de kasstroom van de
 corporatie. De netto kasstroom, na correctie voor rente en dergelijke per VHE,
 geeft aan wat een corporatie overhoudt om eventuele investeringen te doen. In
 figuur 4.6 is zichtbaar dat er zowel negatieve als positieve uitschieters
 zijn.
 
 Figuur 4.6: netto kasstroom na correctie per VHE per
 corporatie 
 
 
 Dit omvat alle baten en lasten, dus ook uit
 commerciële verhuur.
 CFV (2013) (eigen bewerking)
 
 
 Zo heeft 3% van de corporaties in 2011 een
 negatieve netto kasstroom, met een uitschieter van € 3.244 per VHE en 7% heeft
 een zeer hoge netto kasstroom, met een uitschieter van € 4.034 per VHE381CFV (2012a).
 Priemus382Priemus, H. (2012) concludeert dat het belangrijk is rekening te houden met de
 variëteiten tussen woningcorporaties. Kenmerken van de corporatie (grootte,
 organisatie, et cetera) verschillen in werkgebieden (gemeenten, doelgroep, et
 cetera) en projecten die reeds – voor de crisis – zijn gestart, hebben een
 grote impact op het functioneren. Hieruit kan worden geconcludeerd dat
 corporaties onderling lastig te vergelijken zijn. Er is grote variatie binnen
 de sector door de vrijheden in het eigen beleid. Het huurbeleid vanuit de
 overheid beïnvloedt de exploitatie aanzienlijk. Daarnaast is opvallend dat de
 exploitatielasten niet tot weinig afhankelijk zijn van de kenmerken van de
 bestaande voorraad, zoals bij huren wel het geval is, aangezien binnen WWS de
 maximale huur afhankelijk is van kenmerken van de woning.
 
 
 
 4.3.2
 De balans
 
 In het verdienmodel van corporaties worden
 investeringen gedaan met opbrengsten uit huur en verkopen. Samen met de
 leningen geeft dit een goed beeld van het vermogen van de corporatie.
 Investeringen
 Woningcorporaties zijn, naast grote vastgoedbezitters, ook grote
 investeerders op de vastgoedmarkt. Corporaties investeren voornamelijk in
 huurwoningen (85%), zie figuur 4.7 voor een overzicht.
 
 Figuur 4.7: investeringen in 2011 
 
 
 Aedes (2012a) (eigen bewerking)
 
 
 Met de bruteringsoperatie in 1995 wordt de sector
 opgezet volgens de gedachte van een revolving fund. Oftewel, iedere euro die
 wordt uitgegeven, moet vroeg of laat worden terugverdiend. Of anders gezegd:
 elke euro die als verliesgevend in een deel van de portefeuille wordt gemaakt,
 moet in een ander deel van de portefeuille als winstgevend worden gemaakt383Commissie Hoekstra (2012). Het terugverdienen wordt op dit moment bemoeilijkt door de
 huidige omstandigheden op de vastgoedmarkt. Er is sprake van onbalans tussen de
 prijs voor nieuwbouw (de stichtingskosten), de netto opbrengsten uit
 exploitatie, de opbrengsten bij verkoop en de kosten.
 In figuur 4.8 is
 te zien dat het aantal opgeleverde huurwoningen (eigen productie, maar ook de
 aankoop van eigen verbindingen) de afgelopen jaren is afgenomen. Het aantal
 gerealiseerde nieuwbouwhuurwoningen in 2009 is het hoogste in het laatste
 decennium384WSW (2010). In de figuur is ook te zien dat de verkoop en sloop van bestaand
 bezit in 2012 sterk daalt, terwijl dit in 2011 nog opliep. Uit de grafiek kan
 worden geconcludeerd dat bij doorzetting van de trend woningcorporaties in hun
 omvang zullen krimpen. Corporaties geven aan dat zij, door onder andere deze
 teruglopende verkopen, meer moeten lenen om te kunnen blijven investeren,
 waardoor rentelasten verder oplopen385Antonius, A., Cools, C., Nieland, M., Olst, W. van,
						 Ruijter, H. de, Suters, M. & Vries, M. de (2013).
 
 Figuur 4.8: investeringen vs. verkoophuurwoningen
 
 
 
 CFV (2013) (eigen bewerking)
 
 
 Het terugvallen van de opbrengsten van
 woningcorporaties wordt grotendeels veroorzaakt doordat corporaties steeds
 minder financiële middelen genereren uit de verkoop van (bestaand) bezit en
 koopwoningen. De woningmarkt stagneert en de huizenprijzen dalen, waardoor de
 afzet van woningen wordt bemoeilijkt386Aedes (2012b). Het CFV laat zien dat de verkoopaantallen uit het bestaand bezit
 stijgen, maar de verkopen van nieuwbouw koopwoningen teruglopen.
 Naast
 het terugvallen van opbrengsten uit verkoop, stijgen de stichtingskosten voor
 het bouwen van nieuwe woningen, zie figuur 4.9 en 4.10. Deze huurwoningen
 kosten in 2010 gemiddeld € 182.000,–; een stijging van 4% ten opzichte van 2009387CFV (2012a).
 
 Figuur 4.9: ontwikkeling stichtingskosten huur en koop
 (incl. BTW) 
 
 
 Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011) (eigen
 bewerking)
 
 
 
 
 Figuur 4.10: stichtingskosten, huren en inflatie
 vergeleken, 1995 = 0 
 
 
 Jong, R. de (2013) (eigen bewerking)
 
 
 
 Onrendabele top
 Investeringen in sociale woningbouw gaan veelal gepaard met een zogenaamde
 onrendabele top. De onrendabele top is dat deel van de investering waarvoor
 volgens de inzichten op voorhand duidelijk is dat deze niet met huur wordt
 terugverdiend388Arxhoek, E. & Vat, A. (2003) & Leuvensteijn,
						 M. van & Shestalova, V. (2006). Gezien de impact van de economische crisis wordt het voor
 corporaties moeilijker nieuwbouw te plegen, aangezien zij voldoende opbrengsten
 moeten genereren om de onrendabele top te kunnen financieren. Daarnaast
 verzesvoudigt tussen 2000 en 2010 de onrendabele top van de investering tot
 gemiddeld circa € 60.000,– per woning, een derde van de investeringskosten. Bij
 ongewijzigde voortzetting van deze trend zou de onrendabele top in 2015
 € 100.000,– per sociale huurwoning bedragen389Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011).
 De onrendabele top staat, mede door de economische
 crisis en de gewenste zelfstandigheid van corporaties, ter discussie. Er zijn
 corporaties die stellen dat zij niet kunnen investeren in sociale
 volkshuisvesting zonder het nemen van onrendabele toppen. Visser betoogt, als
 corporatiebestuurder, echter dat de onrendabele top zuiver een resultaat is van
 een berekening en dus erg afhankelijk is van de gehanteerde parameters.
 Gehanteerde levensduur, discontovoet en restwaarde hebben veel invloed op (het
 bestaan van) de onrendabele top390Visser, H. de (2004).
 Ook vanuit de markt zijn er verschillende opvattingen
 over de onrendabele top. Zo stelt de Vos391Vos, A. de (2005) dat de onrendabele top niet bestaat. Wanneer ervan wordt
 uitgegaan dat een woning geen restwaarde heeft na een levensduur van vijftig
 jaar, zullen toekomstige huurinkomsten niet opwegen tegen de bouwkosten.
 Echter, wanneer niet meer wordt afgeschreven en wordt uitgegaan van de
 marktwaarde van de woning of toekomstige verkoopprijs, kan de onrendabele top
 verdwijnen.
 
 Naast kritiek op de parameters, is er ook
 discussie over de kwaliteit. De huur is afhankelijk van het WWS, dat onder
 andere de grootte van de woning meeneemt. Kortom, een kleinere woning krijgt
 minder punten en dus een lagere maximale huur. Een woning met een lager
 kwaliteitsniveau zou eventueel wel voor lagere stichtingskosten ten opzichte
 van de huur kunnen zorgen.
 In de discussie is de belangrijkste vraag
 of het überhaupt mogelijk is een sociale woning zonder onrendabele top te
 realiseren, aangezien de inkomsten – in de vorm van huur – zijn vastgesteld
 door de overheid. Met onderstaande uitwerking wordt getracht het antwoord op
 deze vraag nader te duiden.
 
 Wanneer de inkomsten en uitgaven over de
 levensduur van de woning zijn gegeven, kan het maximale investeringsbudget voor
 het realiseren van de woning worden bepaald. Logischerwijs geldt: hoe hoger de
 opbrengsten (huur minus exploitatielasten), des te groter het
 investeringsbudget. De huur is hierbij direct afhankelijk van het aantal punten
 van de woning volgens het WWS.
 In 2011 wordt gemiddeld aan huur € 430
 per VHE per maand als opbrengst gegenereerd. Daarbij hoort een gemiddelde
 kostenpost van € 115 per VHE per maand aan onderhoudskosten en gemiddeld € 110
 per VHE per maand aan bedrijfslasten392CFV (2012a). Er resteert een bedrag van € 205 aan inkomsten per woning per
 maand; dat is € 2.460 per jaar. Als er vanuit wordt gegaan dat al deze
 inkomsten (gedurende de levensduur van de woning) kunnen worden besteed aan het
 realiseren van de woning, resulteert dit in een gemiddeld investeringsbudget393Berekend met de methode netto contante waarde, met
						 een inflatie van 2% per jaar op huur, een rente van 5,25% en een
 levensduur van
						 50 jaar (conform parameters WSW). Sloopkosten bij einde levensduur en
						 huurverhoging zijn niet meegenomen. van circa € 60.000 per woning (voor grond- en stichtingskosten),
 zie figuur 4.11. Uit het eerdere overzicht van de stichtingskosten blijkt
 echter dat in 2011 de gemiddelde stichtingskosten € 182.000 bedragen (dus
 exclusief grond).
 
 Figuur 4.11: bedrijfswaarde sociale huurwoning
 
 
 Deze cijfers geven een beeld van het budget voor
 de gemiddelde woning, met een huur van € 430 per maand. In figuur 4.12 wordt
 een overzicht gegeven van de investeringsbudgetten behorende bij de
 verschillende huurniveaus. Er worden zowel het investeringsbudget weergegeven
 op basis van de huur als op basis van de huur minus de gemiddelde onderhouds-
 en beheerlasten (aangezien over de lasten geen specifieke data beschikbaar
 zijn).
 
 Figuur 4.12: huur afgezet tegen de bijbehorende maximale
 investeringsruimte 
 
 
 Het investeringsbudget is berekend met de methode
 netto contante waarde, met een inflatie van 2% per jaar op huur, een rente van
 5,25% en een levensduur van 50 jaar (conform parameters WSW). Sloopkosten bij
 einde levensduur en huurverhoging zijn niet meegenomen.
 Cijfers op
 basis van het Woningwaarderingsstelsel.
 
 
 
 Op basis van deze cijfers lijkt
 het realiseren van een nieuwe woning zonder onrendabele top onmogelijk. Hierbij
 is echter uitgegaan van gemiddelden en de standaard parameters van het WSW. Het
 geeft dus een beeld van de discussie, geen uitsluitsel of het bouwen zonder
 onrendabele top absoluut onmogelijk is.
 Leningen
 Corporaties
 worden de laatste jaren geconfronteerd met de gevolgen van de economische
 crisis, globaliserende financiële markten en internationalisering. Daarmee is
 de wijze waarop zij voorzien in hun financiering en de markt waarop zij die
 financiering aantrekken veranderd. Gecombineerd met dalende vastgoedprijzen en
 een krappe afzetmarkt heeft dit gevolgen voor de wijze van inrichting van de
 financieringsfunctie van corporaties, zowel op korte als op langere termijn394Jong, R. de (2013)..
 Corporaties zijn voor de financiering van omvangrijke
 investeringen in sterke mate afhankelijk van externe middelen. Door de
 verzekeringsconstructie, waar bij financiële problemen de kosten worden
 verdeeld over de corporaties onderling, kon voorheen worden volstaan met een
 gematigd rendement op het eigen vermogen en was de te betalen rente op leningen
 laag. Echter, na enkele jaren van hoge productie, droogt de vrije kasstroom
 snel op, waardoor het renterisico toeneemt. Om zich voor de toekomst in te
 dekken tegen rentestijging, maken corporaties vaker gebruik van de complexe
 financiële instrumenten (derivaten), die op de markt beschikbaar komen. Door
 tekortschietende professionaliteit en risicomanagement gaat hierbij het nodige
 mis395Commissie Hoekstra (2012) & Jong, R., de
						 (2013).
 Tijdens de kredietcrisis is het voor corporaties
 tijdelijk bijzonder moeilijk om nieuwe leningen af te sluiten. De algemene
 banken haken vrijwel allemaal af. Op dit moment zijn de belangrijkste
 financiers van corporaties de zogenaamde «overheidsbanken» BNG en de
 Nederlandse Waterschapsbank (NWB), zie figuur 4.13. Zonder deze instellingen
 zouden sommige corporaties in ernstige problemen zijn gekomen vanwege de
 noodzaak aflopende leningen te herfinancieren. Dit bevestigt niet alleen de
 soliditeit van het collectieve garantie-financieringssysteem, maar ook de
 anticyclische rol die de sectorbanken spelen bij de financiering van de sector396Jong, R. de (2013) & Wildt, R. de & Luijkx,
						 T. (2011).
 
 Figuur 4.13: financiering geborgde leningen 
 
 
 Jong, R. de (2013) (eigen bewerking)
 
 
 Daarnaast staat het WSW borg voor het overgrote
 deel van de leningen. Deze borgstelling maakt dat corporaties ook gedurende de
 crisis relatief makkelijk een financiering kunnen verkrijgen. In totaal hebben
 corporaties in 2011 € 78 miljard aan leningen openstaan, waarvan € 74,5 miljard
 wordt geborgd door het WSW. Sinds 1 januari 2011 worden nieuwe niet-DAEB
 activiteiten niet meer door het WSW geborgd. Dit betreft over 2011 een bedrag
 van € 0,8 miljard397CFV (2012a).
 Een belangrijke indicator met betrekking tot de
 leningen is de rentedekkingsgraad. Deze ratio geeft aan hoe vaak uit de netto
 kasstroom de verschuldigde rente aan verschaffers van vreemd vermogen kan
 worden betaald. Met andere woorden: hoe hoger de ratio, des te kleiner het
 risico dat de corporatie de renteverplichtingen niet kan nakomen. In figuur
 4.14 is weergegeven dat de gemiddelde rentedekkingsgraad van alle corporaties
 de afgelopen jaren is gestegen, maar dat de verwachtingen minder positief
 zijn.
 
 Figuur 4.14: rentedekkingsgraad
 
 
 CFV (2012a) (eigen bewerking)
 
 
 De schuldverdienratio laat zien in hoeveel jaar de
 langlopende leningen kunnen worden afgelost uit de netto kasstroom. De
 gemiddelde schuldverdienratio van de corporaties in Nederland is 28 jaar. Dat
 wil dus zeggen dat in 28 jaar de langlopende leningen met de netto kasstroom
 kunnen worden afgelost398CFV (2012a). Het WSW399WSW (2013) hanteert bij het verstrekken van leningen een
 afschrijvingstermijn van 50 jaar. In 2011 waren er 54 corporaties met een
 hogere schuldverdienratio dan deze 50 jaar. In 2012 zijn dat er nog 32. In
 figuur 4.15 zijn de verschillende schuldverdienratio’s van de corporaties
 zichtbaar en is aangegeven of deze in 2011 een kanttekening400Ieder jaar beoordeelt de Minister elke corporaties.
						 Corporaties met een negatief continuïteits- of solvabiliteitsoordeel
 krijgen
						 een zogenoemde «kanttekening». Zie ook paragraaf 4.4. hebben ontvangen van de Minister. Hierin is opvallend dat
 negatieve uitschieters niet altijd een kanttekening verkrijgen. Onderbouwing
 van de kanttekeningen van individuele corporaties is niet openbaar beschikbaar.
 Door een wijziging in het oordeel van de Minister, is het niet mogelijk deze
 vergelijking te maken voor 2012.
 
 Figuur 4.15: schuldverdienratio per corporatie 
 
 
 CFV (2012a) (eigen bewerking)
 
 
 Een enquête onder bestuurders en managers van
 corporaties wijst op een grote consensus over het feit dat het verdienmodel van
 corporaties moet worden heroverwogen. «Kennelijk is het vigerende model waarmee
 de financiële afwegingen worden gemaakt, niet meer toereikend. Er kan niet meer
 van uit worden gegaan dat de waarde van de woningvoorraad, van de
 vastgoedportefeuille toeneemt en dus wel voldoende draagvlak zal bieden voor
 toekomstige projecten en activiteiten. Er moet op een andere manier met kosten,
 opbrengsten en balansposten worden omgegaan»401CFV (2011).
 Vermogen
 Een
 belangrijke factor bij het functioneren van de corporaties is de
 vermogenspositie. De activa van corporaties bestaan overwegend uit (sociale)
 huurwoningen, zodat de waardering van deze woningen in grote mate bepalend is
 voor de omvang van het eigen vermogen402Conijn, J. (2011a). De economische crisis, en de daardoor veroorzaakte daling van de
 woningwaarde, zorgt voor een negatief rendement op het totale rendement van
 woningcorporaties, namelijk -0,6% over 2012. De daling komt door de
 waardedaling van het vastgoed met gemiddeld -3,9%. De afwaardering van
 corporatievastgoed was in Noord-Nederland met -5,1% het grootst403IPD Corporatie Vastgoedindex (2013).
 De exploitatiewaarde, veelal bedrijfswaarde genoemd, is
 de waarde van de huurwoning die het resultaat is van het exploitatiebeleid van
 de corporaties, onder de veronderstelling dat de woning tot het einde van de
 economische levensduur wordt verhuurd. Deze waarde bedraagt in 2009 gemiddeld
 € 37.900 per huurwoning. Hoger zijn de marktwaarde in verhuurde staat
 (€ 98.400) en de leegwaarde (€ 153.000).
 De verschillen tussen deze
 waarden zijn volgens Conijn een uitdrukking van de onevenwichtigheden op de
 Nederlandse woningmarkt (2011). In een theoretisch evenwichtige markt, waarbij
 verhuurders een marktconform rendement realiseren, zouden deze waarden min of
 meer aan elkaar gelijk zijn. Het verschil tussen de marktwaarde van de
 corporatiewoningen in verhuurde staat ten opzichte van de exploitatiewaarde is
 vooral toe te schrijven aan het beleid van corporaties om over het algemeen een
 lagere huur te vragen dan marktconform is toegestaan, om hogere beheer- en
 onderhoudsuitgaven te doen dan noodzakelijk en om bij mutatie de woningen niet
 te verkopen maar opnieuw te verhuren. Het verschil tussen de marktwaarde en de
 leegwaarde is met name het gevolg van de huurprijsregulering, waardoor
 verhuurders in voorkomende gevallen geen marktconform huurniveau kunnen vragen.
 Daarbij moet de opmerking worden gemaakt dat woningen niet op elk moment kunnen
 worden verkocht, zeker niet onder de huidige marktomstandigheden. Na
 vaststelling dat een woning moet worden verkocht, wordt deze eerst aangeboden
 aan de zittende huurder. Omdat maar een klein deel van de huurders kan of wil
 kopen, vindt echter het grootste deel van de verkopen plaats bij mutatie. Een
 corporatie is dus voor haar verkopen niet alleen afhankelijk van de afzetmarkt,
 maar ook van de zittende huurder404Dankert, R. (2011).
 De bedrijfswaarde per VHE afgezet tegen de nominale
 waarde van de langlopende leningen per VHE geeft een goed beeld van de
 financiële ruimte van een corporatie. In navolgende grafiek (figuur 4.16) is de
 financiële ruimte zichtbaar als de ruimte tussen de licht- en donkerblauwe lijn
 per corporatie. Er zijn 50 corporaties waarbij het verschil minder dan € 5.000
 per huurwoning bedraagt. Uitschieter is een woningcorporatie (met slechts
 enkele honderden wooneenheden), waar de financiële ruimte zelfs circa € 40.000
 negatief per verhuureenheid bedraagt405CFV (2012a).
 
 Figuur 4.16: financiële ruimte 
 
 
 CFV (2012a) (eigen bewerking)
 
 
 De vermogenspositie van de corporatiesector op
 basis van marktwaarde in verhuurde staat, bedraagt in totaal € 179 miljard.
 Wanneer de corporatiewoningen worden gewaardeerd op exploitatiewaarde, resteert
 een eigen vermogen van € 33 miljard. Dit eigen vermogen is gemiddeld 67% van
 het balanstotaal. Er is dus sprake van een royale solvabiliteit binnen de
 sector406CFV (2012a) & Conijn, J. (2011a), hoewel diverse individuele corporaties desondanks een lage
 solvabiliteit hebben, zie figuur 4.17. De keuze voor een waarderingsmethode
 heeft daarnaast veel invloed op de grootte van het vermogen van een corporatie407Door de gekozen waarderingsmethode verandert de
						 waarde van de woningen in de praktijk niet, echter heeft de methode een
 groot
						 effect op de waardering in de boeken..
 
 Figuur 4.17 verdeling van corporaties over
 solvabiliteitsklassen, in %
 
 
 CFV (2013) (eigen bewerking)
 
 
 Daarnaast is er sprake van vermogen waar geen
 marktconforme rendementseis op rust, door Conijn408Conijn, J. (2011a) omschreven als het «vermogen in dode» hand. De financiële
 continuïteit is daardoor verenigbaar met een relatief laag rendement. Bij een
 krimp van de woningportefeuille is zelfs een negatief rendement mogelijk zonder
 dat de financiële continuïteit in gevaar komt, mits de kasstroom positief
 blijft.
 Van wie is het vermogen?
 Corporaties
 zijn private partijen met een maatschappelijke doelstelling. Vroeger werden
 deze door de overheid financieel ondersteund, later zijn deze financieel
 verzelfstandigd. Het vermogen bleef echter maatschappelijk gebonden. Met de
 enorme groei van dit vermogen volgen twee vragen: hoe kan deze inzet worden
 gestuurd? Wat moet de rol van woningcorporaties zijn?
 De (mate van)
 sturing van het vermogen van corporaties door de overheid vormt al sinds de
 oprichting een discussie. In 2002 wordt reeds geconcludeerd dat het huidige
 stelsel problemen kent met betrekking tot eerlijke concurrentie en efficiëntie,
 problemen die niet hoeven te worden verwacht bij huisvesting via de markt409Oers, M.C. (2002).
 Ook wordt in 2002 vastgesteld dat een deel van het
 vermogen van corporaties boven het minimaal noodzakelijke weerstandsvermogen
 ligt, een «overmaat» van circa € 10 miljard. Deze overmaat leidt tot discussies
 over hoe dit vermogen kan worden ingezet en wie er over gaat410Noordanus, P.G.A. (2005).
 Eind 2003 laait de discussie op als woningcorporatie
 Servatius besluit woningen in Luik, België, te bouwen. De maatschappij en
 overheid reageren hierop negatief. Minister Dekker van het toenmalige
 Ministerie van VROM stelt zelfs in reactie hierop een verbod in tegen bouwen in
 het buitenland en legt de corporatie een boete op. Servatius gaat in beroep,
 aangezien door transparante en marktconforme voorwaarde er geen sprake is van
 staatsteun en de corporaties volgens het vrije verkeer van kapitaal ook het
 Europese recht heeft om in België te investeren. Uiteindelijk stelt het
 Europese Hof van Justitie de Maastrichtse
 corporatie in het gelijk. Zij acht het verbod in strijd met het Europees
 Verdrag411Tesselhoff, M. (2007) & Onderwater, L.Q.
						 (2006).
 Met de mededeling dat corporatie De Veste uit het
 corporatiebestel wil stappen, zorgt zij in 2008 opnieuw voor discussies omtrent
 de zeggenschap over het vermogen van corporaties. De corporatie meent dat zij
 door de opgelegde vennootschapsbelasting haar sociale doelstellingen beter als
 private partij kan waarmaken. In reactie hierop geven vele andere corporaties
 aan het voorbeeld te willen volgen. Volgens hen wegen de voordelen – waaronder
 goedkoop lenen – niet meer op tegen de nadelen. Minister Vogelaar besluit geen
 toestemming te geven en ook de rechtbank oordeelt dat de corporatie niet kan
 aantonen dat de volkshuisvesting bij het uittreden gebaat is412Weezel, T.G. van (2010). Uit dit voorbeeld blijkt dat uittreden dus niet zomaar mogelijk
 is, maar dat hiervoor instemming van de Minister nodig is. Daardoor kan worden
 geconcludeerd dat het Rijk enige invloed heeft op het vermogen van
 corporaties.
 In 2010 rijst opnieuw de vraag of corporaties de beoogde
 publieke doelstellingen voldoende nastreven, zoals betaalbaarheid en
 leefbaarheid in de wijken. Ook bestaan er twijfels over of het Rijk bij machte
 is de corporaties hierin voldoende te sturen413Koning, P. & Leuvensteijn, M. van
						 (2010). In de discussies anno 2013 omtrent de taken van de corporatie,
 zie hoofdstuk 2, komt deze vraag opnieuw naar voren. Partijen vragen zich af
 van wie het vermogen is en waarvoor dit is bedoeld. Na de brutering is de
 zeggenschap over het vermogen (binnen de bestemmingsverplichting) geheel vrij
 in te zetten door de corporatie. De overheid kan slechts door taken (in het
 BBSH) toe te voegen of te schrappen of door het opleggen van heffingen (en door
 deze vervolgens voor andere doeleinden beschikbaar te stellen, zoals in het
 Energieakkoord) sturen op de inzet van het vermogen.
 Buiter414Buiter, W., Dalen, H. van, Eijffinger, S., Koedijk,
						 K., Teulings, C. & Witteloostuijn, A. van (2006) concludeert dat de overheid geen grip krijgt, omdat het eigendom
 van het vermogen wordt omringd door onduidelijkheid. Naar zijn mening zijn twee
 interpretaties mogelijk. Enerzijds is er de interpretatie dat het gaat om
 vermogen in de dode hand, oftewel het is van niemand, zoals Conijn415Conijn, J. (2011a) betoogt. De tweede interpretatie is dat het vermogen publiek geld
 betreft: de woningen zijn gebouwd met rijkssubsidies en corporaties zijn
 gebonden aan publieke regelgeving.
 Dat brengt de verplichting met zich
 mee de beschikbare middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting
 aan te wenden. Volgens Buiter bieden geen van beide interpretaties uitzicht op
 een effectieve controle op de aanwending van het vermogen van de
 corporatiesector: in de eerste interpretatie omdat een effectieve controle
 ontbreekt; in de tweede interpretatie omdat de overheid de deskundigheid
 ontbeert om die rol goed te spelen. Vlak416Vlak, A. (2011) ziet de vermogens van corporaties als maatschappelijke
 trustvermogens. Kenmerkend voor trustvermogens is dat zij het te behalen
 rendement, en dus niet het vermogen zelf, inzetten voor maatschappelijke
 behoeften. Vervolgens blijft wel de vraag bestaan waarvoor dit rendement moet
 worden ingezet (binnen de kaders van het BBSH).
 Uit deze discussie
 komt het spanningsveld duidelijk naar voren: de overheid wil enerzijds dat
 corporaties zelfstandig en zonder overheidssubsidies als een revolving fund
 opereren, terwijl de overheid anderzijds publieke belangen wil behartigen door
 te sturen op investeringen door corporaties. Er zal een keuze moeten worden
 gemaakt over welke rol de overheid op zich neemt en daarmee zal de corporatie
 beperkt of juist vrijgelaten worden in haar strategie.
 
 
 
 
 4.4
 Rol CFV en WSW
 
 In de Woningwet is tot op heden gesteld dat de Minister
 toezicht houdt en twee taken op het gebied van financieel toezicht zijn
 gedelegeerd aan het CFV: informatiegaring en oordeelvorming.
 Het CFV
 kan gebruikmaken van enkele middelen wanneer een corporatie in financiële
 problemen komt. Zo kan zij bij beperkte financiële problemen corporaties
 verplichten een financieel herstelplan te maken of de corporatie onder
 verscherpt toezicht plaatsen. Bij ernstige problemen kan het CFV de Minister
 adviseren zijn bevoegdheden als Minister (het geven van een aanwijzing in
 combinatie met het aanstellen van een (passieve of actieve) externe
 toezichthouder) in te zetten. Wanneer corporaties niet beschikken over
 voldoende financiële middelen, kunnen zij een beroep doen op de saneringssteun
 van het fonds, in de vorm van subsidie of een renteloze lening. Dus zowel
 sanering, projectsteun als het toezicht door het CFV worden door de sector
 bekostigd417Commissie Hoekstra (2012). Het nut en de noodzaak van directe invloed van het CFV,
 bijvoorbeeld door zelf aanwijzingen te kunnen doen, boetes op te kunnen leggen
 of bewindvoerders aan te kunnen wijzen, staan momenteel ter discussie.
 In het verleden van het CFV hebben in totaal 21 corporaties saneringssteun
 ontvangen, te weten € 1,2 miljard aan steun en € 52 miljoen aan renteloze
 leningen. Daarnaast heeft het CFV tweemaal projectsteun uitgekeerd, ter waarde
 van € 28,4 miljoen418CFV (2013a).
 
 Het WSW wordt opgericht om budgettaire redenen
 (balansverkorting van het Rijk) als in 1983 de leningen en contragaranties ten
 behoeve van de verbetering van naoorlogse woningen worden geschrapt419Faber, A.W. (1997) & Helderman, J.K.
						 (2007). Om te voorkomen dat het verbeterprogramma in het slop raakt,
 wordt door de corporaties zelf een garantie-instituut in het leven geroepen,
 waarbij het Rijk alleen nog maar op de achtergrond actief is.
 Het WSW
 heeft als voornaamste taak om leningen aan toegelaten instellingen te
 verstrekken en te borgen. Borgstelling vindt plaats na een inschatting van de
 risico’s van de lening door het WSW en slechts indien er een tegenwaarde voor
 de lening bestaat. Borgstelling door het WSW is alleen toegestaan als daarmee
 aangetrokken leningen bestemd zijn voor diensten van algemeen economisch belang
 (DAEB-activiteiten). Door de borgstelling van het WSW kunnen corporaties tegen
 een lagere rente lenen dan wanneer ze een beroep op de kapitaalmarkt moeten
 doen. Wanneer een corporatie niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen,
 wordt eerst een beroep gedaan op het fonds. Daarna kan een beroep worden gedaan
 op het garantievermogen van het WSW. Uiteindelijk staat het Rijk (en gemeenten)
 garant voor de door het WSW afgesloten leningen420Hakfoort, J. (2002). Zowel het CFV als het WSW is gebaseerd op de
 solidariteitsgedachte tussen corporaties. Hierdoor ontstaat het zogenoemde
 «moral hazard» van het collectieve systeem421Jong, R., de (2013), zie hiervoor paragraaf 4.6.
 
 In het systeem van borgstelling wordt duidelijk dat
 toevoeging van woningen aan de voorraad zorgt voor een toename in de ruimte
 voor borging. Andersom kan worden geconcludeerd dat een kleiner wordende
 portefeuille automatisch minder ruimte biedt voor het borgen van nieuwe
 leningen422Wildt, R. de & Luijkx, T. (2011). In de huidige marktomstandigheden en de trend van krimpende
 corporaties roept deze constructie vragen op: met een krimpende of
 gelijkblijvende portefeuille ontstaat geen ruimte voor het borgen van nieuwe
 leningen, terwijl die leningen juist vaak nodig zijn om de kwaliteit van de
 portefeuille (of het verdienmodel van de corporatie) op peil te houden.
 
 Ultimo 2011 hebben in totaal 398 gemeenten een
 achtervangovereenkomst met het WSW gesloten. Het totale bedrag waarvoor het WSW
 borg staat is in 2011 opgelopen tot € 86 miljard. Het WSW is sinds zijn
 oprichting in 1983 nog nooit aangesproken op de afgegeven borgstelling. Door de
 solide risicomonitoring acht het WSW het niet waarschijnlijk dat dit in de
 toekomst wel zal gebeuren, omdat zij eisen stelt aan de kredietwaardigheid van
 alle individuele deelnemers423Vermeulen, P.O. (2012).
 Sinds enige jaren kent het WSW het systeem van
 bedrijfsfinanciering, in feite een vorm van portefeuillefinanciering.
 Projectfinanciering die daarvoor bestond, is verlaten omdat een dergelijke
 financiering niet passend werd gevonden bij de ontwikkeling in de
 bedrijfsvoering van corporaties, aldus Vermeulen. Het nieuwe systeem betekent
 bij invoering een aanmerkelijk efficiëntere werkwijze, omdat niet meer per
 project hoeft te worden getoetst en geadministreerd. Hierdoor kan bij de
 reorganisatie van het WSW het personeelsbestand vrijwel worden gehalveerd. De
 financieringsbehoefte hangt wel samen met projecten, maar is ook van andere
 factoren afhankelijk waarmee rekening wordt gehouden. Het borgingsbeleid van
 het WSW kent twee belangrijke bouwstenen, die sterk met elkaar
 samenhangen:
 
 
 –
 de bepaling van het volume aan leningen
 waarvoor het WSW de corporatie borging verleent;
 
 
 –
 de beoordeling van de kredietwaardigheid
 van de corporatie.
 
 
 
 Door het afstappen van projectfinanciering
 verdwijnt voor een groot deel het zicht op de relatie tussen de financiering en
 onderliggende investeringen. Ook wordt geen bestedingscontrole ingevoerd en
 worden voor het bepalen van de kasstroomrisico’s geen gevoeligheidsanalyses
 uitgevoerd. Door dit alles zijn risicovolle aanwendingen van financieringen
 door corporaties niet goed zichtbaar. Dat geldt tot op zekere hoogte ook voor
 de problemen met derivaten. Na de financiële problemen bij een aantal
 corporaties heeft, aldus De Jong, het WSW de toetsing en condities waaronder
 borging wordt verleend, aanmerkelijk aangescherpt.
 Een belangrijk
 onderdeel van de algehele garantiestructuur is de naadloze aansluiting tussen
 WSW en CFV. Concreet houdt dit in dat er geen corporatie tussen wal en schip
 terecht mag komen. Als het WSW niet meer borgt, dient het CFV te saneren, en
 omgekeerd. Dit is voor de goede werking van de garantiestructuur van groot
 belang. Formeel is de naadloze aansluiting geregeld via de wettelijke taak van
 het CFV om te saneren waar dat nodig is. Dit is verder uitgewerkt in een
 convenant tussen CFV en WSW. De feitelijke aansluiting tussen het CFV en het
 WSW heeft in de praktijk redelijk gewerkt. Wel zijn er afstemmingskwesties die
 mede voortvloeien uit het feit dat beide instellingen op een verschillende
 manier de financiële beoordeling van de corporatie maken424Vermeulen, P.O. (2012). Toezicht op derivaten is een van de aspecten waaruit is gebleken
 dat de aansluiting tussen het WSW en het CFV niet waterdicht is. Gebleken is
 dat geen van beide partijen dit afdoende heeft opgepakt.
 Het
 garantiestelsel is in wezen een gesloten systeem waarbij verschillen in
 financiële positie tussen corporaties via mechanismen door de sector worden
 verdeeld, ook wel «matching» genoemd. Naast het WSW en het CFV kent de sector
 nog een aantal mechanismen waardoor relatief sterke corporaties relatief zwakke
 corporaties steunen. Eén daarvan (opgenomen in het BBSH) is bijvoorbeeld dat
 bedrijfsreserves moeten worden aangewend ten behoeve van de
 volkshuisvestingsdoelstellingen. In de praktijk stellen relatief rijke
 woningcorporaties (soms) een gedeelte van hun middelen ter beschikking aan
 financieel minder sterke corporaties.
 In 2000 is het zogenaamd College
 Sluitend Stelsel (CSS) ingesteld, dat het mogelijk maakt om de opbrengsten uit
 de verkopen van woningen aan te wenden voor renovatie van bezit van andere
 corporaties of stedelijke vernieuwingsoperaties. Sinds haar bestaan is slechts
 eenmaal projectgebonden steun toegekend. Een tweede aanvraag is niet
 ontvankelijk verklaard. De beperkte inschakeling kan als een positief resultaat
 worden gezien, aangezien matching in de eerste plaats vrijwillig dient plaats
 te vinden. Echter het voorstel om een nieuw fonds, het Garantiefonds voor de
 Stedelijke Vernieuwing, op te richten illustreert dat het College niet als
 sluitstuk functioneert425Conijn, J.S.B, Eichholtz, P.M.A., Hakfoort, J. &
						Koedijk, C.G. (2002). Het CSS heeft tot 2005 bestaan.
 Het garantiestelsel
 heeft mogelijk invloed op de prikkels voor corporaties om beleidsefficiënt te
 opereren. Woningcorporaties die «het goed doen» worden immers niet beloond voor
 hun prestaties, terwijl woningcorporaties die het «slecht doen» een beroep
 kunnen doen op andere corporaties426Hakfoort (2002). Het stelsel kan ook nadelig werken voor corporaties, aangezien
 enkele slecht presterende corporaties de hele sector kunnen beïnvloeden.
 
 
 
 4.5
 Risicoprofiel van de sector
 
 Woningcorporaties zijn vastgoedbeleggers met een
 specifiek rendement-risicoprofiel. Ze moeten het vermogen aanwenden ten behoeve
 van de volkshuisvesting en willen huurders met een laag inkomen een zo hoog
 mogelijke woonkwaliteit bieden. Deze huurders zijn vaak langdurig aangewezen op
 een laag inkomen, waardoor woningcorporaties zich richten op de lange termijn.
 Het rendement op hun exploitatie is relatief laag. Het vastgoed van
 woningcorporaties heeft in 2012 een direct rendement (de huurinkomsten min de
 exploitatiekosten) van 3,4%. Dit blijkt uit de cijfers van IPD Corporatie
 Vastgoedindex, die jaarlijks de rendementen van woningcorporaties berekent. Dit
 percentage is het hoogste niveau sinds de start van de index in 1999. Een
 belangrijke oorzaak van dit hogere directe rendement is de groei in de bruto
 inkomsten van 3,0%. Met name de huurinkomsten dragen bij aan deze groei. Aan de
 andere kant is ook het risico relatief laag. Huurders hebben weinig
 alternatieven op de woningmarkt en het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel en
 de huurtoeslag leggen een bodem in de prijs die kan worden gevraagd, zonder dat
 de betaalbaarheid in gevaar komt427IPD Corporatie Vastgoedindex (2013) & Jong, R. de
						(2013).
 De groei van de financiële middelen in de tweede helft
 van de jaren negentig en de lage financieringsrente zorgen zowel voor een
 hogere productie (met hogere kosten), meer maatschappelijke uitgaven als
 stijgende bedrijfskosten. Het collectieve garantie- en financieringssysteem
 geeft eenvoudig toegang tot de kapitaalmarkt en maakt het mogelijk dat grotere
 risico’s worden gelopen dan wanneer zij als individuele organisaties hadden
 geopereerd. Daarmee is het risicoprofiel van corporaties veranderd. Vooral bij
 vastgoedontwikkeling nemen de risico’s sterk toe. De afhankelijkheid van
 continu hoge opbrengsten uit verkoop en lage financieringsrente wordt groter.
 De gevoeligheid voor conjuncturele ontwikkelingen neemt daardoor sterk toe. Dit
 ondermijnt het verdienmodel van corporaties met een langetermijnvisie en een
 laag rendement428Jong, R., de (2013).
 Dit voor corporaties kenmerkende
 rendement-risicoprofiel vraagt om langetermijnzekerheid voor wat betreft de
 financiering. Hoekstra429Commissie Hoekstra (2012) meent dat vanuit het maatschappelijke perspectief corporaties zo
 veel mogelijk moeten worden afgeschermd tegen de volatiliteit van de financiële
 markten. Teneinde de toegang tot de kapitaalmarkt te borgen, is er een systeem
 van onderlinge solidariteit en garantstelling door gemeenten en het Rijk
 opgezet waardoor de risico’s voor de kapitaalverschaffers sterk worden beperkt.
 Het is dan ook begrijpelijk dat bij het zelfstandig in de markt plaatsen van
 corporaties een uitzondering wordt gemaakt voor de financiering. De combinatie
 van een garantiestructuur van het WSW met achtervang door gemeenten en het
 Rijk, de saneringstaak van het CFV en de financiering door de publieke banken
 BNG en NWB zorgt voor een solide en efficiënt systeem om de
 financieringsbehoefte van alle corporaties op de lange termijn en tegen lage
 kosten mogelijk te maken. Door deze verzekeringsconstructie kan de continuïteit
 in woningvoorziening voor de huurders worden versterkt (geen faillissement, wel
 sanering), is er minder sprake van risicoselectie bij investeringen en
 woningtoewijzingen, kan worden volstaan met een gematigd rendement op eigen
 vermogen, en is de te betalen rente op leningen relatief laag.
 Aan de
 andere kant brengt een dergelijk systeem ook risico’s met zich mee. Dat geldt
 zeker voor een intransparante markt als de woningmarkt. Tekortschietende
 transparantie is in een normale marktsituatie aanleiding voor financiers en
 andere direct belanghebbenden om kritisch te kijken naar de specifieke risico’s
 die worden gelopen. Echter, door eerdergenoemde oorzaken als grote ambities,
 onprofessioneel handelen of vertrouwen in de markt, ontbreekt dit kritisch
 beoordelen lange tijd in belangrijke mate. Dat geldt voor alle participanten in
 het systeem: Raden van Toezicht, accountants, WSW, sectorbanken en het CFV430Jong, R., de (2013). Individuele directeur-bestuurders hebben een grote speelruimte
 en er wordt weinig toezicht gehouden op hun handelen.
 Het
 risicoprofiel van de sector is door de economische crisis sterk veranderd.
 Enerzijds zien corporaties het nut en de noodzaak van risicoanalyses en worden
 daardoor risico’s bij nieuwe projecten beperkt. Anderzijds dragen corporaties
 de lasten van keuzes die in het verleden zijn gemaakt. Hierdoor worden risico’s
 (en eventuele gevolgen daarvan) zichtbaar. Gezien de beperkte middelen van
 corporaties en de trage omloopsnelheid van de vastgoedsector (verkopen van
 woningen, genereren van extra inkomsten, et cetera) is het voor corporaties
 lastig deze risico’s te verkleinen.
 
 
 4.5.1
 Risico’s van individuele corporaties
 
 Ieder jaar stuurt de Minister van Binnenlandse Zaken
 en Koninkrijksrelaties alle corporaties op grond van het Besluit Beheer Sociale
 Huursector (BBSH) voor 1 december een brief met daarin zijn oordeel over de
 werkzaamheden van de corporaties in het voorafgaande verslagjaar. Voor de
 oordeelvorming over de financiële positie van de corporatie laat de Minister
 zich adviseren door het CFV. Jaarlijks wordt door het CFV onderzoek gedaan naar
 de stand van zaken bij de woningcorporaties in Nederland. Een analyse van alle
 Nederlandse woningcorporaties levert belangrijke informatie per corporatie en
 geeft inzicht in hoe de situatie zich over de laatste jaren heeft ontwikkeld.
 De resultaten per woningcorporatie worden weergegeven in de rapportage
 «Corporaties in Perspectief» (CiP) van de betreffende corporatie. Aan het
 onderzoek van het CFV is ook een oordeel van de Minister verbonden, dat
 specifiek ingaat op de solvabiliteit van een corporatie431CFV (2012a). Er is slechts beperkt inzicht in de totstandkoming van deze
 oordelen, zie hiervoor paragraaf 3.5.1.
 In 2011 ontvangen 44
 corporaties (11%) een negatief oordeel. Echter, de beperkte mate van inzicht in
 de totstandkoming van het oordeel en de onduidelijkheid over de ernst van het
 verkrijgen van een negatief oordeel, maken dat de gevolgen van een dergelijk
 oordeel onduidelijk zijn. Daarnaast zijn de afgelopen jaren meerdere
 corporaties met een positief oordeel van de Minister en het CFV negatief in het
 nieuws gekomen. Hierdoor rijst de vraag of het oordeel van de Minister een goed
 beeld geeft van hoe de individuele corporaties er voor staan432Leij, E. van der (2012).
 In de analyse door het CFV vallen niet alleen
 individuele corporaties op, maar zijn er ook opmerkelijke verschuivingen in de
 sector waar te nemen. Het toenemen van de grondposities, personeelskosten en
 het afnemen van de financiële ruimte zijn enkele voorbeelden van verschillen
 over 2010 en 2011433De CiP-rapportages verschijnen circa één jaar na
						 het afsluiten van het boekjaar. De cijfers over 2011 zijn dus in
 december 2012
						 gepubliceerd.. Daarbij hebben corporaties in 2011 gezamenlijk meer dan het
 dubbele verlies moeten nemen op niet-gerealiseerde projecten. Deze trend toont
 aan dat het beheersen van en sturen op risico’s nodig is434Leij, E. van der (2012). Aanvullend concludeert Aedes435Aedes (2012b) dat meerdere corporaties in de afgelopen jaren in een
 financieringsstructuur terecht zijn gekomen met korte financieringen en een
 aanvullend financieel product voor het afdekken van de
 langetermijnrenterisico’s. Deze posities kunnen risicovol zijn.
 Gezien
 de beperkte transparantie van het tot stand komen van de oordelen van de
 Minister, de beperkte mate aan cijfers die door het CFV worden vrijgegeven en
 het feit dat de cijfers minimaal één jaar oud zijn (immers gebaseerd op de
 jaarrekening van het voorgaande jaar), is het moeilijk te oordelen over de
 actuele risico’s van een specifieke corporatie. Wel tonen de verschillen tussen
 2010 en 2011 op sectorniveau aan dat bijsturing op risico’s van de sector
 noodzaak is.
 
 
 
 
 4.6
 Conclusies
 
 Al sinds de invoering van de Woningwet in 1901 wordt de
 gedachte van een revolving fund geopperd. Na de Tweede Wereldoorlog wordt dit
 concept losgelaten om het na de brutering in 1995 weer in te voeren. Dit gaat
 gepaard met de discussie of corporaties zonder subsidies kunnen opereren. Sinds
 de brutering in 1995 kunnen corporaties zelf beschikken over hun vermogen (met
 inachtneming van de bestemmingsplicht). De vermogensgroei die zich sinds die
 tijd heeft voorgedaan, is sterker dan verwacht als gevolg van economische wind
 mee (onder andere lagere rentestanden en stijgende huizenprijzen).
 Vanaf dat moment neemt ook de politieke behoefte toe om corporaties te
 bewegen hun vermogen ook daadwerkelijk in het belang van de volkshuisvesting in
 te zetten en niet op te potten of ruimte te bieden aan exorbitante
 bedrijfslasten. De wens om meer grip te krijgen op het corporatievermogen en de
 maatschappelijke opgave van destijds, hebben geleid tot een verbreding van het
 takenpakket van corporaties door het toevoegen van de prestatievelden
 leefbaarheid en zorg aan het BBSH. In het kader van het bevorderen van het
 eigen woningbezit wordt bovendien een verkoopprogramma opgelegd, waarmee een
 deel van het corporatievermogen wordt vrijgespeeld voor inzet op deze
 prestatievelden. Corporaties zien verkoop als een cruciaal onderdeel in het
 portefeuillebeleid, waardoor het verdienmodel afhankelijker wordt van het
 indirecte rendement.
 Het verdienmodel van de corporaties komt onder
 druk te staan met het intreden van de economische crisis in 2008. Enerzijds is
 er sprake van disbalans tussen de prijs voor nieuwbouw (de stichtingskosten),
 de netto opbrengsten uit exploitatie in de vorm van huur, de opbrengsten bij
 verkoop en de kosten (voor onderhoud, kwaliteitsverbetering, beheer, et
 cetera). Daarnaast is sprake van negatieve waardeontwikkelingen van woningen,
 lage grondopbrengsten en een slechte afzet van verkoopwoningen, waardoor de
 opbrengsten van corporaties aanzienlijk worden beperkt.
 Ook
 substantiële heffingen voor de sector, zoals de verhuurderheffing, leggen een
 groot beslag op beschikbare middelen en beperken de corporaties in hun
 handelen. Dit verzwakt de financiële positie aanzienlijk, na vele jaren van
 groei. Door bovenstaande ontwikkelingen wordt duidelijk dat het gehanteerde
 financiële model niet duurzaam is. Corporaties zijn niet in staat snel te
 reageren, aangezien het veranderen van de portefeuille naast geld ook tijd
 kost, en ze zijn zoekende naar een nieuw verdienmodel.
 Het feit dat
 corporaties zoekende zijn naar manieren om hun financiële positie te
 verbeteren, wakkert de discussie omtrent de waardebepaling aan. Wanneer
 woningcorporaties hun bezit tegen de marktwaarde waarderen, hebben zij een
 aanzienlijk groter vermogen dan in het huidige systeem, waarin met de
 bedrijfswaarde wordt gerekend. Andere effecten van het waarderen met
 marktwaarde zijn het vergroten van inzicht in kasstromen en daarmee dus ook in
 eventuele verliezen. Echter door het waarderen op marktwaarde is het vermogen
 minder stabiel doordat marktontwikkelingen direct zichtbaar worden. Deze
 schommelingen moeten door de corporatie worden toegelicht aan bestuurders en
 betrokkenen, waardoor waarschijnlijk problemen eerder aan het licht komen, maar
 ook op elke schommeling een reactie moet worden gegeven. Daarnaast is er
 discussie omtrent de liquiditeit (de mogelijkheid om op korte termijn over dit
 vermogen te kunnen beschikken) bij het rekenen met marktwaarde.
 Nadat
 het WSW is afgestapt van het principe van projectfinanciering naar
 bedrijfsfinanciering verdwijnt voor een groot deel het zicht op de relatie
 tussen de financiering en de onderliggende investeringen. Daarnaast wordt er
 geen bestedingscontrole ingevoerd en worden er voor het bepalen van de
 kasstroomrisico’s geen gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Door dit alles zijn
 risicovolle aanwendingen van financieringen door corporaties niet goed
 zichtbaar. Daarbij is de aansluiting tussen het CFV en het WSW niet optimaal te
 noemen, aangezien beide instellingen op een verschillende manier de financiën
 van een corporatie beoordelen. Mede vanwege de garantiestructuur is het van
 belang het inzicht in de risico’s van corporaties te vergroten, aangezien alle
 corporaties het voor hun in problemen geraakte collega’s moeten opvangen en de
 al zwakke corporaties daardoor ook in de problemen kunnen komen. Dit kan de
 financiële positie van de sector in haar geheel ernstig verzwakken.
 
 Ondanks het grote effect van de economische crisis
 op de financiële positie van corporaties kan uit de cijfers van het CFV worden
 geconcludeerd dat het merendeel van de corporaties de financiën onder controle
 heeft en beperkt risico’s loopt. Daarmee wordt niet vastgesteld dat er geen
 verbeteringen mogelijk zijn, wel dat het negatieve beeld van de sector niet
 voor alle corporaties opgaat. Er is een aantal woningcorporaties dat reeds
 ernstig in de financiële problemen is gekomen, maar ook nog enkele waarvan niet
 uit te sluiten is dat zij op korte termijn in de financiële problemen raken.
 Het zicht op de corporaties die op het punt staan in de problemen te geraken is
 namelijk beperkt, wat sturing bemoeilijkt.
 Daarnaast is onduidelijk
 welke problemen niet zichtbaar zijn, door bijvoorbeeld het opvangen van
 risicovolle projecten of een slechte bedrijfsvoering met woningverkopen.
 Doordat elke corporatie in die zin anders is, door een verschillende
 samenstelling van de portefeuille en werkgebied, is het beperkt tot niet
 mogelijk om op sectorniveau problemen te signaleren en in te grijpen. Op
 individueel niveau zou dit, op basis van volledige en up-to-date gegevens,
 beter mogelijk zijn.
 Een individuele maatstaf per corporatie zou
 daarom bijdragen aan meer inzicht in de problemen bij individuele corporaties
 en dus aan een stabiele corporatiesector.
 
 
 
 
 
 5.
 CORPORATIES, DE NEDERLANDSE OVERHEID EN DE EUROPESE
 COMMISSIE
 
 
 
 5.1
 Inleiding
 
 Beleid voor wonen is geen verantwoordelijkheid voor de
 Europese Commissie; woonbeleid wordt overgelaten aan de lidstaten. Waarom dan
 toch een apart hoofdstuk over de Nederlandse overheid en de Europese Commissie,
 is een vraag die zich dan onmiddellijk aandient. Het antwoord is dat de
 Europese Commissie wel gaat over mededinging en staatssteun, arbeidsmarkt,
 duurzaamheid en sociale insluiting. Allemaal onderwerpen die consequenties
 hebben voor de woningmarkt en ook voor woningcorporaties. In de afgelopen acht
 jaar is gebleken dat Brussel de aanleiding vormde voor een fundamentele
 discussie over de marktpositie van woningcorporaties, maar het bleef niet bij
 discussie, er zijn ook concrete veranderingen doorgevoerd.
 Paragraaf
 5.2 gaat in op de uitgangspunten van woonbeleid voor de Europese Commissie en
 voor Nederland en met name op de vraag hoe en waarom wonen onderwerp is van
 overheidszorg. Paragraaf 5.3 gaat in op de achtergrond, inhoud en uitkomst van
 de staatssteunkwestie. Hierbij wordt vooral aandacht besteed aan de vraag wat
 de omvang van de doelgroep is die woningcorporaties met behulp van staatssteun
 mogen bedienen. Paragraaf 5.4 gaat in op recente ontwikkelingen rondom
 staatssteun en recente adviezen over de rol van de sociale huursector in
 Europa. De ambities van de Europese Commissie op het gebied van
 energie-efficiëntie en op sociaaleconomisch terrein zorgen voor interesse in de
 sociale huursector bij het Europese parlement. Dit hoofdstuk sluit af met
 conclusies in paragraaf 5.5.
 
 
 
 5.2
 Wonen als onderwerp van overheidszorg
 
 In het handvest van de grondrechten van de EU (2010/C
 83/2) staat het volgende: «Om sociale uitsluiting en armoede te bestrijden,
 erkent en eerbiedigt de Unie het recht op sociale bijstand en op bijstand voor
 huisvesting, teneinde eenieder die niet over voldoende middelen beschikt, onder
 de door het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken
 gestelde voorwaarden een waardig bestaan te verzekeren»436Europees Economisch en Sociaal Comité, rapporteur
						Reymond Hencks (2012) Advies van het EESC over Wat op het spel staat bij
 de
						omschrijving van sociale huisvesting als dienst van algemeen economisch
 belang
						(initiatiefadvies), TEN/484 Sociale huisvesting als DAEB.. Toegang tot woonruimte bieden, betekent meestal niet dat de
 overheid telkens als iemand daarom vraagt, voor huisvesting moet zorgen. De
 overheid of de bevoegde overheidsinstantie heeft de politieke verplichting om
 door haar beleid en programma’s verbetering te brengen in de toegang tot
 huisvesting voor de gehele bevolking. Dit vertoont overeenkomsten met de
 formulering in de Nederlandse Grondwet: «Bevordering van voldoende
 woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid».
 Als het gaat om
 grondrechten op het terrein van wonen, dan is er een overeenkomst tussen de
 grondrechten op Europees en Nederlands niveau. De zorg voor huisvesting is
 voorwerp van zorg van de overheid, er is echter op beide niveaus geen sprake
 van een recht op huisvesting, zoals in bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en
 Frankrijk wel het geval is437Edgar, B., Doherty, J. & Meert, H. (2002) &
						Fitzpatrick, S. & Stephens, M. (2007). Het initiatiefrecht en de uitvoering van woonbeleid is geen
 verantwoordelijkheid van de Europese Commissie, maar van de afzonderlijke
 lidstaten in Europa. Daarmee is ook de omschrijving van de taak van de sociale
 huursector een verantwoordelijkheid voor de lidstaten.
 
 
 
 5.3
 Staatssteun en level playing field
 
 
 
 5.3.1
 Staatssteun en diensten van algemeen economisch
 belang
 
 De commissaris voor Mededinging gaat over eerlijke
 concurrentie op markten en dus ook over de woningmarkt. De mogelijke verstoring
 van deze concurrentie is de aanleiding voor een discussie over de positie en
 taakopvatting van Nederlandse woningcorporaties tussen de Nederlandse overheid
 en de Eurocommissaris. Alvorens in te gaan op het debat over de
 woningcorporaties, wordt ingegaan op de begrippen staatssteun en diensten van
 algemeen economisch belang.
 Er is sprake van staatssteun volgens
 artikel 87 lid 1 EG Verdrag indien een onderneming of een sector een financieel
 voordeel ontvangt, dat – in tegenstelling tot sommige andere ondernemingen of
 sectoren – direct of indirect uit overheidsmiddelen voortkomt, waardoor de
 concurrentie ongunstig kan worden beïnvloed. Hieruit volgt dat het begrip
 staatssteun de volgende elementen omvat: een financieel voordeel,
 overheidsmiddelen, begunstigden en ongunstige beïnvloeding438Kuypers, P.H.L.M. & Smallegange, S.G.J.
						 (2008). Staatssteun mag in beginsel alleen met toestemming van de
 Europese Commissie worden verstrekt.
 
 Er is sprake van een uitzondering voor het
 verstrekken van staatssteun voor de zogenaamde diensten van algemeen economisch
 belang (DAEB). Diensten van algemeen economisch belang (DAEB) bevinden zich op
 het grensvlak tussen publiek belang op nationaal en decentraal niveau en de
 regels van de interne markt. Het gaat om diensten die via de markt worden
 gerealiseerd en het publieke belang dienen. De lidstaten zijn op basis van
 artikel 86 lid 2 EG Verdrag in beginsel vrij om zelf te bepalen welke diensten
 DAEB zijn. Gezien het te verwachten gebrek aan marktwerking voor DAEB diensten,
 mogen lidstaten onder voorwaarden financiële steun verlenen voor de uitvoering
 van DAEB. Deze voorwaarden worden ook wel Altmark-criteria genoemd. Die
 criteria houden in dat de begunstigde onderneming daadwerkelijk met DAEB moet
 zijn belast en de verplichtingen duidelijk zijn omschreven.
 Daarnaast
 dienen de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend vooraf op
 objectieve en doorzichtige wijze te zijn vastgesteld. Daarbij mag de
 compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de
 openbare dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening
 houdend met de opbrengsten, alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering
 van die verplichtingen439Kuypers, P.H.L.M. & Smallegange, S.G.J. (2008)
							 & Priemus, H. (2005). Ofwel, staatssteun is toegestaan bij DAEB indien sprake is van
 een publiek belang en er geen sprake is van overcompensatie.
 
 
 
 
 5.3.2
 Staatssteun en woningcorporaties
 
 Het aanbieden van woningen wordt door de Nederlandse
 overheid beschouwd als DAEB. De Nederlandse overheid kan zelf bepalen wat zij
 onder DAEB verstaat en waarvoor dus staatssteun kan worden verleend, mits er
 geen sprake is van overcompensatie.
 De Europese Commissie heeft tegen
 dit uitgangspunt geen bezwaar gemaakt in de brief die commissaris Kroes in 2005
 naar de Nederlandse overheid stuurde. De Europese Commissie meent echter dat
 DAEB moet worden beperkt tot degenen die het echt nodig hebben, namelijk de
 sociaal achtergestelde huishoudens. Sociale huisvesting voor sociaal
 achtergestelden lijkt in beginsel een onrendabele activiteit of een activiteit
 die minder rendabel is dan de verhuur aan partijen die draagkrachtig zijn. Op
 deze markt zal eventuele concurrentievervalsing door financiële steun dan ook
 afwezig of gering zijn, is de redenering. De discussie in Nederland spitst zich
 vervolgens toe op de vraag wat de definitie van sociaal achtergesteld is.
 Opmerkelijk is dat de Commissie hiermee de randen van haar bevoegdheid lijkt te
 hebben opgezocht, doordat zij Nederland geen ruimte laat om DAEB voor
 woningcorporaties te omschrijven440Kuypers, P.H.L.M. & Smallegange, S.G.J.
						 (2008). Immers, eerder werd gesteld dat lidstaten zelf de definitie van
 DAEB mochten bepalen.
 Vervolgens is de vraag wat in het geval van
 woningcorporaties onder staatssteun wordt verstaan. Sinds 1995 is er immers
 geen sprake meer van woningbouwsubsidies van het Rijk. De brief van commissaris
 Kroes geeft hierover meer helderheid; zij geeft aan dat het gaat om impliciete
 subsidies die als staatssteun worden aangemerkt. Er is sprake van de volgende
 vier vormen van staatssteun: projectsteun van het Centraal Fonds
 Volkshuisvesting, de door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw geborgde
 leningen, de financiering via BNG en Waterschapsbank en de vrijstelling van
 Vennootschapsbelasting441Priemus, H. (2005). Overigens ontstaat er discussie over de vraag of leningen van
 BNG en Waterschapsbank wel als staatssteun kunnen worden aangemerkt. De banken
 zijn van mening dat zij marktconforme leningen verstrekken.
 Daarnaast
 heeft de Europese Commissie er geen moeite mee dat woningcorporaties ook
 niet-DAEB activiteiten verrichten, zolang duidelijk kan worden gemaakt dat
 hiervoor geen staatssteun wordt aangewend. De discussie gaat vervolgens over
 hoe transparant kan worden gemaakt dat niet-DAEB activiteiten niet profiteren
 van staatssteun en of er sprake dient te zijn van een financiële of juridische
 splitsing van DAEB en niet-DAEB activiteiten442Priemus, H. (2005).
 In 2007 wordt er door de Vereniging Institutionele
 Beleggers Nederland (IVBN) een klacht ingediend bij de Europese Commissie. De
 klacht betreft de taakafbakening van woningcorporaties. De IVBN is van mening
 dat Nederlandse woningcorporaties hun oorspronkelijke taakstelling te buiten
 gaan door steeds meer duurdere huurwoningen te verhuren. Bovendien zegt de
 klacht dat woningcorporaties dergelijke woningen verhuren tegen een lagere
 prijs dan de markthuur en deze ten onrechte als sociale huurwoning beschouwen443IVBN en Vesteda (2010). Interessant zijn de twee oplossingsrichtingen die de IVBN
 aangeeft. De IVBN pleit ervoor om de taakstelling, zowel qua doelgroep als qua
 woningvoorraad, te versmallen en goed af te bakenen. Daarnaast is zij van
 mening dat de steun voor sociale woningbouw niet beperkt dient te blijven tot
 woningcorporaties, maar voor iedere woningaanbieder beschikbaar moet zijn444IVBN (2007)..
 
 
 
 5.3.3
 De interactie tussen Den Haag en Brussel
 
 Sociale woningen in het
 EU-recht
 Aangezien louter marktwerking niet volstaat om alle
 burgers van behoorlijke woonruimte te voorzien, kunnen sociale woningen volgens
 het EU-recht worden gelijkgesteld met DAEB voor zover deze door de betrokken
 lidstaat als zodanig worden aangemerkt. In dat geval kunnen sociale woningen in
 aanmerking komen voor subsidiëring of vergoedingen door de overheid. Sociale
 huisvesting valt, als sociale woningen als DAEB worden aangemerkt, onder de
 artikelen 14 en 106, lid 2, en Protocol 26 van het Verdrag betreffende de
 werking van de Europese Unie (VWEU), waarin met name de beginselen zijn
 vastgelegd waarop de aanmerking van sociale woningen als DAEB moet worden
 getoetst: het beginsel van sociale en culturele collectieve voorkeuren en het
 beginsel dat tegemoet wordt gekomen aan de vraag op de lokale woningmarkt.
 Volgens deze bepalingen gaan de taken van sociale huisvesting, binnen de
 grenzen van bepaalde voorwaarden die in het DAEB-besluit worden gesteld, boven
 de mededingingsregels en regelgeving van de eengemaakte markt445Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)
						 (2012).
 De Commissie is uitgegaan van deze bepalingen van het
 VWEU om overheidssteun voor organisaties die voor sociale huisvesting zorgen,
 vrij te stellen van de voorafgaande-meldingsverplichting. Dat de lidstaten
 sociale huisvesting als DAEB hebben aangemerkt, wordt alleen nog door de
 Commissie, onder controle van het Europese Hof van Justitie, getoetst aan de
 vraag of al dan niet een «kennelijke vergissing» is gemaakt446Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)
						 (2012). De brief van Commissaris Kroes impliceert dat de Commissie zich
 de vraag stelt of er sprake is van een kennelijke vergissing.
 De brief
 van Commissaris Kroes is voor de toenmalige Minister van VROM, mevrouw Dekker,
 aanleiding om het beleid ten aanzien van woningcorporaties te heroverwegen. De
 beleidsvisie omvat een omschrijving van taken die als DAEB worden beschouwd en
 waarvoor staatssteun onder voorwaarden is toegestaan en die als niet-DAEB
 worden beschouwd en waarvoor staatssteun dus niet is toegestaan447Kuypers, P.H.L.M. & Smallegange, S.G.J.
						 (2008). Dit is het begin van een lange discussie over de definitie van
 DAEB en de juridische dan wel administratieve scheiding van DAEB en
 niet-DAEB.
 
 Aanvankelijk spreekt de Minister met de Europese
 Commissie over een model waarin 80% van de vrijkomende woningen zou moeten
 worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen tot € 28.500. De overige 20%
 is bedoeld voor urgent woningzoekenden, woningzoekenden die al lang op een
 woning wachten of huishoudens met bijzondere kenmerken zoals grote gezinnen en
 ouderen. Over de definitie van DAEB wordt vervolgens een periode lang
 onderhandeld. In het akkoord dat Minister Van der Laan uiteindelijk met de
 Europese Commissie sluit, is dit plan iets gewijzigd.
 Het gewijzigde
 model houdt in dat 90% van de woningen moet worden toegewezen aan huishoudens
 met een inkomen tot € 33.614 (in 2011). De Minister geeft aan dat hij hiermee
 tegemoetkomt aan een motie die is ingediend bij de Tweede Kamer waarin wordt
 gepleit voor een bredere doelgroep voor de corporatiesector448Knook, A.D.L (2009). Knook449Knook, A.D.L (2009) stelt vast dat dit voorstel van het kabinet valt te verklaren
 vanuit het staatssteunrecht, maar het voorstel is geen logisch gevolg hiervan.
 Hij wijst op twee zaken, de eerste is de grote onduidelijkheid over de
 scheiding van DAEB en niet-DAEB en ten tweede de discretionaire vrijheid van
 lidstaten. Volgens hem ligt het juist vanwege de bijzondere positie van de
 Nederlandse corporatiesector voor de hand om deze discretionaire vrijheid ten
 volle te benutten.
 
 Ook Gruis en Priemus450Gruis, V. & Priemus, H. (2008) analyseren de staatssteunkwestie en schetsen vier mogelijke
 antwoorden:
 
 
 –
 organisatorische scheiding van DAEB en
 niet-DAEB;
 
 
 –
 administratieve scheiding van DAEB en
 niet-DAEB;
 
 
 –
 verschuiven van organisatiesubsidie naar
 projectsubsidie;
 
 
 –
 ontwikkeling naar een duale
 huurwoningmarkt.
 
 
 
 De eerste en tweede mogelijkheid betreffen de
 splitsing van de huidige woningcorporaties in een DAEB en niet-DAEB deel. Kern
 van de zaak is dat het laatste deel niet in aanmerking komt voor staatssteun.
 De derde optie betreft in feite het concessiemodel, de overheid ondersteunt
 projecten die zij als DAEB beschouwt. Deze kunnen door woningcorporaties of
 anderen worden uitgevoerd. De laatste optie houdt in dat woningcorporaties
 alleen nog diensten aanbieden die als DAEB worden aangemerkt. Gruis en Priemus451Gruis, V. & Priemus, H. (2008) (2008) concluderen dat het unitaire model moeilijk te combineren
 valt met de EU-regelgeving inzake concurrentiebeleid en dat de EU dus impliciet
 de voorkeur geeft aan het duale model. De auteurs benadrukken de voordelen van
 een breed model en pleiten voor een brede definitie van DAEB en een
 administratieve scheiding van DAEB en niet-DAEB452Gruis, V. & Priemus, H. (2008). Met andere woorden: zij pleiten ervoor om het huidige model zo
 veel mogelijk te handhaven. Interessant is ook de derde optie die hier wordt
 genoemd. Deze optie is vergelijkbaar met het voorstel van de IVBN om de steun
 voor sociale woningbouw niet voor te behouden aan woningcorporaties, maar ook
 ter beschikking te stellen aan commerciële beleggers.
 Het is
 opmerkelijk dat deze optie in het debat niet tot nauwelijks een rol speelt. Van
 der Laan en de Europese Commissie sluiten een compromis over procenten en
 inkomensgrenzen, maar hebben geen tot weinig oog voor de geschetste
 alternatieven.
 
 
 
 
 5.3.4
 De uitkomst
 
 De Europese Commissie
 Op 15 december 2009 presenteert de Europese Commissie haar conclusie453Europese Commissie (2009). De conclusie luidt dat er sprake is van staatssteun voor sociale
 huurwoningen in Nederland. Het gaat om de volgende vormen van steun voor
 woningcorporaties:
 
 
 –
 De beschikbare borging voor leningen van
 het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het WSW is een private stichting
 die is opgericht door de gezamenlijke woningcorporaties. Deze stichting is
 echter geborgd door de Nederlands overheid. De borging door de Nederlandse
 overheid bezorgt het fonds een triple-A status en zorgt voor een aanzienlijke
 verlaging van de rente op de geborgde leningen. Deze renteverlaging wordt
 beschouwd als staatssteun, volgens de Europese Commissie gaat het om een bedrag
 van € 300 miljoen per jaar.
 
 
 –
 Het CFV wordt beschouwd als staatssteun.
 Het CFV is een zelfstandig bestuursorgaan dat beschikking heeft over een
 vermogen dat wordt gevormd door een generieke heffing die woningcorporaties
 verplicht zijn te betalen. Dat vermogen wordt aan corporaties uitgekeerd in de
 vorm van projectsteun voor een specifiek project of financiële steun voor
 corporaties in financiële nood. Er vindt dus een herverdeling plaats van
 rijkere naar armere corporaties.
 
 
 –
 De sociale grondprijs die gemeenten
 corporaties in rekening brengen. Gemeenten verstrekken hiermee een
 grondsubsidie aan woningcorporaties.
 
 
 –
 Het recht om te mogen lenen van de Bank
 Nederlandse Gemeenten (BNG), een bank met een triple-A rating. Deze
 mogelijkheid staat alleen open voor gemeenten en woningcorporaties.
 
 
 In vergelijking tot de brief uit 2005 is er sprake
 van een verandering in het lijstje met maatregelen die als staatsteun worden
 aangemerkt. De vrijstelling van vennootschapsbelasting454Op 1 januari 2006 en 2008 werd de wet op de
						 Vennootschapsbelasting gewijzigd en zijn woningcorporaties niet langer
						 vrijgesteld voor een commerciële activiteiten (Geld, 2011). Hiermee
 vervalt
						 een van de vier genoemde vormen van staatssteun. heeft plaatsgemaakt voor de sociale grondprijs die gemeenten in
 rekening brengen voor sociale huurwoningen. Daarnaast valt op dat, net als in
 2005, een lening van BNG opnieuw wordt aangemerkt als staatssteun455De Europese Commissie ging akkoord en beschouwt de
						 leningen niet langer als staatssteun (uit Herzieningsbeschikking,
						 2010).. Protest van BNG leidt in 2010 tot een herzieningsbeschikking van
 de Europese Commissie waarin wordt vermeld dat een lening van BNG niet als
 staatssteun dient te worden aangemerkt.
 Vervolgens stelt de Commissie
 dat deze financiële steun alleen ten goede mag komen aan sociale activiteiten
 en zij komt ook met een definitie van sociale activiteiten, ofwel dat wat zij
 onder DAEB verstaat. Onder deze definitie valt het bouwen en verhuren van
 sociale huurwoningen en het bouwen en verhuren van maatschappelijk vastgoed,
 zoals scholen en buurtcentra.
 Over de toewijzing van sociale
 huurwoningen wordt een compromis bereikt: 90% van de woningen moet worden
 toegewezen aan huishoudens met een inkomen dat lager is dan de inkomensgrens.
 De Commissie onderschrijft het belang van gemengde wijken als beleidsdoel en
 staat daarom toe dat maximaal 10% van de sociale huurwoningen wordt toegewezen
 aan huishoudens met een hoger inkomen dan de inkomensgrens.
 Naast de
 hiervoor genoemde bestaande maatregelen, heeft Nederland ook een nieuwe
 steunmaatregel voor woningcorporaties bij de Europese Commissie gemeld. Het
 betreft bijzondere projectsteun voor 40 genoemde wijken in het Besluit Centraal
 Fonds Volkshuisvesting. Voor de steunmaatregel is gedurende tien jaar € 250
 miljoen beschikbaar, dit wordt opgebracht door woningcorporaties die buiten de
 probleemgebieden werkzaam zijn. De individuele subsidies zullen door het CFV
 worden verstrekt. De Europese Commissie is in 2007 met deze nieuwe
 steunmaatregel akkoord gegaan (staatssteunzaak N 642/2009).
 Ten slotte
 stelt de Commissie dat er een garantie moet zijn dat de staatssteun alleen
 wordt gebruikt voor sociale activiteiten. Woningcorporaties moeten daarom een
 gescheiden financiële administratie voeren van DAEB- en niet-DAEB-activiteiten.
 Tevens dient te worden gecheckt of er geen sprake is van overcompensatie, dat
 wil zeggen dat het bedrag aan staatssteun niet hoger mag zijn dan de «subsidie»
 ofwel huurreductie die wordt gegeven aan de huurder.
 De Nederlandse overheid
 Op de beschikking uit Brussel volgt in november 2010 de «Tijdelijke
 regeling Diensten van Algemeen Economisch Belang Toegelaten Instellingen
 Volkshuisvesting»456Minister van Binnenlandse Zaken en
						 Koninkrijksrelaties van 3 november 2010, nr. BJZ2010028548. De regeling houdt in dat woningcorporaties 90% van de sociale
 huurwoningen moeten toewijzen aan huishoudens met een inkomen beneden een
 jaarlijks te indexeren grens. Als grens voor de sociale huursector wordt de
 zogenaamde liberalisatiegrens gehanteerd. Voor woningen met een huurprijs lager
 dan deze grens geldt huurprijsregulering en de bewoners van deze woningen komen
 in aanmerking voor huurtoeslag.
 Dit beleid wordt in 2012
 geïmplementeerd, op dat moment geldt als inkomensgrens € 34.085 en als
 huurgrens € 664,66 per maand. De overige 10% dient te worden toegewezen aan
 huishoudens die in een urgente situatie verkeren, bijvoorbeeld omdat hun woning
 wordt gesloopt of gerenoveerd. De regeling meldt dat maatschappelijk vastgoed
 ook wordt aangemerkt als DAEB en dus in aanmerking komt voor staatssteun. Ook
 wordt een sanctie gepresenteerd: woningcorporaties die zich niet houden aan de
 90%-regeling, worden uitgesloten van borging van hun leningen door het
 WSW.
 Een ander onderwerp in de Brusselse beschikking dat om nadere
 uitwerking van de Nederlandse overheid vraagt, is de verplichting tot een
 gescheiden financiële administratie voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten. De
 implementatie hiervan dient nog te worden geregeld in de Herzieningswet
 toegelaten instellingen volkshuisvesting. De discussie over een juridische, dan
 wel administratieve scheiding is echter nog niet afgerond.
 Evaluatie
 In zijn
 analyse van het staatssteundossier sluit Hessel457Hessel, B. (2010) af met een aantal opmerkingen die hier relevant zijn. Hij
 waarschuwt dat er te weinig aandacht is voor het reken- en toetswerk en dat dit
 mogelijk problemen kan veroorzaken voor de toezichthouder die dan het wiel zelf
 moet gaan uitvinden. Het betreft transparantie ten aanzien van de voorwaarde,
 verbonden aan staatssteun, dat er geen sprake is van overcompensatie. Er moet
 dus worden aangetoond hoe de staatssteun zich verhoudt tot de prijsverlaging
 die in rekening wordt gebracht. Als de staatssteun groter is dan de
 prijsverlaging, is er sprake van overcompensatie en dus van een ongeoorloofde
 situatie. Bovendien stelt Hessel dat helderheid over de mate van compensatie
 ook een onderlegger zou kunnen vormen voor een discussie over verbreding van de
 doelgroep. Immers, als kan worden aangetoond dat de markt niet levert voor deze
 doelgroep met inkomens van € 33.000 tot € 38.000 per jaar in de Randstad, dan
 biedt dat de mogelijkheid om deze inkomensgrenzen te heroverwegen458Hessel, B. (2010). Als er geen aanbod is voor huishoudens met een inkomen tussen
 € 33.000 en € 38.000, is er ook geen sprake van valse concurrentie als
 woningcorporaties deze doelgroep bedienen. Dat het resultaat een compromis is,
 blijkt uit de reacties van de corporaties die de definitie te smal vinden en de
 IVBN die van mening is dat de definitie veel te ruim is459Hessel, B. (2010). Dit wordt ook opgemerkt door Priemus en Gruis460Priemus, H. & Gruis, V. (2011). Zij sluiten zich aan bij deze constatering en merken bovendien
 op dat dit compromis ook nadelen met zich mee brengt zoals een verminderde
 bijdrage aan huisvesting van midden inkomens en de herstructurering van wijken461Priemus, H. & Gruis, V. (2011).
 Verder vallen twee verschillen ten opzichte van de
 brief van 2005 op: de definitie van staatssteun en het afstoten van een deel
 van het bezit. In de brief van 2005 worden vier vormen van staatssteun genoemd:
 het CFV, het WSW, leningen van de BNG en de Nederlandse Waterschapsbank en de
 vrijstelling van vennootschapsbelasting. In de beschikking van 2009 worden
 opnieuw vier vormen van staatssteun genoemd, maar hierbij is de vrijstelling
 van vennootschapsbelasting vervangen door een verlaging van de grondprijs. Een
 andere duidelijk verschil is dat in 2005 wordt gesproken over verplicht
 afstoten van een groot deel van het bezit. In de beschikking van 2009 is
 hiervan geen sprake meer.
 Het is opmerkelijk dat in de beschikking van
 de Commissie het belang van gemengde wijken wordt genoemd als reden waarom 90%
 en niet 100% van de sociale woningen moet worden toegewezen aan de doelgroep.
 In de Nederlandse tijdelijke regeling komt dit argument niet voor.
 
 
 
 
 5.4
 Recente ontwikkelingen in Brussel
 
 
 
 5.4.1
 De staatssteundiscussie
 
 Ook in Zweden is sprake van een discussie over
 staatssteun in de huurwoningmarkt. In 2005 wordt een klacht ingediend bij de
 Europese Commissie door de koepelorganisatie voor beleggers in vastgoed. De
 klacht gaat over het feit dat commerciële vastgoedbeleggers verplicht zijn zich
 te houden aan afspraken over huurverhogingen die zijn gemaakt door publieke
 verhuurders en huurders. Door deze afspraken is het voor Zweedse beleggers
 onmogelijk om het door hen gewenste rendement te behalen. De uitkomst is dat de
 Zweedse overheid in 2011 haar beleid verandert en dat de EC uiteindelijk geen
 formele uitspraak doet over het Zweedse beleid.
 De Zweedse regering
 stelt een commissie in die zich moet buigen over een oplossing. In deze
 commissie zijn twee opties aan de orde: de eerste is dat gemeentelijke
 woningbedrijven zich net zo moeten gaan gedragen als commerciële beleggers, de
 tweede optie is dat zij hun verhuur beperken tot de meest kwetsbare groepen. De
 laatste mogelijkheid wordt door vrijwel alle geconsulteerde partijen meteen van
 tafel geveegd. Ten slotte volgt een derde optie, een compromis: gemeentelijke
 woningbedrijven moeten zich bedrijfsmatig gaan gedragen, maar dienen wel een
 breder doel dan de commerciële investeerders. Deze combinatie van «business
 like» and «public purpose» wordt opgenomen in de nieuwe regelgeving. Indien de
 gemeentelijke woningbedrijven bedrijfsmatig werken, werken zij marktconform en
 is er geen sprake van staatssteun. Met deze oplossing gaat de Europese
 Commissie akkoord. De vraag hoe een bedrijfsmatige werkwijze in de praktijk
 dient te worden gecombineerd met het dienen van een publiek belang, is
 momenteel onderwerp van discussie in Zweden462Elsinga M. & Lind, H. (2013).
 Inmiddels heeft ook de Franse nationale bond voor
 onroerend goed (Union Nationale de la Propriéte Immobilière) bij de Commissie
 een klacht ingediend tegen de Franse staat, onder meer omdat de inkomensgrenzen
 die in Frankrijk aan de toegang tot sociale woningen worden gesteld, veel te
 hoog zouden zijn en niet zouden stroken met de besluitvorming van de Europese
 Commissie463Europees Economisch en Sociaal Comité
						 (2012). Deze klacht is nog in behandeling.
 
 
 
 5.4.2
 Sociale huursector en andere beleidsterreinen
 
 
 Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC),
 een adviesorgaan van de Europese Commissie464Europees Economisch en Sociaal Comité is
							 opgericht in 1957 en omvat inmiddels 353 leden uit 28 EU-landen. De
 commissie
							 stelt op verzoek van grotere Europese instellingen (Europese Commissie,
 raad en
							 Europees parlement) deskundige adviezen op over Europese
							 wetsvoorstellen., wijst op de betekenis van sociale huisvesting voor
 energie-efficiëntie en sociaaleconomische ambities van de Europese Commissie.
 De EU is in de wereld de op één na grootste producent van sociale woningen.
 Daarmee komt de EU achter China, dat sociale huisvesting inzet als
 beleidsinstrument voor economische groei, stadsontwikkeling en de afzwakking
 van vastgoedzeepbellen op de reguliere woningmarkt. «Sociale huisvesting is van
 doorslaggevend belang voor de 2020-strategie van Europa. Met sociale
 huisvesting wordt een actieve bijdrage geleverd aan de doelstelling om van de
 EU een slimme, duurzame en inclusieve economie te maken. Dit komt doordat
 sociale huisvesting helpt zorgen voor een hoge mate van werkgelegenheid,
 productiviteit, integratie en maatschappelijke samenhang en een doortastend
 wapen is tegen armoede en de klimaatverandering, terwijl energiearmoede wordt
 tegengegaan»465Europees Economisch en Sociaal Comité
							 (2012).
 Het EESC stelt op grond van deze overwegingen voor om
 de sociale huisvesting van 2014 tot 2020 zonder meer in aanmerking te laten
 komen voor steun uit de structuurfondsen, met name voor thermische renovatie,
 het promoten van hernieuwbare energie, geïntegreerd beleid voor duurzame
 stadsontwikkeling en de bestrijding van sociale uitsluiting doordat sociaal
 uitgesloten groepen toegang krijgen tot huisvesting en betaalbare en
 hoogwaardige voorzieningen466Europees Economisch en Sociaal Comité
							 (2012).
 
 Een rapport, geschreven in opdracht van de
 commissie Employment and Social Affairs (CESA) van het Europees Parlement, laat
 zien dat er naar aanleiding van de discussie over staatssteun is besloten tot
 een enge definitie van sociale huisvesting, namelijk sociale huisvesting die er
 louter is ten behoeve van de meest kwetsbare groepen. Het universeel sociale
 huurmodel, dat streeft naar gemengde wijken binnen de sociale huursector,
 voldoet niet aan deze definitie. Echter, gezien de social inclusion targets of
 Europe 2020 is het gewenst de definitie van sociale huur te verruimen door
 middel van een democratisch proces dat rekening houdt met de situatie in de
 lidstaten467Braga M. & Palvarini, P. (2013).
 In 2013 komt de CESA bijeen en formuleert aanbevelingen
 aan de plenaire zitting van het Europees Parlement (april 2013). Deze commissie
 roept op om sociale huisvesting ook vanuit een sociaal, economisch en milieu
 perspectief te beschouwen. Zo roept zij op tot een «Europees raamwerk voor
 woonbeleid dat zorgt voor consistentie op de verschillende beleidsterreinen
 (staatssteun, structuurfondsen, energiebeleid, beleid gericht op tegengaan
 armoede en sociale uitsluiting en gezondheidsbeleid)». Verder geeft zij het
 volgende in overweging: «Een definitie van sociale huisvesting en degenen die
 hier een beroep op kunnen doen, zou het resultaat moeten zijn van een politiek
 proces dat gehoor geeft aan de verschillende tradities in de lidstaten»468Delli, K. (2013).
 In deze paragraaf staat sociale huisvesting vanuit het
 perspectief van DG Social Affairs, Employment & Inclusion, centraal. Vanuit
 deze invalshoek wordt de verwachte meerwaarde van de sociale huursector op
 sociaaleconomisch en milieugebied benadrukt. Er wordt voorgesteld om budget uit
 structuurfondsen ter beschikking te stellen voor sociale huisvesting. Het
 blijkt dat de uitkomst van het staatssteundossier in Nederland impliciet ter
 discussie wordt gesteld met het pleidooi voor een ruime definitie van DAEB en
 ruimte om gehoor te geven aan tradities in lidstaten.
 
 
 
 
 5.5
 Conclusies
 
 Woonbeleid
 
 Wonen verschilt van andere onderdelen van de
 welvaartstaat, in hoofdstuk 1 is wonen omschreven als wankele pilaar van de
 verzorgingsstaat. Het betreft een dienst waar de overheid zorg voor draagt,
 maar die gedeeltelijk door de markt wordt geleverd. Dit vormt ook precies de
 reden waarom woondiensten door Nederland en ook de Europese Commissie worden
 aangeduid als DAEB en niet als diensten van algemeen belang (overheidsdienst
 waarvoor staatssteun is toegestaan). Goed wonen behoort tot een grondrecht,
 zowel volgens de Europese Commissie als volgens de Nederlandse overheid.
 Er is echter, noch op Nederlands noch op Europees niveau, sprake van een
 afdwingbaar recht op wonen. Kortom, wonen is een beleidsdomein dat sinds de
 Woningwet in 1901 op zoek is naar een goede balans tussen wat de markt kan
 leveren en wat de overheden als grondrecht zien.
 
 De staatssteundiscussie
 
 De kern van de staatssteundiscussie is het probleem
 van valse concurrentie, veroorzaakt door staatssteun voor diensten die niet als
 DAEB dienen te worden aangemerkt. Dit probleem kan in theorie op drie manieren
 worden opgelost:
 
 
 –
 door de publieke taak waarvoor
 staatssteun wordt verstrekt helder af te bakenen en daarmee onterechte
 concurrentie te voorkomen;
 
 
 –
 door het openstellen van staatssteun
 voor alle aanbieders op de desbetreffende markt;
 
 
 –
 door beëindiging van de
 staatssteun.
 
 
 De tweede en ook de laatste optie spelen geen echte
 rol van betekenis in het Nederlandse debat tussen 2005 en de brief met het
 bereikte compromis in 2009. Dit ondanks het feit dat IVBN optie twee expliciet
 noemde in haar klacht.
 
 Opmerkelijk is dat zowel de reactie van de
 nationale overheid in Zweden, alsook de uitkomst van de staatssteunkwestie
 fundamenteel verschillen van die in Nederland. De Zweedse overheid trekt de
 discussie meteen naar zich toe en belooft de EC met een oplossing te komen voor
 het probleem van valse concurrentie. Zweden kiest vervolgens voor optie drie,
 de gemeentelijke woningbedrijven verrichten hun activiteiten voortaan zonder
 staatssteun en de diensten worden niet aangemeld als DAEB. Het probleem van
 valse concurrentie, veroorzaakt door staatssteun op de huurwoningmarkt kan dus
 op verschillende manieren worden opgelost. Het feit dat Nederland direct kiest
 voor inkrimping van de sector, kan worden beschouwd als indicator van het
 smeulend ongenoegen over het functioneren van de corporatiesector en de
 behoefte van diverse partijen om de sector te verkleinen in de periode
 2005–2010.
 De bijdrage van sociale huur aan de
 energie-efficiëntie en sociaaleconomische agenda
 Al sinds 2005
 speelt de discussie over staatssteun en de wijze waarop de sociale huursector
 de markt zou verstoren een rol in het Nederlandse debat over woningcorporaties.
 Het beleid van de DG Competition is daarmee van grote invloed op het
 Nederlandse beleid ten aanzien van de sociale huursector. De agenda van de DG
 Employment, Social Affairs & Inclusion speelt opmerkelijk genoeg nauwelijks
 een rol in het Nederlandse debat. Impliciet wordt gesteld dat adequate
 huisvesting meer oplevert dan een dak boven het hoofd voor sociaal
 achtergestelden; ook in andere opzichten heeft sociale huisvesting
 maatschappelijk toegevoegde waarde.
 De woningcorporatie als probleem
 voor een level playing field wordt breed uitgemeten in het debat over
 woningcorporaties en heeft aanzienlijke consequenties voor beleid en praktijk.
 De corporatie als bijdrage aan een oplossing voor de energie-efficiëntie en
 sociaaleconomische agenda van de EC en de voorwaarden voor zo’n oplossing
 blijven onderbelicht in het Nederlandse debat over woningcorporaties.
 
 
 
 
 6
 LEGITIMITEIT, DOELTREFFENDHEID, DOELMATIGHEID EN
 CONTROLEERBAARHEID
 
 
 
 6.1
 Inleiding
 
 Dit hoofdstuk gaat in op de centrale vraagstelling in de
 literatuurstudie: «Functioneert het woningcorporatiestelsel adequaat in termen
 van doeltreffendheid, doelmatigheid, legitimiteit en controleerbaarheid?»
 Hierbij dient wat er in de literatuur over woningcorporaties over dit thema is
 geschreven als basis. Meer concreet wordt gebruik gemaakt van de bevindingen
 uit de voorgaande hoofdstukken, verschillende adviezen van commissies die
 hebben geadviseerd over het corporatiestelsel en de reacties die op deze
 adviezen gekomen zijn.
 Om de begrippen «doeltreffendheid,
 doelmatigheid, legitimiteit en controleerbaarheid» beter te kunnen duiden, gaat
 paragraaf 6.2 allereerst kort in op het begrip «good governance» en de
 verschillende facetten van het begrip legitimiteit. Vervolgens besteedt
 paragraaf 6.3 aandacht aan de «doeltreffendheid» en «doelmatigheid» van de
 corporatiesector. Deze begrippen staan centraal in veel economische analyses
 van de corporatiesector. Ook wordt in paragraaf 6.3 een korte beschouwing
 gegeven op het begrip «controleerbaarheid». Paragraaf 6.4 gaat in op de
 legitimiteit, een begrip dat veel voorkomt in de meer bestuurskundige
 literatuur over governance (zie hoofdstuk 1 voor een verdere toelichting op en
 duiding van de verschillen tussen de economische en de bestuurskundige
 benadering). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf
 6.5).
 
 
 
 6.2
 Good governance en legitimiteit: een theoretische
 beschouwing
 
 Good governance
 Het
 begrip governance wordt op verschillende manieren ingevuld. De code Tabaksblat,
 zoals in hoofdstuk 3 beschreven, is een voorbeeld van een normatieve invulling
 van het concept governance: good governance. Het begrip kent zijn oorsprong in de ontwikkelingshulp, waarbij
 internationale organisaties zoals de Verenigde Naties en de Wereldbank alleen
 financiële steun verlenen aan landen die op een adequate wijze worden bestuurd.
 Dit betekent dat er moet worden voldaan aan een aantal vooraf vastgestelde
 criteria. Deze criteria hebben ook het Nederlandse debat over good governance
 beïnvloed. Dit debat overziend, concludeert Van Montfort469Monfort, C. van (2004) in een studie voor de WRR, dat er vier dimensies van goed bestuur
 bestaan470Behalve deze vier dimensies onderscheidt van Montfort
						ook nog een aantal algemene uitgangspunten van, en voorwaarden voor, goed
						bestuur. Voor meer informatie hierover wordt verwezen naar Van Montfort
						(2004).. Deze dimensies hebben volgens Van Montfort primair betrekking op
 maatschappelijke organisaties die actief zijn in de verschillende sectoren van
 maatschappelijke dienstverlening (huisvesting, onderwijs, zorg)471Van Montfort duidt dit aan als «public governance»
						terwijl hij het overheidsbestuur benoemt als «government
						governance».:
 
 
 1
 Democratie
 
 
 –
 De belanghebbenden zijn
 vertegenwoordigd in het bestuur of kunnen participeren in de
 besluitvorming.
 
 
 –
 Het is duidelijk wie er
 verantwoordelijk is voor succes en falen.
 
 
 –
 Er wordt verantwoording aan de
 belanghebbenden afgelegd en deze belanghebbenden hebben ook
 interventiemogelijkheden.
 
 
 –
 Er is ruimte voor maatschappelijke
 deliberatie en reflectie.
 
 
 
 
 2
 Wet en recht
 
 
 –
 De normen en beginselen van de
 rechtsstaat worden gevolgd.
 
 
 –
 Rechtmatigheid: bij de uitvoering van
 beleid worden de regels van de wet gevolgd.
 
 
 –
 Integriteit: bestuurders zijn integer
 en er wordt beleid ontwikkeld dat deze integriteit waarborgt.
 
 
 
 
 3
 Gemeenschappelijkheid
 
 
 –
 Op het niveau van de samenleving als
 geheel en binnen de terreinen van maatschappelijke dienstverlening bestaat een
 redelijke overeenstemming over basiswaarden en over een visie op de toekomst.
 Anders gezegd: er moet duidelijk zijn waar een specifiek domein van
 maatschappelijke dienstverlening voor staat en welke doelen zij
 vertegenwoordigt. Investeringen in gedeelde waarden en in toekomstvisies zijn
 eveneens onderdeel van good governance472Montfort, C. van (2004).
 
 
 
 
 4
 Uitvoering
 De uitvoering dient te
 voldoen aan de volgende vier eisen:
 
 
 –
 Responsiviteit: wordt er voldoende
 ingespeeld op veranderingen in de vraag of externe ontwikkelingen? Heeft men
 het vermogen om te leren en/of te verbeteren?
 
 
 –
 Kwaliteit: de geleverde prestaties
 voldoen aan breed gedragen en heldere kwaliteitsnormen.
 
 
 –
 Doelmatigheid en doeltreffendheid: de
 gewenste kwaliteit wordt geleverd tegen zo laag mogelijke kosten.
 
 
 –
 Handelingsvermogen: de partijen die in
 een arrangement op elkaar zijn aangewezen, werken op goede wijze samen, waarbij
 tegengestelde prikkels, handelingsblokkades en ongewenste afwentelingen zo veel
 mogelijk worden voorkomen.
 
 
 
 
 
 Het bovenstaande samenvattend, kan good governance in
 sectoren van maatschappelijke dienstverlening als volgt worden
 gedefinieerd:
 Maatschappelijke dienstverlening die plaatsvindt binnen
 een democratisch en rechtsstatelijk kader en op een kwalitatief goede manier
 voorziet in een maatschappelijke vraag en zich aanpast aan maatschappelijke
 ontwikkelingen473Montfort, C. van (2004).
 
 Overigens bestaat er een samenhang, maar soms ook
 een zekere spanning, tussen de verschillende dimensies van goed bestuur. Zo kan
 handelen volgens de wet ten koste gaan van de responsiviteit en/of de
 doeltreffendheid. Van Montfort stelt daarom dat niet het maximaliseren van
 iedere dimensie afzonderlijk, maar het optimaliseren van de vier dimensies als
 totaalpakket centraal zou moeten staan bij goed bestuur474Montfort, C. van (2004).
 Facetten van legitimiteit
 Legitimiteit is een multidimensionaal en complex begrip dat betrekking
 heeft op aspecten zoals gemeenschappelijke visie, draagvlak, rechtmatigheid,
 integriteit en verantwoording over het handelen. In de literatuur over
 legitimiteit wordt vaak een onderscheid gemaakt naar verschillende facetten of
 grondslagen die aangeven waar de legitimiteit op gebaseerd of aan gekoppeld is.
 Wat dit betreft wordt vaak gebruikgemaakt van de onderstaande driedeling475Hendriks, F., Ostaaijen, J. van & Boogers,
						M.(2011):
 
 
 1
 Input-legitimiteit. Het gaat hier om de
 wijze waarop, en de mate waarin, het bestuur signalen vanuit de samenleving en
 de burgerij oppikt, om toegankelijkheid en openheid daarvoor, om participatie
 in het bestuur en om representativiteit van het bestuur.
 
 
 2
 Throughput-legitimiteit. Het gaat hier om
 de wijze waarop en de mate waarin processen in het bestuur verlopen, waarin
 zaken en personen worden behandeld, al dan niet in lijn met «beginselen van
 behoorlijk bestuur». De throughput-legitimiteit heeft een sterke relatie met
 het begrip «integriteit».
 
 
 3
 Output/outcome-legitimiteit. Het gaat hier
 om de wijze waarop en de mate waarin het bestuur resultaten behaalt,
 doeltreffend en doelmatig met haar middelen omgaat, producten en diensten
 levert en bijdraagt aan maatschappelijke probleemoplossing.
 
 
 Relaties met doeltreffendheid,
 doelmatigheid, legitimiteit en controleerbaarheid
 Het hierboven
 beschreven concept van «good governance» en de verschillende facetten van het
 begrip legitimiteit hebben een duidelijke relatie met de begrippen die in dit
 hoofdstuk centraal staan: doeltreffendheid, doelmatigheid, legitimiteit en
 controleerbaarheid/transparantie. Uit het voorgaande blijkt dat legitimiteit in
 belangrijke mate een overkoepelend begrip is waarbinnen de andere begrippen
 kunnen worden gepositioneerd. Zo dragen doeltreffendheid en doelmatigheid bij
 aan de outputlegitimiteit van een organisatie. Verder komen de eerste drie van
 de vier dimensies van «good governance» in belangrijke mate overeen met de
 inputlegitimiteit, terwijl de vierde dimensie juist veel overlap vertoont met
 de throughput-legitimiteit en de output/outcome-legitimiteit. Tot slot is
 controleerbaarheid noodzakelijk om de verschillende facetten van het begrip
 legitimiteit überhaupt te kunnen meten.
 
 
 
 6.3
 Doeltreffendheid, doelmatigheid en
 controleerbaarheid
 
 
 
 6.3.1
 Definiëring van de begrippen doeltreffendheid en
 doelmatigheid
 
 In de literatuur wordt circa vijf jaar na de
 bruteringsoperatie voor het eerst aandacht besteed aan de doeltreffendheid en
 doelmatigheid van woningcorporaties. In 2000 publiceert de MDW-werkgroep
 woningcorporaties in opdracht van de rijksoverheid voor het eerst over deze
 thema’s. Daarna verschijnen met terugkerende regelmaat publicaties en
 artikelen. Opvallend is dat in de periode voorafgaand en kort na de brutering
 niet is gepubliceerd over deze thema’s.
 Men kan zich de vraag stellen
 waarom doeltreffendheid en doelmatigheid van de corporatiesector het
 onderzoeken waard zijn. Het antwoord op die vraag ligt in het feit dat na de
 bruteringsoperatie de behoefte ontstaat om ook met de corporaties op afstand
 van de overheid de volkshuisvestingsdoelen effectief te realiseren. De
 wettelijke verankering voor doelmatigheid is opgenomen in artikel 24 van het
 BBSH: «woningcorporaties dienen zorg te dragen voor een sobere en doelmatige
 bedrijfsvoering».
 In de literatuur zijn de begrippen doeltreffendheid
 (effectiviteit) en doelmatigheid (efficiëntie) grotendeels op een eenduidige
 wijze gedefinieerd. Wolters en Verhage476Wolters, A. & Verhage, R. (2001), Hakfoort477Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van & Renes, G.
						 (2002) & Hakfoort (2002), Conijn478Conijn, J. (2005) en Koolma479Koolma, H.M. (2008) definiëren effectiviteit als de mate waarin de door de
 rijksoverheid bepaalde volkshuisvestingsdoelstellingen door de corporatiesector
 worden behaald (doen ze de goede dingen?). Efficiëntie duidt op de relatie
 tussen de behaalde volkshuisvestingsdoelstellingen en de daarvoor ingezette
 middelen (doen ze de dingen goed?). Een uitspraak over efficiëntie vraagt dus
 ook om een beoordelingskader. Er worden twee vormen van efficiëntie
 onderscheiden: kostenefficiëntie en beleidsefficiëntie. Kostenefficiëntie heeft
 betrekking op de vraag of corporaties hun bezit tegen de laagst mogelijke
 kosten exploiteren. Beleidsefficiëntie heeft betrekking op de vraag of
 corporaties hun maatschappelijke doelstellingen bereiken tegen de laagst
 mogelijke kosten. Ook de afweging tussen de verschillende doelstellingen is
 daarin van belang. Wordt bijvoorbeeld een goede afweging gemaakt tussen de
 uitgaven aan onderhoud en de investeringen in leefbaarheid? Volgens Conijn480Conijn, J. (2005) is er sprake van beleidsefficiëntie als de keuze van het
 samenstel van prestaties en de daarbij gemaakte kosten zodanig zijn dat de
 doelstellingen met minimale kosten worden gerealiseerd.
 Verder merken
 Hakfoort et al.481Hakfoort (2002) op dat de mate van efficiëntie niet alleen wordt bepaald door de
 inzet van middelen, maar ook door historische factoren (zoals de wijze waarop
 het corporatie bezit in de loop der jaren is opgebouwd) en lokale
 marktomstandigheden (bijvoorbeeld het verschil tussen een aanbieders- en een
 vragersmarkt en de daaruit voortvloeiende ontwikkeling van bijvoorbeeld grond,
 bouwkosten en woningprijzen). In paragraaf 6.3.4 wordt toegelicht hoe de
 begrippen doeltreffendheid en doelmatigheid in de literatuur worden
 gekwantificeerd.
 
 
 
 6.3.2
 Waarom zijn er twijfels aan de doeltreffendheid en
 doelmatigheid van woningcorporaties?
 
 In het merendeel van de beschikbare literatuur wordt
 de doeltreffendheid en doelmatigheid van het corporatiestelsel in twijfel
 getrokken. In de argumentatie valt onderscheid te maken naar redenen die
 samenhangen met de hybride positie van corporaties en redenen die samenhangen
 met de marktomstandigheden waarin corporaties zich medio 2000 bevinden. Deze
 publicaties kennen veelal een economische invalshoek. Hieronder wordt de
 argumentatie uit de verschillende studies uiteengezet.
 Door de
 MDW-werkgroep woningcorporaties482Kamminga, J. (2000) zijn de voor- en nadelen van de denkbare positioneringen van
 woningcorporaties (variërend van een vangnet, uitsluitend ten behoeve van een
 smalle doelgroep tot vrijhandel, waarin corporaties gaan fungeren als volledige
 commerciële marktpartij) tegen elkaar afgewogen. De werkgroep concludeert
 daarbij dat de positionering als hybride organisatie en de specifiek op
 toegelaten instellingen gerichte beleidskaders kunnen worden aangemerkt als
 doeltreffend. Gelet op ervaring in andere sectoren en op
 economisch-theoretische grondslagen zijn risico’s te constateren met betrekking
 tot de doelmatigheid. Deze risico’s hebben betrekking op kostenefficiëntie,
 «opportunity costs», productvernieuwing, klantgerichtheid en impliciete
 subsidiëring. Desalniettemin is de aanbeveling van de werkgroep de hybride
 status van woningcorporaties te handhaven op de middellange termijn.
 Baarsma en Theeuwes483Baarsma, B. & Theeuwes, J. (2008) beargumenteren dat de maatschappelijke onderneming (de hybride
 organisatie tussen markt en overheid) in haar basis een aantal ontwerpfouten
 kent en geen waardevolle toevoeging is ten opzichte van de reeds bestaande
 tussenvormen (gereglementeerde private bedrijven zoals KPN en TNT of
 gereglementeerde overheidsbedrijven zoals TenneT en ProRail). Het eerste
 argument betreft de onvolmaaktheid van het toezicht. Deze onvolmaaktheid komt
 voort uit de informatieachterstand van de toezichthouder ten opzichte van de
 bedrijfsleiding en is overigens ook kenmerkend voor de hiervoor genoemde reeds
 bestaande tussenvormen. Het statutair vastleggen van maatschappelijke
 doelstellingen is geen oplossing om het nadeel van de onvolmaaktheid van
 toezicht teniet te doen. Het tweede argument betreft het nastreven van meerdere
 doelen. Hieraan kleven een aantal (mogelijke) problemen, zoals onderlinge
 tegenstrijdigheid van doelstellingen, onduidelijke afweging tussen de
 verschillende doelstellingen en het feit dat niet alle doelstellingen helder
 geformuleerd en objectief meetbaar te maken zijn. Het spanningsveld tussen
 financiële continuïteit enerzijds en anderzijds het zorg dragen voor voldoende,
 kwalitatief goede huisvesting is hier een voorbeeld van.
 Ook Hakfoort
 et al.484Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van & Renes, G.
						 (2002) concluderen dat de beperkte kwaliteit van het toezicht en de
 onduidelijkheid in de corporatiedoelstellingen aanleiding vormen om de
 doeltreffendheid van woningcorporaties in twijfel te trekken. Een voorbeeld van
 de beperkte kwaliteit van toezicht is het feit dat slechts in een beperkt
 aantal gevallen prestatieafspraken tussen corporatie en gemeenten worden
 gemaakt en dat nauwelijks controle plaatsvindt op de daadwerkelijke uitvoering
 van de prestatieafspraken. De corporatiedoelstellingen zijn in globale termen
 omschreven en bieden weinig aangrijpingspunten voor concrete maatregelen. Ten
 derde benoemt Hakfoort dat de doelmatigheid van het corporatiestelsel te
 betwijfelen valt vanwege de onduidelijkheid over het economisch eigendom van
 het corporatiebezit en de opbrengsten die daaruit voortkomen. Een efficiënte
 corporatie heeft niet zelf volledige zeggenschap over de meeropbrengsten als
 gevolg van deze efficiëntie, deze worden immers toegevoegd aan het
 maatschappelijk gebonden vermogen. In tegendeel, zij loopt het risico dat de
 meeropbrengsten worden afgeroomd ten behoeve van de zwakke broeders. Hierdoor
 neemt het risico op perverse managementprikkels of «gold plating» toe, de
 meeropbrengsten uit efficiënte bedrijfsvoering worden ingezet ten behoeve van
 hogere beloning, uitbreiding van de organisatie, betere eigen huisvesting, et
 cetera, en niet toegevoegd aan het maatschappelijk gebonden vermogen.
 Ook door Conijn485Conijn, J. (2005) wordt erop gewezen dat, als gevolg van het ontbreken van de tucht
 van de markt, de prikkel voor doelmatige bedrijfsvoering slechts beperkt
 aanwezig is. Dat risico wordt bovendien versterkt door de ruime
 vermogenspositie van corporaties medio 2000. Ook Buiter et al.486Buiter, W., Dalen, H. van, Eijffinger, S., Koedijk,
						 K., Teulings, C. & Witteloostuijn, A. van (2006) zijn van mening dat, als gevolg van het omvangrijke eigen
 vermogen van woningcorporaties, de prikkel tot efficiënt opereren ontbreekt.
 Als ondersteunend voorbeeld wordt daarbij de trend van stijgende bedrijfslasten
 benoemd, zoals die door het CFV is geconstateerd in zijn jaarrapportages.
 Bovendien is er geen adequaat zicht op de inzet van het corporatievermogen,
 zowel niet vanuit de overheid door ontbreken van deskundigheid als niet vanuit
 de markt door het ontbreken van directe inmenging van private
 kapitaalverschaffers.
 
 
 
 6.3.3
 Kwantificering van de doeltreffendheid
 
 
 In hoofdstuk 2 is reeds gewezen op het feit dat in
 de literatuur overeenstemming lijkt te zijn over het gegeven dat een goede,
 objectieve meting van de doeltreffendheid wordt belemmerd door het ontbreken
 van heldere, afgebakende maatschappelijke doelstellingen. De voor meting
 noodzakelijke operationalisatie van de doelstellingen is dan ook niet goed
 mogelijk. De data die wel beschikbaar zijn, zijn slechts gedeeltelijk openbaar
 toegankelijk. De transparantie laat derhalve te wensen over. Ook blijkt dat de
 in het BBSH beschreven prestatieafspraken te vrijblijvend zijn, gelet op het
 feit dat in 2010 nog geen 70% van de corporaties prestatieafspraken heeft
 gemaakt487Severijn, C.R.M. (2010). In de bestaande methodieken wordt veelal teruggevallen op het
 meten van de (financiële) input van de beoogde doelstelling (bijvoorbeeld het
 aantal georganiseerde wijkbijeenkomsten) of de output (bijvoorbeeld het aantal
 aanwezigen op de wijkbijeenkomst). De daadwerkelijke outcome (verbetering van
 de leefbaarheid) wordt niet inzichtelijk gemaakt.
 Koolma488Koolma, H.M. (2008) geeft in zijn proefschrift aan dat het lastig is om
 wetenschappelijke uitspraken te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid
 van hybride organisaties, vanwege:
 
 
 –
 meerduidigheid van de doelstellingen
 (ijk- en wegingsprobleem);
 
 
 –
 grote verscheidenheid in werksituaties
 (interpretatieprobleem);
 
 
 –
 verschil tussen output en outcome
 (operationalisatieprobleem);
 
 
 –
 beschikbaarheid en betrouwbaarheid van
 gegevens (informatieprobleem).
 
 
 
 De MDW-werkgroep Woningcorporaties489Kamminga, J. (2000) komt tot de conclusie dat de positionering als hybride
 organisatie en de specifiek op toegelaten instellingen gerichte beleidskaders
 doeltreffend zijn op basis van het volgende toetsingskader:
 
 
 –
 Non-profitstelsel: corporaties zetten
 hun financierings- en investeringscapaciteit in voor beheer, instandhouding en
 verbetering van het woningbezit, leveren een bijdrage aan stedelijke
 vernieuwing en leefbaarheid en dragen bij aan de beschikbaarheid van voldoende
 en betaalbare woningen. Het corporatiestelsel draagt daarmee bij aan het
 behalen van de volkshuisvestingsdoelstellingen.
 
 
 –
 Fiscale faciliteiten: deze dragen bij
 aan stabilisatie en verlaging van de kosten en als zodanig aan het bereiken van
 de volkshuisvestingsdoelstellingen.
 
 
 –
 Financiële faciliteiten: deze dragen bij
 aan een goede toegang tot de kapitaalmarkt, gematigde eisen ten aanzien van
 solvabiliteit en lagere kapitaalslasten. Dit draagt bij aan de realisatie van
 doelstellingen op het gebied van investeringen in kwaliteit en
 leefbaarheid.
 
 
 –
 Relatie met gemeenten: de uit hoofde van
 het BBSH verplichte uitnodiging tot overleg draagt bij aan een lokale invulling
 van de opgave en meerjarige afspraken.
 
 
 Priemus490Priemus, H. (2003) geeft aan dat de algemene opvatting is dat de effectiviteit van
 woningcorporaties waarschijnlijk voldoende is, maar dat onderbouwende data
 ontbreken. Hier ligt een taak voor de overheid om door middel van meer
 expliciete doelstellingen een operationalisatie van effectiviteit mogelijk te
 maken.
 Ook Hakfoort et al.491Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van & Renes, G.
						 (2002) geven aan dat het meten van effectiviteit en efficiëntie van
 non-profitinstellingen wel degelijk mogelijk is, getuige het grote aantal
 studies dat is verricht naar deze onderwerpen in andere sectoren, zoals het
 onderwijs en de gezondheidszorg. Hakfoort concludeert echter dat het aantal
 studies met betrekking tot de Nederlandse corporatiesector zeer beperkt is en
 dat ook in de buitenlandse literatuur geen serieuze pogingen zijn ondernomen om
 de effectiviteit of efficiëntie van corporaties in beeld te brengen. Als de
 overheid de corporaties op doelmatigheid en doeltreffendheid van hun prestaties
 wil kunnen afrekenen, is nader onderzoek daarnaar gewenst.
 Conijn492Conijn, J. (2005) concludeert echter dat een beoordeling van de effectiviteit van
 woningcorporaties niet mogelijk is, vanwege het ontbreken van extern inzicht.
 Dat impliceert echter niet dat corporaties niet doeltreffend zijn. Over de
 maatschappelijk gewenste prestaties bestaat geen duidelijk beeld. Ten eerste is
 daartoe de beschrijving van de prestatievelden in het BBSH niet concreet
 genoeg. Ten tweede sluit slechts 40%493In 2005 had circa 40% van de corporaties
						 prestatiecontracten gesloten. In 2010 was dat 68%. van de corporaties prestatiecontracten met gemeenten en krijgen
 de corporaties daarin bovendien een grote mate van vrijheid om zelf de
 prestaties te bepalen.
 Conijn constateert dat een systematische
 analyse naar de voorgenomen prestaties en de daadwerkelijk uitgevoerde
 prestaties ontbreekt. Uit de data die hem wel voorhanden zijn (onder andere het
 Toezichtverslag Sociale Huursector 2003 van het toenmalige Ministerie van VROM)
 blijkt dat een groot deel van de voorgenomen prestaties niet wordt
 gerealiseerd. De reden daartoe is onduidelijk. Een nadere verantwoordingsvraag
 aan de woningcorporaties wordt niet gesteld. Elke corporatie geeft in het
 financieel jaarverslag en in het volkshuisvestelijk jaarverslag in principe een
 overzicht van de gerealiseerde prestaties. Alhoewel de prestaties veelal
 conform de prestatievelden in het BBSH zijn onderverdeeld, is een onderlinge
 vergelijking nauwelijks mogelijk. De jaarlijkse cijfermatige
 informatieverstrekking maakt wel een onderlinge vergelijking mogelijk, maar
 niet alle maatschappelijke prestaties vallen daaruit af te lezen. Sommige
 prestaties worden beoordeeld op basis van de financiële input en niet op de
 gewenste outcome (zie hoofdstuk 2 voor een nadere toelichting op deze
 begrippen). Omdat de gewenste prestaties onvoldoende bekend zijn, kunnen de
 gerealiseerde prestaties op basis daarvan niet worden beoordeeld. Bovendien
 ontbreekt een goede normering.
 Het proefschrift van Koolma494Koolma, H.M. (2008) is een van de weinige studies die in kwantitatief opzicht
 uitspraken doet over de doeltreffendheid van het corporatiestelsel. In zijn
 proefschrift is mede op basis van beschikbare data van het CFV en het WSW het
 gedrag van woningcorporaties onderzocht. Het onderzoek heeft echter niet als
 doel om een universele uitspraak te doen over de doeltreffendheid en
 doelmatigheid van corporaties, maar een uitspraak op deelconclusies is wel
 mogelijk. Koolma belicht de effectiviteit van corporaties vanuit drie
 invalshoeken:
 
 
 –
 Marktorganisatie: beschouwd als
 populatie blijken corporaties hun investeringsgedrag nauwelijks af te stemmen
 op de woningmarktprognoses voor hun specifieke werkgebied. Beschouwd als
 marktpartij blijken corporaties dus niet effectief in te spelen op de lokale
 marktsituatie.
 
 
 –
 Uitvoerder van de publieke taak:
 woningcorporaties voeren een deel van de publieke taken effectief uit,
 waaronder de bijdrage aan de bouwproductie en het kwalitatief in stand houden
 van de woningen. Op andere publieke taken, zoals betrekking van de lokale
 situatie in het beleid, blijken corporaties minder effectief.
 
 
 –
 Betrekken van de gemeenschap: Koolma
 doet op deelaspecten uitspraken, waaronder het feit dat verenigingen in
 vergelijking met stichtingen meer gericht lijken te zijn op een eigen besloten
 kring.
 
 
 Door Marlet et al.495Marlet, G., Poort, P. & Woerkens, C. van
						 (2009b) wordt gesteld dat de maatschappelijke doelstellingen van
 corporaties of niet te missen zijn (bijvoorbeeld verhuur van goedkope woningen,
 met een kanttekening bij de scheefhuur), of niet worden gehaald (bijvoorbeeld
 de teruglopende nieuwbouwproductie na de brutering als gevolg van gebrek aan
 prikkels en stroperige ruimtelijke procedures)496Leuvensteijn, M. van & Shestalova, V.
						 (2006). Ook het effect van leefbaarbaarheidsinvesteringen op overlast en
 veiligheid kan nog niet worden aangetoond497Marlet, G., Poort, P. & Woerkens, C. van
						 (2009a). Het sociale rendement van dit type investeringen van corporaties
 is dan ook beperkt. De fysieke ingrepen van corporaties in hun bezit hebben
 overigens wel een aantoonbaar positief effect op de verbetering van
 leefbaarheid, aldus Marlet et al. Uit hun onderzoek blijkt een aantoonbaar
 positief effect bij woningverkoop, herstructurering waarbij nieuwe
 bewonersgroepen in de wijk komen en onderhoud van bestaand bezit. Deze aspecten
 vormen daarmee de beste fysieke investering die corporaties op het gebied van
 leefbaarheid kunnen doen.
 Een belangrijke opgave voor
 woningcorporaties is het huisvesten van huishoudens die zelfstandig geen
 woonruimte kunnen vinden. De vraag is hoe gemeten kan worden of corporaties
 deze opgave naar behoren uitvoeren. Een wellicht voor de hand liggende
 indicator voor presteren is een wachtlijst; hoe korter de wachtlijst hoe beter
 het functioneren. Echter, deze indicator wordt in de literatuur niet gehanteerd
 en hiervoor zijn zowel theoretische als praktische argumenten. Een eerste
 theoretisch argument is dat indien woningen worden aangeboden tegen een prijs
 die lager is dan de marktprijs, er per definitie meer vraag is dan aanbod. Het
 bestaan van wachtlijsten wordt daarmee meer gezien als indicator voor het
 beperkte functioneren van de woningmarkt als geheel (gebrekkige doorstroming,
 overregulering).
 Een praktische reden is dat de manier waarop gemeten
 kan worden, verschilt per gemeente of regio. Overigens zijn er lokale
 voorbeelden waar de slaagkans per doelgroep in kaart wordt gebracht om te
 zorgen voor optimale prestaties van woningcorporaties. Er zijn echter geen
 landelijke cijfers beschikbaar. Verder ligt in de discussie over de
 woonruimteverdeling het accent op voor- en nadelen van verschillende systemen498Daalen, G. van & Davis, S. (2006).
 Het feit dat er aanzienlijke wachtlijsten zijn, draagt
 overigens bij tot een zekere machtspositie van de corporaties. Woningzoekenden
 met een beperkt inkomen hebben door de wachtlijsten nauwelijks
 keuzemogelijkheid in de huursector en de koopsector is financieel vaak niet
 mogelijk. Ook de beperkte toetredingsmogelijkheden tot het corporatiestelsel
 draagt bij aan deze machtspositie van corporaties499Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van & Renes, G.
						 (2002) & Leuvensteijn, M. van & Shestalova, V. (2006) &
 Hof, B.,
						 Koopmans, C. & Teulings, C. (2006) & Koning, P. &
 Leuvesteijn, M.
						 van (2010).
 
 
 
 6.3.4
 Kwantificering van de doelmatigheid
 
 Er is een relatief groot aantal studies dat ingaat op
 de kwantificering van de doelmatigheid van het corporatiestelsel. De conclusies
 van de desbetreffende bronnen wijzen in verschillende richtingen, variërend van
 «slechts beperkte efficiëntiewinsten te behalen» tot «te weinig inzicht» en
 «zeer aanzienlijke efficiëntievoordelen te behalen».
 De Graaf et al.500Graaf, D. de, Winter, J.M. de & Berkhout, P.H.G.
						 (2001) concluderen op basis van een steekproef onder circa 10% van de
 corporaties dat er slechts kleine verschillen bestaan tussen de doelmatigheid
 van de onderzochte corporaties en dat de te behalen efficiëntiewinsten in de
 sector zeer gering zijn. Zij geven echter aan dat de onderzoeksresultaten met
 voorzichtigheid geïnterpreteerd moeten worden, als gevolg van gebrek aan data,
 weinig expliciete doelen en de beperkte onderzoekspopulatie.
 Conijn501Conijn, J. (2005) constateert dat de beleidsefficiëntie van woningcorporaties niet
 te bepalen is vanwege het ontbreken van heldere doelstellingen. Hij baseert dit
 op de eerde genoemde studies van De Graaf et al. en Hakfoort et al. Ook inzicht
 in de kostenefficiëntie van woningcorporaties ontbreekt. Het CFV besteedt in
 zijn jaarlijkse analyses aandacht aan de kostenontwikkeling van
 bedrijfsvoering, maar een scherpe analyse hierop is niet mogelijk omdat
 corporaties de bedrijfslasten op verschillende wijze in de administratie
 verantwoorden. Ook ontbreekt het aan een goede toerekening van bedrijfskosten
 aan specifieke activiteiten. Ook Koolma502Koolma, H.M. (2008) concludeert dat een goede kostentoerekening aan activiteiten
 ontbreekt in de sector. De Aedex beschikt wel over een dergelijke
 kostentoerekening, maar biedt geen inzicht in de gegevens van individuele
 corporaties.
 Andere onderzoeken laten een ander geluid horen. Koolma503Koolma, H.M. (2008) stelt in zijn proefschrift dat er grote verschillen bestaan
 tussen corporaties op het gebied van efficiëntie. Zo blijken grote corporaties
 minder kostenefficiënt dan hun kleinere broers. Schaalvergroting levert
 nauwelijks een hogere arbeidsproductiviteit, maar de kosten per medewerker
 nemen wel toe. Tevens concludeert Koolma dat corporaties zich in strategische
 beslissingen tamelijk onverschillig opstellen ten aanzien van kosten.
 Corporaties hebben in vergelijking met marktpartijen aanzienlijk hogere prijzen
 betaald in grond- en vastgoedtransacties. Deze constatering heeft geleid tot
 een integriteitsonderzoek onder woningcorporaties in vastgoedtransacties. Bij
 39 corporaties gaf dat aanleiding tot het instellen van een strafrechtelijk
 onderzoek.
 Intraval heeft in 2010 in opdracht van de VROM-inspectie
 een preventieve doorlichting van de woningcorporatiesector uitgevoerd. Op basis
 van documentenstudie, data-analyse en interviews zijn kwetsbare plekken en
 risico’s in beeld gebracht, gerelateerd aan (financieel-economische)
 criminaliteit. Conclusie van het onderzoek is dat de omvang van de aan de
 woningcorporatiesector gerelateerde criminaliteit beperkt lijkt te zijn. De
 resultaten van het onderzoek laten echter zien dat de sector niet brandschoon
 is en dat voor de sector zowel intern als extern toezicht en integriteitsbeleid
 noodzakelijk zijn504Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N.
						 (2010).
 Het CFV signaleert in 2005 een trend van oplopende
 bedrijfslasten. Dit kan een indicator zijn van verslechterende efficiëntie als
 wordt verondersteld dat de prestaties onveranderd blijven. Deze
 veronderstelling valt echter niet direct hard te maken.
 Door
 Dreimüller et al.505Dreimüller, A., Gruis, V. & Snoeijs, C.
						 (2013) wordt geconcludeerd dat aanzienlijke efficiëntiewinsten te
 behalen zijn in de corporatiesector als de uitvoerende werkzaamheden worden
 uitbesteed. Zij pleiten daarmee voor de regiecorporatie. Dit is een
 modelorganisatie waarbij de rollen van belegger, ontwikkelaar en beheerder
 worden gesplitst. De vermogensverschaffing en beleggingsfunctie wordt
 ondergebracht in een regiecorporatie die met een beperkte basisorganisatie in
 staat is om de publieke functie uit te oefenen. De overige werkzaamheden (zoals
 accountmanagement, technisch management, financieel management, administratie,
 verhuurmanagement, ICT en onderhoud) worden uitbesteed aan de markt.
 Uitbesteding van de activiteiten leidt tot een structurele verlaging van de
 bedrijfskosten met behoud van kwaliteit. Een vergelijkbare conclusie werd
 eerder door Priemus506Priemus, H. (2003) getrokken. Meer marktwerking (door concurrentie met marktpartijen
 en uitbesteding van diensten) binnen het publieke raamwerk kan de efficiëntie
 van corporaties stimuleren.
 
 Veenstra et al.507Veenstra, J., Koolma, H.M. & Allers, M.A.
							 (2013a) & Veenstra, J., Koolma, H.M. & Allers, M.A.
 (2013b) stellen dat de veelgehoorde bezwaren om doelmatigheid te kunnen
 meten (namelijk het ontbreken van een scherpe afbakening van het takenpakket en
 het ontbreken van een kostentoerekening aan functies) geen onoverkomelijke
 bezwaren vormen. Een kwantitatieve vergelijking op efficiëntie van corporaties
 onderling is volgens hem wel mogelijk. Zijn conclusie is dat er grote
 verschillen zijn in de doelmatigheid van corporaties onderling. Wanneer alle
 corporaties net zo doelmatig zouden functioneren als de meest efficiënte
 corporaties bedraagt de jaarlijkse besparing circa € 1 miljard. Tevens
 concludeert hij, op basis van een analyse van historische data, dat in de
 periode van 2002 tot 2010 geen efficiëntieverbeteringen zijn te
 constateren.
 
 
 
 
 6.3.5
 Controleerbaarheid
 
 In de literatuur wordt slechts zeer beperkt aandacht
 gegeven aan het begrip controleerbaarheid. In relatie met de discussie over het
 vergroten van de doelmatigheid van het corporatiestelsel wordt in de literatuur
 wel de noodzaak tot meer expliciete maatschappelijke doelstellingen aangegeven,
 evenals de behoefte aan openbaar toegankelijke data met betrekking tot het
 functioneren van corporaties.
 Het begrip controleerbaarheid wordt
 daarmee in de literatuur gekoppeld aan transparantie en benoemd als voorwaarde
 om een onderbouwde uitspraak te kunnen doen over de doeltreffendheid en
 doelmatigheid van het corporatiestelsel. Het ontbreken van controleerbaarheid,
 leidt daarbij in praktijk tot twijfels ten aanzien van doeltreffendheid en
 doelmatigheid508Koolma, H.M. (2008).
 
 
 
 6.3.6
 Aanbevelingen voor verbetering
 
 In diverse bronnen worden aanbevelingen gedaan ter
 verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het corporatiestelsel.
 Vanuit de economische invalshoek wordt daarbij voornamelijk gepleit voor het
 vergroten van transparantie door middel van scherper toezicht en stringentere
 regulering. Als alternatief daarvoor wordt de mogelijkheid voor uittreding uit
 het stelsel benoemd. Hierbij maken corporaties de doorsteek naar de markt,
 onder afrekening met de overheid van het maatschappelijk gebonden
 vermogen.
 Ook door diverse adviescommissies zijn de afgelopen jaren
 aanbevelingen gedaan voor verbetering. Deze adviescommissies vertegenwoordigen
 veelal zowel de overheid als de corporatiesector en eventueel marktpartijen. De
 aanbevelingen zijn dan ook gericht op een combinatie van enerzijds behoud van
 het huidige stelsel en anderzijds zelfsturing door corporaties en het
 bevorderen van transparantie en toezicht. Hierna worden per bron de
 belangrijkste aanbevelingen benoemd.
 Naast de algemene aanbeveling om
 meer transparantie aan te brengen in de prestaties en in de inzet van middelen,
 benoemen Hakfoort et al.509Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van & Renes, G.
						 (2002) & Hakfoort (2002) drie mogelijkheden die de overheid ter beschikking staan om
 binnen het huidige stelsel de prikkels tot efficiënt gedrag te versterken. De
 keuzes variëren van een lichte tot een zware vorm van regulering. De meest
 lichte vorm is «regulation by embarrassment»: door een periodieke vergelijking
 van prestaties ontstaat een prikkel om niet telkens onder aan de ranglijst te
 eindigen. Ook zonder het opleggen van sancties kan dit leiden tot meer
 efficiënt optreden. Benchmarking is de tweede mogelijkheid die Hakfoort
 benoemt. Ook daarbij is sprake van periodieke prestatiemeting, waarbij wel
 sancties en/of beloningen worden verbonden aan de resultaten daarvan. Een
 voorbeeld daarvan is een managementbonus bij goed presteren. Een derde
 mogelijkheid is maatstafconcurrentie en is ontleend aan de praktijk van
 waterleidingbedrijven in het Verenigd Koninkrijk. In die situatie leveren
 inefficiënte bedrijven een financiële bijdrage aan de meest efficiënte
 bedrijven.
 De mate waarin de genoemde beleidsopties succesvol kunnen
 worden ingevoerd, is afhankelijk van de mate waarin de doelstellingen van de
 afzonderlijke corporatiemanagers overeenkomen met de door de overheid opgelegde
 maatschappelijke doelstellingen en de afhankelijkheid van de beschikbare
 informatie. Die eerste factor (maatschappelijke doelstellingen voor managers)
 heeft invloed op de mate waarin welvaartswinst te bereiken is door
 corporatie(managers) meer te prikkelen en af te rekenen op hun maatschappelijke
 prestaties. Dit laatste gebeurt in praktijk niet of nauwelijks. De tweede
 factor (beschikbare informatie) beperkt het welvaartsverlies bij de kans op
 fouten in het reguleringsregime.
 Een alternatief voor het introduceren
 van prikkels binnen het huidige stelsel betreft het «opting out», ofwel het
 uittreden uit het stelsel. Ook door Conijn et al.510Conijn, J.S.B, Eichholtz, P.M.A., Hakfoort, J. &
						 Koedijk, C.G. (2002) wordt dit uitreden uit het stelsel als aanbeveling gegeven,
 waarbij de desbetreffende corporatie verder gaat als private verhuurder. Bij
 vrijwillig uittreden wordt met de overheid afgerekend voor het vrijgekomen
 maatschappelijke vermogen. Door Conijn et al. wordt gewezen op het feit dat aan
 vrijwillige uittreding tevens maatschappelijke kosten verbonden zijn (zoals het
 risico op misbruik van marktmacht, afnemende investeringen in leefbaarheid en
 verminderde toegang van de doelgroep tot huurwoningen door discriminatie- en
 selectieproblemen). Dit pleit voor het maken van een regionaal onderscheid in
 aanbieders- en vragersmarkten om de mogelijkheden voor vrijwillige uittreding
 te nuanceren.
 De andere aanbevelingen van Conijn et al. hebben
 betrekking op het verscherpen van het toezicht op de corporaties (voorwaarde is
 dat duidelijker wordt gedefinieerd wat onder de publieke taak wordt verstaan,
 in combinatie met een monitoring van de prestatieafspraken) en het bieden van
 meer transparantie in de besteding van middelen (door onderscheid te maken
 tussen het «geld verdienen» en het «geld besteden ten behoeve van de publieke
 taak»). Een aanvullende prikkel kan worden ingevoerd door het invoeren van
 benchmarking van maatschappelijke prestatie.
 In het onderzoek dat
 Conijn511Conijn, J. (2005) in opdracht van de Tweede Kamer heeft uitgevoerd, wordt
 aangegeven dat bevordering van effectiviteit en kostenefficiëntie mogelijk is
 door middel van openbare benchmarks als sturingsinstrument. Als sturingsmodel
 voor kostenefficiëntie is ook het introduceren van de tucht van de markt
 denkbaar, maar waarborging door middel van benchmarking verdient de voorkeur.
 Het bevorderen van efficiëntie blijft echter primair een zaak voor corporaties.
 Als sturingsmodel voor effectiviteit wordt de voorkeur gegeven aan een meer
 dominante rol van de lokale overheid in het opstellen van prestatieafspraken.
 De huidige vrijblijvendheid komt daarmee te vervallen. Dit komt ook de
 (output)legitimiteit van het corporatiestelsel ten goede. Zie paragraaf 6.2
 voor een nadere toelichting op dit begrip.
 Door Buiter et al.512Buiter, W., Dalen, H. van, Eijffinger, S., Koedijk,
						 K., Teulings, C. & Witteloostuijn, A. van (2006) wordt een aantal beleidsopties aanbevolen om het functioneren van
 de woningmarkt te verbeteren. Daarbij wordt geen noodzaak onderkend voor direct
 overheidsingrijpen op de woningmarkt. Herverdeling van inkomen via
 huisvestingsbeleid van corporaties is ongewenst. Het aanbieden van financiële
 steun in de vorm van kunstmatig lage huurprijzen is minder effectief dan
 directe inkomensondersteuning. Ook huisvestingsbeleid als middel om segregatie
 tegen te gaan, wordt niet zinvol geacht omdat de keerzijden daarvan (lagere
 verhuisbereidheid, wegnemen van de investeringsprikkel in de eigen woning,
 onduidelijke toewijzingsprocedures) zwaarder worden gewogen dan de voordelen.
 Voor corporaties betekent dit een keuze tussen een strikt reguleringsregime met
 streng toezicht op de sociale doelstellingen of uittreding uit het stelsel,
 waarbij het maatschappelijk vermogen ten gunste komt van de overheid: dus of de
 tucht van de overheid of de tucht van de markt.
 Ook Koning en Van
 Leuvensteijn513Koning, P. & Leuvensteijn, M. van
						 (2010) hebben beleidsvarianten verkend waarmee de taakverdeling tussen
 overheid en woningcorporaties anders kan worden georganiseerd. De conclusie van
 het onderzoek is dat de huidige rol van corporaties op het gebied van
 betaalbaarheid en leefbaarheid (deels) beter door de overheid kan worden
 uitgevoerd. Corporaties bevinden zich in de «verdwijndriehoek van zeggenschap»:
 ze zijn niet onderworpen aan de tucht van de markt, er is nauwelijks politieke
 sturing en er is slechts een zwakke vorm van toezicht.
 Met betrekking
 tot betaalbaarheid constateren Koning en Van Leuvensteijn dat de rol van de
 overheid in het sociale huurbeleid beperkt is tot het vaststellen van
 huurtoeslagen, huurverhogingen en maximale huur. De door corporaties in
 rekening gebrachte huren liggen meestal onder de maximaal toegestane huur, op
 landelijk niveau bedraagt deze impliciete subsidie circa € 3 miljard. Zij
 pleiten ervoor de beslissingsbevoegdheid over de hoogte van deze subsidie bij
 de overheid te leggen, vanwege:
 
 
 –
 rechtsongelijkheid voor huurders binnen
 dezelfde gemeenten of regio’s, die niet democratisch is bekrachtigd;
 
 
 –
 de armoedeval (teruggang in besteedbaar
 inkomen bij werkaanvaarding of hoger salaris) en scheefhuren (zowel corporaties
 als gemeenten dienen op deze effecten beducht te zijn, waarbij het cruciale
 verschil zit in het feit dat de gemeente de kosten van de armoedeval altijd
 gepresenteerd krijgt (hogere bijstandskosten) en daardoor een meer zuivere
 afweging kunnen maken dan corporaties);
 
 
 –
 de lage rendementseisen die corporaties
 kunnen hanteren, waardoor een marktvoordeel ontstaat ten opzichte van private
 partijen (gevolg is dat alleen corporaties de sociale huurmarkt bedienen).
 
 
 Met betrekking tot de investeringen in leefbaarheid
 trekken Koning en Van Leuvensteijn minder harde conclusies en doen geen
 uitspraak of dit beter door de overheid of door corporaties kan worden
 uitgevoerd. Beide gevallen kennen voor- en nadelen (bijvoorbeeld electorale
 druk bij gemeenten, betere verbinding met andere gemeentelijke beleidsvelden,
 grote schaalvoordelen bij investering door corporaties, beperkte
 investeringshorizon van gemeenten).
 Koning en Van Leuvensteijn geven
 drie beleidsvarianten aan waarop de rol van corporaties anders kan worden
 ingevuld:
 
 
 –
 Versterking van het toezicht op
 corporaties, zodat meer inzicht ontstaat in de prestaties en onderlinge
 vergelijking mogelijk is. Dit is echter nog geen oplossing voor de hiervoor
 genoemde inefficiënte verstrekking van impliciete huursubsidies.
 
 
 –
 Inkomensbeleid onder volledige
 verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en niet langer deels via het
 huurbeleid van corporaties. Noodzakelijke voorwaarde en mogelijk struikelblok
 in de praktijk is de noodzaak om corporatievermogens onderling overdraagbaar te
 maken.
 
 
 –
 Verkleining van het aantal corporaties
 door uittreding uit het stelsel. Bij uittreding vloeit het maatschappelijk
 vermogen naar de overheid. Door verkleining van het aantal corporaties komen de
 maatschappelijke doelstellingen op het gebied van betaalbaarheid en
 leefbaarheid als vanzelf meer bij de overheid te liggen.
 
 
 Ook in het, onder andere door Aedes ondertekende,
 akkoord Wonen 4.0514Aedes (2012b) is opgenomen dat sturing op betaalbaarheid van woningen op
 termijn alleen nog via de beschikbaarheid plaatsvindt. Huurprijzen voor sociale
 huurwoningen bevinden zich dan op een marktconform niveau en subsidiering is
 gekoppeld aan personen (subjectsubsidiëring) en niet aan woningen
 (objectsubsidiëring).
 Ook de commissie Sas515Commissie Sas (2005) doet de aanbeveling om de maatschappelijke prestaties van
 corporaties meer transparant te maken. In overleg met de Minister en landelijke
 stakeholders stelt Aedes vierjaarlijks een referentiekader op waarin de
 gewenste maatschappelijke prestaties zijn opgenomen. Het referentiekader vormt
 een ijkpunt voor de prestaties van individuele corporaties. Een tweede
 aanbeveling op dit punt betreft het opzetten van een maatschappelijke
 prestatie-index waarmee de onderlinge vergelijkbaarheid van individuele
 corporaties toeneemt.
 Door de commissie Dekker516Commissie Dekker (2013) worden bouwstenen aangereikt voor een effectievere samenwerking
 tussen gemeenten en woningcorporaties. De passage uit de Herzieningswet waarin
 staat dat corporaties onder directe aansturing van de gemeente vallen, is door
 de commissie niet vertaald in een formele hiërarchische gezagsrelatie, maar de
 bouwstenen zijn gericht op het bevorderen van de sturingsmogelijkheden van
 gemeenten op het corporatiebeleid. Het formuleren van meetbare
 prestatieafspraken en toetsing op de realisatie daarvan vormt een belangrijk
 onderdeel van de hernieuwde afspraken.
 
 
 
 
 6.4
 Legitimiteit
 
 De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO)
 besteedt in twee adviezen517Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2009) &
						Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2010) uitgebreid aandacht aan de legitimiteit van maatschappelijke
 organisaties zoals woningcorporaties. Centraal in de door de RMO aangewakkerde
 discussie over legitimiteit staat de vraag van wie dergelijke organisaties nu
 eigenlijk zijn (zie ook SEV518SEV (2007)). Anders gezegd: waaraan ontlenen ze erkenning, herkenning en
 draagvlak voor hun activiteiten? Of, meer toegespitst op dit onderzoek: van wie
 zijn de corporaties, van wie is het vermogen dat ze beheren en aan wie leggen
 ze primair verantwoording af? Deze vragen zijn niet eenvoudig te beantwoorden.
 Dit hangt samen met het hybride karakter van woningcorporaties.
 Woningcorporaties bevinden zich ergens op het grensvlak tussen staat, markt en
 samenleving (of gemeenschap). Hierdoor is het onduidelijk in hoeverre, en in
 welke mate, corporaties hun legitimiteit kunnen ontlenen aan één van deze
 instituties.
 Zeker sinds de verzelfstandiging wordt de legitimiteit
 van woningcorporaties nog maar gedeeltelijk bepaald door het overheidsbeleid en
 de democratische organen in opdracht van welke dit overheidsbeleid wordt
 gemaakt. Zoals in de hoofdstukken 2, 3 en 4 reeds is aangetoond, hebben zowel
 de rijksoverheid als de gemeenten in de huidige constellatie nog maar weinig
 sturende invloed op de activiteiten van woningcorporaties. De rijksoverheid
 beperkt zich tot kaderstelling en toezicht achteraf, terwijl de gemeenten niet
 meer in een hiërarchische relatie tot de corporaties staan, maar door middel
 van onderhandelingen en overeenkomsten hun volkshuisvestelijke doelen trachten
 te bereiken. Om de legitimiteit van de woningcorporaties vanuit het perspectief
 van de overheid te vergroten, zijn er de afgelopen vijftien jaar diverse
 adviezen verschenen die voorstellen om de rol van de rijksoverheid en/of de
 gemeenten te versterken.
 Corporaties kunnen, hoewel het private
 organisaties zijn, hun legitimiteit evenmin ontlenen aan de werking van de
 vrije markt en de tevredenheid van aandeelhouders, zoals dit in het
 bedrijfsleven gebruikelijk is. Economisch georiënteerde rapporten519REA, (2006) & Hof, B., Koopmans, C. &
						Teulings, C. (2006) & Koning, P. & Leuvensteijn, M. van
						(2010) betogen vaak dat de marktwerking binnen de corporatiesector
 uiterst beperkt is.
 Dit heeft onder meer te maken met de
 huurprijsregulering, de woonruimteverdelingsregels en het gebrek aan een «level
 playing field» met commerciële verhuurders. Een grootschalige liberalisering
 van het woonbeleid, waarbij de woningcorporaties uiteindelijk mogelijk een
 doorsteek naar de markt zouden kunnen maken (zie ook Groeneveld-Louwerse520Groeneveld-Louwerse, J.G. (2006)) wordt in dit kader vaak voorgesteld als middel om de
 legitimiteit van de sociale huursector te vergroten.
 Een derde
 institutie waaraan corporaties verantwoording kunnen afleggen, is de
 «maatschappij». Het gaat hierbij niet alleen om de «morele eigenaren» van de
 corporaties (bijvoorbeeld de huurders) (zie Carver521Carver, J. (2007), 1997, zoals geciteerd door RMO522Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
						(2009)), maar ook om bijvoorbeeld zorg-, onderwijs- en
 welzijnsinstellingen. Ook gemeenten worden vaak als belanghouder beschouwd,
 hoewel ze in feite natuurlijk deel uitmaken van de overheid523VROM-raad (2009). Door belanghouders een grotere invloed te geven op het
 corporatiebeleid en de resultaten van dit beleid aan hen te verantwoorden,
 raken de corporaties beter maatschappelijk verankerd en krijgen ze meer
 legitimiteit, zo is de gedachte van veel adviezen die een dergelijke
 belanghoudersbenadering voorstaan. In de praktijk fungeert deze manier van
 werken echter nog verre van optimaal, onder meer omdat niet duidelijk is wie
 precies de belanghouders van een woningcorporatie zijn en zeker de huurders
 maar een betrekkelijk beperkte invloed hebben (wel enige voice maar nauwelijks een exit-optie, zie ook paragraaf 3.3.4).
 In
 de bovenstaande tekst is hoofdzakelijk ingegaan op de inputlegitimiteit. Het
 begrip legitimiteit is echter breder dan inputlegitimiteit alleen (zie ook
 paragraaf 6.2). Zo kan men zich bijvoorbeeld afvragen of de discussie over het
 eigenaarschap van woningcorporaties wel was ontstaan als er geen twijfels waren
 geweest over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de activiteiten van
 deze corporaties. Koolma stelt in dit verband dat het doeltreffend, doelmatig
 en controleerbaar functioneren een woningcorporatie welhaast automatisch
 legitimiteit zou moeten verschaffen524Koolma, H.M. (2008). In de praktijk schort het echter vooral aan controleerbaarheid,
 waardoor ook twijfels ontstaan ten aanzien van doeltreffendheid en
 doelmatigheid. Zoals ook al in hoofdstuk 2 is aangegeven, is het op
 corporatieniveau onmogelijk om een goede verbinding te leggen tussen
 beleidsdoelstellingen, financiële input, beleidsoutput en beleidsoutcome.
 Kortom, ook waar het gaat om outputlegitimiteit hebben de Nederlandse
 woningcorporaties een legitimiteitsprobleem. Mogelijk geldt deze constatering
 ook voor de throughputlegitimiteit (hoe transparant is de werkwijze en de
 besluitvorming binnen corporaties?). Dit is echter een thema dat relatief
 weinig aandacht krijgt binnen de literatuur over woningcorporaties, waardoor
 het lastig is om hier harde conclusies over te trekken.
 
 
 6.4.1
 Adviezen over legitimiteit en governance
 
 In de voorgaande paragraaf is duidelijk geworden dat
 de legitimiteit van de Nederlandse woningcorporaties serieus ter discussie
 staat. Dit probleem is onderkend in het maatschappelijke en politieke debat en
 heeft aanleiding gegeven tot een groot aantal adviesrapporten die, vanuit
 verschillende invalshoeken, impliciet of expliciet tot doel hebben om de
 inputlegitimiteit van de corporatiesector te vergroten. Sommige rapporten zien
 een oplossing in het vergroten van de invloed van de overheid (legitimatie via
 de overheid), terwijl andere pleiten voor meer marktwerking (legitimatie via de
 markt) of een sterkere invloed voor het maatschappelijk middenveld (legitimatie
 via maatschappelijke verankering). Daarnaast worden er incidenteel ook
 aanbevelingen gedaan die tot doel hebben om de outputlegitimiteit te verbeteren
 (meer doeltreffendheid en doelmatigheid) en/of de controleerbaarheid te
 vergroten.
 Veel van de adviesrapporten zoeken de oplossing voor de
 geconstateerde problemen binnen de governancestructuur van de corporatiesector
 (zie hoofdstuk 3 voor een uitgebreide beschrijving van deze structuur). De
 gedachte hierbij is dat de huidige governancestructuur niet in balans is en dat
 wijzigingen in de governance noodzakelijk zijn om de corporaties meer
 legitimiteit te verschaffen en ze effectiever en efficiënter te laten
 functioneren. Daarnaast zijn er ook rapporten die de positie van corporaties
 beschouwen vanuit de positie die ze binnen het totale Nederlandse
 volkshuisvestingssysteem innemen. Over het algemeen pleiten deze rapporten voor
 een integrale herziening van het woonbeleid, waarbij er verschillend gedacht
 wordt over de rol die de woningcorporaties binnen een dergelijke herziening
 zouden kunnen spelen.
 
 
 
 6.4.2
 Een schematische analyse van de verschillende
 adviesrapporten
 
 In de paragrafen 6.4.2 tot en met 6.4.8 wordt nader
 ingegaan op de discussie over het functioneren van de Nederlandse
 corporatiesector die de afgelopen 15 jaar heeft gewoed. De basis voor de
 analyse wordt gevormd door 16 belangrijke adviesrapporten, en de reacties die
 er vanuit de wetenschappelijke wereld op deze rapporten zijn gekomen. Om de
 rapporten schematisch met elkaar te kunnen vergelijken, is gebruikgemaakt van
 een aantal overzichtstabellen die in bijlage 1 zijn opgenomen. Voor elk van de
 adviesrapporten gaan deze tabellen in op zowel de probleemanalyse (waar schort
 het aan in de governance?) als op de probleemoplossing (welke verbeteringen
 worden voorgesteld?). Daarnaast geven de tabellen informatie over de
 samenstelling van de verschillende adviescommissies.
 Uiteraard zijn er
 in de afgelopen vijftien jaar veel meer rapporten over woningcorporaties en de
 woningmarkt verschenen dan de 16 rapporten die nu in bijlage 1 zijn opgenomen.
 Deze 16 rapporten zijn geselecteerd omdat ze een grote invloed hebben gehad op
 het debat en representatief zijn voor het tijdsgewricht waarin ze geschreven
 zijn. Door het tijdstip waarop de rapporten verschenen zijn in de beschouwing
 te betrekken, wordt duidelijk hoe het denken over governance in de loop der
 tijd is veranderd.
 Bij de verdere duiding en bespreking van de
 adviezen wordt onderscheid gemaakt naar de volgende thema’s:
 
 
 –
 het externe toezicht (inclusief de rol
 van het CFV en het WSW);
 
 
 –
 het interne toezicht (rol van de
 RvC);
 
 
 –
 de rol van de gemeente;
 
 
 –
 maatschappelijke verankering;
 
 
 –
 zelfregulering;
 
 
 –
 de rol van de sociale huursector binnen
 het nationale woonbeleid.
 
 
 Met uitzondering van het laatstgenoemde onderwerp,
 komen deze thema’s ook in hoofdstuk 3 aan de orde. In hoofdstuk 3 gaat het
 echter vooral om een beschrijving van de huidige situatie en de historische
 ontwikkeling die tot deze situatie heeft geleid, terwijl dit hoofdstuk focust
 op de aanbevelingen die zijn gedaan met betrekking tot de toekomst van het
 woningcorporatiestelsel.
 
 
 
 6.4.3
 Discussies over extern toezicht
 
 In een groot aantal adviesrapporten wordt ingegaan op
 de taak van de rijksoverheid. Over het algemeen bestaat er consensus over het
 feit dat het Rijk zich niet al te direct met het functioneren van individuele
 woningcorporaties dient te bemoeien. Er bestaat niettemin verschil van inzicht
 over de mate waarin het Rijk inhoudelijk dient te sturen, de scope van het
 rijkstoezicht, het toezicht op de financiële situatie en de vermogensinzet en
 de institutionele vormgeving van de verschillende toezichtfuncties. In de rest
 van deze subparagraaf wordt op elk van deze discussies nader ingegaan.
 Mate van rijkssturing
 Zowel de WRR525WRR (2004) als de Commissie De Boer526Commissie de Boer (2005) zijn van mening dat het rijkstoezicht selectief en betrekkelijk
 beperkt van omvang moet zijn. Het Rijk heeft volgens deze adviesrapporten
 vooral een systeemverantwoordelijkheid en dient verder zo veel mogelijk op de
 achtergrond te blijven. De VROM-raad527VROM-raad (2005) is het hier expliciet niet mee eens en stelt: «Het kan en zal
 niet zo zijn dat een Minister in het parlement uitsluitend op het functioneren
 van het systeem wordt aangesproken en in het geheel niet op de inhoud van het
 woonbeleid. Naar het oordeel van de raad heeft het Rijk op verschillende
 gronden (grondwettelijke zorg voor huisvesting, bewaken van doelmatige en
 rechtvaardige werking van de woningmarkt) de taak een woonbeleid te voeren»528VROM-raad (2005). Ook de commissie Sas529Commissie Sas (2005) pleit voor een landelijk woonbeleidskader. Deze commissie stelt
 echter dat ook Aedes en landelijke stakeholders betrokken moeten worden bij de
 formulering van een dergelijk beleidskader (poldermodelgedachte). In de overige
 adviezen wordt minder expliciet ingegaan op de mate waarin het Rijk al dan niet
 inhoudelijk zou moeten sturen binnen de sociale huursector en ligt de nadruk
 vooral op het toezichtarrangement.
 Scope van het
 rijkstoezicht
 Conijn530Conijn, J. (2005) en de commissie Schilder531Commissie Schilder (2006) concluderen dat het rijkstoezicht niet op alle terreinen
 voldoende is ontwikkeld. Allereerst wordt in diverse adviezen geconstateerd dat
 het overheidstoezicht op de volkshuisvestelijke prestaties te wensen overlaat
 (zie ook paragraaf 6.2). Zoals in hoofdstuk 2 al is aangegeven, heeft dit te
 maken met de wijze waarop het stelsel sinds de verzelfstandigingsoperatie uit
 midden jaren negentig is ingericht. Het uitgangspunt is dat het beleid van
 corporaties op lokaal niveau wordt vormgegeven, in overleg met de gemeente en
 andere lokale belanghouders. Het is opvallend dat dit principe in geen van de
 adviezen ter discussie wordt gesteld. Feitelijk is de commissie Schilder de
 enige die stelt dat het rijkstoezicht op de maatschappelijke prestaties van
 woningcorporaties versterking behoeft. In de overige adviezen zet men in op een
 meer lokaal georiënteerde benadering en probeert men de volkshuisvestelijke
 prestaties beter te borgen door de gemeente een grotere rol te geven532Commissie de Boer (2005), Conijn, J. (2005),
						 Commissie Sas (2006) & Commissie Dekker (2013) of door het systeem van visitaties te versterken en wettelijk te
 verankeren533VROM-raad (2005) & Stuurgroep Meijerink (2008)
						 & Aedes (2012a). In ieder geval bestaat er een behoorlijke mate van consensus
 over de stelling dat de effectiviteit van het handelen van woningcorporaties
 scherper moet worden getoetst. Dat het leveren van maatschappelijke prestaties
 de kerntaak van een woningcorporatie is, zou ook in het toezicht- en
 governancearrangement tot uitdrukking moeten komen. Zoals de VROM-raad534VROM-raad (2009) en het CFV535CFV (2003) stellen: als het toezicht meer is gericht op de financiële
 continuïteit dan op maatschappelijk presteren, dan is er de facto een prikkel
 om solvabiliteit hoger te waarderen dan maatschappelijk presteren. Dit laatste
 wordt als ongewenst ervaren.
 Conijn536Conijn, J. (2005) pleit voor scherper toezicht op efficiëntie en wordt hierin onder
 meer gesteund door de commissie Schilder537Commissie Schilder (2006) en de commissie Hoekstra538Commissie Hoekstra (2012). De laatstgenoemde commissie pleit ervoor om een benchmark te
 ontwikkelen waarmee de bedrijfskosten kunnen worden gemeten (zie ook paragraaf
 6.2 en 6.3).
 De stelling dat het Rijk meer toezicht moet houden op het
 interne toezicht van woningcorporaties wordt eveneens in verschillende adviezen
 onderschreven. Zoals ook al in hoofdstuk 3 is aangegeven, is er wettelijk
 bijzonder weinig geregeld voor wat betreft het interne toezicht. De
 ontwikkeling van dit toezicht is feitelijk volledig overgelaten aan
 initiatieven die zijn ontwikkeld in het kader van de zelfregulering.
 Verschillende adviescommissies stellen zichzelf dan ook de vraag: wie houdt er
 toezicht op het (interne) toezicht? Als antwoord op deze vraag adviseert de WRR
 al in 2004 om de positie van de Raad van Toezicht wettelijk te erkennen en te
 verankeren. De commissie De Boer539Commissie De Boer (2005) sluit zich bij dit advies aan, terwijl de commissie Sas540Commissie Sas (2005) voorstelt om de governancecode wettelijk te verankeren.
 Ook Conijn541Conijn, J. (2005) is van mening dat het rijkstoezicht het functioneren van de
 intern toezichthouder zou moeten beoordelen, terwijl de WRR542WRR (2004) en de stuurgroep Meijerink543Stuurgroep Meijerink (2008) stellen dat het Rijk de mogelijkheid zou moeten hebben om slecht
 functionerende intern toezichthouders te ontslaan. Overigens is niet iedereen
 het met dit laatste advies eens. De heer Smits van Waesberghe, directeur van
 het Nationaal Register van Commissarissen en Toezichthouders, stelt dat het
 Rijk via haar beleid te veel een speler is in de corporatiewereld om deze rol
 te kunnen vervullen544Beerens, E., Aanstoot, A. & Bolsterlee, D.
						 (2010).
 Waar de hierboven genoemde adviezen de oplossingen voor
 een falend intern toezicht vooral zoeken in formele «structuuroplossingen»
 stellen de commissie Hoekstra545Commissie Hoekstra (2012) en de werkgroep Financieel Toezicht Woningcorporaties546Aedes (2012a), waarschijnlijk geïnspireerd door de vele recente
 integriteitskwesties, dat goed intern toezicht ook een cultuurdimensie heeft.
 Een goede governancestructuur, zo is de gedachte van deze commissies, heeft
 alleen effect wanneer de mensen die binnen deze structuur opereren ook
 beschikken over de juiste mentaliteit en de juiste deskundigheid. In dit kader
 pleiten beide adviesrapporten voor een «fit and proper test» voor nieuw aan te
 stellen bestuurders en toezichthouders. Dit houdt in dat de integriteit en
 deskundigheid van deze personen door een onafhankelijke instantie wordt
 getoetst. Ook de commissie Schilder547Commissie Schilder (2006) is van mening dat een dergelijke toets overwogen zou moeten
 worden.
 De commissie Dekker548Commissie Dekker (2013) stelt dat het Rijk, als externe volkshuisvestelijke
 toezichthouder, mede op basis van de visitatierapporten zou moeten beoordelen
 of de corporatie zich voldoende inspant om tot prestatieafspraken met de
 gemeenten te komen. Als de Minister constateert dat een corporatie op dit
 terrein in gebreke blijft, dient hij actie te ondernemen tegen de betreffende
 corporatie, eventueel uitmondend in een aanwijzing. Ook kan de Minister de
 gemeente verzoeken haar beleid aan te passen als daar reden toe is549Commissie Dekker (2013). In paragraaf 6.4.5 wordt uitgebreider ingegaan op de
 aanbevelingen die door de verschillende adviesrapporten zijn gedaan om de
 relatie tussen corporaties en gemeenten anders vorm te geven.
 De
 commissie Schilder550Commissie Schilder (2006) beveelt aan om het integriteitstoezicht te versterken waarbij men
 adviseert om hiervoor een combinatie van preventieve instrumenten (versterking
 bewustwording) en reactieve instrumenten (doortastend ingrijpen op basis van
 signalen van het interne toezicht, andere externe toezichthouders, gemeenten of
 andere betrokken partijen) in te zetten.
 Tot slot constateert de
 commissie Leemhuis551Commissie Leemhuis-Stout (2005) dat het Rijk geen actief toezicht houdt op het naleven van de
 Overlegwet. Deze commissie stelt voor om dit thema ook onderdeel van het
 rijkstoezicht te maken.
 Toezicht op de financiële situatie en
 de vermogensinzet van corporaties
 Het financiële toezicht, en
 dan meer specifiek het toezicht op de vermogensinzet van corporaties, is een
 thema dat in veel adviesrapporten terugkomt. Tot aan het uitbreken van de
 financiële crisis in 2008 gaat het hierbij vooral om de vraag of de corporaties
 hun goede vermogenspositie, die tot die tijd bovendien steeds beter wordt als
 gevolg van de gestegen verkoopprijzen en de lage rente (zie ook hoofdstuk 4),
 op optimale wijze inzetten. Matching van middelen, waarbij geld wordt
 overgeheveld van rijke corporaties (investeringscapaciteit is groter dan
 investeringsopgave) naar arme corporaties (investeringsopgave is groter dan
 investeringscapaciteit) is in dit kader het toverwoord. Hoewel er vanuit de
 sector zelf verschillende initiatieven zijn genomen om tot een dergelijke
 matching te komen (College Sluitend Stelsel552Dit was een initiatief van de toenmalige
						 Staatssecretaris Remkes., Wooninvesteringsfonds), worden deze door de meeste
 adviescommissies als te beperkt en te vrijblijvend beschouwd.
 Om de
 matching van middelen meer «bite» te geven, pleit de commissie De Boer553Commissie De Boer (2005) voor de oprichting van een contracterings- en
 activeringsinstituut (CAI). Dit instituut krijgt als taak om toezicht te houden
 op de wijze waarop corporaties hun vermogen activeren voor het doen van
 maatschappelijke investeringen. Indien uit de rapportages van het CAI blijkt
 dat de activering van de eigen investeringsruimte door woningcorporaties
 onvoldoende van de grond komt, heeft de Minister de mogelijkheid om sancties op
 te leggen. Anders gezegd: het gaat hier om toezicht achteraf.
 Conijn554Conijn, J. (2005) en de VROM-raad555VROM-raad (2005) kiezen voor een meer proactieve benadering en pleiten voor de
 invoering van een vermogensafhankelijke heffing, waarbij de VROM-raad expliciet
 aangeeft dat de opbrengsten van een dergelijke heffing binnen het domein van de
 volkshuisvesting dienen te worden geherinvesteerd. Het SEO-rapport stelt deze
 beperkende voorwaarde niet en pleit voor het «afromen en benutten» van de
 reserves van woningcorporaties om op die manier de belastingen te kunnen
 verlagen556Hof, B., Koopmans, C. & Teulings C.
						 (2006).
 In zowel het advies van de CSED557Commissie sociaaleconomische Deskundigen
						 (2010) als ook in het plan Wonen 4.0558Belangenorganisaties woningmarkt (2012) wordt gepleit voor het op termijn marktconform maken van de
 huurprijzen in de sociale huursector. Omdat de huurprijzen in de sociale
 huursector in een groot deel van Nederland nu niet marktconform zijn, is de
 verwachting dat deze maatregel zal leiden tot extra vermogensgroei voor de
 woningcorporaties. Beide adviezen stellen voor om deze vermogensgroei af te
 romen en te gebruiken voor de vraagondersteuning aan lagere inkomensgroepen.
 Hierbij kiezen beide adviezen voor de introductie van een eigendomsneutrale
 woontoeslag als instrument om deze vraagondersteuning vorm te geven. Wonen 4.0
 laat in het midden hoe de vermogensafdracht door de corporaties precies moet
 worden vormgegeven, terwijl het CSED-rapport onderscheid maakt tussen een
 integrale variant (heffing op de vermogensgroei) en een splitsingsvariant
 (splitsing tussen corporatieactiviteiten en het vermogen). Door Priemus559Priemus, H. (2010) worden de beide CSED-varianten verder toegelicht en spreekt de
 auteur zijn voorkeur uit voor de integrale variant. Hij stelt dat de
 splitsingsvariant feitelijk neerkomt op de transformatie van woningcorporaties
 in volledig commerciële markpartijen, waarbij het belang van de aandeelhouder
 het zal winnen van doelgroepbeperking en bestemmingsplicht560Priemus, H. (2010).
 Voor wat betreft het financiële toezicht in algemene
 zin is een interessante ontwikkeling zichtbaar. De meeste adviesrapporten
 besteden betrekkelijk weinig aandacht aan dit thema en lijken er impliciet
 vanuit te gaan dat dit toezicht goed is geregeld. Bij de beoordeling van de
 toezichtstructuur in 2006 stelt de commissie Schilder: «Alleen het financiële
 toezicht is als goed te beoordelen, wat de perverse prikkel voor corporaties
 oplevert niet te investeren in sociale huurwoningen»561Commissie Schilder (2006). Na de Vestia-affaire wordt er echter beduidend minder positief
 gedacht over het externe financiële toezicht en komt er veel meer oog voor de
 financiële risico’s die woningcorporaties (kunnen) lopen. Zowel de commissie
 Hoekstra562Commissie Hoekstra (2012) als de werkgroep Financieel Toezicht Woningcorporaties
 concludeert563Aedes (2012a) dat het externe financiële toezicht belangrijke steken heeft
 laten vallen en scherpte en doorzettingsmacht mist. Beide commissies doen
 verschillende aanbevelingen voor verbetering (zie bijlage 1), waarbij men de
 huidige toezichtstructuur als uitgangspunt neemt (no-regretbeleid).
 De
 Jong564Jong, R. de (2013) stelt dat het collectieve systeem van WSW-borging de risico’s op
 corporatieniveau versluiert en weinig transparant maakt. Een kritische analyse
 van deze risico’s door RvC’s, accountants, het WSW, de sectorbanken en het CFV
 ontbreekt bovendien in belangrijke mate. Dit geeft ruimte aan een «moral
 hazard»565Mensen vertonen risicovoller gedrag indien ze niet
						 direct de consequenties dragen voor hun daden, bijvoorbeeld omdat ze
 verzekerd
						 zijn.. Dankzij de collectieve WSW-garantie kunnen grotere risico’s
 worden gelopen dan de individuele corporaties kunnen dragen. Eventuele schade
 van onverantwoord handelen wordt immers gedragen door het collectief566Jong, R. de (2013).
 Institutionele vormgeving van het
 externe toezicht
 
 De institutionele vormgeving van het externe
 toezicht is een kwestie die eveneens de nodige discussie oproept. Centraal in
 de discussie staat de vraag in hoeverre de verschillende vormen van extern
 toezicht al dan niet van elkaar gescheiden moeten worden. Ook de rol die het
 privaatrechtelijke WSW zou moeten spelen komt vaak terug in de discussie. Er is
 een aantal adviescommissies dat expliciet voorstelt om de institutionele
 structuur van het externe toezicht te veranderen: de commissie De Boer567Commissie De Boer (2005), de commissie Schilder568Commissie Schilder (2006) en de stuurgroep Meijerink569Stuurgroep Meijerink (2008). De commissie De Boer570Commissie De Boer (2005) stelt voor om het CFV, de huidige financieel toezichthouder, te
 transformeren in een nieuw op te richten contracterings- en
 activeringsinstituut (CAI) dat de contractering tussen corporaties en gemeenten
 ondersteunt en voorziet in arbitrage indien beide partijen er niet uitkomen.
 Zoals eerder in deze paragraaf al is aangegeven, houdt dit CAI eveneens
 toezicht op de wijze waarop corporaties hun vermogen activeren voor het doen
 van maatschappelijke investeringen. De rest van het economisch toezicht zou
 volgens de commissie De Boer overgeheveld moeten worden naar het WSW, met meer
 op de achtergrond De Nederlandsche Bank. De commissie De Boer stelt voor dat
 het WSW aan de Minister rapporteert over de solvabiliteit van de corporaties en
 over het rechtmatigheids- en efficiëntieoordeel dat de accountants van de
 instellingen afgeven. Hierbij moet wettelijk worden voorzien in een «early
 warning systeem», zodat de Minister op tijd geïnformeerd wordt en de
 ministeriële verantwoordelijkheid kan waarmaken571Commissie De Boer (2005). Overigens sluit de commissie De Boer niet uit dat het CFV en het
 WSW in de loop der tijd versmelten tot één publiekrechtelijke organisatie,
 onder verantwoordelijkheid van de Minister.
 
 Conijn572Schouwstra, A. (2005) vindt het tegenstrijdig dat de ministeriële verantwoordelijkheid
 in het advies van de commissie De Boer gecombineerd wordt met financieel
 toezicht door een private organisatie. Ook de commissie Schilder573Commissie Schilder (2006) is van mening dat het WSW als privaatrechtelijke organisatie niet
 de eerst aangewezene is om publieke taken te vervullen. De commissie Hoekstra574Commissie Hoekstra (2012) concludeert dat door de voorstellen van de commissie De Boer de
 publieke inbedding van het rijkstoezicht zou verdwijnen en er veel meer nadruk
 zou komen te liggen op zelfregulering door de sector.
 In het advies
 van de commissie Schilder575Commissie Schilder (2006) houdt het rijkstoezicht wel een publiekrechtelijke status. Net
 als de commissie De Boer576Commissie De Boer (2005) is de commissie Schilder577Commissie Schilder (2006) van mening dat het ministerie geen actieve toezichttaken op zich
 zou moeten nemen. Volgens de commissie Schilder zou dit er namelijk toe kunnen
 leiden dat de wenselijke scheiding tussen beleid en toezicht in het gedrang
 komt. Per saldo concludeert de commissie Schilder578Commissie Schilder (2006) dat zowel het financiële toezicht, het volkshuisvestelijk
 toezicht, het rechtmatigheidstoezicht alsmede het toezicht op efficiëntie en
 governance, het beste bij het CFV kunnen worden geconcentreerd. Het CFV is
 hiervoor de meest geëigende partij omdat deze toezichthouder als ZBO op enige
 afstand van het beleidsdepartement staat en over een grote mate van
 professionaliteit beschikt. Om de hem toebedachte toezichtstaken op een goede
 manier te kunnen invullen, is het volgens de commissie Schilder wel van belang
 dat het CFV meer bevoegdheden en sanctie-instrumenten krijgt, al zal de
 eindverantwoordelijkheid in de toezichtketen altijd bij de Minister blijven
 liggen. De commissie Schilder verwoordt haar pleidooi voor concentratie van het
 externe toezicht als volgt: «Bundeling van het toezicht bij één toezichthouder
 vergroot de effectiviteit en efficiëntie, omdat de verschillende doelen van
 toezicht nauw met elkaar samenhangen. Door bundeling kunnen meer afgewogen
 keuzes door de toezichthouder worden gemaakt. Bundeling van toezicht leidt
 tevens tot een bundeling van kennis, wat de professionaliteit ten goede komt,
 en voorkomt een overlap in de informatievraag. Ten slotte leidt bundeling tot
 een heldere taakafbakening wat de transparantie van het systeem ten goede komt.
 Kortom, bundeling van het toezicht bij één instantie verdient aanbeveling»579Commissie Schilder (2006).
 De aanbevelingen die de stuurgroep Meijerink580Stuurgroep Meijerink (2008) doet ten aanzien van het externe toezicht, komen voor een
 belangrijk deel overeen met die van de commissie Schilder, al legt deze
 stuurgroep op onderdelen andere accenten. Zo wil men het externe toezicht niet
 in handen van het (daartoe hervormde) CFV leggen, maar een geheel nieuwe
 toezichthouder in het leven roepen die het financiële toezicht van het CFV gaat
 overnemen. Priemus is het hier niet mee eens en kiest voor de lijn Schilder in
 plaats van voor de lijn Meijerink. In 2009 schrijft hij over het advies van de
 stuurgroep Meijerink: «Het voorstel om de toetsing van
 volkshuisvestingsprestaties en financiën met elkaar te verbinden is briljant.
 Het is eveneens verstandig om deze toetsing op armlengteafstand van het
 Ministerie van VROM/WWI te situeren. Maar het zou een blunder zijn om de
 expertise en de discipline van het CFV terzijde te schuiven. De nieuwe
 Volkshuisvestings Autoriteit moet juist voortbouwen op de ervaring en de
 expertise van het CFV»581Priemus, H. (2009).
 Tot slot kent de stuurgroep Meijerink een belangrijke
 rol toe aan het systeem van visitaties. De resultaten van dergelijke visitaties
 vormen in de visie van deze stuurgroep een belangrijke basis voor het externe
 toezicht op governance en maatschappelijke prestaties. De VROM-raad582VROM-Raad (2009) tekent hierbij echter aan dat visitatie niet hetzelfde is als
 toezicht. «Toezicht richt zich uitdrukkelijk op de publieke kant van het
 functioneren en heeft ook een verticale dimensie. Visitaties kennen daarentegen
 een andere frequentie (eens per vier jaar) en meten momenteel eerder reputaties
 van prestaties en de mate waarin corporaties presteren wat zij zich hebben
 voorgenomen»583VROM-raad (2009).
 Gezien het voorgaande is het opvallend dat de commissie
 Hoekstra584Commissie Hoekstra (2012) en de werkgroep Financieel Toezicht Woningcorporaties585Aedes (2012a) juist weer pleiten voor het in stand houden van de huidige
 constellatie, waarin volkshuisvestelijk en financieel toezicht van elkaar
 gescheiden zijn (twin peaks model). Volgens de laatstgenoemde werkgroep zorgt de natuurlijke
 spanning tussen financiële/ bedrijfseconomische eisen en volkshuisvestelijke
 doelen ervoor dat het externe toezicht op deze beide aspecten het best door
 twee verschillende instanties kan worden uitgevoerd.
 
 
 
 6.4.4
 Discussies over intern toezicht
 
 Sinds de verzelfstandigingsoperatie van midden jaren
 negentig is het toezicht op de prestaties van woningcorporaties in belangrijke
 mate verschoven van de rijksoverheid naar de intern toezichthouder. Tegen deze
 achtergrond is het opvallend dat de rijksoverheid het functioneren van het
 interne toezicht wettelijk nooit gedetailleerd heeft geregeld (Werkgroep
 Financieel Toezicht Woningcorporaties, 2012, zie ook hoofdstuk 3). Hoewel veel
 adviesrapporten aanbevelen hier verandering in te brengen (zie paragraaf 6.4.2,
 kopje «scope van het toezicht»), duurt deze situatie voort tot op de dag van
 vandaag. De initiatieven die zijn ontplooid om het interne toezicht te
 verbeteren zijn dan ook vooral uit de sector zelf gekomen (Aedes, VTW). Deze
 paragraaf geeft een overzicht van de discussies die er over het interne
 toezicht zijn gevoerd. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen discussies over
 de kwaliteit van het interne toezicht en discussies over de scope van het
 interne toezicht.
 Discussies over de kwaliteit van het
 interne toezicht
 
 Sinds de verzelfstandiging van de woningcorporaties
 staat de kwaliteit van het interne toezicht praktisch continu ter discussie.
 Het CFV heeft in de eerste jaren van de 21e eeuw verschillende onderzoeken
 uitgevoerd naar de kwaliteit van Raden van Commissarissen586CFV (2005) & CFV (2007). Uit deze onderzoeken kwam naar voren dat het interne toezicht in
 de loop der tijd weliswaar steeds professioneler is geworden, maar dat verdere
 verbetering nog steeds mogelijk en wenselijk is. Ook Conijn587Conijn, J. (2005) komt tot deze conclusie. Verbeterpunten betreffen onder meer de
 deskundigheid van RvC-leden, het ontbreken van een duidelijk toezichtkader,
 gebrekkige verantwoording, lage doorstroming en gebrek aan onafhankelijkheid
 als gevolg van het tot voor kort gebruikelijke coöptatiesysteem588Commissie Schilder (2006) & Jong, R. de
							 (2013). De Jong589Jong, R. de (2013) wijst daarnaast op de zogenaamde «managerial moral hazard»:
 succesvolle directeuren met een sterke reputatie kregen van hun RvC teveel
 ruimte om hun persoonlijke ambities na te streven.
 In veel van de in
 bijlage 1 besproken adviesrapporten vormt het verder professionaliseren en
 verbeteren van het interne toezicht, zodat de bovenstaande problemen kunnen
 worden opgelost, dan ook een belangrijke aanbeveling590Commissie De Boer (2005), VROM-raad (2005),
							 Commissie Schilder (2006), Stuurgroep Meijerink (2008), Aedes (2012a)
 &
							 Commissie Hoekstra (2012). Deze suggesties bleven niet onopgemerkt.
 
 Mede onder impuls van de hierboven genoemde
 adviesrapporten hebben Aedes en VTW verschillende initiatieven ontplooid om het
 interne toezicht verder te professionaliseren. Belangrijke mijlpalen in dit
 verband zijn het rapport van de commissie Glasz591Commissie Glasz (1998), de instelling van de Aedescode (ingesteld in 2002, gewijzigd in
 2007) en de instelling van de governancecode (2007, gewijzigd in 2011). Bij de
 aanpassing van de governancecode in 2011 is geprobeerd om zo veel mogelijk een
 oplossing te vinden voor de knelpunten waarmee het interne toezicht op dat
 moment nog werd geconfronteerd (zie ook paragraaf 3.5.4). Een probleem hierbij
 is wel dat de omgeving waarin de intern toezichthouders opereren voortdurend
 verandert. Door schaalvergroting, taakverbreding en toenemende financiële
 complexiteit (zie ook de hoofdstukken 2 tot en met 4), worden de eisen die aan
 de toezichthouders worden gesteld steeds hoger, met name voor wat betreft de
 deskundigheid en de informatie waarover de intern toezichthouders dienen te
 beschikken592Commissie Hoekstra (2012). De Jong constateert dat het tempo van ontwikkeling van
 professioneel intern toezicht niet blijkt opgewassen tegen het tempo van
 verandering en de nieuwe vraagstukken die zich aandienen, zoals de snelle
 professionalisering van de besturen en de toename van risico’s. Als gevolg
 hiervan hebben veel Raden van Commissarissen zich tot op de dag van vandaag hun
 rol, verantwoordelijkheid en benodigde competenties nog onvoldoende eigen
 kunnen maken. Mede hierdoor hebben de RvC’s geen serieuze rol kunnen spelen in
 de periode waarin de sector zwaar onder druk kwam te staan593Jong, R. de (2013).
 Tot slot groeit bij steeds meer mensen de overtuiging
 dat codes en wettelijke bepalingen op zichzelf geen garantie vormen voor een
 goed intern toezicht. Cultuur (durft men elkaar aan te spreken?) en gedrag (is
 men integer?) zijn minstens zo belangrijk594Beerens, E., Aanstoot, A. & Bolsterlee, D.
						 (2010). Qua integriteit is geen enkele corporatie waterdicht (te maken).
 Het ligt aan de mensen of er al dan niet misbruik wordt gemaakt van de ruimte
 die wordt geboden. Eén van de lessen in de publicatie «Lessons learned»595Beerens, E., Aanstoot, A. & Bolsterlee, D.
						 (2010) is als volgt geformuleerd: «De RvC realiseert zich dat het
 opmerken van, en het optreden tegen, integriteitschendingen een zaak is van
 enerzijds systemen, organisatie en checklists, en anderzijds van theewater,
 onderbuikgevoel en onder de tafel kijken. Het is niet mogelijk een
 woningcorporatie zo in te richten dat fraude is uitgesloten: er is altijd wel
 iemand die de zaak kan flessen. De RvC werkt daarom op basis van gevoel en
 mensenkennis, zowel bij zijn werkgeverstaak (aannemen en beoordelen van het
 bestuur), als bij zijn inhoudelijke taak van toezicht en advies.»
 Discussies over de scope van het
 interne toezicht
 
 Een belangrijk discussiepunt dat tot op de dag van
 vandaag speelt, betreft de scope van het interne toezicht. In eerste instantie
 lag de nadruk van de intern toezichthouder op het financiële toezicht. In de
 loop der tijd wordt er echter ook steeds meer prioriteit gegeven aan het
 toezicht op de maatschappelijke prestaties596CFV (2007). Centraal in dit verband staat de vraag hoe er tegen het interne
 toezicht wordt aangekeken: als een intern orgaan van een (privaatrechtelijke)
 rechtspersoon of als een orgaan dat het uitvoeren van de maatschappelijke taken
 van woningcorporaties dient te borgen?597CFV (2007).
 De diverse adviesrapporten spreken eensluidend hun
 voorkeur uit voor de tweede optie, waarbij het interne toezicht als het
 scharnier tussen het externe toezicht en het bestuur van de corporatie wordt
 gezien598Commissie De Boer (2005) & Commissie Schilder
							 (2006). Gesteld wordt dat de intern toezichthouder in het toezicht op
 instellingen die (mede) in het publieke domein werkzaam zijn, ook de vraag
 dient te betrekken of publieke taken goed worden uitgevoerd599Commissie Hoekstra (2012) & Goodijk, R.
							 (2012). De Algemene Rekenkamer600Algemene Rekenkamer (2008) stelt in dit verband dat het verticale toezicht aan doelmatigheid
 kan winnen wanneer het aansluit bij, en gebruikmaakt van, het interne toezicht
 en andere vormen van «checks and balances» bij de betrokken instellingen. Door
 verschillende adviesrapporten wordt echter wel benadrukt dat het interne
 toezicht alleen op een goede wijze invulling aan deze taak kan geven wanneer
 het wettelijk sterker wordt verankerd (zie ook paragraaf 6.4.2, kopje «scope
 van het rijkstoezicht»), zodat een al te grote vrijblijvendheid wordt
 voorkomen. Zoals al eerder is opgemerkt, is deze aanbeveling tot op heden
 echter nog niet vertaald in concreet beleid.
 
 De Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting heeft
 recent een aantal experimenten begeleid waarin intern toezichthouders van
 woningcorporaties proberen hun betrokkenheid bij, en aanspreekbaarheid door, de
 maatschappelijke belanghouders te versterken. De ervaringen met deze
 experimenten zijn positief, hoewel wel gewaarschuwd wordt voor het gevaar dat
 de RvC teveel op de stoel van de directeur-bestuurder gaat zitten. Ook van de
 directeur-bestuurder wordt immers verwacht dat hij/zij met de belanghebbenden
 in dialoog treedt601Visser, A.J. (2012).
 
 
 
 6.4.5
 Discussies over de rol van de gemeente
 
 In hoofdstuk 2 is aangegeven dat het BBSH ervan
 uitgaat dat de gewenste maatschappelijke prestaties van woningcorporaties op
 lokaal niveau worden vastgesteld door middel van prestatieafspraken tussen
 corporaties en gemeenten. Het Rijk houdt echter geen toezicht op het naleven
 van deze bepaling en het niet maken of niet naleven van prestatieafspraken
 wordt niet gesanctioneerd. In de praktijk blijkt dan ook dat er in een flink
 deel van de gemeenten geen prestatieafspraken aanwezig zijn. Meestal komt dit
 doordat er geen, of geen recente, gemeentelijke woonvisie aanwezig is.
 Daarnaast komt het regelmatig voor dat gemeenten en corporaties het
 onderling niet eens kunnen worden over de te leveren prestaties, waardoor men
 niet tot concrete prestatieafspraken komt. In verschillende adviesrapporten
 wordt dit probleem eveneens geconstateerd en worden diverse aanbevelingen
 gedaan om de situatie te verbeteren.
 
 Hierbij concentreert de discussie zich
 voornamelijk op de volgende drie aspecten:
 
 
 –
 Hoe kan worden geborgd dat gemeenten
 en corporaties daadwerkelijk afspraken maken?
 
 
 –
 Hoe kunnen geschillen tussen
 corporaties en gemeenten worden beslecht? Het kan hierbij gaan om situaties
 waarin gemeente en corporatie geen overeenstemming kunnen bereiken over het te
 voeren woon- en investeringsbeleid, maar ook om gevallen waarin de uitvoering
 van reeds gesloten overeenkomsten niet tot stand komt.
 
 
 –
 Hoe wordt de financiële betrokkenheid
 van de gemeente bij de corporatie geregeld?
 
 
 In de rest van deze paragraaf wordt op elk van
 deze aspecten nader ingegaan.
 
 Borgen dat gemeente en corporaties
 daadwerkelijk afspraken maken
 In de beleidsbrief uit 1997 van
 Staatssecretaris Tommel waarin de aanpassing van het toenmalige BBSH wordt
 uitgelegd (gemeenten verloren hierbij hun toezichthoudende taak, zie ook
 hoofdstuk 3), wordt gesteld dat het Rijk de taak heeft om eraan bij te dragen
 dat corporaties en gemeenten daadwerkelijk prestatieafspraken maken. Als de
 afspraken niet tot stand komen, kunnen de betrokken partijen het Rijk vragen
 bestuurlijk te bemiddelen. Bovendien kan de gemeente het Rijk verzoeken om
 maatregelen tegen de corporatie te treffen. Aan de daadwerkelijke uitvoering
 van deze beleidsvoornemens heeft het de afgelopen 15 jaar echter geschort602Commissie Dekker (2013). Dit past binnen de algemene constatering dat het Rijk heeft
 nagelaten om het volkshuisvestelijk toezicht op adequate wijze uit te oefenen603Commissie Hoekstra (2012).
 
 In reactie op de hierboven beschreven
 problematiek, hebben verschillende adviesrapporten aanbevelingen voor
 verbetering geformuleerd. In het advies van de commissie De Boer604Commissie De Boer (2005) wordt uitgebreid ingegaan op de rol van de gemeente als
 contractpartij voor woningcorporaties. Deze commissie wil de vrijblijvendheid
 uit de huidige wet- en regelgeving vervangen door een verplichting: corporaties
 en gemeenten moeten tot het uiterste gaan om het in de vorm van een contract
 met elkaar eens te worden over de bijdrage die door de corporatie wordt
 geleverd aan het gemeentelijke woonbeleid. Volgens de commissie De Boer605Commissie De Boer (2005) versterkt een dergelijke contractverplichting de legitimatie van
 het corporatiebeleid op lokaal niveau. Als contractpartij baseert de gemeente
 haar wensen en besluiten immers op democratische besluitvorming. De commissie
 De Boer pleit voor landelijke toelating voor alle woningcorporaties, zodat
 partijen niet «tot in het oneindige» tot elkaar veroordeeld zijn.
 Verder wil de commissie De Boer dat het CFV zich, voortbouwend op haar
 expertise, doorontwikkelt naar een contracterings- en activeringsinstituut
 (CAI). Dit CAI moet gemeenten en woningcorporaties als adviseur terzijde staan
 als er problemen opdoemen. Daarnaast verwacht de commissie De Boer dat ook
 Aedes en de VNG op dit terrein advies en ondersteuning bieden.
 
 De commissie Sas606Commissie Sas (2005) sluit zich aan bij de conclusies van de commissie De Boer607Commissie De Boer (2005) maar constateert wel dat de proceswaarborgingen die het advies
 van de commissie De Boer voorstelt voor de prestatiecontracten tussen gemeenten
 en corporaties nog ontbreken voor wat betreft de afspraken tussen corporaties
 en andere lokale belanghouders. Het rapport van Conijn608Conijn, J. (2005) volgt de redeneerlijn van de commissie De Boer, maar Conijn kiest
 niet zozeer voor een contractverplichting als wel voor een gekwalificeerd
 adviesrecht voor de gemeente over het prestatieplan van woningcorporaties.
 Ook de VROM-raad609VROM-raad (2005) ziet niets in een contractverplichting, omdat dit zou botsen met
 de normale regels inzake contractvrijheid. Volgens deze raad zouden afspraken
 tussen woningcorporaties en gemeenten bij voorkeur in regionaal verband gemaakt
 moeten worden. Het advies van de commissie Leemhuis610Commissie Leemhuis-Stout (2005) stelt dat ook de huurdersvertegenwoordigers een rol zouden moeten
 krijgen bij het formuleren van prestatieafspraken tussen corporaties en
 gemeenten. In de toelichtende tekst bij deze afspraken zou dan melding moeten
 worden gemaakt van de opvattingen van de huurdersorganisatie(s), en de wijze
 waarop deze opvattingen al dan niet verwerkt zijn in de afspraken zelf611Commissie Leemhuis-Stout (2005).
 De stuurgroep Meijerink612Stuurgroep Meijerink (2008) gaat niet uitgebreid in de op de rol van de gemeente. Deze
 stuurgroep stelt dat woningcorporaties alleen met betrokkenheid van hun directe
 belanghouders in staat zullen zijn om adequate maatschappelijke prestaties te
 leveren. Gemeenten en huurders vormen volgens de stuurgroep Meijerink de
 belangrijkste belanghouders in deze. De stuurgroep Meijerink stelt dat
 woningcorporaties belanghouders moeten betrekken bij de beleidsvoorbereiding en
 dat ze periodiek en openbaar hun prestaties moeten verantwoorden ten opzichte
 van deze belanghouders. Hiermee sluit de stuurgroep Meijerink zich aan bij wat
 er in de Aedescode en de governancecode over dit onderwerp is vastgelegd613Stuurgroep Meijerink (2008).
 De commissie Hoekstra614Commissie Hoekstra (2012) meent dat gemeenten zich een expliciet oordeel zouden moeten
 vormen over het functioneren en presteren van de woningcorporaties waarmee ze
 samenwerken. Dit oordeel zouden ze kenbaar moeten maken aan zowel de
 gemeenteraad als ook aan het bestuur en de RvC van de desbetreffende
 corporatie. Dit is in de praktijk overigens niet zo eenvoudig. Bij visitaties
 worstelen wethouders regelmatig met het oordeel over het presteren van de
 corporatie dat van hen wordt gevraagd. Bij dat oordeel spelen vaak subjectieve
 elementen mee die men moeilijk een plaats kan geven, zoals de inspanningen van
 de corporatie, de kwaliteit van de communicatie en de samenwerkingsrelatie en
 het politieke oordeel over de koers die de corporatie vaart615Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
						 (2012).
 Tot slot gaat ook het recent verschenen rapport van de
 commissie Dekker616Commissie Dekker (2013) in op de afspraken tussen de gemeente en de corporatie. Veel van
 het gedachtegoed van de commissie De Boer617Commissie De Boer (2005) wordt door deze commissie overgenomen, geactualiseerd en nader
 geconcretiseerd. Daarnaast zijn ook elementen uit het rapport van Conijn618Conijn, J. (2005) in het advies van de commissie Dekker terug te vinden (met name
 waar het gaat om het prestatieplan van woningcorporaties en het in kaart
 brengen van hun investeringscapaciteit). Opvallend genoeg wordt er in het
 advies van de commissie Dekker echter niet aan de adviezen van de commissie De
 Boer en Conijn gerefereerd. De commissie Dekker heeft, deels voortbouwend op de
 Herzieningswet, beoogd een kader te creëren waarbinnen gemeenten en corporaties
 op een niet-vrijblijvende manier tot een prestatieovereenkomst kunnen komen619Commissie Dekker (2013). In tegenstelling tot de commissie De Boer stelt de commissie
 Dekker duidelijk dat haar voorstellen bedoeld zijn om de inhoudelijke sturing
 door de gemeenten te versterken. In de voorstellen van de commissie Dekker zijn
 gemeenten verplicht om over een actuele woonvisie met een brede inhoud te
 beschikken, liefst ingebed in een regionale woonvisie. Bewoners en
 maatschappelijke dienstverleners, zoals woningcorporaties, dienen betrokken te
 worden bij het opstellen van deze gemeentelijke visie, zodat dit document op
 een breed draagvlak kan rekenen. De sanctie op het niet hebben van een
 gemeentelijke woonvisie is dat de corporatie haar beleid niet hoeft af te
 stemmen op het gemeentelijke woonbeleid.
 De corporatie is verplicht om
 voor 1 juli voorafgaand aan het begrotingsjaar een meerjarig
 activiteitenoverzicht aan de gemeente aan te leveren. Uitgaande van de
 gemeentelijke woonvisie voeren gemeente en corporaties vervolgens overleg over
 wederzijdse afspraken, waarin vastgelegd wordt welke bijdrage de corporatie
 levert aan de uitvoering van de gemeentelijke woonvisie. De basis voor dit
 overleg is een «aanbod» dat de corporatie aan de gemeente doet en waarin ze
 aangeeft hoe ze binnen haar financiële mogelijkheden wil bijdragen aan het
 gemeentelijke woonbeleid. De wederzijdse afspraken worden bij voorkeur
 vastgelegd in SMART geformuleerde meerjarige prestatieovereenkomsten, die ook
 voorzien in monitoring en evaluatie. Hierbij geldt dat zowel de gemeente als de
 corporatie expliciet een oordeel formuleren over de wijze waarop de afspraken
 uit de prestatieovereenkomst zijn uitgevoerd. Verder is het van belang dat de
 gemeente inzicht heeft in de investeringscapaciteit van de corporatie. Hiertoe
 ontwikkelt de externe financiële toezichthouder een toetsingskader waarmee
 gemeentes in concrete situaties kunnen beoordelen of de corporatie eventueel
 extra investeringsmogelijkheden heeft620Commissie Dekker (2013).
 Beslechting van geschillen tussen
 gemeente en corporatie
 
 In het advies van de commissie De Boer wordt
 expliciet aandacht besteed aan de beslechting van geschillen tussen gemeente en
 corporatie. De commissie De Boer pleit voor verplichte contracten tussen
 gemeente en corporatie met inachtneming van de volgende clausules:
 Mocht een corporatie worden geconfronteerd met een «onwillige» gemeente,
 dan roept de corporatie arbitrage in. De arbitrage is onafhankelijk, neemt
 gelijkwaardigheid tussen corporatie en gemeente als uitgangspunt en wordt
 georganiseerd door het CAI. Mocht de arbiter ook geen contractering tot stand
 kunnen brengen tussen corporatie en gemeente, dan geeft de arbiter dit door aan
 het CAI respectievelijk de Minister. De corporatie wordt vervolgens vrijgesteld
 van de verplichting tot contractering met de betreffende gemeente. De gemeente
 wordt in dit geval niet onderworpen aan sancties, hoewel er vanuit de
 gemeenteraad uiteraard wel kritische vragen kunnen worden gesteld621Commissie De Boer (2005).
 Mocht een gemeente worden geconfronteerd met een
 «onwillige» corporatie, dan roept de gemeente arbitrage in. Mocht de arbiter
 ook geen contractering tot stand kunnen brengen tussen corporatie en gemeente,
 dan geeft de arbiter dit via het CAI door aan de Minister, die vervolgens kan
 besluiten om sancties aan de desbetreffende woningcorporatie op te leggen622Commissie De Boer (2005). Dezelfde procedure kan worden gevolgd wanneer contractueel
 vastgelegde prestaties niet worden geleverd623Commissie De Boer (2005).
 
 De stuurgroep Meijerink624Stuurgroep Meijerink (2008) kiest voor een soortgelijke lijn en geeft aan dat de nieuw op te
 richten externe toezichthouder (een ZBO waarin al het externe toezicht wordt
 geconcentreerd) voor de arbitrage verantwoordelijk zou moeten zijn. Net als de
 commissie De Boer625Commissie De Boer (2005) stelt ook de stuurgroep Meijerink vast dat gemeenten en
 corporaties niet op dezelfde manier kunnen worden gesanctioneerd wanneer ze hun
 afspraken niet nakomen. In het advies van de stuurgroep Meijerink kan de
 externe toezichthouder uitspraken doen richting corporaties en gemeenten, maar
 zijn eventuele sancties alleen van toepassing op de corporaties. Wat de
 gemeenten betreft, kan de Minister zo nodig gebruik maken van bestuurlijke
 interventies, aldus de stuurgroep Meijerink. Overigens heeft de door de
 stuurgroep Meijerink voorgestelde arbitragefaciliteit niet alleen betrekking op
 conflicten tussen corporaties en gemeenten, maar ook op geschillen tussen
 corporaties en andere belanghouders626Stuurgroep Meijerink (2008). Ook de rapporten van de commissie De Boer en de VROM-raad
 voorzien in geschillenbeslechting, al kiezen beide adviesorganen in eerste
 instantie voor het wat lichtere instrument van «mediation». Mocht deze
 mediation geen effect sorteren, dan dient er volgens de VROM-raad uiteindelijk
 wel arbitrage door een onafhankelijk instituut plaats te vinden.
 Ten
 slotte kiest ook de commissie Dekker627Commissie Dekker (2013) voor de instelling van een arbitrageorgaan. Deze commissie stelt
 voor dat de VNG en Aedes met medewerking van de Minister een dergelijk orgaan
 instellen. Gemeente en corporatie kunnen vervolgens ieder afzonderlijk of
 gezamenlijk hun meningsverschil voorleggen aan het arbitrageorgaan, waarna deze
 binnen een termijn van drie maanden een bindende uitspraak doet. Overigens
 meent de commissie Dekker dat ook de Minister geschillen zou moeten kunnen
 behandelen, waarbij het toetsingskader voor de bepaling van de
 investeringscapaciteit een richtinggevende rol kan spelen. Op basis van de
 uitkomst van de arbitrage of de ministeriële geschillenbehandeling kan de
 Minister de corporatie een aanwijzing te geven en/of de gemeente verzoeken haar
 beleid aan te passen. Deze sancties zijn erop gericht om uiteindelijk toch nog
 te komen tot een prestatieovereenkomst tussen gemeente en corporatie628Commissie Dekker (2013).
 Financiële relaties tussen gemeente en
 corporatie
 Sinds de verzelfstandiging van de woningcorporaties
 hebben de gemeenten geen rol meer in de allocatie van subsidies aan deze
 corporaties. Niettemin bestaat er als gevolg van de WSW-borging nog steeds een
 financiële relatie tussen gemeenten en corporaties. Sinds de Vestia-affaire is
 deze relatie meer onder de aandacht gekomen van de gemeenten. Ook is er een
 VNG-advies verschenen dat beoogt de risico’s, die gemeenten lopen als gevolg
 van de WSW-borging, te beperken629Vermeulen, P.O. (2012).
 De aanbevelingen in dit advies hebben onder meer
 betrekking op de informatieverstrekking, de bestuurlijke structuur van het WSW
 en de feitelijke inrichting van de garantiestructuur. In algemene zin pleit dit
 advies (commissie Vermeulen) voor meer gemeentelijke betrokkenheid bij het WSW
 en een betere informatiestroom van corporaties naar gemeenten, met name waar
 het gaat om de financiële positie van de corporaties630Commissie Hoekstra (2012). Het feit dat de gemeenten samen met het Rijk garant staan voor
 de door het WSW geborgde leningen wordt door de commissie Vermeulen overigens
 niet ter discussie gesteld.
 De eveneens door de VNG ingestelde
 commissie Dekker631Commissie Dekker (2013) neemt de aanbevelingen van de commissie Vermeulen over en voegt
 daaraan toe dat de leningen waarvoor de gemeente een achtervangovereenkomst
 tekent, idealiter onderdeel zouden moeten vormen van de prestatieovereenkomst
 tussen gemeente en corporatie. Op die manier krijgt de gemeente inzicht in de
 bestemming van de leningen en weet ook de corporatie waarop ze kan rekenen632Commissie Dekker (2013). De commissie Hoekstra633Commissie Hoekstra (2012) is eveneens van mening dat de aanbevelingen van de commissie
 Vermeulen ondersteuning verdienen.
 
 
 
 6.4.6
 Discussies over maatschappelijke verankering
 
 
 Na de verzelfstandiging van de corporatiesector
 worden de belanghouders door velen gezien als actoren die de corporatiesector
 een hernieuwde legitimiteit zouden kunnen geven (legitimatie via
 maatschappelijke verankering). Anders gezegd, de belanghouders zouden het
 legitimiteitsvacuüm kunnen opvullen dat door de overheid (afname van
 overheidssturing, beperkt overheidstoezicht) en de markt (gebrekkige
 marktwerking, ontbreken van aandeelhouders) werd gecreëerd634Poorter, K. (2006).
 Tegen deze achtergrond worden bestuurders van
 woningcorporaties vanaf eind jaren negentig gestimuleerd om hun belanghouders
 te betrekken bij de beleidsvoorbereiding, alsmede om de geleverde
 maatschappelijke prestaties aan hen te verantwoorden (horizontale
 verantwoording). Deze stimulansen komen voornamelijk vanuit de branche zelf
 (Aedes, VTW). Het is dan ook niet verwonderlijk dat de manier waarop
 corporaties met hun belanghouders omgaan een belangrijke rol speelt in de door
 de branche ingestelde instrumenten van zelfregulering, zoals de governancecode
 en de visitaties. De vraag wie precies de belanghouders van woningcorporaties
 zijn, is in dit verband natuurlijk cruciaal635Conijn, J. (2005). En zijn alle belanghouders van even groot belang of kan er
 binnen deze groep nog een onderscheid naar importantie worden gemaakt?636VROM-raad (2005). Hieronder wordt weergegeven hoe er in de literatuur en in de
 verschillende adviesrapporten tegen deze vragen wordt aangekeken.
 
 Volgens de WRR637WRR (2004) en de commissie Leemhuis638Commissie Leemhuis-Stout (2005) zijn de huurders van een corporatie de belangrijkste
 belanghebbenden, terwijl de VROM-raad639VROM-raad (2005) en de commissie Meijerink640Stuurgroep Meijerink (2008) menen dat huurders en gemeenten samen de belangrijkste
 belanghouders van een woningcorporatie zijn. De commissie Sas641Commissie Sas (2005) maakt daarentegen geen expliciet onderscheid tussen de
 verschillende typen belanghouders en spreekt alleen over de directe
 maatschappelijke omgeving, hiermee suggererend dat alle belanghouders die een
 rol spelen binnen deze omgeving dezelfde importantie hebben.
 
 De governancecode642Aedes (2011) volgt de lijn van de commissie Sas en geeft aan dat het bestuur
 van een woningcorporatie in dialoog moet treden met de in zijn ogen relevante
 belanghebbenden, zonder dat nader gespecificeerd wordt uit welke typen
 belanghouders deze groep dient te bestaan. Ook in de visitatiemethodiek643Stichting Visitatie Woningcorporaties Nederland
							 (2010) wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende typen
 belanghebbenden.
 Concreet betekent dit dat de beoordeling van een
 corporatie door een zorg- en welzijnsorganisatie in de visitatiemethodiek even
 zwaar meetelt als de beoordeling van een corporatie door de gemeente of de
 huurdersorganisatie644Dekker S. (2013).
 
 Conijn645Conijn, J. (2005) heeft bezwaar tegen het op deze manier gelijkstellen van de
 verschillende typen belanghouders. Hij stelt dat betrokkenheid van andere
 maatschappelijke ondernemingen zoals zorg-, welzijns- en onderwijsinstellingen
 wel van belang is, maar niet overheersend zou moeten zijn646Conijn, J. (2005). Conijn beschrijft dit als volgt: «Het is evenwel van belang om
 te onderkennen dat de werkzaamheden van een woningcorporatie niet samenvallen
 met die van andere maatschappelijke ondernemingen. Het zwaartepunt van de
 maatschappelijke prestaties van een woningcorporatie heeft nog steeds
 betrekking op het voorzien in de huisvesting van huishoudens die daarop zijn
 aangewezen. De beïnvloeding van andere maatschappelijke ondernemingen zou uit
 dien hoofde niet meer dan partieel dienen te zijn. Wel zinvol maar ook
 onvolledig. Daarnaast kan bij de legitimiteit van de maatschappelijke
 ondernemingen om de woningcorporatie te sturen een vraagteken worden geplaatst.
 Een model waarbij maatschappelijke ondernemingen elkaar onderling sturen,
 draagt het risico in zich een gesloten systeem te worden waar de burger en
 overheid buiten staan»647Conijn, J. (2005).
 Ook het CPB648Centraal Planbureau (2013a) stelt dat er grenzen zijn aan de governance door stakeholders,
 vanwege het ontbreken van een direct financieel belang bij de bedrijfsvoering
 en de soms beperkte expertise van belanghebbenden. Overigens blijkt uit de
 visitaties van woningcorporaties dat maatschappelijke ondernemingen vaak
 helemaal niet de behoefte hebben om zich met het corporatiebeleid in zijn
 totaliteit te bemoeien. Hun interesse richt zich vooral op de beleidsterreinen
 die voor hen direct van belang zijn, en waarop ze samenwerken met de corporatie
 in kwestie649Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
						 (2012).
 
 Hierboven is ingegaan op de drie belangrijkste en
 meest genoemde belanghouders van woningcorporaties: gemeenten,
 huurders(organisaties) en maatschappelijke dienstverleners zoals zorg-,
 welzijns- en onderwijsinstellingen. In de praktijk worden er dikwijls echter
 ook nog andere typen belanghouders onderscheiden, bijvoorbeeld andere
 corporaties, marktpartijen en belangenvertegenwoordigers650Poorter, K. (2006).
 De «andere corporaties» hebben vaak een ingewikkelde
 positie in het belanghoudersmanagement. Enerzijds zijn het collega’s en
 samenwerkingspartners voor wie ook een zekere financiële verantwoordelijkheid
 gedragen wordt (via het CFV en het WSW), maar anderzijds zijn het concurrenten.
 Veel corporaties zijn daarom weinig geneigd om collega-corporaties invloed te
 geven op hun beleid.
 Ook het betrekken van marktpartijen bij het
 corporatiebeleid is een punt van discussie. Hoewel deze partijen
 ontegenzeggelijk een belang hebben bij het handelen van woningcorporaties, en
 dus belanghouder zijn, komen de belangen die ze vertegenwoordigen vaak niet
 overeen met het algemeen maatschappelijk belang. Vanuit het oogpunt van
 maatschappelijke verankering is het bij het corporatiebeleid betrekken van deze
 partijen dan ook dubieus.
 
 Tot op zekere hoogte geldt dit ook voor de
 belangenorganisaties, uiteraard ook afhankelijk van het belang dat deze
 organisaties vertegenwoordigen. Om te voorkomen dat de «verkeerde» partijen als
 belanghouder van woningcorporaties worden gezien, stelt Conijn voor om
 belanghouders te definiëren als partijen die op een of andere wijze «afnemer»
 zijn, direct of indirect, van de maatschappelijke prestaties die de
 woningcorporatie zou kunnen leveren651Conijn, J. (2005).
 
 
 
 6.4.7
 Discussies over zelfregulering
 
 Sinds de verzelfstandiging van de woningcorporaties
 heeft de zelfregulering van de sector een hoge vlucht genomen. Een duidelijke
 definitie van het begrip zelfregulering ontbreekt echter in de literatuur.
 Formeel gesproken lijkt het te gaan om alle, in de corporatiesector ontplooide,
 governance-initiatieven die niet onderhevig zijn aan directe
 overheidsregulering. Dit betreft bijvoorbeeld het optreden van
 brancheorganisatie Aedes ten opzichte van de rijksoverheid, het interne
 toezicht, en de meet- en verantwoordingsinstrumenten die door de sector zelf
 ontwikkeld zijn (governancecode, visitatie, benchmarks). Ook het door Aedes
 omarmde concept van «maatschappelijk ondernemerschap» past binnen deze manier
 van denken652Jong, R. de (2013).
 De Jong653Jong, R. de (2013) legt veel nadruk op het eerstgenoemde element van zelfregulering:
 de wijze waarop de sector, vertegenwoordigd door brancheorganisatie Aedes, in
 onderhandeling met het Rijk en de gemeenten, haar belangen probeert te borgen.
 In dit verband verwijst De Jong naar initiatieven als het Nationaal Programma
 Volkshuisvesting (1997), het «Convenant Sluitend Stelsel», het «Nationaal
 Akkoord Wonen 2001–2005», de «Grote Beweging» (2003) en het «Antwoord aan de
 samenleving» (2007). Deze laatste twee initiatieven hebben overigens niet tot
 duurzame afspraken geleid.
 In veel andere literatuur over
 zelfregulering ligt de nadruk daarentegen op de door de sector zelf ontwikkelde
 meet- en verantwoordingsinstrumenten. Een uitgebreid overzicht van deze
 instrumenten wordt bijvoorbeeld gegeven door Brandsen654Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
						 (2010). Deze meet- en verantwoordingsinstrumenten hebben een sterke
 relatie met de in de vorige subparagraaf (6.4.6) besproken maatschappelijke
 verankering. De gedachte hierbij is dat verticale sturing wordt vervangen door
 horizontale verankering. Dit betekent dat het functioneren van een
 woningcorporatie voor een belangrijk deel wordt bepaald, maar ook wordt
 beoordeeld door haar belanghouders. Daarom stellen zowel de governancecode als
 de visitatiemethodiek tamelijk strenge eisen aan de wijze waarop een corporatie
 met haar belanghouders dient om te gaan.
 Van meet af aan is er de
 nodige kritiek gekomen op het vrijblijvende karakter van de meet- en
 beoordelingsinstrumenten (governancecode, visitaties, benchmarks) die zijn
 ontwikkeld in het kader van de zelfregulering. Corporaties zijn niet verplicht
 om te participeren in de genoemde initiatieven en op het leveren van slechte
 prestaties staat geen sanctie. Om deze vrijblijvendheid te verminderen, pleiten
 verschillende adviesrapporten voor het wettelijk verankeren van het
 visitatiesysteem en/of de governancecode655VROM-raad (2005), Stuurgroep Meijerink (2008) &
						 Aedes (2012a). Tot op heden zijn deze aanbevelingen echter niet vertaald in
 concreet beleid en duurt de vrijblijvendheid dus voort.
 In de loop der
 tijd is steeds meer duidelijk geworden dat de zelfregulering er niet in is
 geslaagd om het groeiende aantal incidenten en schandalen in de sector tegen te
 gaan. Met betrekking tot de visitatie schrijven Van Bortel et al.656Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
						 (2012) hierover: «Visitatie is echter geen wondermiddel. Het heeft niet
 aantoonbaar bijgedragen aan meer maatschappelijk vertrouwen in corporaties.
 Daarvoor hebben misstanden bij een beperkt aantal corporaties te veel een
 schaduw geworpen op de positieve resultaten. Wel zijn er aanwijzingen dat
 visitaties bijdragen aan betere prestaties, betere verantwoording en een
 sterkere verankering van corporaties in hun omgeving. Dit blijkt bijvoorbeeld
 uit de resultaten van corporaties die zich nu voor de tweede keer laten
 visiteren»657Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
						 (2012). De Jong wijt de teleurstellende resultaten van de zelfregulering
 (die volgens hem overigens veel meer behelst dan alleen de governancecode en de
 visitaties) ook aan het ontbreken van een collectief «moreel kompas». Hij stelt
 dat zelfregulering voor veel corporaties vooral een instrument was om de
 overheid op afstand te houden en veel minder om zich te binden aan het
 collectieve belang658Jong, R. de (2013).
 Inmiddels lijkt er een zekere mate van consensus te
 bestaan over de stelling dat zelfregulering alleen succesvol kan zijn wanneer
 het wordt gesteund door de overheid, bijvoorbeeld door wettelijke verankering
 en/of het algemeen verbindend verklaren van de instrumenten die in het kader
 van de zelfregulering zijn ontwikkeld659VROM-raad (2005), Commissie Sas (2005), Stuurgroep
						 Meijerink (2008) & Aedes (2012a). De Jong spreekt in dit verband over «zelfregulering in de
 schaduw van de hiërarchie»660Jong, R. de (2013). Men kan zich echter afvragen of er in een dergelijke situatie
 nog wel echt sprake is van zelfregulering. De commissie Hoekstra is eveneens
 kritisch over de zelfregulering. Volgens deze commissie biedt zelfregulering op
 bedrijfsniveau of op sectorniveau onvoldoende disciplinering en is extern
 toezicht noodzakelijk om hierin te voorzien661Commissie Hoekstra (2012). De werkgroep Financieel Toezicht Woningcorporaties wil de
 zelfregulering verder versterken en beter verbinden met het externe toezicht.
 Deze werkgroep laat echter nog in het midden hoe dit precies zijn beslag moet
 krijgen: «Keuze is of dit gehele complex aan beheersingsmaatregelen dat
 bepalend is voor de eigen discipline wordt opgenomen in het formele wettelijk
 georganiseerde toezicht, dan wel in het risicogeoriënteerde toezicht wel
 meegewogen wordt, maar geen onderdeel vormt van het complex van wetgeving»662Aedes (2012a). Anders gezegd: het al dan niet wettelijk verankeren van de
 zelfregulering is voor deze werkgroep nog een discussiepunt.
 
 
 
 6.4.8
 Discussies over de rol en de regulering van de sociale
 huursector
 
 
 De afgelopen tien jaar zijn er niet alleen veel
 adviesrapporten verschenen over het functioneren van de corporatiesector, maar
 ook over het functioneren van de woningmarkt in algemene zin663Hof, B., Koopmans, C. & Teulings C. (2006),
							 Belangorganisaties woningmarkt (2012), VROM-raad (2007) & CSED
							 (2010). In de meeste van deze laatste groep rapporten wordt niet
 uitgebreid ingegaan op de woningcorporatiesector, maar beperkt men zich tot
 observaties met betrekking tot de wijze waarop de woningcorporaties de werking
 van de woningmarkt in algemene zin beïnvloeden. Wat dit betreft zijn er
 duidelijk twee visies te onderscheiden. In de eerste visie staat men positief
 ten opzichte van woningcorporaties als hybride organisaties, terwijl hier in de
 tweede visie juist zeer kritisch tegenaan gekeken wordt.
 In het advies
 van de VROM-raad en Wonen 4.0, beiden behorend tot de eerste visie, wordt
 ervoor gepleit om het huidige corporatiebestel, waarbinnen woningcorporaties
 functioneren als hybride organisaties, in stand te houden. De VROM-raad664VROM-raad (2007) stelt dat woningcorporaties een bijzondere rol hebben die andere
 partijen niet op zich kunnen of willen nemen: «Woningcorporaties bieden
 kwalitatief goede huisvesting aan groepen huishoudens die niet zelfredzaam zijn
 op de woningmarkt. Daarnaast dragen ze bij aan de stabiliteit van de
 woningmarkt (onder meer door marktcontrair te investeren), gaan ze
 risicoselectie tegen en creëren ze toegangs- en doorstromingsmogelijkheden»665VROM-raad (2007). Bovendien kunnen woningcorporaties volgens de VROM-raad ook een
 belangrijke rol spelen bij het op peil houden van de leefbaarheid van wijken en
 buurten666VROM-raad (2007).
 
 Ook Van der Schaar667Schaar, J. van der (2006a) staat positief ten opzichte van de woningcorporaties. Hij stelt
 dat deze op institutioneel niveau erg efficiënt zijn: «Welk ander type
 instelling is in staat goede woningen tegen een matige prijs te leveren en
 tegelijk een vermogensgroei te realiseren die ook voor de toekomst
 investeringscapaciteit biedt, terwijl de voordelen die zij genieten in
 vergelijking met de institutionele beleggers en eigenaar-bewoners helemaal niet
 zo groot zijn»668Schaar, J. van der (2006a).
 Ook in Wonen 4.0 wordt ervoor gepleit om de
 corporatiesector in de huidige vorm te behouden, hoewel niet precies duidelijk
 wordt gemaakt hoe dit pleidooi zich verhoudt tot het voorstel om de huurprijzen
 in de sociale huursector marktconform te maken. Wonen 4.0 stelt dat corporaties
 een onmisbare rol spelen in het huisvesten van aandachtsgroepen. Volgens dit
 rapport zou het maatschappelijk gebonden vermogen waarover corporaties
 beschikken, beschikbaar moeten blijven voor de aan hen toegewezen taken op het
 gebied van de volkshuisvesting. Hierbij zou de brede taakstelling van
 corporaties moeten blijven gelden en zou er niet aan risicoselectie gedaan
 mogen worden669Belangenorganisatie woningmarkt (2012).
 
 In de rapporten van SEO670Hof, C., Koopmans, C. & Teulings C.
							 (2006) en CSED671Commissie sociaaleconomische Deskundigen
							 (2010), beide behorend tot de tweede visie, is de benadering van de
 corporatiesector een stuk kritischer. Dit geldt eveneens voor een aantal andere
 adviesrapporten, die net als de twee genoemde rapporten binnen de economisch
 georiënteerde benadering geplaatst kunnen worden672Bijvoorbeeld REA (2006) en de verschillende
							 publicaties van het Centraal Planbureau zoals Donders, J., Dijk, J. van
 &
							 Romijn, G. (2010). Volgens SEO673Hof, C., Koopmans, C. & Teulings C.
							 (2006) zorgen de relatief hoge vermogens van woningcorporaties, in
 combinatie met de staatssteun die ze ontvangen, voor oneerlijke concurrentie
 met de commerciële huursector.
 Omdat corporaties ook onderling
 nauwelijks concurreren, kan verwacht worden dat corporaties minder kostenbewust
 opereren dan volledig commerciële organisaties. Dit kan leiden tot een
 zogenaamde X-inefficiëntie (inefficiënte werkwijzen) en «gold plating» (hoge
 salarissen, dure kantoren). Het CPB674CPB (2013a) wijst in dit verband ook op het risico van «empire building»: het
 aanwenden van middelen om activiteiten te ontplooien die niet tot de kerntaak
 behoren maar die wel aanzien opleveren. Expansie vergroot immers de
 organisatie, levert meer prestige op, en in het kielzog mogelijk meer salaris.
 Verder maken de gematigde huurprijzen in de corporatiesector een systeem van
 geïnstitutionaliseerde woonruimteverdeling noodzakelijk waardoor
 welvaartsverlies ontstaat, aldus SEO675Hof, C., Koopmans, C. & Teulings C.
							 (2006).
 
 De CSED676Commissie sociaaleconomische Deskundigen
						 (2010) wijst voor een belangrijk deel op dezelfde problemen als SEO.
 Daarnaast benadrukt deze commissie dat het ontbreken van een duidelijk
 beleidskader (vage taakafbakening, ontbreken van investeringsprikkels, soms het
 ontbreken van een gemeentelijke woonvisie) en het gebrekkige interne en externe
 toezicht eveneens een negatief effect hebben op de efficiëntie en effectiviteit
 van woningcorporaties.
 
 De oplossingen die door de economisch
 georiënteerde rapporten worden voorgesteld, verschillen per adviesrapport (zie
 bijlage 1), maar hebben als rode draad dat er meer marktwerking, meer
 efficiëntie en op onderdelen een scherper overheidstoezicht in de
 corporatiesector moet worden geïntroduceerd.
 In een artikel uit 2005
 pleiten Poort en Baarsma677Poort, J. & Baarsma, B. (2005) in dit verband bijvoorbeeld voor eerst nationalisatie (om het
 vermogen van de corporaties aan de overheid te doen toekomen) en aansluitend
 voor privatisering van de corporatiesector (door geleidelijke verkoop van de
 corporaties aan marktpartijen). Andere oplossingen, bijvoorbeeld de integrale
 variant uit het CSED-rapport, zijn beduidend minder radicaal en bouwen meer
 voort op het huidige stelsel.
 
 Overigens is het opvallend dat het juist het
 «corporatiedossier» is waarop de rapporten van de VROM-raad en Wonen 4.0
 enerzijds, en SEO en het CSED anderzijds, zo sterk van elkaar verschillen. Over
 veel andere zaken bestaat namelijk wel een zekere mate van overeenstemming: het
 meer marktconform maken van de huurprijzen, de afbouw van de
 hypotheekrenteaftrek, het zo veel mogelijk wegnemen van aanbodrestricties (dit
 thema komt echter niet aan de orde in het CSED-rapport) en het
 eigendomsneutraal (huur of koop) maken van de vraagondersteuning (alleen het
 SEO-rapport kiest hier niet voor).
 
 
 
 6.4.9
 Verschil in focus in adviezen
 
 De reeks aan adviezen verschilt in focus, tabel 6.1
 geeft een overzicht van de adviezen over doelmatigheid en doeltreffendheid.
 Hierbij is grote overeenstemming over het risico van inefficiëntie door het
 ontbreken van de tucht van de markt en de overheid. Ook is er overeenstemming
 over het feit dat meer tucht van markt en/of overheid gewenst is en dat het
 hiervoor noodzakelijk is een heldere taakafbakening te hebben.
 Minder
 overeenstemming is er over de definitie van het publieke belang, over de
 contracteerbaarheid van het publieke belang, over mogelijke nadelen van meer
 markt in het geval van opting out en over de invulling van het
 overheidstoezicht. In enkele van deze rapporten worden expliciet nadelen
 genoemd van meer markt, bijvoorbeeld door opting out, dus als corporaties
 marktorganisaties worden. Enkele bronnen gaan in op mogelijke nadelen van deze
 opties: risicoselectie (uitsluiting kwetsbare huurders), misbruik marktmacht en
 een verminderde bijdrage aan de leefbaarheid. Een probleem bij meer overheid is
 de informatieachterstand bij de overheid, waardoor het moeilijk is om goed
 toezicht te houden.
 
 Tabel 6.1: een schematische weergave van het debat over
 doeltreffendheid en doelmatigheid
 
 
 
 
 
 
 
 
 Redelijke mate
 van consensus
 
 
 Discussie
 
 
 
 
 
 
 
 Analyse
 
 
 
 
 
 
 
 Publiek belang
 
 
 
 Wel of geen
 publiek belang te dienen.
 
 
 
 
 Hybride organisatie
 
 
 Toezicht
 moeilijk: informatieachterstand
 Veel vermogen, zeggenschap niet
 helder.
 
 
 
 
 
 
 Oplossing
 
 
 
 
 
 
 
 Meer markt
 
 
 Opting out met
 afrekening.
 
 
 Zijn hier ook
 nadelen aan verbonden? Is publiek belang contracteerbaar?
 
 
 
 
 Meer overheid
 
 
 Heldere
 taakafbakening gewenst.
 
 
 Gebrek aan
 discussie over nadere invulling.
 
 
 
 
 
 
 Tabel 6.2: een schematische weergave van het debat over
 governance
 
 
 
 
 
 
 
 
 Redelijke mate
 van consensus
 
 
 Discussie
 
 
 
 
 
 
 
 Extern toezicht
 
 
 
 
 
 
 
 Mate van rijkssturing
 
 
 Systeemverantwoordelijkheid voor het Rijk.
 
 
 Heeft het Rijk
 alleen een systeemverantwoordelijkheid of dient men ook inhoudelijk te
 sturen?
 
 
 
 
 Scope van het rijkstoezicht
 
 
 Meer aandacht
 voor extern toezicht op governance, efficiëntie en prestatieafspraken met
 gemeenten.
 
 
 
 
 
 Matching van middelen
 
 
 Om tot een
 adequate vermogensinzet te komen, is matching van middelen noodzakelijk.
 
 
 Wat is
 het meest geschikte instrument om tot matching van middelen te komen?
 Waar moet een eventuele vermogensovermaat voor worden ingezet.
 
 
 
 
 Financieel toezicht
 
 
 De afstemming
 tussen CFV en WSW leek tot voor kort op orde, maar wordt recent, met name sinds
 de casus Vestia, bekritiseerd.
 
 
 
 
 
 Institutionele vormgeving van het externe toezicht
 
 
 Externe
 toezichthouder moet scherper toezien op het handelen van corporaties. Indien
 noodzakelijk, moeten er adequate sancties kunnen worden opgelegd.
 
 
 Toezicht
 verspreiden of bundelen bij één instantie?
 Wat is de toekomstige rol
 van CFV en WSW binnen het externe toezicht?
 Wat is precies de rol van
 de Minister en waar stopt de ministeriele verantwoordelijkheid?
 
 
 
 
 
 Tabel 6.2 geeft een overzicht van de belangrijkste
 conclusies uit de vele rapporten over governance. Alle rapporten komen met een
 advies om de governance van woningcorporaties te verbeteren teneinde de
 legitimiteit te vergroten.
 Er is overeenstemming over het feit dat de
 overheid systeemverantwoordelijk is, maar niet over de vraag of de overheid
 inhoudelijk zou moeten sturen. Er is dus geen overeenstemming over de vraag hoe
 de legitimiteit van woningcorporaties precies dient te lopen via de inhoud
 (output) of niet.
 De noodzaak tot verbetering van het externe toezicht
 en de afstemming tussen het WSW en het CFV worden breed gedeeld. De matching
 van middelen blijft een gevoelig onderwerp en raakt de vraag van wie het
 vermogen is: de maatschappij, de sector, de individuele corporatie? Over de
 institutionele vormgeving zijn de meningen opnieuw verdeeld. Kernvragen daarbij
 zijn, hoe ver reikt de ministeriële verantwoordelijkheid en moeten toezicht en
 beleid worden gescheiden of juist gebundeld.
 Opmerkelijk zijn de
 verschillen in de focus van de rapporten en de geringe overlap. Rapporten
 gericht op doeltreffendheid en doelmatigheid gaan hoogstens summier in op
 governance. In de conclusies van deze rapporten ligt het accent op het
 vergroten van de tucht van de markt en/of de overheid: meer prikkels binnen
 stelsel of eruit. Rapporten gericht op governance gaan hoogstens summier in op
 doeltreffendheid en doelmatigheid. In deze rapporten wordt met name verkend hoe
 de governance kan worden verbeterd, echter de (veronderstelde) voordelen van
 een hybride organisatie krijgen maar weinig aandacht.
 De analyses
 verschillen in hun conclusie over het publieke belang dat moet worden gediend
 op de woningmarkt. Buiter en anderen678Buiter, W., Dalen, H. van, Eijffinger, S., Koedijk,
						 K., Teulings, C.& Witteloostuijn, A. van (2006) maken een analyse van mogelijk publiek belang op de woningmarkt
 en concluderen dat er, vanuit de woningmarkt bezien, geen noodzaak is voor
 directe interventie van de overheid. Hof679Hof, B. Koopmans, C. & Teulings, C.
						 (2006) en anderen analyseren wel het publieke belang op de woningmarkt,
 maar maken niet de link met de rol van de woningcorporatie. Conijn680Conijn, J. (2005) onderscheidt wel twee vormen van publiek belang die door
 corporaties worden gediend: het afzien van risicoselectie en het marktcontrair
 investeren in de woningmarkt.
 Opmerkelijk is dat er een stroom van
 rapporten is verschenen die aandacht besteedt aan de nadelen van hybriditeit.
 Een andere stroom van rapporten staat in het teken van het verbeteren van de
 governance. De eerste groep van rapporten gaat ervan uit dat de hybride
 organisatie per definitie inefficiëntie risico’s heeft, de tweede groep stelt
 de efficiëntie en de hybriditeit niet ter discussie en focust vooral op
 verbetering van de governance. Er is echter weinig systematische aandacht voor
 de voor- en nadelen van de hybride organisatie zoals die te vinden is in de
 wetenschappelijke literatuur. Een hybride organisatie kan efficiënt zijn bij
 goederen of diensten die moeilijk te contracteren zijn, en waarbij sprake is
 van informatieasymmetrie. Is volkshuisvesting zo’n product? Een andere
 constatering uit de literatuur is dat actief toezicht en professionaliteit de
 nadelen van de hybride organisatie kunnen beperken.
 Toezicht krijgt
 veel aandacht, professionaliteit juist weinig.
 
 
 
 
 6.5
 Conclusies
 
 «Heeft de corporatiesector adequaat gefunctioneerd in
 termen van doeltreffendheid, doelmatigheid, legitimiteit en controleerbaarheid»
 is de centrale vraag in deze literatuurstudie. In deze paragraaf worden de
 conclusies samengevat.
 
 
 6.5.1
 Doeltreffendheid, doelmatigheid en
 controleerbaarheid
 
 Er wordt circa vijf jaar na de bruteringsoperatie voor
 het eerst gepubliceerd over doeltreffendheid en doelmatigheid van
 woningcorporaties. Deze publicaties kennen veelal een economische invalshoek en
 zien een hybride woningcorporatie per definitie als een suboptimale
 organisatiestructuur, beschouwd vanuit de economische theorie. Het aanbrengen
 van of meer marktwerking, of meer overheidsinvloed, of een combinatie van beide
 kenmerkt de rode draad in de oplossingsrichtingen die worden geschetst, waarin
 op hoofdlijnen wordt bepleit dat met behulp van de vrije markt een meer
 doelmatig huisvestingsbeleid mogelijk is.
 Zoals in hoofdstuk 2 al is
 beargumenteerd, is een kwantificering (en daarmee monitoring) van de
 maatschappelijke prestaties nauwelijks mogelijk. Dit belemmert een objectieve
 kwantitatieve benadering van het vraagstuk. In de literatuur zijn dan ook
 weinig onderbouwde uitspraken met betrekking tot de doeltreffendheid van de
 sector. Wel wordt beargumenteerd dat een beoordeling daarvan niet goed mogelijk
 is, door het ontbreken van een duidelijk beeld van de maatschappelijk gewenste
 prestaties en het ontbreken van een systematische analyse van de overeengekomen
 en gerealiseerde prestaties.
 Om diezelfde reden valt ook geen
 eenduidige uitspraak te doen over de beleidsefficiëntie van woningcorporaties.
 Er zijn meer gegevens beschikbaar over de kostenefficiëntie. In de literatuur
 wordt daar dan ook meer aandacht aan besteed, maar een uitspraak over het
 geheel ontbreekt. Wel zijn onderzoeken uitgevoerd naar deelaspecten en zijn
 relatieve vergelijkingen gemaakt tussen corporaties onderling. Daaruit blijkt
 dat er grote verschillen bestaan in doelmatigheid tussen de verschillende
 corporaties.
 De doeltreffendheid en doelmatigheid kunnen moeilijk
 eenduidig worden beoordeeld zolang niet duidelijk is hoe de doelstellingen en
 een normenkader eruit zien. Het begrip «belang van de volkshuisvesting» wordt
 op nationaal niveau niet vertaald in heldere doelen, maar is in de loop der
 tijd wel steeds breder geïnterpreteerd door bijvoorbeeld toevoeging van de
 prestatievelden «leefbaarheid» en «wonen en zorg». Kortom, op sectorniveau
 ontbreekt het aan controleerbaarheid van de doelen.
 
 
 
 6.5.2
 Legitimiteit
 
 In paragraaf 6.4 is uitgebreid ingegaan op het debat
 over de legitimiteit en de governance van woningcorporaties dat de afgelopen
 vijftien jaar heeft gewoed. Centrale vragen hierbij waren: van wie zijn de
 woningcorporaties en aan wie leggen ze verantwoording af (inputlegitimiteit)?
 Daarnaast is ook ingegaan op de zogenaamde outputlegitimiteit: hoe kan het
 beste worden geborgd dat een woningcorporatie maatschappelijk gewenste
 prestaties levert? Het geheel overziend, kan worden geconstateerd dat de
 discussie over deze vragen zich op twee verschillende niveaus afspeelt.
 
 Op een hoog schaalniveau, het niveau van het
 Nederlandse huisvestingssysteem als geheel, is er debat over de vraag waar een
 woningcorporatie in hoofdzaak haar legitimiteit aan ontleent. Volgens de
 economisch georiënteerde rapporten zou de legitimiteit van een woningcorporatie
 voor een groot deel moeten zijn gebaseerd op de werking van de vrije markt,
 gecombineerd met een selectief maar streng extern overheidstoezicht. Deze
 rapporten besteden over het algemeen relatief weinig aandacht aan het interne
 toezicht en aspecten van zelfregulering (legitimatie via maatschappelijke
 verankering). De nadruk ligt vaak op het bevorderen van de doeltreffendheid en
 de doelmatigheid (outputlegitimiteit). Over de toekomstige positie van de
 woningcorporaties wordt niettemin verschillend gedacht.
 Tegelijkertijd
 is er een stroming van meer praktisch georiënteerde rapporten waarin sterk
 gedacht wordt vanuit governancearrangementen. Deze rapporten nemen de huidige
 situatie, waarin woningcorporaties functioneren als hybride organisaties en de
 marktwerking binnen de sector betrekkelijk beperkt is, als uitgangspunt. Tegen
 deze achtergrond doen ze aanbevelingen om belanghouders meer invloed te geven
 op het corporatiebeleid (versterking inputlegitimiteit) en/of om de borging van
 de door de woningcorporaties te leveren maatschappelijke prestaties te
 verbeteren (versterking outputlegitimiteit). Over de wijze waarop dit het best
 kan gebeuren, wordt niettemin verschillend gedacht.
 Op een lager
 schaalniveau, het niveau van de corporatiesector, is er een levendige discussie
 gaande over de wijze waarop de governance van woningcorporaties het beste kan
 worden vormgegeven.
 De conclusie luidt dat door het gebrek aan
 helderheid over de gewenste prestaties de outputlegitimiteit (hoe doelmatig en
 doeltreffend zijn ze?) van woningcorporaties gering is. De inputlegitimiteit
 (aan wie leggen de corporaties verantwoording af?) kwam onder druk te staan na
 de brutering in 1995, toen de legitimering via de overheid sterk werd
 verminderd. De gedachte was dat de markt en de samenleving voor nieuwe vormen
 van legitimering zouden zorgen. In de praktijk kwam dit echter onvoldoende van
 de grond omdat er in de sociale huursector weinig marktwerking is en
 corporaties geen aandeelhouders hebben. Bovendien is onvoldoende duidelijk aan
 wie woningcorporaties hun inputlegitimiteit kunnen ontlenen. Kortom, zowel de
 tucht van de markt, als die van de overheid, als die van de samenleving laat te
 wensen over.
 
 
 
 
 
 
 7.
 LITERATUURLIJST
 
 Aedes (2007a). Aedescode. Hilversum: Aedes.
 Aedes (2008). Sturen met Benchmarks: Via
 meten en vergelijken tot betere bedrijfsprestaties komen. Hilversum:
 Aedes.
 Aedes (2011). Governancecode Woningcorporaties 2011. Den Haag:
 Aedes.
 Aedes (2012a). Toezicht met bite. Den Haag: Aedes (Werkgroep financieel toezicht corporaties).
 Aedes (2012b). Woningcorporaties: partners in het wonen. Den Haag:
 Aedes.
 AFM (2012). Rapport naar aanleiding van AFM-onderzoek naar
 wettelijke controles bij woningcorporaties. Amsterdam: Autoriteit Financiële
 Markten (AFM).
 Algemene Rekenkamer (2004). Verbreding van de publieke
 verantwoording. Ontwikkelingen in maatschappelijke verslaglegging,
 kwaliteitszorg en governance. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
 Algemene
 Rekenmaker (2008). Kaders voor toezicht en verantwoording: uitgangspunten,
 redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer. Den Haag: Algemene
 Rekenkamer.
 Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (2013). Zeven keer anders: Beknopte canon van de woningcorporaties in
				Nederland. Geraadpleegd op 23 augustus 2013.
 http://www.aedes.nl/binaries/downloads/toekomst-woningcorporaties/201308-zeven-keer-anders-beknopte-canon-van-de-won.pdf
 Antonius, A., Cools, C., Nieland, M., Olst, W. van, Ruijter, H. de, Suters,
 M. & Vries, M. de (2013). Visiedocument
				Woningcorporaties 2020: dynamische strategievorming, een continu
				proces. Ernst & Young (dissertatie).
 Arxhoek, E. & Vat, A.
 (2003). Meer waardering voor corporaties? In: BNG
				Volkshuisvesting, december 2003, p. 5–8.
 Baarsma, B. & Theeuwes, J.
 (2008). De verwarde onderneming. In: Economische Statistische Berichten, 8 februari 2008, p. 68–71.
 Beekers, W. (2012). Het bewoonbare land:
				geschiedenis van de volkshuisvestingsbeweging in Nederland. Amsterdam: Boom (Proefschrift Vrije Universiteit Amsterdam).
 Beerens, E., Aanstoot, A. & Bolsterlee, D. (2010). Lessons learned:
				lessen over integriteit van corporaties, vóór corporaties. Den Haag: VROM-inspectie.
 Belangenorganisaties woningmarkt
 (2012). Wonen 4.0. Plan voor integrale hervorming van de
				woningmarkt. Aedes, Woonbond, VEH, NVW, VBO, Vastgoedpro.
 Berge, M. van
 den, Buitelaar, E. & Weterings, A. (2013). Schaalvergroting in de corporatiesector. Kosten besparen
				door te fuseren?, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
 Bevir, M.
 (2009). Key Concepts in
				Governance.Londen: Sage.
 Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N.
 (2010). Corporaties in wonen: preventieve
				doorlichting woningcorporatiesector. Groningen: Intraval (In opdracht van de VROM-Inspectie (VI)).
 Bijdendijk, F. (2009). Corporaties, wat moeten we ermee? Amsterdam: ASRE.
 Boelhouwer, P.J. (1991). Rentevoordelen
 door vervroegde aflossing van rijksleningen in de sociale huursector. Delft:
 DUP (OTB Werkdocument 91–23).
 Boelhouwer, P.J. (2003).
 Huisvestingssystemen; wonen als wankele pilaar onder de verzorgingsstaat.
 Delft: TU Delft.
 Bortel, G. van, Hoekstra, J. & Elsinga, M.
 (2012). Vijf jaar
				corporatievisitaties: Balanceren tussen verantwoorden en leren. Delft: Onderzoeksinstituut OTB TU Delft (Onderzoek in opdracht van
 de Stichting Visitatie Woningcorporaties Nederland (SVWN)).
 Braga, M.
 & Palvarini, P. (2013). Social housing in the EU. Brussel: the EU Committee of Employment and Social Affairs.
 Brandsen, T. & Helderman, J.K. (2004). Volkshuisvesting. In:
 Dijstelbloem, H., Meurs, P.L., & Schrijvers, E.K. (2004). Maatschappelijke
 dienstverlening: Een onderzoek naar vijf sectoren, Wetenschappelijke Raad voor
 het Regeringsbeleid. Verkenning nr. 6, p. 65–131. Amsterdam: Amsterdam
 University Press.
 Brandsen, T., Helderman, J.K. & Honingh, M.
 (2010). Maatschappelijke verantwoording en beleidsbeïnvloeding door
 belanghebbenden: een onderzoek naar de praktijk van de Governancecode
 Woningcorporaties. Nijmegen: Radboud Universiteit (in opdracht van de
 Monitoringscommissie Governancecode Woningcorporaties).
 Brandsen, T.
 & Karre, P. M. (2011). Hybrid organisations: no cause for concern? In: InternationalJournal of Public
				Administration, 34, p. 827–836.
 Buitelaar, E. & Kam, G. van der (2011).
 Resultaatgerichtheid van prestatieafspraken met corporaties. Een catch22 voor
 gemeenten? In: B&G maart/april 2011, p. 19–21.
 Buitelaar, E.,
 Broek, L. van den & Segeren, A. (2009). De nieuwbouwproductie van woningcorporaties: het belang van
				lokale omstandigheden. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
 Buiter,
 W., Dalen, H. van, Eijffinger, S., Koedijk, K., Teulings, C. &
 Witteloostuijn, A. van (2006). Over goede intenties en harde wetten van de
 woningmarkt. In: Tijdschrift voor Politieke
				Ekonomie, jaargang 27 (6), p. 20–24.
 Burger, A., & Dekker, P.
 (2001). Inleiding, in: Burger, Ary & Paul Dekker (red.), Noch markt, noch staat. De Nederlandse non-profitsector in
				vergelijkend perspectief. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, p. 3–13.
 Buys, A.
 (2003). Monitoring van steden en wijken: over operatie en patiënt. In: Tijdschrift voor de
				volkshuisvesting, nr 1, p. 39–43.
 Calon, M.A.E. (2013). Brief: Woningwaarderingsstelsel. (in opdracht van Aedes).
 Carver, J. (1997). Boards that make a
				difference: A new design for leadership in non-profit and public
				organizations.San Francisco: John Wiley & Sons
 CBS (1971–2010). Statistiek woningbouwproductie. Den Haag/Heerlen: CBS.
 CBS (1981, 1985, 1989, 1998). Woningbehoefteonderzoek. Den Haag/Heerlen: CBS.
 CBS (2012). Outcomemonitor wijkenaanpak. De tweede
				voortgangsrapportage.Den Haag/Heerlen: CBS.
 Cecodhas (2012). Housing Europe review; the nuts and bolts of European
				housing systems, Brussel: Cecodhas.
 Centraal Planbureau (2013a). De governance van semi-publieke instellingen,
				CPB-notitie uitgevoerd op verzoek van de Ambtelijke Commissie Vernieuwing
				Publieke Belangen. Den Haag: CPB.
 Centraal Planbureau (2013b). Schaalgrootte. CPB Notitie 4 november 2013, Den Haag: CPB.
 CFV (2003). Tussen regels en
				rolopvatting: het invullen van professioneel intern toezicht bij
				woningcorporaties. Naarden: CFV.
 CFV (2005). Private taak, publieke zaak. Naarden: CFV.
 CFV (2007). Vertrouwen in vermogen. Naarden: CFV.
 CFV (2011). Sectorbeeld realisaties
 woningcorporaties 2010. Naarden: CFV.
 CFV (2012a). Corporatie in
				perspectief 2012. Naarden: CFV (uitgegeven per individuele corporatie).
 CFV
 (2012b). Sectorbeeld realisaties woningcorporaties 2011. Naarden: CFV.
 CFV (2013a). Jaarrekening
				2012. Baarn: CFV.
 CFV (2013b). Sectorbeeld
				2013. Baarn: CFV.
 Commissie de Boer (2005). Lokaal wat kan, centraal wat moet: nieuw bestel voor
				woningcorporaties. Hilversum: Aedes (in opdracht van Aedes en het Ministerie van
 VROM).
 Commissie Dekker (2013). Gemeenten en corporaties: De
 vrijblijvendheid voorbij: Wederkerig en verplichtend. Den Haag: Vereniging van
 Nederlandse Gemeenten (VNG).
 Commissie Glasz (1998). Naar professioneel toezicht. Almere: Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties (in opdracht van
 Aedes).
 Commissie Hoekstra (2012). Eindrapportage Commissie Kaderstelling en
				Toezicht Woningcorporaties (Onderzoek in opdracht van de Minister van BZK).
 Commissie
 Leemhuis-Stout (2005). Verbetering
				positie en zeggenschap huurders. Den Haag: VROM (Advies in opdracht van Ministerie van
 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de
 Woonbond).
 Commissie Sas (2005). Corporaties lokaal verbinden:
 Presteren en verbinding zoeken zonder vrijblijvendheid. Hilversum: Aedes (in
 opdracht van Aedes).
 Commissie Schilder (2006). Advies toezicht op woningcorporaties. Amsterdam: De Nederlandsche Bank DNB (in opdracht van het Ministerie
 van VROM).
 Commissie sociaaleconomische Deskundigen (2010). Naar een
 integrale hervorming van de woningmarkt. Den Haag: Commissie sociaaleconomische
 Deskundigen (CSED).
 Companen (2013). Presteren woningcorporaties:
 Volkshuisvestelijke prestaties verslagjaar 2012. Arnhem: Companen (in opdracht
 van Ministerie BZK/DGWB).
 Conijn, J.S.B, Eichholtz, P.M.A., Hakfoort,
 J. & Koedijk, C.G. (2002). Transparantie en concurrentie nodig. In: Economisch Statistische Berichten, 87e jaargang, nr. 4363, p. D5.
 Conijn, J.
 (2005). Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere
				sturing. Amsterdam: RIGO Research en Advies (Onderzoek in opdracht van de
 Tweede Kamer der Staten-Generaal).
 Conijn, J. (2011a). De
 vastgoedlezing 2011: Woningcorporaties op een kruispunt: Wat zijn de gevolgen
 van een nieuw evenwicht tussen staatssteun en «level playing field»? Amsterdam:
 Amsterdam School of Real Estate.
 Conijn, J. (2011b). The Dutch case of overmaturation in the social rental
				sector. Paper presented at the ENHR-conference» Mixing, people, housing and
 activities as the urban challenge of the future, Toulouse.
 Cüsters, J.
 (2010). Twintig jaar op de bres voor huurders: De geschiedenis van de
 Nederlandse Woonbond. Amsterdam: Uitgave Nederlandse Woonbond.
 Daalen,
 G. van & Davis, S. (2006). Woonruimteverdeling nader bekeken. Delft/Amsterdam: OTB/RIGO
 Dankert, R. (2011). Balanceren
 tussen uitvoering en bewuste afwijking van beleid: De implementatie van
 strategisch voorraadbeleid door woningcorporaties. (proefschrift Technische
 Universiteit Delft) Amsterdam: IOS Press
 Delli, K. (2013). On housing in the European
				Union. (2012/2293(INI)., A7–0155/2013.
 Deuten, J. & Kam, G. de
 (2005). Weten van renderen: nieuwe wegen om het maatschappelijk rendement van
 woningcorporaties zichtbaar te maken. Rotterdam: SEV.
 Deuten, J. &
 Kam, G. de (2007). Werken aan de goede
				keuze: hoe de corporatie als eigentijdse maatschappelijk ondernemer keuzes
				maakt. Hilversum: Aedes (Onderzoek in opdracht van Kennisplatform
 Maatschappelijk Ondernemen).
 Donders, J., van Dijk, M. & Romijn,
 G. (2010). Hervorming van het Nederlandse
				woonbeleid. Den Haag: Centraal Planbureau (CPB).
 Donk, W.B.H.J. van den
 (2001). De gedragen gemeenschap: over katholiek maatschappelijk organiseren de
 ontzuiling voorbij, Den Haag: Sdu.
 Dreimüller, A., Gruis, V. &
 Snoeijs, C. (2013). De
				regie-corporatie. Naar een doelmatige maatschappelijke verhuurder. Delft: TU Delft (discussienotitie).
 Edgar, B., Doherty, J.
 & Meert, H. (2002). Access to housing: homelessness and
				vulnerability in Europe. Bristol: the University Press, University of Bristol.
 Eijck,
 G. van, Grutterink, H., Hindriks, H., Murawski, S. & Naafs, S. (2013).
 Tucht van staat noch markt. Woningcorporaties in crisis. In: Groene Amsterdammer, nr 26, 26, 6–2013.
 Ekkers, P. (2006). Van volkshuisvesting
				naar woonbeleid. Den Haag: Sdu uitgevers.
 Elsinga, M., M. Haffner & van
 der Heijden, H. (2006). Nederlandse woondiscussie in internationaal
 perspectief, In: Kraan, D.J. & Lever, C. (Red.), In Holland staat een huis: het volkshuisvestingsbeleid op
				een kruispunt (pp. 161–172). Den Haag: Wim Drees stichting voor Openbare
 financiën.
 Elsinga, M., M. Haffner & Heijden, van der H. (2008). Idealen van woonbeleid; legitimiteit en
				financiering, Rotterdam: Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting.
 Elsinga, M. & Lind, H. (2013). The effect of EU-legislation on rental
 systems in Sweden and the Netherlands. In: Housing Studies 28, 7, p. 960–971.
 European Commission (2009). State aid, social
				housing. E 2/2005 en N 642/2009 –.
 European Commission (2010). State aid, social housing. E 2/2005: Existing aid to housing corporations: Decision amending
 paragraphs 22–24 of the Commission Decision of 15 December 2009 (C (2009) 9963
 final).
 Europees Economisch en Sociaal Comité (2012). Wat op het spel
 staat bij de omschrijving van sociale huisvesting als dienst van algemeen
 economisch belang (initiatiefadvies). TEN/484 Sociale huisvesting als
 DAEB.
 Faber, A.W. (1997). In naam van De Roos: verzelfstandiging van
 woningcorporaties. Delft: Delft University Press.
 Fitzpatrick, S.
 & Stephens, M. (2007). An International Review of Homelessness and Related Social
				Housing Policies. London: Communities and Local Government.
 Geld, J.A.G. van
 der (2011). Continuïteit en vernieuwing en de vennootschapsbelasting, Tijdschrift fiscaal
				ondernemingsrecht, 22–31.
 Gerrichhauzen, L.G. (1990). Het woningcorporatiestelsel in beweging. Delft: Delft University Press.
 Goodijk, R. (2012). Falend
 toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar verklaringen. Assen: Van
 Gorcum.
 Graaf, D. de, Winter, J.M. de & Berkhout, P.H.G. (2001). Effectiviteit en efficiëntie van
				woningcorporaties. Amsterdam: SEO
 Groeneveld-Louwerse, J.G. (2006). Afscheid
 van de status van toegelaten instelling: woningcorporaties en opting out. In:
 Kraan, D.J. & Lever, C. (Red.), In
				Holland staat een huis: het volkshuisvestingsbeleid op een kruispunt (pp. 161–172). Den Haag: Wim Drees stichting voor Openbare
 financiën.
 Gruis, V. (2004). Financieel en maatschappelijk rendement
 in het voorraadbeleid. Een verkennende studie naar het gebruik van
 prestatie-indicatoren onder woningcorporaties. Delft: OTB.
 Gruis, V.
 (2005). De balanced scorecard in het strategisch voorraadbeleid. Naar een
 instrument voor meting van maatschappelijk en financieel rendement. Delft: OTB
 (experimentverslag).
 Gruis, V. & Priemus, H. (2008). European
 Competition Policy and National Housing Policies: International Implications
 for the Dutch Case. In: Housing Studies, 23 (3), p. 485–505.
 
 Gruis, V.H. &
 Kuij, R.S. van der (2012).
 Financiering van woningcorporaties na de dubbele
 crisis. In: Berkhout, T.M. & Velten, A.A. van (Red.), Vastgoedfinanciering in woelige tijden (p.
 51–71). Amsterdam:
 Stichting Fundatie Bachiene.
 Hakfoort, J. (2002). Effectiviteit en efficiëntie bij woningcorporaties.
 In: B&G, februari 2002, p. 20–23.
 Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van
 & Renes, G. (2002). Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en
				efficiency. Den Haag: Centraal Planbureau (CPB).
 Handy, F. (1997).
 Coexistence of nonprofit, for-profit and public sector institutions, Annals of
 Public and Cooperative Economics, 68, no. 2, pp. 201–223; Herdruk als hoofdstuk
 17 in: Richard Steinberg (ed.) 2004, The
				Economics of Nonprofit Enterprises, Cheltenham UK, Edward Elgar Publishing Limited, p. 306–327.
 Hansmann, H. (1987). Economic Theories of Nonprofit Organization, in Walter
 W. Powell (ed.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook, chapter 2, New
 Haven, CT and London, Yale University Press, p. 27–42; herdruk als hoofdstuk 1
 in: Richard Steinberg (ed.) 2004, The Economics of Nonprofit Enterprises, Cheltenham UK, Edward Elgar Publishing Limited, p. 3–18.
 Harloe, M. (1995). The peoples home? Social rented housing in Europe&
 Amercia, OxfordUK and Cambridge USA: Blackwell.
 Hayek, F.A. (1960). The constitution of liberty. Chicago: University of Chicago Press.
 Heemskerk, M. (2013).
 Bestuurdersgeheimen. Over samenhang tussen leiderschapsrollen van bestuurders,
 strategische profielen en prestaties van woningcorporaties. Delft: Uitgeverij
 Eburon.
 Heerma, E. (1989). Volkshuisvesting in de jaren negentig. Den
 Haag: VROM.
 Heijden, H. van der (2013). West European housing systems
 in a comparative perspective. Amsterdam: IOS Press.
 Helderman, J.K.
 (2007). Bringing the Market back in? Institutional Complementarity and
 Hierarchy in Dutch Housing and Health Care. Nijmegen: Radboud University.
 Hendriks, F., van Ostaaijen, J. & Boogers, M. (2011). Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur. Naar een metamonitor van
				de legitimiteit van het democratisch bestuur in Nederland. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
 Koninkrijksrelaties.
 Hessel, B. (2010). Woningcorporaties en de
 Europese regels voor staatssteun. In: Bouwrecht, 47 (10), p. 771–816.
 Hirschman, A. (1970). Exit, voice and
 loyalty: Responses to decline in firms, organizations and states. Harvard:
 Harvard University Press.
 Hof, B., Koopmans, C. & Teulings, C.
 (2006). Een
				nieuw fundament. Borging van publieke belangen op de woningmarkt. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek (in opdracht van het Ministerie
 van Economische Zaken).
 Hoogendijk, F.A. (2000). De
				verzorgingsstaat: institutionele vernieuwing en publieke belangen. Research Memorandum 200–5, Den Haag (Ministerie van Economische
 Zaken).
 IPD Corporatie Vastgoedindex (2013). Direct rendement van
 Nederlands vastgoed op hoogste niveau in 2012. Almere: IPD.
 IPD Aedex
 (2013). Marktpresentatie 2013. Almere: IPD.
 IVBN and Vesteda (2010) EU-beschikking blokkeert
 commerciële huurwoningmarkt, Voorburg: IVBN & Vesteda.
 Jong, F. de
 & Lagas, H. (2012). Terugtrekstrategieën van woningcorporaties: verkennend
 onderzoek naar strategische keuzes en afwegingen. Rotterdam: SEV/Platform
 31.
 Jong, R. de (2013). De balans verstoord. Een rapport over de
 corporatiesector ten behoeve van de parlementaire enquête woningcorporaties.
 Den Haag: Aedes (in opdracht van Aedes).
 Kamminga, J. (2000). Corporaties tussen vangnet en vrijhandel. Den Haag: MDW Werkgroep Woningcorporaties.
 Karré, P.M.
 (2011). Heads and tails: Both sides of the coin. An analysis of hybrid
 organisations in Dutch waste management sector. The Hague: Eleven International
 Publishing.
 Kemeny, J. (1995). From public housing to the social
 market, rental policies in comparative perspective. London/New York:
 Routledge.
 Kemeny, J., Kersloot, J. & Thalmann, P. (2005).
 Non-profit housing influencing, leading and dominating the unitary rental
 market: three case studies. In: Housing Studies, Vol. 20, No. 6, p. 855–872.
 Kemp, P.A. (1995). Researching
 housing management performance. In: Urban Studies (32), nr. 4–5, p. 779–790.
 Knook, A.D.L. (2009). In hoeverre
 zijn woningcorporaties gebonden aan het staatssteunrecht? In: Bouwrecht, 46 (11), p. 877–887.
 Koffijberg, J. (2005). Getijden van
 beleid: omslagpunten in de volkshuisvesting: over de rol van hiërarchie en
 netwerken bij grote veranderingen. Delft: DUP science. (Proefschrift TU
 Delft).
 Koning, P. & Leuvensteijn, M. van (2010). De woningcorporatie uit
				de verdwijndriehoek. Den Haag: Centraal Planbureau (CPB).
 Koolma, H.M. (2008). Verhalen en prestaties: een
				onderzoek naar het gedrag van woningcorporaties. Amsterdam: VU uitgeverij (Proefschrift VU Amsterdam).
 Kuypers, P.H.L.M. & Smallegange, S.G.J. (2008). Woningcorporaties en
 Brussel: een conflict? Het toenemend belang van de Europese regelgeving op de
 Nederlandse woningcorporaties nader beschouwd. AKDPVW:#1263218v8.
 Leij, E. van der (2012). Risico’s in de corporatiesector: Een nadere
 beschouwing van de CFV-cijfers. Leidschendam: Brink Groep.
 Leuvensteijn, M. van & Shestalova, V. (2006). Investeringsprikkels voor
				woningcorporaties. Den Haag: Centraal Planbureau (CPB).
 Lowe, S. (2011). The housing debate. Bristol: The policy Press, University of Bristol.
 Marlet,
 G., Poort, P. & Woerkens, C. van (2009a). De baat op straat. Utrecht: Atlas voor Gemeenten.
 Marlet, G., Poort, P. &
 Woerkens, C. van (2009b). Verzilver het stenen dividend. In: Economisch Statistische
				Berichten, 94, 15 mei 2009, p. 294–297.
 Minister van
 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 november 2010, nr.
 BJZ2010028548.
 Monitoringcommissie Governancecode Woningcorporaties
 (2010). Naar verdieping en verbreding van goed bestuur:
				tussenrapportage. Hilversum: Monitoringcommissie Governancecode
 Woningcorporaties.
 Montfort, C. van (2004). Ruimte
				voor goed bestuur: Tussen prestatie, proces en principe. Den Haag: Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).
 Mullins, D., Czischke, D. & van Bortel, G. (2012). Exploring the
 meaning of hybridity and Social Enterprise in Housing Organisations. In: Housing
				Studies, 17, 4, p. 405–417.
 Noordanus, P.G.A. (2005). Omgaan met overmaat. De vermogens van de woningcorporaties
				als sturingsopgave. Den Haag: VROM-raad (in opdracht van de Raad voor de
 Leefomgeving).
 NWR (1996). Prestaties centraal. Beleidsvorming en
 verantwoording door woningcorporaties. Almere: Nationale Woningraad (NWR).
 Oers, M.C. (2002). Sociale huisvesting en concurrentie. In: ESB, jaargang 87, nr. 4363, p. D14.
 Onderwater, L.Q. (2006).
 Niet bouwen in België met Nederlands overheidsgeld. In: NRC, 31 mei 2006 (digitaal verkregen van:
 http://vorige.nrc.nl/dossiers/woningmarkt/woningcorporaties/
 article1688165.ece).
 Oxley, M. (1995). Private and Social Rented
 Housing in Europe: Distinctions, Comparisons and Resource Allocation. In: Scandinavian Housing & Planning Research, 12, p. 59–72.
 Oxley, M. (2000). The future of social
				housing, London: Institute for Public Policy Research.
 Poort, J.
 & Baarsma, B. (2005). Relatieproblemen
				VROM-woningcorporaties. In: B&H, juli/augustus 2005, p. 30–31.
 Poorter, K.
 (2006). Belanghoudersparticipatie in de sociale huursector.Delft: TU Delft.
 Priemus, H. (2003). Social housing
 management: Concerns about effectiveness and efficiency in the Netherlands. In:
 Journal of Housing and the Built Environment, 18, p. 269–279.
 Priemus, H. (2005). Europees beleid en
 Nederlandse volkshuisvesting. In: Tijdschrift voor de
				Volkshuisvesting 11, 4, p. 22–27.
 Priemus, H. (2009). Toekomst
 woningcorporaties blijft onduidelijk: Rapport Stuurgroep Meijerink over nieuwe
 relatie Rijk-corporaties erg vrijblijvend. In: Building Business, 11 (1), p. 16–19.
 Priemus, H. (2010). Naar een integrale
 hervorming van de woningmarkt.B&G, 37 (10), p. 10–14.
 Priemus, H. &. Gruis, V. (2011)
 Social Housing and Illegal State Aid: The agreement between European Commission
 and Dutch Government, International
				Journal of Housing Policy 11, 1, p. 89–104.
 Priemus, H. (2012). Opgaven voor de
 Parlementaire Enquête Woningcorporaties. In: ESB Woningmarkt, jaargang 97 (4642), p. 498–501.
 Raad voor Maatschappelijke
 Ontwikkeling (2009). Stem geven aan verankering. Over de legitimering van
				maatschappelijke dienstverlening. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO).
 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2010). Terug naar de basis. Over de legitimiteit van
				maatschappelijke dienstverlening. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO).
 REA (2006). Advies De
				woningmarkt op slot. Den Haag: Raad van Economische Adviseurs.
 Rijksoverheid
 (2005, 2011). WoON. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.
 Rijksoverheid
 (2013). Concept regeling verhuurderheffing. Geraadpleegd op 31 oktober 2013.
 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/regelingen/2013/10/31/concept-regeling-verhuurdersheffing.html
 Rijn, M.J. van (2007). Beter meten. Benchmarking de maat
				genomen. Hilversum: Aedes (in opdracht van Aedes).
 Scanlon, K. &
 Whitehead, C. (2009). Social housing in Europe II:
				A review of policies and outcomes. London: London School of Economics.
 Schaar, J. van der,
 Faber, A.W., Koffijberg, J.J. & Priemus, H. (1996). Volkshuisvesting in
 goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het
 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting. Den Haag: Ministerie van
 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM).
 Schaar,
 J. van der (1987). Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid.
 Volkshuisvesting in theorie en praktijk. Delft: Delftse Universitaire Pers
 (dissertatie).
 Schaar, J. van der (2003). Corporatievermogen en overheidssturing. Amsterdam: RIGO Research en Advies.
 Schaar, J. van der
 (2006a). De woningcorporaties na Heerma. In: Tijdschrift voor de
				Volkshuisvesting, jaargang 12, No. 4, p. 4–11.
 Schaar, J. van der (2006b).
 Verzelfstandiging van woningcorporaties. In: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (2006). Dossier management van vastgoed in de zorgsector, p. 91–130.
 Zoetermeer: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ).
 Schaar, J. van
 der (2009). De ontwikkeling van het corporatiebestel. Amsterdam: RIGO Research en Advies.
 SEV (2007). Van
				wie is de corporatie? Congresverslag.
 Severijn, C.R.M. (2010). Onderzoek prestatieovereenkomsten tussen gemeenten
				en woningcorporaties 2010. Denekamp: Bureau Severijn (in opdracht van de Minister van
 WWI).
 Sociaaleconomische Raad (SER) (2010). Bijlage D: Kengetallen
 Nederlandse woningcorporaties. In: SER (april 2010) Naar een integrale
 hervorming van de woningmarkt. Den Haag: SER.
 Schouwstra, A. (2005)
 Vlucht in regulering. In Binnenlands Bestuur van 20 mei 2005, p. 12.
 Steinberg, R. (2003). Economic
 Theories of Non-profit Organizations. An evalutation. In: Anheier, Helmut K.,
 & Avner Ben-Ner (eds.), The Study of the Non-profit Enterprise.
				Theories and Approaches. New York: Kluwer Academic/Plenum Publishers, p. 277–309.
 Stephens, M. Elsinga, M. & Knorr-Siedow, T. (2008). The privatization
 of social housing: Three different pathways. In: Scanlon, K. & Whitehead C.
 Social Housing in Europe II. A review of
				policies and outcomes, p. 105–131. London: London School of Economics and Political
 Science.
 Stichting Visitatie Woningcorporaties Nederland (2010). Methodiek Maatschappelijke Visitatie
				Woningcorporaties. Zeist: SVWN.
 Stuurgroep Meijerink (2008). Nieuw arrangement overheid – woningcorporaties. (Advies stuurgroep Meijerink, in opdracht van Aedes en de Minister
 van WWI).
 Tesselhoff, M. (2007). Woningbouwcorporaties over de grens:
 Een onderzoek naar de verzelfstandiging van de woningcorporatiesector en de
 strijdigheid met de maatschappelijke doelstellingen. Twente: Universiteit
 Twente (afstudeerscriptie).
 Til, R. van & Vogelzang, J. (2013).
 Volkshuisvestelijke gevolgen; Ontwikkeling corporatiebezit Haaglanden
 2013–2020. Rotterdam: Explica.
 Tol, J. van der (2003). Scheefwonen en
 marktconforme huren: Huurders en verhuurders botsen over «eerlijker»
 huurstelsel. In: NUL20, nr. 9 [digitale versie
 http://www.nul20.nl/issue9/3vd_1].
 Torgerson,
 U. (1987). Housing; the wobbly pillar under the welfare state. In: B. Turner,
 J. Kemeny and L. Lundqvist, Between State and Market in the
				post-industrial era, p. 116–127, Gavle: Almqvist & Wiksel International.
 Tommel, D.K.J. (1995). De sociale taak van woningcorporaties. In:
 Vereniging van toezichthouders in woningcorporaties (2010) Sectorbrede beloningscode Bestuurders
				Woningcorporaties, TK 94/95, nr 23.817. Utrecht: VTW.
 VBTM (2013). Nieuwe regels voor verkoop huurwoningen door
				Toegelaten Instellingen, 18 juli 2013 (digitaal geraadpleegd op:
 http://vbtm.nl/news/item/nieuwe_regels_voor_verkoop_huurwoningen_door_toegelaten_
 instellingen/385)
 Veenstra, J., Koolma, H.M. & Allers,
 M.A. (2013a). De doelmatigheid van woningcorporaties in
				beeld gebracht. Groningen: COELO.
 Veenstra, J., Koolma, H.M. & Allers,
 M.A. (2013b). Grote verschillen in doelmatigheid van corporaties. In: Economisch Statistische Berichten, 98, p. 540–543.
 Vermeulen, P.O. (2012). Herstel van
				vertrouwen. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
 Vlak,
 A. (2011). Corporatievermogen heeft coöperatief
				karakter. In: Aedes-Magazine 22/201, 01 november 2011.
 Visser, A.J.
 (2012). De aanspreekbare commissaris: naar
				maatschappelijker toezicht houden bij woningcorporaties. Rotterdam: SEV / Platform 31.
 Visser, H. de (2004). De mythe
				van de volkshuisvesting. Kei Kenniscentrum (notitie ten behoeve van het KEI-atelier
 «Creatieve financiering»).
 Vos, A. de (2005). De fabel onrendabel. In:
 Binnenlands Bestuur, 24 juni 2005 (digitaal geraadpleegd op:
 http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/achtergrond/achtergrond/de-fabel-onrendabel.99470.lynkx).
 Vos, A. de (2007). De volkshuisvesting is verkwanseld. In: Binnenlands Bestuur, 7 november 2007 (digitaal geraadpleegd op:
 http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/achtergrond/achtergrond/de-volkshuisvesting-is-verkwanseld.99960.lynkx).
 VROM-raad (2005). Voorbij of vooruit: woningcorporaties aan zet. Den Haag:
 VROM-raad.
 VROM-raad (2007). Tijd voor keuzes.
				Perspectief op een woningmarkt in balans. Den Haag: VROM-raad.
 VROM-raad (2009). Toezicht vergt afstand.
				Woningcorporaties hebben recht op vreemde ogen. Den Haag: VROM-raad.
 Weezel, T.G. van (2010). Corporaties
 mogen niet uit het bestel, zegt Raad van State. In: Volkskrant, 28 oktober 2010 (digitaal verkregen van:
 http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2844/Archief/archief/article/detail/1041128/2010/10/28/Corporaties-mogen-niet-uit-het-bestel-zegt-Raad-van-State.dhtml).
 Whitehead, C. and Scanlon, K. (2007). Social housing in
				Europe. London: London School of Economics.
 Wildt, R. de &
 Luijkx, T. (2011). Onrendabele nieuwbouw:
				Investeringen in de sociale huursector. Amsterdam: RIGO Research en Advies (in opdracht van Stadgenoot,
 Ministerie van VROM / WWI).
 Wolters, A. & Verhage, R. (2001). Concurrentie in
				corporatieland. Utrecht/Den Haag: Nethur/DGW.
 Wonen 4.0 (2012). Plan voor
 integrale hervorming van de woningmarkt.
 Woonbond (2011). De nieuwe
 Overlegwet. Tekst en uitleg van de «Wet op het overleg huurders verhuurder».
 Amsterdam: Nederlandse Woonbond.
 WRR (2004). Bewijzen van goede dienstverlening, rapport 70. Amsterdam: Amsterdam University Press.
 WSW (2010).
 Trendrapportage woningcorporaties 2007–2014: investeringen, kasstromen en
 financiering. Den Haag: Zwaan Printmedia.
 WSW (2013). Aflossingsfictie. Geraadpleegd op 19 oktober 2013.
 http://www.wsw.nl/wetenendoen/faciliteringsvolume/28.
 Zon, F. van der (1995). Kengetallen en succescriteria
				voor woningcorporaties. Delft: Delft University Press.
 
 
 
 BIJLAGE
 EEN OVERZICHT VAN DE BELANGRIJKSTE ADVIESRAPPORTEN OVER DE
 GOVERNANCE VAN WONINGCORPORATIES
 
 
 1.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Naar
 professioneel toezicht
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie Glasz
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 1998
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Aedes
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Vertegenwoordigers uit de corporatiesector en de wereld van het (openbaar)
 bestuur
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Onduidelijkheid
 over de wijze waarop de RvC invulling diende te geven aan haar
 toezichtsrol.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 BBSH biedt
 onvoldoende handvatten voor de invulling van de toezichtsrol.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht 
 
 
 
 De commissie
 doet een groot aantal aanbevelingen om het intern toezicht verder te
 specificeren en te professionaliseren. Deze aanbevelingen zijn voor een
 belangrijk deel overgenomen in de Aedes governancecode
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Bewijzen van goede dienstverlening
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid
						 (WRR)
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2004
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 WRR
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Interne
 projectgroep van de WRR onder voorzitterschap van Prof. dr. P.L. Meurs.
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Problemen rond
 de kwaliteit, doelmatigheid en professionaliteit in verschillende sectoren van
 maatschappelijke dienstverlening
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Er wordt teveel
 gedacht vanuit dichotomieën (staat versus markt, professionals versus
 management, aanbodsturing versus vraagsturing, beleid versus uitvoering, doelen
 versus middelen). Hierdoor komt het gemengde en relationele karakter van de
 maatschappelijke dienstverlening onvoldoende tot zijn recht. Er is te weinig
 oog voor het feit dat cliënten, dienstverleners, instellingen en overheden
 afhankelijk zijn van elkaar bij de bepaling en uitvoering van publieke
 diensten. Het feit dat woningcorporaties hybride zijn is volgens de WRR geen
 manco maar eerder een troefkaart.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 Het externe
 toezicht meer samenhangend, sober en selectief maken.
 Ontwikkelen van
 een gevarieerd toezichtinstrumentarium dat ook instrumenten bevat om het leren
 te bevorderen of af te dwingen.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht 
 
 
 
 – Wettelijke
 erkenning en verankering van de Raad van Toezicht.
 – Legitimiteit van
 de RvT/RvC wordt verkregen door onafhankelijk en professioneel optreden
 – RvC-leden moeten ook kennis en competenties hebben op het gebied van
 toezicht houden.
 – Bij ernstig disfunctioneren dient er een
 voorziening te zijn om de RvT naar huis te sturen.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – Vrijwillige
 afspraken tussen maatschappelijke dienstverleners en belanghebbenden over te
 realiseren kwaliteit en maatschappelijke opbrengsten.
 – Meer
 beleidsbeïnvloeding door belanghebbenden waarbij de cliënten gelden als de
 belangrijkste belanghebbenden.
 – Gepaste en uniforme openbare
 verantwoording over de wijze waarop de diensten worden uitgevoerd en de wijze
 waarop met financiële middelen is omgegaan.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Lokaal
 wat kan, centraal wat moet
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie de Boer
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Aedes en
 Ministerie van VROM
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Commissie van
 deskundigen uit openbaar bestuur, bedrijfsleven en wetenschap
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Onduidelijkheid
 over wat het Rijk en de woningcorporaties van elkaar mogen verwachten.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Huidige
 ordening is op onderdelen te vaag en vrijblijvend waardoor onvoldoende
 gewaarborgd wordt dat de woningcorporaties hun vermogen optimaal inzetten om
 hun maatschappelijke doelstellingen te realiseren.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – De Minister
 wordt op grotere afstand van het dagelijks reilen en zeilen van de
 woningcorporaties gezet.
 – De Minister blijft echter
 systeemverantwoordelijk en krijgt nieuwe sanctiemogelijkheden zoals het
 uitdelen van boetes of het ontslaan van de RvC.
 – Het CFV wordt
 omgevormd in een nieuw op te richten contracterings- en activeringsinstituut
 (CAI) dat de contractering tussen corporaties en gemeenten ondersteunt en
 voorziet in arbitrage indien beide partijen er niet uitkomen.
 – Het
 CAI ontwikkelt een instrument om de investeringscapaciteit en
 investeringsbehoefte van corporaties eenduidig te kunnen meten. Op basis van
 dit instrument monitort het CAI de mate waarin corporaties hun eigen
 investeringsruimte benutten. Indien dit op onvoldoende wijze gebeurt, geeft het
 CAI dit door aan de Minister die de mogelijkheid heeft om te sanctioneren.
 – Het economisch toezicht, met uitzondering van het toezicht op de
 vermogensinzet, wordt overgeheveld van het CFV naar het WSW.
 – Alle
 woningcorporaties krijgen een landelijke toelating, op voorwaarde dat ze met de
 gemeente een contract sluiten over nieuwbouw en herstructurering.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht 
 
 
 
 – De cruciale
 rol van de RvC als interne toezichthouder wordt geformaliseerd.
 – Een
 verdere professionalisering van het interne toezicht is wenselijk.
 –
 De interne toezichthouders beoordelen zowel de financiële prestaties van
 corporaties als ook de mate waarin de maatschappelijke doelstellingen worden
 bereikt.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 – Gemeenten
 dienen te beschikken over een woonvisie die de basis vormt voor
 prestatiecontracten met de woningcorporaties. Voor ondersteuning hierbij kan
 terecht bij VNG, Aedes en het nieuw op te richten contracterings- en
 activeringsinstituut (CAI). Dit publiekrechtelijke instituut houdt eveneens
 toezicht op de wijze waarop corporaties hun vermogen activeren voor het doen
 van maatschappelijke investeringen.
 – Wanneer gemeenten en corporaties
 het niet eens kunnen worden over de prestatiecontracten, of de uitvoering van
 de contracten niet tot stand komt, dient een beroep te worden gedaan op
 arbitrage door het CAI.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 Zelfregulering is een belangrijk instrument om de effectiviteit, efficiëntie en
 transparantie van de corporaties te bevorderen.
 – Over de rol die
 belanghouders zouden kunnen spelen in de zelfregulering doet de commissie geen
 uitspraken.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere
 sturing
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Johan Conijn / RIGO
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Tweede Kamer
 der Staten Generaal
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Prof. dr. Johan
 Conijn (in 2005 partner bij onderzoeksbureau Rigo).
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 De wens om het
 BBSH grondig tegen het licht te houden en wellicht ingrijpend aan te passen.
 Deze wens kwam voort uit de zogenaamde «Grote Beweging»: overleggen tussen
 Aedes en de Minister over hervorming van het corporatiestelsel en
 woonbeleid.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Het huidige
 governance-arrangement is onvoldoende in staat om te waarborgen dat
 woningcorporaties effectief en efficiënt presteren.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 Het externe
 toezicht wordt verbreed ten opzichte van de huidige situatie en heeft
 betrekking op de volgende aspecten:
 – Functioneren van de interne
 toezichthouder
 – Financieel toezicht inclusief toezicht op de
 efficiëntie
 – Toezicht op de mate waarin de lokale inzet van middelen
 in overeenstemming is met landelijke prioriteiten. Indien hier sprake is van
 een disbalans dient er matching van middelen plaats te vinden via een
 vermogensafhankelijke heffing.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht 
 
 
 
 De interne
 toezichthouder houdt toezicht op het uitvoeren van het prestatieplan (zie
 hieronder) en op de efficiëntie van de bedrijfsvoering (met behulp van
 benchmarks die speciaal hiervoor ontwikkeld worden).
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 De gemeente
 krijgt een grotere invloed op het beleid van woningcorporaties: d.m.v. een
 gekwalificeerd adviesrecht over het prestatieplan van corporaties. Dit
 prestatieplan geeft inzicht in het jaarlijks beschikbare budget voor
 maatschappelijke prestaties en de maatschappelijke prestaties die met behulp
 van dit budget geleverd gaan worden. Als de gemeente en de corporatie er
 onderling niet uitkomen wordt een externe mediator ingeschakeld.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 Conijn stelt
 dat de andere maatschappelijke ondernemingen slechts ten dele «afnemer» zijn
 van de prestaties van woningcorporaties en dus ook maar ten dele legitimiteit
 aan het handelen van deze corporaties kunnen verschaffen. Samen met de bewoners
 en de gemeente hebben de overige maatschappelijke ondernemingen wel invloed op
 het door de corporatie op te stellen prestatieplan.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 5.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Voorbij of vooruit: woningcorporaties aan zet
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 VROM-raad
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 VROM-raad
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Rapport wordt
 gedragen door de gehele VROM-raad (raad van onafhankelijke deskundigen op het
 VROM-terrein)
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 De
 maatschappelijke discussie over woningcorporaties en de vele adviesrapporten
 die naar aanleiding van deze discussie zijn verschenen.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Er is sprake
 van teveel vrijblijvendheid. Corporaties zijn noch onderworpen aan de tucht van
 de overheid, noch aan die van de markt. Een structurele prikkel voor het doen
 van maatschappelijk gewenste investeringen ontbreekt. Corporaties zijn op
 afstand komen te staan van hun «natuurlijke eigenaren»: de overheid en de
 huurders.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – De
 rijksoverheid stelt doelen die gaan werken als kader voor de woningcorporaties.
 Het Rijk ontwikkelt een visie, destilleert hieruit een beleidsagenda en biedt
 ruimte voor een regionaal specifieke invulling en uitvoering. Daarnaast legt
 men zich toe op het ruimte geven aan de voorhoede van corporaties en het
 stimuleren van de achterhoede (specifieke benadering).
 – De
 rijksoverheid zorgt voor matching van middelen d.m.v. een vermogensafhankelijke
 heffing (te innen door het CFV). De opbrengsten hiervan worden geherinvesteerd
 in de volkshuisvesting.
 – Rijkstoezicht moet «lokaler» en «
 maatschappelijker» worden. Een systeem van verplichte en onafhankelijke
 visitaties wordt gezien als middel om dit te realiseren. Als de corporatie de
 aanbevelingen van een visitatie onvoldoende serieus neemt dan is het Rijk
 gemachtigd sancties op te leggen.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht 
 
 
 
 – Intern
 toezicht moet worden geprofessionaliseerd. Verbetering is vooral noodzakelijk
 op het vlak van maatschappelijk toezicht.
 – De samenstelling van RvC
 moet in sterkere mate een afspiegeling van de samenleving zijn, in casu de
 huurders.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 Geen verplichte
 contracten tussen gemeenten en corporaties, liefst afspraken op regionaal
 niveau. Bij geschillen moet gebruikt worden gemaakt van mediation en
 uiteindelijk arbitrage door een onafhankelijk instituut.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – De gemeente
 en de huurders zijn de meest cruciale partners van woningcorporaties, maar ook
 met de overige belanghouders dient regelmatig overleg plaats te vinden. De
 wijze waarop stakeholders bijdragen aan de beleidsontwikkeling van corporaties
 vraagt nadere uitwerking.
 – De zeggenschap van huurders moet worden
 versterkt, onder meer door nieuwe vormen van participatie te ontwikkelen.
 – Transparantie van de corporatiesector is een essentiële voorwaarde voor
 maatschappelijke verankering.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 6.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Corporaties lokaal verbinden. Presteren en verbinding zoeken zonder
 vrijblijvendheid
 
 
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie Sas
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Aedes
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Door Aedes
 samengestelde commissie van corporatiemedewerkers (w.o. directeur-bestuurders)
 en interne toezichthouders
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Gebrek aan
 vertrouwen in de corporatiebranche.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Corporaties
 hebben een imagoprobleem en worden soms zelfingenomen en defensief gevonden.
 Daarnaast staan de mate van presteren en de transparantie van de beleidskeuzes
 soms terecht ter discussie. Instrumenten om tot een betere legitimatie te komen
 zijn weliswaar voorhanden, maar worden niet of onvoldoende gebruikt, onder meer
 omdat men vreest voor ritualisering en bureaucratisering. Door deze
 instrumenten binnen de branche zelf te ontwikkelen hoopt men deze vrees weg te
 nemen.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Aedes, de
 Minister en de landelijke stakeholders komen 4-jaarlijks tot een
 referentiekader dat aangeeft welke prestaties op hoofdlijnen van de
 corporatiebranche worden verwacht. Dit referentiekader wordt ook een ijkpunt
 voor de visitaties.
 – De rijksoverheid zou gemeenten sancties moeten
 kunnen opleggen wanneer de laatstgenoemden zich niet aan de uitkomst van een
 arbitrageprocedure houden.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht 
 
 
 
 Er komt een
 governancecode die ook wettelijk wordt verankerd.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 – In navolging
 van de commissie de Boer pleit ook de commissie Sas voor prestatiecontracten
 tussen corporaties en gemeenten. Hierbij wordt benadrukt dat de gemeente niet
 de enige stakeholder is waarmee de corporatie afspraken dient te maken.
 – Landelijke toelating van corporaties is een middel om tot meer
 keuzevrijheid en concurrentie te komen voor wat betreft de relatie tussen
 gemeenten en corporaties.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – Uitgangspunt
 is dat corporaties vertrouwen kunnen winnen door een goede samenwerking met hun
 directe maatschappelijk omgeving. Het handelen van de corporatie is
 gelegitimeerd in de lokale samenleving waar hij werkzaam is.
 – In de
 branchecode wordt opgenomen dat corporaties hun stakeholders expliciet
 benoemen, hen actief betrekken bij de beleidskeuzes en publiek verantwoording
 afleggen over de gemaakte keuzes.
 – Corporaties die lid willen zijn
 van Aedes zijn verplicht zich eens in de vier jaar te laten visiteren. Aedes
 neemt het initiatief voor het verder inrichten van een dergelijk
 visitatiestelsel.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 7.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Verbetering positie en zeggenschap huurders
 
 
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie Leemhuis
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Ministerie van
 VROM en Nederlandse Woonbond
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Deskundigen uit
 de wereld van volkshuisvesting en bestuur
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Onvoldoende
 zeggenschap voor huurders en de verwachting dat toekomstige wijzigingen in het
 overheidsbeleid de positie van huurders ingrijpend zullen beïnvloeden.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Binnen de
 huidige constellatie worden huurders vooral gezien als klant van verhuurders en
 hebben ze te weinig zeggenschap over het beleid van deze verhuurders.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Het toezicht
 op de naleving van de Overlegwet is niet expliciet geregeld en op overtreding
 van de wet staan geen sancties. Deze omissie zou gerepareerd moeten
 worden.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 – Meer
 zelfregulering en uitbreiding van de scope van het interne toezicht
 –
 Het betrekken van huurders bij beheer en beleid dient expliciet onderdeel van
 het intern toezicht te zijn.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 Huurdersorganisaties moeten van het begin af aan worden betrokken bij het maken
 van prestatieafspraken tussen gemeenten en verhuurders. Vanuit de prioritaire
 positie van huurders als stakeholders, acht de commissie een wettelijke
 garantie voor de betrokkenheid van huurdersorganisaties gewenst.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – Verschillende
 aanbevelingen om de zeggenschap van huurders(organisaties) te verbeteren.
 – Huurders van sociale en particuliere huurwoningen dienen evenveel
 zeggenschap te hebben.
 – Huurders zijn belanghouders die binnen het
 belanghoudersnetwerk een prioritaire positie innemen.
 – Het betrekken
 van huurders bij het beleid van de verhuurder dient te worden opgenomen in
 bindende branchecodes.
 – Naast wetgeving zijn gedrag en cultuur zeker
 zo belangrijk voor het versterken van de positie en zeggenschap van
 huurders.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 8.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Een
 nieuw fundament. Borging van publieke belangen op de woningmarkt
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 SEO Economisch onderzoek
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2006
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Ministerie van
 Economische Zaken
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Drs. Bert Hof,
 Prof. dr. Carl Koopmans, Prof. dr. Coen Teulings
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Twijfels over
 de effectiviteit en efficiëntie van het huidige woonbeleid.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 Een
 substantiële liberalisering van het woonbeleid, zowel wat betreft de huursector
 als de koopsector:
 – Afschaffen van de huurtoeslag en in plaats
 daarvan lastenverlichting voor lage inkomens.
 – Liberalisering van de
 huurprijsregulering (vrije aanvangshuurprijs maar maximering van
 huurstijging)
 – Afromen en benutten van de reserves van
 woningcorporaties waarna deze in afgeslankte vorm en op marktconforme wijze
 verder gaan. «Opting out» van woningcorporaties zou in dit verband eveneens
 mogelijk moeten zijn.
 – Vervanging van de hypotheekrenteaftrek door
 een beperkte subsidie op koopwoningen
 – Afschaffing van de
 overdrachtsbelasting.
 – Versoepeling van de ruimtelijke ordening.
 
 
 
 
 
 
 9.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Advies
 toezicht op woningcorporaties
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie Schilder (De Nederlandsche
						 Bank)
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2006
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Advies op
 verzoek van het Ministerie van VROM
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Discussie over
 de positie van het CFV als toezichthouder.
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Medewerkers van
 de Nederlandsche Bank onder voorzitterschap van Prof. dr. A. Schilder RA
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Huidige
 toezichtstructuur functioneert niet optimaal. Er zijn hiaten op de volgende
 gebieden: governance, maatschappelijke prestaties, voorkomen weglek en
 efficiëntie.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Uitbreiding
 van het externe toezicht, met name waar het gaat om toezicht op governance,
 toezicht op maatschappelijke prestaties en toezicht op efficiëntie.
 –
 Bundeling van het externe toezicht bij één toezichthouder: CFV
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 –
 Kwaliteitsslag bij intern toezicht, te faciliteren door Aedes en VTW
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 10.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Tijd
 voor keuzes. Perspectief op een woningmarkt in balans
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 VROM-raad
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2007
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 VROM-raad
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Rapport wordt
 gedragen door de gehele VROM-raad (raad van onafhankelijke deskundigen op het
 VROM-terrein)
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 De
 betaalbaarheids- en toegankelijkheidsproblemen op de Nederlandse
 woningmarkt.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Het Nederlandse
 woonbeleid is ineffectief en versterkt de problemen op de woningmarkt in plaats
 van dat het deze problemen oplost.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 Een integrale
 hervorming van het nationale woonbeleid is noodzakelijk:
 –
 Keuzevrijheid als uitgangspunt en een meer gelijkwaardige behandeling van
 huurders en kopers
 – Verruiming, differentiatie, kwaliteit en
 flexibiliteit aan de aanbodzijde
 – Minder en meer gerichte
 vraagondersteuning en een geleidelijke afbouw van de hypotheekrenteaftrek
 – Hervorm de huurregulering en maak deze meer marktgeoriënteerd.
 –
 Behoud en benut de bijzondere positie van woningcorporaties
 
 
 
 
 
 
 11.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Nieuw
 arrangement overheid – woningcorporaties
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Stuurgroep Meijerink
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Ministerie van
 WWI/Aedes
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Vertegenwoordigers van Aedes en het Ministerie van VROM onder
 voorzitterschap van onafhankelijk voorzitter Meijerink.
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Overleg tussen
 Aedes en het ministerie voor WWI over een nieuw arrangement overheid –
 woningcorporaties.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Een nieuw op
 te richten autoriteit gaat fungeren als extern toezichthouder. Deze autoriteit
 richt zich op volkshuisvestelijk toezicht, financieel toezicht en toezicht op
 de governance.
 – De nieuwe autoriteit wordt een zelfstandig
 bestuursorgaan (ZBO) dat zich op het kruispunt van horizontale verantwoording
 en extern toezicht bevindt, maar werkt binnen een publiekrechtelijk kader. De
 autoriteit formuleert haar eigen beleidsregels, gehoord hebben de branche.
 – Het bestuur van de autoriteit wordt benoemd door het Rijk, op voordracht
 van de branche en de directe landelijke belanghouders.
 – De Minister
 heeft geen zeggenschap over de beoordeling door de autoriteit van individuele
 corporaties en daaruit al dan niet voortvloeiende interventies. Wel kan de
 Minister de autoriteit verplichten haar beleidsregels aan te passen.
 –
 Visitaties vormen een belangrijke basis voor de beoordeling van de
 maatschappelijke prestaties van woningcorporaties door de autoriteit. De
 visitatieverplichting wordt wettelijk verankerd.
 – Indien een
 corporatie teveel investeringsruimte heeft, kan de autoriteit een corporatie
 verzoeken om een plan op te stellen waarin wordt aangegeven hoe deze ruimte zal
 worden ingezet.
 – De autoriteit krijgt de beschikking over drie
 sanctie-instrumenten: aanwijzing, dwangsom, benoeming toezichthouder. De
 zwaardere instrumenten (aanstellen bewindvoerder, intrekken toelating) hanteert
 de Minister, op verzoek van de autoriteit. In aanvulling hierop zou de Minister
 ook de mogelijkheid moeten krijgen om de RvC te ontslaan.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 – De Aedescode
 en de governancecode worden wettelijk verankerd.
 – Bij aanstelling en
 herbenoeming wordt de integriteit van zowel bestuurders als commissarissen
 getoetst door een onafhankelijke instantie.
 – Alle corporaties dienen
 te beschikken over een treasurystatuut.
 – De RvC moet zich in het
 jaarverslag verantwoorden over de onderwerpen waarop zij toezicht houdt:
 geleverde prestaties, inzet vermogen, financiële continuïteit en
 governance.
 – Een verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering
 van commissarissen is noodzakelijk.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 Bij geschillen
 tussen een corporatie en een gemeente betreffende prestatieafspraken fungeert
 de autoriteit als «last resort» (nadat er gebruik gemaakt is van mediation). De
 autoriteit is bevoegd een uitspraak over dergelijke verschillen te doen, maar
 kan wat betreft interventies alleen optreden richting corporaties (interventies
 richting gemeenten dienen door het Rijk te worden gedaan).
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – Gemeenten en
 huurders zijn de belangrijkste belanghouders van woningcorporaties.
 –
 Bij geschillen tussen corporatie en belanghouders fungeert de autoriteit in
 veel gevallen als «last resort».
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 12.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Naar
 een integrale hervorming van de woningmarkt
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie sociaaleconomische deskundigen
						 (CSED)
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Sociaaleconomische Raad (SER)
 
 
 
 
 
 Samestelling commissie
 
 
 
 Negen
 hoogleraren onder voorzitterschap van prof. dr. K.P. Goudswaard.
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Het slechte
 functioneren van de Nederlandse woningmarkt
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 Een integrale
 hervorming van het nationale woonbeleid is noodzakelijk:
 –
 Uitgangspunt is eigendomsneutraliteit tussen huren en kopen.
 –
 Hervorming van de fiscale behandeling van de eigen woning: eigen woning naar
 box 3 met een fiscale vrijstelling.
 – Meer marktconforme huurprijzen
 maar wel regulering van de jaarlijkse huuraanpassingen
 – Introductie
 van een eigendomsneutrale woontoeslag.
 – Het vermogen van
 woningcorporaties is maatschappelijk gebonden en dient te worden besteed aan
 drie categorieën publieke belangen: huisvesting van lagere inkomens, voorkomen
 van risicoselectie en leefbaarheid in wijken en dorpen. De jaarlijkse uitgaven
 aan deze publieke belangen dienen door de politiek genormeerd te worden.
 – Het vermogensrendement van corporaties wordt ondergebracht in aparte
 fondsen ter financiering van de woontoeslag. Hierbij zijn er twee opties. In de
 integrale variant komt er een bestemmingsheffing op de vermogensgroei van
 woningcorporaties. In de splitsingsvariant vindt splitsing plaats tussen de
 feitelijke activiteiten van de corporatie en het vermogen.
 
 
 
 
 
 
 13.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Wonen
 4.0. Plan voor integrale hervorming van de woningmarkt.
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Vereniging Eigen Huis / Woonbond / Aedes / NVM / VBO
						 makelaar
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2012
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Vereniging
 Eigen Huis / Woonbond / Aedes / NVM / VBO makelaar
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Vertegenwoordigers van alle opdrachtgevers
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Het slechte
 functioneren van de Nederlandse woningmarkt
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 – Geleidelijke
 afbouw van hypotheekrenteaftrek en eigenwoningforfait, afschaffing
 overdrachtsbelasting. Terugsluis van de opbrengsten middels de
 inkomstenbelasting waarbij inkomenseffecten geminimaliseerd worden.
 –
 Huurprijzen geleidelijk optrekken naar een marktconform niveau. De opbrengsten
 hiervan gedeeltelijk gebruiken voor de financiering van de eigendomsneutrale
 woontoeslag.
 – Introductie van een eigendomsneutrale woontoeslag,
 waarvan zowel kopers als huurders met een lager inkomen gebruik kunnen
 maken.
 – Corporaties spelen een onmisbare rol in het huisvesten van
 aandachtsgroepen. Na uitvoering van Wonen 4.0 liggen de huurprijzen op een
 marktconform niveau, zorgen de corporaties voor voldoende beschikbaarheid en
 vindt sturing op de betaalbaarheid alleen nog plaats via de beschikbaarheid van
 woningen.
 – Het maatschappelijk gebonden vermogen waarover corporaties
 beschikken blijft beschikbaar. Daarbij blijft de brede taakstelling van
 corporaties gelden en wordt er niet aan risicoselectie gedaan.
 
 
 
 
 
 
 14.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Toezicht met een bite
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Werkgroep Financieel toezicht
						 woningcorporaties
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2012
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Aedes
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Door Aedes
 samengestelde werkgroep van mensen die in de corporatiesector werkzaam
 zijn.
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Weinig
 vertrouwen in woningcorporaties als gevolg van een aantal recente incidenten en
 misstanden. De constatering dat het corporatiestelsel een aantal zwakkere
 plekken kent.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Wil het systeem
 van volkshuisvesting blijven presteren dan is interne en aanvullende externe
 borging van de verantwoordelijkheden in de sociale huisvesting nodig: toezicht
 met een «bite».
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Zorg voor een
 duidelijk institutioneel onderscheid tussen het volkshuisvestelijk toezicht en
 het financieel toezicht.
 – Ontwikkel een hanteerbare dekkingsgraad
 voor corporaties en gebruik deze in het externe toezicht.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 – Stel
 inhoudelijke eisen aan de deskundigheid en integriteit van bestuurders en
 commissarissen en toets deze.
 – Kwaliteitsborging vindt in eerste
 instantie plaats door het interne toezicht dus het is van groot belang dat dit
 toezicht voldoende deskundig en professioneel is.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – Ontwikkeling
 de zelfregulering verder als essentiële bouwsteen voor het externe
 toezicht.
 – Overweeg om het WSW een centrale rol te geven in het nader
 te ontwikkelen systeem van zelfregulering.
 – Veranker het systeem van
 zelfregulering in de wet zodat het goed aansluit op het externe toezicht.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 
 
 
 
 
 15.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Eindrapportage Commissie kaderstelling en toezicht woningcorporaties
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie Hoekstra
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2012
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Ministerie van
 BZK
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 Mr. R.J
 Hoekstra, Prof. dr. L.H. Hoogduin en Prof. dr.ir. J. van der Schaar
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Naar aanleiding
 van de casus Vestia denkt de Minister van BZK na over een herijking van het
 toezicht op woningcorporaties.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 Extern toezicht
 kan alleen effectief zijn als het kan bouwen op een zorgvuldige bedrijfsvoering
 met voldoende checks en balances, op een cultuur in de sector van soberheid en
 doelmatigheid, een goed functionerend intern toezicht en een goed
 functionerende verantwoording door de instellingen van beleidsvoornemens en
 prestaties. Hier schort het nog aan in de huidige Nederlandse corporatiesector.
 De casus Vestia is hiervan de meest duidelijke illustratie.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Het
 volkshuisvestelijk toezicht dient duidelijk gescheiden te worden van het
 financieel toezicht.
 – Ontwikkel een beleidskader voor het
 volkshuisvestelijk toezicht en zorg ervoor dat beleidstaken en toezichtstaken
 binnen het ministerie duidelijk van elkaar worden gescheiden.
 – De
 samenwerking tussen het CFV en het WSW moet worden verbeterd.
 – De
 cultuur van de externe toezichthouders moet actiever en meer risicogericht
 worden.
 – Het reguliere toezicht zou expliciet gescheiden moeten
 worden van het geïntensiveerde toezicht.
 – De saneringsfunctie zou
 organisatorisch gescheiden moeten worden van de toezichtfunctie.
 – Het
 ministerie zou strakker toezicht op het WSW moeten houden.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 – Zorg voor
 voldoende «checks and balances». Voorkom dat alle kennis bij weinig personen
 ligt zodat onderlinge toetsing niet goed mogelijk is.
 – Kies bij
 grotere woningcorporaties voor een tweehoofdig bestuur met daarin een scheiding
 tussen de «front-office» functie en de risicomanagement functie.
 –
 Zorg voor een goed investerings- en treasuryreglement.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 Gemeenten
 zouden zich een expliciet oordeel moeten vormen over het functioneren van
 woningcorporaties en dit oordeel kenbaar moeten maken aan zowel gemeenteraad
 als ook het bestuur en de RvC van de desbetreffende corporatie.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 – Ontwikkel
 benchmarks voor bedrijfskosten en bedrijfsprestaties zodat de prestaties van
 woningcorporaties onderling beter vergeleken en getoetst kunnen worden.
 – Ontwikkel een fit and proper test voor het aanstellen van zowel de
 bestuurders als leden van de Raad van Toezicht bij woningcorporaties, uit te
 voeren onder verantwoordelijkheid van de financieel toezichthouder.
 –
 Interne toezichthouders zouden beter aanspreekbaar moeten zijn op hun toezicht
 en zich actiever naar buiten (richting stakeholders) moeten opstellen.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 
 16.
 
 
 
 
 
 
 Titel
 
 
 Gemeenten en corporaties; de vrijblijvendheid voorbij
 
 
 
 
 
 Auteur
 
 
 
 
 Commissie Dekker
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 
 
 
 2013
 
 
 
 
 
 Opdrachtgever
 
 
 
 Vereniging van
 Nederlandse gemeenten
 
 
 
 
 
 Samenstelling commissie
 
 
 
 (Oud)wethouders, een directeur-bestuurder van een woningcorporatie en
 onafhankelijke deskundigen
 
 
 
 
 
 Aanleiding
 
 
 
 Passage in het
 regeerakkoord waarin staat aangegeven dat corporaties onder aansturing van de
 gemeente komen.
 
 
 
 
 
 Probleemanalyse v.w.b. governance
 
 
 
 – Teveel
 vrijblijvendheid in de relatie tussen de gemeente en de corporatie.
 –
 Te weinig actief rijkstoezicht
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen extern toezicht
 
 
 
 – Instelling
 arbitrage-orgaan voor oplossen conflicten gemeente-corporatie
 –
 Actiever rijkstoezicht op relatie gemeente-corporatie, mede op basis van het
 visitatierapport
 – Het Rijk ontwikkelt een beleidskader waarin de
 Minister zijn beleidsprioriteiten verwoord. Dit kader dient zijn doorwerking te
 hebben in de regionale en gemeentelijke woonvisies en tot slot ook in de
 prestatieafspraken die gemeenten met corporaties sluiten.
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen intern toezicht
 
 
 
 –
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen rol gemeente
 
 
 
 –
 Prestatieovereenkomst tussen gemeente en corporaties
 – Verplichte
 woonvisie voor gemeente
 – WSW-borging gemeente betrekken in
 prestatie-afspraken tussen gemeenten en corporaties
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen maatschappelijke verankering /
						 zelfregulering
 
 
 
 –
 Huurdersorganisaties meer betrekken bij opstellen gemeentelijk en
 corporatiebeleid
 
 
 
 
 
 Aanbevelingen nationaal woonbeleid
 
 
 
 –