Toezegging interne organisatie politieke partijen
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2025-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Nr. 5
 	BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 13 mei 2025
 
 
 Tijdens het commissiedebat Bestuurlijke organisatie en democratie van 12 februari
 jl. (Kamerstuk 33 047, nr. 31) heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen het wetsvoorstel Wet op de politieke
 partijen (Wpp) spoedig in te dienen bij uw Kamer. Daarbij heb ik toegezegd om uw Kamer
 te informeren over de voor- en nadelen van het stellen van nadere regels aan de interne
 organisatie van politieke partijen ter bevordering van hun democratisch gehalte.1
 Op 13 mei heeft de regering het wetsvoorstel Wpp ingediend bij de Staten-Generaal.
 Met dit voorstel van wet verlangt de regering in de Wpp transparantie van politieke
 partijen omtrent hun interne organisatie. Dat is in aanvulling op de verplichtingen
 die reeds volgen uit de Kieswet, het Burgerlijk Wetboek en de Wet financiering politieke
 partijen (Wfpp). In deze brief zal ik eerst nader ingaan op de vrijheid van vereniging
 die volgt uit de Nederlandse constitutionele context. Vervolgens licht ik de verplichtingen
 uit de Kieswet en het Burgerlijk Wetboek toe. Daarna geef ik de huidige regels uit
 de Wfpp weer en hoe deze veranderen met de Wpp. Tot slot ga ik in op de wet- en regelgeving
 omtrent politieke partijen in andere landen, de alternatieven die er zijn voor de
 huidige- en voorgestelde regels, en de voor- en nadelen van dergelijke alternatieven.
 
 
 
 1. Constitutionele context en juridisch kader
 
 
 Het begrip politieke partij komt niet voor in de Nederlandse Grondwet. Toch hebben
 politieke partijen een belangrijke functie in onze democratische rechtsstaat. Zij
 vormen op verschillende niveaus een verbindende en onmisbare schakel tussen de maatschappij
 en de plekken waar politieke besluitvorming plaatsvindt. Dat doen partijen op verschillende
 manieren. Politieke partijen verwoorden wensen en opvattingen die in de maatschappij
 leven en vertalen die naar politieke standpunten. Zij brengen mensen bijeen die, in
 meer of mindere mate, dezelfde ideologie of uitgangspunten delen en vormen deze om
 tot gedragen visies en standpunten over maatschappelijke vraagstukken. Zij zijn betrokken
 bij het rekruteren en selecteren van personen voor politieke functies en faciliteren
 de uitoefening van het actief en passief kiesrecht zoals dit in onder andere artikel
 4 van de Grondwet is neergelegd.
 
 In Nederland is de vrijheid van vereniging neergelegd in artikel 8 van de Grondwet.
 Aangezien politieke partijen veelal verenigingen zijn (zie paragraaf 2), worden zij
 door dit recht beschermd. Dit recht is fundamenteel en kan alleen in het belang van
 de openbare orde worden beperkt bij een wet in formele zin. Nederland kent vanwege
 de historisch gegroeide positie van politieke partijen en hun betekenis in het democratisch
 proces een wetgevingstraditie van grote terughoudendheid bij het reguleren van politieke
 partijen, waaronder hun interne organisatie.
 
 In de «Richtlijnen over de regulering van politieke partijen» stelt de Venetië-commissie
 van de Raad van Europa dat de regulering van de interne organisatie van politieke
 partijen zo nauw mogelijk moet worden geformuleerd. Dit om het beginsel van partijautonomie
 te respecteren en niet op onevenredige wijze in te grijpen in het recht van partijen
 om hun eigen interne aangelegenheden als vrije verenigingen te beheren.2
 Hoewel er sprake is van terughoudendheid bij het reguleren van politieke partijen,
 heeft Nederland wel degelijk regels die betrekking hebben op de interne organisatie
 van politieke partijen. Die volgen uit de Kieswet, het Burgerlijk Wetboek en de Wfpp.
 
 
 2. Regels in de Kieswet en het Burgerlijk Wetboek
 
 
 Politieke groeperingen die onder hun eigen naam willen deelnemen aan verkiezingen,
 moeten hun aanduiding registreren bij een centraal stembureau. Sinds 1989 bepaalt
 de Kieswet dat een groepering een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid moet
 zijn om een aanduiding te kunnen laten registreren. Hieruit volgt dat de interne organisatie
 van een politieke partij moet voldoen aan de voorwaarden die in het Burgerlijk Wetboek
 van toepassing zijn op een vereniging. Zulke voorwaarden zijn bijvoorbeeld het hebben
 van leden, statuten, een verenigingsbestuur en het houden van een algemene ledenvergadering.
 De Kieswet stelt geen nadere eisen aan de interne organisatie van de vereniging om
 een aanduiding te kunnen laten registeren.
 
 In artikel 4 van de Grondwet staat dat iedere Nederlander «gelijkelijk het recht heeft
 de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen, alsmede tot lid van deze
 organen te worden gekozen». Dit recht is nader uitgewerkt in de Kieswet. Dit betekent
 dat het ook mogelijk is voor een groep ongeorganiseerde kiesgerechtigden, dus kiesgerechtigden
 die zich niet verenigd hebben in een vereniging, om met een kandidatenlijst aan een
 verkiezing deel te nemen. Men spreekt dan van een blanco lijst. Er staat dan alleen
 een nummer boven de kandidatenlijst en op het stembiljet, en geen partijnaam. Kiesgerechtigden
 uit deze groep hebben net zoveel recht om tot lid van een vertegenwoordigend orgaan
 te worden gekozen als de kiesgerechtigden die wél instemming hebben gekregen van een
 politieke groepering die een vereniging is met volledige rechtsbevoegdheid om de voor
 haar registreerde aanduiding boven hun kandidatenlijst te plaatsen.
 
 Iedere nadere regulering van politieke partijen dient zich dus rekenschap te geven
 van artikel 4 en 8 van de Grondwet, de Kieswet en het Burgerlijke Wetboek.
 
 
 3. Huidige regels in de Wfpp en de veranderingen met de Wpp
 
 
 Met de invoering van de Wet financiering politieke partijen (Wfpp) in 2013 zijn aanvullende
 regels gesteld voor een specifieke groep verenigingen, namelijk politieke partijen.
 Het gaat hierbij om verenigingen waarvan de aanduiding bij een Tweede Kamerverkiezing
 of Eerste Kamerverkiezing boven een lijst heeft gestaan waaraan ten minste één zetel
 is toegewezen. Zo kent de Wfpp verplichtingen ten aanzien van het bijhouden van een
 betrouwbare administratie en het transparant maken van giften en schulden.
 
 Hoewel de wet geen formele regels bevat over interne partijdemocratie, kent de Wfpp
 wel een impliciete ledennorm, in de zin dat er aanvullende eisen worden gesteld om
 in aanmerking te komen voor subsidie. Het gaat hierbij om de eis dat politieke partijen
 beschikken over minimaal 1.000 leden die in de politieke partij vergader- en stemrechten
 hebben en elk per jaar minimaal € 12,– contributie betalen. Het lidmaatschap moet
 blijken uit een uitdrukkelijke wilsverklaring van de betrokkene. De hoogte van de
 subsidie wordt ook mede bepaald door het aantal leden van een politieke partij. Hoewel
 politieke partijen in Nederland dus minder dan 1.000 leden kunnen hebben, betekent
 dit in de praktijk dat zij geen recht hebben op subsidie.
 
 Ten opzichte van de huidige situatie beoogt de regering met de Wpp nog een eis toe
 te voegen, namelijk transparantieregels over de interne organisatie. Daarmee worden
 geen eisen gesteld aan de organisatie(structuur) van politieke partijen die afwijken
 van de eisen die in algemene zin gesteld worden aan verenigingen in het Burgerlijk
 Wetboek. Wel vereist de regering dat politieke partijen transparant zijn over de inhoud
 van hun statuten, organisatiestructuur, interne procedures en aanvullende voorwaarden
 die door de politieke partij worden gesteld om op de kandidatenlijst van de partij
 te staan.
 
 
 4. Internationale regels omtrent de interne organisatie van politieke partijen
 
 
 Bijna alle landen in Europa kennen een vorm van regulering van politieke partijen.
 Die ziet veelal op de financiering van politieke partijen.3 Regels over de interne organisatie zijn eveneens gangbaar, maar de verschillen tussen
 landen zijn op dat punt aanzienlijk.4 Een aantal landen, zoals bijvoorbeeld Denemarken en België, stelt geen nadere eisen
 via partijwetgeving aan de interne organisatie van politieke partijen. Ook zijn er,
 buiten Nederland, geen landen waar het ledenaantal van een partij een rol speelt bij
 het bepalen van de toegang tot subsidie.5 Wel zijn er landen die eisen stellen aan de interne organisatie om in aanmerking
 te komen voor subsidie of belastingvoordelen. In Frankrijk is bijvoorbeeld de hoogte
 van de subsidie afhankelijk van de genderbalans op de kandidatenlijst bij verkiezingen.6 Tot slot zijn er nog landen, zoals Duitsland en Portugal, waar in de Grondwet is
 vastgelegd dat politieke partijen moeten handelen in lijn met de democratische en/of
 grondwettelijke principes van het land. Dit wordt een «democratiebepaling» genoemd.
 Zo stelt artikel 21 van de Duitse Grondwet onder andere dat de interne organisatie
 van politieke partijen in overeenstemming moet zijn met democratische beginselen.
 
 Duitsland kent op basis van de hierboven genoemde grondwettelijke bepaling uitgebreide
 regelgeving als het gaat om de interne organisatie en doelen van een politieke partij.
 Via het zogeheten «Parteiengesetz» zijn partijen verplicht om er een democratische
 structuur op na te houden. In een sectie van het Parteiengesetz genaamd «Innere Ordnung»
 (interne organisatie) staan onder meer bepalingen over de (verplichte) statuten, de
 territoriale en organisatorische indeling, de verschillende partijorganen (bestuur,
 ledenvergadering, partijcongres, commissies), en de rechten van leden, zoals inspraak
 (bijvoorbeeld initiatiefrecht) en beroepsmogelijkheden bij royement.7 Deze regelgeving is terug te voeren op de specifieke parlementaire geschiedenis van
 Duitsland.8
 In elk land geldt dat de specifieke wetgeving rond politieke partijen gezien moet
 worden in de bredere wetgevingscontext. Politieke partijen zijn ook gebonden aan de
 nationale regelgeving over verenigingen en rechtspersonen, net als in Nederland het
 geval is.
 
 
 5. Mogelijkheden tot nadere verplichtingen aan de interne organisatie van politieke
 partijen
 
 
 Politieke partijen vervullen, zoals gezegd, een sleutelrol in onze democratie. Daarom
 mag ook verwacht worden dat zij hun interne organisatie democratisch hebben georganiseerd.
 Tegelijkertijd is een belangrijke kanttekening daarbij dat er geen breed gedeelde
 norm is over wat het betekent om «intern democratisch georganiseerd» te zijn. Betreft
 dit bijvoorbeeld een bepaalde partijstructuur, de mogelijkheid om lid te worden van
 een partij of dat leden ook daadwerkelijk invloed hebben op de besluiten binnen een
 partij? Regels bieden bovendien niet de garantie dat er in de praktijk meer interne
 democratie ontstaat. Zo hebben politieke partijen, in lijn met het Burgerlijk Wetboek,
 algemene ledenvergaderingen, maar verschillen de regels per partij over wat er op
 zo’n vergadering kan worden besloten en onder welke voorwaarden.
 
 Daar staat tegenover dat regels over de interne organisatie politieke partijen kunnen
 stimuleren zich meer democratisch te organiseren. Zo kunnen regels omtrent de interne
 organisatie bijdragen aan een robuust partijstelsel en zodoende aan een weerbare democratische
 rechtsstaat.
 
 Op basis van de internationale en Nederlandse partijwetgeving blijkt dat er drie manieren
 zijn om de interne organisatie van politieke partijen te reguleren: via het opnemen
 van een democratiebepaling in de Grondwet of partijwetgeving; via aanvullende eisen
 aan de statuten van politieke partijen; en via wet- en regelgeving over de omgang
 met leden van een politieke partij, al dan niet via partijfinanciering.
 
 
 5.1. Algemene democratiebepaling in de Grondwet of partijwetgeving
 
 
 Een eerste mogelijkheid om eisen te stellen aan de interne organisatie van politieke
 partijen is via het opnemen van een algemene democratiebepaling in wetgeving. Zoals
 hierboven genoemd spreekt de Nederlandse Grondwet niet over het begrip politieke partij.
 Dat maakt het complex om de democratiebepaling in de Nederlandse Grondwet op de te
 nemen. Het is echter ook mogelijk om een democratiebepaling op te nemen in partijwetgeving,
 zoals bijvoorbeeld de Wpp. In abstracto zou bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd
 dát partijen zich democratisch moeten organiseren, zonder dat dit nader gespecificeerd
 wordt.
 
 Tegen de achtergrond van het ontbreken van een breed gedeelde opvatting over wat deze
 norm in de praktijk zou moeten omvatten, bestaat het risico echter dat zo’n bepaling
 een juridisch dode letter blijft. Uit voorbeelden uit het buitenland blijkt dan ook
 dat andere landen een algemene (grond)wettelijke democratiebepaling nader invullen
 via specifieke wettelijke voorschriften over waar een politieke partij aan moet voldoen.
 
 
 5.2. Wettelijke voorschriften interne organisatie politieke partij
 
 
 Een tweede mogelijkheid is om in de Wpp specifieke vereisten op te nemen over waar
 politieke partijen wat betreft hun interne organisatie aan moeten voldoen, al dan
 niet in combinatie met een algemene democratiebepaling. Dit kan bijvoorbeeld door
 politieke partijen te verplichten specifieke bepalingen op te laten nemen in hun statuten.
 De op te richten Nederlandse autoriteit politieke partijen (Napp) zou er vervolgens
 dan op kunnen toezien of politieke partijen hieraan voldoen en, bij overtreding, een
 bestuurlijke boete of last onder dwangsom opleggen.
 
 Zolang een gedeelde norm ontbreekt over wat het betekent om intern democratisch georganiseerd
 te zijn, blijft ook onduidelijk welke organisatieonderdelen of praktijken gereguleerd
 moeten worden om interne democratie te garanderen. Het hebben van statuten, een bestuur
 en een algemene ledenvergadering, zoals reeds verplicht via het Burgerlijk Wetboek,
 leidt niet noodzakelijkerwijs tot meer interne democratie. Partijen kunnen de invloed
 van leden via een algemene ledenvergadering bijvoorbeeld beperken via het verplicht
 stellen van een percentage aanwezige leden voor geldigheid van besluiten. Nadere wettelijke
 voorschriften zijn dus mogelijk, maar garanderen geen interne democratische organisatie.
 
 Bovendien is het reguleren van de interne organisatie van partijen langs deze weg
 een verregaande ingreep in de vrijheid van vereniging. Juist bij politieke partijen
 past ook de vrijheid om zichzelf in lijn met haar maatschappelijke opvattingen te
 organiseren. De wetgever past hier grote terughoudendheid, zodat niet de schijn wordt
 gewekt dat eventuele voorschriften aan de statuten worden misbruikt om politieke opvattingen
 aan politieke partijen op te leggen.
 
 
 5.3. Voorschriften ten aanzien van de ledendemocratie
 
 
 Een derde mogelijkheid om de interne organisatie van politieke partijen verder te
 reguleren is door het stellen van regels die politieke partijen verplichten tot het
 hebben van leden. De gedachte hierachter is dat bij een substantieel aantal leden
 een vereniging zich vanzelfsprekend ook meer democratisch zal organiseren. Tegelijkertijd
 biedt een dergelijke regel geen garantie dat dit ook echt gebeurt.
 
 Ook verplichtingen ten aanzien van het toelaten van leden zijn een inbreuk op de vrijheid
 van vereniging. Het past bij de vrijheid van vereniging om, binnen de grenzen van
 de wet, te bepalen wie wel of niet lid mogen zijn van de vereniging. Het royeren of
 niet toelaten van leden vanwege opvattingen die strijdig zijn met het gedachtegoed
 van een politieke ideologie valt bijvoorbeeld binnen het toegestane handelen van een
 democratisch georganiseerde partij.
 
 In Europa bestaat nauwelijks wetgeving die politieke partijen verplicht tot het hebben
 van leden. Een uitzondering is Portugal, waar een politieke partij minimaal 7.500
 kiesgerechtigde leden moet hebben om zich te kunnen registeren als politieke partij.9 Desalniettemin is het in een derde van alle Europese landen onmogelijk om een politieke
 partij zonder leden te hebben op basis van de bredere wet- en regelgeving, zoals die
 betreffende verenigingen.10
 In Nederland is het hebben van minimaal 1.000 leden op dit moment al een eis voor
 het ontvangen van subsidie. Het is mogelijk dat deze subsidievoorwaarde wordt omgevormd
 tot de wettelijke verplichting om als politieke partij een minimumaantal leden te
 hebben. De vraag is echter of een minimum aantal leden een toereikende indicator is
 voor het democratische gehalte van de interne organisatie van een politieke partij.
 Bovendien is de 1.000-ledeneis als subsidievoorwaarde goed uitvoerbaar, maar kan een
 algemene wettelijke verplichting tot het hebben van een minimumaantal leden lastig
 afdwingbaar zijn.11 Het is namelijk mogelijk dat een politieke partij voldoende stemmen haalt voor een
 zetel in de Staten-Generaal en een interne democratische organisatie heeft, maar door
 onvoldoende animo onder burgers niet in staat is om het minimum aantal leden aan zich
 te binden.
 
 Een alternatief zou zijn om, in lijn met het Portugese systeem, via de Wpp te bepalen
 dat politieke partijen moeten beschikken over een minimum aantal leden om deel te
 mogen nemen aan verkiezingen.12 De politieke partij kan dit aantonen door het overleggen van een accountantsverklaring.
 De controle hierop kan plaatsvinden op het moment van de registratie van de aanduiding
 bij het centraal stembureau,13 of bij het moment van kandidaatstelling van de betreffende verkiezing onder de geregistreerde
 aanduiding.14
 Beide alternatieven werpen een extra barrière op voor politieke partijen om deel te
 nemen aan verkiezingen. Ook kunnen deze alternatieven ertoe leiden dat politieke groeperingen
 ervoor kiezen om deel te nemen zonder aanduiding door middel van een blanco lijst.
 Het meedoen met een blanco lijst wordt gezien als een onwenselijke uitkomst omdat
 dit niet ten goede komt aan de herkenbaarheid voor kiezers. Daarbij moet tevens worden
 bedacht dat de bredere verplichtingen uit de Wfpp (straks Wpp) niet van toepassing
 zijn op groepering met een blanco lijst. Het meedoen met een blanco lijst vormt daarmee
 een moeilijk te dichten omzeilingsroute voor deze regels.
 
 
 6. Slot
 
 
 De bijzondere positie van politieke partijen in onze democratie maakt dat het stellen
 van nadere regels omtrent de interne organisatie van politieke partijen om een weloverwogen
 afweging vraagt. Enerzijds is een bepaalde normstelling gewenst, gezien de belangrijke
 rol van politieke partijen in de Nederlandse democratische rechtsstaat. Anderzijds
 zijn er fundamentele, normatieve en praktische uitdagingen voor dergelijke regelgeving,
 zoals het grondwettelijke recht op de vrijheid van vereniging, het ontbreken van een
 gedeelde en gedragen norm over wat het betekent om democratisch georganiseerd te zijn,
 onduidelijkheid over het daadwerkelijke effect van dergelijke regels op de praktijk
 en hoe dergelijke regels gehandhaafd moeten worden.
 
 Door middel van regels in de Kieswet en het Burgerlijk Wetboek worden al eisen gesteld
 aan de interne organisatie van politieke partijen. De Wfpp bevat ook de norm dat politieke
 partijen ledenorganisaties zijn, via de 1.000-ledeneis die een voorwaarde is voor
 het verkrijgen van subsidie.
 
 Met de Wpp blijven deze regels van kracht, en wordt daarnaast de verplichting voor
 politieke partijen geïntroduceerd dat zij transparant dienen te zijn over hun interne
 organisatie. Hiermee wordt voor eenieder inzichtelijk op welke wijze politieke partijen
 zich intern organiseren en op welke wijze leden invloed binnen een partij kunnen uitoefenen.
 Ook biedt het burgers de mogelijkheid om een geïnformeerde keuze te maken over welke
 politieke partij zij steunen. Deze transparantie is in lijn met de overige transparantievereisten
 uit de Wfpp en Wpp.
 
 
 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 J.J.M. Uitermark