Reorganisatie van het openbaar ministerie; Brief minister
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24034, nr. 13

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

04-07-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24034 nr. 13

28-06-1996

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Inleiding2. De ministeriële verantwoordelijkheid en het OM 2.1. Algemeen staatsrechtelijk kader2.2. Het OM3. Het College van procureurs-generaal4. Een tijdelijke wettelijke regelingOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24034Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 40 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 034Reorganisatie van het openbaar ministerienr. 13BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 28 juni 1996 1. InleidingTijdens het algemeen overleg op 22 mei 1996 over de voortgang van de reorganisatie
van het openbaar ministerie (OM) (24 034, nr. 12) heb ik toegezegd nog
vóór het zomerreces een notitie aan de Tweede Kamer te doen
toekomen over de ministeriële verantwoordelijkheid voor het OM, alsmede
over de besluitvormingsprocedure binnen het College van procureurs-generaal
en de positie van de voorzitter van het College. Tevens heb ik toegezegd mij
te beraden over de wenselijkheid van een tijdelijke, aan de definitieve wetgeving
voor de reorganisatie van het OM voorafgaande, wettelijke regeling in het
bijzonder ten aanzien van de positie van het College, en de uitkomst van dat
beraad aan de Tweede Kamer mede te delen.In deze notitie doe ik de genoemde toezeggingen gestand.In de memorie van toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet op de rechterlijke organisatie, het Wetboek van Strafvordering, de
Politiewet 1993 en andere wetten (reorganisatie OM) zal ik nader ingaan op
met name de ministeriële verantwoordelijkheid voor het OM.Ik zend deze notitie tevens aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal. 2. De ministeriële verantwoordelijkheid en het OM 2.1. Algemeen staatsrechtelijk kaderHet Plan van aanpak reorganisatie openbaar ministerie (Tweede Kamer, vergaderjaar
1994–1995, 24 034, nr. 3) gaat ervan uit dat het OM zijn taken
en bevoegdheden uitoefent onder de volledige – politieke – verantwoordelijkheid
van de minister van Justitie. De ministeriële verantwoordelijkheid voor het OM vindt haar grondslag
in een van de kernregels van onze staatsinrichting. Deze houdt in dat in beginsel
voor elke gedraging (handelen of nalaten) van een bestuursorgaan op het niveau
van de rijksoverheid de minister wiens beleidsterrein het betreft jegens de
Staten-Generaal verantwoordelijk is. Daarbij gaat het dus niet alleen om gedragingen
van een minister zelf, maar ook om gedragingen van ambtenaren die optreden
krachtens mandaat van een minister, of van ambtenaren of (andere) bestuursorganen
op het niveau van de rijksoverheid die optreden krachtens delegatie van een
minister of op grond van bij of krachtens de wet aan hen geattribueerde bevoegdheden.
Deze kernregel, die is belichaamd in artikel 42, tweede lid, van de Grondwet,
bewerkstelligt dat in beginsel ten aanzien van elk bestuurlijk handelen op
het niveau van de rijksoverheid controle kan worden uitgeoefend door de Staten-Generaal.
Daarmee wordt het bestuurlijk handelen op het niveau van de rijksoverheid
democratisch gelegitimeerd. De ministeriële verantwoordelijkheid is in
beginsel onbeperkt. Zoals hierna aan de orde komt, kan de Grondwet of de wet
daarop echter beperkingen aanbrengen.Een andere kernregel van onze staatsinrichting is dat in beginsel geen
sprake kan zijn van verantwoordelijkheid voor gedragingen van anderen zonder
daarmee corresponderende bevoegdheden; wie verantwoordelijk is, moet ook beschikken
over instrumenten om die verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. Waar geldt
dat een minister in beginsel verantwoordelijk is voor elke gedraging van ambtenaren
of (andere) bestuursorganen op het niveau van de rijksoverheid op zijn beleidsterrein,
vloeit daaruit noodzakelijk de volledige bevoegdheid ten aanzien van –
dat wil zeggen: de volledige zeggenschap over – die ambtenaren en die
bestuursorganen. Wel geldt ook hier dat de Grondwet of de wet daarop beperkingen
kan aanbrengen. Indien de Grondwet of de wet een beperking aanbrengt op de
ministeriële bevoegdheid, wordt de ministeriële verantwoordelijkheid
voor het optreden van de desbetreffende ambtenaar of het desbetreffende bestuursorgaan
in gelijke mate beperkt. Anders gezegd: waar geen sprake is van bevoegdheid,
is in zoverre ook geen sprake van verantwoordelijkheid. Aldus zijn de eerste
en de tweede kernregel onverbrekelijk met elkaar verbonden.Voor zover het gaat om rijksambtenaren wordt aan het voorgaande gestalte
gegeven door de hiërarchische verhouding tussen de minister en de aan
hem als bevoegd gezag ondergeschikte ambtenaren. De Ambtenarenwet en de daarop
gebaseerde regelingen gaan daarvan dan ook uit. Ambtenaren oefenen hun functie
uit in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan aan
zijn ambtenaren, vanzelfsprekend binnen de – algemene of specifieke –
grenzen van het recht opdrachten (instructies, bevelen) geven. De ambtenaren
zijn verplicht daaraan gevolg te geven. Ambtenaren die dat niet doen, maken
zich schuldig aan plichtsverzuim en kunnen daarvoor door het bevoegd gezag
disciplinair worden gestraft.Bij de zogenoemde zelfstandige bestuursorganen ligt het anders. Zelfstandige
bestuursorganen zijn bestuursorganen op het niveau van de rijksoverheid die
niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een minister, bij voorbeeld
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers.De minister tot wiens beleidsterrein de door het zelfstandig bestuursorgaan
uitgeoefende taken en bevoegdheden behoren, is voor de gedragingen van dat
zelfstandig bestuursorgaan slechts in zoverre verantwoordelijk als zijn, in
de instellingswet van het desbetreffende zelfstandig bestuursorgaan geregelde,
bevoegdheden jegens dat orgaan strekken. Zo bepaalt artikel 13, eerste lid,
van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers dat de minister
van Justitie aanwijzingen kan geven met betrekking tot de werkwijze van het
Centraal Orgaan opvang asielzoekers, welke aanwijzingen echter geen betrekking
hebben op de behandeling van individuele gevallen. Voor het al dan niet geven
van algemene aanwijzingen is de minister verantwoordelijk, voor de wijze waarop
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers individuele gevallen behandelt, is
de minister niet verantwoordelijk. Wel is en blijft de voor het desbetreffende
beleidsterrein verantwoordelijke minister vanzelfsprekend verantwoordelijk
voor de door hem als medewetgever gemaakte – en, tot (uit zijn initiatief
tot wetswijziging) het tegendeel blijkt, kennelijk gehandhaafde – keuze
om in de instellingswet een en ander aldus te regelen. Indien de Staten-Generaal
te kennen geven de voorkeur te geven aan een andere keuze, kan de minister
worden uitgenodigd het initiatief te nemen om de wet te veranderen. Geeft
hij aan die uitnodiging geen gevolg, dan is het aan de Staten-Generaal om
te bepalen of, en zo ja welke, politieke gevolgen daaraan worden verbonden. 2.2. Het OMIndien het algemene staatsrechtelijke kader wordt toegepast op het OM,
dan zien we het volgende beeld. Het OM is een orgaan op het niveau van de
rijksoverheid. De taken en bevoegdheden die het OM uitoefent behoren tot het
beleidsterrein van de minister van Justitie. De ambtenaren van het OM zijn
rijksambtenaren. Tussen de minister van Justitie en de ambtenaren van het
OM bestaat een hiërarchische verhouding; de minister is het bevoegd gezag.
De minister van Justitie heeft aldus, opnieuw binnen de grenzen van het recht,
de volledige zeggenschap over de ambtenaren van het OM. Anders gezegd: het
OM oefent zijn taken en bevoegdheden uit onder de volledige verantwoordelijkheid
van en onder de volledige zeggenschap van de minister van Justitie.Voor de goede orde: het voorgaande ziet op de formele – zo men wil:
staatsrechtelijke – structuur. Daarop is deze notitie ook vooral gericht.
Deze staatsrechtelijke structuur zegt echter nog niet op welke wijze concreet
invulling wordt gegeven aan de ministeriële verantwoordelijkheid en de
ministeriële zeggenschap.Die vraag is niet zozeer van juridische maar in overwegende mate van politiekbeleidsmatige
aard. De geschiedenis leert dat de beantwoording van die vraag in de loop
der tijd aan veranderingen onderhevig is, onder meer afhankelijk van politieke
en maatschappelijke ontwikkelingen. Ook – en misschien wel juist –
over de wijze waarop de minister concreet invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid
en zijn zeggenschap legt hij verantwoording af aan de Staten-Generaal.Zo gezien kan worden gezegd dat de ministeriële verantwoordelijkheid
gestalte krijgt in de wijze waarop de minister gebruik maakt van zijn bevoegdheden
en in het oordeel daarover van de Staten-Generaal.In het Plan van aanpak en in de antwoorden op de vragen van de Tweede
Kamer naar aanleiding van het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie
Opsporingsmethoden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 072,
nr. 26) heb ik aangegeven op welke wijze ik mij voorstel in de praktijk invulling
te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid en de ministeriële
zeggenschap. Leidend beginsel daarbij is, dat het OM op een zekere afstand
van het politieke bestuur moet kunnen opereren. De afstand tussen het politieke
bestuur en het OM zal als regel groter zijn naarmate het om geïndividualiseerde
beslissingen gaat en kleiner naarmate het om algemene beleidsaangelegenheden
gaat. De minister van Justitie zal als regel dan ook bewust distantie betrachten
ten aanzien van de individuele zaaksbehandeling door het OM. Alleen dan is
het OM optimaal in staat om in elke individuele zaak de van hem gevraagde
rechtsstatelijke afwegingen te maken, hetgeen van groot belang is voor zijn
relatie met de rechter.Bij dit alles is cruciaal dat zowel door de minister als het OM op verantwoorde
en evenwichtige wijze in de geschetste constellatie wordt geopereerd. Daarbij
dient enerzijds de minister het OM de ruimte te geven die nodig is om de aan
hem toegekende bevoegdheden daadwerkelijk uit te oefenen en dient anderzijds
het OM er zonder voorbehoud voor te zorgen dat de minister zijn verantwoordelijkheid
kan waarmaken en desgeraden zijn zeggenschap kan uitoefenen. De werkwijze
die mij daarbij voor ogen staat, is in algemene zin de volgende:– Algemene beleidskaders (met name ten aanzien van te stellen prioriteiten)
worden door de minister vastgesteld. Het College van procureurs-generaal kan
daarvoor voorstellen doen.– Indien het College voornemens is een richtlijn vast te stellen
met betrekking tot door individuele leden van het OM uit te oefenen taken
en bevoegdheden (met name opsporings- en vervolgingsrichtlijnen, met inbegrip
van requireerrichtlijnen), legt het College deze voorafgaand aan effectuering
voor aan de minister.– Indien de minister het geraden acht te interveniëren in concrete
opsporings- en vervolgingsbeslissingen van het OM, geeft de minister een bijzondere
opdracht.– Ten aanzien van door het College te nemen beheersbeslissingen
bepaalt de minister, onverminderd de geldende rijksbrede kaders, de specifieke
kaders die voor het College terzake gelden.Met enige regelmaat wordt betoogd dat de ministeriële verantwoordelijkheid
voor het OM wordt geconstitueerd in artikel 5 van de Wet op de rechterlijke
organisatie (Wet RO), aangezien zij zou voortvloeien uit de daarin neergelegde
aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie. Dergelijke betogen vinden
hun grondslag in de redenering dat deze bepaling overbodig zou zijn als de –
overigens pas sinds de Grondwet van 1848 bestaande – ministeriële
verantwoordelijkheid en de ministeriële bevoegdheden reeds uit anderen
hoofde gegeven zouden zijn.Een kleine historische excursie kan duidelijk maken dat het niet aannemelijk
is dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wet RO in 1827 deze redenering
heeft gevolgd. Daarbij is allereerst van belang dat het ten tijde van de totstandkoming
van de Wet RO geldende artikel 186 van de Grondwet van 1815 het volgende bepaalde:
«De leden (...) van den Hoogen Raad, de provinciale Geregtshoven, en
criminele Regtbanken, benevens de Prokureurs-Generaal, en Hoofdofficieren
bij dezelve, worden voor hun leven aangesteld.». De hoogste ambtenaren
van het OM werden toentertijd dus voor het leven benoemd. Voorts is van belang
dat bij de voorbereiding van de Wet RO uitvoerig is gediscussieerd over de
vraag of het OM als een onafhankelijk of als een afhankelijk orgaan moest
worden geconstrueerd. De wetgever heeft er toen uitdrukkelijk voor gekozen
het OM te positioneren als een afhankelijk orgaan. De toenmalige minister
van Justitie zei het tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer
heel pregnant: «De officieren van het openbaar ministerie zijn niet
officieren van de wet of van de natie, maar van den Koning.». De tekst
van artikel 5 Wet RO biedt eveneens een duidelijk aanknopingspunt voor hetgeen
de wetgever voor ogen stond. Zij is immers niet geredigeerd in de vorm van
een bevoegdheid van de Koning om aan het OM bevelen te geven. Die bevoegdheid
werd kennelijk voorondersteld. Zij is daarentegen geredigeerd in de vorm van
een verplichting voor de ambtenaren van het OM om die bevelen op te volgen.
Het uitdrukkelijk vastleggen daarvan was nodig om zeker te stellen dat, evenals
de niet voor het leven benoemde ambtenaren van het OM, ook de voor het leven
benoemde ambtenaren van het OM onderworpen waren aan de zeggenschap van de uitvoerende macht. De benoeming voor het leven van de procureurs-generaal
bij de gerechtshoven en de hoofdofficieren van justitie is overigens in de
Grondwet van 1848 afgeschaft, naar aanleiding van de in de Wet RO gemaakte
keuze ten aanzien van de positionering van het OM. Sinds die tijd kan artikel
5 Wet RO strikt genomen als een overbodige bepaling beschouwd worden. Dat
de bepaling toch gehandhaafd is, zal waarschijnlijk moeten worden verklaard
uit de behoefte die werd gevoeld om, mede in verband met het feit dat in latere
jaren in toenemende mate discretionaire bevoegdheden en zelfstandige afdoeningsbevoegdheden
aan het OM zijn toegekend, buiten twijfel te stellen dat het OM is onderworpen
aan de zeggenschap van de minister van Justitie. Zo bezien vestigt artikel
5 Wet RO dus niet de zeggenschap van de minister van Justitie over het OM
maar bevestigt het deze slechts. Dat geldt a fortiori voor de ministeriële
verantwoordelijkheid.Men zou de vraag kunnen opwerpen wat het belang van de weergegeven redenering
is. Dat belang is tweeërlei. In de eerste plaats brengt zij de staatsrechtelijke
zuiverheid in gevaar, omdat zij in feite het bestaan van de eerste hierboven
genoemde kernregel ontkent. In de tweede plaats wordt daaraan veelal ook de
conclusie verbonden dat de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt
zou zijn tot het al dan niet gebruik maken van de in artikel 5 Wet RO opgenomen
aanwijzingsbevoegdheid. Die conclusie kan echter niet worden aanvaard. Het
was en is de uitdrukkelijke wens van de wetgever dat de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de gedragingen van het OM een volledige is en dat
geen sprake is van een autonoom domein. Voor het tegendeel zijn geen aanknopingspunten.Dat de minister in de praktijk het OM zoveel mogelijk ruimte laat en ook
behoort te laten, doet daaraan niet af.Bij het voorgaande wordt vaak een verband gelegd met het feit dat de wet
bepaalde taken en bevoegdheden rechtstreeks toekent aan het OM (attributie).Daaruit zou voortvloeien dat de zeggenschap van de minister beperkt zou
zijn.Uit juridisch oogpunt is attributie echter niet relevant. Het feit dat
bevoegdheden niet aan een minister maar aan, onder de hiërarchie van
een minister opererende, ambtenaren worden toegekend, doorbreekt de ministeriële
verantwoordelijkheid en de ministeriële bevoegdheden niet. Vgl. bijvoorbeeld
de verhouding tussen de minister van Financiën en de, aan hem ondergeschikte,
belastinginspecteurs. Ook de belastinginspecteurs oefenen aan hen geattribueerde
taken en bevoegdheden uit. De minister van Financiën is echter verantwoordelijk
voor hun handelen en nalaten en is volledig bevoegd opdrachten aan hen te
geven.Niettemin is het feit dat de wetgever heeft gekozen voor attributie van
beslissingsbevoegdheden aan een ander orgaan dan een minister, niet zonder
betekenis. Een dergelijke keuze is in het algemeen gebaseerd op de wens van
de wetgever om uitdrukkelijk bepaalde beslissingsbevoegdheden toe te kennen
en in die zin een zekere distantie tot stand te brengen tussen het bevoegde
orgaan en de verantwoordelijke minister. Dat blijkt al heel pregnant uit het
feit dat de verantwoordelijke minister, onverminderd zijn bevoegdheid om de
uitoefening van de geattribueerde bevoegdheden te bepalen, niet zelf de aan
het orgaan toegekende bevoegdheden kan uitoefenen en ook niet tot dat orgaan
behoort.Voorts wordt daardoor bevestigd dat geen sprake is van een mandaatsorganisatie;
het orgaan handelt niet «namens» – maar wel onder verantwoordelijkheid
van – de minister.Dit alles geldt ook voor het OM. De kerntaak van het OM is de strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde. Voor de uitoefening van deze taak zijn
de nodige, soms diep in de grondrechten van de burgers ingrijpende, bevoegdheden
vereist.Het is gewenst dat het OM die bevoegdheden uitoefent met een zekere distantie
ten opzichte van de minister. Het OM treedt niet op namens de minister maar
krachtens eigen bevoegdheden. Dat is in de verhouding tot de rechter niet
onbelangrijk, onder meer omdat daarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat
het OM in beginsel niet de boodschapper is van het politieke bestuur. De minister
van Justitie houdt als regel mede daarom bewust distantie ten aanzien van
de individuele zaaksbehandeling door het OM. Dat neemt echter niet weg dat
hij, gegeven zijn volledige verantwoordelijkheid en zijn volledige zeggenschap,
bevoegd is om ook in individuele gevallen te interveniëren.De ministeriële bevoegdheden jegens het OM zijn in beginsel onbeperkt.
De minister van Justitie is verantwoordelijk voor en bevoegd ter zake van
de organisatie van, het beheer over, het algemene beleid van en het optreden
van het OM in individuele gevallen. De minister kan derhalve in beginsel ook
interveniëren als het gaat om de toepassing van het in artikel 167 van
het Wetboek van Strafvordering belichaamde opportuniteitsbeginsel. Dat geldt
zowel in positieve zin, dat wil zeggen door middel van het geven van een opdracht
om tot vervolging over te gaan, als in negatieve zin, dat wil zeggen door
middel van het geven van een opdracht om van vervolging af te zien.Met het geven van dergelijke opdrachten zal overigens uiterste terughoudendheid
moeten worden betracht, teneinde zelfs maar de schijn van – politieke
of persoonlijke – vooringenomenheid aan de zijde van de minister te
vermijden.In twee categorieën van gevallen is sprake van uit de wet voortvloeiende
beperkingen van het staatsrechtelijk gezien in beginsel volledige interventierecht.
In de eerste plaats in die gevallen waarin het OM handelt ter uitvoering van
een rechterlijke opdracht of een rechterlijk bevel. Zo wordt de mogelijkheid
voor de minister om aan het OM een opdracht te geven om van vervolging af
te zien beperkt door de specifieke regeling van het beklag in de artikelen
12 e.v. van het Wetboek van Strafvordering. Indien het gerechtshof het in
artikel 12i van het Wetboek van Strafvordering bedoelde bevel tot vervolging
geeft, is het OM – en dus ook de minister van Justitie – daaraan
gebonden. In de tweede plaats in die gevallen waarin uit het stelsel van de
wet impliciet een beperking van het interventierecht voortvloeit. Zo volgt
uit het systeem van het Wetboek van Strafvordering dat het requisitoir mede
gebaseerd dient te zijn op hetgeen tijdens het onderzoek ter terechtzitting
is voorgevallen (vgl. – het voor de rechter geschreven – artikel
348 van het Wetboek van Strafvordering). Dat betekent dat ook indien de minister
van Justitie aan het OM het houden van een bepaald requisitoir heeft voorgeschreven,
de vertegenwoordiger van het OM ter terechtzitting de bevoegdheid en onder
omstandigheden zelfs de verplichting heeft om van zijn opdracht af te wijken.
Daarvan kan echter alleen sprake zijn als het gaat om ter terechtzitting nieuw
naar voren gekomen feiten en omstandigheden die de minister niet bij zijn
oordeelsvorming heeft kunnen betrekken en die daarvoor wel van belang zijn
te achten. De minister kan dus nimmer voorschrijven dat de vertegenwoordiger
van het OM een bepaald requisitoir moet houden ongeacht hetgeen ter terechtzitting
zal voorvallen. In het – theoretische – geval dat de minister
wil verzekeren dat hij in een bepaalde zaak hoe dan ook de volledige zeggenschap
over het requisitoir heeft, kan hij bij het geven van zijn opdracht tevens
bepalen dat, indien zich de zojuist beschreven situatie voordoet, het OM voorafgaand
aan het requisitoir vraagt om schorsing teneinde nader overleg te voeren.
Daarnaast is de betrokken vertegenwoordiger van het OM gehouden
om, als de aard van een door de minister gegeven opdracht daartoe aanleiding
geeft, zelf terzake initiatief te nemen, ook als de minister dat niet uitdrukkelijk
heeft aangegeven; de minister dient immers in de gelegenheid te zijn zijn
verantwoordelijkheid te effectueren.Van groot belang is in dit verband de vaststelling dat het optreden van
het OM in beginsel kan worden getoetst door de rechter. Dat geldt dus ook
in de – uitzonderlijke – gevallen waarin het OM in een individuele
zaak optreedt krachtens een bijzondere opdracht van de minister. Zo kan bij
voorbeeld bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het OM in een zaak
waarin de minister een opdracht tot vervolging heeft gegeven, de merites van
die opdracht door de rechter worden getoetst. En zo kan een ministeriële
opdracht tot niet-vervolging worden getoetst in het kader van een beklagprocedure
als bedoeld in de artikelen 12 e.v. van het Wetboek van Strafvordering. Indien de minister intervenieert in een individuele zaak, is het naar
mijn oordeel gewenst dat die interventie kenbaar is. Ik ben daarom voornemens
in het wetsvoorstel reorganisatie OM een bepaling op te nemen die de minister
van Justitie verplicht bijzondere opdrachten schriftelijk ter kennis van het
OM te brengen. Een dergelijk stuk zal dan deel uitmaken van het procesdossier,
zodat – onder anderen – de rechter van de schriftelijke opdracht
kennis kan nemen. En in het geval dat de minister door de Staten-Generaal
ter verantwoording wordt geroepen, kan de schriftelijke opdracht eveneens
een voor de beoordeling belangrijk stuk zijn. Een dergelijk voorschrift markeert
tevens dat (ook) naar het oordeel van de wetgever een ministeriële interventie
in een individuele zaak tot de uitzonderingen dient te behoren.Tot slot besteed ik nog aandacht aan de vraag in hoeverre het OM moet
worden aangemerkt als onderdeel van de rechterlijke macht. De wetgever heeft
bij de totstandbrenging van de Wet RO het OM primair gezien als een functie
bij de gerechten (vgl. artikel 3, eerste lid, Wet RO: «Het openbaar
ministerie wordt uitgeoefend door de procureur-generaal bij de Hoge Raad,
de procureurs-generaal bij de gerechtshoven en, voor zover de lagere gerechten
betreft, door de officieren van justitie.»). Naar mag worden aangenomen
vanwege die oriëntatie op de rechter – en wellicht ook omdat het
optreden van het OM toentertijd vrijwel uitsluitend betrekking had op individuele
gevallen – heeft de wetgever behalve de rechters ook de ambtenaren van
het OM aangemerkt als rechterlijke ambtenaren (evenals overigens de (substituut-)griffiers
en – veel – later de gerechtsauditeurs). Uit het voorgaande vloeit
evenwel niet voort dat het OM ook een rechterlijke functie zou uitoefenen.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dat de wetgever ook geenszins voor ogen
heeft gestaan. Zo merkte de minister van Justitie tijdens de mondelinge behandeling
in de Tweede Kamer op: «Het openbaar ministerie beslist niets; het zorgt
alleen voor de belangen van de Regering en de behoorlijke toepassing en opvolging
der wetten, door de juiste ontwikkeling der beginselen, welke daarmede in
verband staan, en door in dien zin zijne requisitoiren te doen of conclusiën
te nemen, welke nogtans den regter, die geheel onafhankelijk blijft, tot niets
verbinden.». Eerder al had de minister van Justitie in de zogeheten
nota van bedenkingen naar aanleiding van het advies van de Raad van State
opgemerkt: «Omtrent het aangevoerde nopens het wenschelijke van de onafhankelijkheid
der regterlijke ambtenaren, kan slechts gedeeltelijk in de wijze van beschouwing
van den Raad van State gedeeld worden, bij de regters wordt het beginsel van
onafhankelijkheid volkomen erkend, ten aanzien van de ambtenaren van het openbaar
Ministerie wordt het bestreden; deze zijn lieden van de Kroon (...).».
Het OM is door de wetgever van meet af aan gezien als een – bijzonder –
onderdeel van de uitvoerende macht, geaccrediteerd bij de gerechten.
Anders gezegd: het OM is geen rechterlijk orgaan, maar een bestuursorgaan.
Dat de ambtenaren van het OM als rechterlijk ambtenaar worden aangemerkt maakt
dat niet anders.Ik acht de indertijd gemaakte keuze nog steeds een juiste. De belangrijkste
reden om vast te houden aan een afhankelijk OM is dat de macht die het OM
als vervolgingsmonopolist en hoogste opsporingsautoriteit vertegenwoordigt,
onder democratische controle dient te staan. Daarbij past geen onafhankelijkheid,
maar juist de volledige verantwoordelijkheid en de volledige zeggenschap van
de minister van Justitie.Met het voorgaande is overigens niet gezegd dat het feit dat de leden
van het OM de status van rechterlijk ambtenaar hebben, zonder betekenis zou
zijn.Daarmee wordt het – gematigd – inquisitoire karakter van ons
strafproces onderstreept. Het OM heeft daarin als taak een – onpartijdige
en niet vooringenomen – bijdrage te leveren aan de waarheidsvinding
en behoort in te staan voor de rechtmatigheid van opsporing en vervolging.
De rechter moet erop kunnen vertrouwen dat het OM zich ook daadwerkelijk als
zodanig opstelt en ook zijn uit het opportuniteitsbeginsel voortvloeiende
«poortwachtersfunctie» tot de rechter vanuit die attitude vervult.Het zij nogmaals gezegd, deze notitie is in het bijzonder gericht op de
staatsrechtelijke structuur. Daardoor wordt noodzakelijkerwijs veel aandacht
besteed aan theoretische casusposities, die zich in de praktijk echter vrijwel
nooit zullen voordoen. Als gevolg daarvan zou deze notitie wellicht de indruk
kunnen wekken dat de daarin neergelegde opvattingen wezenlijk afwijken van
de bestaande praktijk en doctrine. Dat is naar mijn overtuiging echter niet
het geval. Weliswaar worden de staatsrechtelijke verhoudingen in deze notitie
in hun uiterste consequenties geanalyseerd, het is echter niet zo dat die
analyse ook de opmaat zou zijn voor een wezenlijk andere invulling van de
ministeriële verantwoordelijkheid voor en de ministeriële zeggenschap
over het OM.Wat moet dit alles betekenen voor de wetgeving? Het is niet nodig om de
ministeriële verantwoordelijkheid voor het OM in de wet neer te leggen.
Die vloeit immers reeds voort uit het hiervoor gereleveerde algemene staatsrechtelijke
beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid. Gelet op het feit
dat de ambtenaren van het OM hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister
van Justitie is het strikt genomen evenmin nodig om de uit die verantwoordelijkheid
voortvloeiende bevoegdheden in de wet neer te leggen. Op zichzelf zou een
bepaling als het huidige artikel 5 Wet RO dan ook gemist kunnen worden. Ik
geef er echter de voorkeur aan, tegen de achtergrond van de wetshistorie en
ter voorkoming van elke onduidelijkheid, toch in de wet te bevestigen dat
het OM ressorteert onder de minister van Justitie en zijn taken en bevoegdheden
uitoefent in ondergeschiktheid aan de minister van Justitie (en aldus onderworpen
is aan de opdrachten – instructies, bevelen – van de minister).
Voorts zou ik, zoals hiervoor al aan de orde kwam, in de wet willen opnemen
dat, indien de minister intervenieert in een concrete opsporings- of vervolgingsbeslissing
van het OM, hij deze bijzondere opdracht schriftelijk ter kennis brengt van
het OM. 3. Het College van procureurs-generaalDe belangrijkste wijziging die door de reorganisatie wordt aangebracht
in de structuur van het OM is de instelling van een centraal orgaan dat leiding
geeft aan het OM als – één – organisatie. Bij de
voorbereiding van mijn standpuntbepaling over het rapport van de Commissie
Openbaar Ministerie heb ik mij uitdrukkelijk gebogen over de vraag of zou
moeten worden gekozen voor een eenhoofdige leiding of voor een
vorm van collegiaal bestuur. Beide oplossingen hebben voor- en nadelen. Een
eenhoofdige leiding heeft als belangrijk voordeel dat sprake is van volstrekt
heldere verhoudingen.Eén ambtsdrager is verantwoordelijk voor de organisatie als geheel
en als zodanig ook aanspreekbaar voor de politiek verantwoordelijke minister
aan wie die ambtsdrager ondergeschikt is. Een belangrijk nadeel van een eenhoofdige
leiding, zeker bij een orgaan dat zulke gewichtige en diep ingrijpende taken
en bevoegdheden uitoefent als het OM, is het risico van een te grote machtsconcentratie
bij die ene ambtsdrager. Aan de top van het OM is dan immers geen sprake van
een stelsel van checks and balances. Voorts is niet onbelangrijk dat een keuze
voor een eenhoofdige leiding tot een wel heel grote breuk met de historie
en de cultuur van het OM zou leiden. Collegiaal bestuur heeft als belangrijk
voordeel dat het dwingt tot overleg. De evenwichtigheid van de besluitvorming
wordt daardoor gewaarborgd. Collegiaal bestuur draagt echter ook het risico
in zich van diffuse verantwoordelijkheden. Ik heb van meet af aan als uitgangspunt
genomen dat moet worden gekozen voor collegiale besluitvorming – in
een College van procureurs-generaal –, omdat ik de nadelen van een eenhoofdige
leiding van het OM te groot vind. Tegelijkertijd acht ik het van groot belang
dat de minister van Justitie één ambtsdrager als aanspreekpunt
heeft, van wie ook vaststaat dat hij de door het College genomen beslissingen
kan dragen. Ik heb daarom ook een voorkeur voor een stelsel waarin de voorzitter
van het College in functie wordt benoemd en waarin sprake is van een zodanige
besluitvormingsstructuur dat verzekerd is dat de voorzitter alle genomen besluiten
voor zijn rekening kan nemen. Bij de feitelijke instelling van het College
per 1 januari 1995 heb ik wat dat laatste punt betreft een bepaalde keuze
gemaakt. Die is neergelegd in een besluit dat als bijlage is gevoegd bij mijn
brief van 14 december 1994 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 034,
nr. 1). Zij houdt kort gezegd in dat het College streeft naar besluitvorming
bij consensus maar dat, als geen consensus kan worden bereikt, uiteindelijk
het standpunt van de voorzitter geacht wordt het standpunt van het College
te zijn. Inmiddels functioneert het College bijna anderhalf jaar en is de
nodige ervaring opgedaan.Ook kan worden gezegd dat de verhoudingen inmiddels zodanig zijn uitgekristalliseerd,
dat meer zicht bestaat op hoe de definitieve opzet zal moeten zijn.Daarnaast heb ik uiteraard goed geluisterd naar hetgeen hierover van de
zijde van de Tweede Kamer naar voren is gebracht. Ik geef er, gelet op het
voorgaande, daarom de voorkeur aan om de aanvankelijke opzet enigszins aan
te passen.Uitgangspunt is dat het College streeft naar consensus. Indien geen consensus
kan worden bereikt, geschiedt de besluitvorming bij meerderheid, met dien
verstande dat de voorzitter tot die meerderheid moet behoren. Indien de stemmen
staken, geeft de stem van de voorzitter de doorslag. In deze opzet kan de
voorzitter niet zijn wil opleggen aan het College als geheel, maar is wel
verzekerd dat de door het College genomen beslissingen door de voorzitter
worden gedragen. Indien zich de situatie voordoet dat geen besluitvorming
kan plaatsvinden omdat er geen meerderheid is waarvan de voorzitter deel uitmaakt,
legt het College de zaak voor aan de minister, waarna de minister zo nodig
een opdracht kan geven aan het College om een bepaald besluit te nemen.Vervolgens besteed ik nog aandacht aan de samenstelling van het College.Ik ben anders dan in het Plan van aanpak is vermeld tot de conclusie gekomen
dat het de voorkeur verdient vast te leggen dat alle leden van het College
jurist dienen te zijn. In een professionele organisatie als het OM
is het voor het draagvlak en het gezag van de leiding van belang dat ook de
leiders van die organisatie over de binnen die organisatie relevante kwalificaties
beschikken.Voorts moet het mogelijk zijn dat de procureurs-generaal het OM ter terechtzitting
vertegenwoordigen zowel bij de gerechtshoven als bij de rechtbanken. Daarvoor
zal een voorziening worden getroffen.Wat het aantal procureurs-generaal betreft geef ik, zoals in het Plan
van aanpak reeds is vermeld, de voorkeur aan een tot op zekere hoogte flexibele
regeling, die het mogelijk maakt in te spelen op de ontwikkelingen. Een aantal
van drie procureurs-generaal acht ik het minimum, een aantal van vijf het
maximum. Ik acht het voorts gewenst dat, binnen het wettelijke minimum en
maximum, het aantal procureurs-generaal bij algemene maatregel van bestuur
wordt vastgesteld, onder meer omdat op die wijze publiekelijk inzicht kan
worden geboden in de terzake gemaakte afwegingen.Uit het voorgaande vloeit voort dat ik in de definitieve opzet wil kiezen
voor het volgende stelsel:– aan het hoofd van het OM staat een College van procureurs-generaal; – het aantal procureurs-generaal wordt bij algemene maatregel van
bestuur vastgesteld op ten minste drie en ten hoogste vijf;– de procureurs-generaal moeten jurist zijn;– het College heeft een voorzitter, die – bij koninklijk besluit –
als zodanig wordt benoemd;– het College streeft naar besluitvorming bij consensus; indien
geen consensus kan worden bereikt geschiedt de besluitvorming bij meerderheid
van stemmen, waaronder de stem van de voorzitter; indien de stemmen staken
geeft de stem van de voorzitter de doorslag; indien geen besluitvorming kan
plaatsvinden omdat er geen meerderheid is waarvan de voorzitter deel uitmaakt,
legt het College de zaak voor aan de minister;– de procureurs-generaal zijn bevoegd het OM te vertegenwoordigen
ter terechtzitting bij de gerechtshoven en de rechtbanken.Ten slotte in dit verband nog aandacht voor de relaties tussen het ministerie
van Justitie en het College. Het OM is geen onderdeel van het ministerie van
Justitie, althans voor zover met de term ministerie uitsluitend wordt gedoeld
op de organisatie die ook wel wordt aangeduid als het ministerie in engere
zin. Het OM komt niet voor in het organisatiebesluit van het ministerie van
Justitie. Dit gegeven heeft uiteraard geen betekenis voor de verantwoordelijkheid
en de bevoegdheden van de minister van Justitie. Het OM oefent zijn taken
en bevoegdheden uit in ondergeschiktheid aan de minister; in constitutionele
zin staat het onder diens leiding. De minister kan zijn bevoegdheden jegens
het OM echter niet altijd en over de hele linie in persoon uitoefenen. Daarom
zal hij – bepaalde – bevoegdheden moeten mandateren aan aan hem
ondergeschikte ambtenaren.Zo wordt de overlegvergadering – dat is het periodieke overleg tussen
de minister en het College – bij afwezigheid van de minister voorgezeten
door de secretaris-generaal, terwijl ook overigens de secretaris-generaal
of bij voorbeeld een directeur-generaal namens de minister het verkeer met
het OM kan onderhouden. Daarnaast is het vanzelfsprekend nodig dat in algemene
zin op adequate wijze wordt gecommuniceerd tussen het ministerie van Justitie
en het College (en het parket-generaal). Daaraan wordt bij de reorganisatie
van zowel het ministerie als het OM aandacht besteed. 4. Een tijdelijke wettelijke regelingTijdens het algemeen overleg op 22 mei 1996 heeft de Tweede Kamer haar
zorg uitgesproken over de tijd die blijkt te zijn gemoeid met het tot stand
brengen van een wettelijke regeling voor de reorganisatie van het OM. Hoewel
het streven is en blijft gericht op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
reorganisatie OM per 1 januari 1998, hebben enkele fracties aangedrongen op
het op korte termijn tot stand brengen van een tijdelijke wettelijke regeling,
in het bijzonder ten aanzien van de positie van het College. Zij wezen daarbij
met name op het feit dat het functioneren van het College afhankelijk is van
de instemming van de procureurs-generaal en op het feit dat de hoofdofficieren
van justitie zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag onder het gezag van
het College zouden zijn geplaatst.In mijn brief aan de Tweede Kamer van 28 februari 1995 (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1994–1995, 24 034, nr. 2) heb ik uiteengezet waarom
ik het wenselijk achtte om, vooruitlopend op een wettelijke regeling terzake
in het wetsvoorstel reorganisatie OM, per 1 januari 1995 een nieuwe topstructuur
voor het OM tot stand te brengen en operationeel te maken. In die brief heb
ik ook vermeld dat ik heb overwogen daarvoor een tijdelijke wettelijke regeling
tot stand te brengen, maar dat ik daarvan heb afgezien om een door de Staten-Generaal
mogelijk ongewenst geacht vooruitlopen op de discussie ten gronde over de
reorganisatie van het OM te vermijden. Voorts heb ik aangegeven dat de beslissing
tot instelling van het College en de beslissing over de wijze van functioneren
van het College tot stand zijn gekomen in overeenstemming tussen de minister
van Justitie en de procureurs-generaal en ook in overeenstemming tussen de
procureurs-generaal onderling. Het is juist dat met name het institutionele
aspect van het College op dit moment niet wettelijk is geregeld. In de genoemde
brief 28 februari 1995 heb ik aangegeven van oordeel te zijn dat hier geen
sprake is van een feitelijke situatie contra legem doch praeter legem. Wat
het gezagsaspect betreft wijs ik erop dat het ook na 1 januari 1995 nog steeds
zo is dat het de ressortelijke procureur-generaal is die de in artikel 54
van Reglement I – en de daarmee corresponderende bepalingen –
bedoelde «bevelen» geeft aan de hoofdofficieren van justitie.
Wat wel veranderd is, is de wijze waarop de besluitvorming over het al dan
niet geven van dergelijke bevelen en de inhoud ervan tot stand komt. Die besluitvorming
vindt sindsdien plaats binnen het verband van het College. Overigens dient
te worden erkend dat de feitelijke ontwikkeling sinds 1 januari 1995 zo is
geweest dat het College feitelijk wordt gezien als het orgaan dat aan het
hoofd staat van het OM. Zijn rol in het reorganisatieproces draagt daaraan
in het bijzonder bij.Met inachtneming van het voorgaande heb ik mij beraden op de opportuniteit
van een tijdelijke wettelijke regeling. Hoewel niet strikt noodzakelijk, acht
ik het niettemin wenselijk dat op korte termijn een tijdelijke wettelijke
regeling tot stand wordt gebracht voor zover het gaat om de positie van het
College. Een dergelijke regeling zal naar mijn oordeel alleen het in dat verband
hoogst noodzakelijke moeten regelen en voorts zoveel mogelijk moeten aansluiten
bij de bestaande wettelijke structuur. Daarvan uitgaande zullen in de tijdelijke
wettelijke regeling de volgende elementen moeten worden opgenomen:– dat de procureurs-generaal bij de gerechtshoven samen het College
van procureurs-generaal vormen;– dat de minister van Justitie een van de procureurs-generaal aanwijst
als voorzitter van het College;– dat het College leiding geeft aan het OM;– dat de procureurs-generaal hun toezichthoudende taken en bevoegdheden
uitoefenen in overeenstemming met het gevoelen van het College; – op welke wijze de besluitvorming binnen het College plaatsvindt;– op welke wijze de taken binnen het College worden verdeeld.Door te bepalen dat de procureurs-generaal hun toezichthoudende taken
en bevoegdheden uitoefenen in overeenstemming met het gevoelen van het College
wordt enerzijds bereikt dat de formele gezags- en communicatielijnen in stand
blijven en anderzijds dat sprake is van de gewenste eenheid in de wijze van
uitoefening daarvan binnen het OM als geheel. Onder de toezichthoudende taken
en bevoegdheden vallen (in elk geval) de taken en bevoegdheden van de ressortelijke
procureur-generaal, bedoeld in de artikelen 8, 140 en 142, eerste lid, onderdeel
a, van het Wetboek van Strafvordering, artikel 74c, vierde lid, van het Wetboek
van Strafrecht, de Politiewet 1993, de Vreemdelingenwet, de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften, de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten,
het Wetboek van Militair Strafrecht en artikel 54 van Reglement I. De andere
taken en bevoegdheden van de ressortelijke procureur-generaal zijn van processuele
aard. Daarvoor hoeft in de tijdelijke wettelijke regeling geen voorziening
te worden getroffen.De in de tijdelijke wettelijke regeling neer te leggen besluitvormingsprocedure
binnen het College zal zijn de hiervoor beschreven procedure.Ondanks het feit dat het in deze opzet gaat om een regeling van beperkte
strekking, moet worden erkend dat – hoewel de wetgever daarvan formeel
altijd kan terugkomen – het tot stand brengen van een dergelijke tijdelijke
wettelijke regeling feitelijk kiest voor een centrale leiding van het OM.Het wetsvoorstel inzake de tijdelijke wettelijke regeling zal op zeer
korte termijn aan de Raad van State worden voorgelegd.Daarnaast hecht ik eraan te beklemtonen dat de totstandkoming van een
tijdelijke wettelijke regeling wat mij betreft niet zal mogen leiden tot het
op de lange baan schuiven van een definitieve wettelijke regeling. Zoals gezegd
blijft mijn streven het wetsvoorstel reorganisatie OM nog dit jaar bij de
Tweede Kamer in te dienen en per 1 januari 1998 in werking te doen treden.De Minister van Justitie,W. Sorgdrager 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24034-13.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl