Doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag; Rapport 'Doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29261, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-10-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29261 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud SAMENVATTINGBevindingen en conclusiesAanbevelingenReactie kabinet1. INLEIDING1.1 Onderzoek Algemene RekenkamerDoelmatigheid van beleid en doelmatigheid van bedrijfsvoering1.2 Opzet van het onderzoek2. AANWEZIGHEID DOELMATIGHEIDSINFORMATIE2.1 Stand van zaken2.1.1 Bouwstenen voor doelmatigheidsinformatie2.1.2 Informatie over doelmatigheid van beleidseffecten2.1.3 Informatie over doelmatigheid van beleidsprestaties2.2 Misverstanden2.2.1 Los van elkaar gegevens vermelden2.2.2 Onduidelijkheid over begrippenKostendekkendheidKostenKostprijsTarievenDoelmatigheid «in het algemeen»2.2.3 Transparantie3. OORZAKEN VOOR HET ONTBREKEN VAN DOELMATIGHEIDSINFORMATIE3.1 Oorzaken buiten het bereik van de ministeriesComplexiteit materieKosten van doelmatigheidsinformatieGroeitraject3.2 Oorzaken binnen het bereik van de ministeriesSelectieve informatievoorzieningMisverstandenMeetbaarheid doelmatigheidVerspreid gegevens vermeldenImpliciete doelmatigheidsinformatie4. WET- EN REGELGEVING5. CONCLUSIES6. AANBEVELINGEN6.1 DoelmatigheidsinformatieVoorbeeldtabel6.2 Wet- en regelgeving7. REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER7.1 Algemene reactie7.2 Reactie op aanbevelingen Algemene Rekenkamer en nawoord
Algemene RekenkamerOp te nemen doelmatigheidsinformatieOnduidelijkheden in wet- en regelgevingNawoord Algemene Rekenkamer:Verantwoording over door derden uitgevoerd beleidStappenplanOormerken van doelmatigheidsinformatieBIJLAGE 1Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen
en toezeggingenBIJLAGE 2Gehanteerd normenkaderNormen voor wet- en regelgevingNormen voor doelmatigheidsinformatieNormen voor informatievoorzieningBIJLAGE 3 Wet- en regelgevingDoelmatigheid van beleidVerslaggevingseisDefinitie(On)mogelijkheden van informatie over doelmatigheid van
beleidConclusiesDoelmatigheid van bedrijfsvoeringVerslaggevingseisDefinitie(On)mogelijkheden van informatie over doelmatigheid van
bedrijfsvoeringConclusies
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29261Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 107 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 261Doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslagnr. 2RAPPORTInhoud    Samenvatting5   1.Inleiding71.1Onderzoek Algemene Rekenkamer7 1.2Opzet van het onderzoek8   2.Aanwezigheid doelmatigheidsinformatie102.1Stand van zaken10 2.1.1Bouwstenen voor doelmatigheidsinformatie10 2.1.2Informatie over doelmatigheid
van beleidseffecten11 2.1.3Informatie over doelmatigheid
van beleidsprestaties122.2Misverstanden13 2.2.1Los van elkaar gegevens vermelden13 2.2.2Onduidelijkheid over begrippen142.2.3Transparantie16    3.Oorzaken voor het ontbreken van doelmatigheidsinformatie173.1Oorzaken buiten het bereik van
de ministeries17 3.2Oorzaken binnen het bereik van
de ministeries18    4.Wet- en regelgeving20   5.Conclusies21   6.Aanbevelingen236.1Doelmatigheidsinformatie23 6.2Wet- en regelgeving24    7.Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer267.1Algemene reactie267.2Reactie op aanbevelingen Algemene
Rekenkamer en nawoord Algemene Rekenkamer26    Bijlage 1Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen30Bijlage 2Gehanteerd normenkader31Bijlage 3Wet- en regelgeving33SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer heeft tussen november 2002 en juni 2003 bij alle
ministeries onderzocht in hoeverre de begrotingen van 2002 en 2003 en het
jaarverslag over 2002 informatie bevatten over de doelmatigheid van het beleid
en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Het gaat hier om de eerste begrotingen
en jaarverslagen die zijn opgesteld volgens de uitgangspunten van het ontwikkelingstraject
«Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB).De Algemene Rekenkamer heeft onder andere getoetst of de ministeries hebben
voldaan aan de verslaggevingseisen die de Comptabiliteitswet 2001 kent op
het punt van informatie over doelmatigheid.Doelmatigheidsinformatie geeft antwoord op de vraag:– of beleidsprestaties en -effecten, gegeven de kwaliteit ervan,
met de inzet van minder middelen kunnen worden gerealiseerd; dan wel– of met dezelfde inzet van middelen meer beleidsprestaties of -effecten
van minimaal dezelfde kwaliteit behaald kunnen worden.Het streven van de minister van Financiën is dat de structuur van
de begrotings- en verantwoordingsstukken per begrotingsjaar 2006 voldoet aan
de in de Comptabiliteitswet 2001 en in de Rijksbegrotingsvoorschriften vastgelegde
(VBTB-)normen.Bevindingen en conclusiesDe Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de eerste twee begrotingen
en het eerste jaarverslag in het VBTB-tijdperk al veel gegevens bevatten die
nodig zijn om doelmatigheidsinformatie te genereren. In toenemende mate is
sprake van informatie over door de ministeries geleverde prestaties en over uitgaven.Vaak zijn de uitgaven echter niet aan de prestaties gekoppeld en vrijwel
altijd ontbreekt een vergelijking met dezelfde informatie uit voorgaande jaren.
Informatie over effecten is nog zo goed als afwezig.Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer betekent dit dat rijksbreed
het inzicht ontbreekt of beleid tegen zo laag mogelijke kosten wordt uitgevoerd.
Omdat er nu geen zicht is op de doelmatigheid van het rijksbeleid zal het
zonder substantiële verbeteringen in de informatievoorziening over doelmatigheid
en doeltreffendheid niet duidelijk worden of de efficiencykortingen uit de
strategische akkoorden van de kabinetten Balkenende-I en -II resultaat hebben.Volgens de Algemene Rekenkamer zijn er voor het ontbreken van doelmatigheidsinformatie
soms oorzaken die buiten het bereik van de ministeries liggen en waaraan dus
niet of nauwelijks iets te doen is. Er zijn echter ook oorzaken waaraan de
ministeries iets kunnen doen en waar dus verbetering mogelijk is. Een voorbeeld
van dit laatste is het ten onrechte bestempelen van informatie tot doelmatigheidsinformatie.Voor haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer ook de wet- en regelgeving
bestudeerd die de ministeries voorschrijft op welke manier zij doelmatigheidsinformatie
in hun begrotingen en jaarverslagen moeten opnemen. Zij heeft moeten vaststellen
dat deze wet- en regelgeving op onderdelen niet duidelijk, niet eenduidig
en/of onvolledig is. De Algemene Rekenkamer wijst erop dat het ontbreken van
een eenduidig, duidelijk en volledig begrippenkader het risico van onvolledige
en onjuiste doelmatigheidsinformatie vergroot.In de wet- en regelgeving is onder meer niet duidelijk of de ministeries
zich moeten verantwoorden over de doelmatigheid van hun beleidsprestaties.
Zo dit wel het geval zou zijn, is niet geregeld dat ze zich ook moeten verantwoorden
over de doelmatigheid van prestaties die zijn geleverd door derden, zoals
rechtspersonen met een wettelijke taak en decentrale overheden. Naar het oordeel
van de Algemene Rekenkamer mist de Tweede Kamer hierdoor een verantwoording
over de doelmatigheid van een belangrijk deel van het overheidsbeleid.AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet en de Tweede Kamer aan om met
het oog op de VBTB-doelstelling van beknopte begrotingen en jaarverslagen
na te denken over de vraag hoeveel en welke doelmatigheidsinformatie in begroting
en jaarverslag wenselijk is en welke mate van detaillering men daarbij verwacht.Daarnaast beveelt de Algemene Rekenkamer de ministers aan met het oog
op de hiervoor genoemde VBTB-doelstelling om in het departementale
jaarverslag per beleidsartikel een overzichtstabel op te nemen die
voor alle beoogde effecten en prestaties inzicht geeft in de doelrealisatie,
doeltreffendheid, uitgaven/kosten en doelmatigheid. Daarbij moet vanzelfsprekend
rekening worden gehouden met eventuele afspraken om de omvang van de informatievoorziening
te beperken. Als het voor deze tabel benodigde inzicht bij het ministerie
ontbreekt, kan de reden daarvoor in de tabel worden opgenomen, waarbij wordt
aangegeven wanneer de ontbrekende informatie eventueel wél beschikbaar
komt.De Algemene Rekenkamer denkt dat het niet voor alle beleidsdoelstellingen
mogelijk zal zijn doelmatigheidsinformatie te genereren. Soms zal het te kostbaar
zijn; soms ook zal het technisch niet mogelijk zijn het aandeel van de rijksoverheid
in een bepaald effect aan te tonen.De Algemene Rekenkamer beveelt de ministers verder aan om ter verbetering
van het geven van doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag stapsgewijs
te werk te gaan. Zij ziet vooral veel mogelijkheden voor het geven van doelmatigheidsinformatie
over de beleidsprestaties. Voor beleidseffecten geldt dat het vaak niet mogelijk zal zijn om
hierover doelmatigheidsinformatie te geven.De volgorde die de Algemene Rekenkamer aanbeveelt, is: begin met een goede
formulering van de algemene en operationele doelen van het beleid. Genereer
vervolgens eerst informatie over de kwantiteit en kwaliteit van de beleidsprestaties
en informatie over de doelmatigheid van deze beleidsprestaties.
Ga daarna hetzelfde te werk met de effecten van het beleid: zorg eerst voor
inzicht in de beleidseffecten, en dán voor informatie over de doelmatigheid van deze beleidseffecten.De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet ten slotte aan de wet- en regelgeving
op het gebied van (verslaggeving over) doelmatigheid duidelijk, eenduidig
en volledig te maken.Reactie kabinetIn zijn reactie op het onderzoek heeft het kabinet aangegeven het merendeel
van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer te zullen betrekken bij de
VBTB-evaluatie in 2004. Het ziet geen noodzaak tot aanpassing van de wet-
en regelgeving, maar zal de constateringen van de Algemene Rekenkamer hierover
wel meenemen bij de VBTB-evaluatie. Het kabinet is, anders dan de Algemene
Rekenkamer, van mening dat er in de wet- en regelgeving geen sprake is van
een «verantwoordingsgat» als het gaat om de doelmatigheid van
prestaties die worden geleverd door derden, zoals rechtspersonen met een wettelijke
taak en decentrale overheden.1. INLEIDINGDe Algemene Rekenkamer wil actief en constructief bijdragen aan het welslagen
van het ontwikkelingstraject «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording»
(VBTB). Het succes van de VBTB-operatie is uiteindelijk mede afhankelijk van
de vraag of de begrotingen en jaarverslagen aan de VBTB-eisen voldoen. Deze
eisen zijn opgenomen in de Comptabiliteitswet 2001. Het streven van de minister
van Financiën is dat de structuur van de begrotings- en verantwoordingsstukken
per begrotingsjaar 2006 voldoet aan de in de Comptabiliteitswet 2001 en in
de Rijksbegrotingsvoorschriften vastgelegde (VBTB-)normen.1Op het punt van doelmatigheid schrijft de Comptabiliteitswet voor dat
in begroting en jaarverslag per beleidsartikel
informatie wordt gegeven over de doelmatigheid van het beleid.21.1 Onderzoek Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is voor alle ministeries nagegaan in hoeverre de
eerste VBTB-begrotingen en jaarverslagen (in casu de begrotingen voor 2002
en 2003 en het jaarverslag 2002) informatie geven over de doelmatigheid van
het beleid. Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer gekeken in hoeverre begrotingen
en jaarverslagen informatie geven over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.De Comptabiliteitswet 2001 geeft de ministeries de basisvoorschriften
voor het opnemen van doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag.
Deze zijn toegelicht en uitgewerkt in de Memorie van Toelichting3 bij de Comptabiliteitswet 2001, de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek
Rijksoverheid (RPE)4 en de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften
2001, 2002 en 2003 (RBV 2001, RBV 2002 en RBV 2003).5Doelmatigheid van beleid en doelmatigheid van bedrijfsvoeringIn de wet- en regelgeving worden de termen «doelmatigheid van beleid»
en «doelmatigheid van bedrijfsvoering» gehanteerd.Doelmatigheid van beleid is volgens de RPE
een uitspraak over de relatie tussen de gerealiseerde effecten van beleid en de ingezette middelen en richt zich op de
vraag:• of de doelstelling van beleid niet met de inzet van minder middelen
gerealiseerd had kunnen worden; dan wel• of niet meer beoogde effecten verwezenlijkt hadden kunnen worden
met dezelfde inzet van middelen.6Voorbeelden van effecten van beleid zijn de reductie van CO2-uitstoot
(beoogd effect van klimaatbeleid), meer mensen die zich veilig voelen op straat
(beoogd effect van veiligheidsbeleid) en betere inburgering van allochtonen
(beoogd effect van inburgeringsbeleid).Doelmatigheid van bedrijfsvoering betreft
de relatie tussen de gerealiseerde prestaties
en de ingezette middelen en richt zich op de vraag:• of de prestaties niet met de inzet van minder middelen gerealiseerd
hadden kunnen worden; dan wel• of niet meer prestaties verwezenlijkt hadden kunnen worden met
dezelfde inzet van middelen.De RPE geeft daarbij aan dat er rekening moet zijn gehouden met eventuele
verschillen in kwaliteit tussen de prestaties en dat het de prestaties
betreft die in het kader van de ontwikkeling, aansturing en uitvoering van
beleid worden geleverd.1 Voorbeelden van prestaties
zijn het aantal verstrekte subsidies voor energiebesparing (te leveren prestatie
voor klimaatbeleid), het aantal nieuwe politieagenten (te leveren prestatie
voor veiligheidsbeleid) en het aantal beschikbare plaatsen voor inburgeringscursussen
(te leveren prestatie voor inburgeringsbeleid). Bron: RPE (bewerking door Algemene Rekenkamer).1.2 Opzet van het onderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre ministeries in hun
begrotingen en jaarverslagen informatie geven over de doelmatigheid van hun
beleid en de doelmatigheid van bedrijfsvoering. Om deze vraag te beantwoorden,
zijn de departementale begrotingen 2002 en 2003 en de departementale jaarverslagen
2002 bestudeerd.Alle informatie die mogelijk betrekking heeft op doelmatigheid of die
in de toekomst daarin inzicht kan geven (bijvoorbeeld door middel van evaluaties)
is in kaart gebracht. De zo ontstane overzichten van alle potentiële informatie over de doelmatigheid in begroting
en jaarverslag zijn voorgelegd aan de ministeries met de vraag of ze juist
en volledig waren.Vervolgens is voor deze potentiële doelmatigheidsinformatie (zowel
over beleid als over bedrijfsvoering) uit het geverifieerde overzicht nagegaan
(a) welke informatie voldoet aan de normen die gelden voor doelmatigheidsinformatie1 en (b) welke informatie die in de begroting of het jaarverslag
is aangekondigd, in de toekomst informatie kan geven over de doelmatigheid
(zie hoofdstuk 2).Daarna heeft de Algemene Rekenkamer geïnventariseerd welke verklaringen
ministeries geven voor het feit dat de informatie over de doelmatigheid over
de hele linie nog tekortschiet (zie hoofdstuk 3).Ook heeft de Algemene Rekenkamer de wet- en regelgeving op het gebied
van doelmatigheidsinformatie beoordeeld. Duidelijke, eenduidige en volledige
verslagleggingseisen in de wet- en regelgeving vormen immers een noodzakelijke
voorwaarde voor deugdelijke doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag
(zie hoofdstuk 4).De conclusies van het onderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van dit
rapport. In hoofdstuk 6 doet de Algemene Rekenkamer ook enkele aanbevelingen
voor het verbeteren van de informatie over de doelmatigheid van het overheidsbeleid.De minister van Financiën heeft namens het kabinet bij brief van
30 september 2003 op het onderzoek gereageerd. De reactie op hoofdlijnen is,
samen met het nawoord van de Algemene Rekenkamer, opgenomen in het slothoofdstuk
van dit rapport (zie hoofdstuk 7).2. AANWEZIGHEID DOELMATIGHEIDSINFORMATIEDe Comptabiliteitswet 2001 schrijft voor dat in de begroting en het jaarverslag
per beleidsartikel informatie wordt gegeven over de doelmatigheid van de gerealiseerde
beleidseffecten. De Algemene Rekenkamer is nagegaan in hoeverre de departementale
begrotingen voor 2002 en 2003 en de jaarverslagen over 2002 voldoen aan de
verslaggevingsvoorschriften (zie § 2.1) Bij deze exercitie heeft
de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat er diverse misverstanden bestaan
over wat precies onder de noemer «doelmatigheidsinformatie» valt
(zie § 2.2).2.1 Stand van zaken2.1.1 Bouwstenen voor doelmatigheidsinformatieOm informatie te kunnen genereren over de doelmatigheid, moeten gegevens
beschikbaar zijn over de gerealiseerde effecten of prestaties van het desbetreffende
beleid, alle middelen/kosten die daarmee zijn gemoeid en de kwaliteit van
de geleverde effecten of prestaties. De Algemene Rekenkamer heeft bij de bestudering
van de begrotingen en jaarverslagen van de ministeries geconstateerd dat bij
veel beleidsartikelen één of meer van deze bouwstenen voor doelmatigheidsinformatie
aanwezig zijn. Er is namelijk meestal informatie over uitgaven opgenomen,
en in toenemende mate is eveneens sprake van informatie over de prestaties.
Soms wordt, zoals ook de vijfde voortgangsrapportage VBTB van het Ministerie
van Financiën meldt,1 informatie over effecten
gegeven.Voorbeeld 1: Begroting 2003/Jaarverslag 2002 Ministerie
van OCenWBeleidsartikel 6 Hoger beroepsonderwijs (HBO)Doelmatigheid:Het intern rendement (percentage gediplomeerden op basis van aantal ingeschreven
studenten per jaar).1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Gemiddeld 72% 70% 70% 65% 67% 69% 69% Het extern rendement (het percentage afgestudeerden dat 1,5 jaar na afstuderen
betaald werk verricht).93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99Betaald werk 81% 82% 87% 86% 87% 85%Percentage werkende afgestudeerden met betaald werk waarvoor ten minste
eigen opleidingsniveau vereist is.93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/9978% 76% 79% 80% 81% 81%Idem waarvoor ten minste eigen opleiding of aanverwante opleiding vereist
is.93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/9979% 81% 80% 79% 78% 79%Commentaar Algemene RekenkamerDeze informatie heeft betrekking op (de kwaliteit van) prestaties of effecten
van beleid. De indicatoren vormen waardevolle informatie. Ze geven echter
(tot op zekere hoogte) alleen inzicht in de doeltreffendheid van het HBO en
niet in de doelmatigheid waarmee de resultaten worden gerealiseerd. Geen van
de indicatoren legt immers expliciet een relatie
tussen de middelen enerzijds en de prestaties of effecten anderzijds.Concreet: het «intern rendement» (prestaties) blijkt in de
periode 1999–2001 toe te nemen. Dat is een positieve ontwikkeling, die
echter nog niets zegt over dedoelmatigheid omdat
niet bekend is hoe de kosten voor het leveren van die prestaties en de kwaliteit
van die prestaties zich ontwikkeld hebben. De indicator «extern rendement»
zou een indicatie kunnen geven van de kwaliteit, maar deze informatie is nog
niet bekend voor de genoemde periode.Pas wanneer de prestaties worden gerelateerd aan de middelen en rekening
wordt gehouden met de kwaliteit, ontstaat inzicht in de doelmatigheid.2.1.2 Informatie over doelmatigheid van beleidseffectenDe Comptabiliteitswet 2001 schrijft voor dat in de begroting en het jaarverslag
per beleidsartikel informatie over de doelmatigheid van de voor het beleid
gerealiseerde effecten moet worden gegeven. De Algemene Rekenkamer is nagegaan
in hoeverre dit voor de begrotingen 2002 en 2003 en het jaarverslag 2002 het
geval was. In § 2.1.1 is al vastgesteld dat één of
meer van de bouwstenen die nodig zijn om doelmatigheidsinformatie te maken
vaak wel aanwezig zijn in begrotingen en jaarverslagen, maar dat daarmee nog
geen daadwerkelijk inzicht in doelmatigheid wordt geboden. Daarvoor is het
noodzakelijk dat de bouwstenen aan elkaar worden gerelateerd. De Algemene
Rekenkamer heeft geconstateerd dat dit voor beleidseffecten niet gebeurt.
Ze heeft dan ook geen enkel beleidsartikel aangetroffen waar sprake is van
informatie over doelmatigheid van effecten. 2.1.3 Informatie over doelmatigheid van beleidsprestatiesDe Algemene Rekenkamer is van mening dat het niet verstandig is om doelmatigheidsinformatie
te beperken tot effecten en daarmee de beleidsprestaties die daarvoor nodig waren buiten beschouwing te laten. Ministeries
kunnen makkelijker informatie over voor beleid geleverde prestaties opstellen.
De aantallen van en de kosten voor deze prestaties zullen bij het ministerie
in principe bekend zijn. Een ministerie weet immers als het goed is wat het
zelf voor het beleid heeft gedaan en wat dat heeft gekost. Het is dan nog
maar een kleine stap naar het geven van informatie over de doelmatigheid van
die prestaties, waarbij de prestaties aan de kosten worden gerelateerd, rekening
houdend met de kwaliteit van die prestaties.Hoewel de Comptabiliteitswet 2001 niet expliciet voorschrijft dat in de
begroting of het jaarverslag per beleidsartikel informatie gegeven moet worden
over de doelmatigheid van prestaties, is de Algemene Rekenkamer toch nagegaan
of hierover wellicht meer informatie beschikbaar is dan over de doelmatigheid
van effecten, juist omdat de eerste soort informatie gemakkelijker te maken
is (zie hiervoor hoofdstuk 3, § 3.1).De Algemene Rekenkamer heeft echter moeten vaststellen dat bij geen enkel
beleidsartikel informatie over de doelmatigheid van prestaties in de begrotingen
en jaarverslagen aanwezig is.Informatie die wordt gepresenteerd onder de noemer «doelmatigheidsinformatie»
blijkt alleen betrekking te hebben op prestaties, zonder dat een relatie met
de daarmee gemoeide middelen is gelegd. Ook wordt onder deze noemer nogal
eens op een of andere wijze inzicht gegeven in de kwaliteit van de prestaties.
Zo wordt informatie over doorlooptijden, slaagpercentages en reactietijd als
doelmatigheidsinformatie betiteld, ondanks het ontbreken van een relatie met
de hiervoor ingezette middelen.Waar wél op een of andere wijze de hoeveelheid ingezette middelen
wordt gepresenteerd, blijkt vaak dat de kwaliteit van
de prestaties niet in de beschouwing is betrokken. De indicatoren geven dan
wel een goede eerste aanzet tot inzicht in de doelmatigheid, maar zijn nog
geen doelmatigheidsindicatoren, omdat niet duidelijk is of de scores van jaar
op jaar met elkaar vergeleken kunnen worden.Voorbeeld 2: Begroting 2002 Ministerie van DefensieBeleidsartikel 2 Defensie Interservice Commando (Dico)Het Dico levert ondersteuning van velerlei aard aan de krijgsmachtdelen.
Twee van de taken zijn selectie en het geven van opleidingen.Doelmatigheidsindicatoren (x € 1) zijn bijvoorbeeld2001 2002 2003 2004 2005 2006Kostprijs initiële selectie1184 1132 1126 1112 1098 1082Kostprijs per cursist6580 6580 6353 6353 6353 6353Commentaar Algemene RekenkamerDeze informatie geeft de kosten per «prestatie» en heeft dus
betrekking op zowel de (ingezette) middelen als de prestaties van beleid.
De kostprijzen vormen echter niet zonder meer doelmatigheidsinformatie. Er
is namelijk geen rekening gehouden met verschillen in de kwaliteit of de «workload»
per prestatie. Als bijvoorbeeld de selectie van het ene op het andere jaar
is verlicht, waardoor in principe vanzelfsprekend ook de kosten per selectie
zijn afgenomen, mag uit het afnemen van de kosten per selectie niet worden
geconcludeerd dat de doelmatigheid is toegenomen.Ook worden niet altijd álle middelen meegenomen die voor het leveren
van de prestatie zijn ingezet, maar bijvoorbeeld alleen de personele middelen.Voorbeeld 3: Begroting 2003/Jaarverslag 2002 Ministerie
van OCenWHet Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) heeft bij
diverse onderwijsbeleidsartikelen het kengetal «kosten per leerling»
opgenomen. Zo ook voor het middelbaar beroepsonderwijs (MBO). Dit kengetal
is in zijn huidige vorm echter ontoereikend om inzicht in de doelmatigheid
te geven. Dit heeft twee redenen:1. Niet alle kosten zijn meegenomenDe kosten (uitgaven) die in het kengetal zijn verwerkt, betreffen de overdrachtsuitgaven
van het ministerie aan de onderwijsinstelling. De kosten van de onderwijsinstellingen
zelf die niet door overdrachtsuitgaven zijn gedekt, zijn dus niet meegenomen.
Wanneer de uitgaven van het ministerie dalen, lijkt het op basis van dit kengetal
alsof het proces van opleiden van leerlingen doelmatiger wordt. Dit is echter
niet het geval wanneer de kosten van de onderwijsinstellingen niet navenant
zijn afgenomen. Daarom moeten álle kosten in de berekening worden meegenomen.2. Leerling is niet zonder meer een prestatieDe variabele «leerling» is niet zonder meer een resultaat
(prestatie of effect) dat volgt uit de beleidsdoelstelling. Ter illustratie
nemen we de algemene doelstelling van beleidsartikel 3 van de begroting voor
2003: «het overbrengen van kennis en vaardigheden». Het gegeven
«leerling» of «aantal leerlingen» is geen resultaat
dat hier logisch uit volgt. «Leerling» kan wel een benadering
(«proxy») zijn voor de geleverde prestatie, in casu voor een jaargang
onderwijs. Maar ook de kwaliteit van die jaargang
dient dan in de beschouwing te worden betrokken. Wordt dat niet gedaan, dan
kan een daling van de kosten per leerling betekenen dat de doelmatigheid is
toegenomen, maar ook dat de kwaliteit van het onderwijs is afgenomen. Welke
conclusie de juiste is, valt niet zonder meer te zeggen.2.2 Misverstanden2.2.1 Los van elkaar gegevens vermeldenVerschillende ministeries zijn van mening dat het verspreid over begroting
of jaarverslag los van elkaar vermelden van gegevens die verband houden met doelmatigheid, hetzelfde is als het geven van doelmatigheidsinformatie.
Deze losse ingrediënten geven echter geen inzicht in de mate van de doelmatigheid.
Het wordt aan de lezer overgelaten om op de juiste manier kosten en prestaties
of effecten met elkaar in verband te brengen en zelf zijn conclusies te trekken
over de mate van doelmatigheid.Voorbeeld 4: Jaarverslag 2002 Ministerie van LNVBeleidsartikel 1 Versterking landelijk gebied1.13 Landelijk NatuurlijkInstrument: Verwerving bosuitbreidinglocaties in landinrichtingAantal prestaties: 106 ha (realisatie) 137 ha (begroot)Gemiddelde kosten per prestatie: € 46 915 (realisatie) € 36 302
(begroot)Totale uitgaven (x € 1 000): 4 973 (realisatie) 4 973
(begroot)Commentaar Algemene RekenkamerDeze informatie geeft inzicht in de begrote en gerealiseerde prestaties,
uitgaven en gemiddelde kosten per prestatie. Het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselveiligheid (LNV) is een van de weinige ministeries die voor
veel beleidsartikelen deze informatie presenteert. Dat is positief; het gaat
om bruikbare elementen om te komen tot doelmatigheidsinformatie.De aantallen gerealiseerde prestaties geven inzicht in wat er het jaar
2002 bereikt is. Een vergelijking met het begrote aantal prestaties geeft
inzicht in hoeverre de voornemens uit de begroting zijn gerealiseerd. Hetzelfde
geldt voor de inzet van middelen (uitgaven) en de gemiddelde kosten per prestatie.De gemiddelde kosten per prestatie kunnen echter pas inzicht geven in
de doelmatigheid als:• in de kostencomponent alle kosten zijn opgenomen die voor het leveren
van de prestaties zijn gemaakt; en• de prestaties van jaar op jaar vergelijkbaar zijn; en• er een vergelijking is gemaakt met de realisaties in andere jaren.Aan deze voorwaarden is nog niet voldaan.2.2.2 Onduidelijkheid over begrippenKostendekkendheidIn enkele gevallen geven ministeries in hun begroting en/of jaarverslag
aan dat zij streven naar «kostendekkendheid» en dat zij met gegevens
daarover inzicht in de doelmatigheid geven. Kostendekkendheid en doelmatigheid
kunnen echter bezwaarlijk synoniemen van elkaar worden genoemd. Kostendekkendheid
legt immers een relatie tussen de kosten en de opbrengsten, waarbij de effecten en prestaties buiten beeld blijven. Een kostendekkende
regeling kan dus heel ondoelmatig worden uitgevoerd.KostenDe Algemene Rekenkamer constateert verder dat het begrip «kosten»,
dat een centrale plaats inneemt bij doelmatigheidsinformatie, rijksbreed bezien
zeer verschillend wordt ingevuld. In veel gevallen wordt wel gesproken over
kosten, maar blijkt het de uitgaven te betreffen.Uitgaven zijn betalingen die zijn gedaan op basis van aangegane verplichtingen.
Kosten betreffen de waarde van de verbruikte middelen die nodig zijn voor
het kunnen uitoefenen van de bedrijfsvoering.Zo wordt een computer bij aanschaf in een bepaald jaar volledig betaald
(uitgaven), maar wordt slechts een deel van die computer in dat jaar «verbruikt»
(kosten). De computer kan immers enkele jaren mee. Als deuitgaven
verschillen van de kosten – wat vaak het geval is – leidt het
relateren van de uitgaven aan de prestaties of
effecten dus tot verkeerde conclusies over de doelmatigheid. Uitgaven zullen
immers van jaar op jaar sterk kunnen fluctueren. Ze zullen hoog zijn in het
jaar dat computers worden aangeschaft. In het daaropvolgende jaar zou het
bepalen van de doelmatigheid op basis van de uitgaven ten onrechte leiden
tot de conclusie dat de doelmatigheid verbeterd is.De Algemene Rekenkamer realiseert zich dat informatie over uitgaven in
de huidige begrotingssystematiek vooralsnog vaak de enige informatie is die
beschikbaar is, maar ze vindt wel dat bij het gebruik van uitgaven niet zonder
meer gesproken mag worden van kosten.KostprijsVerwarring bestaat er ook rond een in de begrotingen en jaarverslagen
veel voorkomend «doelmatigheids»-kengetal, te weten de «kostprijs
per product». Wat hier onder verstaan wordt lijkt van ministerie tot
ministerie en van beleidsartikel tot beleidsartikel te kunnen verschillen.
De ene keer betreft het de integrale kosten, in andere gevallen gaat het over
een deel van de kosten, ook wanneer de kosten «integraal» worden
genoemd. Verder blijkt geregeld dat het begrip «kostprijs» in
werkelijkheid een tarief is dat aan klanten wordt doorberekend.Voorbeeld 5: Begroting 2003 Ministerie van VROMBeleidsartikel 12 Beheer milieurisico's van stoffen,
afval en stralingDoelmatigheidskengetal in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen:Kostprijs afgehandelde EVOA-kennisgevingen1
in € 1 (1998–2001 realisaties, 2002–2003 begroot):1998 1999 2000 2001 2002 2003843 889 1015 1287 1348 1348Commentaar Algemene RekenkamerDeze informatie geeft de kosten per prestatie en heeft dus betrekking
op zowel de (ingezette) middelen als de prestaties van beleid. In de kostprijs
zijn echter niet alle kosten opgenomen die gemoeid zijn met de prestatie «afhandelen
EVOA-kennisgevingen». Zo zijn onder meer de interne kosten van het ministerie
(voornamelijk personele kosten) niet meegenomen. Anderzijds heeft een deel
van de kosten die in de kostprijs zijn verwerkt geen betrekking op de prestatie.
Beide constateringen leiden tot de conclusie dat het kengetal geen inzicht
geeft in de werkelijke kosten en er derhalve ook geen inzicht in de doelmatigheid
mee kan worden gegeven.Wanneer bijvoorbeeld de kostprijs in de loop van de tijd is toegenomen
doordat de kosten die geen betrekking hebben op de EVOA-kennisgevingen sterk
zijn gestegen, mag op grond van bovenstaande informatie geen conclusie worden
getrokken over (ontwikkelingen in) de doelmatigheid.Met het oog op doelmatigheidsinformatie is hier in elk geval verbetering
mogelijk door de werkelijke kosten die gemaakt zijn voor de prestaties te
relateren aan de geleverde prestaties.TarievenOok tarieven worden vaak beschouwd als doelmatigheidsindicator. Ze geven
echter niet per definitie inzicht in de doelmatigheid, zeker niet van jaar
op jaar. Tarieven zeggen slechts globaal iets over de gemaakte kosten; ze
zijn immers gebaseerd op de realisatie in het recente verleden in combinatie
met verwachte ontwikkelingen. Een daling van de tarieven van het ene op het
andere jaar kán betekenen dat de doelmatigheid is toegenomen, maar
kan net zo goed een indicatie zijn van een verkeerde prognose van de ontwikkeling
van kosten en aantallen prestaties. De ontwikkeling van de tarieven
op langere termijn kan wel een indicatie voor de ontwikkeling van de doelmatigheid
zijn.Doelmatigheid «in het algemeen»Ten slotte wordt in de begrotingen en jaarverslagen vaak gesproken van
doelmatigheid in termen van een algemeen «streven naar doelmatigheid»
en veronderstellingen over «mogelijke verbetering van doelmatigheid».
Deze informatie geeft echter geen inzicht in de mate van doelmatigheid. Er
wordt immers geen relatie gelegd tussen middelen en prestaties/effecten van
het beleid. Tevens vindt er geen vergelijking plaats met een maatstaf (bijvoorbeeld
een vergelijking in de tijd), waardoor er geen inzicht kan worden verkregen
in de (verandering in de) mate van doelmatigheid.2.2.3 TransparantieDe wet- en regelgeving biedt de mogelijkheid om per beleidsartikel af
te zien van het opnemen van doelmatigheidsinformatie. Een reden daarvoor kan
zijn dat er geen geschikte gegevens voorhanden zijn.1 Volgens de Algemene Rekenkamer ligt het in die gevallen voor de hand
dat expliciet wordt beargumenteerd waarom er geen
doelmatigheidsinformatie kon worden gegeven.De Algemene Rekenkamer heeft evenwel geconstateerd dat in de begrotingen
en jaarverslagen vrijwel nergens het ontbreken van doelmatigheidsinformatie
is toegelicht. Alleen in de begrotingen van de Ministeries van Buitenlandse
Zaken en Defensie is aangegeven dat het «gezien de aard van het beleid
niet mogelijk is inzicht te geven in de doeltreffendheid». Daarmee vervalt
ook de mogelijkheid om doelmatigheidsinformatie over de effecten van het beleid
op te nemen.Dit sluit overigens niet uit dat nog steeds de mogelijkheid bestaat om
doelmatigheidsinformatie over prestaties op te
nemen.De wet- en regelgeving biedt voorts de mogelijkheid om, als er geen reguliere
prestatiegegevens voorhanden zijn, de doelmatigheidsinformatie te genereren
door middel van beleidsevaluatieonderzoek. Dat dient in de regel ten minste
eens in de vijf jaar plaats te vinden.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat toekomstige informatie over
doelmatigheid in groeiparagrafen van zes begrotingshoofdstukken wordt aangekondigd.
Bij dertig van de in totaal 154 beleidsartikelen in alle begrotingshoofdstukken
is aangegeven dat op dit moment ontbrekende doelmatigheidsinformatie op korte
of langere termijn valt te verwachten uit lopende of geplande beleidsevaluaties
of in de vorm van kengetallen of indicatoren die een relatie leggen tussen
middelen en prestaties.Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat de resultaten
van afgeronde evaluaties over doelmatigheid niet altijd worden gerapporteerd
in de begroting of het jaarverslag. Ministeries beschikken dus over meer informatie
dan ze aan de Tweede Kamer melden.Ten slotte heeft de Algemene Rekenkamer opgemerkt dat beleidsdoelstellingen
en de beoogde prestaties of effecten die daarbij horen nogal eens onvoldoende
concreet en meetbaar zijn geformuleerd (zie ook de vijfde voortgangsrapportage
VBTB). Dit bemoeilijkt het meten van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de effecten en prestaties in de praktijk en beperkt zo de mogelijkheden
van de verantwoording hierover.23. OORZAKEN VOOR HET ONTBREKEN VAN DOELMATIGHEIDSINFORMATIETijdens het onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer aan de onderzochte
ministeries onder meer gevraagd naar redenen voor het ontbreken van doelmatigheidsinformatie.
Een deel van de oorzaken van het ontbreken van deugdelijke doelmatigheidsinformatie
blijkt buiten het bereik van de ministeries te liggen (zie § 3.1).
Maar er zijn ook punten die door de ministeries ter verbetering van de doelmatigheidsinformatie
kunnen worden opgepakt (zie § 3.2).3.1 Oorzaken buiten het bereik van de ministeriesDe Algemene Rekenkamer signaleert enkele oorzaken voor het ontbreken van
deugdelijke doelmatigheidsinformatie die buiten het bereik van de ministeries
liggen.Complexiteit materieVolgens veel ministeries is één van de belangrijkste redenen
waarom er (nog) geen doelmatigheidsinformatie in de begrotingen en jaarverslagen
is opgenomen, dat het genereren van doelmatigheidsinformatie over effecten
vaak niet mogelijkis.Eén ministerie stelt dat de eis van een directe relatie tussen
middelen en effecten «...voorbijgaat aan de complexiteit; deze relatie
is hooguit plausibel te maken.» Een ander ministerie stelt dat voor
programmakosten veelal een directe relatie ontbreekt met de prestatie-indicator.
Het inzichtelijk maken van de doeltreffendheid van het beleid en de doelmatigheid
van de effecten en prestaties is zo complex, dat «... tot nu toe niet
op een zinvolle en betrouwbare manier relaties gelegd konden worden tussen
middelen en output of outcome van het beleid.»Er wordt vaak opgemerkt dat veel (ook externe) factoren meespelen, zoals
de wereldeconomie en de demografie. Bovendien worden vaak meer beleidsinstrumenten
tegelijk voor bepaalde doelen ingezet, zijn verscheidene ministeries gedeeld
verantwoordelijk en zijn er veel andere actoren in het spel. Ook de «aard
van het beleidsonderwerp» en de internationale context worden genoemd
als factoren die bijdragen aan de complexiteit.De Algemene Rekenkamer is zich ervan bewust dat er altijd beleidsartikelen
zullen zijn waarvoor het moeilijk of niet mogelijk is informatie over de doeltreffendheid
van het beleid op te nemen. In dergelijke gevallen ontbreekt ook de mogelijkheid
uitspraken te doen over de doelmatigheid van het beleid.Zo heeft het Ministerie van Algemene Zaken als beleidsdoelstelling om
«de eenheid van het algemeen regeringsbeleid te bevorderen.» Het
zal niet eenvoudig zijn om een streefwaarde voor die «eenheid»
te bedenken, laat staan vast te stellen in welke mate de activiteiten van
het ministerie hebben bijgedragen aan het bereiken van die streefwaarde.Een ander voorbeeld is het beleidsartikel «internationale ordening»
op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De begroting geeft
als toelichting dat het doel van internationale ordening «een vreedzame,
veilige, welvarende en rechtvaardige wereld met een duurzaam milieu»
is. Het is de vraag of het mogelijk is om vast te stellen in welke mate het
beleid van het ministerie heeft bijgedragen aan het bereiken van dit doel.
Dit nog los van de vraag of het überhaupt mogelijk is de effecten zelf
in kaart te brengen.Doelmatigheidsinformatie over beleidseffecten voor dit soort beleidsartikelen
zal niet te genereren zijn of alleen tegen zeer hoge kosten. De RPE meldt
in dit verband dat beargumenteerd kan worden afgeweken van de norm dat al
het beleid gericht op algemene en operationele doelstellingen, eens in de
vijf jaar moet worden geëvalueerd. Afwijkingen zijn toegestaan als de
kosten van evaluatieonderzoek in negatieve verhouding staan tot de mate van
extra inzicht in doelmatigheid of doeltreffendheid.Kosten van doelmatigheidsinformatieDiverse ministeries merken op dat het geven van doelmatigheidsinformatie
grote investeringen in termen van tijd en geld zou vergen. Het is volgens
hen de vraag of deze investeringen in bijvoorbeeld administratieve veranderingen
of een tijdschrijfsysteem nog in verhouding staan tot de te verkrijgen doelmatigheidsinformatie.
Zo stelt een ministerie dat het benoemen van prestatie-indicatoren bij een
operationele doelstelling die gerelateerd zijn aan de kosten, direct zou leiden
tot een herinrichting van de administratie. De vraag werd ook gesteld of het
in kaart brengen van de doelmatigheid zelf wel doelmatig is.De Algemene Rekenkamer vindt het niet op voorhand onterecht als een ministerie
besluit geen doelmatigheidsinformatie te verzamelen. Zoals aangegeven biedt
de RPE de mogelijkheid hiertoe. De RPE stelt wel als voorwaarde dat deze keuze onderbouwd moet zijn.De Algemene Rekenkamer vindt dat dergelijke besluiten, inclusief de beweegredenen
daarvoor, expliciet aan de Tweede Kamer moeten worden gemeld, in begroting
of jaarverslag. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat dit tot nu
toe niet gebeurt.GroeitrajectBijna alle ministeries noemen ook het feit dat VBTB nog in ontwikkeling
is als een verklarende factor voor het (nog) ontbreken van doelmatigheidsinformatie.
Op dit moment wordt in de begrotingen vooral aandacht besteed aan het beschrijven
van prestaties en effecten. De relatie tussen de middelen enerzijds en de
effecten en prestaties anderzijds komt pas in een later stadium aan bod, omdat
het meer inspanning en tijd vergt of omdat pas later de uitkomsten van evaluaties
beschikbaar komen.Daarnaast geeft één ministerie aan dat doeltreffendheid
van beleid (politieke) prioriteit heeft boven de doelmatigheid.Twee ministeries noemen de inputgerelateerde begrotingssystematiek die
tot voor enige jaren werd gehanteerd een belemmering voor het verkrijgen van
inzicht in de doelmatigheid. In de oude systematiek speelde informatie over
doelmatigheid geen wezenlijke rol, aldus een van deze ministeries.De Algemene Rekenkamer realiseert zich dat aan het begin van het VBTB-traject
nog niet alles voor honderd procent in orde kan zijn.3.2 Oorzaken binnen het bereik van de ministeriesNaast de oorzaken die buiten het bereik van de ministeries liggen, signaleert
de Algemene Rekenkamer ook oorzaken waaraan de ministeries in meer of mindere
mate iets kunnen doen.Selectieve informatievoorzieningDe stelling van verschillende ministeries is dat men over bepaalde doelmatigheidsinformatie
wel beschikt, maar deze niet in de begroting heeft gepresenteerd.
Volgens één ministerie was dit om redenen van transparantie
en leesbaarheid.De Algemene Rekenkamer signaleert op dit punt een spanning tussen twee
ambities van VBTB. Aan de ene kant is het de bedoeling om beter inzicht te
verschaffen in de relatie tussen de doelstellingen, de middelen en de prestaties/effecten
van beleid (transparantie). Hieruit vloeit (de vraag naar) veel «informatie»
voort. Aan de andere kant wil men de begrotingen en jaarverslagen compact
houden.MisverstandenZoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is op dit moment vaak sprake van een
onjuiste invulling van het begrip doelmatigheid en/of is informatie die wordt
gegeven geen deugdelijke doelmatigheidsinformatie. In deze gevallen kan het
ministerie verbeteringen doorvoeren. Gelijktijdig met dit rapport heeft de
Algemene Rekenkamer onder de titel Meten van doelmatigheid een handreiking gepubliceerd, die hierbij van nut kan zijn.Meetbaarheid doelmatigheidDe ministeries hebben het ook in eigen hand om beleidsdoelstellingen voldoende
concreet en meetbaar te formuleren, hetgeen, zoals uit verschillende onderzoeken
blijkt, nog lang niet altijd het geval is.1Verspreid gegevens vermeldenHet komt voor dat de diverse bouwstenen van doelmatigheidsinformatie verspreid
over begroting en jaarverslag worden opgenomen. Volgens verschillende ministeries
kunnen deze elementen samen inzicht geven in de doelmatigheid.De Algemene Rekenkamer meent dat de ministeries ook op dit punt zelf de
mogelijkheid hebben expliciet doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag
op te nemen (zie ook § 2.2.1).Impliciete doelmatigheidsinformatieSommige ministeries stellen dat weliswaar niet altijd expliciet de woorden
«doelmatigheid» of «efficiëntie»2 worden gebruikt, maar dat impliciet wel degelijk sprake is van doelmatigheidsinformatie.De Algemene Rekenkamer is van mening dat het de transparantie van begroting
en jaarverslag zeer ten goede zou komen als doelmatigheidsinformatie op een
duidelijk herkenbare manier wordt gepresenteerd. Zij vindt dat het niet aan
de lezer moet worden overgelaten of bepaalde informatie doelmatigheidsinformatie
is. De Algemene Rekenkamer heeft overigens in de departementale begrotingen
noch in de departementale jaarverslagen doelmatigheidsinformatie aangetroffen
(zie hoofdstuk 2).4. WET- EN REGELGEVINGDuidelijke, eenduidige en volledige verslagleggingseisen in de wet- en
regelgeving zijn een noodzakelijke voorwaarde voor deugdelijke doelmatigheidsinformatie
in begroting en jaarverslag. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat
in de relevante wet- en regelgeving niet aan deze voorwaarden is voldaan.Zo bevat de Memorie van Toelichting op de Comptabiliteitswet 2001 een
identieke definitie voor de begrippen doelmatigheid van bedrijfsvoering en
doelmatigheid van apparaatsuitgaven, terwijl dit verschillende begrippen zijn.1Het is verder onduidelijk of er een verslaggevingseis is voor de doelmatigheid
over prestaties (in termen van de wet- en regelgeving: doelmatigheid van bedrijfsvoering).De definitie van prestaties in de Memorie
van Toelichting leidt er overigens toe dat, zelfs al zou er een verslaggevingseis
voor de doelmatigheid van prestaties zijn, de ministeries op dit moment alleen
verplicht zijn doelmatigheidsinformatie te verschaffen over de relatie tussen
de door het ministerie geleverde prestaties en
de daarvoor door het ministerie gemaakte kosten.Veel beleid wordt echter uitgevoerd door derden, zoals rechtspersonen
met een wettelijke taak en decentrale overheden. Als informatie over de doelmatigheid
van prestaties die worden geleverd door derden niet wordt meegenomen in de
doelmatigheidsinformatie in de begroting en het jaarverslag, blijft de doelmatigheid
van een groot deel van de beleidsprestaties buiten beschouwing. De begrotingen
en jaarverslagen bieden de Tweede Kamer op die manier dus geen inzicht in
de doelmatigheid van deze beleidsprestaties.25. CONCLUSIESDe begrotingen 2002 en 2003 en het jaarverslag 2002 bevatten reeds veel
gegevens die te beschouwen zijn als noodzakelijke bouwstenen van doelmatigheidsinformatie.
Behalve informatie over uitgaven is er in toenemende mate informatie beschikbaar
over door de ministeries geleverde beleidsprestaties.Deze prestaties en uitgaven worden echter vrijwel niet in onderlinge samenhang
gepresenteerd of zijn vaak niet aan elkaar te koppelen. Vrijwel altijd ontbreekt
een vergelijking met dezelfde informatie uit voorgaande jaren.Informatie over beleidseffecten is nog zo
goed als afwezig. Mede hierdoor is er voor geen enkel beleidsterrein in de
begrotingen 2002 en 2003 en het jaarverslag 2002 informatie over de doelmatigheid
van de beleidsprestaties en -effecten.De Algemene Rekenkamer concludeert dat hiermee niet voldaan is aan de
verslaggevingseis uit de Comptabiliteitswet 2001. Dat betekent dat rijksbreed
het inzicht ontbreekt of beleid tegen zo laag mogelijke kosten wordt uitgevoerd.
Omdat er nu geen zicht is op de doelmatigheid van het rijksbeleid zal het
zonder substantiële verbeteringen in de informatievoorziening over doelmatigheid
en doeltreffendheid niet duidelijk worden of de efficiencykortingen uit de
strategische akkoorden van de kabinetten Balkenende-I en -II resultaat hebben.De oorzaken van de afwezigheid van doelmatigheidsinformatie (op dit moment)
liggen voor een deel buiten de beïnvloedingssfeer van de ministeries.
Het gaat dan om de volgende factoren:• Complexiteit materie en kosten informatieverzameling.Er zullen altijd beleidsartikelen zijn waarvoor het moeilijk of zelfs
niet mogelijk is om de doeltreffendheid van het beleid vast te stellen. Doelmatigheidsinformatie
over beleidseffecten zal dan ook vaak niet te
genereren zijn of tegen dermate hoge kosten dat het de vraag is of die informatieverzameling
zelf nog wel doelmatig is.• Het groeitraject VBTB. De rijksoverheid staat
nog aan het begin van het traject waarin begroting en jaarverslag worden opgesteld
conform de VBTB-eisen. Er wordt in dit beginstadium veelal prioriteit gegeven
aan informatie over prestaties en uitgaven. Het zal nog enige tijd vergen
om tot volwaardige begrotingen en jaarverslagen te komen.Er zijn echter ook factoren die wél binnen de beïnvloedingssfeer
van de ministeries liggen:• Ondeugdelijke doelmatigheidsinformatie; onjuiste
invulling van het begrip doelmatigheid. De afwezigheid van (deugdelijke)
doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag neemt niet weg dat de
ministeries daadwerkelijk inspanningen leveren om de doelmatigheid van effecten
en prestaties in kaart te krijgen. Deze exercities leveren tot nu toe echter
geen informatie op die voldoet aan de normen voor doelmatigheidsinformatie.
Dit komt doordat alleen informatie wordt gegeven over de bouwstenen van doelmatigheidsinformatie,
hetgeen geen doelmatigheidsinformatie is. Het komt ook door een onjuiste invulling
van het begrip «doelmatigheid».• Onvoldoende concreet en meetbaar geformuleerde
beleidsdoelstellingen. Het feit dat beleidsdoelstellingen en de beoogde
prestaties of effecten nogal eens onvoldoende concreet en meetbaar zijn geformuleerd,
bemoeilijkt het meten van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de effecten
en prestaties in de praktijk.• Selectieve informatievoorziening. Ministeries
nemen informatie soms niet in de begrotingen en jaarverslagen
op. Zij doen dit onder meer met het oog op de leesbaarheid van deze documenten.De wet- en regelgeving op het gebied van doelmatigheid is op onderdelen
onduidelijk, niet eenduidig en onvolledig. De Algemene Rekenkamer wijst erop
dat het ontbreken van een eenduidig, duidelijk en volledig begrippenkader
het risico van onvolledige en onjuiste doelmatigheidsinformatie vergroot.
Onder meer is niet duidelijk of de ministeries zich moeten verantwoorden over
de doelmatigheid van hun beleidsprestaties en, zo dit wel het geval zou zijn,
is niet geregeld dat ze zich ook moeten verantwoorden over prestaties die
zijn geleverd door derden, zoals rechtspersonen met een wettelijke taak en
decentrale overheden. Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer mist de
Tweede Kamer hierdoor een verantwoording over de doelmatigheid van een belangrijk
deel van het overheidsbeleid.6. AANBEVELINGEN6.1 DoelmatigheidsinformatieDe Algemene Rekenkamer signaleert het gevaar dat met het voldoen aan alle
verslaggevingseisen op het gebied van doelmatigheid, de wens van de Tweede
Kamer om beknopte begrotingen en jaarverslagen te krijgen wordt doorkruist.
Als voor élk effect en élke prestatie doelmatigheidsinformatie
(en alle overige verplichte informatie) zou moeten worden opgenomen –
voor zover dat mogelijk is – dan zouden de begrotingen en jaarverslagen
aanmerkelijk omvangrijker kunnen worden dan ze momenteel zijn.Er bestaat, met andere woorden, een spanning tussen twee ambities van
VBTB. Aan de ene kant wil men beter inzicht verschaffen in de relatie tussen
de doelstellingen, de middelen en de prestaties/effecten van beleid (transparantie).
Een logisch gevolg hiervan is (de vraag naar) veel «informatie».
Aan de andere kant streeft men er echter naar de begrotingen en jaarverslagen
compact te laten zijn.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom kabinet en Tweede Kamer aan na te
denken over de vraag hoeveel en welke doelmatigheidsinformatie
in begroting en jaarverslag moet komen. Zoals aangegeven bieden wet- en regelgeving
hierover geen uitsluitsel. Enkele mogelijke criteria voor de inperking van
de informatiestroom zijn:• Marges hanteren. Informatie behoeft
pas te worden opgenomen als begrote waarden met een bepaalde marge zijn overschreden.• Prioriteren. Er kan voor worden gekozen
alleen informatie over de belangrijkste prestatie-indicatoren op te nemen.• Verwijzen. Indien informatie al op
een andere wijze aan de Tweede Kamer is verstrekt of in een openbare bron
beschikbaar is, zou kunnen worden volstaan met een verwijzing.Aan de ministers beveelt de Algemene Rekenkamer aan om in het jaarverslag
van hun departement bij elk beleidsartikel een overzichtstabel op te nemen
waarin kort voor alle beoogde effecten en prestaties wordt ingegaan op: doelrealisatie,
doeltreffendheid, uitgaven/kosten en verbetering/verslechtering van de doelmatigheid.
Elementen waarvoor in de Comptabiliteitswet 2001 een verslaggevingseis is
opgenomen.Zo'n overzichtstabel geeft kort en in één oogopslag expliciet
voor alle voorgenomen effecten en/of prestaties inzicht in welke mate deze
(door het beleid) bereikt zijn (doelrealisatie en doeltreffendheid), hoe veel
dat gekost heeft en in hoeverre de doelmatigheid is verbeterd/verslechterd.Als er geen informatie over een of meer van deze punten beschikbaar is,
zou moeten worden aangegeven in welk jaar deze naar verwachting beschikbaar
komt. Als de informatie volgens het ministerie niet te geven is (te duur,
onmogelijk) of het kabinet en de Tweede Kamer hebben aangegeven dat ze de
informatie niet «wensen», zou dat ook expliciet aangegeven moeten
worden. Op deze wijze:• worden de effecten en prestaties transparanter;• ontstaat beter zicht op de wijze waarop ministeries van plan zijn
de Tweede Kamer informatie te verschaffen over concrete prestaties en effecten;• is het voor iedereen duidelijk als ministeries van mening zijn
dat (doelmatigheids-)informatie niet mogelijk of erg duur is (waarmee tegelijkertijd
zichtbaar wordt dat VBTB niet betekent dat voor elk beleidsartikel alle informatie
is te geven en er een discussie over kosten en baten van doelmatigheidsinformatie
kan komen);• is het voor iedereen duidelijk waar en waarover het kabinet en
de Tweede Kamer geen informatie «wensen»;• wordt voorkomen dat de jaarverslagen onleesbaar dik worden (de
tabel geeft immers kort en in één oogopslag inzicht);• beschikken de ministeries over een stappenplan voor de verbetering
van de informatievoorziening (de tabel kan immers als zodanig dienst doen).VoorbeeldtabelBeleidsartikel 1     DoelrealisatieDoeltreffendheidKosten/uitgavenDoelmatigheid– effect 1Evaluatie
in 2005Evaluatie in 2005€ 43 500 000geen informatie
mogelijk – effect 290% gerealiseerd60% door beleid€ 98 500 500gelijk gebleven – effect 3Evaluatie
in 2004Tweede Kamer wenst geen informatie€  3 500 000Tweede Kamer wenst geen informatieEnzovoort    – prestatie 1110%nvt€ 23 500 000afgenomen– prestatie 280%nvt€  8 000 000gelijk gebleven– prestatie 3100%nvt€ 73 500 000toegenomen– prestatie 4informatie
in 2004nvt€ 
3 500 000informatie in 2007Enzovoort nvt  – apparaatsuitgavennvtnvt€ 
2 300 000+ 10%De Algemene Rekenkamer ziet, anders dan bij beleidseffecten, bij beleidsprestaties relatief veel mogelijkheden voor het
genereren van doelmatigheidsinformatie. Zij beveelt de ministers daarom aan
om de doelmatigheidsinformatie stapsgewijs te verbeteren:1. Zorg eerst voor betere doelformulering.2. Zorg dan voor (betere) informatie over beleidsprestaties en voor doelmatigheidsinformatie
over beleidsprestaties.3. Ga vervolgens informatie over beleidseffecten verzamelen.4. Zorg ten slotte – voor zover mogelijk – voor het genereren
en geven van doelmatigheidsinformatie over beleidseffecten.Bij het opstellen van de doelmatigheidsinformatie zou gebruikgemaakt kunnen
worden van de handreiking die de Algemene Rekenkamer onder de titel Meten van doelmatigheid gelijktijdig met dit rapport heeft
gepubliceerd.Ten slotte beveelt de Algemene Rekenkamer de ministers aan om onder de
noemer «doelmatigheidsinformatie» alleen informatie te presenteren
die daadwerkelijk inzicht geeft in de doelmatigheid, en dus geen informatie
doelmatigheidsinformatie te noemen die het niet is.6.2 Wet- en regelgevingDuidelijke, eenduidige en volledige verslaggevingseisen zijn een noodzakelijke
voorwaarde voor deugdelijke doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag.
De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet dan ook aan de terminologie en
definiëring van onder andere doelmatigheid (van beleid en bedrijfsvoering)
en van prestaties en (intermediaire) effecten zoals deze worden gehanteerd
in de Comptabiliteitswet 2001, de Memorie van Toelichting bij de Comptabiliteitswet,
de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid en Rijksbegrotingsvoorschriften
te harmoniseren.Ook het «verantwoordingsgat» als het gaat om de doelmatigheid
van beleid dat door derden is uitgevoerd, zou moeten worden gedicht door de
wet- en regelgeving ter zake aan te passen.Tot slot zou er eenduidigheid moeten komen over het begrip «kosten».7. REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER7.1 Algemene reactieDe minister van Financiën heeft namens het kabinet op het onderzoek
gereageerd, bij brief van 30 september 2003. De minister schrijft dat, zoals
hij in de kabinetsreactie op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer Groeiparagraaf 2002–2003 reeds had aangegeven,
het merendeel van de aanbevelingen betrokken zal worden bij de VBTB-evaluatie
in 2004.Het kabinet vindt het goed om te constateren dat de Algemene Rekenkamer
oog heeft voor de (on)mogelijkheden om doelmatigheidsinformatie beschikbaar
te krijgen. Het rapport van de Algemene Rekenkamer ondersteunt de VBTB-lijn
dat – vanwege causaliteitsaspecten en kosten/batenafwegingen (acceptabele
kosten) – een volledig zicht op de prestaties, effecten en de doelmatigheid
van beleid in de meeste gevallen niet realistisch is.Volgens het kabinet constateert de Algemene Rekenkamer terecht dat op
het punt van de doelmatigheid van beleidsprestaties die met apparaatsuitgaven
zijn gerealiseerd (kostprijs en kwaliteit van prestaties) meer inzicht mogelijk
is. Ook het kabinet ziet op dit terrein verbeterpunten, maar wil waken voor
al te hoge verwachtingen die met dit rapport mogelijk bij de Tweede Kamer
worden gewekt.Het kabinet stelt de handreiking voor het opstellen van doelmatigheidsinformatie
op prijs. Het gaat ervan uit dat de Algemene Rekenkamer deze niet als normatief
kader zal hanteren en consistentie zal betrachten met het begrippenkader in
wet- en regelgeving. Het kabinet ziet deze handreiking als een eerste aanzet
om te komen tot een pragmatisch hulpmiddel, dat zal moeten gaan aansluiten
op het realistische stappenplan dat de Algemene Rekenkamer heeft aanbevolen.Het kabinet is ten slotte van mening dat het groeitraject van VBTB nog
niet is afgerond. Meer «selectiviteit» en de concrete suggesties
die de Algemene Rekenkamer daarvoor doet ondersteunen het streven naar meer
eenvoud bij VBTB. Met de beleidsprogramma's in de begroting 2004 en hoofdstuk
drie in de Miljoenennota 2004 is hiertoe een eerste aanzet gegeven. Een aanzet
die zijn verdere neerslag in de ontwerp-begroting 2005 en daarop volgende
begrotingen moet krijgen.7.2 Reactie op aanbevelingen Algemene Rekenkamer en nawoord
Algemene RekenkamerOp te nemen doelmatigheidsinformatieIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om na te denken
over de vraag hoe veel en welke doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag
zou moeten komen, meldt het kabinet dat het de gedane suggesties: «om
marges te hanteren, prioriteiten te stellen en te verwijzen naar andere Kamerstukken
of openbare bronnen» ter harte zal nemen.Het kabinet legt de suggestie om in het jaarverslag een overzichtstabel
op te nemen naast zich neer. In de ontwerp-begroting 2004 hebben ministers
in de laatste rijksbrede voorgeschreven VBTB-paragraaf aangegeven wat zij
zien als een realistisch VBTB-eindperspectief voor hun begrotingen, inclusief
mogelijkheden voor het opnemen van doelmatigheidsinformatie. Als niets is
opgenomen of benoemd, is daarmee expliciet gemaakt wat de Tweede
Kamer nog kan verwachten en waarover zij de discussie kan aangaan.Het kabinet is wel gevoelig voor het argument dat de Tweede Kamer zo veel
mogelijk duidelijkheid moet krijgen over de afwegingen die ten grondslag liggen
aan de gepresenteerde doelen, middelen, prestaties en effecten.Het streven is om goede, betrouwbare informatie over de prestaties van
de overheid op te nemen. Wat de effecten van beleid betreft is het streven
eveneens om goede en betrouwbare informatie te geven, maar het blijft vaak
moeilijk om een eenduidige relatie tussen prestaties en effecten te leggen.
Bij de evaluatie van VBTB in 2004 zal in dat opzicht worden bezien hoe meer
duidelijkheid over de keuze voor bepaalde informatie in begroting en jaarverslag
valt te geven.Nawoord Algemene Rekenkamer:De Algemene Rekenkamer kan zich vinden in de keuze van het kabinet om
in de VBTB-paragrafen in de begrotingen 2004 aan te geven wat een realistisch
VBTB-eindperspectief is. De inhoud die deze VBTB-paragrafen hebben stelt haar
op dit punt echter niet gerust. Gezien de afwezigheid van doelmatigheidsinformatie
in de begrotingen 2002 en 2003 en de jaarverslagen 2002 zou in de VBTB-paragrafen
van de begrotingen 2004 veelvuldig een passage over (de uitzichten op) doelmatigheidsinformatie
verwacht mogen worden. In de praktijk is dit slechts in minder dan een vijfde
van de VBTB-paragrafen het geval. Dit betekent dat bij meer dan viervijfde
van de beleidsartikelen geen doelmatigheidsinformatie zal worden opgenomen.
De argumentatie voor het niet in toekomstige begrotingen en jaarverslagen
opnemen van doelmatigheidsinformatie ontbreekt in de meeste gevallen.De Algemene Rekenkamer heeft overigens met instemming kennisgenomen van
de toezegging van het kabinet om bij de evaluatie van VBTB in 2004 te bezien
hoe meer duidelijkheid over de keuze voor bepaalde informatie in begroting
en jaarverslag valt te geven. Zij gaat ervan uit dat hierbij ook doelmatigheidsinformatie
betrokken zal worden, hoewel het kabinet dit niet expliciet toezegt.Onduidelijkheden in wet- en regelgevingDe Algemene Rekenkamer beval verder aan de terminologie van onder andere
doelmatigheid van beleid en van prestatie in de Comptabiliteitswet (CW), de
Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid (RPE) en de
Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) te harmoniseren. In reactie hierop
geeft het kabinet aan zich zorgen te maken over de indruk die door dit onderzoek
zou kunnen ontstaan, dat er onduidelijkheden schuilen in de wet- en regelgeving.
Men is het daarmee niet eens.Het kabinet vindt het risico dat de Algemene Rekenkamer ziet van theoretische
aard is. Volgens het kabinet blijkt dat in de praktijk het in de wet bedoelde
verschil tussen de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (artikel 21 CW) en
de doelmatigheid van apparaatsuitgaven (artikel 5 CW) ook als zodanig wordt
ervaren. In het eerste geval staat de sturing en beheersing van (alle) processen
die binnen ministeries plaatsvinden gericht op het realiseren van beleidsdoelstellingen
centraal. Bij artikel 5 CW, met als tegenhanger de jaarverslag(gevings)eis
in artikel 54 CW, vormen de uitgaven de invalshoek.Bovenstaande neemt niet weg dat het kabinet opmerkingen over onduidelijkheden
in haar regelgeving serieus neemt. De VBTB-evaluatie 2004 zal inzichten opleveren
over verklarende factoren voor het wel of niet (kunnen of willen) toepassen
van de VBTB-normatiek. Naast de wettelijke kaders, normstelling
en toelichting en de communicatie daarover, zullen onder andere beleidsspecifieke
omstandigheden en bestuurlijke (on)mogelijkheden nadrukkelijk onderdeel zijn
van deze evaluatie.Nawoord Algemene Rekenkamer:Vanwege het belang van duidelijke, eenduidige en volledige wet- en regelgeving
is de Algemene Rekenkamer verheugd dat het kabinet haar constateringen over
de wet- en regelgeving serieus neemt en zal betrekken bij de VBTB-evaluatie
in 2004.Verantwoording over door derden uitgevoerd beleidIn antwoord op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de wet- en
regelgeving zodanig aan te passen dat het «verantwoordingsgat»
op het punt van de doelmatigheid van door derden uitgevoerd beleid wordt gedicht,
meldt het kabinet dat het van mening is dat er een formeel sluitende verantwoordingsketen is neergelegd in wet- en regelgeving:1. Alle begrotingsgefinancierde uitgaven van rijkswege die aan het beleid
ten grondslag liggen staan ook in de begroting.2. Het jaarverslag vormt het spiegelbeeld van de begroting (artikel 51
CW e.v.). Hiermee is duidelijk over welke uitgaven en welke doelen, prestaties
en effecten verantwoording moet worden afgelegd.3. Voor de begroting is bepaald dat uitgaven aan de instrumenten van beleid,
waaronder subsidies, maar ook bijdragen aan zelfstandige bestuursorganen (ZBO's)
en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) apart in de tabel «budgettaire
gevolgen van beleid» zichtbaar worden gemaakt. Daarnaast regelt artikel
44a CW dat ZBO's en RWT's de minister informeren over hun beleidsprestaties.
De toelichting op de budgettaire tabel vindt zo veel mogelijk plaats aan de
hand van prestatiegegevens.Over die prestaties wordt waar mogelijk en zinvol doelmatigheidsinformatie
verstrekt. Het aggregatieniveau waarop de instrumenten gepresenteerd zijn,
wordt bepaald door de informatiewaarde voor de Tweede Kamer en is daarmee
van invloed op de mogelijkheden om op relevante en toegankelijke wijze inzicht
te bieden in de doelmatigheid.4. Veel van de beleidsprestaties worden vanuit een bewuste verantwoordelijkheidsverdeling
door derden gerealiseerd. In de RBV is geregeld dat een minister inzicht biedt
in de beleidsprestaties waarvoor hij/zij direct verantwoordelijk is. Vaak
zijn dit prestaties in de randvoorwaardelijke sfeer (zoals het beschikbaar
stellen van een subsidie). In dat geval is geregeld dat een aantal kenmerkende
prestaties die binnen deze randvoorwaarden door derden tot stand komen ook
worden gepresenteerd. Hiermee kan de Tweede Kamer beoordelen of voor het bereiken
van het doel de juiste en goed functionerende randvoorwaarden zijn geschapen.
Een minister heeft voor deze prestaties een indirecte verantwoordelijkheid.
Met nadruk zij gezegd dat het hier gaat om een beperkt aantal kenmerkende
prestaties. Afhankelijk van de doelstelling en de prioriteiten daarbinnen
vallen daar ook doelmatigheidsgegevens onder. Bijvoorbeeld als een minister
kwaliteit, kostenbeheersing of efficiency in de doelformulering tot uitdrukking
heeft gebracht.In de ogen van het kabinet is er op basis van wet- en regelgeving dan
ook geen sprake van een verantwoordingsgat. Wel bieden wet- en regelgeving
mogelijkheden voor maatvoering. Hierbij moet worden bedacht dat afspraken
tussen minister en derden over een goede aansluiting van informatiestromen
bepalend zijn voor de tijdige beschikbaarheid van informatie.Nawoord Algemene Rekenkamer:De CW-bepalingen garanderen naar de mening van de Algemene Rekenkamer
niet dat ook doelmatigheidsinformatie over de beleidsprestaties van door derden
uitgevoerd beleid tot stand komt. Niettemin is de Algemene Rekenkamer verheugd
over de interpretatie van de wet- en regelgeving door het kabinet, dat in
begroting en jaarverslag indien mogelijk en zinvol ook doelmatigheidsinformatie
over de beleidsprestaties van deze derden moet worden verstrekt.StappenplanHet kabinet heeft niet expliciet gereageerd op de aanbeveling van de Algemene
Rekenkamer om de doelmatigheidsinformatie stapsgewijs te verbeteren. Wel geeft
het kabinet aan het stappenplan realistisch te vinden en de komende jaren
de focus te willen leggen op het verkrijgen van goede beleidsdoelstellingen.Nawoord Algemene Rekenkamer:De Algemene Rekenkamer ondersteunt de aandacht voor beleidsdoelstellingen
van harte. Ze hoopt echter niet dat deze focus, gegeven het feit dat de VBTB-paragrafen
nog vrijwel geen perspectieven bieden voor doelmatigheidsinformatie, betekent
dat de verbetering van de informatievoorziening over doelmatigheid zelf de
komende jaren zal stilliggen.Oormerken van doelmatigheidsinformatieHet kabinet heeft niet gereageerd op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
om onder de noemer «doelmatigheidsinformatie» alleen informatie
te presenteren die daadwerkelijk inzicht geeft in de doelmatigheid.Nawoord Algemene Rekenkamer:De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat dit aspect ook aandacht krijgt
in de VBTB-evaluatie in 2004.BIJLAGE 1Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen
en toezeggingenConclusiesAanbevelingenToezeggingenNawoord Algemene Rekenkamer Ministeries voldoen niet aan de verslaggevingseisen
die de Comptabiliteitswet 2001 kent als het gaat om informatie over doelmatigheid.
De eerste VBTB-begrotingen en -jaarverslagen bevatten geen doelmatigheidsinformatie.
Hierdoor ontbreekt rijksbreed inzicht of beleid tegen zo laag mogelijke kosten
wordt uitgevoerd. Omdat er nu geen zicht is op de doelmatigheid van het rijksbeleid
zal het zonder substantiële verbeteringen in de informatievoorziening
over doelmatigheid en doeltreffendheid niet duidelijk worden of de efficiencykortingen
uit de strategisch akkoorden van de kabinetten Balkenende-I en -II resultaat
hebben. 1. De Algemene Rekenkamer beveelt
kabinet en Tweede Kamer aan na te denken over de vraag hoe veel en welke doelmatigheidsinformatie
er in begroting en jaarverslag moet komen. 2. De ministers beveelt de Algemene
Rekenkamer aan om in het jaarverslag van hun departement bij elk beleidsartikel
een overzichtstabel op te nemen waarin kort voor alle beoogde effecten en
prestaties wordt ingegaan op: doelrealisatie, doeltreffendheid, uitgaven/kosten
en verbetering/verslechtering van de doelmatigheid. 3. De Algemene Rekenkamer
beveelt de ministers aan om de doelmatigheidsinformatie stapsgewijs te verbeteren.1. Het kabinet neemt de suggestie ter
harte om marges te hanteren, prioriteiten te stellen en te verwijzen naar
andere Kamerstukken of openbare bronnen. 2. Het kabinet legt deze aanbeveling
naast zich neer. In plaats daarvan zijn eindperspectieven opgenomen in de
VBTB-paragrafen in de begrotingen 2004. 3. Het kabinet doet op dit punt
geen toezegging, maar vindt het stappenplan wel realistisch. Het wil de komende
jaren focussen op het krijgen van goede beleidsdoelen. 2. De inhoud van deze VBTB-paragrafen stelt de Algemene
Rekenkamer niet gerust. Bij meer dan viervijfde van de beleidsartikelen zal
geen doelmatigheidsinformatie worden opgenomen. 3. De Algemene Rekenkamer
hoopt dat deze focus niet betekent dat de verbetering van de informatievoorziening
over doelmatigheid zelf de komende jaren zal stilliggen.     Ministeries oormerken informatie ten onrechte
als doelmatigheidsinformatie.4. De
Algemene Rekenkamer beveelt de ministers aan om onder de noemer «doelmatigheidsinformatie»
alleen informatie te presenteren die daadwerkelijk inzicht geeft in de doelmatigheid,
en dus geen informatie doelmatigheidsinformatie te noemen die het niet is.4. Het kabinet doet op dit punt geen
toezegging.4. De Algemene Rekenkamer
neemt aan dat dit punt ook meegenomen zal worden bij de VBTB-evaluatie in
2004.     De wet- en regelgeving die de ministeries voorschrijft
welke doelmatigheidsinformatie zij in hun begrotingen en jaarverslagen moeten
opnemen is op onderdelen onduidelijk, niet eenduidig en onvolledig5. De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet
aan de terminologie en definiëring van onder andere doelmatigheid (van
beleid en bedrijfsvoering) en van prestaties en (intermediaire) effecten in
de wet- en regel- geving te harmoniseren. Ook zou er eenduidigheid moeten
komen over het begrip «kosten». 6. De Algemene Rekenkamer beveelt
het kabinet en de Tweede Kamer aan het «verantwoordingsgat» op
het punt van door derden uitgevoerd beleid te dichten door de weten regelgeving
ter zake aan te passen.5. Het kabinet neemt de
constateringen over de wet- en regelgeving serieus en zal deze betrekken bij
de VBTB-evaluatie in 2004. 6. Het kabinet doet op dit punt geen toezegging. 6. De CW-bepalingen garanderen volgens
de Algemene Rekenkamer niet dat ook doelmatigheidsinformatie over de beleidsprestaties
van door derden uitgevoerd beleid tot stand komt. Zij is wel verheugd over
de interpretatie van de wet- en regelgeving door het kabinet, dat in begroting
en jaarverslag indien mogelijk en zinvol ook doelmatigheidsinformatie over
de beleidsprestaties van deze derden moet worden verstrekt.BIJLAGE 2Gehanteerd normenkaderNormen voor wet- en regelgevingDe Comptabiliteitswet 2001 en de bijbehorende Memorie van Toelichting
(MvT) geven de ministeries de basisvoorschriften voor het opnemen van doelmatigheidsinformatie
in begroting en jaarverslag. De Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek
Rijksoverheid (RPE)1 is een uitwerking van de
Comptabiliteitswet en gedetailleerdere voorschriften (bepalingen) en toelichtende
teksten bij deze bepalingen. In aanvulling op de RPE stelt het Ministerie
van Financiën jaarlijks de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften op.2De Algemene Rekenkamer heeft deze wet- en regelgeving bekeken aan de hand
van de onderstaande drie normen:• Volledigheid: in wet- en regelgeving
moeten alle relevante begrippen en verplichtingen zijn opgenomen.• Duidelijkheid: begrippen en verplichtingen
moeten helder omschreven en nauwkeurig afgebakend zijn.• Eenduidigheid: begrippen en verplichtingen
moeten in wet- en regelgeving op alle plaatsen identiek omschreven zijn.Normen voor doelmatigheidsinformatieDoelmatigheid wordt in de RPE gedefinieerd als de relatie tussen (a) de
geleverde prestaties en beoogde effecten, (b) de kwaliteit van deze prestaties
en effecten en (c) de ingezette middelen.3 Om
inzicht in de doelmatigheid van beleidseffecten of prestaties te kunnen geven,
is derhalve informatie over de drie in die definitie genoemde ingrediënten
noodzakelijk:• Inzicht in de middelen. Alle middelen
die gebruikt zijn om de prestaties/effecten te leveren moeten worden meegenomen
in de berekening.• Inzicht in de kwantiteit van de prestaties/effecten. De beleidseffecten enprestaties moeten meetbaar zijn en logisch
volgen uit de beleidsdoelstellingen.• Inzicht in de kwaliteit van de prestaties/effecten. Er moet rekening zijn gehouden met eventuele verschillen in kwaliteit
tussen de prestaties of effecten van de verschillende organisaties of op de
verschillende momenten.4 De constatering dat
bijvoorbeeld de kosten per prestatie lager zijn geworden als gevolg van een
lagere kwaliteit van de prestaties, mag dus niet leiden tot de conclusie dat
de doelmatigheid is verbeterd.Deze drie ingrediënten zijn in onderlinge samenhang noodzakelijk
om inzicht te geven in de doelmatigheid.Daarnaast is «doelmatigheid» een relatief begrip. Er is dus
ook een vergelijking nodig om inzicht te geven in de ontwikkelingen in (on)doelmatigheid.
Vergelijkingen kunnen op twee manieren worden gemaakt:– ten opzichte van het verleden;– met een andere, vergelijkbare organisatie.Normen voor informatievoorzieningDe Algemene Rekenkamer hanteert voor de informatievoorziening de volgende
normen:• Juistheid: de informatie moet valide
en betrouwbaar zijn.• Volledigheid: alle beschikbare relevante
informatie moet worden verstrekt.• Transparantie: de keuze om voorgeschreven,
beschikbare informatie niet te verstrekken, moet worden gemotiveerd.BIJLAGE 3 Wet- en regelgevingDe Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) en de bijbehorende Memorie van Toelichting
(MvT) geven de ministeries de basisvoorschriften voor het opnemen van doelmatigheidsinformatie
in begroting en jaarverslag. De Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek
Rijksoverheid (RPE)1 is een uitwerking van de
Comptabiliteitswet en bevat gedetailleerdere voorschriften (bepalingen) en
toelichtende teksten bij deze bepalingen. In aanvulling op de RPE stelt het
Ministerie van Financiën jaarlijks de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften
(RBV) op.2 In de genoemde wet- en regelgeving
worden de termen«doelmatigheid van beleid» en «doelmatigheid
van bedrijfsvoering» gehanteerd.In deze bijlage is een aantal onduidelijkheden en onvolkomenheden in de
wet- en regelgeving toegelicht.Doelmatigheid van beleidVerslaggevingseisDe CW 2001 schrijft voor dat de begroting en het jaarverslag van elk ministerie
per beleidsartikel onder meer gegevens over de doelmatigheid van het beleid
bevatten, al dan niet verkregen uit beleidsevaluatieonderzoek.3DefinitieZowel de MvT als de RPE geeft een definitie van doelmatigheid van beleid,
door beide ook als kosteneffectiviteit aangeduid.4
In de kern zijn de definities gelijk aan elkaar: het gaat om de relatie tussen
middelen en effecten, om de vraag of hetzelfde effect met de inzet van minder
middelen kan worden gerealiseerd, dan wel of er met dezelfde inzet van middelen
meer effect kan worden gerealiseerd.De MvT en de RPE verschillen echter van elkaar in de omschrijving van
het begrip middelen die moeten worden gerelateerd aan de effecten. De MvT
spreekt enerzijds over «financiële middelen» (p. 20) en anderzijds –
ten onrechte – over «financiële middelen en/of prestaties»
(p. 31). Ten onrechte, omdat het onjuist is om «prestaties» te
gebruiken als operationalisatie van «middelen». De RPE heeft het
uitsluitend over «kosten» en «middelen», onder te
verdelen in personeel, materieel en geld (p. 18).Zowel de RPE als de MvT maken voor de effecten een onderscheid tussen
«finale effecten» en «intermediaire effecten».Finale effecten zijn de uiteindelijk beoogde
en/of gerealiseerde gevolgen van beleid in maatschappij en/of de overheidsorganisatie.
De MvT en de RPE geven aan dat een vertaling van de algemene beleidsdoelstelling
in één of meer operationele doelstellingen wenselijk is, als
de (maatschappelijke) effecten van beleid niet goed meetbaar zijn of wel meetbaar,
maar nog niet geschikt als aanknopingspunt voor (directe) sturing of beleidsinstrumentatie.
De vertaling kan bestaan uit «intermediaire effecten» of «nader
geconcretiseerde effecten».Intermediaire effecten zijn stuurbare en meetbare
effecten die bijdragen aan het realiseren van de finale beleidseffecten. «Nader
geconcretiseerde effecten» zijn effectindicatoren die een adequate indicatie geven van de finale beleidseffecten. De
beoogde/gerealiseerde (finale of intermediaire) effecten kunnen dus volgens
de MvT en de RPE zowel in de algemene doelstelling van een beleidsartikel
als in de geoperationaliseerde doelstellingen zijn opgenomen.(On)mogelijkheden van informatie over doelmatigheid van
beleid1. KwantificeerbaarheidDe MvT stelt dat sommige (maatschappelijk zeer relevante) beleidsdoelstellingen
zich (nog) niet goed laten kwantificeren en dus niet zijn uit te drukken in
streefwaarden.1 Doelmatigheidsinformatie opnemen
is dus niet altijd mogelijk.2. De meetbaarheid van doeltreffendheid en doelmatigheidIn de toelichting bij artikel 20 van de CW 20012 stelt de MvT dat de eisen van (doeltreffendheid en) doelmatigheid
het karakter van een inspanningsverplichting hebben.
De MvT motiveert het opnemen van deze inspanningsverplichting (in plaats van
een resultaatverplichting) als volgt: «De invloed van beleid op maatschappelijke
ontwikkelingen laat zich moeilijk isoleren. Ook andere factoren, zoals sociaal-economische
ontwikkelingen, spelen bijvoorbeeld een belangrijke rol als het gaat om de
vraag in welke mate doelen worden bereikt en het beleid doelmatig is»
(p. 32).Als onduidelijk is welke rol de genoemde «andere factoren»
spelen, is het niet mogelijk informatie over de doelmatigheid van beleid te
genereren (en op te nemen). De MvT stelt niet verplicht om de Tweede Kamer
hierover te informeren.3. Beschikbaarheid van gegevensHet bereiken van doelstellingen vergt meestal meer jaren. In deze gevallen
kan de doelmatigheid pas na een bepaalde periode worden bepaald (en dus niet
jaarlijks).Op reguliere basis is het vaak hooguit haalbaar om vast te stellen dat
aan alle (organisatorische) voorwaarden van doelmatig beleid is voldaan (MvT,
p. 20).Als er geen reguliere prestatiegegevens voorhanden zijn, en dat is meestal
het geval bij doelmatigheid van beleid,3 is het
noodzakelijk beleidsevaluatieonderzoek uit te voeren. Voor dergelijk onderzoek
geldt de eis dat het minimaal eens in de vijf jaar dient plaats te vinden.4 Maar deze eis is geen wet van Meden en Perzen: als het
niet mogelijk is om zinvolle (tussengelegen) doelstellingen van beleid te
formuleren waarvan de mate van realisatie eens in de vijf jaar onderzocht
en beoordeeld kan worden, of als de kosten van evaluatieonderzoek niet opwegen
tegen de baten ervan (baten in termen van: extra inzicht in doelmatigheid
of doeltreffendheid), kan beargumenteerd worden afgeweken van de norm «eens
in de vijf jaar».5Wanneer er helemaal geen geschikte prestatiegegevens zijn om doelmatigheid
van beleid te beoordelen, moet er soms worden teruggevallen op de norm «zuinigheid»,
aldus de RPE.6 Zowel de inzet van programmamiddelen
als de inzet van apparaatmiddelen kunnen op zuinigheid worden beoordeeld.
Dit kan aan de hand van regulier beschikbare volume- en prijsgegevens.7 Er is dan geen sprake meer van informatie over de doelmatigheid van beleid.4. ZinvolDe MvT merkt in het kader van het jaarverslag op dat beleidsartikelen
waar mogelijk en zinvol moeten worden toegelicht met prestatiegegevens (p.
8).Conclusies1. Het is onduidelijk of de verslaggevingseis dat per beleidsartikel doelmatigheidsinformatie
over het beleid moet worden gegeven, betekent dat als er operationele
doelstellingen zijn1 er voor alle operationele
doelstellingen doelmatigheidsinformatie over beleid moet zijn opgenomen of
dat kan worden volstaan met het geven van doelmatigheidsinformatie vooréén
of enkele operationele doelstellingen.2. Het is onduidelijk welke informatie over evaluaties in begroting en
jaarverslag moet worden opgenomen. Moet bijvoorbeeld een voorgenomen evaluatie
die in 2007 zal worden uitgevoerd vanaf moment van voornemen tot afronding
in de begroting en jaarverslag worden opgenomen? Is het nodig dat bijvoorbeeld
de evaluatieresultaten van een evaluatie jaarlijks worden opgenomen tot het
moment dat er nieuwe gegevens voorhanden komen?3. De verslaggevingseis van de doelmatigheid van beleid in artikel 5 lid
3 van de CW 2001 heeft het karakter van een resultaatverplichting. Volgens
de MvT en de RPE kan het echter voorkomen dat het onmogelijk, niet zinvol
of niet doelmatig is om informatie over doelmatigheid van beleid te verschaffen.
De wet- en regelgeving verplicht in die gevallen de ministeries niet expliciet
aan de Tweede Kamer te melden dat bepaalde informatie om een van deze redenen
niet verstrekt kan of zal worden.4. De toevoeging «waar zinvol» kan daarnaast betekenen dat,
ook al is het mogelijk, er geen inzicht wordt gegeven in de doelmatigheid
(van beleid). Er is niet aangegeven wanneer doelmatigheidsinformatie niet
zinvol is.Doelmatigheid van bedrijfsvoeringVerslaggevingseisDe CW 2001 stelt dat de minister verantwoordelijk is voor de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering van zijn ministerie en het onderzoek naar die doelmatigheid.
De CW 2001 kent echter geen expliciete verslaggevingseis voor de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering.In de CW 2001 is verder de verplichting opgenomen dat de begroting en
het jaarverslag per beleidsartikel waar mogelijk doelmatigheidsgegevens over de apparaatsuitgaven moeten
geven.2DefinitieDe MvT definieert doelmatigheid van de apparaatsuitgavenals de relatie tussen prestaties en middelen. Dezelfde MvT hanteert
deze definitie ook voor de doelmatigheid van bedrijfsvoering.3 De RPE definieert doelmatigheid van bedrijfsvoering ook als de relatie tussen prestaties en
middelen.In de kern zijn de definities aan elkaar gelijk, ze verschillen in de
precieze uitwerking van het begrip middelen.4
De MvT maakt wel duidelijk dat het in elk geval gaat om de door het ministerie gemaakte kosten.5De RPE heeft niet uitgewerkt wat wordt verstaan onder prestaties. Eén
van de kenmerken van prestaties, volgens de RPE, is dat ze stuurbaar zijn.
In de RPE is dit echter ook een kenmerk van intermediaire effecten. Niet duidelijk
is wat het verschil is tussen intermediaire effecten en prestaties.Wel duidelijk is dat het bij prestaties ook in elk geval gaat om de door het ministerie geleverde/te leveren prestaties.De relatie tussen middelen en prestatie(s)
moet volgens de MvT altijd worden aangevuld met informatie over de kwaliteit
van de te leveren producten of activiteiten. (On)mogelijkheden van informatie over doelmatigheid van
bedrijfsvoering1. Beschikbaarheid prestatie- en onderzoeksgegevensDe RPE geeft aan dat informatie over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering
vaak (jaarlijks) via reguliere informatiesystemen tot stand kan komen. Er
is dus niet altijd diepgaand evaluatieonderzoek nodig (RPE p. 10, 17, 32).De MvT stelt in het kader van het jaarverslag dat als er geen prestatiegegevens
voorhanden zijn, dit zich moet vertalen in de programmering (aankondiging)
van een evaluatieonderzoek1 (zie verder bij doelmatigheid
van beleid).De RPE stelt dat als er helemaal geen geschikte prestatiegegevens zijn
om de doelmatigheid van de bedrijfsvoering te beoordelen, soms moet worden
teruggevallen op de norm «zuinigheid» (zie verder bij doelmatigheid
van beleid).2. ZinvolDe MvT merkt in het kader van het jaarverslag op dat beleidsartikelen
waar mogelijk en zinvol moeten worden toegelicht met prestatiegegevens (p.
8).Conclusies1. De CW 2001 houdt de ministers verantwoordelijk voor de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering van hun ministeries. De
CW 2001 kent echter geen expliciete verslaggevingseis voor de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering. Wel kent de CW 2001 een verslaggevingseis voor de
doelmatigheid van de apparaatsuitgaven. Het is
onduidelijk of met deze twee termen hetzelfde wordt bedoeld.2. De CW 2001, de MvT en de RPE maken geen van alle duidelijk wat het
verschil is tussen intermediaire effecten en prestaties.3. Uit de MvT blijkt dat de prestaties en kosten worden beschouwd als door het ministerie geleverde prestaties en de daarvoor
door het ministerie gemaakte kosten. De Algemene Rekenkamer signaleert daarbij
een «verantwoordingsgat». Veel beleid wordt namelijk niet (geheel)
door de ministeries uitgevoerd. Een groot aantal zelfstandige bestuursorganen
(ZBO's) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) levert bijvoorbeeld
een bijdrage aan het realiseren van de algemene en/of operationele doelstellingen
van ministeries.De RPE spreekt over de door de overheid geleverde
prestaties. Onduidelijk is hoe eng het begrip overheid hier moet worden opgevat.
Gaat het alleen om het Rijk (de ministeries) of ook om de decentrale overheden
(provincies en gemeenten)?Wanneer informatie over de effecten en prestaties van de buiten het Rijk
betrokken organisaties niet wordt meegenomen in de doelmatigheidsinformatie
in de begroting en het jaarverslag ontstaat een onvolledig beeld. De doelmatigheid
van een groot deel van de beleidsprestaties blijft hierdoor immers buiten
beschouwing. De Tweede Kamer krijgt zo op basis van de begrotingen en jaarverslagen
geen inzicht in de doelmatigheid van de prestaties die worden geleverd voor
het beleid.2 Met name bij de zogenaamde «spending
departments» worden veel van de kosten voor het beleid gemaakt door
de RWT's en ZBO's. Te denken valt aan UWV en de Sociale Verzekeringsbank bij
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de scholen bij het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.34. De relatie tussen middelen en prestatie(s)
moet volgens de MvT altijd worden aangevuld met informatie over de kwaliteit
van de te leveren producten of activiteiten. De kwaliteit van
de activiteiten zegt echter nog niets over de kwaliteit van de desbetreffende
prestaties.1 Alleen hierom al zal op basis van
deze gegevens vrijwel nooit inzicht in de doelmatigheid gegeven kunnen worden.5. De MvT stelt dat er geen informatie over doelmatigheid van bedrijfsvoering
hoeft te worden verschaft als dit niet zinvol is. De toevoeging «waar
zinvol» kan betekenen dat, ook al is het mogelijk, er geen inzicht wordt
gegeven in de doelmatigheid (van bedrijfsvoering). Er is niet aangegeven wanneer
doelmatigheidsinformatie niet zinvol is.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 573, nr. 70.XNoot2Comptabiliteitswet 2001, artikel 5 lid 3, sub a en artikel 54, lid 3.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 849, nr. 3.XNoot4Ministerie van Financiën, tweede druk, maart 2002.XNoot5Voor de begroting 2002 de RBV 2001, Ministerie van Financiën, december
2000. Voor de begroting 2003 de RBV 2002, Ministerie van Financiën, februari
2002. Voor het jaarverslag 2002 de RBV 2003, Ministerie van Financiën,
september 2002. (Hafir).XNoot6Strikt genomen wordt in de RPE bij de definitie van de doelmatigheid van
beleid niet opgemerkt dat daarbij vanzelfsprekend de kwaliteit van de gerealiseerde
effecten mee in de beschouwing moet worden betrokken. Maar er wordt wel gesproken
over «beoogde» effecten. Het moge duidelijk zijn dat gerealiseerde
effecten met een lagere kwaliteit dan was beoogd buiten de doelrealisatie
zullen vallen. Daarmee is kwaliteit wel impliciet een onderdeel van de definitie
van doelmatigheid van beleid.XNoot1RPE, blz. 17, 18 en 45.XNoot1In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de in het onderzoek gehanteerde
normen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 880, nr 1. Financieel Jaarverslag van het Rijk 2002, Den Haag, 2003.XNoot1EVOA: EEG-Verordening betreffende toezicht en controle op de overbrenging
van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap.XNoot1Mogelijke oorzaken: informatie over doelmatigheid is onmogelijk, niet
zinvol, niet doelmatig te geven (te duur), of de doelmatigheid wordt pas op
een later tijdstip geëvalueerd.XNoot2Deze constatering heeft de Algemene Rekenkamer ook in eerdere onderzoeken
gedaan. Zie onder andere: Bestrijding uitstoot broeikasgassen (Tweede Kamer,
vergaderjaar, 2001–2002, 28 272, nrs. 1–2) en Stimulering
midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap (Tweede Kamer, vergaderjaar, 2001–2002,
28 115, nrs. 1–2).XNoot1Bestrijding uitstoot broeikasgassen(Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 272, nrs. 1–2); Stimulering midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap(Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 115, nrs. 1–2) en Tussen beleid en uitvoering. Lessen uit recent onderzoek van de
Algemene Rekenkamer. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
28 831, nrs. 1–2.XNoot2De woorden «doelmatigheid» en «efficiëntie»
zijn synoniemen van elkaar.XNoot1In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste bevindingen genoteerd. Zie voor
een uitgebreidere beschrijving bijlage 3.XNoot2De Comptabiliteitswet 2001 voorziet wel in een plicht voor zelfstandige
bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak om aan de betreffende
ministers periodiek inzicht te verschaffen over de door hen te leveren en
geleverde prestaties (artikel 44a).XNoot1Ministerie van Financiën, tweede druk, maart 2002.XNoot2Voor dit onderzoek is gekeken naar de voorschriften in de RBV's van 2001,
2002 en 2003.XNoot3Strikt genomen wordt in de RPE bij de definitie van de doelmatigheid van
beleid niet opgemerkt dat daarbij vanzelfsprekend de kwaliteit van de gerealiseerde
effecten mee in de beschouwing moet worden betrokken. Maar er wordt wel gesproken
over «beoogde» effecten. Het moge duidelijk zijn dat gerealiseerde
effecten met een lagere kwaliteit dan was beoogd buiten de doelrealisatie
zullen vallen.XNoot4Er moet sprake zijn van groepen van homogene prestaties of effecten. Homogeen
wil zeggen dat binnen zo'n groep de «workload» en/of kwaliteit
van de prestaties of effecten gelijk is.XNoot1Ministerie van Financiën, tweede druk, maart 2002.XNoot2Voor dit onderzoek is gekeken naar de voorschriften in de RBV's van 2001,
2002 en 2003.XNoot3CW 2001 artikel 5, lid 3, sub a en artikel 54, lid 3.XNoot4De MvT hanteert voor de doelmatigheid van beleid bij de toelichting bij
artikel 20 ook de term efficiëntie (p. 31). De RPE reserveert overigens
het woord efficiency voor de doelmatigheid van bedrijfsvoering (p. 19).XNoot1De MvT zegt hier letterlijk over: «sommige nog niet, sommige nooit»
(p. 11).XNoot2Lid 1 en 2 van artikel 20 samengevat: Onze Ministers zijn verantwoordelijk
voor (het periodiek onderzoeken van) de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt.XNoot3En daarover zegt de MvT: «De vraag of doelen al dan niet bereikt
worden als gevolg van het gevoerde beleid kan in het algemeen nooit via reguliere
prestatiegegevens worden beantwoord.» (p. 6)XNoot4Bepaling 4.1 in de RPE. In de toelichting bij deze bepaling staat dat
«het ten aanzien van sommige (met name algemene) doelstellingen van
beleid niet goed mogelijk is om informatie over de doelrealisatie, doeltreffendheid
en doelmatigheid jaarlijks te verkrijgen. (...) Uitgaande van de termijn van
het meerjarig overzicht (...) is het dus zaak in ieder geval eens in de vijf
jaar met behulp van evaluatieonderzoek in de ontbrekende prestatiegegevens
te voorzien.» (p. 28)XNoot5Bepaling 4.3 in de RPE.XNoot6De RPE definieert zuinigheid als spaarzaamheid bij de inzet van middelen
met het oog op een doelmatige bedrijfsvoering en een doelmatig beleid.XNoot7RPE, toelichting bij de bepalingen 4.1 t/m 4.6 (p. 31).XNoot1Wanneer een algemene doelstelling niet valt te kwantificeren of geen goede
aanknopingspunten voor sturing biedt kan een beleidsartikel één
of meer nader geoperationaliseerde doelstellingen van beleid omvatten (RPE,
p. 29).XNoot2Begroting: artikel 5, lid 3, sub b; jaarverslag: artikel 54, lid 3.XNoot3De MvT is hier overigens niet geheel eenduidig in en rekent ook de relatie
tussen de (kosten van de) inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten en
de risico's die de organisatie loopt (p.33) tot de doelmatigheid van bedrijfsvoering.
De Algemene Rekenkamer heeft hierover al eerder opgemerkt dat deze omschrijving
van doelmatigheid onjuist is, en niet consequent met hoe de term op andere
plaatsen in de MvT is gebruikt. (Reactie van de Algemene Rekenkamer op de
MvT bij het wetsvoorstel voor de CW 2001. MvT p. 69–70).XNoot4De RPE gebruikt in plaats van middelen ook de termen «kosten»
en «uitgaven» (p. 18) en stelt dat het gaat om middelen die voor
«in het bijzonder de ontwikkeling, aansturing ... van beleid»
zijn/ worden ingezet (p.32). De MvT spreekt over «uitvoeringskosten»
(p. 6), «kosten» (p. 10) en «financiële middelen»
(p. 20).XNoot5Dit blijkt uit de MvT waarin prestaties worden beschouwd als door het
ministerie geleverde prestaties (inclusief de baten-lastendiensten (MvT, p.
92)). De RPE spreekt over de door de overheid geleverde prestaties (RPE, p.
13).XNoot1Voor de begroting wordt dit in de MvT niet specifiek aangegeven. De programmering
van het evaluatieonderzoek moet in de begroting en het jaarverslag worden
opgenomen (RPE p. 27).XNoot2De CW 2001 voorziet wel in een plicht voor de ZBO's en RWT's om aan de
betreffende ministers periodiek inzicht te verschaffen over de door hen te
leveren en geleverde prestaties. (artikel 44a).XNoot3De besteding van gelden in de budgetsectoren Zorg en Sociale Zekerheid
& Arbeid (door ZBO's en RWT's) alleen al bedraagt € 79 miljard.
Dit is ongeveer net zo veel als in de sector Rijk (€ 85 miljard).
Bron: Miljoenennota 2001: budgettaire kerngegevens, bijlage 1 (Rijk verantwoord,
2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 381, nrs. 1–2)).XNoot1In figuur 2.1 van de RPE worden activiteiten overigens onder prestaties/output
gepresenteerd. Dit is onjuist. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29261-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl