Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector; Brief minister bij nota 'Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26466, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

09-04-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26466 nr. 1

02-04-1999

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamINSTITUTIONELE VORMGEVING VAN HET TOEZICHT OP DE FINANCIELE
MARKTSECTOR INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding2. Ontwikkelingen in de financiële sector 2.1 Vervlechting financiële instellingenFiguur 1 Marktaandeel financiële conglomeraten 2.2 Vervlechting financiële productenFiguur 2 Productmarkt voor financiële dienstverlening 3. Ontwikkelingen in het overheidsbeleid3.1 Marktwerking3.2 Informatievoorziening consument3.3 Integriteit financiële sector4. Het huidige financiële toezicht 4.1 Doelstellingen van het toezicht4.2 Vormgeving van het toezichtFunctionele werking effectentoezichtToezicht op financiële conglomeratenOverige samenwerking tussen toezichthouders4.3 Ontwikkelingen in het buitenland5. Het financiële toezicht in beweging 5.1 Eisen aan de vormgeving van het toezicht5.2 Introductie van een sectoroverschrijdende toezichtsdimensieRaad van Financiële ToezichthoudersSectoroverschrijdende onderwerpen5.3 Slotwoord en toekomstperspectiefFiguur 3 Inhoudelijke vergelijking van toezichtsmodellen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26466Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 297 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 466Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsectornr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 april 1999Hierbij bied ik u een nota inzake de institutionele vormgeving van het
toezicht op de financiële marktsector aan.Aanleiding is onder meer de vervlechting van financiële producten,
waardoor de consument vaak niet meer weet of het een bancair-, beleggings-
of verzekeringsproduct betreft. Daarnaast is er de ontwikkeling van financiële
conglomeraten, die bankieren, verzekeren en effectenhandel combineren. Deze
conglomeraten nemen in de financiële marktsector van Nederland een belangrijke
positie in. Ook zijn in een omgeving van concurrentie steeds meer raakvlakken
tussen sectoren ontstaan, en is het overheidsbeleid zelf in toenemende mate
sectoroverstijgend van aard. Deze ontwikkelingen maken op onderdelen een sectoroverstijgende
benadering van het financiële toezicht nodig. Daartoe wordt een Raad van Financiële Toezichthouders opgericht,
waarin deelnemen de Nederlandsche Bank (DNB), de Stichting Toezicht Effectenverkeer
(STE) en de Verzekeringskamer (VK). De Raad vormt een aanvulling op het huidige
sectorale toezichtsmodel, dat voor sectorale onderwerpen goed functioneert.
De toezichthouders krijgen een gezamenlijke opdracht om in het kader van de
Raad bindende afspraken te maken over sectoroverstijgende toezichtsvraagstukken.
Deze hebben betrekking op het toezicht op conglomeraten, en op brede thema's
zoals de integriteit van de financiële sector (bijv. betrouwbaarheidstoetsing
van bestuurders) en de informatievoorziening aan de consument. Nieuwe onderwerpen,
zoals electronic commerce, kunnen in het kader van de Raad slagvaardig worden
aangepakt. Daarnaast zijn er voordelen voor de financiële instellingen
zelf (stroomlijning toezicht) en voor de consument (heldere voorlichting en
bevordering marktwerking).Ook voor het effectentypisch toezicht (bijv. voorwetenschap, Chinese Walls)
wordt een brede benadering gevolgd. Het huidige effectentypisch toezicht door
de STE op banken en andere effecteninstellingen wordt uitgebreid
naar alle financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn
(bijv. verzekeraars en pensioenfondsen).De Minister van Financiën,G. Zalm INSTITUTIONELE VORMGEVING VAN HET TOEZICHT OP DE FINANCIELE
MARKTSECTOR INHOUDSOPGAVE 1Inleiding4   2Ontwikkelingen in de financiële sector5 2.1Vervlechting
financiële instellingen5 2.2Vervlechting financiële
producten8    3Ontwikkelingen in het overheidsbeleid103.1Marktwerking10 3.2Informatievoorziening consument103.3Integriteit financiële sector11    4Het
huidige financiële toezicht11 4.1Doelstellingen van
het toezicht11 4.2Vormgeving van het toezicht12 4.3Ontwikkelingen
in het buitenland15    5Het financiële toezicht
in beweging18 5.1Eisen aan de vormgeving van het toezicht185.2Introductie van een sectoroverschrijdende toezichtsdimensie205.3Slotwoord en toekomstperspectief24    Bijlagen:1Bijlage A: Bevindingen van de klankbordgroep vormgeving toezichtBijlage B: Typering van financiële instellingen Bijlage
C: Voorbeeld van vervlechting financiële instellingen Bijlage
D: Voorbeelden van vervlechting financiële producten Bijlage
E: Ontwikkelingen in andere landen Bijlage F: Reacties van toezichthouders1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.1. InleidingIn het overleg met de Tweede Kamer over de Nota Integriteit Financiële
Sector1 heb ik toegezegd een nota op te
stellen over de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector. Bij de plenaire behandeling van het wetsontwerp Toezicht op Toezicht2 heb ik toegezegd in die nota aandacht te besteden aan
de positie van financiële conglomeraten in die sector en het toezicht
in een bredere context. Met de nu voorliggende nota wil ik die toezeggingen
gestand doen.De discussie over de vormgeving van het toezicht wordt gevoerd in het
licht van ontwikkelingen in de markt van de financiële dienstverlening.
Deze vinden niet alleen in Nederland plaats maar ook internationaal. Een terugkerend
thema vormt de trend van toenemende vervlechting zowel van financiële
instellingen zelf, als van producten en diensten die door deze instellingen
worden aangeboden. De vervlechting bij aanbieders van financiële diensten
en bij producten hangt samen met de opkomst van financiële conglomeraten.
Voorheen beperkten de activiteiten van financiële instellingen zich veelal
tot specifieke sectoren – bankwezen, verzekeringswezen of effectenwezen.
Tegenwoordig zijn financiële instellingen vaak gegroepeerd in conglomeraten
die meer dan één deelmarkt van de financiële sector bestrijken
en soms ook daarbuiten actief zijn.In deze vervlechting loopt Nederland sinds de liberalisatie van het structuurbeleid
(scheiding bank/verzekeraar) in 1990 internationaal voorop. Uit een schets
van de financiële sector blijkt dat financiële conglomeraten in
ons land inmiddels een dominante positie innemen. Maar niet alleen bij de
aanbieders van financiële diensten is sprake van vervlechting. Als gevolg
van financiële innovaties zijn ook de traditionele verschillen tussen
de financiële producten in ons land sterk verminderd. Daardoor zijn samengestelde
financiële producten vaak niet meer toewijsbaar aan specifieke sectoren.
Een voorbeeld hiervan vormt de sterke groei van de particuliere markt voor
complexe beleggings- en verzekeringsproducten.De veranderingen in de financiële sector leiden in het licht van
het bovenstaande tot de vraag of het toezicht in zijn huidige sectorale vorm
ook voor de toekomst voldoende effectiviteit en slagkracht waarborgt. In de
nota worden de belangrijkste trends besproken en beoordeeld op hun betekenis
voor de vormgeving van het toezicht. De nota begint met een beknopte schets
van relevante marktontwikkelingen (§ 2). Vervolgens passeren ontwikkelingen
in het overheidsbeleid ten aanzien van financiële markten de revue, die
eveneens van betekenis zijn voor de structuur van het toezicht (§ 3).
Binnen het aldus geschetste raamwerk wordt de huidige vormgeving van het toezicht
nader beschouwd (§ 4), en vervolgens voorzien van een aanzet tot versterking
mede in toekomstig perspectief (§ 5).Twee opmerkingen vooraf nog over de afbakening. De nota bestrijkt alleen
de financiële marktsector en het toezicht daarop door de Nederlandsche
Bank (DNB), de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) en de Verzekeringskamer
(VK). De reikwijdte van de nota betreft aldus de terreinen bestreken door
de verschillende financiële toezichtswetten met betrekking tot de marktsector,3 en de raakvlakken tussen die terreinen. Voorts gaat de
nota niet over de inhoud van het toezicht, maar over de institutionele vormgeving
ervan. Dit laatste neemt niet weg dat een goede vormgeving van het toezicht
ook van belang is voor de kwaliteit van het toezicht zelf zonder onnodige
belasting van onder toezicht staande instellingen. De afbakening van de reikwijdte wordt ingegeven door het doel van de nota,
namelijk het toetsen op consistentie en volledigheid van het financiële
toezicht op onderscheiden marktsectoren (bankwezen, effectenwezen, verzekeringswezen).
Snelle ontwikkelingen binnen de financiële markt, mede in internationaal
perspectief, geven daar alle aanleiding toe. Aan de orde zijn kwesties van
lacune en overlap die ook met de Kamer de afgelopen periode regelmatig onderwerp
van bespreking zijn geweest. Deze beperking tot de financiële marktsector
neemt niet weg dat ook in bredere zin ordeningsvraagstukken en bijbehorende
toezichtsvraagstukken op de agenda zijn gekomen. Deze betreffen, direct aanpalend
aan de financiële marktsector, het pensioenwezen, en, in een breder perspectief,
ook de sociale zekerheid en de volksgezondheid. In beide gevallen gaat het weliswaar om sectoren met een collectieve dimensie,
maar feit is dat verscheidene van dergelijke instellingen zijn begonnen verbanden
aan te gaan met financiële instellingen in de marktsector. Allereerst
roept dit belangrijke inhoudelijke beleidsvragen op van ordening tussen markt
en collectief: zijn er voorwaarden waaraan dergelijke verbanden, vanuit het
algemeen belang bezien, dienen te voldoen? In samenhang daarmee kan worden
bepaald welke eisen hier vanuit het toezicht voor dergelijke verbanden en
de betrokken instellingen voortvloeien, en welke uitdagingen dat oproept voor
inhoud en vormgeving van het toezicht in brede zin. Inhoud en vormgeving van
het toezicht gaan uit van een onderscheid tussen markt en collectief (zie
de zgn. Grote Röntgenfoto Toezichtswetten).1
Dat geldt ook voor deze nota, die zich beperkt tot de marktsector. De betrokken
departementen zullen evenwel gezamenlijk een nota voorbereiden over deze bredere
thematiek rond de raakvlakken van de financiële marktsector met de sectoren
sociale zekerheid, volksgezondheid en pensioenen alsmede de daaruit voortvloeiende
consequenties voor beleid en/of regelgeving. De inhoud en beleidsvoornemens
van deze nota lopen daar niet op vooruit, doch beperken zich tot de marktsector
en de eisen die aldaar door actuele marktontwikkelingen aan het financiële
toezicht worden gesteld.2 Bij de uitwerking van
de in deze nota verwoorde voorstellen zal nauwlettend worden gewaakt voor
ongewenste uitstralingseffecten naar aangrenzende beleidsterreinen. Ook de
uitwerking zal derhalve worden toegespitst op de marktsector, zowel waar het
gaat om financiële producten, als bij het toezichtsveld in den brede.De nota is opgesteld door het Ministerie van Financiën na uitgebreide
consultatie van DNB, de STE en de VK; daar wordt in 5 kort op teruggekomen.
Voorts is een inhoudelijke bijdrage geleverd door een externe klankbordgroep
bestaande uit prof. mr. F. H. J. J. Andriessen (voorzitter), prof. mr. P.
C. van den Hoek en prof. dr. A. Oosenbrug RA, AAG. De klankbordgroep heeft
de marsroute van de nota van een eigen kwalitatieve beoordeling voorzien,
mede aan de hand van een aantal gerichte en vertrouwelijke gesprekken met
belangwekkende personen uit de financiële sector. Voor de rapportage
van de klankbordgroep zij verwezen naar bijlage A. 2. Ontwikkelingen in de financiële sector 2.1 Vervlechting financiële instellingenAan de vele en snelle ontwikkelingen in de financiële markten liggen
algemene factoren als technologie en globalisering ten grondslag. Daarnaast
hebben beleidsinitiatieven bijgedragen aan de dynamiek in de financiële
sector. Met de opkomst van informatietechnologie hebben financiële instellingen
omvangrijke investeringen gedaan in automatisering van de financiële
infrastructuur (bijvoorbeeld administratie en betalingsverkeer), verwerking
van gegevens van cliënten, en risicomanagement. Daarmee is tevens een
prikkel tot schaalvergroting ontstaan. Belangrijke synergie-effecten kunnen
worden gerealiseerd wanneer deze vaste lasten over meer activiteiten worden
gespreid. Ook de toenemende globalisering hangt nauw samen met de trend tot
schaalvergroting. Door het wegvallen van belemmeringen voor kapitaalverkeer
zijn de internationale kapitaalmarkten in de afgelopen decennia steeds meer
verweven geraakt. Om effectief te kunnen opereren op de geïntegreerde
wereldmarkt, lijkt een zekere kritische massa nodig. Hierbij kan een onderscheid
gemaakt worden tussen financiële instellingen met een wereldwijde strategie
en de «niche» spelers. De eerste groep heeft door middel van fusies
en overnames, soms over de grenzen heen, getracht de vereiste schaalgrootte
te bereiken.De Nederlandse financiële sector wordt traditioneel gekenmerkt door
de aanwezigheid van universele banken. Dit zijn banken die zowel bancaire
als effectenactiviteiten verrichten. Sinds de liberalisatie van het structuurbeleid
in 1990 is in Nederland vervolgens ook een vervlechting tussen banken en verzekeraars
opgetreden, hetgeen heeft geleid tot het ontstaan van financiële conglomeraten.
Dit zijn groepen die zowel bancaire als verzekeringsactiviteiten ontplooien,
en waar ook effecten- en beleggingsinstellingen vaak onderdelen van uitmaken.
Twee soorten kunnen worden onderscheiden. De eerste groep (financiële
conglomeraten I) omvat gemengde financiële conglomeraten waarin de bank-
en verzekeringsactiviteiten beide belangrijk zijn. De tweede groep (financiële
conglomeraten II) betreft bank- of verzekeringsconglomeraten waarin de bank-,
respectievelijk de verzekeringsactiviteiten een primaire rol spelen (zie bijlage
B voor de indeling van financiële instellingen).In figuur 1 is het marktaandeel van de financiële conglomeraten op
de verschillende deelmarkten in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat zij circa
90% van de bancaire markt voor hun rekening nemen. Hun aandeel in de beurshandel
bedraagt circa 80%. Tot slot nemen zij circa 70% van de verzekeringsmarkt
voor hun rekening. Circa de helft van de Nederlandse financiële markt
wordt bestreken door gemengde financiële conglomeraten (financiële
conglomeraten I). Uit deze cijfers blijkt dat de financiële conglomeraten
in Nederland een zeer belangrijke positie innemen. Daarnaast is er een groep
kleinere, sector-specifieke instellingen die niet gelieerd zijn aan een conglomeraat.
Het marktaandeel van deze overige financiële instellingen op de verschillende
deelmarkten bedraagt 10% tot 30%. Figuur 1 Marktaandeel financiële conglomeraten Noot: Cijfers voor bancaire diensten (aan banken toevertrouwde middelen
en kredietverlening door banken) en beurshandel (omzet aandelen-, obligatie-,
opties- en futuresmarkten) zijn gebaseerd op het register DNB, het register
STE, en het AEX jaarverslag, alles ultimo 1997. Cijfers voor verzekeringen
(bruto premie-inkomen levensverzekeringen en schadeverzekeringen) zijn gebaseerd
op de openbare staten ultimo 1996 (bron: VK).Zoals onder meer vastgelegd in de Europese Richtlijnen voor het verzekeringswezen,
bestaat er een verbod op nevenbedrijf voor verzekeraars. Banken en verzekeraars
kunnen daardoor slechts samen binnen een conglomeraat functioneren onder de
voorwaarde dat de verzekeringsonderdelen juridisch afgescheiden blijven.1 Mogelijkheden tot synergievoordelen via centralisatie
van sturende functies en de ontwikkeling van een geïntegreerde product-
en marktbenadering hebben er evenwel toe geleid dat de operationele structuur
van financiële conglomeraten in toenemende mate afwijkt van de juridische
structuur. De operationele structuur wordt vaak gekenmerkt door integratie
van activiteiten; de mate daarvan verschilt per conglomeraat.Als gevolg daarvan strekt de administratieve organisatie van conglomeraten
zich uit tot over de grenzen van de juridische kaders van de daarvan deel
uitmakende onder toezicht staande instellingen. Centralisatie van bepaalde
functies zoals risicobeheer naar (mogelijk niet direct en/of volledig onder
toezicht staande) sturende entiteiten in financiële conglomeraten nemen
daardoor toe. Uitzondering betreffen financiële conglomeraten met een
primair verzekeringskarakter, waar de activiteiten voornamelijk in lijn met
de juridische entiteiten zijn opgezet. Overigens vindt een element van economische
integratie ook plaats doordat het publiek wordt geconfronteerd met één
merknaam voor het hele conglomeraat (bijvoorbeeld Fortis, ING). Reputatie-effecten
kunnen dan binnen het conglomeraat zorgen voor wederzijdse beïnvloeding
van de bank- en verzekeringsonderdelen. In bijlage C is een praktisch voorbeeld
opgenomen van de vervlechting binnen financiële conglomeraten.In een totaaloverzicht van de financiële sector mag de pensioensector
niet ontbreken. Pensioenfondsen nemen, vanwege de collectieve dimensie van
het aangeboden product, een bijzondere positie in. De Nederlandse pensioensector
is, samenhangend met het grote aantal deelnemers en het kapitaaldekkingsstelsel,
een factor van groot financieel belang. Ruim 4½ miljoen werknemers
nemen deel aan een pensioenregeling. Het totaal aan beleggingen van pensioenfondsen
is met een omvang van circa f 670 miljard ruwweg twee maal zo groot als
de uitstaande beleggingen van leven- en schadeverzekeraars samen. Recent is
een vervlechting van pensioenfondsen met andere instellingen in de financiële
marktsector op gang gekomen. Zo hebben enkele pensioenfondsen verzekeringsdochters opgericht. Ook bancaire en effectenactiviteiten verschijnen binnen
de horizon. Twee pensioenfondsen hebben onlangs aangekondigd samen een bank
over te nemen. Deze nota beperkt zich tot de financiële marktsector in
enge zin, exclusief de pensioenfondsen. Het is echter duidelijk dat er belangrijke
en toenemende raakvlakken zijn tussen het toezicht op pensioenfondsen en het
toezicht op de financiële marktsector in enge zin. Deze vormen aanleiding
tot een separate beschouwing, zoals aangekondigd in de inleiding (§ 1).
In deze nota over de financiële marktsector wordt slechts ingegaan op
de pensioenfondsen als financiële instellingen die (naast andere) actief
zijn op de effectenmarkten.Via acquisities hebben Nederlandse financiële instellingen in het
buitenland een belangrijke positie opgebouwd. Enkele grote instellingen realiseren
meer dan de helft van hun omzet buiten Nederland (met name in Noord Amerika
en de rest van Europa). De globalisering van instellingen en markten stelt
eisen aan de internationale afstemming tussen de verschillende nationale toezichthouders.
De vormgeving van het toezicht in Nederland moet derhalve mede in een internationaal
perspectief worden bezien. Ter bewaking van de risico's van mondiaal opererende
financiële conglomeraten is het van belang dat het toezicht in Nederland
zodanig wordt georganiseerd dat een soepele samenwerking met buitenlandse
toezichthouders is gewaarborgd. 2.2 Vervlechting financiële productenDe afgelopen periode zijn op het snijvlak van de traditionele sectoren
(levensverzekeraars, banken, beleggingsinstellingen en effecteninstellingen)
in versneld tempo en met toenemende verdieping tal van nieuwe producten tot
ontwikkeling gekomen. Er is een verschuiving zichtbaar van traditionele spaar-,
beleggings- en verzekeringsproducten naar complexere producten met grotere
differentiatiemogelijkheden in risico en rendement. Deze hebben de markt een
nieuw aanzicht gegeven.– Naast de traditionele levensverzekering met een vaste uitkering
zijn levensverzekeringen met (ook voor de klant) een beleggingscomponent opgekomen.
Daarbij ligt de einduitkomst niet van te voren vast. Dit betreft zogenoemde
unit-linked-verzekeringen. In sommige gevallen heeft de consument zelfs de
mogelijkheid te bepalen in welke effecten wordt belegd. Volgens recente cijfers
van 1998 komt van het totaal aan premies voor nieuw afgesloten levensverzekeringen
bijna de helft voor rekening van unit-linked-verzekeringen.1 Vanuit de consument bezien is het onderscheid tussen verzekeren en
beleggen hierdoor op onderdelen verdwenen.– Naast traditionele hypotheken zijn beleggingshypotheken tot ontwikkeling
gekomen. Ook hierbij heeft de consument mogelijkheden om zelf afwegingen te
maken over risico en rendement. Naast de traditionele spaarvormen als spaarrekeningen
met een vaste rentevergoeding zijn tal van collectieve beleggingsproducten
opgekomen die een belangrijk spaarelement in zich dragen. Te denken is aan
beleggingsfondsen met lage risico-profielen, spaar- en dividendgroeifondsen.
Voor de consument is hierdoor ook de grens tussen lenen/sparen enerzijds en
beleggen anderzijds vervaagd.– Naast traditionele spaarplannen worden op de markt tal van verzekeringsproducten
aangeboden met een sterk spaarelement. Te denken is aan spaarverzekeringen
ten behoeve van studerende kinderen en levensverzekeringen ter financiering
van de hypotheek op een huis. Wederom is voor de consument sprake van vervaging
van een grens, die tussen verzekeren en sparen. Indien in deze verzekeringen
ook een beleggingscomponent is opgenomen, verenigt het product zelfs alle
drie de elementen sparen, verzekeren en beleggen. De vervlechting van producten betreft zowel de productassemblage (zoals
een spaarhypotheek) als de uiterlijkheden van het product (bijvoorbeeld door
keuze-elementen in te voeren ten aanzien van de spaar- en beleggingscomponent
van levensverzekeringen). Met deze vervlechting heeft, vanuit de consument
bezien, de markt voor financiële dienstverlening een geïntegreerd
karakter gekregen (zie figuur 2). Daarmee zijn verschillen tussen de aanbieders
van de nieuwe innovatieve financiële producten echter niet verdwenen.
Financiële instellingen splitsen de in het productieproces vervlochten
producten ten dele weer uit naar de verschillende sector-specifieke elementen
waaruit het product is opgebouwd. Zo zal het beleggingselement in een verzekeringsproduct
in veel gevallen zijn ondergebracht in een (eventueel tot het conglomeraat
behorende) beleggingsinstelling. Op de implicaties hiervan voor het toezicht
op de aanbieders wordt in 4.2 ingegaan. Figuur 2 Productmarkt voor financiële dienstverlening In toenemende mate treden instellingen uit de verschillende sectoren met
complexe producten in rechtstreekse concurrentie met elkaar. Het creëren
dan wel handhaven van gelijke concurrentievoorwaarden voor de verschillende
marktparticipanten wordt van steeds groter belang, uiter- aard rekening houdend
met inhoudelijke verschillen tussen producten. Voor de consument is er steeds
meer sprake van één markt voor finan- ciële dienstverlening,
waarbij producten in grotere mate substitueerbaar zijn en met elkaar vergeleken
moeten kunnen worden. Op het vlak van marketing en distributie kan de vervlechting
van financiële producten voor de consument onduidelijkheid doen ontstaan
over het type instelling dat het product aanbiedt (zie bijlage D). Het sector-specifieke
onderscheid tussen de verschillende producten met bijbehorend type aanbiedende
instelling, is voor de consument steeds minder relevant.Daarnaast is het van belang erop te wijzen dat de consument door de vervlechting
van financiële producten tegenwoordig keus heeft uit meerdere aanbieders
van dezelfde, of in hoge mate vergelijkbare producten. Door meer concurrentie
is de prijs/kwaliteit-verhouding van de desbetreffende producten in beginsel
verbeterd. Het is gewenst dat het toezicht de gunstige gevolgen van de toegenomen
vervlechting van financiële producten stimuleert, door die aspecten van
het toezicht te harmoniseren die voor alle typen instellingen in essentie
hetzelfde zijn. Vanuit de consumenteninvalshoek gaat het dan vooral om informatievoorziening
aan de consument (onder andere transparantie-eisen en reclamevoorschriften).
Hetzelfde geldt echter ook voor integriteit, waaronder bijvoorbeeld de toetsing
van bestuurders. Deze toezichtsaspecten worden wel aangeduid met gedragstoezicht
(zie § 4.1). De noodzaak tot harmonisatie van het gedragstoezicht kan
overigens altijd bestaan, maar wordt manifester naarmate de producten
van de verschillende typen instellingen meer op elkaar gaan lijken. 3. Ontwikkelingen in het overheidsbeleidNaast, en ten dele inspelend op, deze marktontwikkelingen zijn ook veranderingen
in het overheidsbeleid van betekenis voor de vormgeving van het financieel
toezicht. 3.1 MarktwerkingDe afgelopen periode is er meer expliciete en systematische aandacht gekomen
voor een goede marktwerking in de Nederlandse economie, ook in de financiële
sector. Dit heeft onder meer geresulteerd in de Mededingingswet. Naast de
marktwerking, waarvoor in de financiële toezichtswetten van oudsher al
toetsingsbepalingen zijn opgenomen, is ook de soliditeit van financiële
instellingen van betekenis.Voor het mededingingstoezicht op de financiële markten zal er vanaf
het jaar 2000 een enkele toezichthouder zijn, de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa). Daartoe wordt het mededingingstoezicht ontvlochten uit het toezicht
op de financiële sectoren. Financieel toezicht en mededingingstoezicht
worden complementair. Marktwerking én financiële soliditeit zijn
van belang voor de bijdrage van de financiële sector aan de Nederlandse
economie. Het verschillende karakter van de beide vormen van toezicht en de
specifieke kennis die zij vereisen, rechtvaardigen in dit geval aparte toezichthouders.
Dit is conform het algemene afwegingskader uit het rapport «Zicht op
toezicht» van de zogenoemde Werkgroep Visser.1 Goede communicatie en afstemming dienen daarbij uiteraard wel plaats
te vinden.Een pendant van het overheidsbeleid ten aanzien van marktwerking is dat
de consument (en ook de professionele partij) een grotere eigen verantwoordelijkheid
krijgt en derhalve over goede informatie moet kunnen beschikken ter beoordeling
van financiële producten en marktpartijen. 3.2 Informatievoorziening consumentAdequate informatie is wezenlijk voor consumenten van financiële
diensten. Slechts bij adequate informatieverstrekking kan de consument in
eigen verantwoordelijkheid een gedegen afweging maken – over de kosten
en opbrengsten van een product en over de vraag of het product ook aansluit
bij de behoeften. Vanwege de voor de consument veelal grote financiële
belangen die met financiële producten zijn gemoeid, is adequate informatie
in de financiële sector van bijzondere betekenis. Dit element neemt nog
in relevantie toe gegeven de toenemende rol van marktwerking. Bovendien bevordert
adequate informatieverstrekking de markttransparantie, en daarmee de concurrentie
op de markt voor financiële dienstverlening. Gezien het veelal complexe
karakter van financiële producten bestaat aan markttransparantie een
grote en nog toenemende behoefte.Tegen deze achtergrond wordt door het Ministerie van Financiën een
analyse verricht van bestaande regelgeving ten aanzien van informatieverstrekking
aan consumenten van financiële diensten. Nieuw in deze analyse is dat
de gehele financiële sector in samenhang wordt beschouwd. Daar is gegeven
de toenemende vervlechting alle aanleiding toe. De Tweede Kamer zal worden
bericht over de uitkomsten van deze analyse en over mogelijke beleidsimplicaties. 3.3 Integriteit financiële sectorInternationalisering van de financiële dienstverlening heeft bijgedragen
aan toename van de mogelijkheden van financiële criminaliteit. Integriteit
van de financiële sector is een belangrijk thema geworden. Onder het
toezicht op «integriteit» worden ondermeer verstaan de betrouwbaarheidstoetsing
van bestuurders van financiële instellingen, en het geheel aan wet- en
regelgeving in het kader van de strijd tegen het witwassen. Uiteraard is het
begrip integriteit breder dan de thema's die in deze nota worden gehanteerd
en kan het betrekking hebben op een breed scala aan gedragsregels toegespitst
op het vertrouwen in de financiële sector. Als uitvloeisel van de Nota
Integriteit Financiële Sector1 wordt het
bevorderen van integriteit expliciet een doelstelling van financieel toezicht.
Hierbij wordt gedacht aan het toevoegen van integriteitsaspecten aan de voorwaarden
voor het verlenen van een vergunning aan financiële instellingen, en
het creëren van een wettelijke basis voor gedragscodes. Deze voornemens
hebben een aanvullend karakter ten opzichte van de reeds bestaande toezichtswetgeving,
waarin al een aantal integriteitsaspecten ligt besloten (vergunningsvereisten
die betrekking hebben op betrouwbaarheid, bedrijfsvoering, te verstrekken
informatie en andere gedragsregels). Ook hier is sprake van nieuwe aanzetten
tot beleid voor de financiële sector als geheel. 4. Het huidige financiële toezicht 4.1 Doelstellingen van het toezichtEen belangrijk criterium voor de vormgeving van het financiële toezicht
is de doelmatigheid en de doeltreffendheid waarmee het toezicht zijn doelstellingen
kan bereiken. Drie doelstellingen kunnen worden onderscheiden:1. het waarborgen van de stabiliteit van het financiële systeem (systeemtoezicht);2. het beschermen van de consument tegen faillissement van financiële
instellingen (bedrijfseconomisch toezicht);3. het beschermen van de klant tegen ontoelaatbaar gedrag van financiële
instellingen (gedragstoezicht).Het systeemtoezicht is niet gericht op individuele financiële
instellingen maar op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel.
Hierbij wordt naast de stabiliteit van vooral het bankwezen ook gekeken naar
het goed functioneren van het betalingsverkeer. Doel hierbij is te voorkomen
dat (financiële) problemen bij één financiële instelling
(bank) overslaan naar andere financiële instellingen en/of financiële
markten. Veelal zijn centrale banken hiervoor verantwoordelijk, zoals zij
dat ook zijn voor het handhaven van monetaire stabiliteit.Het bedrijfseconomisch toezicht richt zich primair op de interne
bedrijfsvoering en de solvabiliteit van financiële instellingen. Hoewel
zowel het bancaire, het effecten- als het verzekeringstoezicht deze doelstelling
kennen, heeft deze per sector een andere invulling. De bedrijfseconomische
toezichthouder beoogt het risico op faillissement te minimaliseren, maar kan
dit in een markteconomie niet uitsluiten. In geval van faillissement van een
financiële instelling kan een instrument als een garantieregeling of
een opvangregeling de financiële gevolgen voor de consument beperken.
Door toezicht te houden op de soliditeit van financiële instellingen
draagt de bedrijfseconomische toezichthouder ook bij aan de stabiliteit van
het systeem. Het gedragstoezicht – in Angelsaksische landen ook wel
aangeduid met toezicht op «conduct of business» – kijkt
naar de relatie tussen de financiële instelling en de klant in brede
zin. Onder gedragstoezicht vallen verschillende aspecten, zoals toezicht op
informatievoorziening aan de consument, toezicht op integriteit (zoals betrouwbaarheid
van bestuurders en het tegengaan van witwassen) en effectentypisch gedragstoezicht.
Ten dele zijn deze aspecten gerelateerd. Zoals reeds aangegeven in §
3, is met de sterke groei van de particuliere markt voor complexe beleggings-
en verzekeringsproducten ook de behoefte aan goede informatievoorziening aan
de consument toegenomen. Daarnaast is de aandacht voor de integriteit van
de financiële sector toegenomen. Het toezicht op het gedrag van financiële
instellingen wordt steeds meer een belangrijke en op zichzelf staande taak
van sectoroverschrijdende strekking.Effectentypisch gedragstoezicht is een onderdeel van het gedragstoezicht
in brede zin, en betreft het toezicht op de handel in effecten door instellingen
in het kader van de goede werking van de effectenmarkten en de bescherming
van de beleggers op die markten. Het heeft betrekking op:– gedragsregels met betrekking tot het omgaan met koersgevoelige
informatie, gebruik voorwetenschap en koersmanipulatie;1– regels over administratieve organisatie en interne controle (AO/IC)
die samenhangen met effectentypische gedragsregels (Chinese Walls);– de bescherming van eigendomsrechten van beleggers.Het effectentypisch gedragstoezicht in de enge betekenis gehanteerd in
deze nota heeft dus geen betrekking op informatievoorziening aan de cliënt
over product en aanbieder, of op betrouwbaarheid en deskundigheid van functionarissen
in het effectenbedrijf.Overigens bestaat naast deze drie hoofddoelstellingen ook het toezicht
op de organisatie van de effectenmarkten. Doel hiervan is de adequate werking
van die markten: eerlijke en transparante prijsvorming, toepassing van adequate
regelingen ter waarborging van de vlotte afwikkeling van het effectenverkeer
en de nakoming van verplichtingen. Dit toezicht heeft raakvlakken met het
systeemtoezicht, maar dient een ander doel. Het systeemtoezicht is een algemene,
op de stabiliteit van het financiële systeem toegespitste toezichtstaak.
In de effectensfeer richt deze zich op de toepassing van veilige effectenafwikkelingssystemen
in samenhang met de stabiliteit van het nationale betalings- en verrekeningsverkeer. 4.2 Vormgeving van het toezichtHet toezicht op de financiële marktsector is hoofdzakelijk ingedeeld
volgens sectorale lijnen:– DNB houdt toezicht op banken, beleggingsinstellingen en wisselkantoren;– de VK houdt toezicht op levensverzekeraars, schadeverzekeraars,
natura-uitvaartverzekeraars en pensioenfondsen;– de STE houdt toezicht op effecteninstellingen en beurzen.Gegeven deze indeling wordt zo goed mogelijk recht gedaan aan de bovengenoemde
doelstellingen van het toezicht. Systeemtoezicht, dat zich richt op het bewaken
van de stabiliteit van het financiële stelsel als geheel, is een zaak
van DNB met name waar het de rol van (vooral grote) banken en het betalingsverkeer
betreft. Daarnaast is in algemene zin uiteraard ook de gezondheid van financiële
instellingen van belang voor de stabiliteit van het financiële systeem.
Bedrijfseconomisch toezicht is in Nederland naar instelling per sector georganiseerd,
waarbij samenwerking tussen toezichthouders plaatsvindt in het
geval van conglomeraten. Ook het gedragstoezicht wordt door de toezichthouders
grotendeels naar instelling per sector uitgevoerd.Daar waar het toezicht enkel banken (DNB), verzekeraars (VK) of effectenstellingen
(STE) betreft, sluit deze indeling goed aan bij de marktstructuur. Echter,
op onderdelen staat de aansluiting van sectoraal toezicht bij de marktstructuur
onder druk. Daarbij gaat het in eerste instantie om het effectentoezicht en
het toezicht op financiële conglomeraten. Functionele werking effectentoezichtDe Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte 1995) kent – anders dan
de andere toezichtswetten – veeleer een oriëntatie naar activiteiten
dan naar instellingen per sector. Dit betekent dat ook banken die het effectenbedrijf
uitoefenen onder het bereik van de Wte 1995 vallen en daarmee onder de verantwoordelijkheid
van de STE. Terwijl banken als instelling onder het bedrijfseconomisch toezicht
van DNB staan, valt hun effectenbedrijf onder het effectentypisch gedragstoezicht
van de STE. Dit vond tot voor kort nog plaats binnen het kader van de zelfregulering
van de beurs. Met de inwerkingtreding per 1 februari 1999 van de Herijkingswet
Wte 19951 en de daarop gebaseerde regelgeving
(Besluit toezicht effectenverkeer 1995 en de Nadere Regeling toezicht effectenverkeer),
staan tot de beurs toegelaten banken onder direct effectentypisch gedragstoezicht
van de STE. Het doel, de aard en de reikwijdte hiervan zijn in de Wte 1995
en deze regelgeving nader uitgewerkt. Om te voorkomen dat overlap ontstaat
tussen de door de STE op basis van de Wte 1995 gestelde AO/IC-regels voor
kredietinstellingen en de door DNB op basis van de Wet toezicht kredietwezen
1992 (Wtk 1992) gestelde AO/IC-regels voor diezelfde instellingen, is in het
onlangs gewijzigde Besluit toezicht effectenverkeer 19952 bepaald dat beide toezichthouders gehouden zijn hun AO/IC-regels onderling
af te stemmen. Verder wordt thans gewerkt aan een uniforme insiderregeling
op grond van de Wte 1995, die van toepassing zowel is op STE-vergunninghouders
als op DNB-vergunninghouders die het effectenbedrijf uitoefenen. Deze sectoroverschrijdende
aanpak van het effectentypisch gedragstoezicht door de STE biedt perspectief
op uitbreiding hiervan op consistente wijze naar andere sectoren. Toezicht op financiële conglomeratenDe toenemende vervlechting van financiële instellingen tot conglomeraten
in de financiële marktsector leidt tot behoefte aan samenhang in het
toezicht. De mogelijkheden tot harmonisatie van het toezicht op de financiële
soliditeit van verschillende typen financiële instellingen zijn daarbij
wel aan inhoudelijke grenzen onderhevig. Zo heeft dit toezicht bij banken
vooral betrekking op de controle van bedrijfseconomische risico's (waaronder
het kredietrisico en het marktrisico), terwijl het verzekeringstoezicht zich
vooral concentreert op de actuariële en verzekeringtechnische risico's
aan de passiefzijde van de balans van verzekeraars alsmede de «matching»
van de verzekeringsverplichtingen met de activa. Het toezicht op conglomeraten
moet derhalve op maat gesneden met beide invalshoeken en hun onderlinge samenhangen
binnen het conglomeraat rekening houden.Binnen de kaders van het huidige sectormodel wordt voor het bedrijfseconomisch
toezicht op conglomeraten in Nederland het solo-plus concept gehanteerd. Het
toezicht op de vergunninghoudende banken en verzekeraars als werkmaatschappijen
van conglomeraten wordt afzonderlijk uitgeoefend door DNB respectievelijk
de VK, waarbij DNB geconsolideerd toezicht op de banken houdt en de VK het
toezicht op de verzekeraars uitoefent. De conglomeraat-holding
staat thans als zodanig niet onder toezicht.1
Wel wordt de groepsomgeving in het toezicht op de bank- en verzekeraar-onderdelen
van het conglomeraat betrokken voorzover dat voor het toezicht op het desbetreffende
sectorale onderdeel relevant wordt geacht («solo-plus-toezicht»).
Met de Wet inzake financiële conglomeraten zijn daartoe in 1994 specifieke
bepalingen ingevoerd in de Wtk 1992 en de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993
(Wtv 1993).2De opkomst van conglomeraten heeft reeds in 1990 geleid tot afspraken
tussen DNB en de VK over informatieverstrekking door de holding aan de toezichthouder
en over coördinatie, informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de
toezichthouders onderling. Deze afspraken zijn neergelegd in een Protocol
en een Convenant. Op grond van het Protocol is afgesproken dat DNB en de VK
een gezamenlijk advies uitbrengen aan het Ministerie van Financiën inzake
het verlenen van een verklaring van geen bezwaar indien Nederlandse banken
en verzekeraars onder dezelfde holding (gaan) opereren, Nederlandse banken
deelnemingen verwerven in Nederlandse verzekeraars, of Nederlandse verzekeraars
deelnemingen verwerven in Nederlandse banken.Voor de beoordeling van de solvabiliteit van financiële conglomeraten
in de zin van het Protocol hanteren DNB en de VK een gezamenlijk rapportageformulier,
dat halfjaarlijks op topholdingniveau wordt ingevuld. Belangrijkste onderdeel
van de rapportage vormen de gegevens die het mogelijk maken een groepsbrede
beoordeling van de solvabiliteitspositie van het conglomeraat uit te voeren.
Hierbij wordt gebruik gemaakt van geaggregeerde gegevens uit zowel het bancaire
als het verzekeringstoezicht in binnen- en buitenland. Het is binnen het huidige
wettelijke kader echter niet mogelijk om rechtstreeks kapitaalseisen op te
leggen aan niet onder toezicht staande topholdings van financiële conglomeraten.De ontwikkelingen in de financiële marktsector nopen tot een permanente
alertheid betreffende de toereikendheid van het toezicht. Tegen deze achtergrond
heb ik in een brief aan de Tweede Kamer op 12 mei 19983 aangekondigd een wettelijke bevoegdheid in de toezichtswetten te zullen
opnemen voor het vaststellen van aanbevelingen en richtlijnen ter zake van
administratieve organisatie, risicomanagement en interne controlefuncties
op holdingniveau. De mogelijkheid om te komen tot een wettelijke eis tot het
verkrijgen van verklaringen van geen bezwaar voor voorgenomen verwervingen
door de holding van deelnemingen in buitenlandse banken en verzekeraars is
daarbij nog een openstaand punt. Overige samenwerking tussen toezichthoudersOok los van de coördinatie met betrekking tot financiële conglomeraten
is er de laatste jaren sprake van toenemende samenwerking tussen de drie toezichthouders.
Sectoroverschrijdend beleid is daar vaak de aanleiding toe. De voortgaande
marktintegratie heeft geleid tot een tendens om de regelgeving voor de verschillende
sectoren te stroomlijnen. In de zogenaamde Kleine Röntgenfoto Toezichtswetten4 is reeds geconstateerd dat er reden is een aantal verschillen
tussen de toezichtswetten op te heffen. Met de implementatie van deze beleidsvoornemens
zullen alle belangrijke, niet sectorspecifiek gemotiveerde verschillen tussen
de toezichtswetten verdwijnen. In nieuw beleid wordt veelal ook een sectoroverschrijdende
benadering gekozen.5 Voorbeelden van dergelijke
beleidsterreinen zijn informatieverstrekking aan de consument, betrouwbaarheidstoetsing
van bestuurders en lagere echelons, concentratietoetsing en insiderregelingen.
Deze brede beleidsbenadering is van groot belang voor de Nederlandse consument
en voor de concurrentiekracht van de Nederlandse financiële sector. Hiermee
wordt immers bijgedragen aan een open en gelijk speelveld voor
de concurrentie tussen financiële producten en instellingen.Voor samenwerking tussen financiële toezichthouders zijn, gegeven
hun onderscheiden aangrijpingspunten, in de diverse toezichtswetten mogelijkheden
gecreëerd. Dat betreft de uitwisseling van informatie (artikel 65 Wtk
1992, artikel 183 Wtv 1993 en artikel 33 Wte 1995) en de samenwerking voor
zover noodzakelijk ten behoeve van de uitoefening van het toezicht op instellingen
die deel uitmaken van een groep (artikel 68 Wtk 1992, artikel 11 Wtv 1993
en artikel 34 Wte 1995). Opvallend is dat de wettelijke aansporing tot samenwerking
beperkt is: alleen voorzover noodzakelijk vanuit de eigen sectorale verantwoordelijkheid
per toezichthouder. Tot een meer integraal gefundeerde benadering van sectoroverschrijdende
onderwerpen is het in de toezichtswetgeving nog niet gekomen.14.3 Ontwikkelingen in het buitenlandOntwikkelingen in het toezicht en discussie hierover beperken zich niet
tot binnen de landsgrenzen. De buitenlandse ontwikkelingen zijn voor Nederland
van betekenis vanwege hun inhoudelijke merites en als relevante omgevingsfactor.In Australië en het Verenigd Koninkrijk heeft de gedachtevorming
over het toezicht recent geleid tot in het oog springende institutionele aanpassingen
in de vormgeving van het toezicht. Deze zijn interessant vanwege de inhoudelijke
overwegingen die eraan ten grondslag liggen (van sector- naar doeloriëntatie);
de ervaringen met de nieuwe structuur moeten nog worden afgewacht. In beide
landen speelde de behoefte aan een kwalitatieve versterking van het toezicht
een belangrijke rol. Relevant zijn ook de ervaringen van landen als Duitsland,
Frankrijk en Zwitserland met een sectorgewijze structuur van het toezicht
en de Verenigde Staten met een geheel eigen vormgeving van het toezicht.De rode draad in het buitenland is dat aanpassingen in de vormgeving van
het toezicht ook antwoord zijn op structurele veranderingen in de financiële
sector (zie bijlage E). In Australië heeft de liberalisatie van het structuurbeleid
(de scheiding tussen sectoren) evenals in Nederland geleid tot het ontstaan
van sectoroverschrijdende financiële conglomeraten. In reactie hierop
concludeerde een onderzoekscommissie dat het toezicht ook sectoroverstijgend
diende te worden georganiseerd. Door de commissie werd aanbevolen om de uitvoering
van het toezicht te organiseren aan de hand van de hoofddoelstellingen van
toezicht (systeemtoezicht, bedrijfseconomisch toezicht, gedragstoezicht),
en wel in de vorm van een separate toezichthouder per doelstelling. In 1998
zijn de aanbevelingen van deze commissie geïmplementeerd. De centrale
bank is verantwoordelijk voor systeemtoezicht, en daarnaast zijn er twee separate
toezichthouders voor bedrijfseconomisch toezicht respectievelijk gedrags-
toezicht. Deze taakverdeling naar doelstellingen van toezicht biedt vervolgens
de basis voor gerichte samenwerking.Het afgelopen jaar is ook de vormgeving van het toezicht in het Verenigd
Koninkrijk drastisch gereorganiseerd. In een verdergaande variant op de Australische
benadering is een nieuwe toezichthouder verantwoordelijk gemaakt voor bedrijfseconomisch
toezicht èn gedragstoezicht op alle financiële instellingen, terwijl
de centrale bank verantwoordelijk blijft voor systeemtoezicht. De interne
organisatie van de nieuwe toezichthouder, Financial Services Authority (FSA),
is erop gericht om sectoroverstijgende synergie te bereiken waar ontwikkelingen
in de markt of in het overheidsbeleid daar aanleiding toe geven. Naast afdelingen voor toezicht op banken, respectievelijk verzekeraars,
respectievelijk effecten- en beleggingsinstellingen, is er voor het toezicht
op conglomeraten een speciale afdeling («Complex Groups») ingericht.
Deze afdeling oefent toezicht uit op conglomeraten met verschillende typen
financiële activiteiten en/of ingewikkelde organisatiestructuren, die
veelal innovatieve producten aanbieden. «Complex Groups» heeft
het voortouw bij het toezicht op de desbetreffende concerns, waarbij zij zelf
de strategie, het management en de risicobeheersingsystemen voor de groep
als geheel beoordeelt. Daarnaast coördineert deze afdeling alle sectorale
toezichtsactiviteiten binnen de FSA ten aanzien van de genoemde concerns.
Intern biedt dit mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering van het toezicht,
terwijl voor de onder toezicht staande conglomeraten een enkel loket en een
uniforme toezichtsbenadering ontstaat (uiteraard rekening houdend met verschillen
tussen groepsonderdelen). Als uitdrukking van het belang dat het overheidsbeleid
toekent aan de consumentenoptiek, wordt ook aan consumenten een enkel loket
met een uniforme benadering geboden, terwijl de kwaliteit van het gedragstoezicht
intern wordt bevorderd door organisatorische dwarsverbanden tussen sectorafdelingen.De financiële sector in Continentaal-Europese landen wordt van oudsher
gekenmerkt door universele banken, die bancaire en effectenactiviteiten combineren.
Het bedrijfseconomisch toezicht op universele banken is in landen als Duitsland
en Frankrijk de eindverantwoordelijkheid van één toezichthouder
(Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, respectievelijk Commission Bancaire),1 met een aparte toezichthouder voor het effectentypisch
toezicht (Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel, respectievelijk
Commission des Opérations de Bourse). Tevens is er een aparte toezichthouder
voor het verzekeringswezen (Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen
respectievelijk Commission de Contrôle des Assurances). Banken en verzekeraars
opereren nog grotendeels gescheiden in Duitsland en Frankrijk. Er zijn weliswaar
kruisverbanden (via deelnemingen) tussen banken en verzekeraars, maar de bancaire
en verzekeringsactiviteiten zijn gescheiden niet alleen juridisch maar ook
op operationeel niveau. De sectorale toezichtstructuur sluit aan bij deze
marktstructuur.Overigens ligt bij het Franse parlement momenteel een wetsvoorstel voor
waarin melding wordt gemaakt van een «collège», bestaande
uit de directeuren van de banken-, effecten- en verzekeringstoezichthouders,
en een directeur van het Ministerie van Financiën. Dit comité
dient volgens de desbetreffende wet vooral om informatie-uitwisseling over
financiële conglomeraten te bevorderen en heeft geen zelfstandige bevoegdheden.In bijlage E wordt tevens ingegaan op de situatie in Zwitserland. Dit
land heeft evenals Nederland een sectorgewijze organisatiestructuur van het
toezicht, de financiële sector wordt er ook gekenmerkt door een relatief
kleine binnenlandse markt en de aanwezigheid van enkele grote internationaal
opererende financiële conglomeraten met een relatief groot aandeel op
de binnenlandse markt. De Minister van Financiën van Zwitserland heeft
in december 1998 een commissie opgericht om de implicaties van toenemende
sectoroverschrijdende vervlechting voor de vormgeving van het toezicht in
kaart te brengen.Zowel in Australië en het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland, Frankrijk
en Zwitserland is de eindverantwoordelijkheid van de centrale bank toegespitst
op het systeemtoezicht.2 De behoefte aan een
coördinatie-platform in landen waar de centrale bank niet zelf verantwoordelijk
is voor het bedrijfseconomisch toezicht, heeft er soms geleid tot de oprichting
van een comité van toezichthouders en het Ministerie van Financiën.
In Australië is de Council of Financial Regulators, bestaande
uit de twee toezichthoudende instanties en de centrale bank, een adviesorgaan
van de Minister van Financiën. In het Verenigd Koninkrijk bespreken de
Financial Services Authority, de Bank of England en het Ministerie van Financiën
in een Standing Committee maandelijks ontwikkelingen die relevant zijn voor
financiële stabiliteit.Een andere vormgeving van het toezicht bestaat in de Verenigde Staten.
De markt verschilt er van de Nederlandse, doordat de schaal veel groter is
en er geen vervlechting bestaat tussen banken en verzekeraars. Tot op heden
heeft het overheidsbeleid dergelijke vervlechting niet toegestaan. Dat kan
mede naar aanleiding van het samengaan van Citicorp (bank) en Travelers (verzekeraar)
in de nabije toekomst anders worden. Wel is in de Verenigde Staten evenals
in Nederland sprake van vervlechting van financiële producten. Ook in
een tweede opzicht verschilt het overheidsbeleid in de Verenigde Staten op
het terrein van het toezicht van dat in Nederland: banken kunnen in de Verenigde
Staten kiezen tussen alternatieve toezichthouders.1
Het welbewust toestaan van dergelijke keuze-mogelijkheden is een origineel
element. Al met al is het toezicht in de Verenigde Staten complex georganiseerd
(sectoraal op federaal niveau voor banken en effecteninstellingen; daarnaast
op staatniveau in combinatie met de Federal Reserve alternatief bankentoezicht;
verzekeringstoezicht op staatniveau), en zijn de omstandigheden er in verschillende
opzichten duidelijk verschillend van die in Nederland. De implicatie van mogelijke
vervlechting tussen banken en verzekeraars voor het toezicht zijn in de Verenigde
Staten nog niet uitgekristalliseerd.Voorts is in bijlage E een uitgebreid tabel-overzicht opgenomen over de
vormgeving van toezicht in een groot aantal landen, alsmede van de verhouding
daarvan tot de centrale bank. Er is sprake van een gemengd palet.Als omgevingsfactor voor de vormgeving van het toezicht in Nederland zijn
de buitenlandse ontwikkelingen ook van directe betekenis. Toezicht op instellingen
die internationaal hun vleugels uitslaan, krijgt immers ook meer een internationale
dimensie. Dan dient het Nederlandse toezicht bij internationale samenwerkingsvormen
aansluiting te behouden.Voor vertegenwoordiging in de internationale fora van toezichthouders
is de sectorale inrichting van het toezicht op zichzelf adequaat. Deze fora
zijn in eerste aanleg sectorgewijs georganiseerd. Binnen de Europese Unie
gaat het om het Raadgevend Comité voor het Bankwezen, het Verzekeringscomité
en het Comité op Hoog Niveau van Effectentoezichthouders; op bredere
internationale schaal zijn er het Bazelse comité voor bankentoezicht,
IAIS voor verzekeringstoezicht, en IOSCO voor effectentoezicht. Op deze gremia
hebben de Nederlandse sectorale toezichthouders een goede aansluiting. Ook
de (vooralsnog bilaterale) afspraken tussen toezichthouders in verschillende
landen over toezicht op specifieke instellingen zijn tot op heden vooral sectoraal
van aard.Dat neemt echter niet weg dat ook in internationaal verband de sectoroverschrijdende
benadering zich aandient. Bazel, IAIS en IOSCO hebben eerder in de jaren negentig
het Joint Forum voor toezichtskwesties inzake financiële conglomeraten
gecreëerd. Met de Belgisch-Nederlandse afspraken over het toezicht op
het bank-verzekeraarsconglomeraat Fortis hebben internationaal sectoroverschrijdende
toezichtsafspraken hun intrede gedaan. Nederland is er voorstander van om
ook in Europees verband de sectoroverschrijdende toezichtsdimensie onderwerp
van bespreking te maken (bijvoorbeeld in de vorm van een Europese Richtlijn
over het toezicht op financiële conglomeraten), en pleit daar ook voor
in de Financial Services Policy Group.1 Deze internationale aanzetten tot een op onderdelen sectoroverschrijdende
optiek nopen de sectorale toezichthouders van ons land tot afstemming van
hun internationale optreden. Dat geldt temeer waar de financiële-sectorintegratie
van Nederland internationaal voorop loopt. Nederland is gebaat bij een adequate
sectoroverschrijdende aanpak op het internationale plan, en dient daar zelf
goed voor te zijn toegerust. 5. Het financiële toezicht in beweging 5.1 Eisen aan de vormgeving van het toezichtUit de beschouwing van trends in markt en beleid treedt een beeld naar
voren van toezicht in ontwikkeling. Instellingen en producten vervlechten,
het beleid wordt meer sector-overschrijdend. Dit stemt overeen met de bevindingen
opgedaan door de klankbordgroep vormgeving toezicht in een gerichte sondering
van de markt (zie bijlage A). Binnen de huidige vormgeving van het toezicht
in Nederland naar sector zijn dan ook aanzienlijk meer dwarsverbanden ontstaan,
bij toenemende samenwerking tussen de sectorale toezichthouders.De beschouwing van het toezicht in internationaal perspectief illustreert
dat er geen eenduidig recept bestaat voor het beste toezichtsmodel. De vormgeving
van het toezicht moet aansluiten op specifieke omstandigheden in plaats en
tijd, en daarnaast efficiënt zijn voor zowel toezichthouders als onder
toezicht gestelden. Voor hen moet de praktische regeldruk zo marktconform
en beperkt mogelijk blijven. Tegen deze achtergrond kan de huidige vormgeving
van het toezicht in Nederland worden beoordeeld. De meest relevante criteria
zijn de effectiviteit van het toezicht, de slagkracht van het toezicht, en
de invloed van het toezicht op het gelijke speelveld in en de concurrentiekracht
van de financiële sector.Het financiële toezicht van Nederland staat internationaal zeer goed
bekend. Nederlandse financiële instellingen hebben een sterke reputatie.
Er zijn weliswaar incidenten geweest, doch omvangrijke calamiteiten zijn de
financiële sector van ons land de afgelopen periode bespaard gebleven.
Met het Nederlandse toezicht moet dus behoedzaam worden omgegaan. Dit betekent
echter niet dat effectiviteit en slagkracht van toezicht en concurrentiekracht
op voorhand gebaat zijn bij vasthouden aan de status quo, zeker waar omstandigheden
evolueren.De effectiviteit van het toezicht vraagt in toenemende intensiteit
en complexiteit om gezamenlijk optreden van de sectorale toezichthouders.
De belangrijkste dwarsverbanden zijn hierboven geschetst. Deze trend zal zich
de komende periode voortzetten, ook internationaal. Dat roept de vraag op
of de huidige wettelijke benadering van sectoroverschrijdende samenwerking
(uitsluitend vanuit sectorale optiek) zal blijven voldoen. Voor de effectiviteit
van het toezicht betekent een te beperkte basis voor samenwerking tussen toezichthouders
risico's in de grensvlakken tussen sectoren en derhalve tussen verantwoordelijkheden
van sectorale toezichthouders. De klankbordgroep spreekt in algemene zin van
overlap en lacunes in het toezicht, en noemt deze voor marktpartijen een last
en voor de consument en de Minister een risico. Met de vervlechting van instellingen
en van producten neemt het gewicht van deze overweging toe.Na de liberalisatie van het structuurbeleid door de Minister van Financiën
in 1990 zijn over de samenwerking tussen DNB en de VK bij het bedrijfseconomisch
toezicht op conglomeraten afspraken gemaakt, resulterend in Protocol en Convenant.
Deze afspraken gaan uit van een sectorale benadering, en nemen
het geheel van de groepsomgeving in ogenschouw voor zover dat nodig is voor
het toezicht op de sectorale onderdelen (bank, verzekeraar). Zolang als de
onderdelen voor het toezicht goed te scheiden zijn en de breder dan sectorale
(d.w.z. de integrale) dimensie niet de invalshoek van het toezicht is, blijft
dit een adequate benadering. Daarbij gaat het niet alleen om het formeel-juridische
onderscheid tussen sectoren, maar ook om de materieel-economische scheiding
op operationeel niveau. Immers, juist de operationele structuur bepaalt uiteindelijk
hoe een conglomeraat bestuurd wordt en op welke wijze risico's over onderdelen
van het conglomeraat worden verdeeld. Bij verdergaande vervlechting binnen
een conglomeraat kunnen de juridische en de ope- rationele structuur uiteen
gaan lopen. Dan moet ervoor worden gewaakt dat sectoraal toezicht achter de
feiten aan gaat lopen of een rem wordt op de economische ontwikkeling en de
concurrentiekracht van de financiële instelling. Overigens blijft de
afgescheiden positie van verzekeringsonderdelen van betekenis, gegeven het
in Europese richtlijnen vastgelegde verbod op nevenbedrijf door verzekeraars.Ook voor de slagkracht van het toezicht is een adequate basis voor samenwerking
van groot belang. Waar instellingen en producten vervlechten en tussen sectoren
concurrentie op een gelijk speelveld ontstaat, moet ook de toezichtsstructuur
die primair leunt op een sector-oriëntatie aangepast worden om een offensieve,
toekomstgerichte aanpak mogelijk te maken. Met een gelijk speelveld wordt
in dit verband gedoeld op concurrentieverhoudingen zonder onnodige schotten
tussen sectoren, daarbij uiteraard wel rekening houdend met de inhoudelijke
verschillen die er bestaan. Het ontwikkelen en toepassen van toezichtconcepten
die aansluiten bij een marktconforme ontplooiing van financiële instellingen
is gebaat bij een toezichtstructuur die adequaat kan omgaan met het wezen
van die concepten.Overigens is ook een goed samenspel tussen beleid en uitvoering gebaat
bij samenwerking over de grenzen van sectoren heen. In de Nederlandse verhoudingen
maakt de Minister het beleid (wet- en regelgeving), terwijl de uitvoering
van het beleid is neergelegd bij onafhankelijke financiële toezichthouders,
op afstand van de politiek. Voor deze afstand is doelbewust gekozen. Het is
zaak ervoor te zorgen dat taken en verantwoordelijkheden van de financiële
toezichthouders goed blijven aansluiten bij de onderliggende structuur van
de financiële sector. Anders gaan zich immers vraagstukken voordoen die
ofwel buiten de verantwoordelijkheden van toezichthouders vallen, ofwel tot
competentie-problemen aanleiding geven (lacunes en overlap). Daarmee ontstaat
het risico dat een toenemend aantal vraagstukken van uitvoerende aard niet
adequaat en tijdig op het uitvoerende niveau kan worden opgelost. Slagkracht
in de interactie tussen beleid en uitvoering is gebaat bij gelijkgerichtheid
van toezichthouders op die terreinen waar sectordifferentiatie zonder inhoudelijke
fundering is.Vergelijkbare overwegingen gelden ten aanzien van de betekenis van toezicht
voor een gelijk speelveld en concurrentiekracht. Financiële
conglomeraten die bancaire-, effecten- en verzekeringsactiviteiten combineren,
nemen een dominante positie in op de financiële markten van ons land
(zie § 2.1). Waar instellingen en producten uit traditioneel verschillende
sectoren vervlechten en concurreren, kan evenwel van sectordifferentiatie
in het toezicht een zelfstandige invloed uitgaan – zonder economische
grond – op de marktverhoudingen. Een voorbeeld is de reeds genoemde
sectoroverschrijdende dimensie van eisen voor informatieverstrekking aan de
consument. Daarnaast moet het bedrijfseconomisch toezicht de sectorspecifieke
soliditeitseisen voor conglomeraatsonderdelen zodanig in samenhang kunnen
toepassen, dat van het toezicht geen onbedoelde invloed uitgaat
op marktstrategie, organisatiestructuur en concurrentiekracht van de financiële
instelling als geheel. Ook dat vergt – waar nodig of nuttig –
een bredere blik. 5.2 Introductie van een sectoroverschrijdende toezichtsdimensieOm adequaat te kunnen inspelen op deze toezichtsvraagstukken is op onderdelen
een sectoroverstijgend perspectief nodig. Tevens is er behoefte aan een centraal
aanspreekpunt voor de Minister van Financiën waar het gaat om vraagstukken
die meer dan één toezichthouder betreffen.Er zijn in beginsel twee wegen om versterking van de sectoroverschrijdende
toezichtsdimensie te realiseren. De eerste zou zijn een reorganisatie conform
toezichtsdoelstellingen (Australisch model of Engelse variant daarop). De
tweede weg is handhaving van de huidige sectorstructuur voor sectoraangelegenheden,
aangevuld met een effectieve en slagvaardige vormgeving van de sectoroverschrijdende
toezichtsdimensie.De eerste weg (drastische reorganisatie) heeft de charme van verregaande
vernieuwing, maar houdt tevens risico's in voor de kwaliteiten van de huidige
toezichthouders in ons land. Deze benadering zou ook wringen met de inhoud
van het huidige sectorale toezichtsmodel, dat als basis voldoet. In andere
landen heeft het inslaan van deze weg geleid tot discussie over de rol van
de monetaire autoriteit in het bedrijfseconomisch toezicht, meestal resulterend
in een scheiding van beide functies in separate instellingen.1 Om tegen deze achtergrond recht te kunnen doen aan de eisen die aan
het toezicht mogen worden gesteld, ben ik voornemens versterking te zoeken
langs de tweede weg. Aldus kan op korte termijn worden gekomen tot een model
dat voor de komende jaren voortbouwt op de kracht van het huidige model, ingrijpende
reorganisaties met alle wrijvingsenergie voorkomt, en dat voor de periode
daarna ook de verschillende elders aangetroffen mogelijkheden goed begaanbaar
laat.De kern van de benadering ligt in het aanvullen van de huidige exclusief
sectorale verantwoordelijkheid van de toezichthouders met een sectoroverschrijdende
toezichtsdimensie binnen het financiële marktdomein. Uitgangspunt daarbij
is dat er geen vierde toezichthouder in het leven wordt geroepen. Tegelijkertijd
geldt echter dat de sectoroverschrijdende dimensie niet mag verzanden in vrijblijvendheid,
aangezien op die manier het risico van ongerechtvaardigde verschillen, lacunes
en overlap in het toezicht niet effectief zou worden ondervangen. Tegen deze
achtergrond wordt in de toezichtswetten vastgelegd dat de drie toezichthouders
in aanvulling op de sectorale verantwoordelijkheid elk eenzelfde verantwoordelijkheid
krijgen voor sectoroverschrijdende onderwerpen op het terrein van het bedrijfseconomisch
toezicht en op het terrein van het (niet-effectentypisch) gedragstoezicht.
De aldus toe te kennen verantwoordelijkheid is niet vrijblijvend, maar noopt
tot bindende afspraken tussen toezichthouders ten aanzien van nadere regelgeving
ter concretisering van het toezicht op genoemde onderwerpen. Deze regelgeving
omvat tevens het maken van adequate werkafspraken voor het (afzonderlijk of
gezamenlijk) optreden in individuele gevallen.De toezichthouders hebben op sectoroverschrijdend terrein dus eenzelfde
verantwoordelijkheid met binding (en derhalve verantwoordelijkheid) jegens
elkaar en met externe werking. In meer formele zin kan dit worden vastgelegd
in een bestuursovereenkomst tussen de drie bestuursorganen DNB, STE en VK,
op basis van een wettelijke grondslag die wordt geboden door
de sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid, te verankeren in elk van de
bestaande toezichtswetten. In de bestuursovereenkomst worden de eigen verantwoordelijkheden
inclusief de verantwoordelijkheden jegens elkaar nader uitgewerkt. Externe
werking is nodig zodat de toezichthouders de werkzaamheden in individuele
gevallen desgewenst onderling kunnen verdelen (bijvoorbeeld taakverdeling
bij toezicht dat aangrijpt bij holdings of bestuurderstoetsing) zodanig dat
ook derden zich daarop kunnen beroepen. Aldus ontstaat een raamwerk van gedeelde
verantwoordelijkheden, waarbij aan de toezichthouders een ruime gelegenheid
wordt geboden om aan deze verantwoordelijkheden in gezamenlijkheid invulling
te geven.Het streven is derhalve niet dat de toezichthouders bij alle aspecten
van de nieuwe, sectoroverschrijdende verantwoordelijkheden onafscheidelijk
samen zullen opereren, wel dat zij gedrieën in het kader van de Raad
van Financiële Toezichthouders (zie verderop) de verantwoordelijkheid
dragen om het sectoroverschrijdende toezicht naar inhoud en vorm adequaat
te regelen. Dit zal op sectoroverstijgend terrein betrekking hebben op gezamenlijke
adviezen aan de minister en op gezamenlijke regelgeving over inhoud en werkverdeling
bij de uitvoering van het toezicht. Het kan voorts betekenen dat de werkzaamheden
voor individuele gevallen onderling worden verdeeld (elk van de betrokken
toezichthouders verantwoordelijk voor de werkverdeling; de uitvoerende toezichthouder
verantwoordelijk voor de uitvoering). Het kan ook betekenen dat in bepaalde
individuele gevallen de werkzaamheden samen worden verricht (dan ook elke
betrokken toezichthouder verantwoordelijk voor de gezamenlijk uitgevoerde
toezichtshandelingen). Dat is aan de toezichthouders. Alleen in de aldus geschetste
zin is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid. De toezichthouders
zijn dus niet gezamenlijk verantwoordelijk voor activiteiten van elk afzonderlijk,
ook al vloeien deze voort uit gezamenlijke afspraken.Het (sectoroverschrijdend) systeemtoezicht blijft bij DNB. Voor het effectentypisch
gedragstoezicht ligt het in de rede om dit voor alle sectoren, naast het toezicht
op de organisatie van de effectenmarkten, bij de STE neer te leggen. De bevindingen
van de klankbordgroep geven mede aanleiding om het effectentypisch gedragstoezicht,
zoals dat thans geldt voor kredietinstellingen die het effectenbedrijf uitoefenen
en andere effecteninstellingen, op consistente wijze uit te breiden naar verzekeraars,
pensioenfondsen en alle andere financiële instellingen die op de effectenmarkten
actief zijn. Voorop staat een geïntegreerde benadering voor de gehele
financiële sector; hoe dit praktisch het beste vorm en inhoud kan worden
gegeven, zal nader worden bezien.1 Doel hierbij
is het adequaat functioneren van de effectenmarkt en bescherming van de belangen
van de deelnemers in die markt; de belangen van verzekerden en pensioendeelnemers
zijn in dit verband dus alleen in die zin aan de orde. Dat het effectentypisch
gedragstoezicht als belangrijk onderdeel van het gedragstoezicht sectoroverschrijdend
bij een separate toezichthouder zal worden belegd, vormt ook uitdrukking van
het belang dat hier maatschappelijk en politiek aan wordt gehecht.De Minister van Financiën zal samen met de Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid later dit jaar een separate nota over dit onderwerp
aan de Tweede Kamer doen toekomen. Deze zal worden opgesteld in nauwe samenspraak
met de betrokken toezichthouders.De huidige toezichthouders blijven zelfstandig verantwoordelijk en bevoegd
voor sectorale onderwerpen; voor sectoroverschrijdende onderwerpen wordt voor
elk eenzelfde gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid gecreëerd.
Voor het welslagen van dit model is derhalve een heldere en werkbare
afbakening tussen sectorale en sectoroverschrijdende onderwerpen essentieel.
Daartoe wordt wettelijk vastgelegd dat de Minister van Financiën bij
lagere regelgeving bepaalt welke onderwerpen op het terrein van het bedrijfseconomisch
toezicht en op het terrein van het (niet-effectentypisch) gedragstoezicht
tot de gezamenlijk in te vullen, sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid
behoren. Dit is nodig voor een voldoende scherpe (en na de eerste ervaringen
eventueel aanpasbare) en bij ontwikkelingen in markt en beleid aansluitende
afbakening. Overigens spelen de toezichthouders zelf een belangrijke rol in
het besluitvormingsproces dat leidt tot uiteindelijke afbakening door de Minister
van het gezamenlijke grensoverstijgende domein. De toezichthouders kunnen
samen het initiatief nemen om een onderwerp voor toedeling aan dit domein
aan de Minister voor te dragen. Ook de Minister kan het initiatief nemen,
door de toezichthouders om advies te vragen. De contouren die mij voor ogen
staan, worden verderop weergegeven. Raad van Financiële ToezichthoudersNaast wettelijke fundering van de gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid,
is evenzeer relevant dat deze adequaat wordt waargemaakt. Dat vergt een goed
functionerend verband van toezichthouders. De vormgeving daarvan dient effectiviteit
en slagvaardigheid te bevorderen, complementair aan de huidige positie van
de toezichthouders.Tegen deze achtergrond wordt wettelijk aan de huidige toezichthouders
opgedragen om zelf een dergelijk samenwerkingsverband in te richten. Ik stel
mij voor dat de toezichthouders daartoe door middel van de genoemde bestuursovereenkomst
een Raad van Financiële Toezichthouders oprichten. De voorzitters van
DNB, de STE en de VK geven in het kader van die Raad op een paritaire basis
invulling aan hun verantwoordelijkheid voor uitsluitend die afgebakende onderdelen
van het toezicht die sectoroverstijgend van aard zijn. In de Raad is overeenstemming
gewenst, en gegeven de aard van de materie mag deze ook worden verwacht. Opereren
bij consensus ligt dan in de rede. Aan het functioneren van de Raad stelt
dit hoge eisen, die in het bijzonder ook de taakopvatting van de voorzitter
raken. De overwegingen van de klankbordgroep terzake zijn inhoudelijk terecht
en van groot belang. De voorkeur van de klankbordgroep voor een externe voorzitter
deel ik in dit stadium echter niet, mede in het licht van mijn voorkeur voor
een model gericht op consensus tussen toezichthouders.Om de slagkracht van de Raad te waarborgen is dan een besluitvormingsmechanisme
vereist indien consensus onhaalbaar blijkt. Aan de toezichthouders zal worden
gevraagd om, als onderdeel van de voorbereiding van genoemde bestuursovereenkomst,
het initiatief te nemen om zo'n mechanisme uit te werken. Daarin kan ook een
rol voor de Minister zijn weggelegd om op verzoek van de toezichthouders knopen
door te hakken ten aanzien van de nadere regelgeving ter concretisering van
het toezicht. Het is mijn verwachting dat dit niet vaak nodig zal zijn. Bij
het feitelijke toezicht in individuele gevallen is voor de Minister geen rol
weggelegd, gegeven het gehanteerde model van uitvoering op afstand. Het is
denkbaar de rol van de Minister aldus te beperken tot een «passief»
aanwijzingsrecht, hetgeen hem in combinatie met de «agenderingsmogelijkheid»
(het vragen van advies) in andere dan individuele gevallen een redelijke politieke
aansturingsmogelijkheid biedt, met behoud van de onafhankelijkheid van de
toezichthouders ten opzichte van de Minister. Een en ander zal, met inbegrip
van een passende wettelijke context, nader worden uitgewerkt. Drie elementen zijn voorts in het licht van de beoogde effectiviteit en
slagvaardigheid in ieder geval relevant (zie ook de bevindingen van de klankbordgroep).
Bij de vormgeving van de Raad zullen de toezichthouders met deze aspecten
rekening moeten houden.Ten eerste dient de Raad de cohesie op sectoroverschrijdend terrein te
bevorderen. De vormgeving van de Raad dient daaraan bij te dragen. Daartoe
rouleert het voorzitterschap onder de drie toezichthouders en wordt door de
toezichthouders een secretariaat ingericht ter ondersteuning van de Raad.
Door de klankbordgroep is vanuit eenzelfde insteek een aantal belangwekkende
aanbevelingen gedaan voor de vormgeving van dit secretariaat (positionering
ten opzichte van de toezichthouders).Ten tweede wordt de Raad het aanspreekpunt voor de Minister met betrekking
tot sectoroverschrijdende onderwerpen.Ten derde is rapportage wezenlijk, zowel voor verantwoording alsook ter
bevordering van slagvaardigheid op het beleidsmatige vlak. Gedacht kan worden
aan regelmatige rapportage aan de Minister en publicatie van een jaarverslag.
De Minister zal aan de Tweede Kamer periodiek zijn beoordeling doen toekomen
van de vorderingen met het sectoroverschrijdend toezicht.De toezichthouders kunnen in de Raad overleggen over een breed scala van
onderwerpen waarop raakvlakken bestaan. Dat betreft thema's van afstemming
(bijvoorbeeld van optreden in internationaal overleg) vanuit hun eigen specifieke
verantwoordelijkheden, en ook enkele thema's die bij uitstek sectoroverstijgend
zijn en waar een gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid geldt. De flexibiliteit
die bij de vormgeving van de Raad wordt geboden, brengt met zich mee dat de
toezichthouders kunnen besluiten om specifieke onderwerpen alleen te laten
behandelen door de rechtstreeks betrokken toezichthouders. Daarnaast is niet
al het overleg in de Raad bindend van karakter; voor enkele afgebakende, sectoroverschrijdende
onderwerpen is dat wel het geval. Sectoroverschrijdende onderwerpenDe gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid voor het bedrijfseconomisch
toezicht bestaat uit de sectoroverschrijdende aspecten van het toezicht op
conglomeraten. Daartoe behoort ook het toezicht dat aangrijpt bij de holding
van op grond van de financiële toezichtswetten onder toezicht staande
instellingen. Er wordt thans, zoals de Kamer bekend,1 gewerkt aan een wetsvoorstel dat de toezichthouders de mogelijkheid
geeft om op holdingniveau aanbevelingen, richtlijnen en aanwijzingen te geven
op het vlak van administratieve organisatie, interne controle en risicobeheer.
Binnen de huidige uitsluitend sectorspecifieke verantwoordelijkheden zullen
deze zich moeten beperken tot de bedrijfsvoering van de holding voorzover
deze betrekking heeft op de onder toezicht staande instellingen uit de desbetreffende
sector. De nieuwe opzet kent deze beperking niet, en opent mogelijkheden om
het toezicht aangrijpend bij de holding desgewenst te verbreden naar toezichtsonderwerpen
zoals bijvoorbeeld de vermogenspositie van de groep. Inhoudelijk is dit een
nieuwe horizon, die vraagt om een gericht uitgewerkte koersbepaling. Over
de reikwijdte, instrumentering en operationele aanpak hiervan zal ik de Kamer,
na een inhoudelijke verdieping in samenspraak met de toezichthouders, separaat
informeren. Daarbij zal ook het in § 4.2 genoemde, nog openstaande punt
van deelnemingen door de holding in buitenlandse banken en verzekeraars worden
meegenomen. De toezichthouders zullen daarnaast ook gedrieën verantwoordelijk
zijn voor sectoroverschrijdende onderwerpen van niet-effectentypisch gedragstoezicht
op financiële instellingen. Zij zullen zich in het kader van de Raad
bezighouden met zaken als de informatieverschaffing aan de consument en de
integriteit van de financiële sector, en zorg dragen voor een consistente
toepassing van deze aspecten in de verschillende sectoren.Het vraagstuk van informatieverstrekking aan de consument is tot op heden
vanuit sector-optiek benaderd. Dit heeft geleid tot uiteenlopende regelgeving,
praktijk en toezicht ten aanzien van informatieverstrekking voor producten
uit verschillende sectoren. Nu de scheidslijnen tussen producten afnemen,
blijkt dat er op onderdelen verschillen in regels en toepassing bestaan die
moeilijk inhoudelijk zijn te beargumenteren. Hier is een integrale benadering
dan ook op zijn plaats, in zowel beleid als uitvoering.Integriteit is eveneens een niet-sectorspecifiek onderwerp. Ook hier kan
door een sector-overstijgende aanpak worden voorkomen dat ongerechtvaardigde
verschillen ontstaan. Dit vraagstuk kan door de toezichthouders gezamenlijk
in de context van de Raad ter hand worden genomen. Denk bijvoorbeeld aan de
betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders. Deze is wettelijk gelijk voor alle
sectoren, en zou tot onderdeel van het sectoroverstijgend domein kunnen worden
verklaard. Dan kunnen de toezichthouders in het kader van de Raad tot uniforme
criteria en gestroomlijnde uitvoering komen. De toezichthouders zouden tot
de conclusie kunnen komen dat één keer toetsen van een bestuurder
(waar ook actief binnen de financiële wereld) genoeg is, zowel bij goedkeuring
als bij afkeuring. Voor de betrokkenen in de markt zou dit een reductie van
administratieve belasting kunnen zijn, en bovendien zou aldus worden uitgesloten
dat iemand die in de ene sector een scheve schaats rijdt daarna elders weer
opduikt. Een dergelijke aanpak vergt een gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid,
met binding jegens elkaar (criteria en werkverdeling) en externe werking (brede
geldigheid toets). 5.3 Slotwoord en toekomstperspectiefMet de opkomst van financiële conglomeraten zou een daarbij achterblijven
van het toezicht een toenemende belasting voor financiële instellingen
vormen, met gevolgen voor de innovativiteit en concurrentiepositie van de
Nederlandse financiële sector. De aangevulde structuur helpt dat te vermijden.
De winst voor financiële instellingen is daarbij niet gelegen in het
aantal «toezichtsloketten» waarmee men te maken krijgt, maar spitst
zich toe op het inhoudelijke vlak. Immers, de structuur brengt geen verandering
in het aantal toezichthouders. De Raad van Financiële Toezichthouders
fungeert als een soort «back office» van en voor de bestaande
toezichthouders op sectoroverschrijdend terrein, en zorgt voor gelijkgericht
optreden zodat lacunes en overlap in het toezicht worden voorkomen en het
toezicht naar zijn inhoud wordt gestroomlijnd. Aldus kan een belangrijke efficiëntiewinst
worden geboekt – voor toezichthouders èn voor financiële
instellingen. Zeker met het oog op de toekomst is dit een offensieve benadering,
en zal dit de internationale concurrentiepositie ten goede komen.Voor de consument heeft de aangevulde structuur eveneens voordelen. In
de huidige constellatie wordt het voor de consument immers minder duidelijk
naar wie hij kan gaan met vragen over het toezicht op financiële producten
en de aanbieders daarvan. De consument is gebaat bij een centraal aanspreekpunt
voor informatie over financiële instellingen en door hen aangeboden producten.
Dit geldt te meer nu de scheidslijnen tussen sectoren vervagen.
Aan de toezichthouders in het kader van de Raad kan worden overgelaten om
een centrale ingang voor de consument praktisch vorm te geven, waarbij het
niet de bedoeling is dat de Raad zelf als centraal aanspreekpunt moet gaan
fungeren.Ook als het gaat om de kwaliteit van het toezicht zelf, ten slotte, biedt
de nieuwe structuur een wenkend perspectief. In logica van benadering kan
het bedrijfseconomisch toezicht aangrijpen bij de financiële instelling
als geheel, en vervolgens tegen die achtergrond recht doen aan inhoudelijke
en Europeesrechtelijke overwegingen om sectorale conglomeraatsonderdelen separaat
in beschouwing te nemen. De sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid van
toezichthouders in het kader van de Raad opent wegen voor vernieuwing van
de inhoud van het toezicht, die bij uitsluitend sectorale verantwoordelijkheden
niet goed begaanbaar zijn. Naast de in deze nota al genoemde sectoroverschrijdende
onderwerpen, zal het Nederlandse toezicht zo ook nieuwe thema's zoals bijvoorbeeld
de financiële dienstverlening via de elektronische snelweg beter tegemoet
kunnen treden. De thans al gepraktiseerde informele afstemming tussen toezichthouders
wordt van een formele basis en een bredere, sectoroverstijgende invalshoek
voorzien. Deze benadering is toegesneden op de snel voortgaande ontwikkelingen
in financiële markten.De nieuwe structuur biedt bovendien een dynamisch model voor de vormgeving
van het toezicht in de toekomst. De huidige sectorstructuur wordt voor sectorale
onderwerpen gehandhaafd, en voor sectoroverschrijdende onderwerpen aangevuld
met een nieuwe dimensie. Dit is adequaat voor de voorzienbare toekomst. Voor
de periode daarna laat het de weg open voor nadere keuzes. Figuur 3 laat zien
hoe de nieuwe Nederlandse structuur zich verhoudt tot twee inhoudelijk duidelijk
andere modellen, namelijk organisatie van toezicht naar doelstelling of concentratie
van toezicht. Nadere keuzes kunnen aan de orde komen in het licht van het
functioneren van de thans in te voeren structuur, van marktontwikkelingen,
en van verdere ontwikkelingen in de internationale toezichtscontext.De thans ingezette structuurversterking spoort op hoofdlijnen met de aanbevelingen
van de klankbordgroep voor de komende jaren. Voor het besluitvormingsmechanisme
gaat mijn voorkeur waar mogelijk uit naar de door de klankbordgroep geschetste,
lichte formule gericht op consensus, waarbij in andere dan individuele gevallen
de Minister indien nodig een besluit kan nemen. Een dergelijke toegespitste
rol voor de politieke afweging kan naar mijn oordeel zoals geschetst in genoemd
mechanisme een goede plaats krijgen. De klankbordgroep adviseert voorts om
een fundamentele bezinning in gang te zetten op het toezichtsmodel dat voor
de Nederlandse financiële sector ook op de wat langere duur het meest
geschikt is. Daarbij noemt de klankbordgroep een termijn van drie jaar waarop
nadere ontwikkeling van omstandigheden en/of ervaring met de nieuwe structuur
aanleiding zal kunnen geven tot meer ingrijpende wijziging van de vormgeving
van het toezicht in ons land. Het lijkt mij een zinvolle benadering om over
twee tot drie jaar de ervaring met het thans ingezette nieuwe model te evalueren,
en intussen uiteraard ten aanzien van meer fundamentele ontwikkelingen de
vinger aan de pols te houden.De analyse en beleidsinitiatieven van deze nota worden onderschreven door
de financiële toezichthouders. Kortheidshalve zij verwezen naar de reacties
opgenomen in bijlage F. Bij de reactie van de Verzekeringskamer merk ik voorts
op dat de vormgeving van het effectentypisch gedragstoezicht als separate
toezichtsdoelstelling inhoudelijk is onderbouwd. Het onderbrengen bij een
separate toezichthouder van het effectentypisch gedragstoezicht
op alle financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn,
vormt een nadere uitdrukking van het belang dat hier maatschappelijk en politiek
aan wordt gehecht. Wel dienen ten behoeve van een adequate implementatie,
zoals terecht aangestipt door de Verzekeringskamer, overlap en inefficiëntie
te worden voorkomen. Daarbij kan de Raad een rol spelen. Voorts is het niet
de bedoeling dat de Raad van Financiële Toezichthouders zelf de beoogde
centrale ingang wordt voor de consument. De waardevolle suggestie van de Verzekeringskamer
om de diverse ombudslieden onder één dak te brengen, kan wat
mij betreft door de toezichthouders zeker worden betrokken bij de uitwerking
die zij in het kader van de Raad aan dit thema zullen geven.Ik stel mij voor dat, na een gedachtewisseling met de Kamer, aan de toezichthouders
wordt verzocht om de uitwerking van de Raad ter hand te nemen. Tevens zullen
wetswijzigingen worden voorbereid, waarmee de sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid
van de toezichthouders wordt verankerd in de respectieve toezichtswetten.
In anticipatie op de situatie waarin deze wetswijzigingen van kracht zijn,
zullen de toezichthouders worden uitgenodigd om hun werkwijzen al zoveel mogelijk
vorm te geven langs de lijnen van de door mij voorgestane nieuwe structuur
van het toezicht. Dit zal betekenen dat de samenwerking tussen toezichthouders
en het overleg met Financiën over sectoroverschrijdende onderwerpen (zoals
bijvoorbeeld uniformering van de betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders)
al zoveel mogelijk conform het nieuwe model worden voortgezet. Ik zal de toezichthouders
verzoeken om reeds op korte termijn het consumentenaspect binnen het financiële
toezicht (informatieverstrekking, klachtenregelingen) nader uit te werken,
en zal de Kamer daar vervolgens over informeren. Voorts zal de Kamer over
nog twee onderwerpen separaat worden geïnformeerd: het toezicht dat aangrijpt
bij de holdings van financiële conglomeraten in het financiële marktdomein,
en (samen met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) de
sectoroverschrijdende benadering van het effectentypisch gedragstoezicht.
Daarnaast ligt het in de rede een nadere analyse met mogelijke beleidsimplicaties
voor te bereiden over conglomeraatvorming en toezicht in bredere zin, inclusief
pensioenfondsen en uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid.Met deze initiatieven blijft het Nederlandse overheidsbeleid alert op
kwaliteit van toezicht en concurrentiekracht van Nederlandse financiële
instellingen.Figuur 3 Inhoudelijke vergelijking van toezichtsmodellenXNoot1Kamerstukken II, 1997–1998, 25 830, nr. 3.XNoot2Kamerstukken II, 1998–1999, 24 456.XNoot3Dit zijn de Wet toezicht kredietwezen 1992, de Wet toezicht verzekeringsbedrijf
1993, de Wet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf, de Wet toezicht
beleggingsinstellingen, de Wet toezicht effectenverkeer 1992 en de Wet inzake
wisselkantoren.XNoot1«Rapportage van de Studiegroep «Grote Röntgenfoto»:
een vergelijking van de toezichtaspecten in zeven wetten», bij brief
van 29 juli 1998 aan de Tweede Kamer aangeboden.XNoot2In het verlengde hiervan beperkt het begrip «toezicht op holdings»
zich in deze nota tot holdings resp. onderdelen van holdings samengesteld
uit financiële instellingen in de marktsector vallend onder het toezicht
op grond van de wetten opgesomd in voetnoot 3.XNoot1De voornaamste reden voor deze scheiding is het mogelijke conflict tussen
lange-termijnbelangen van polishouders van met name levensverzekeringen en
de meer korte-termijnbelangen van spaarders en beleggers. Het verschil tussen
bancaire en verzekeringsactiviteiten komt ook tot uitdrukking in uiteenlopende
balansstructuren; waar de looptijd van de verplichtingen van verzekeraars
over het algemeen langer is dan die van de vorderingen, is dit bij banken
precies andersom.XNoot1CBS, Financiële maandstatistiek, september 1998.XNoot1Het kabinet heeft dit afwegingskader onderschreven bij brief van de Ministers
van Economische Zaken, van Justitie en van Binnenlandse Zaken in het kader
van het project «Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit»;
Kamerstukken II, 1997 –1998, 24 036, nr. 73.XNoot1Kamerstukken II, 1997–1998, 25 830, nr. 1.XNoot1 Hierbij wordt aan de volgende onderwerpen gedacht: insider-regelingen
over het omgaan met koersgevoelige informatie; regels ter voorkoming van belangenconflicten
bij combinaties van activiteiten in één instelling; regelingen
over privé-beleggingstransacties; verbod op koersmanipulatie; en meldings
regelingen transacties.XNoot1Staatsblad 1998, 483.XNoot2Staatsblad 1998, 515.XNoot1Tenzij de holding ook zelf een vergunninghoudende instelling is, hetgeen
bij de in bijlage B genoemde conglomeraten geldt voor ABN Amro.XNoot2 Naast toezicht op schade- en levensverzekeraars uit hoofde van de Wtv
1993, houdt de VK op grond van de Wet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf
ook toezicht op natura-uitvaartverzekeraars. Gezien de grote mate van overeenkomst
tussen deze wetten, wordt in deze nota alleen aan de Wtv 1993 gerefereerd.XNoot3 Kamerstukken II, 1997–1998, 24 456, nr. 19.XNoot4Kamerstukken II, 1995–1996, 24 843, nr. 1.XNoot5Dit is overigens niet een typisch Nederlands fenomeen. Zie bijvoorbeeld
J. Mogg, in «Toezien of toekijken?», Verzekeringskamer 75 jaar,
1998, voor een Europees perspectief.XNoot1 Zoals gezegd draagt de STE wel de sector-overstijgende verantwoordelijkheid
voor het effectentypisch gedragstoezicht op banken en effecteninstellingen.XNoot1In Duitsland is de centrale bank mede ten behoeve van het systeemtoezicht
intensief betrokken bij de uitoefening van bedrijfseconomisch toezicht op
banken, maar een separate toezichthouder (Bundesaufsichtsamt für das
Kreditwesen) is primair verantwoordelijk. In Frankrijk is de centrale bank
ook betrokken bij bedrijfseconomisch toezicht op banken. Zo is de president
van de centrale bank tevens voorzitter van de bankentoezichthouder (Commission
Bancaire), die voor het overige een separate entiteit met een eigen verantwoordelijkheid
is. Inspecties worden namens de bankentoezichthouder door staf van de centrale
bank uitgevoerd (zie bijlage E).XNoot2Zie aanvulling in de vorige voetnoot.XNoot1Op federaal niveau houdt de Office of the Comptroller of the Currency
(OCC), onderdeel van de Treasury, toezicht op nationale banken. Op het niveau
van individuele staten houdt de desbetreffende regering toezicht op «state
chartered» banken. Voor zover laatstgenoemde banken tevens lid zijn
van het Federal Reserve System vallen ze ook onder het toezicht van de Federal
Reserve Board (de centrale bank). Banken kunnen derhalve kiezen tussen een
nationale vergunning of een staatvergunning.XNoot1Over de Nederlandse inbreng in deze groep heb ik de Kamer geïnformeerd
bij brief van 17 februari 1999.XNoot1Zie C.A.E. Goodhart en D. Schoenmaker, «Should the functions of
monetary policy and banking supervision be separated?», Oxford
Economic Papers No 47, 1995.XNoot1De STE zal de regels voor het effectentypisch gedragstoezicht op financiële
instellingen vaststellen na overleg met DNB en de VK over mogelijke raakvlakken
met het sectorale toezicht. Dit overleg kan in het kader van de Raad (zie
verderop) plaatsvinden.XNoot1Zie de brief van 12 mei 1998; Kamerstukken II, 1997–1998, 24 456,
nr. 19. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26466-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl