Internationale klimaatafspraken; Brief minister over voortgang onderhandelingen
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135842
 2009-2010
 
 31 793
 Internationale klimaatafspraken
 
 
 
 
 Nr. 
 17
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN
MILIEUBEHEER
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 12 oktober 2009
 
 Op 14 september informeerde ik uw Kamer over de stand van zaken in
de mondiale klimaatonderhandelingen (Kamerstukken II 2008–2009, 31 793,
nr. 8).
 
 Sindsdien heeft «Kopenhagen» (de klimaattop in december 2009)
hoog op de agenda gestaan van belangrijke internationale bijeenkomsten, te
weten de VN top voor regeringsleiders in New York, de G20 in Pittsburgh, de
Groenlanddialoog en het Major Economies Forum.
Een ander belangrijk nieuw feit is de op 10 september verschenen Commissiemededeling «Stepping up international climate finance; A European blueprint
for the Copenhagen deal», die dient als belangrijke input voor
de Ecofin, Milieuraad en Europese Raad in oktober. Daarnaast verklaarden de
EU regeringsleiders tijdens hun informele top op 17 september dat de
G-20 de noodzaak zou moeten erkennen om een snelle start te maken met internationale
financiële steun voor klimaatacties – met name in de minst ontwikkelde
landen – en noemden in dat verband de inschatting van de Europese Commissie
dat 5–7 miljard euro per jaar nodig zal zijn in de periode 2010–2012,
dus direct na de Kopenhagenovereenkomst. En tot slot verscheen op 29 september
de Wereldbank studie «The Costs to Developing Countries
of Adapting to Climate Change». In die studie worden de kosten
voor adaptatie in ontwikkelingslanden in de periode 2010–2050 geraamd
op gemiddeld 75–100 miljard dollar per jaar.
 
 Conform het verzoek van de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer d.d. 2 september en ten behoeve van het plenaire
debat op 14 oktober, informeer ik u hierbij mede namens de minister-president
en de ministers van Financiën en voor Ontwikkelingssamenwerking over
de recente relevante ontwikkelingen in het krachtenveld en de eventuele gevolgen
voor de Nederlandse onderhandelingsinzet in de aanloop naar de klimaatconferentie
in Kopenhagen. Deze brief bouwt voort op mijn eerdergenoemde brief en bevat
ook een kabinetsbeoordeling van de nieuwe Commissiemededeling.
 
 De onderhandelingsruimte, waar de Vaste Commissie ook naar vroeg, wordt
door het internationale krachtenveld beïnvloed en tijdens de positiebepaling
in de Europese Unie afgebakend. De Unie spreekt immers bij de mondiale klimaatonderhandeling
met één stem. Dit is ook de reden waarom ik – en met mij
het hele kabinet – me inspan om de Nederlandse inbreng luid te laten
doorklinken in de EU-inzet en de Unie in haar leiderschapsrol te ondersteunen.
 1. Het internationale krachtenveld
 Positieve signalen VN klimaattop in New York
 Op 22 september kwamen regeringsleiders bijeen tijdens de VN klimaattop
georganiseerd door secretaris-generaal Ban Ki-Moon. Tijdens deze top, waar
naast ik zelf de minister-president en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Nederland hebben vertegenwoordigd, hebben regeringsleiders de urgentie van
het klimaatprobleem nogmaals erkend, hun bereidheid om actie te nemen bevestigd
en het belang van succes in Kopenhagen onderstreept. Een aantal van hen heeft
nieuwe initiatieven en standpunten aangekondigd die voorzichtig positief stemmen.
 
 Zo komt de nieuwe Japanse regering niet alleen de verkiezingsbelofte na
van 25% minder uitstoot in 2020, een zeer forse opgave voor Japan,
maar is zij nu ook voorstander van emissiehandel alsook van internationale
financiering.
 China heeft vergaande nationale beleidsplannen gepresenteerd en ook voor
het eerst erkend dat snel groeiende ontwikkelingslanden een andere benadering
past dan de armste ontwikkelingslanden. India heeft aangekondigd nationale
klimaatwetgeving voor te bereiden en aangeboden ambitieuzer beleid te zullen
voeren wanneer daar internationale publieke financiering tegenover staat.
 
 Wij verwachten dat de signalen uit de VN klimaattop de onderhandelingen
een belangrijke politieke impuls zullen geven. Dat is ook hard nodig, omdat
er op veel gebieden nog grote verschillen zijn die in Kopenhagen overbrugd
zullen moeten worden.
 Hoofdlijnen krachtenveld
 De kern van de onderhandelingen gaat over de bekende driehoek van de klimaatonderhandelingen:
reductiedoelstellingen van ontwikkelde landen, mitigatieacties door ontwikkelingslanden
en financiering.
 
 Het totaal van emissiereducties dat de ontwikkelde landen tot nu toe hebben
aangeboden, blijft nog onvoldoende om de 25–40% reductie in 2020
te bereiken, die nodig is om op een geloofwaardig traject te blijven om de
2 graden doelstelling binnen bereik te houden. De optelsom voor de reductiepercentages
van broeikasgassen van de Annex 1 landen in 2020 wordt door het Planbureau
voor de Leefomgeving geschat op tussen 10 en 15% beneden het niveau
van 1990, waarbij niet zijn meegerekend de emissies voor veranderingen in
landgebruik. Dit is zonder meerekening van het ambitieuze 25% reductiedoel
van de nieuwe Japanse regering, maar wel inclusief het reductiedoel en de
aanvullende maatregelen (exclusief landgebruik) in het wetsvoorstel dat door
het Huis van Afgevaardigden in de VS is aangenomen alsmede het hogere (voorwaardelijke)
EU-reductiedoel van 30%. Wanneer Rusland en Oekraïne hun surplus
emissierechten uit de Kyoto-periode (en eventueel volgende perioden) niet
op de markt zouden brengen, zou de reductie van Annex 1 landen volgens het
planburau toenemen tot 14–19%. Nederland wil nieuwe surplus emissierechten
in de volgende commitment perioden voorkomen. Belangrijk voor
het reductiedoel is de voortgang van de binnenlandse klimaatwetgeving in de
Senaat van de VS, waarvan de afronding vóór Kopenhagen erg kort
dag is.
 
 Ontwikkelingslanden zullen zich pas internationaal verbinden tot acties,
als duidelijk is wat ontwikkelde landen aan reductiedoelstellingen en financiering
willen toezeggen. Op het punt van internationale publieke financiering blijft
een kloof bestaan tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden, zowel over bedragen
en bronnen (publiek versus privaat), als over de beheersstructuur voor publiek
geld. Overeenstemming bestaat over de noodzaak om de financiering voor adaptatie
op te schalen, maar niet over de gewenste hoogte. Internationale publieke
financiering voor mitigatieacties in gevorderde ontwikkelingslanden is omstreden,
zoals de VS duidelijk heeft aangegeven.
 
 Het wordt steeds duidelijker dat voor een Kopenhagenakkoord financiering
al in 2010 beschikbaar zou moeten komen om ontwikkelingslanden te ondersteunen
bij het ondernemen van acties.
 
 De Europese Raad heeft op dit punt reeds leiderschap getoond. Op 17 september
verklaarden de EU regeringsleiders dat de G-20 de noodzaak zou moeten erkennen
om een snelle start te maken met internationale financiële steun voor
klimaatacties – met name in de minst ontwikkelde landen – en noemden
in dat verband de inschatting van de Europese Commissie dat 5–7 miljard
euro per jaar nodig zal zijn in de periode 2010–2012, dus direct na
de Kopenhagenovereenkomst. Tijdens de G20 in Pittsburgh is bevestigd dat de
regeringsleiders alles zullen doen om Kopenhagen tot een succes te maken en
roepen ze ministers van Financiën op om tijdens hun bijeenkomst in november
financieringsopties te presenteren.
 
 EU intern is nog geen overeenstemming over het doen van concrete (voorwaardelijke)
toezeggingen. Ook andere ontwikkelde landen zijn terughoudend met het noemen
van bedragen. Het kabinet vindt dat de EU de stap moet zetten om nu ook zelf
concrete bedragen te noemen in de EU Raadsconclusies.
 Architectuur van een Kopenhagenakkoord
 Recent komen in de discussie over reductie-inspanningen steeds duidelijker
vragen naar voren over de architectuur van het Kopenhagenakkoord, bijvoorbeeld
hoe de onderhandelingssporen onder het Kyoto-protocol en de Conventie samenkomen
en welk type verplichtingen landen op zich nemen.
 Nederland streeft daarbij naar een uitkomst in Kopenhagen in de vorm van één
nieuw akkoord, waarbij de onderhandelingssporen onder het Kyoto-protocol en
de Conventie samenkomen. Alle landen stellen daarbij low-carbon
growth plannen op, waarbij ontwikkelde landen bindende absolute emissiereductiedoelstellingen
op zich nemen (voortbouwend op de systematiek van het Kyoto-protocol) en ontwikkelingslanden –
behalve de minst ontwikkelde – zich verplichten tot mitigatie-acties
die leiden tot een afremming van hun emissiegroei.
 
 Waar de ontwikkelingslanden vinden dat het Kyoto-protocol moet worden
voortgezet, vinden met name de VS en Australië het van belang dat er één
akkoord komt waarin alle landen eenzelfde soort verplichting op zich nemen.
Daarmee nemen ook ontwikkelingslanden verplichtingen op zich, die echter in
hun aard en ambitieniveau anders kunnen zijn dan die van ontwikkelde landen:
mitigatieacties tegenover emissiereducties en afremming van de emissiegroei
tegenover absolute reducties.
 Australië heeft een benadering voorgesteld waarbij alle landen hun
acties vastleggen in een eigen «schema» bij het akkoord, dat regelmatig
kan worden aangepast. Elk land krijgt de verplichting tot het uitvoeren van
de acties in zijn eigen schema, inclusief internationale rapportage over de
uitkomsten. In het type acties kan vervolgens worden gedifferentieerd tussen
ontwikkelde landen (bindende absolute reductiedoelstellingen, zoals in het
huidige Kyoto-protocol) en ontwikkelingslanden (implementeren van een actieprogramma).
Deze voorstellen vinden weerklank in de VS, maar leiden tot grote zorg bij
de ontwikkelingslanden.
 
 Daarnaast staat de VS een systeem voor, waarbij landen hun eigen doelstellingen
vastleggen, die wel meetbaar, rapporteerbaar en verifieerbaar zijn, maar dan
volgens nationaal bepaalde rekenregels en definities. Dit in tegenstelling
tot de EU, die rekenregels liever internationaal wil laten vaststellen, conform
de regels die de Partijen bij het Kyoto-protocol zijn overeengekomen of anderszins.
 Voortgang
 De internationale bijeenkomsten van de afgelopen weken hebben duidelijk
gemaakt dat de wil om het klimaatprobleem aan te pakken op het hoogste politieke
niveau sterk aanwezig is. De urgentie van het probleem wordt breed erkend
en de verschillende partijen naderen elkaar op veel gebieden, bijvoorbeeld
met betrekking tot de erkenning van principes en de acceptatie van gemeenschappelijke
doelen. Ook wordt er op nationaal niveau steeds meer actie ondernomen om emissies
van broeikasgassen aan te pakken.
 
 Zowel de recente beweging in standpunten als de politieke wil om tot een
oplossing te komen is hoopgevend. Deze politieke wil werkt echter nog onvoldoende
door in de onderhandelingen, waar partijen op veel punten nog ver uit elkaar
liggen en een tempoversnelling nodig is. Tijdens de recente UNFCCC-onderhandeling
in Bangkok viel op een eental onderwerpen – technologie, adaptatie en
het voorkomen van emissies vanwege ontbossing – een groeiende inhoudelijke
overeenstemming te constateren. Op het gebied van financiering en mitigatie
blijven echter de verschillen van inzicht groot. De grootste discussie gaat
over de hoogte van de benodigde financiering en de bijdrage die daaraan geleverd
moet worden door de verschillende landen. Daarnaast bleken de ontwikkelingslanden
grote moeite te hebben met de structuurvoorstellen van de VS en Australië,
vanwege angst voor nieuwe verplichtingen.
 
 Politiek momentum en sturing richting Kopenhagen blijft absoluut cruciaal.
Het Deense voorzitterschap van de conferentie in Kopenhagen houdt ernstig
rekening met een op 17 en 18 december te organiseren speciale bijeenkomst
voor regeringsleiders. Een aantal regeringsleiders, waaronder minister-president
Balkenende, heeft al aangegeven bereid zelf naar Kopenhagen te gaan, indien
regeringsleiders daar inderdaad een rol kunnen vervullen.
 2. Appreciatie van de Commissiemededeling «Stepping
up international climate finance: A European blueprint for the Copenhagen
deal»
 Algemeen
 In de mededeling «Stepping up international climate
finance: A European blueprint for the Copenhagen deal» schetst
de Europese Commissie een blauwdruk voor de financiering van internationaal
klimaatbeleid (zie Annex 1 voor de essentie van de Commissiemededeling). De
Europese Raad heeft de Commissie in juni 2009 verzocht om een
alomvattende strategie over het intensiveren van de financierings- en investeringsstromen
ten behoeve van mitigatie en adaptatie overeenkomstig het Bali actieplan,
als basis voor besluitvorming in de Europese Raad in oktober 2009.
 
 De mededeling verkent de omvang en mogelijke bronnen voor een financiële
EU-bijdrage aan internationaal klimaatbeleid, een cruciaal onderdeel van een
akkoord in Kopenhagen. Pas later zal de Commissie eventueel concrete voorstellen
doen. De EG kent een gedeelde bevoegdheid op het gebied van milieubeleid (art.
175 EG verdrag).
 De subsidiariteitsbeoordeling van deze mededeling is, voorzover deze in
dit stadium kan worden beoordeeld, positief. De mededeling verkent de EU-inzet
voor een multilateraal verdrag, waarbij de EU partij is en sprake is van gemengde
bevoegdheden. Daarbij moeten voorafgaand en gedurende de onderhandelingen
gezamenlijke standpunten worden vastgesteld. Dit gemeenschappelijk standpunt
kan alleen op Europees niveau worden vastgesteld. Deze mededeling is ook op
expliciet verzoek van de Europese Raad van juni dit jaar opgesteld. Op het
gebied van financiering van ontwikkelingslanden hebben lidstaten meer autonomie,
maar is het gezien efficiëntie en effectiviteit mogelijk om een deel
van de financiering via de EU-begroting te laten verlopen. Dit is op dit moment
al op kleinere schaal het geval.
 
 Ook de proportionaliteitsbeoordeling is, voorzover nu kan worden beoordeeld,
positief. De voorgestelde EU-inzet sluit aan bij de EU klimaatdoelstellingen,
die verder zijn uitgewerkt in het EU klimaat- en energiepakket in 2008. Klimaatfinanciering
is complementair aan bestaand EU klimaatbeleid, omdat hiermee klimaatbeleid
in ontwikkelingslanden wordt gestimuleerd.
 
 Deze mededeling vult de eerdere Commissiemededeling «Towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen» van januari 2009 aan en bouwt verder op de EU positie zoals afgesproken
in de Raden van maart en juni. De indicatie die de Commissie geeft van de
benodigde internationale publieke financiering, gaat uit van een ambitieuze
uitkomst van Kopenhagen met een substantiële bijdrage van ontwikkelingslanden
zelf en uit de koolstofmarkt.
 
 Nederland verwelkomt deze mededeling die een belangrike stap vormt in
het bepalen van een concrete Europese inzet over financiering. Een overtuigende
EU inzet op dit gebied kan een belangrijke impuls geven aan de onderhandelingen
op weg naar een internationaal klimaatakkoord.
 
 Hieronder volgt een specifieke appreciatie van de onderdelen van de mededeling.
 De schaal van potentiële financiering in 2020
 Voor een effectief internationaal klimaatbeleid is een aanzienlijke opschaling
nodig van publieke en private geldstromen. Een substantieel en overtuigend
EU-bedrag als onderdeel van een internationaal akkoord kan het vertrouwen
in het proces richting Kopenhagen verstevigen.
 
 De mededeling laat zien dat de totale geschatte kosten voor zowel adaptatie
als mitigatie in ontwikkelingslanden kunnen oplopen tot ruwweg 100 miljard
euro/jaar in 2020. De Commissie betoogt dat ontwikkelingslanden daarvan zelf
via binnenlandse publieke en private financiering 20–40% zouden
kunnen dragen en dat de internationale koolstofmarkt tot ongeveer 40%
zou kunnen opbrengen. Rekening houdend met deze eigen bijdragen
van ontwikkelingslanden en de financiering via de koolstofmarkt, concludeert
de Commissie dat in 2020 mondiaal 22–50 miljard euro per jaar via internationale
publieke bijdragen beschikbaar moet komen voor ontwikkelingslanden, waarvan
10–20 miljard voor mitigatie, 10–24 voor adaptatie en 2–6
voor capaciteitsopbouw en technologie.
 
 Het kabinet kan zich vinden in deze analyse, die in lijn is met bijvoorbeeld
het werkbedrag van 100 miljard dollar (ongeveer 70 miljard euro), dat het
kabinet heeft onderschreven in de eerdergenoemde brief over de Kopenhagenonderhandelingen
(daarbij werd de eigen bijdrage van ontwikkelingslanden namelijk niet meegeteld).
 
 Ook met de door de Commissie genoemde prioritering voor de inzet van publiek
geld is het kabinet het op hoofdlijnen eens. Publieke financiering zou zich
voornamelijk moeten richten op adaptatie, capaciteitsopbouw en technologieonderzoek,
ontwikkeling en demonstratie, en zou de financiering van mitigatieacties moeten
katalyseren. Het kabinet deelt ook de visie dat ondersteuning van adaptatie
vooral gericht moet zijn op de meest kwetsbare ontwikkelingslanden, die nu
veelal de negatieve gevolgen van klimaatverandering, zoals droogte en overstromingen,
ondervinden. De urgentie om nu adaptatiemaatregelen te treffen is groot.
 
 Het kabinet hecht net als de Commissie groot belang aan het tot stand
komen van een internationale koolstofmarkt. Daarvoor zijn ambitieuze emissiereductiedoelstellingen
nodig en dienen emissiehandelssystemen te worden opgezet. Via emissiehandel
kunnen emissiereductiedoelstellingen tegen de laagst mogelijk kosten worden
gerealiseerd. Zonder een internationale koolstofmarkt nemen de kosten sterk
toe, waardoor de kans op een ambitieus akkoord afneemt. Daarnaast kan de internationale
koolstofmarkt een belangrijke bron van financiering vormen, die zo goed mogelijk
moet worden benut. In Kopenhagen moet daarvoor de basis worden gelegd. Daarom
steunt het kabinet de door de Commissie voorgestelde hervorming van het CDM
en de opzet van nieuwe sectorale mechanismen, vooral voor gevorderde ontwikkelingslanden.
Wel is het kabinet van mening dat ook al voor 2020 een groter aandeel van
het voorkomen van emissies die het gevolg zijn van ontbossing via de internationale
koolstofmarkt zou kunnen worden gefinancierd. Verder wil het kabinet voorkomen
dat er nieuwe overschotten in emissiebudgetten onder een Kopenhagenakkoord
ontstaan. Daarbij hoeven we niet terug te komen op eerder gemaakte afspraken
onder Kyoto.
 
 Het kabinet onderschrijft het standpunt van de Commissie dat er met betrekking
tot offsets (emissiekredieten uit andere landen
die worden gebruikt voor het behalen van de eigen doelstelling) geen sprake
mag zijn van dubbeltelling. Emissiereducties die in ontwikkelingslanden worden
gerealiseerd met geld uit ontwikkelde landen kunnen door de ontwikkelde landen
worden meegeteld als eigen emissiereducties, of als internationale financiële
ondersteuning, maar niet allebei tegelijk. Deze stromen zouden wel moeten
worden erkend als aparte financiële stromen naar ontwikkelingslanden
en moeten worden meegenomen in de totale beoordeling van de benodigde financiering.
Financiering via de koolstofmarkt verlaagt immers de totale benodigde publieke
financiering.
 
 Het kabinet verwelkomt het gebruik van marktinstrumenten om de emissies
van de internationale lucht- en zeevaart wereldwijd aan te pakken. Het kabinet
steunt het verder verkennen van mogelijkheden van dergelijke instrumenten,
die potentieel een aanzienlijke, stabiele bron van inkomsten vormen, met de
kanttekening dat dit niet mag leiden tot een dubbele belasting van de desbetreffende
sectoren.
 Een eerlijke lastenverdeling
 De EU heeft al aangegeven in de context van een Kopenhagenakkoord bereid
te zijn haar eerlijk aandeel in de publieke gelden voor acties in ontwikkelingslanden
op zich te nemen. In de mededeling werkt de Commissie de principes draagkracht
(BBP) en verantwoordelijkheid voor emissies verder uit. Dit biedt volgens
het kabinet een goede basis om internationaal te onderhandelen over de bijdrage
van alle landen, met uitzondering van de minst ontwikkelde landen.
 
 Het kabinet vindt de geschatte bijdrage van de EU (10–30%)
aan de lage kant: een bijdrage van 20–30% is realistischer, omdat
de bijdrage van ontwikkelingslanden zelf anders wel erg hoog zou worden (m.a.w.
er mag van uit worden gegaan dat draagkracht (BBP) in de verdeelsleutel tenminste
even zwaar zal wegen als het emissieniveau). Afhankelijk van het gewicht dat
in de verdeelsleutel wordt toegekend aan verantwoordelijkheid voor emissies
en BBP, en het ambitieniveau van het Kopenhagenakkoord, resulteert de inschatting
van het kabinet dan in een EU bijdrage in 2020 van 4,4–15 miljard euro.
Het kabinet ziet op voorhand geen reden om voor de lastenverdeling binnen
de EU andere criteria te hanteren dan voor de mondiale lastenverdeling. Uit
deze criteria volgt voor Nederland een percentage van maximaal 4,7%
van de EU bijdrage.
 Financiering van snelle actie tussen 2010 en 2012
 De Commissie stelt dat de ontwikkelde landen tussen 2010 en 2012 jaarlijks
5–7 miljard euro zouden moeten vrijmaken, om snel actie te kunnen ondernemen
in ontwikkelingslanden, vooruitlopend op de acties die na 2013 voortvloeien
uit een Kopenhagenakkoord. Het kabinet onderschrijft het belang van het beschikbaar
stellen van financiering voor de periode 2010–2012, gericht op capaciteitsontwikkeling
en urgente klimaatacties in de context van een Kopenhagenakkoord. Het kabinet
is van mening dat de EU in oktober een concreet mondiaal startbedrag moet
voorstellen van 5 tot 7 miljard euro, in overeenstemming met de kostenraming
van de Commissie. De door de Commissie voorgestelde omvang van een startbedrag
lijkt vooralsnog voldoende om ook adaptatie en urgente klimaatacties te ondersteunen,
mits wordt uitgegaan van de bovenkant van de raming van de Commissie.
 
 Nederland is bereid aan het EU-bedrag voor de periode 2010–2012
een geloofwaardige bijdrage te leveren van 100 miljoen euro per jaar, die
deels via de EU-begroting zou kunnen lopen.
 Potentiële bronnen van financiering
 Het kabinet is van mening dat er diverse bronnen van publieke financiering
kunnen zijn. Enkele van deze bronnen komen in de mededeling aan bod. Het kabinet
vindt dat ook andere bronnen, waaronder bilaterale ondersteuning en het Noorse
voorstel, op tafel moeten blijven en verder moeten worden uitgewerkt.
 
 De Commissie noemt als eerste optie het gebruiken van de EU-begroting
voor het kanaliseren van de publieke bijdragen vanuit de EU. Het kabinet ziet
de voordelen hiervan, met name als het gaat om de geloofwaardigheid van een
gezamenlijke EU bijdrage en het versterken van de stem van de EU in het internationale
klimaatregime. Een apart EU klimaatfonds buiten de EU begroting ligt minder
voor de hand.
 
 Voor Nederland is het ophogen van het financiële perspectievenplafond
voor de jaren 2007–2013 geen optie. Eventuele ophoging van budgetten
in deze periode moet gevonden worden binnen bestaande begrotingsposten.
Het kabinet is van mening dat bekeken moet worden welke ruimte beschikbaar
is in de EU-begroting.
 
 De Commissie heeft in september 2009 voorgesteld 50 miljoen euro extra
vrij te maken in de EU begroting 2010, volgens Nederland een goed begin voor
een bijdrage vanuit de EU-begroting. Dit voorstel is door een blokkerende
minderheid van lidstaten opgehouden in afwachting van de afspraak die in Kopenhagen
tot stand komt.
 Het kabinet vindt dat er noodzaak en aanleiding is voor hervorming van
de EU-begroting om deze meer aan te passen aan de eisen van deze tijd en om
ruimte te maken voor nieuwe prioriteiten als energie en klimaat. Bij het vaststellen
van de Financiele Perspectieven voor de volgende periode moet er door herprioritering
een plek komen voor internationaal klimaatgeld.
 Beheersstructuur van de financiële overdrachten
 Het kabinet onderschrijft het belang van een bottom-up benadering bij het financieren van klimaatacties. Het opstellen
van nationale low-carbon growth plannen door zowel
ontwikkelde als ontwikkelingslanden is van grote waarde. Het kabinet ziet
in beginsel meerwaarde als de EU een gezamenlijk plan maakt wanneer dit de
ontwikkeling van een mondiaal klimaatbeleid kan bevorderen.
 
 De beheersstructuur voor klimaatfinanciering moet volgens het kabinet
bestaan uit een verschillend aantal fondsen en landen die samenwerken op basis
van hun comparatieve voordelen. Vanwege de decentrale opzet is er de noodzaak
om een coördinatiemechanisme op te zetten. Dit mechanisme zal primair
de voorwaarden scheppen voor voor de effectieve koppeling van financiering
aan acties en daarvoor verantwoording afleggen aan de Partijen bij het Kopenhagenakkoord.
Hiermee steunt het kabinet op hoofdlijnen de voorgestelde lijn van de Commissie.
 
 Het kabinet hecht grote waarde aan het bewaken van de voortgang van klimaatacties
en dat er voldoende balans is in de aanwending van de middelen. Dit is primair
een verantwoordelijkheid voor de Conferentie van Partijen bij het Kopenhagenakkoord.
Het kabinet heeft daarom vraagtekens bij de door de Commissie gekozen opzet
van het voorgestelde High-Level Forum. Het kabinet
vindt het belangrijk dat een dergelijk forum sterk gelieerd is aan de UNFCCC
en advies geeft aan de partijen bij een Kopenhagenakkoord.
 3. De Wereldbank studie «The Costs to Developing
Countries of Adapting to Climate Change»
 De Wereldbank studie, die op initiatief van Nederland, het Verenigd Koninkrijk
en Zwitserland is uitgevoerd, biedt een grondige analyse van de kosten van
adaptatie in ontwikkelingslanden, onderbouwd vanuit sectoren die gevoelig
zijn voor klimaatverandering: landbouw, bosbouw, visserij, infrastructuur,
waterbeheer, kustbeheer, gezondheidszorg en ecosysteemdiensten. De studie
is daarom uniek en biedt een nuttige empirische onderbouwing voor de onderhandeling
over adaptatie en financiering. Landenstudies op basis van onderzoek in zeven
landen zullen de mondiale data in het voorjaar van 2010 completeren.
 
 De Wereldbank schat dat bij een temperatuurstijging van 2 graden Celsius,
de kosten voor adaptatie in ontwikkelingslanden in de periode 2010–2050
gemiddeld 75 tot 100 miljard dollar per jaar zullen bedragen. Het onderzoek
maakt duidelijk dat actie voor adaptatie nú besparingen in de
toekomst oplevert, en onacceptabele risico’s kan verminderen. De kosten
betreffen een relatief klein deel van het BNP van rijke landen maar een zeer
fors deel van het BNP van de arme landen en zijn nu nog door de internationale
gemeenschap op te brengen. Mitigatie, adaptatie en ontwikkelingssamenwerking
zijn alle drie nu meer dan ooit nodig om de kwetsbaarheid van armen te verminderen.
Het kabinet hecht er daarom aan te onderstrepen dat internationale publieke
middelen voor klimaatacties in de armste landen zoveel mogelijk nieuw en additioneel
dienen te zijn zodat de realisatie van de Millennium Development
Goals niet in gevaar komt.
 4. Tot besluit
 Het kabinet is positief over de stappen die in september zijn gezet –
stappen waaruit blijkt dat partijen steeds verder in de richting van een succesvolle
aanpak van het klimaatprobleem bewegen.
 Desondanks blijft een geslaagde uitkomst in Kopenhagen een grote uitdaging.
Er zijn nog grote meningsverschillen over hoe die aanpak eruit moet zien.
Inmiddels staat vast dat niet alles tot in de details zal worden vastgelegd
en uitgewerkt in Kopenhagen. Er zal een uitgebreid proces volgen vergelijkbaar
met de uitwerkingsfase van Kyoto. Het kabinet blijft onverminderd ambitieus
en richt zich op zoveel mogelijk vooruitgang in het Europese radentraject
en in de aankomende onderhandelingssessies, om tot een Kopenhagenakkoord te
komen dat het mogelijk maakt de mondiale temperatuurstijging tot 2 graden
Celsius te beperken.
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. M. Cramer
 
 
 ANNEX 1
 Essentie van de Commissiemededeling: «Stepping up
international climate finance: A European blueprint for the Copenhagen deal».
 De mededeling van de Europese Commissie beschrijft een Europese blauwdruk
voor de financiering van internationaal klimaatbeleid. De mededeling gaat
in op de volgende aspecten: de schaal van potentiële financiële
overdrachten, een eerlijke lastenverdeling, financieringsbronnen, potentiële
bijdragen vanuit het Gemeenschapsbudget en de beheersstructuur van de financiële
overdrachten.
 Schaal van potentiële overdrachten
 De Commissie schat dat de benodigde financiële overdrachten voor
mitigatie en adaptatie in ontwikkelingslanden kunnen oplopen tot jaarlijks
ongeveer 100 miljard euro in 2020. Zij geeft aan dat dit bedrag niet alleen
uit publieke internationale financiering bestaat, maar ook uit zowel eigen
bijdragen van ontwikkelingslanden (publiek en privaat) als overdrachten via
de internationale koolstofmarkt.
 
 De internationale koolstofmarkt is een effectieve manier om private financiering
te genereren. Het is nu noodzakelijk om de internationale koolstofmarkt substantieel
te hervormen zodat deze zich verder kan ontwikkelen en ontwikkelingslanden
gepaste eigen bijdragen kunnen leveren. Voor het genereren van de benodigde
financieringsstromen via de koolstofmarkt is een robuuste koolstofprijs in
ontwikkelde landen van belang.
 
 De totale benodigde internationale publieke financiering kan niet vooraf
met zekerheid worden vastgesteld, vanwege de eigen bijdrage van ontwikkelingslanden
en de koolstofmarkt, en moet dus regelmatig worden bijgesteld.
 Financiering voor mitigatie zal geleidelijk toenemen. Publieke financiering
moet zich richten op capaciteitsopbouw, proefactiviteiten en RD&D. Internationale
financiering neemt toe, naarmate ontwikkelingslanden robuuste nationale mitigatieplannen
indienen en implementeren. De rol van nationale private financiering neemt
toe naarmate het beleidskader wordt verbeterd, en emissiehandel wordt ingevoerd.
 Voor de financiering van het verminderen van emissies uit ontbossing en
bosdegradatie is publieke financiering tot 2020 dominant, maar gevorderde
ontwikkelingslanden kunnen zelf significant bijdragen.
 (Internationale) publieke financiering van adaptatie zal dominant zijn
in de minst ontwikkelde landen. Prioriteit moet worden gegeven aan de meest
kwetsbare en armste ontwikkelingslanden.
 Lastenverdeling
 Voor de verdeling van internationale publieke financiering moet een contributieschaal
worden vastgesteld, op basis van vastgestelde principes, in de context van
de afspraken in Kopenhagen. De EU stelt voor om dit op basis van draagkracht
en verantwoordelijkheid voor emissies te doen, waarbij ook de meer gevorderde
ontwikkelingslanden bijdragen. Op basis van deze principes is de bijdrage
van de EU tussen de 10 en 30%, afhankelijk van het relatieve gewicht
van de principes. Dit komt neer op 0,5–2,1 miljard euro in 2010–2012,
0,9–3,9 miljard in 2013 en 2,2–15 miljard in 2014–2020.
 Innovatieve financiering van internationale lucht- en
zeevaart
 Een mogelijke aanvullende financieringsbron is een wereldwijd marktgericht
instrument voor de internationale lucht- en zeevaart. Het gebruik van
marktgerichte instrumenten (zoals ETS of een heffing op brandstof) om emissies
van deze sectoren te adresseren heeft het potentieel een significante bron
van inkomsten te zijn voor mitigatie en adaptatie acties in ontwikkelingslanden.
 Potentiële bijdragen vanuit het Gemeenschapsbudget
 De EU zal haar bijdrage aan klimaatfinanciering significant moeten vergroten,
bovenop haar huidige activiteiten, vooral na 2013. De EU kan ervoor kiezen
om dit gezamenlijk te doen. Er worden drie mogelijkheden geschetst: directe
financiering via het EU-budget (bijvoorbeeld via een aparte begrotingslijn),
het opzetten van een nieuw EU-klimaatfonds dat wordt gevoed door ad hoc bijdragen van lidstaten, of bijdragen via individuele lidstaten
in de context van een gezamenlijk EU-bod.
 Voor de vroegtijdige financiering zijn er mogelijkheden om dit op bescheiden
schaal vanuit het EU-budget bij te dragen. De Commissie stelt voor om een
bedrag van 50 miljoen euro in 2010 te besteden, via bestaande kanalen. Tenslotte
wordt er ook op gewezen dat de veilingopbrengsten van het EU-ETS kunnen worden
gebruikt voor de financiering, en dat 50 miljoen euro ongeveer 7–20%
van de te verwachten opbrengsten in 2013 is.
 Beheersstructuur
 Voor de beheerstructuur van de klimaatfinanciering stelt de EU een gedecentraliseerde bottom-up benadering voor. Deze zou efficiënt, effectief
en eerlijk moeten zijn. Voor mitigatie ziet de EU een belangrijke rol voor
nationale strategieën die alle nationale gepaste mitigatieacties integreren,
een technische review van de internationaal te ondersteunen acties, een centraal
register van acties en financiële ondersteuning, jaarlijkse emissieregisters
en verbeterde rapportages van landen. Dit proces wordt versterkt door een
onafhankelijk coördinatiemechanisme. De Commissie stelt voor dat deze
nationale strategieën voor alle landen worden opgesteld en dat voor de
EU de Commissie deze strategie opstelt.
 
 Voor adaptatie wordt een eenvoudiger bottom-up
benadering voorgesteld bestaande uit de geleidelijke integratie van adaptatie
in nationale ontwikkelings strategieën en of armoedebestrijdingplannen,
nationale coördinatie, verspreiding van goede voorbeelden en verbeterde
rapportages van landen.
 
 De Commissie stelt een High Level Forum voor
met expertise uit private en publieke sectoren, dat politieke aansturing zou
geven aan de VN-klimaatfondsen, multilaterale- en bilaterale samenwerking,
om zo eventueel onbalans in de financiering te voorkomen en een eerlijke distributie
van financiering te verzekeren.