Wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State; Nader Voorlopig verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis Der Koningin
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136505
 2009-2010
 
 30 585
 Wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering
van de Raad van State
 
 
 
 
 D
 NADER VOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR BINNENLANDSE ZAKEN
EN DE HOGE COLLEGES VAN STAAT/ALGEMENE ZAKEN EN HUIS DER KONINGIN1
 Vastgesteld 3 november 2009
 De commissie heeft met belangstelling kennis genomen van de memorie van
antwoord. Deze memorie geeft de commissie aanleiding tot het maken van de
volgende opmerkingen en het stellen van de volgende nadere vragen.
 
 De commissie geeft aan dat er door het kabinet voor dit najaar een brief
is toegezegd naar aanleiding van de motie Heerts/Anker, waarin wordt ingegaan
op het treffen van voorzieningen ter bevordering van de rechtseenheid. De
regering geeft aan in te zullen gaan op mogelijke organisatorische, procedurele
en informele voorzieningen ter borging van de rechtseenheid, alsmede op de
vraag of daar een derde fase voor nodig is. Is deze brief van het kabinet
reeds gereed? Zo ja, kan deze aan de Eerste Kamer worden toegezonden om betrokken
te worden bij de behandeling van onderhavig wetsvoorstel? Zo nee, kan de regering
toezeggen deze brief te doen toekomen aan het parlement voorafgaand aan de
plenaire behandeling van onderhavig wetsvoorstel in de Eerste Kamer?
 Vragen van de leden van de fractie van de VVD
 De leden van de VVD-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen
van de Memorie van Antwoord. Zij zijn bepaald niet overtuigd door de nadere
motivering van de regering om de voorgestelde herstructurering van de Raad
van State door te voeren.
 
 Zij willen graag de volgende vragen beantwoord zien.
 1. De regering stelt op pagina 4 van de Memorie van Antwoord dat de omvang
van de grondwettelijke Raad zodanig moet zijn dat de breedheid en pluriformiteit
van de inhoudelijke inbreng worden verzekerd en dat de beide afdelingen daarin
ook evenwaardig worden gerepresenteerd. De grondwettelijke Raad heeft echter
nauwelijks inhoudelijke taken (tenzij er sprake is van een uitzonderlijke
situatie waarin zij belast wordt met de waarneming van het koninklijk gezag).
Die breedheid en pluriformiteit zullen voor de Afdeling advisering wel relevant
zijn. 
 Waarom zijn de breedheid en pluriformiteit voor de grondwettelijke Raad
relevant? Kan de regering dit uitleggen?
 2. De regering geeft als voordeel van de voorgestelde structuur met twee
afdelingen aan dat de beide hoofdtaken van de Raad duidelijker worden onderscheiden,
terwijl hun gelijkwaardigheid wordt benadrukt. Waarom is het nodig om hun
gelijkwaardigheid te benadrukken? Er zijn immers wezenlijke verschillen tussen
beide taken. Bovendien is de bestuursrechter onderworpen aan de verdragsrechtelijke
eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, die niet zo expliciet gelden
voor de wetgevingsadviseur. Die gelijkwaardigheid voert de regering zelfs
door in de titulatuur. Zowel de wetgevingsadviseur als de bestuursrechter
(die niet dubbel zijn benoemd) krijgt volgens dit wetsvoorstel de titel staatsraad.
Ware het niet duidelijker geweest alleen aan de wetgevingsadviseurs de titel
staatsraad te geven en aan de bestuursrechter de titel raadsheer?
 3. De taken van de grondwettelijke Raad – de Raad die de leden van
de VVD-fractie het toporgaan noemen – die ingevolge dit wetsvoorstel
zullen overblijven, zijn zeer beperkt. Kan de regering nog eens uitleggen
waarom deze een separaat college rechtvaardigen? Het antwoord van de regering –
om de gegroeide onevenwichtigheid te ondervangen, de gelijkwaardigheid van
beide afdelingen te bevestigen en om de institutionele eenheid van het college
als geheel te behouden en te versterken – is verward en niet overtuigend.
De jaarlijkse rapportage over knelpunten in wetgeving en bestuur, en het jaarverslag
bieden naar de mening van de leden van de VVD-fractie onvoldoende legitimatie
voor een afzonderlijk college. Bovendien kleven aan zo’n afzonderlijk
college zwaarwegende bezwaren.
 4. De regering benadrukt het belang van de institutionele eenheid van
het college als geheel. «Bij deze institutionele eenheid moet vooral
worden gedacht aan de explicitering en ontwikkeling van het constitutionele
fundament dat de beide afdelingen van de Raad gemeenschappelijk hebben.»
De Nederlandse constitutie is echter bij uitstek van belang voor de wetgevingsadviseurs.
Alleen de wetgevingsadviseurs toetsen op Nederlandse constitutionaliteit.
De bestuursrechters doen dat uitdrukkelijk niet. Dat dit anders ligt bij Europese
regelgeving doet daar niets aan af. Graag ontvangen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering.
 5. De regering stelt in de Memorie van Antwoord dat met dit wetsvoorstel
ruimschoots aan de Straatsburgse eisen wordt voldaan, zodat er geen problemen
zijn te verwachten bij het EHRM. Waarop baseert zij deze verwachting? De leden
van de VVD-fractie delen deze verwachting niet. De regering stelt dat het
wetsvoorstel adequate voorzieningen biedt om te voorkomen dat in een concreet
geval partijdigheid – of de schijn daarvan – kan ontstaan. Kan
de regering deze stelling nog eens nader onderbouwen? In de Memorie van Antwoord
reageert de regering alleen op een artikel van Van Barkhuysen. Wat is haar
eigen visie? Waaruit bestaan de genoemde voorzieningen? Het wetsvoorstel levert
naar de mening van de leden van de VVD-fractie juist extra problemen op. Bestuursrechters
worden benoemd in het toporgaan. Fulltimerechters kunnen worden belast met
de waarneming van het koninklijk gezag, terwijl die laatste taak op dit moment
alleen bij de wetgevingsadviseurs ligt. De leden van de VVD-fractie vinden
het veel meer voor de hand liggen dat het wetsvoorstel regelt dat bestuursrechters
niet ook tegelijkertijd lid van het toporgaan kunnen zijn. Het lidmaatschap
van het toporgaan maakt de bestuursrechters juist minder onafhankelijk.
 6. De regering heeft in de Memorie van Antwoord geen antwoord gegeven
op de vraag van de leden van de VVD-fractie of de regering bereid is de vormgeving
en uitwerking van de derde fase herziening rechterlijke organisatie ter hand
te nemen. Nu de beantwoording van deze vraag mede bepalend is
voor de uiteindelijke beoordeling van dit wetsvoorstel, ontvangt de VVD-fractie
graag alsnog een helder antwoord op de gestelde vraag.
 7. De Memorie van Antwoord lost de onduidelijkheid van de gebruikte terminologie
in het wetsvoorstel niet op. De regering beschrijft wat in de afdelingen van
het wetsvoorstel wordt geregeld, maar geeft geen antwoord op de vraag waar
in het wetsvoorstel met «Raad» de grondwettelijke Raad wordt bedoeld
en waar de grondwettelijke Raad inclusief de beide afdelingen. Graag ontvangen
de leden van de VVD-fractie alsnog een helder antwoord op deze vraag.
 Vragen van de leden van de fractie van de PvdA
 De leden van de fractie van de PvdA danken de regering voor de uitvoerige
beantwoording van de vragen in het voorlopig verslag. Desalniettemin leefden
er bij deze leden nog zorgen en vragen.
 
 Een belangrijk argument voor de regering om de wetgevingsadvisering bij
enkele staatsraden te concentreren is dat deze staatsraden meer tijd aan deze
advisering kunnen besteden, waar dat nu veelal niet voldoende lukt. De leden
van de PvdA fractie vragen zich af of dit probleem verdwijnt wanneer minder
staatsraden meer aan advisering moeten doen. Waarop baseert de regering dat
het nu voorziene aantal staatsraden dat met wetgevingsadvisering bezig zal
zijn voldoende aandacht aan die taak kan besteden? Heeft de regering bovendien
ook inzicht in het gebruik dat van deze wetgevingsadvisering wordt gemaakt
door hemzelf en het parlement? Zijn de adviezen volgens de regering voldoende
bruikbaar? Op welke wijze kunnen het gebruik en de bruikbaarheid van de adviezen
bevorderd worden?
 
 De regering stelt in de MvA dat de kwaliteit van de wetgeving primair
de verantwoordelijkheid is van de betrokken bewindslieden. Er van uitgaande
dat de kwaliteit van de wetgeving ook de verantwoordelijkheid van het parlement
is zijn deze leden van mening dat minder terughoudend omgegaan zou moeten
worden met het rechtstreeks advies vragen door het Parlement. Graag ontvangen
zij hierop een reactie van de regering. Tevens horen deze leden graag preciezer
in welk soort situaties volgens de Regering door de Eerste en/of Tweede Kamer
wel om voorlichting gevraagd kan worden. Waarin verschillen die situaties
van wetgevingsadvisering?
 
 In de MvA geeft de regering aan dat er binnen de Raad reeds overlegvormen
bestaan tussen de afdelingen om ervaringen en kennis uit te wisselen. Hij
gaat daarbij niet in op de vraag van de leden van de PvdA fractie of dit een
alternatief kan vormen voor de dubbelbenoemingen in beide afdelingen. Graag
stellen deze leden de vraag nogmaals of de regering heeft overwogen een dergelijk
alternatief voor de dubbelbenoemingen te verkennen, alsmede welke voors en
tegens zij daarbij ziet.
 
 De PvdA fractie dankt de regering dat ze op de juridische argumenten van
onder meer Bok en Barkhuijsen is ingegaan tegen het dubbellidmaatschap van
beide afdelingen van de Raad. De regering weerlegt elk van de argumenten tegen
het dubbellidmaatschap met het argument van de kruisbestuiving die de kwaliteit
van het werk van de Raad zou bevorderen. Dat heeft de leden van de PvdA fractie
op haar beurt nog niet overtuigd. Kan de regering uiteenzetten waar de kruisbestuiving
uit bestaat en dit onderbouwen met enkele concrete voorbeelden? Kan de regering
bij deze voorbeelden vervolgens aangeven op welke wijze de interne procedures
van de Raad waarborgen dat de risico’s van partijdigheid en verstrengeling van belangen niet optreden? Deelt de regering de opvatting van de leden
van de PvdA fractie dat elke schijn dienaangaande voorkomen moet worden? Op
welke wijze kunnen met het voorliggende wetsontwerp partijdigheid en belangenverstrengeling
structureel worden tegengegaan?
 
 De regering meent dat de aanpassing van de interne procedures van de Raad
van State voldoende borging bieden om partijdigheid in de oordeelsvorming
te voorkomen. Kan de regering preciezer aangeven waarop zij dat oordeel baseert
en welke mogelijkheden zij ziet om, indien de praktijk daar aanleiding toe
geeft, de interne procedures nader aan te scherpen met behoud van dubbellidmaatschappen.
 
 Tevens geeft de regering aan dat het sinds januari 2006 niet is voorgekomen
dat wegens een «Procola-reden» een wrakingsverzoek is ingediend,
dat wil zeggen op basis van het «same case» criterium (dat in
een beroepszaak een rechtsvraag wordt opgeworpen waarover de Raad heeft geadviseerd).
Er is wel driemaal door een staatsraad verzocht om deze reden verschoond te
worden. Dit naar aanleiding van argumenten die tijdens de zitting door een
der partijen naar voren werden gebracht. Kan de regering de leden van de PvdA
fractie nader inzicht geven in de situaties die het hier betrof en welke argumenten
tot het verschoningsverzoek leidden?
 
 De leden van de PvdA fractie begrepen dat de Regering de benoeming van
de leden van de Raad van State fundamenteel anders beschouwt dan die van de
Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman. De regering meent dat een voordrachtsrecht
voor het parlement niet verenigbaar is met de Grondwet en vragen oproept over
de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht en op de
rol van de Staten-Generaal als controleur en wetgever. Juist in het Procola
arrest is het risico van partijdigheid in de huidige benoemingenprocedure
gesignaleerd. Deze leden zien daarom graag een argumentatie van de regering
tegemoet waarom er een grotere strijdigheid met de Grondwet bestaat wanneer
het Parlement een voordrachtsrecht krijgt. Gegeven de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de benoeming van Staatsraden en leden van de Raad van State is het voor
het Parlement daarnaast van belang hierop controle te kunnen uitoefenen. De
werving en benoeming van leden en Staatsraden onttrekt zich nu voor een belangrijk
deel aan het zicht van het Parlement. Kan de regering aangeven op welke wijze
dit wordt tegengegaan en hoe de parlementaire controle op de benoemingen wordt
geborgd?
 
 De PvdA fractie onderschrijft het streven van de Regering naar meer diversiteit
bij de benoemingen in de Raad van State. Kan de regering preciezer aangeven
op welke wijze ze meent dat het nu voorliggende wetsvoorstel die diversiteit
stimuleert en garandeert?
 
 De regering geeft voorts aan dat de Raad op verschillende manieren, waaronder
via verslaglegging in de jaarverslagen, meer aandacht vraagt voor de betekenis
van de Grondwet en de fundamentele waarden van onze democratische rechtsstaat.
De Raad benadrukt dit ook in haar visie op de institutionele eenheid van de
Raad. De leden van de PvdA fractie waarderen dat de Raad de nadruk hierop
legt, en begrijpen dat de regering de onafhankelijkheid van de Raad en diens
handelingsruimte wil respecteren. Desalniettemin vroegen zij zich af of de
regering hierbij vooral een rol voor de volle Raad ziet weggelegd, ten opzichte
van de twee afdelingen bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering, en dit
aldus als een meer principiële overkoepelende taak voor de Raad van State
beschouwt? 
 
 Tenslotte geeft de regering aan dat om praktische redenen het onderhavige
wetsvoorstel niet wordt betrokken bij de derde fase van de herziening van
de rechterlijke macht. Er is volgens de regering op korte termijn een versterking
van de structuur van de Raad van State nodig die niet kan wachten op deze
derde fase. Desalniettemin maken de leden van de PvdA fractie uit de beantwoording
van de regering op dat zij bij de derde fase zal inzetten op de nu voorgestelde
structuur voor de Raad van State. Begrijpen deze leden dat goed? Zo ja, welke
ruimte biedt dat volgens de regering nog om een meer principiële discussie
over de positie van de Raad van State te voeren?
 
 De leden van de PvdA fractie zien de beantwoording van de vragen voor
het nader voorlopig verslag met belangstelling tegemoet.
 
 De voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de
Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin,
 Hermans
 De griffier van vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge
Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin,
 Hester Menninga
 
 
 
 
 Samenstelling:
 Holdijk (SGP), Meindertsma (PvdA), Bemelmans-Videc CDA), Dölle (CDA),
Ten Hoeve (OSF), Kox (SP), Van Bijsterveld (CDA), Noten (PvdA), Putters (PvdA),
vice-voorzitter, Engels (D66), Laurier (GL), Hendrikx (CDA), Van Kappen (VVD),
De Boer (CU), Quik-Schuijt (SP), K.G. de Vries (PvdA), Schaap (VVD), Hermans
(VVD), voorzitter, Ten Horn (SP), De Vries-Leggedoor (CDA), Koffeman (PvdD),
Böhler (GroenLinks), Lagerwerf-Vergunst (CU), Eigeman (PvdA), Duthler
(VVD), Vliegenthart (SP) en Yildirim (Fractie-Yildirim).