Zorgen voor toegankelijkheid in de ouderen- en gehandicaptenzorg; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28281, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

28-03-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28281 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGZicht op de toegankelijkheid van de zorgZicht op het functioneren van het stelsel in de praktijkIntegrale analyseReactie van de staatssecretaris en nawoord van de Algemene
Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Aanleiding1.2 Probleemstelling van het onderzoek1.3 Aanpak van het onderzoek1.4 Indeling rapport2 TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN IN HET ZORGVELD2.1 InleidingFiguur 1: Samenhang van wetgeving en actoren2.2 Verantwoordelijkheid minister van VWS2.3 De zorgketen2.3.1 Indicatiestelling2.3.2 Zorgtoewijzing2.3.3 Zorgverlening2.3.4 Streefnormen Treekoverleg3 BESCHIKBARE INFORMATIE3.1 Inleiding3.2 Beschikbare informatie op regionaal niveau3.2.1 Gegevens bij indicatieorganen3.2.2 Gegevens bij zorgkantorenZorgvraagZorgaanbodPlanningAWBZ-brede zorgregistratie3.2.3 Gegevens bij zorgaanbieders3.3 Beschikbare informatie op landelijk niveau3.3.1 Inzicht in de huidige zorgvraag en het huidige zorgaanbod3.3.2 Inzicht in de toekomstige ontwikkeling van de zorgvraag
en het zorgaanbodTaskforce WachtlijstenZorgkantorenCollege bouw ziekenhuisvoorzieningenCollege tarieven gezondheidszorg3.3.3 Inzicht in taakvervulling door actoren in het zorgstelselIndicatieorganenZorgkantorenZorgaanbiedersCTG, CBZ en CVZ4 BENODIGDE INFORMATIE EN ANALYSES4.1 Inleiding4.2 Benodigde informatie over vraag en aanbod4.2.1 Zorgvraag4.2.2 Zorgaanbod4.3 Analyse van vraag en aanbod4.2.1 Rekenmodellen4.4 Benodigde informatie over stelsel in de praktijk4.4.1 Informatie minister van VWS4.4.2 Afstemming in de zorgketen4.5 Analyse van het stelsel in de praktijk4.5.1 Knelpunten in de praktijk4.5.2 Indicatiestelling4.5.3 Zorginkoop4.5.4 Wachtlijstbeheer4.5.5 Zorgtoewijzing4.5.6 Zorgaanbod4.5.7 Wederzijdse afhankelijkheid4.6 Integrale analyse5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesInzicht in vraag en aanbodInzicht in werking van het zorgstelselIntegrale analyse5.2 AanbevelingenVaststellen informatiebehoefteIntegrale analyseRegionaal6 REACTIES EN NAWOORD6.1 Inleiding6.2 Reactie van de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en SportNaar decentrale vraagsturingInformatie en analyseRamingsmodellenResumé6.3 Nawoord van de Algemene RekenkamerBIJLAGE 1EEN MODELMATIGE BENADERING VAN DE TOEGANG TOT DE ZORG
DOOR POLICY RESEARCH CORPORATION1 INLEIDING2 REKENMODEL VOOR DE TOEGANG TOT DE OUDERENZORG2.1 Algemene opzet2.1.1 VraagzijdeFiguur 1.1: Verdeling van zorg over het aantal ouderen
(absoluut en procentueel), 2001 2.1.2 Aanbodzijde2.2 Jaarlijkse toestroom, instroom en verwerkingscapaciteit2.3 Belangrijke veronderstellingen2.4 Introductie van nieuwe capaciteit in het rekenmodel3 VARIANTEN VOOR BELEIDSUITVOERING4 UITKOMSTEN VAN HET REKENMODEL4.1 Landelijk niveau4.1.1 Autonome wachtlijstontwikkelingFiguur 1.2: Autonome wachtlijstontwikkeling (aantal wachtenden
per indicatie)4.1.2 Continueren van het huidige beleid Taskforce middelenFiguur 1.3: Wachtlijstontwikkeling bij continuering van
het huidige beleid incl. bestedingsvoorstellen (aantal wachtenden per indicatie) 4.1.3 Uitbreiding van het persoonsgebonden budgetFiguur 1.4: Wachtlijstontwikkeling met jaarlijkse capaciteitsuitbreiding
met 10 000 PGB (aantal wachtenden per indicatie) 4.1.4 Uitbreiding van de verpleeghuiscapaciteitFiguur 1.5: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verpleeghuizen met 5 000 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) 4.1.5 Uitbreiding van de verzorgingshuiscapaciteitFiguur 1.6: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verzorgingshuizen met 5 000 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) 4.1.6 Uitbreiding om Treeknormen te halenFiguur 1.7: Uitbreiding om Treeknormen te halen (aantal
wachtenden per indicatie) 4.2 Zorgkantoorregio UtrechtFiguur 1.8: Autonome ontwikkeling (aantal wachtenden per
indicatie)Figuur 1.9: Wachtlijstontwikkeling bij continuering van
het huidige beleid incl. bestedingsvoorstellen (aantal wachtenden per indicatie)Figuur 1.10: Wachtlijstontwikkeling met jaarlijkse capaciteitsuitbreiding
met 450 PGB (aantal wachtenden per indicatie) Figuur 1.11: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verpleeghuizen met 400 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie)Figuur 1.12: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verzorgingshuizen met 400 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) 4.3 Zorgkantoorregio RotterdamFiguur 1.13: Autonome ontwikkeling (aantal wachtenden
per indicatie) Figuur 1.14: Wachtlijstontwikkeling bij continuering van
het huidige beleid incl. bestedingsvoorstellen (aantal wachtenden per indicatie) Figuur 1.15: Wachtlijstontwikkeling met jaarlijkse capaciteitsuitbreiding
met 450 PGB's (aantal wachtenden per indicatie) Figuur 1.16: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verpleeghuizen met 300 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie)Figuur 1.17: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verzorgingshuizen met 300 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) 5 SAMENVATTING EN CONCLUSIES5.1 Methodische kanttekeningen5.2 Samenvatting van de resultaten5.3 Conclusies5.4 AanbevelingenBIJLAGE 2SAMENVATTEND OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN
DE REACTIE VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VWS
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28281Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 249 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 281Zorgen voor toegankelijkheid in de ouderen- en gehandicaptenzorgnr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding81.1Aanleiding8 1.2Probleemstelling van
het onderzoek8 1.3Aanpak van het onderzoek91.4Indeling rapport9    2Taken en verantwoordelijkheden in het zorgveld102.1Inleiding10 2.2Verantwoordelijkheid
minister van VWS11 2.3De zorgketen112.3.1Indicatiestelling11 2.3.2Zorgtoewijzing112.3.3Zorgverlening12 2.3.4Streefnormen Treekoverleg12    3Beschikbare informatie133.1Inleiding13 3.2Beschikbare informatie
op regionaal niveau13 3.2.1Gegevens bij indicatieorganen133.2.2Gegevens bij zorgkantoren14 3.2.3Gegevens bij zorgaanbieders15 3.3Beschikbare informatie
op landelijk niveau15 3.3.1Inzicht in de huidige
zorgvraag en het huidige zorgaanbod15 3.3.2Inzicht in de toekomstige
ontwikkeling van de zorgvraag en het zorgaanbod163.3.3Inzicht in taakvervulling
door actoren in het zorgstelsel17    4Benodigde informatie en analyses194.1Inleiding19 4.2Benodigde informatie
over vraag en aanbod19 4.2.1Zorgvraag194.2.2Zorgaanbod20 4.3Analyse van vraag
en aanbod20 4.3.1Rekenmodellen21 4.4Benodigde informatie
over stelsel in de praktijk22 4.4.1Informatie minister
van VWS22 4.4.2Afstemming in de
zorgketen224.5Analyse van het stelsel
in de praktijk234.5.1Knelpunten in de
praktijk234.5.2Indicatiestelling23 4.5.3Zorginkoop234.5.4Wachtlijstbeheer24 4.5.5Zorgtoewijzing244.5.6Zorgaanbod24 4.5.7Wederzijdse afhankelijkheid25 4.6Integrale analyse26   5Conclusies en aanbevelingen275.1Conclusies27 5.2Aanbevelingen29   6Reacties en nawoord316.1Inleiding31 6.2Reactie van de staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport31 6.3Nawoord van de Algemene
Rekenkamer32    Bijlage 1:Een modelmatige benadering van de toegang tot de zorg34Bijlage 2:Samenvattend overzicht van conclusies, aanbevelingen en de reactie
van de staatssecretaris van VWS62SAMENVATTINGEen goed toegankelijke gezondheidszorg betekent dat zorgaanbod en zorgvraag
in voldoende mate op elkaar aansluiten. Het bestaan van wachtlijsten (of overcapaciteit)
duidt aan dat dit niet het geval is. De minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS) is verantwoordelijk voor de toegankelijkheid van de zorg. Deze
verantwoordelijkheid houdt in dat de minister het zorgstelsel zodanig inricht
dat alle rechthebbenden, zonder onderscheids des persoons, aanspraak kunnen
maken op zorg binnen een redelijke termijn.In de periode van augustus 2000 tot juni 2001 heeft de Algemene Reken-kamer
onderzoek uitgevoerd naar de toegankelijkheid van de ouderen- en gehandicaptenzorg.
Ouderenzorg omvat de verpleeghuis- en verzorgingshuiszorg en de thuiszorg.
Gehandicaptenzorg bestaat uit zorg aan verstan-delijk, lichamelijk en zintuiglijk
gehandicapten. Zowel de ouderenzorg als de gehandicaptenzorg vallen onder
de AWBZ.De aandacht voor wachtlijsten in de zorg is de afgelopen tien jaar toege-nomen.
De Algemene Rekenkamer constateert dat zowel op landelijk niveau door de minister
van VWS als op regionaal niveau door indicatieorganen, zorgkantoren en zorgaanbieders
veel initiatieven zijn ondernomen om de wachtlijsten in de ouderen- en gehandicaptenzorg
te bestrijden. De Algemene Rekenkamer is positief over de reeds genomen initiatieven,
maar vraagt aandacht voor een aantal aspecten dat naar haar mening van belang
is voor de toegankelijkheid van de zorg.Zicht op de toegankelijkheid van de zorgOm zicht te hebben op de toegankelijkheid van de zorg heeft de minister
beleidsinformatie nodig over de mate waarin het zorgaanbod aansluit op de
zorgvraag. Daarnaast is beleidsinformatie nodig over de verwachte ontwikkelingen
in de zorgvraag en het zorgaanbod in de toekomst.Voor de gehandicaptenzorg is de genoemde beleidsinformatie in belang-rijke
mate beschikbaar. Voor de ouderenzorg beschikt de minister momenteel over
wachtlijstgegevens van de in 2000 ingestelde Taskforce Wachtlijsten. De gegevens
zoals die verzameld zijn door de Taskforce Wachtlijsten zijn een resultaat
van een tekortschietend aanbod ten opzichte van de (geïndiceerde) vraag.
Deze gegevens geven daardoor slechts informatie over een deel van de huidige
vraag. Door het opzetten van het AWBZ-brede zorgregistratiesysteem heeft de
minister de eerste stap gezet om inzicht te krijgen in de werkelijke zorgvraag.
De minister heeft echter nog niet expliciet aangegeven welke informatie zij
uit dit zorgregistratiesysteem nodig heeft om haar beleid ten aanzien van
de toegankelijkheid van de zorg vorm te kunnen geven. Tevens zijn nog geen
activiteiten ondernomen die de betrouwbaarheid van de informatie uit het systeem
waarborgen. De Algemene Rekenkamer doet de aanbeveling om hiervoor zorg te
dragen.De Algemene Rekenkamer constateert dat de minister informatie ontvangt
over het huidige zorgaanbod. Deze informatie acht zij voor de gehandicaptenzorg
voldoende. Voor de ouderenzorg acht de Algemene Rekenkamer de informatie over
het huidige zorgaanbod echter niet voldoende om zicht te krijgen op de toegankelijkheid
van de zorg op landelijk en regionaal niveau en de toekomstige ontwikkelingen
hierin. Met behulp van reken-modellen blijkt het goed mogelijk de ontwikkeling
van de toegankelijkheid van de ouderenzorg in de regio's inzichtelijk
te maken en daarbij rekening te houden met instroom-, doorstroom- en uitstroomeffecten.Zicht op het functioneren van het stelsel in de praktijkHet is van belang de achterliggende oorzaken te kennen waarom het zorgaanbod
niet aansluit op de zorgvraag . De Algemene Rekenkamer concludeert dat de
minister vooralsnog onvoldoende inzicht heeft in de problemen die in de praktijk
bestaan in de zorgketen van indicatiestelling-zorgtoewijzing-zorgverlening
en de invloed hiervan op het aansluiten van de zorgvraag op het zorgaanbod.
De Algemene Rekenkamer beveelt de minister daarom aan structureel informatie
over de werking van het zorgstelsel in de praktijk te verzamelen en deze te
analyseren.De Algemene Rekenkamer heeft in twee zorgkantoorregio's informatie verzameld
over de werking van het stelsel in de praktijk. De Algemene Rekenkamer constateert
voor de ouderenzorg dat de uitwisseling van informatie tussen de indicatieorganen,
zorgkantoren en zorgaanbieders nog niet voldoende plaatsvindt. Binnen de regio's
is bij de zorgkantoren nog onvoldoende betrouwbare informatie beschikbaar
om vraag en aanbod in de regio optimaal op elkaar af te stemmen. Tevens constateert
de Algemene Rekenkamer dat actoren taken van elkaar overnemen. Hierdoor werkt
de praktijk niet zo zoals die zou moeten. In verschillende schakels in de
zorgketen, die wordt gevormd door indicatieorgaan, zorgkantoor en zorgaanbieder,
bestaan tevens lacunes door het ontbreken van wet- en regelgeving. Zo is de
uitvoering van het wachtlijstbeheer formeel nog niet aan de zorgkantoren opgedragen.Integrale analyseDe minister beschikt over een analyse van de toekomstige wachtlijstontwikkeling
in de zorg voor verstandelijk gehandicapten en een analyse van de Taskforce
Wachtlijsten van de wachtlijstontwikkeling in de ouderenzorg. Voor de lichamelijk
en zintuiglijk gehandicapten ontbreekt deze analyse. Bij de analyses van de
zorg voor verstandelijk gehandicapten en ouderenzorg constateert de Algemene
Rekenkamer dat de minister niet beschikt over een structurele en integrale
analyse. In deze analyses zou zowel het aansluiten van het zorgaanbod op de
zorgvraag als het functioneren van het zorgstelsel opgenomen moeten zijn.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan jaarlijks een dergelijke integrale analyse
te maken waarbij tevens aandacht is voor betekenisvolle regionale verschillen.
Op basis van zo'n analyse kan de minister, daar waar het noodzakelijk is,
de juiste maat-regelen initiëren. Hierbij denkt de Algemene Rekenkamer
aan maatregelen op het gebied van wet- en regelgeving, maar ook aan maatregelen
die betrekking hebben op het functioneren van het stelsel in de praktijk,
zoals het inbouwen van prikkels voor (nieuwe) zorgaanbieders om capaciteit
zodanig aan te passen dat deze aansluit op de aanwezige vraag.Reactie van de staatssecretaris en nawoord van de Algemene
RekenkamerIn haar reactie stelt de staatssecretaris dat zij de aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer op een aantal punten al uitvoert. In de gehandi-captensector
is de door de Algemene Rekenkamer geschetste informatie-structuur voor een
groot deel al aanwezig. In de ouderenzorg moet daaraan nog het nodige worden
gedaan, maar is geen sprake van een gebrek aan relevante beleidsinformatie.
De conclusies van de Algemene Rekenkamer op dit punt doen helaas onvoldoende
recht aan de feitelijke situatie.De staatssecretaris vraagt zich bovendien af wat de meerwaarde is van het door de Algemene Rekenkamer ontwikkelde model. Ook vraagt zij zich
af of dit soort modelontwikkeling, en het doen van expliciete ramingen, wel
past bij de positie van de Algemene Rekenkamer als onafhankelijk controleur
van de rijksoverheid en de rechtspersonen met een wettelijke taak.De Algemene Rekenkamer onderstreept het grote belang van de kwali-teitsslagen
bij de AWBZ-brede zorgregistratie en het bepalen van haar informatiebehoefte
die de staatssecretaris voor ogen heeft.De meerwaarde van het op verzoek van de Algemene Rekenkamer ontwikkelde
model blijkt alleen al uit de extra inzichten die het rekenmodel indicatief heeft opgeleverd. Zo is de onderlinge afhankelijkheid
van de voorzieningen zichtbaar geworden. Het model laat zien in welke mate
de voorzieningen als communicerende vaten voor elkaar werken; in de thuiszorg
blijven mede wachtlijsten ontstaan door de mate van overbrug-gingszorg die
daar geboden wordt. Dit «verkeerde bedprobleem» is uiteraard bekend,
maar is voor het eerst nu ook kwantitatief en dynamisch door de tijd heen
in een model ondergebracht.Een ander effect waarop gewezen kan worden is het hoge rendement van de
uitbreiding van het persoonsgebonden budget. Het is bekend dat in 2001 75%
van de bestedingen buiten de reguliere thuiszorg plaatsvond. Die budgethouders
maakten gebruik van particuliere hulpverlening. Uit het model blijkt dan indicatief
welk effect de uitbreiding van de persoonsgebonden budgetten op de wachtlijsten
in de thuiszorg heeft.Deze aanpak past naar de mening van de Algemene Rekenkamer uitstekend
bij de uitoefening van haar controlerende taak door middel van doelmatigheidsonderzoek. 1 INLEIDING1.1 AanleidingIn Nederland wordt een groot belang gehecht aan goede gezondheidszorg.
Een belangrijk element daarin is de toegang tot de zorg. Van belang daarbij
is, dat op het moment dat er een vraag naar zorg is, de zorg ook binnen een
redelijke termijn beschikbaar dient te zijn. Uit het bestaan van wachtlijsten
en wachttijden in de gezondheidszorg blijkt dat dit niet altijd het geval
is. Zij kunnen worden opgevat als het resultaat van een tekort-schietend zorgaanbod
ten opzichte van de zorgvraag. Wachtlijsten doen zich op velerlei terreinen
voor.Al meer dan tien jaar wordt melding gemaakt van het bestaan van wachtlijsten.
In die periode is ook de aandacht van de overheid voor de problematiek toegenomen.
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft maatregelen genomen
om de wachtlijsten aan te pakken.Het betrof onder meer het beschikbaar stellen van meer financiële
middelen en het instellen in 2000 van de Taskforce Wachtlijsten.In 2000 bedroegen de uitgaven voor de ouderenzorg € 7,8 miljard.
De uitgaven voor gehandicaptenzorg waren in 2000 € 3 miljard. Voor
het aanpakken van de wachtlijsten was in 2001 aanvankelijk € 77
miljoen extra beschikbaar voor verpleging, verzorging en thuiszorg en € 59
miljoen voor de gehandicaptenzorg. Sinds april 2001 worden deze kaders niet
langer gehanteerd.Daarnaast vonden vernieuwingen in de organisatie van de gezondheidszorg
plaats. Zo is in 1999 het Project Modernisering Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ) van start gegaan. Uitgangspunt van dit project is een nieuwe benadering
van de zorgverlening: de cliënt staat met zijn of haar zorgvraag centraal.
Dit betekent een omslag van aanbod- naar vraaggestuurde zorg in de AWBZ.Ondanks de maatregelen blijven de wachtlijsten voortbestaan. Kennelijk
vormen zij een hardnekkig probleem. Dit was voor de Algemene Rekenkamer aanleiding
om zich hierin te verdiepen. Er is gekozen om het onderzoek te richten op
de terreinen ouderenzorg en gehandicaptenzorg. In beide sectoren bestaan wachtlijsten.Ouderenzorg omvat de verpleeghuis- en verzorgingshuiszorg en de thuiszorg.
Gehandicaptenzorg bestaat uit zorg aan verstandelijk, lichamelijk en zintuiglijk
gehandicapten. Zowel de ouderenzorg als de gehandicaptenzorg vallen onder
de AWBZ.1.2 Probleemstelling van het onderzoekDe probleemstelling van het onderzoek luidt:In hoeverre kunnen de minister van VWS en de andere
betrokken actoren in het zorgstelsel hun verantwoordelijkheden waarmaken ten
aanzien van de toegankelijkheid van de ouderen- en gehandicaptenzorg?De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht:• welke verantwoordelijkheden en taken de minister van VWS en andere
actoren in het zorgstelsel hebben inzake de toegankelijkheid van de ouderen-
en gehandicaptenzorg;• welke gegevens beschikbaar zijn over vraag en aanbod, over de ontwikkelingen daarin en over de knelpunten die zich voordoen in de
praktijk;• welke gegevens en analyses nodig zijn om vast te kunnen stellen
of de verantwoordelijkheid ten aanzien van de toegankelijkheid wordt waargemaakt.1.3 Aanpak van het onderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft de taken en verantwoordelijkheden van de
actoren onderzocht door gesprekken te voeren met betrokken medewerkers binnen
het Ministerie van VWS. Verder zijn de relevante wet- en regelgeving en beleidsstukken
geanalyseerd. Er werden gesprekken gevoerd met belangrijke actoren in het
veld.In twee zorgkantoorregio's bezocht de Algemene Rekenkamer zorgkanto-ren,
indicatieorganen en zorgaanbieders op het gebied van de ouderenzorg. In één
zorgkantoorregio zijn actoren in de gehandicaptenzorg bezocht. De uitvoeringspraktijk
en de knelpunten die zich voordoen bij het waarborgen van de toegankelijkheid,
zijn voor beide regio's in kaart gebracht.Om de toegankelijkheid van de ouderenzorg in kaart te brengen heeft de
Algemene Rekenkamer bovendien een model laten ontwikkelen door Policy Research
Corporation. Het model (bijlage 1) beschrijft de ontwikkelingen in de vraag
en het aanbod van verschillende voorzieningen in de ouderenzorg op regionaal
en landelijk niveau. Het model geeft inzicht in de gegevens die nodig zijn
voor het uitvoeren van een goede analyse en levert tevens inzicht in de effecten
van mogelijke beleidsmaatregelen op de toegankelijkheid van de zorg.1.4 Indeling rapportHoofdstuk 2 beschrijft de taken en verantwoordelijkheden van de verschil-lende
actoren in het zorgveld.Hoofdstuk 3 gaat in op de gegevens die beschikbaar zijn op regionaal niveau
bij de zorgaanbieders, de indicatieorganen en de zorgkantoren. Tevens wordt
ingegaan op de gegevens die op landelijk niveau beschikbaar zijn voor de minister
van VWS.In hoofdstuk 4 komt aan bod welke gegevens de minister nodig heeft om
de noodzakelijke analyses te kunnen maken om te komen tot een integraal inzicht
in de werking van het zorgstelsel.Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen.In hoofdstuk 6 zijn de reactie van de staatssecretaris en het nawoord
van de Algemene Rekenkamer opgenomen.Bijlage 1 bevat het rekenmodel dat de Algemene Rekenkamer heeft laten
ontwikkelen door Policy Research Corporation.In Bijlage 2 is een samenvattend overzicht opgenomen van conclusies, aanbevelingen
en reactie van de staatssecretaris van VWS. 2 TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN IN HET ZORGVELD2.1 InleidingIn het zorgveld zijn de taken en verantwoordelijkheden van betrokken actoren
te onderscheiden naar twee niveaus. De minister van VWS is verantwoordelijk
voor de toegankelijkheid van de gezondheidszorg in Nederland. Op regionaal
niveau oftewel het niveau van de zorgverleningspraktijk zijn de indicatieorganen,
zorgkantoren en zorgaanbieders de verantwoordelijke actoren.Drie wetten spelen een belangrijke rol: de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ), de Wet Tarieven Gezondheidszorg (WTG) en de Wet Ziekenhuisvoorzieningen
(WZV).De AWBZ bevat de aanspraken op zorg waar burgers recht op hebben.De WTG regelt de totstandkoming van tarieven en budgetten in de zorg.De WZV heeft tot doel een doelmatige en evenwichtige spreiding van capaciteit
van zorgvoorzieningen te bevorderen. Tevens bevat de WZV procedures voor nieuw-
en verbouw van zorgvoorzieningen.Elk van deze drie wetten kent actoren waaraan verantwoordelijkheden voor
de uitvoering van de wetten is toebedeeld. Voor de AWBZ zijn dat de uitvoeringsorganen
AWBZ en het College voor zorgverzekeringen (CVZ), voor de WTG is dat het College
tarieven gezondheidszorg (CTG) en voor de WZV is dat het College bouw ziekenhuisvoorzieningen
(CBZ).In Figuur 1 worden de onderlinge relaties tussen actoren, wet- en regelgeving
in het zorgstelsel weergegeven. De drie wetten bepalen de randvoorwaarden
voor het functioneren van de zorgketen zoals zorgaanspraken, financiering
en capaciteit. Zij vormen samen het zorgstelsel waarbinnen de actoren een
specifieke taak hebben. De minister draagt de eindverantwoordelijkheid voor
de inrichting en het functioneren van het gehele stelsel.Figuur 1: Samenhang van wetgeving en actoren2.2 Verantwoordelijkheid minister van VWSDe overheid draagt een grondwettelijke verantwoordelijkheid om maat-regelen
te treffen ter bevordering van de volksgezondheid. Uitgangspunt is dat publieke
belangen in de gezondheidszorg gewaarborgd zijn. De overheid acht zich, mede
gezien haar grondwettelijke plicht, verantwoordelijk voor een goede kwaliteit
van noodzakelijke zorg die voor alle burgers toegankelijk is1.Toegankelijkheid van de zorg omvat, naar de mening van de Algemene Rekenkamer,
dat het zorgaanbod aansluit bij de vraag naar zorg. Om de toegang tot de zorg
te waarborgen dient de minister van VWS zorg te dragen voor een stelsel waarin
alle rechthebbenden, zonder onderscheid des persoons, aanspraak kunnen maken
op zorg binnen een redelijke termijn.In het zorgstelsel moet duidelijk zijn welke taken en verantwoordelijkheden
toebehoren aan de diverse actoren. Deze taken en verantwoordelijkheden dienen
op elkaar aan te sluiten zodat een goede toegankelijkheid van de ouderen-
en gehandicaptenzorg kan worden gerealiseerd. De minister faciliteert dit
door middel van wet- en regelgeving en het beschikbaar stellen van de benodigde
financiële middelen. Tevens houdt de minister toezicht op een doelmatige
werking van het zorgstelsel. Indien de toegankelijkheid van de zorg in het
gedrang komt doordat het zorgaanbod en de vraag naar zorg niet op elkaar aansluiten,
dient de minister, naar de mening van de Algemene Rekenkamer, in te grijpen.2.3 De zorgketenIn de zorgverleningspraktijk spelen drie actoren een rol: het indicatieorgaan,
het zorgkantoor en de zorgaanbieder. Zij vormen samen de zorgketen.2.3.1 IndicatiestellingEen cliënt wendt zich in eerste instantie met zijn zorgbehoefte tot
het indicatieorgaan. Het indicatieorgaan bepaalt of iemand in aanmerking komt
voor zorg en welke vorm van zorg het meest geschikt is. Dit wordt vastgelegd
in een indicatiebesluit. De indicatie dient onafhankelijk en objectief tot
stand te komen. Dat betekent dat niet uitgegaan mag worden van het beschikbare
aanbod of bestaande wachtlijsten. Voor de ouderenzorg wordt de indicatie gesteld
door het regionaal indicatieorgaan (RIO)2. In
de gehandicaptenzorg indiceren regionale teams, opgezet door het Landelijk
Centrum Indicatiestelling Gehandicaptenzorg (LCIG). Deze teams zullen in 2002
integreren met de regionale indicatieorganen.2.3.2 ZorgtoewijzingHet koppelen van vraag en aanbod is formeel een taak van de uitvoeringsorganen
AWBZ. Deze hebben hun taak gemandateerd aan de zorgkantoren3. Zij hebben de taak op regionaal en individueel niveau de zorgvraag
en het zorgaanbod met elkaar in overeenstemming te brengen. Daartoe kopen
zij zorg in bij zorgaanbieders en wijzen geïndiceerde zorg toe. Door
te weinig aanbod kan het voorkomen dat de zorgvrager niet direct deze zorg
kan krijgen. Hij wordt dan op een wachtlijst geplaatst en zo nodig tijdelijk
geholpen met alternatieve zorg, de zogenoemde overbruggingszorg
of second best zorg. Het is de taak van het zorgkantoor om het wachtlijstbeheer
te organiseren.2.3.3 ZorgverleningZorgaanbieders dienen de zorg te verlenen zoals die geïndiceerd is.
In de ouderen- en gehandicaptenzorg is een divers aanbod van zorgvoorzieningen
aanwezig; thuiszorgorganisaties, verzorgingshuizen en verpleeghuizen leveren
zowel intramurale, semimurale als extramurale zorg aan ouderen. In de gehandicaptenzorg
is sprake van een grote variëteit in zowel intra-, semi- als extramurale
aanbieders die zich richten op een bepaalde handicap (verstandelijk, lichamelijk,
zintuiglijk).2.3.4 Streefnormen TreekoverlegIn april 2000 zijn door de koepelorganisaties van zorgaanbieders en zorg-verzekeraars
in het Treekoverleg4 streefnormen opgesteld voor
aanvaardbare wachttijden in de care-sector: 80% van de mensen ontvangt thuis-zorg
binnen vier weken na de indicatiestelling. Na uiterlijk zes weken zal aan
100% de zorg worden verleend. Voor verzorgingshuiszorg liggen de normen op
respectievelijk acht en dertien weken. Deze normen zouden zo snel mogelijk,
maar uiterlijk per 1 januari 2003 gerealiseerd moeten zijn. 3 BESCHIKBARE INFORMATIE3.1 InleidingEen goed gezondheidszorgbeleid kan niet worden gevoerd zonder relevante,
volledige en betrouwbare beleidsinformatie. De minister van VWS moet informatie
hebben over de toegankelijkheid van de zorg en het functioneren van het zorgstelsel
in de praktijk. In de praktijk vindt namelijk de koppeling van vraag en aanbod
daadwerkelijk plaats. De overige actoren hebben informatie nodig om hun taken
naar behoren uit te kunnen voeren.Om de in het kader van de modernisering AWBZ gewenste omslag van aanbod-
naar vraaggestuurde zorg te kunnen realiseren, is het tevens van belang dat
de minister goede informatie krijgt. Zij heeft gegevens nodig over de zorgvraag
en het zorgaanbod met als doel het beleid zodanig vorm te geven dat toegankelijkheid
gerealiseerd wordt. Tevens is informatie nodig voor het monitoren van de overgang
van aanbod- naar vraaggestuurde zorg: om te kunnen volgen of de omslag naar
vraagsturing ook bereikt wordt.De Algemene Rekenkamer onderscheidt twee informatieniveaus: informatie
op regionaal en op landelijk niveau. Tevens onderscheidt zij twee soorten
informatie: informatie over vraag en aanbod en informatie over de werking
van het zorgstelsel.3.2 Beschikbare informatie op regionaal niveau3.2.1 Gegevens bij indicatieorganenHet aantal mensen dat in 2000 een zorgvraag stelde, is bij de indicatieorganen
bekend, evenals de aard en de inhoud van de afgegeven indicatiebesluiten.
In de ouderenzorg worden de indicaties niet uniform geregistreerd en niet
altijd aan de zorgkantoren doorgestuurd. De indicatiebesluiten bevatten zowel
de gestelde «first best» als «second best» zorg5. Gebleken is dat bij de indicatiestelling rekening wordt
gehouden met de grootte en samenstelling van de wachtlijsten bij de zorgaanbieders.
Door deze wijze van indiceren bestaat het risico dat niet objectief en onafhankelijk
wordt geïndiceerd en dat de werkelijke vraag niet bekend is. De informatie
over de afgegeven indicatiebesluiten wordt in de gehandicaptenzorg geregistreerd
in het Zorgregistratiesysteem (ZRS). Het is de bedoeling dat ZRS in de loop
van 2002 zal worden geïntegreerd in het AWBZ-brede zorgregistratiesysteem.Verder hebben indicatieorganen voor de ouderenzorg zelf wachtlijsten.
Het is lang niet altijd mogelijk om binnen de daarvoor gestelde termijn van
zes weken een indicatie te stellen. Gegeven de wachtlijsten bij zorgaanbieders
stellen sommige indicatieorganen de indicatiestellingen voor minder urgente
gevallen daarom uit. Zo blijkt dat cliënten die verzorgingshuiszorg nodig
hebben vaak langer op hun indicatie moeten wachten. Ook door de wachtlijsten
voor indicatiestelling is de werkelijke zorgvraag op enig moment niet bekend. 3.2.2 Gegevens bij zorgkantorenZorgkantoren hebben inzicht nodig in de zorgvraag en het zorgaanbod om
hun taken van inkoop, zorgtoewijzing en wachtlijstbeheer op korte en lange
termijn te kunnen vervullen.ZorgvraagVoor het inzicht in de zorgvraag kunnen zorgkantoren gebruik maken van
de indicaties zoals die gesteld zijn door de indicatieorganen. Informatie
over de geïndiceerde zorgvraag komt voort uit afschriften van de indica-tiebesluiten.
Deze worden voor de ouderenzorg echter niet in alle gevallen door de indicatieorganen
doorgestuurd naar de zorgkantoren. Aangezien indicatieorganen voor de ouderenzorg
gebruik maken van verschillende registratiesystemen is het bovendien lastig
voor zorgkantoren zicht te krijgen op de zorgvraag.ZorgaanbodZorgkantoren krijgen inzicht in het zorgaanbod via de jaarlijkse productieafspraken
die zij maken met zorgaanbieders. Op grond van deze afspraken en de realisatie
ervan hebben zorgkantoren inzicht in de capaciteit van de zorgaanbieders en
de benutting ervan. De daadwerkelijke zorgproductie kan worden afgeleid uit
de opgaven van de zorgaanbieders. Daarin staat welke zorgvragers zij in zorg
hebben genomen. Zorgvragers die niet direct zorg verleend krijgen, komen op
de wachtlijst. De Algemene Rekenkamer constateert echter dat de zorgaanbieders
in de ouderenzorg niet in alle gevallen hun wachtlijstgegevens aan de zorgkantoren
doorsturen. Zorgkantoren beschikken daardoor over onvoldoende informatie over
de vraag naar ouderenzorg. Tevens ontbreekt in de ouderenzorg een centrale
wachtlijstregistratie. Dit heeft tot gevolg dat zorgkantoren hun taak van
zorgtoewijzer voor de ouderenzorg nog niet goed kunnen vervullen.PlanningVoor de korte termijn planning (vijf jaar) stellen zorgkantoren een beleids-plan
voor de eigen regio op. In deze beleidsplannen wordt onder andere aangegeven
wat de verwachte ontwikkelingen zijn in de bevolkingssamenstelling. Daarvan
wordt de zorgvraag afgeleid, alsmede de wijze waarop het zorgkantoor de daarvoor
benodigde zorg denkt in te kopen en wat de benodigde bestedingsmiddelen hiervoor
zijn. De Algemene Rekenkamer constateert dat niet alle zorgkantoren over een
(actueel) beleidsplan beschikken.Ook beschikken zorgkantoren onvoldoende over informatie over de demografische
ontwikkelingen op middellange en lange termijn en over (nieuwe) benodigde
zorgproducten, waardoor zij geen beeld kunnen krijgen van de vraag op langere
termijn.AWBZ-brede zorgregistratieOnder de vlag van de Taskforce Wachtlijsten is in december 2000 een Plan
van Aanpak opgesteld om te komen tot een uniforme AWBZ-brede zorg-registratie.6 Het Plan van Aanpak gaat uit van een gefaseerde aanpak
en onderscheidt een korte termijn aanpak (wachtlijstregistratie) en een lange
termijn aanpak (AWBZ-brede zorgregistratie).In het kader van de wachtlijstregistratie zijn in 2000 landelijke inventarisaties
gemaakt van de wachtlijsten in zowel de gehandicapten- als de ouderenzorg.
In 2001 is dit voor de ouderenzorg herhaald. De wachtlijstgegevens zijn nu
nog door de zorgaanbieders verstrekt aan de Taskforce Wachtlijsten.
Met als peildatum 1 april 2002 zullen de zorgkantoren de wachtlijstgegevens
voor de ouderenzorg gaan verstrekken op basis van het nieuwe AWBZ-brede zorgregistratiesysteem.
Dit geldt niet voor de gehandicaptenzorg, waar deze gegevens al aan het bestaande
Zorgregistratiesysteem kunnen worden ontleend.In het AWBZ-brede zorgregistratiesysteeem zal uiteindelijk voor alle sectoren
in de AWBZ de zorgvraag geregistreerd worden conform de zogenoemde minimale
gegevensset zorgtoewijzing7. De planning hiervoor
is niet gehaald en wordt bijgesteld.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de AWBZ-brede zorgregistratie,
mits correct uitgevoerd, als basis kan gaan dienen voor de door de zorgkantoren
te ontwikkelen regiovisies.3.2.3 Gegevens bij zorgaanbiedersDe laatste actoren in de keten indicatiestelling, zorgtoewijzing en zorg-verlening
zijn de zorgaanbieders die de geïndiceerde zorg daadwerkelijk verlenen.
Zorgaanbieders ontvangen hiervoor de gestelde indicaties van de indicatieorganen.Over de ontwikkeling van de totale zorgvraag hebben de zorgaanbieders
weinig informatie. Onderling overleg tussen zorgaanbieders over het aantal
indicaties en de wachtlijstgegevens wordt gebruikt om de toe-komstige zorgvraag
in te schatten. Zoals al is aangegeven in paragraaf 3.2.2 geven zorgaanbieders
niet altijd hun wachtlijstgegevens door aan de zorgkantoren.3.3 Beschikbare informatie op landelijk niveau3.3.1 Inzicht in de huidige zorgvraag en het huidige zorgaanbodDe minister beschikt over informatie van de Taskforce Wachtlijsten over
de wachtlijsten in de gehandicapten- en de ouderenzorg en over informatie
in het Zorgregistratiesysteem over de zorgvraag en het gerealiseerde zorgaanbod
in de gehandicaptenzorg. De wachtlijstinformatie van de Taskforce betreft
echter momentopnamen en geeft alleen inzicht in de lengte van de wachtlijsten.
Informatie over de daadwerkelijke zorgvraag valt hieruit niet af te leiden.
Zo heeft de minister geen zicht op verborgen zorgvraag, zoals bijvoorbeeld
van allochtonen of van mensen die hun zorgvraag uitstellen vanwege de wachtlijsten.Voor de zorg voor verstandelijk gehandicapten beschikt de minister over
scenario's voor de periode 1996–2020 die inzicht geven in de wachtlijstontwikkeling
en de oorzaken daarvan.Naast informatie over de wachtlijsten beschikt de minister over informatie
over het aanbod van zorg, de beschikbare capaciteit, de bestedingsvoorstellen
van de zorgkantoren, de tarieven zoals die door het CTG worden vastgesteld
en over de bouwaanvragen die door instellingen worden ingediend. De minister
heeft echter onvoldoende informatie over de oorzaken van het tekortschietend
aanbod in de ouderenzorg. 3.3.2 Inzicht in de toekomstige ontwikkeling van de zorgvraag
en het zorgaanbodTaskforce WachtlijstenDe minister van VWS beschikt sinds mei 2001 over analyses van de ontwikkelingen
in de wachtlijsten voor de ouderenzorg. De Taskforce Wachtlijsten voerde op
basis van de bestedingsplannen van de zorgaanbieders voor 20018 analyses uit over de ontwikkeling van de wachtlijsten in de ouderenzorg
in de komende vijf jaar. Uit het Taskforce-rapport over de ouderenzorg blijkt
dat, gegeven de bestedingsvoorstellen, de verwachte groei van het aantal ouderen
wordt opgevangen, maar dat de wachtlijsten niet in alle regio's zullen worden
opgelost. Uit een rapportage van het CTG blijkt tevens dat in 2000 slechts
60% van het extra geld, dat beschikbaar was gesteld voor de ingediende bestedingsplannen,
daadwerkelijk wordt benut. De wachtlijstinventarisaties hadden betrekking
op de aantallen wachtenden op een peildatum. Voor de ouderenzorg zijn tevens
verstreken wachttijden aangegeven en vermeld is dat voor 78% van de wachtenden
per 1 maart 2002 de Treeknormen waren overschreden.Voor de zorg voor verstandelijk gehandicapten beschikt de minister over
de eerder genoemde scenario's voor de periode 1996–2020 die inzicht
geven in de wachtlijstontwikkeling en de oorzaken daarvan.Hoewel de minister van VWS beschikt over de wachtlijstanalyses van de
Taskforce Wachtlijsten heeft zij onvoldoende informatie over de ontwikkeling
in de werkelijke zorgvraag van ouderen om de voor de toekomst benodigde capaciteit
van voorzieningen adequaat vast te kunnen stellen. Om inzicht te krijgen in
de toekomstige ontwikkelingen in de zorgvraag kan de minister in de toekomst
gebruik maken van informatie die de AWBZ-brede zorgregistratie gaat opleveren.
De minister heeft echter nog niet aangegeven welke informatie daadwerkelijk
nodig is om de verantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid van de zorg waar
te kunnen maken. Tevens ontbreken vooralsnog waarborgen voor de betrouwbaarheid
van de gegevens in het AWBZ-brede zorgregistratiesysteem.ZorgkantorenDe minister kan voor haar inzicht in de ontwikkeling van de zorgvraag
gebruik maken van de beleidsplannen van zorgkantoren. Deze beleidsplannen
geven ook inzicht in het benodigde zorgaanbod. Momenteel beschikken de zorgkantoren
echter nog niet in voldoende mate over actuele beleidsplannen.College bouw ziekenhuisvoorzieningenHet College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ) maakt analyses over de
benodigde capaciteit en brengt hierover signaleringstoetsen uit aan de minister.
In de rapportages van het CBZ worden ramingen gemaakt van de behoefte aan
capaciteit aan verpleeghuisplaatsen, verzorgingshuisplaatsen en plaatsen in
de verstandelijk gehandicaptenzorg. Het betreffen ramingen per regio op basis
van de bevolkingsontwikkeling en van trends in de zorgbehoefte per inwoner.Voor de ouderenzorg hanteerde de minister van VWS een lijst met bouwinitiatieven
die daadwerkelijk gerealiseerd mogen worden, de zogenoemde bouwprioriteitenlijst.
Als voor een initiatief een verklaring kon worden afgegeven, maar de bouw
door andere prioriteiten binnen de gestelde financiële kaders vooralsnog
niet gerealiseerd kon worden dan werd de verklaring voorzien
van een zogenoemde «ijskastclausule». Iedere twee jaar werd gekeken
welke projecten met deze clausule alsnog in realisatie genomen konden worden
en geplaatst konden worden op de bouwprioriteitenlijst. Volgens het Ministerie
van VWS bleef het geld gereserveerd voor bouwinitiatieven. Volgens het CBZ
blijkt in de praktijk echter dat de gereserveerde gelden (deels) opgaan in
het Budgettair Kader Zorg, waardoor ze bijvoorbeeld aangewend kunnen worden
voor de dekking van tegenvallers in de geneesmiddelenuitgaven.In februari 1999 heeft het CBZ in een signaleringstoets aandacht gegeven
aan de onderschrijding van het bouwbudget en stelde het CBZ de minister voor
de «ijskastclausule» generiek op te heffen. Een jaar later herhaalde
het CBZ dit voorstel in een brief aan de minister en constateerde het een
onderschrijding van het bouwbudget van ± € 2,95 miljard.
Begin 2001 zijn de uitgestelde bouwinitiatieven door het Ministerie van VWS
naar de zorgkantoren gestuurd om te inventariseren in hoeverre deze bouwinitiatieven
nog relevant zijn. Verder heeft de minister besloten om de «ijskastclausule»
niet meer toe te passen.College tarieven gezondheidszorgVan het CTG ontvangt de minister informatie over de ontwikkelingen in
de besteding en benutting van de middelen. Aangezien de rekenbedragen die
het CTG hanteert, de zogenoemde budgetparameterbedragen, kunnen afwijken van
de werkelijke kosten, kan de minister geen goed inzicht krijgen in de werkelijke
kosten van het huidige zorgaanbod en de werkelijk benodigde gelden voor het
toekomstige aanbod in de ouderen- en gehandicaptenzorg.Het is onduidelijk of de extra wachtlijstmiddelen, die in 1999 zijn vrijgemaakt
voor de capaciteitsproblemen in de ouderenzorg, volledig ten goede zijn gekomen
aan extra zorg. De mogelijkheid bestaat dat extra middelen door zorgaanbieders
besteed zijn aan bestaande zorgproductie, waarvoor het reguliere budget niet
toereikend was. Vanaf 2000 moeten zorgaanbieders de extra productie afzonderlijk
rapporteren en is de controle op gerapporteerde zorgproductie in een controleprotocol
vastgelegd.De Algemene Rekenkamer merkt tenslotte op dat de door de zorgkantoren
ingediende bestedingsvoorstellen informatie geven over de aangevraagde uitbreiding
van het zorgaanbod, maar niet over de vraag of dit voldoende is om aan de
toekomstige zorgvraag te kunnen voldoen.3.3.3 Inzicht in taakvervulling door actoren in het zorgstelselInformatie over het functioneren van indicatieorganen, zorgkantoren en
zorgaanbieders heeft de minister van VWS niet structureel voorhanden. Wel
is in de nota Zicht op zorg9 gerapporteerd over
de knelpunten die cliënten en partijen in het veld ervaren. Hieruit blijkt
evenwel niet of de actoren hun taak naar behoren vervullen.IndicatieorganenDe minister verzamelt niet op systematische wijze informatie over het
functioneren van indicatieorganen. Het jaarlijks verslag dat indicatieorganen
conform het Zorgindicatiebesluit aan de minister moeten sturen, bevat geen
informatie over het functioneren van het indicatieorgaan. Naar aanleiding
van het rapport «Planning en indicatie AWBZ-voorzieningen» van
de Algemene Rekenkamer10 verklaarde de staatssecretaris
van VWS dat gemeenten bestuurlijk verantwoordelijk zijn voor het instellen
en instandhouden van de indicatieorganen. Zij dienen er op toe
te zien dat van een klantvriendelijke en doelmatige uitvoering van het Zorgindicatiebesluit
sprake is. Het toezicht op het zorginhoudelijk functioneren, zoals het toepassen
van de indicatieprotocollen, is nog niet geregeld. Dit zou worden opgedragen
aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Verder zou een ministeriële
regeling worden ingesteld die nadere regels stelt aan de indicatieprotocollen.
Beide maatregelen zijn nog niet uitgevoerd.ZorgkantorenZorgkantoren zijn verplicht alle gegevens en inlichtingen over het gevoerde
beheer en de uitvoering van de werkzaamheden te verstrekken aan het CVZ. Met
de modernisering van de verantwoording en het toezicht komt op termijn structurele
informatie bij het CVZ over het functioneren van de zorgkantoren. Deze informatie
is echter nu nog niet voorhanden. Wel zijn door het CVZ in 1998 en 2000 uitvoeringstoetsen
uitgevoerd naar het functioneren van zorgkantoren.ZorgaanbiedersOp grond van de WZV zijn intramurale zorginstellingen verplicht aan de
minister die gegevens te verstrekken die van belang zijn voor een goede uitvoering
van de wet. In opdracht van VWS worden deze gegevens door Prismant verzameld
en jaarlijks aangeleverd bij het ministerie. Deze gegevens worden echter binnen
het ministerie niet bewerkt of gebruikt. Instellingen voor thuiszorg vallen
niet onder de informatieplicht op basis van de WZV. Zij moeten jaarlijks verslag
uitbrengen aan het CVZ over het gevoerde beheer en de uitvoering van de werkzaamheden.CTG, CBZ en CVZJaarlijks brengt het CTG een verslag uit waarin zij verantwoording aflegt
over het gevoerde beleid en de doelmatigheid en effectiviteit van haar werkwijze,
alsmede informatie over de uitvoering van het werkprogramma. Het werkprogramma
voor het komende jaar wordt ter instemming voorgelegd aan de minister. Ook
het CBZ stuurt haar werkprogramma vooraf aan de minister ter instemming. Na
afloop van een jaar brengt ook zij een verslag uit over het gevoerde beleid
en de uitvoering van haar taken. Voor CVZ geldt dezelfde cyclus op het gebied
van informatievoorziening aan de minister. 4 BENODIGDE INFORMATIE EN ANALYSES4.1 InleidingToegankelijkheid in de zorg betekent in eerste instantie dat de vraag
bekend moet zijn. Het aanbod dient zich aan te passen aan die zorgvraag. De
Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister van VWS zicht dient te hebben
op de mate waarin vraag en aanbod op elkaar aansluiten. De minister dient
zelf over deze informatie te beschikken of geregeld te hebben dat zelfstandige
bestuursorganen (ZBO's) deze kennis hebben en regelmatig aan haar rapporteren.De Algemene Rekenkamer constateert dat de informatie over de vraag naar
ouderenzorg verbeterd kan worden. Zij heeft in haar onderzoek gebruik gemaakt
van de wachtlijstgegevens van de Taskforce Wachtlijsten en van aanvullende
informatie uit twee zorgkantoorregio's. De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht
of deze gegevens kunnen worden omgezet in beleidsinformatie op basis waarvan
adequate (bij)sturing mogelijk is. Hiervoor is gebruik gemaakt van een voor
de Algemene Rekenkamer ontwikkeld rekenmodel waarin de zorgvraag en het zorgaanbod
op landelijk en regionaal niveau in de ouderenzorg zijn opgenomen. In bijlage
1 wordt dit model beschreven. Deze exercitie maakte duidelijk welke beleidsinformatie
tenminste nodig is om een analyse te kunnen maken van de mate waarin vraag
en aanbod op elkaar aansluiten. Tevens is bekeken of een dergelijke analyse
bruikbaar is voor sturing in de toekomst.Als vraag en aanbod niet op elkaar aansluiten, kunnen wachtlijsten of
overcapaciteit ontstaan. Een analyse van de werking van het stelsel in de
praktijk kan inzicht geven in de oorzaken hiervan. De Algemene Rekenkamer
heeft, naast de uitvoering van de analyse met het voor haar ontwikkelde model,
het functioneren van het zorgstelsel in de praktijk onderzocht in twee zorgkantoorregio's.4.2 Benodigde informatie over vraag en aanbod4.2.1 ZorgvraagIn de zorgvraag zijn verschillende dimensies te onderscheiden, zoals:• de huidige vraag versus de vraag op middellange en lange termijn;• de regionale vraag versus de landelijke totale vraag;• de samenstelling van de vraag (bijvoorbeeld intramurale en extramurale
zorg).De huidige vraag naar AWBZ-voorzieningen bestaat uit het totaal aantal
mensen dat (geïndiceerde) zorg zou moeten krijgen. Dit zijn de mensen
die zorg geleverd krijgen conform «first best» indicatie, maar
ook de mensen die op de wachtlijst staan en eventueel «second best»
of overbruggingszorg krijgen en de mensen die wel een zorgvraag hebben maar
deze nog niet geuit hebben (verborgen zorgvraag).De wachtlijstgegevens van de Taskforce Wachtlijsten voor de ouderenzorg
zijn een resultaat van een tekorschietend aanbod ten opzichte van de (geïndiceerde)
vraag en geven daardoor slechts informatie over een deel van de huidige vraag.
De verborgen zorgvraag en degenen die reeds in zorg genomen zijn, al dan niet
op de volledig juiste plek, kunnen niet uit de wachtlijstgegevens afgeleid
worden. De gegevens zijn daarnaast een weergave van het aantal
wachtenden op één moment en geven dus niet de informatie over
de ontwikkeling van de vraag weer.Voor de gehandicaptenzorg worden de gestelde indicaties in het Zorgregistratiesysteem
opgenomen.De vraag naar zorg wordt beïnvloed door verschillende factoren. Demografische
en sociaal-culturele ontwikkelingen beïnvloeden de zorgvraag op middellange
en lange termijn. Voorbeelden zijn bevolkingstoename, vergrijzing, levensfasen
van gehandicapten en verborgen zorgvraag van bijvoorbeeld allochtonen en uitgestelde
zorgvragen in verband met het bestaan van wachtlijsten. Deze factoren hebben
tevens invloed op de ontwikkeling in de totale landelijke vraag, op de ontwikkeling
van de vraag in de afzonderlijke regio's en op de samenstelling van de (totale)
vraag. Zo kan de wens van de cliënt om langer thuis te blijven wonen
de verhouding veranderen tussen intra-, semi- en extramurale zorg. Ook door
toename van de zorgzwaarte, onder andere als gevolg van vergrijzing, verandert
de samenstelling van de vraag.4.2.2 ZorgaanbodNaast de benodigde informatie over de zorgvraag en de factoren die deze
vraag beïnvloeden, is informatie nodig over het zorgaanbod. Het huidige
zorgaanbod wordt gevormd door verschillende zorgproducten die intra-, semi-
en extramuraal geleverd worden door zorgaanbieders. Zorgaanbieders leveren
zorgproducten door capaciteit beschikbaar te stellen, bijvoorbeeld in aantal
uren of aantal plaatsen.Omdat het zorgaanbod zo goed als mogelijk moet aansluiten op de zorgvraag,
is naast een analyse van de vraagontwikkeling ook een analyse nodig van de
ontwikkeling in het aanbod en de factoren die deze ontwik-keling beïnvloeden.
Ontwikkelingen in het aanbod betreffen bijvoorbeeld uitbreiding van capaciteit,
toetreding van nieuwe zorgaanbieders, ontwikkeling van nieuwe zorgproducten
en een verandering van de samenstelling in het zorgaanbod op zowel landelijk
als regionaal niveau. Factoren die deze ontwikkelingen kunnen beïnvloeden
zijn bijvoorbeeld nieuwe inzichten, fluctuaties in investerings- en exploitatiekosten
van gebouwen, beschikbaarheid van personeel, beschikbaarheid van bouw-locaties,
maar ook wet- en regelgeving zoals bijvoorbeeld bouwnormen, tarieven en toelatingseisen
voor instellingen.4.3 Analyse van vraag en aanbodOm inzicht te krijgen in de mate waarin vraag en aanbod op elkaar aansluiten
zullen zowel op landelijk als op regionaal niveau analyses moeten worden gemaakt.
Dergelijke analyses zijn noodzakelijk om de toegankelijkheid van de zorg zichtbaar
te kunnen maken en ze kunnen dienen als ondersteuning van het beleid. Zonodig
kunnen maatregelen (bekostiging, sturing en weten regelgeving) getroffen worden
om voldoende toegankelijkheid te bewerkstelligen op korte en lange termijn.Het door de minister van VWS voorgestane beleid van vraaggestuurde zorg
betekent dat de zorgvraag centraal staat. Het zorgaanbod dient zich aan te
passen aan die zorgvraag. Het aanbod is daarmee afhankelijk van de vraag.
Voor de beantwoording van de vraag of het aanbod voldoende aansluit op de
vraag is het ten eerste nodig dat de werkelijke vraag bekend is. Ten tweede
dienen de mate waarin het zorgaanbod zich aanpast aan de zorgvraag
en de factoren die daarop van invloed zijn bekend te zijn.Aangezien de huidige en toekomstige zorgvraag in de ouderenzorg nog niet
bekend zijn, kan momenteel geen reële inschatting worden gemaakt van
het aanbod dat nodig is om de toegang tot de zorg in de komende jaren te waarborgen.
Voor de analyse van de afstemming van het zorgaanbod op de zorgvraag is kennis
van het zorgaanbod in de vorm van de benutte capaciteit niet voldoende. Het
is tevens noodzakelijk de instroom, doorstroom en uitstroom van zorgvragers
in de zorgvoorzieningen te kennen. Voldoende capaciteit is afhankelijk van
de duur van het gebruik dat men gemiddeld van een zorgvoorziening maakt. Wanneer
deze bekend is, kan berekend worden hoeveel personen per plaats per jaar gebruik
kunnen maken van de jaarlijkse beschikbare capaciteit. Daarnaast is de aanvaardbare
wachttijd voor een voorziening medebepalend voor de benodigde capaciteit.
Zo zal een aanvaardbare wachttijd van nul dagen resulteren in een groter benodigd
aanbod dan een aanvaardbare wachttijd van drie maanden11.4.2.1 RekenmodellenHet modelleren van de zorgvraag en het zorgaanbod kan een indicatie geven
van de wijze waarop vraag en aanbod op elkaar aansluiten en van de wijze waarop
vraag een aanbod zich in de toekomst zullen ontwikkelen gegeven bepaalde beleidsscenario's.
Modellen kunnen daarom behulpzaam zijn bij het vormgeven van beleid.Momenteel bestaan er twee modellen. In de eerste plaats is door het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) een model ontwikkeld dat betrekking
heeft op de vraag naar woonvoorzieningen voor verstandelijk gehandicapten.
Samen met het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) wordt dit model momenteel
uitgebreid tot een model waarin ook dagbesteding en onderwijs zijn opgenomen.
In het model zijn echter de zintuiglijk en lichamelijk gehandicapten niet
opgenomen.In de tweede plaats heeft het Centraal Planbureau (CPB), in samenwerking
met SCP, het Ramingsmodel Zorg ontwikkeld, met als doel de groei in de zorguitgaven
op middellange termijn te voorspellen. Hiertoe legt het model op landelijk
niveau relaties tussen vraag en aanbod voor verschillende sectoren in de zorg,
waaronder de ouderen- en gehandicaptenzorg. Het model houdt echter geen rekening
met regionale verschillen in vraag en aanbod.Het model dat voor de Algemene Rekenkamer is ontwikkeld (bijlage 1), beschrijft
de relatie tussen vraag en aanbod van ouderenzorg alsmede de instroom, doorstroom
en uitstroom van patiënten. Het model beschrijft niet alleen de relatie
tussen vraag en aanbod op landelijk niveau, maar ook op regionaal niveau voor
twee zorgkantoorregio's. De analyses hebben betrekking op ontwikkelingen in
vraag en aanbod in de ouderenzorg op de korte en op de lange termijn. Als
gevolg van de beperkte informatie die momenteel beschikbaar is, kent het model
een aantal schattingen. Bijvoorbeeld de jaarlijkse instroom van zorgvragers
die binnen een jaar geïndiceerde zorg ontvangen hebben en in dat jaar
op een wachtlijst hebben gestaan12. Ook is uitgegaan
van een aantal veronderstellingen. Zo wordt bijvoorbeeld de samenstelling
van de zorgvraag in de tijd constant gehouden. De in het model gemaakte veronderstellingen en de mate van betrouwbaarheid
en volledigheid van de beschikbare gegevens hebben invloed op de voorspelde
ontwikkelingen. De gepresenteerde uitkomsten zijn daarom indicatief en dienen uitsluitend als voorbeeld opgevat te worden. In het model is niet alleen het huidige beleid
als uitgangspunt genomen voor de analyse van toegankelijkheid van de zorg,
maar zijn ook enkele mogelijke beleidsmaatregelen doorgerekend. Dergelijke
berekeningen kunnen een nader inzicht geven in mogelijke problemen zoals wachtlijsten
en kunnen een handreiking zijn voor het vinden van oplossingsrichtingen.Het rekenmodel geeft interessante inzichten in de samenhang tussen verschillende
aspecten:• voor het waarborgen van de toegankelijkheid van de zorg zijn naast
de huidige stand van zaken (wachtlijsten, vraag is groter dan aanbod) ook
de ontwikkelingen in vraag en aanbod op middellange en lange termijn van belang;• er kunnen aanzienlijke regionale verschillen bestaan in zorgvraag
en -aanbod en in de lengte en de samenstelling van de wachtlijsten; vraag-
en aanbodontwikkeling in de regio's wijken betekenisvol af van de ontwikkelingen
die weergegeven worden op basis van landelijk geaggregeerde gegevens;• de overbruggingszorg belemmert de doorstroming van zorgvragers
door de zorgvoorzieningen. De onderlinge afhankelijkheid van de voorzieningen
wordt zichtbaar: zo ontvangen wachtenden op verpleeghuiszorg en op verzorgingshuiszorg
voornamelijk overbruggingszorg in de vorm van thuiszorg, waardoor ook in de
thuiszorg wachtlijsten blijven bestaan;• het model laat zien dat een beleidsmaatregel gericht op één
zorgvorm ook effect heeft op de ontwikkeling van de wachtlijsten bij andere
zorgvormen, zowel op korte als op lange termijn.4.4 Benodigde informatie over stelsel in de praktijk4.4.1 Informatie minister van VWSHet niet aansluiten van het zorgaanbod op de zorgvraag, met als gevolg
op dit moment wachtlijsten13, kan verschillende
oorzaken hebben die zowel op regionaal niveau als op een wat hoger niveau
kunnen liggen.Zo kunnen wachtlijsten veroorzaakt worden door demografische, sociaal-culturele
en budgettaire factoren, maar ook door de werking van wet- en regelgeving
en het functioneren van het zorgstelsel in de praktijk.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister structureel informatie
nodig heeft om zich ervan te verzekeren dat het stelsel zoals dat is vormgegeven
werkt. Zonodig kunnen dan adequate maatregelen getroffen worden, opdat de
minister haar verantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid van de zorg waar
kan maken en zich daarover ook kan verantwoorden.4.4.2 Afstemming in de zorgketenOm de toegang tot de zorg op regionaal niveau te waarborgen is het van
belang dat de regionale actoren hun activiteiten onderling afstemmen. Het
zorgkantoor zou hier een duidelijke regiefunctie moeten hebben, maar vervult
deze rol nu nog niet. Risico's en problemen die zich per indicatieorgaan,
zorgkantoor en zorgaanbieder kunnen voordoen moeten bekend zijn. Dan kunnen
binnen de regio hiervoor oplossingen gevonden worden. De actoren in de regio
moeten bovendien op de hoogte zijn van het middellange en lange
termijnbeleid van de minister, zodat zij hiermee bij hun eigen planningen
en regiovisies rekening kunnen houden. Dit betreft onder meer de door het
beleid voorgestane verschuivingen van grote intramurale zorgvoorzieningen
naar meer lokaal gespreide semi-murale zorgvoorzieningen.4.5 Analyse van het stelsel in de praktijk4.5.1 Knelpunten in de praktijkDe actoren in de regio's opereren onder wettelijke randvoorwaarden, voortvloeiend
uit de WZV, de WTG en de AWBZ. Een niet optimaal functioneren kan onder andere
zijn oorzaak hebben in de gestelde wettelijke randvoorwaarden. De Algemene
Rekenkamer onderzocht in twee zorgkantoorregio's de werking van het stelsel
in de praktijk. Met betrekking tot de toegankelijkheid van de ouderen- en
gehandicaptenzorg constateerde zij diverse knelpunten die de bezochte indicatieorganen,
zorgkantoren en zorgaanbieders in de praktijk ondervinden.4.5.2 IndicatiestellingIndicatieorganen dienen zich alleen te richten op het stellen van indicaties.
In de praktijk blijkt voor de ouderenzorg het volgende. Indicatieorganen beperken
zich niet tot het stellen van indicaties. Hoewel zorgtoewijzing een taak is
van het zorgkantoor, werd in één regio dit door de indicatieorganen
uitgevoerd, omdat het zorgkantoor deze taak nog niet heeft opgepakt. Verder
verloopt de indicatiestelling niet altijd onafhankelijk van de grootte en
samenstelling van de wachtlijsten bij zorgaanbieders. Bij afwezigheid van
het juiste aanbod onderzoekt het indicatieorgaan welke zorg wel geboden kan
worden en indiceert vervolgens als ware deze «first best» voor
deze «second best» zorg. Ook komt het voor dat de indicatieorganen
niet volledig op de hoogte zijn van (nieuwe) zorgproducten, waardoor het aanbod
niet optimaal wordt benut.De Algemene Rekenkamer constateert in haar onderzoek dat indicatieorganen
voor ouderenzorg wachtlijsten hebben voor het stellen van indicaties. Dit
wil zeggen dat zorgvragers langer dan de wettelijke termijn van zes weken
moeten wachten op een indicatie. Bovendien blijkt dat de termijn van zes weken
door de zorgaanbieders als te lang wordt ervaren. Hierdoor kan het voorkomen
dat de zorg al geleverd wordt zonder dat hiervoor een geldige indicatie is
afgegeven hetgeen uiteraard voor de betrokken cliënt een praktisch voordeel
vormt.De objectieve en integrale indicatiestelling en bekendheid met de zorgproducten
vereist een voldoende kennisniveau van de indicatieadviseurs. Het blijkt dat
kennis en ervaring met het indiceren soms nog onvoldoende aanwezig is.4.5.3 ZorginkoopEr bestaat nog geen wettelijke basis voor een structurele informatievoorziening
van indicatieorganen naar zorgkantoren. Zorgkantoren ontvangen daardoor niet
in alle gevallen de gestelde indicaties. Deze informatie hebben zij wel nodig
om adequaat zorg in te kunnen kopen. Zorginkoop kan dus nog niet plaatsvinden
op basis van een analyse van de werkelijke vraag naar zorg. Zorgkantoren kopen
het gehele zorgaanbod in dat in de zorgkantoorregio beschikbaar is. Omdat
het aanbod in de regio's onvoldoende is, kunnen de zorgkantoren niet alle
benodigde zorg inkopen. In regiovisies kunnen zorgkantoren aangeven
welk aanbod noodzakelijk is om de toegankelijkheid te waarborgen op zowel
de korte als de middellange termijn, maar zij doen dit nog niet in voldoende
mate. Als het AWBZ-brede zorgregistratiesysteem functioneert, zullen de zorgkantoren
op basis van deze informatie hun zorginkoopfunctie beter kunnen waarmaken.
Wel blijven de zorgkantoren afhankelijk van de medewerking van zorgaanbieders
om voldoende aanbod tot stand te laten komen.4.5.4 WachtlijstbeheerDoor tekorten in het aanbod ontvangen zorgvragers niet altijd direct de
geïndiceerde zorg. Deze zorgvragers dienen door het zorgkantoor op een
wachtlijst te worden geplaatst. In de onderzochte regio's voerden de zorgkantoren
de rol van wachtlijstbeheerder nog niet uit. Hiervoor ontbreekt ook nog de
wettelijke basis. Zorgkantoren vervullen vooralsnog hun taken op basis van
een convenant dat is afgesloten tussen de minister van VWS, het CVZ en Zorgverzekeraars
Nederland.Zorgkantoren zijn voor hun wachtlijstregistratie afhankelijk van de gegevens
die zij van de indicatieorganen en zorgaanbieders ontvangen. Verschillende
zorgaanbieders zorgen zelf voor de registratie en het beheer van wachtlijsten
en geven, net als de indicatieorganen, hun gegevens niet altijd door aan het
zorgkantoor. Tevens is het lastig voor het zorgkantoor om een goed wachtlijstbeheer
te voeren omdat niet uniform geregistreerd wordt. In de gehandicaptenzorg
bestaat bovendien het probleem dat de registratie plaatsvindt op basis van
door het CTG vastgestelde categorieën. De daadwerkelijk te leveren/geleverde
zorg wijkt daar in de praktijk soms van af.4.5.5 ZorgtoewijzingIn de onderzochte regio's voerden de zorgkantoren de rol van zorgtoewijzer
nog niet uit. Ook hiervoor ontbreekt nog de wettelijke basis. De zorgkantoren
sluiten contracten af met zorgaanbieders, maar wijzen geen zorg toe op individueel
niveau. Dit betekent dat verzekerden zich met indicatiebesluiten direct wenden
tot de zorgaanbieders die vervolgens beslissen over opname of plaatsing op
een wachtlijst. Zorgkantoren kunnen hun taak als zorgtoewijzer ook niet goed
vervullen omdat zij niet in alle gevallen de indicatiebesluiten van indicatieorganen
ontvangen. De zorgtoewijzing vindt in veel gevallen plaats door de indicatieorganen
en de zorgaanbieders. Zo hebben zorgaanbieders soms een gezamenlijke commissie
die zich bezighoudt met zorgtoewijzing.Het risico dat zorgaanbieders zich met zorgtoewijzing bezighouden, is
dat de geleverde zorg onvoldoende aansluit op de daadwerkelijke benodigde
zorg als men uitgaat van bestaande zorgproducten. Zorgtoewijzing door indicatieorganen
brengt risico's met zich mee voor de onafhankelijkheid van de indicatiestelling.
Het uitvoeren van extra taken door indicatieorganen is tevens van invloed
op de wachtlijsten voor indicatiestelling.4.5.6 ZorgaanbodDe Algemene Rekenkamer constateerde dat zorgaanbieders in lijn met de
modernisering van de AWBZ veel initiatieven hebben ondernomen om het zorgaanbod
te flexibiliseren. Hiervoor hebben zij gebruik gemaakt van de door de minister
ingestelde subsidieregelingen zoals bijvoorbeeld Zorg op maat.
Ook zijn door het CTG nieuwe beleidsregels vastgesteld. Uit de wachtlijsten
blijkt echter dat er een gebrek bestaat aan voldoende capaciteit om te kunnen
voldoen aan de vraag naar zorg. Zorgaanbieders geven aan dat onder andere
stringente bouwmaatstaven, lange procedures voor nieuwbouw en de hoogte van
beschikbaar gestelde budgetten een belemmering zijn voor capaciteitsuitbreiding.Het CBZ toetst de bouwplannen die zorgaanbieders indienen. Gebleken is
dat het traject van aanvraag van verklaring tot het afgeven van de vergun-ning
in de meeste gevallen plaatsvindt binnen de wettelijke termijnen. Het CBZ
heeft aangegeven dat vertragingen in het bouwproces kunnen ontstaan doordat
instellingen onvolledige bouwaanvragen indienen en/of door gemeentelijke regelgeving
(bijvoorbeeld wijzigingen van bestemmingsplannen). Een andere vertraging werd
volgens het CBZ veroorzaakt doordat de minister de behandelingsprocedure tijdelijk
«bevroor» voor bouwinitiatieven die niet op de bouwprioriteitenlijst
voorkwamen (ijskastclausule).Zorgaanbieders geven verder aan dat de tarieven niet kostprijsgerelateerd
zijn. Zo houden de tarieven onvoldoende rekening met verschillen tussen regio's,
verschillen in zorgzwaarte en personeelskosten. Voor de gehandi-captenzorg
wordt momenteel gewerkt aan een nieuw systeem van tarifering waarin rekening
gehouden wordt met de zorgzwaarte. Het zorgaanbod wordt ook beïnvloed
door de beschikbaarheid van goed opgeleid personeel. Zo wordt door zorgaanbieders
de beperkte beschikbaarheid van personeel vooral geweten aan de lage salarissen
in de zorg.Naar aanleiding van de door zorgaanbieders genoemde belemmeringen constateert
de Algemene Rekenkamer dat het de zorgaanbieders ont-breekt aan voldoende
faciliteiten en prikkels om het zorgaanbod uit te breiden. De Algemene Rekenkamer
constateert verder dat nieuwe beleidsregels het mogelijk maken om aanvullende
productieafspraken te maken over nieuwe zorgvormen, maar dat er nog geen structurele
inbedding in de reguliere budgetten plaatsvindt. Deze onzekerheid in de financiering
vormt voor zorgaanbieders een belemmering om een flexibel zorgaanbod structureel
in stand te houden. Verder merkt de Algemene Rekenkamer op dat zorgaanbieders
hebben aangegeven dat de extra beschikbaar gestelde wachtlijstmiddelen alleen
ingezet mogen worden voor «extra handen aan het bed». Het ontwikkelen
van beleid om dit te realiseren en de organisatie van het tot stand brengen
hiervan, brengen extra kosten met zich mee voor zorgaanbieders waarvoor geen
extra financiering bestaat.4.5.7 Wederzijdse afhankelijkheidDe Algemene Rekenkamer constateert dat de ondervonden knelpunten in de
praktijk betrekking hebben op:• de taakuitvoering en -opvatting van actoren in de zorgketen;• de wederzijdse afhankelijkheid van actoren in de keten;• de wet- en regelgeving (inrichting van het stelsel) waarvan actoren
in de keten afhankelijk zijn voor hun functioneren.Voor een goede werking van het zorgstelsel in zijn geheel, is het nodig
dat de drie wetten (WTG, WZV en AWBZ) op elkaar zijn afgestemd en elkaar ondersteunen.
Alle actoren in het zorgstelsel moeten goed met elkaar (en met de minister)
communiceren en over en weer goede informatie leveren. Hierin
zitten zwakke plekken. Doordat de actoren taken van elkaar overnemen, is de
juistheid en volledigheid van de informatie niet gewaar-borgd.Voor een goede werking van het zorgstelsel is het nodig dat zorgaanbieders
bereid en in staat zijn hun zorgproductie uit te breiden wanneer de zorgvraag
toeneemt. Dit lijkt tevens een zwakke schakel in het zorgstelsel te zijn.De knelpunten die de Algemene Rekenkamer gevonden heeft in de twee onderzochte
zorgkantoorregio's geven een indicatie van de problemen waar de actoren in
de praktijk tegenaan lopen. Om een meer representatief beeld te krijgen en
mogelijk nog niet geconstateerde knelpunten in kaart te brengen, is nader
onderzoek noodzakelijk.4.6 Integrale analyseOm zicht te krijgen op de zorgvraag en het zorgaanbod is het van belang
dat elke actor in de keten zijn eigen taak uitvoert en de bijbehorende informatie
levert die van belang is voor zowel de actoren in de regio als voor de minister
van VWS. Om een goed beeld te krijgen van de toegankelijkheid van de zorg
is een integrale analyse van die informatie noodzakelijk. Een integrale analyse
betekent dat zowel een analyse van de ontwikkeling van de zorgvraag en het
zorgaanbod als een analyse van de knelpunten in de praktijk wordt uitgevoerd.
De uitkomsten van deze analyses moeten in onderlinge samenhang worden bezien.Een integraal inzicht in de werking van het zorgstelsel is vooral van
belang als de zorgvraag en het zorgaanbod niet op elkaar aansluiten en er
wacht-lijsten bestaan. Zonder een integrale analyse bestaat het risico dat
maatregelen niet op een adequate en doelmatige wijze worden ingezet. Zo kunnen
de huidige en de toekomstige financiële middelen mogelijkerwijs niet
voor de daadwerkelijk benodigde zorg of in de juiste regio's worden ingezet.
Tevens bestaat het risico dat de verschillende actoren geïsoleerd naar
oplossingen zoeken, zonder daarbij rekening te houden met de wederzijdse afhankelijkheid
van de individuele actoren en de afhankelijkheid van de wet- en regelgeving. 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat op landelijk en regionaal niveau
veel initiatieven zijn genomen om de wachtlijsten in de ouderen- en gehandicaptenzorg
te bestrijden.Zo heeft de minister van VWS extra financiële middelen beschikbaar
gesteld en een Taskforce Wachtlijsten in het leven geroepen. Deze Taskforce
heeft in 2000 en 2001 inventarisaties gemaakt van de wachtlijsten in de ouderen-
en gehandicaptenzorg. Tevens is gestart met het opzetten van een AWBZ-breed
zorgregistratiesysteem. De koepelorganisaties van zorgaanbieders en zorgverzekeraars
hebben in het Treekoverleg in 2000 streefnormen opgesteld welke uiterlijk
per 1 januari 2003 gereali-seerd zouden moeten zijn. Ook op regionaal
niveau zijn diverse actoren bezig met het zoeken naar en implementeren van
oplossingen voor de wachtlijstproblemen. Zo bieden zorgaanbieders in steeds
grotere mate flexibele zorg aan om tegemoet te komen aan de toenemende en
veranderende zorgvraag.De Algemene Rekenkamer is positief over de genomen initiatieven, maar
vraagt aandacht voor een aantal aspecten dat naar haar mening van belang is
voor de toegankelijkheid van de zorg.Inzicht in vraag en aanbodDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de informatie waarover de minister
van VWS beschikt niet voldoende is om zicht te krijgen op de toegankelijkheid
van de ouderenzorg op landelijk en regionaal niveau en de toekomstige ontwikkelingen
hierin.Voor de ouderenzorg ziet de Algemene Rekenkamer het verzamelen van wachtlijstgegevens
door de Taskforce Wachtlijsten als een begin van een gestructureerde informatievoorziening.
Uit de wachtlijstgegevens kan echter nog geen informatie worden afgeleid over
de werkelijke zorgvraag en het werkelijke zorgaanbod en de ontwikkelingen
daarin.De eerste stap om inzicht te krijgen in de werkelijke zorgvraag heeft
de minister genomen met de opzet van een AWBZ-breed zorgregistratiesysteem.
De minister heeft echter nog niet expliciet aangegeven welke informatie zij
uit het systeem nodig heeft om haar verantwoordelijkheid voor de toegang tot
de zorg waar te kunnen maken. Tevens zijn nog geen activiteiten ondernomen
die waarborgen bieden voor de betrouwbaarheid van de gegevens die via het
zorgregistratiesysteem geleverd kunnen gaan worden.Verder merkt de Algemene Rekenkamer op dat het zicht op de zorgvraag «versluierd»
wordt, bijvoorbeeld omdat indicatiestellingen niet in alle gevallen onafhankelijk
en objectief plaatsvinden en er sprake kan zijn van verborgen zorgvraag.Wat betreft het inzicht in het zorgaanbod constateert de Algemene Rekenkamer
dat de minister informatie ontvangt van het CBZ, het CTG, het CVZ, Prismant
en de zorgkantoren. Deze informatie is echter nog onvoldoende om een volledig
zicht te krijgen op het beschikbare en benodigde aanbod voor de intra- en
de extramurale ouderenzorg en de ontwikkelingen daarin. Ook zegt de informatie
weinig over de oorzaken van een tekortschietend aanbod. Bewerkingen van deze
informatie op het ministerie heeft de Algemene Rekenkamer overigens niet aangetroffen. Door het ontbreken van de benodigde informatie over de zorgvraag en het
zorgaanbod kan de minister voor de ouderenzorg nog geen volledige analyse
maken van de mate waarin het zorgaanbod aansluit op de zorgvraag, waarbij
rekening gehouden wordt met de huidige en toekomstige ontwikkelingen op zowel
regionaal als landelijk niveau.Voor de zorg voor verstandelijk gehandicapten beschikt de minister over
informatie betreffende de zorgvraag en het zorgaanbod en de toekomstige ontwikkeling
op landelijk niveau. Voor de zorg voor lichamelijk en zintuiglijk gehandicapten
is er wel informatie over de zorgvraag en het zorgaanbod, maar niet over de
toekomstige ontwikkeling hiervan.Een volledig inzicht in de zorgvraag en het zorgaanbod is van belang,
maar is nog geen garantie dat er voldoende zorgaanbod tot stand komt. Gegeven
het functioneren van het huidige stelsel concludeert de Algemene Rekenkamer
dat het aanbod zich onvoldoende kan aanpassen wat betreft kwantiteit, samenstelling
en regionale spreiding. Zo biedt het CTG de mogelijkheid om aanvullende productieafspraken
te maken, maar wordt dit niet doorvertaald in een structurele uitbreiding
van de capaciteit. Ook de bouwprocedures vergen veel tijd. Daarnaast zijn
er onvoldoende prikkels in het systeem om aanbieders er toe te bewegen productie
uit te breiden dan wel nieuwe aanbieders te stimuleren om nieuwe capaciteit
te realiseren.Inzicht in werking van het zorgstelselDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de minister vooralsnog onvol-doende
inzicht heeft in de problemen die in de praktijk bestaan in de zorgketen van
indicatiestelling-zorgtoewijzing-zorgverlening en de invloed hiervan op de
aansluiting van de zorgvraag op het zorgaanbod. Dit inzicht acht de Algemene
Rekenkamer noodzakelijk om een goede toegankelijkheid van de zorg te kunnen
waarborgen.De actoren wisselen nog niet voldoende stelselmatig betrouwbare informatie
uit. Hierdoor ontstaan lacunes in de uitvoering, omdat actoren in de zorgketen
afhankelijk zijn van informatieuitwisseling. Zo wordt bijvoorbeeld het zorgkantoor
niet in alle gevallen geïnformeerd door de indicatieorganen over de gestelde
indicaties voor ouderenzorg. Ook de zorgaanbieders informeren het zorgkantoor
niet altijd over op de wachtlijst geplaatste zorgvragers. Binnen de regio
is daarom bij de zorgkantoren nog onvoldoende informatie beschikbaar om vraag
en aanbod optimaal op elkaar af te stemmen.Daarnaast constateert de Algemene Rekenkamer dat de zorgvraag niet zuiver
is vast te stellen, omdat indicatieorganen voor ouderenzorg soms rekening
houden met het beschikbare aanbod en daarom niet objectief indiceren. Ook
de omvang van de zorgvraag valt niet exact vast te stellen door het bestaan
van wachtlijsten voor de indicatieorganen alsmede door de aanwezigheid van
verborgen zorgvraag. Tevens constateert de Algemene Rekenkamer dat actoren
taken van elkaar overnemen, waardoor de praktijk niet werkt als zou moeten.
Ook wordt een objectief zicht op de toegankelijkheid van de zorg belemmerd.
In verschillende schakels in de keten bestaan lacunes door het ontbreken van
wet- en regelgeving, bijvoorbeeld met betrekking tot de structurele informatievoorziening
van indicatieorganen aan zorgkantoren. Integrale analyseDe minister beschikt over een analyse van de Taskforce Wachtlijsten over
de wachtlijstontwikkeling in de ouderenzorg. De Algemene Rekenkamer constateert
echter dat de minister niet beschikt over een structurele en integrale analyse
waarin, op landelijk en regionaal niveau, zowel de aansluiting van het zorgaanbod
op de zorgvraag, alsmede het functioneren van het zorgstelsel zijn opgenomen.
Voor de zorg voor verstandelijk gehandicapten is op landelijk niveau een analyse
beschikbaar van de ontwikkeling van de zorgvraag en het zorgaanbod in de periode
1996–2020.5.2 AanbevelingenVaststellen informatiebehoefteDe Algemene Rekenkamer beveelt de minister van VWS aan om aan te geven
welke informatie zij nodig heeft om haar verantwoordelijkheid voor de huidige
en de toekomstige toegankelijkheid van de ouderenzorg waar te kunnen maken
en zich daarover te kunnen verantwoorden. Dit geldt zowel voor de informatie
over de zorgvraag als het zorgaanbod. De Algemene Rekenkamer benadrukt het
belang van relevante, betrouwbare en volledige beleidsinformatie. Zij beveelt
de minister aan hiervoor waarborgen in het systeem van informatievoorziening
aan te brengen.De Algemene Rekenkamer acht het van belang een analyse te maken van het
totstandkomen van toegankelijkheid van de zorg in de regio's. Daarbij geeft
zij in overweging in de analyse rekening te houden met instroom-, doorstroom-
en uitstroomeffecten. Uit bijlage 1 blijkt dat het goed mogelijk is de voorliggende
vraagstukken met behulp van modellen inzichtelijk te maken. Voor de verdere
ontwikkeling en specificatie van rekenmodellen verdient het aanbeveling om
nader onderzoek te doen naar de primaire basisparameters van de AWBZ-zorgketen.De Algemene Rekenkamer vindt het tevens belangrijk dat de minister structureel
informatie verzamelt en analyseert over de werking van het zorgstelsel in
de praktijk.Ook op regionaal niveau dient onderzocht te worden wat de informatiebehoefte
van de verschillende actoren is, zodat concrete stappen onder-nomen kunnen
worden om de informatieuitwisseling tussen actoren op regionaal niveau te
verbeteren. Tevens acht de Algemene Rekenkamer het van belang aandacht te
schenken aan de informatieuitwisseling tussen het Ministerie van VWS en actoren
in de regio in verband met de middellange en lange termijnplanning van de
zorg op regionaal niveau.Integrale analyseDe Algemene Rekenkamer beveelt aan jaarlijks een integrale analyse te
maken van de werking van vraag en aanbod en de randvoorwaarden die daaraan
gesteld worden vanuit specifieke overheidsdoelstellingen. Dan kan een goed
inzicht verkregen worden in de invloed van de werking van het stelsel in de
praktijk op het totstandkomen van toegankelijke zorg. Op basis van een dergelijke
analyse kan de minister, daar waar het noodzakelijk is, de juiste maatregelen
initiëren. Hierbij denkt de Algemene Rekenkamer aan maatregelen op het
gebied van wet- en regelgeving, maar ook aan maatregelen die betrekking hebben
op het functioneren van het stelsel in de praktijk. Een voorbeeld hiervan
is het inbouwen van prikkels voor (nieuwe) zorgaanbieders om capaciteit zodanig
aan te passen dat deze aansluit op de benodigde zorgvraag. RegionaalDe Algemene Rekenkamer beveelt aan bij mogelijk te initiëren maatregelen
rekening te houden met regionale verschillen. De toegankelijkheid van de zorg
in de regio's kan immers afwijken van het landelijke beeld. 6 REACTIES EN NAWOORD6.1 InleidingHet College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen en het College Tarieven Gezondheidszorg
vragen in hun reacties elk aandacht voor één punt. Deze punten
zijn in het rapport aangepast.De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport reageerde op
11 maart 2002 op het conceptrapport van de Algemene Rekenkamer. Zij gaf een
aantal feitelijke onjuistheden aan welke in het rapport zijn verbeterd.Verder bracht de staatssecretaris de onderstaande punten naar voren.6.2 Reactie van de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en SportNaar decentrale vraagsturingDe staatssecretaris wijst erop het onderzoek in zijn context te plaatsen.
In de periode van het onderzoek maakten de onderzochte sectoren een veranderingsproces
door van centrale aanbodsturing naar decentrale vraagsturing. Deze verandering
wijzigt de verantwoordelijkheidsverdeling. Bij decentrale vraagsturing ligt
de verantwoordelijkheid voor de aanslui-ting tussen vraag en aanbod primair
bij de verzekeraar die voldoende zorg dient te contracteren. De verzekeraars
hebben deze taak gemandateerd aan de zorgkantoren.De staatssecretaris heeft voorwaarden geschapen om te zorgen dat zorgverzekeraars,
in casu de zorgkantoren, hun taak goed kunnen uitvoeren. Het systeem van aanbodsturing
en aanbodbudgettering, waaronder bouwprioritering en ijskastclausule, is verlaten
voor een systeem van decentrale vraagsturing met een geclausuleerde open einde
financiering. Dat heeft geleid tot afspraken over extra productie voor € 545
miljoen. Daarnaast zijn met het flexibliseren van de aanspraken op zorg en
met het uitbreiden van de mogelijkheden van persoonsgebonden budgetten belangrijke
prikkels ingebouwd om extra aanbod mogelijk te maken.Informatie en analyseDe AWBZ-brede zorgregistratie moet gaan voorzien in de gedetailleerde
gegevens die zorgkantoren nodig hebben. De AWBZ-brede zorgregistratie zal
het bestaande zorgregistratiesysteem in de gehandicaptensector gaan vervangen.
In de ouderenzorg vonden een drietal wachtlijstmetingen plaats, waarbij de
regionale gegevens zijn geanalyseerd en gerelateerd aan regionale demografische
ontwikkelingen.Bij de implementatie van de AWBZ-brede zorgregistratie zullen in de komende
jaren nog belangrijke kwaliteitsslagen worden gemaakt. Het systeem zal na
volledige implementatie ook inzicht bieden in de werking van de zorgketen.
De staatssecretaris zal haar informatiebehoefte nader bezien. Deze is mede
afhankelijk van de besluitvorming bij het komende regeerakkoord over de inrichting
van het stelsel van zorgverzekeringen. RamingsmodellenBij het ontwikkelen van beleid maakt de staatssecretaris gebruik van de
ramingsmodellen van RIVM en SCP. De staatssecretaris vraagt zich af wat de
meerwaarde is van het door de Algemene Rekenkamer ontwikkelde model. Bovendien
vraagt zij zich af of dit soort modelontwikkeling, en het doen
van expliciete ramingen, wel past bij de positie van de Algemene Rekenkamer
als onafhankelijk controleur van de rijksoverheid en de rechtspersonen met
een wettelijke taak.ResuméResumerend stelt de staatssecretaris dat de aanbevelingen van de Alge-mene
Rekenkamer op een aantal punten al worden uitgevoerd. In de gehandicaptensector
is de door de Algemene Rekenkamer geschetste informatiestructuur voor een
groot deel al aanwezig. In de ouderenzorg moet daaraan nog het nodige worden
gedaan, maar is geen sprake van een gebrek aan relevante beleidsinformatie.
De conclusies van de Alge-mene Rekenkamer op dit punt doen helaas onvoldoende
recht aan de feitelijke situatie.6.3 Nawoord van de Algemene RekenkamerDe staatssecretaris wijst op het transitieproces naar decentrale vraagsturing.
Hierbij ligt de verantwoordelijkheid voor de aansluiting tussen vraag en aanbod
primair bij de zorgkantoren. Bouwprioritering en ijskastclausule zijn verlaten,
extra zorgproductie kan worden afgesproken, aanspraken zijn geflexibiliseerd
en persoonsgebonden budgetten uitgebreid. Is dit toereikend om voldoende extra
zorgaanbod tot stand te brengen? Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer
is ook bij decentrale vraagsturing de minister eindverantwoordelijk voor de
toegankelijkheid van de zorg. Om deze toegankelijkheid te kunnen monitoren
heeft de minister beleidsinformatie nodig. Daarom zijn de kwaliteitsslagen
in de AWBZ-brede zorgregistratie en het nader bezien van haar informatiebehoefte
door de staatssecretaris van groot belang.De meerwaarde van het op verzoek van de Algemene Rekenkamer ontwikkelde
model blijkt alleen al uit de extra inzichten die het rekenmodel indicatief (want aan de gegevensverzameling schort nog een aantal
zaken) heeft opgeleverd. Om er twee te noemen:• De onderlinge afhankelijkheid van de voorzieningen is zichtbaar
geworden: nu ontvangen wachtenden op verpleeghuiszorg en verzorgingshuiszorg
voornamelijk zogenoemde overbruggingszorg. Dit is zorg om de tijd te overbruggen
tot ze in hun geïndiceerde voorzie-ning opgenomen kunnen worden. Overbruggingszorg
is vaak thuis-zorg. Het model laat zien in welke mate de voorzieningen als
communicerende vaten werken: in de thuiszorg blijven mede wachtlijsten ontstaan
door de mate van overbruggingszorg die daar geboden wordt. Dit «verkeerde
bedprobleem» is uiteraard bekend, maar voor het eerst is het nu ook
kwantitatief en dynamisch door de tijd heen in een model ondergebracht. Deze
wetenschap kan voorko-men dat er teveel in een verkeerde voorziening geïnvesteerd
wordt.• Een ander indicatief effect waarop gewezen kan worden is het hoge
rendement van uitbreiding van het persoonsgebonden budget. Het is bekend dat
in 2001 75% van de bestedingen buiten de reguliere thuiszorg plaatsvond. Die
budgethouders maakten gebruik van particuliere hulpverlening. Uit het rekenmodel
blijkt dan indicatief welke uitbreiding van persoonsgebonden budgetten welk
effect heeft op de wachtlijsten in de thuiszorg (bijlage 1, paragraaf 4.1.3).De Algemene Rekenkamer beklemtoont nogmaals dat zij geen eigen ramingen
heeft uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer laat indicatief zien tot welke uitkomsten
het gebruik van het rekenmodel met bepaalde kenmerken kán leiden. Waar
wachtlijsten het probleem bij uitstek zijn in de gezondheidszorg
en structurele oplossingen kennelijk niet voor het grijpen liggen, heeft de
Algemene Rekenkamer gekeken bij andere disciplines dan de gezondheidszorgsector
om te bezien of op de markt planningsmodellen beschikbaar waren die een bijdrage
zouden kunnen leveren. Anders dan alleen aan te bevelen betere modellen te
gebruiken heeft zij eerst om zich heen gekeken of die modellen ook beschikbaar
waren. In haar ogen leent het gebruikte model zich ook goed voor de andere
gezondheidszorgsectoren dan de hier onderzochte, waar de minister immers ook
met wachtlijsten kampt. Deze aanpak past naar de mening van de Algemene Rekenkamer
uitstekend bij de uitoefening van haar controlerende taak door middel van
doelmatigheidsonderzoek. BIJLAGE 1EEN MODELMATIGE BENADERING VAN DE TOEGANG TOT DE ZORG
DOOR POLICY RESEARCH CORPORATION1 INLEIDINGHet modelleren van de zorgvraag en het zorgaanbod kan een indicatie geven
van de wijze waarop vraag en aanbod op elkaar aansluiten en van de wijze waarop
vraag en aanbod zich in de toekomst zullen ontwikkelen gegeven bepaalde beleidsscenario's.
Modellen kunnen daarom behulp-zaam zijn bij de vormgeving van beleid. Momenteel
bestaan er twee modellen. In de eerste plaats is door het RIVM een model ontwikkeld
dat betrekking heeft op de vraag naar woonvoorzieningen voor verstandelijk
gehandicapten.Samen met het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) wordt dit model momenteel
uitgebreid tot een model waarin ook dagbesteding en onder-wijs zijn opgenomen.
In het model zijn echter de zintuiglijk en lichamelijk gehandicapten niet
opgenomen. In de tweede plaats heeft het Centraal Planbureau (CPB), in samenwerking
met het SCP, het Ramingsmodel Zorg ontwikkeld, met als doel de groei in de
zorguitgaven op middellange termijn te voorspellen. Hiertoe legt het model
op landelijk niveau relaties tussen vraag en aanbod voor verschillende sectoren
in de zorg, waaron-der de ouderen- en gehandicaptenzorg. Het model houdt echter
geen rekening met regionale verschillen in vraag en aanbod.Deze bijlage beschrijft modelmatig hoe de toegang tot de AWBZ-voorzie-ningen
voor verpleging en verzorging van ouderen zich in de toekomst kan ontwikkelen.
Er is een rekenmodel opgesteld dat de ontwikkeling in de vraag naar en het
aanbod van deze voorzieningen in beeld brengt. Zowel ten aanzien van de vraagals
de aanbodzijde zijn verschillende beleidsmaatregelen mogelijk die de toekomstige
ontwikkeling van vraag en aanbod kunnen bepalen. Met behulp van het rekenmodel
wordt het effect van enkele beleidsmaatregelen op de lengte van de wachtlijsten
voor de thuiszorg, de verzorgingshuiszorg en de verpleeghuiszorg weergegeven.
Het beschikbare geld en personeel zijn randvoorwaarden om de beleidsvarianten
daadwerkelijk te realiseren. Deze zijn eveneens berekend. 2 REKENMODEL VOOR DE TOEGANG TOT DE OUDERENZORG2.1 Algemene opzetDe toegang tot de AWBZ-voorzieningen voor verpleging en verzorging van
ouderen wordt bepaald door de vraag naar en het beschikbare aanbod. Het rekenmodel
houdt dan ook apart rekening met de factoren die de vraag beïnvloeden
alsmede de factoren die het aanbod bepalen.2.1.1 VraagzijdeDe vraag naar AWBZ-voorzieningen kan uitgedrukt worden in zijn totaliteit
(hoeveel mensen krijgen op een bepaald moment zorg) of in jaarlijkse cijfers
(hoeveel nieuwe personen dienen zich jaarlijks aan met een bepaalde zorgvraag).
Telkens kan een verdeling van de vraag gemaakt worden voor elk van de onderscheiden
hoofdgroepen, met name thuiszorg, verzorgingshuiszorg en verpleeghuiszorg14.De totale vraag is vooral afhankelijk van de (groei van) de populatie
ouderen in Nederland. Van de circa 960 000 75-plussers15 maakt 38% op dit moment geen gebruik van de AWBZ-voorzieningen voor
verpleging en verzorging (zie Figuur 1.1). Dit
betekent dat zij ofwel zelfredzaam zijn of dat zij een beroep doen op mantelzorg
of privé-zorg. Deze groep kan mogelijk een verborgen zorgvraag hebben
die niet geuit wordt middels een indicatiestelling. Deze latente vraag kan
zichtbaar worden wanneer mensen die in eerste instantie geen indicatie aanvroegen,
bij daling van de wachtlijsten wel een kans zien om toch zorg te krijgen en
zich alsnog laten indiceren.De overige 62% of bijna 600 000 mensen heeft wel een indicatie en
maakt aanspraak op AWBZ-zorg. Circa 86% van de zorgvragers ontvangt de zorg
waarvoor zij geïndiceerd zijn (zogenaamde «first best» zorg(FB)).
Ongeveer 14% of 82 059 personen ontvangen niet hun «first
best» zorg en staan op een wachtlijst16.
Van de zorgvragers die op de wachtlijst staan, ontvangen bijna 50 000
personen wel overbruggingszorg (zogenaamde«second best» zorg(SB)).
De «second best» zorg kan zowel wat betreft het type zorg als
het aantal ontvangen uren afwijken van de«first best» of geïndiceerde
zorg. Ruim 32 000 wachtenden blijven van enige zorg verstoken. Van de
personen die zorg ontvangen, verkrijgt 97% zorg in natura en 3% ontvangt een
persoonsgebonden budget (PGB). Figuur 1.1: Verdeling van zorg over het aantal ouderen
(absoluut en procentueel), 2001 Legenda: PGB: persoonsgebonden budget; THZ: thuiszorg; VZH: verzorgingshuiszorg;
VPH: verpleeghuiszorg; ZKH: ziekenhuiszorg; FB: first best zorg; SB: second
best zorg; de pijlen geven aan op welke first best zorg de personen in overbruggingszorg
wachten; de gearceerde cellen zijn de wachtendenEr wordt aangenomen dat het AWBZ-zorgaanbod verpleging & verzorging
vooral gericht is op ouderen. Er is gekozen voor de categorie 75+ omdat ook
de Taskforce haar voorspellingen op de ontwikkeling van deze groep baseert.Omwille van de overeenstemming met de definities gehanteerd in de wachtlijstinventarisatie
worden semi-murale verzorgings- en verpleegplaatsen alsook kortdurende opnames
in verzorgings-en verpleeghuizen opgenomen onder de categorie thuiszorg.Bron: Policy Research Corporation, op basis van CBS,
HHM en PwC.2.1.2 AanbodzijdeDe cijfers uit Figuur 1.1 geven aan dat de
thuiszorginstellingen aan 69% van de patiënten zorg verstrekken. De verzorgingshuizen
en verpleeghuizen nemen respectievelijk 20% en 11% voor hun rekening. Als
gevolg van de omvang van de geleverde overbruggingszorg stemmen deze cijfers
niet overeen met de verdeling van de vraag naar de verschillende zorgtypes.
Een groot deel van de verzorgingshuis- en verpleeghuisgeïndiceerden ontvangt
overbruggingszorg van de thuiszorginstellingen terwijl de verzorgings- en
verpleeghuizen zelf relatief minder overbruggingszorg leveren. Daarom is de
procentuele «first best» vraag naar verzorging en verpleging hoger
dan het procentuele aanbod. De werkelijke verdeling van de vraag geeft aan
dat 63% van de zorgvragers geïndiceerd is voor thuiszorg, 25% voor verzorgingshuiszorg
en 11% voor verpleeghuiszorg17.De uitgaven voor de drie zorgtypes zijn bijna gelijk. Elk van de drie
secto-ren was verantwoordelijk voor 33% van de € 7,76 miljard (f 17,1
mld) die in 2000 werd uitgegeven. Aan het persoonsgebonden budget werd de
resterende 1% besteed18. Qua vereiste personeelsinzet
zijn de verhoudingen tussen de drie zorgtypes sterk beïnvloed door de
zorgzwaarte van de patiënten. Op een totaal van 192 000 fte werkte
33% in de thuiszorg, 27% in de verzorgingshuiszorg en 40% in de verpleeghuiszorg19. Deze personeelscijfers zijn opgesteld volgens de
meer gangbare definitie van de drie zorgtypes en dus niet conform de hier
gehanteerde definitie. Een herrekening was evenwel niet mogelijk.2.2 Jaarlijkse toestroom, instroom en verwerkingscapaciteitHet rekenmodel gaat uit van de situatie zoals beschreven is in de wachtlijstinventarisatie
van 1 maart 2001 door HHM in opdracht van de Taskforce. De cijfers in deze
rapportage kunnen worden vergeleken met de cijfers van de eerdere peiling
op 15 mei 2000 aangezien zij op dezelfde wijze verzameld en verwerkt zijn.
Uit de inventarisaties blijkt dat 30 016 wachtenden die reeds in 2000
op de wachtlijst stonden in 2001 nog steeds op een wachtlijst staan. Dit betekent
dat van het totaal aantal wachtenden in 2000 (101 677) ruim 71 000
van de wachtlijst verdwenen zijn20. Berekend
op jaarbasis betreft dit bijna 90 000 personen (a).Wachtlijstpeilingen zijn momentopnamen; zij houden geen rekening met personen
die op een wachtlijst gekomen zijn na de eerste peiling, maar er afgegaan
zijn vóór de tweede peiling. De omvang van deze groep kan ingeschat
worden door de ontwikkeling in de wachttijden te analyseren. In 2001 stonden
er in totaal 82 059 personen op de wachtlijst. Van deze groep wachten
er ruim 25 000 al meer dan een jaar. Hieruit kan afgeleid worden dat
in een jaar tijd, het verschil, namelijk circa 57 000 personen (b), van
de wachtlijst verdwijnt. De onderliggende assumptie is dat de betrokken peiling
een representatief beeld geeft van de toestroom van de wachtenden op de wachtlijst.De som van (a) en (b), ruim 146 000 personen, is het aantal wachtenden
dat in een periode van een jaar van de wachtlijst verdwijnt. Dit betekent
niet dat al deze personen in 2001 ook daadwerkelijk de «first best»
zorg hebben ontvangen waarvoor ze geïndiceerd zijn. Een deel zal overleden
zijn en een ander deel heeft wellicht (door het vervallen van het indicatiebesluit)
de wachtlijst verlaten. Na een correctie voor zulke factoren kan geconcludeerd
worden dat circa 137 000 wachtenden van de wachtlijst verdwenen
zijn, omdat ze in de zorg zijn opgenomen conform hun indicatie.De totale wachtlijst is tussen de twee peilingen met circa 20 000
personen afgenomen. Hieruit kan afgeleid worden dat de instroom van personen
in de wachtlijst met datzelfde aantal lager lag dan de uitstroom uit de wachtlijst.
Op jaarbasis betreft dit bijna 25 000 personen, zodat in het jaar 2000
de instroom in de wachtlijst ongeveer 121 000 personen bedroeg. Ten opzichte
van de totale populatie 75-plussers betekent dit een toestroom van 13%.De opnamecapaciteit van of instroom in de zorgvoorzieningen is geen constante,
net zo min als de instroom in de wachtlijst een constante is. Bijzondere aandacht
verdient de inzet van nieuwe capaciteit in een bepaald jaar. Indien de capaciteit
van een bepaald type zorg wordt opgetrokken, verhoogt de jaarlijkse opnamecapaciteit
(sterk) dat ene jaar, maar kan de extra capaciteit het volgende jaar wellicht
niet nogmaals volledig ingezet worden. De mate waarin nieuwe capaciteit het
volgende jaar kan ingezet worden is namelijk afhankelijk van de verblijfsduur
van personen op die nieuw gecreëerde plaatsen.De instroom in de wachtlijst is in grote mate afhankelijk van een aantal
natuurlijke ontwikkelingen, waarvan de demografische en epidemiologische ontwikkeling
van de groep ouderen in Nederland het belangrijkste gegeven is. Daarnaast
kan ook een aantal sociaal-culturele factoren een determinerende rol spelen
zoals de beschikbaarheid van mantelzorg of de «zorgmobiliteit»
(het zich willen verplaatsen voor het verkrijgen van zorg). Tenslotte hangt
veel af van de indicatiewijze en/of wachtlijsten bij de indicatieorganen.2.3 Belangrijke veronderstellingenDe twee wachtlijstinventarisaties vormen de voornaamste bron voor het
bepalen van de vraag- en aanbodparameters van het rekenmodel. Dit houdt in
dat alleen rekening gehouden wordt met de jaarlijkse toestroom van zorgvragers
die minstens enige tijd dienen te wachten voor zij de zorg ontvangen waarvoor
zij geïndiceerd zijn. Het aantal zorgvragers dat rechtstreeks hun geïndiceerde
zorg ontvangt zonder op een wachtlijst gestaan te hebben, is onbekend. Zelfs
wanneer er sprake is van zorgschaarste en er voor de meeste zorgproducten
een wachtlijst bestaat, is het niet uit te sluiten dat er een rechtstreekse
instroom van zorgvragers in de voorziening bestaat. Deze groep is onbekend
en er kunnen weinig betrouwbare schattingen van gemaakt worden, daarom dienen
de resultaten van het rekenmodel in dat opzicht zorgvuldig geïnterpreteerd
te worden. De introductie van nieuwe zorgcapaciteit volgens de diverse beleidsmaatregelen
zoals beschreven in paragraaf 6.6, veronderstelt
bijvoorbeeld dat de uitbreiding alleen aangewend wordt ten behoeve van wachtende zorgvragers.Het doorstroomeffect treedt op wanneer first best plaatsen gecreëerd
worden voor wachtenden die overbruggingszorg ontvangen. Dit effect wordt,
volgens de beslissingsregels ingebouwd in het rekenmodel, gebruikt om nieuwe
first best plaatsen te genereren. Op deze wijze kan een constructief evenwicht
tussen vraag en aanbod verkregen en behouden worden. De in de thuiszorg geleverde
overbruggingszorg die door wachtenden op verpleeghuiszorg of verzorgingshuiszorg
kan worden vrijgezet, zal dan aangewend worden om mensen die momenteel op
de thuiszorgwachtlijst staan first best zorg te geven. Het alternatief
is een verdere uitbouw van de thuiszorg als second best oplossing voor wachtenden
die momenteel nog geen overbruggingszorg krijgen. Op lange termijn kan dit
leiden tot overcapaciteit in de thuiszorg.Het model gaat ook uit van een optimale aanwending van producten die vrijkomen
als gevolg van mensen die een bepaalde AWBZ-zorgvoorziening verlaten (overlijden,
overstap naar een ander zorgtype als gevolg van een toename van de zorgzwaarte,
etc.). Deze aanname betekent dus dat de vrijgevallen producten volledig aangewend
kunnen worden om mensen van de wachtlijst te helpen. Er kan verwacht worden
dat er een zekere mismatch bestaat tussen beide
die groter zal worden naarmate de wachtlijsten korter worden en er dus moeilijker
een wachtende gevonden kan worden die voor dat product een indicatie heeft.
Er bestaat eveneens frictie tussen het tijdstip en de plaats waar het betrokken
zorgproduct aangeboden kan worden en de vraag ernaar. Vraag en aanbod zullen
dus niet altijd overeenstemmen in vorm, tijd en plaats. Derhalve zal het verdwijnen
van de wachtlijst voor een bepaald zorgtype een zekere mate van overcapaciteit
vragen om dit verschil tussen de vraag en het aanbod op te vangen. Bij interpretatie
van de output van het model dient dus rekening gehouden te worden met een
suboptimale invulling van vrijge-komen plaatsen in de realiteit.De toekomstige indicaties van de zorgvragers aangaande de verschillende
zorgtypes (thuiszorg, verzorgings- en verpleeghuiszorg) wordt gelijkgehouden
met de huidige verdeling van de vraag. De bezettingsgraad van en de gemiddelde
verblijfsduur in de verschillende zorginstellingen wordt eveneens constant
gehouden21.2.4 Introductie van nieuwe capaciteit in het rekenmodelHet introduceren van nieuwe capaciteit beïnvloedt de wachtlijsten,
zonder dat automatisch de lengte van de wachtlijsten zal afnemen. In de eerste
plaats dient de toename aan capaciteit groter te zijn dan de stijging van
de vraag in een bepaald jaar. Vervolgens is het van belang op welke wijze
de nieuwe capaciteit aangewend zal worden. Indien deze aangewend wordt om
overbruggingszorg aan wachtenden te verstrekken die nog zonder zorg zijn,
zal de totale lengte van de wachtlijst niet wijzigen. De samenstelling van
de wachtlijst verandert wel (wachtenden met of zonder over-bruggingszorg).
Daarom dient in het rekenmodel de bestemming van nieuwe capaciteit aangegeven
te worden.De introductie van nieuwe capaciteit om aan wachtenden zorg te leveren
waarvoor ze geïndiceerd zijn veroorzaakt dus twee effecten op de wacht-lijst.
Enerzijds zal deze nieuwe capaciteit ingenomen worden door wach-tenden die
nog geen zorg ontvangen, anderzijds door wachtenden die reeds overbruggingszorg
ontvangen. Het is deze laatste categorie die zorgt voor een zogenaamd «doorstroomeffect».
Het doorstroomeffect ontstaat doordat wachtenden met overbruggingszorg doorstromen
naar een «first best» plaats en daarbij hun overbruggingszorg
beschikbaar stellen voor andere wachtenden. Het is daarom van belang de omvang
van de geleverde overbruggingszorg te koppelen aan de verschillende indicaties.
Zo zal een verzorgingshuisgeïndiceerde die overbruggingszorg ontvangt
in de thuiszorg wellicht meer uren zorg behoeven dan een gemiddelde thuiszorggeïndiceerde
in de thuiszorg. 3 VARIANTEN VOOR BELEIDSUITVOERINGDe sector van de verpleging en verzorging is in beweging. De laatste jaren
zijn onmiskenbare en soms ingrijpende veranderingen ingezet. Sommige van deze
veranderingen zijn autonoom en zijn dus niet te beheersen door het overheidsbeleid
(bijvoorbeeld vergrijzing). Andere wijzigingen zijn het gevolg van het ingrijpen
door de overheid (bijvoorbeeld introductie van persoonsgebonden budgetten).
Ook in de toekomst kan de overheid door het inzetten van verschillende beleidsinstrumenten
aanbod en/of vraag beïnvloeden. Hieronder wordt een aantal beleidskeuzes
samengebracht in varianten voor beleidsuitvoering. De effecten van deze varianten
worden vervolgens berekend met behulp van een daartoe opgesteld rekenmodel.
Wat betreft de beschikbaarheid van personeel werden geen restricties in het
model ingebouwd. Weliswaar bestaat er een risico dat niet voldoende personeel
kan worden gevonden, maar dit hangt mede af van het effect van de voorgenomen
beleidsinspanningen op dat vlak. In de Voorjaarsbrief Zorg 2001 is een uitgebreid
pakket opgenomen om arbeidsmarktknelpunten in de zorg te verhelpen. Ter informatie
wordt bij de uitkomsten van de varianten aangegeven hoeveel extra personeel
nodig zou zijn. De beleidsvarianten zijn:• de autonome wachtlijstontwikkeling, d.w.z. wat gebeurt er indien
géén nieuwe beleidsmaatregelen genomen worden. Dit is de nulvariant,
waartegen de andere varianten vergeleken kunnen worden;• continueren van huidig beleid, inclusief de extra middelen die
via de Taskforce beschikbaar zijn gesteld;• uitbreiding van het persoonsgebonden budget. Dit past in de beleidslijn
van vraaggestuurde zorg;• uitbreiding van de capaciteit voor verpleeghuiszorg. Redenering
is dat uitbreiding van verpleeghuiscapaciteit ruimte creëert bij andere
zorgvormen die lager in de keten zitten (verzorgingshuiszorg, thuiszorg);• zelfde variant als hiervoor, maar dan voor verzorgingshuiszorg;• benodigde uitbreiding om de Treeknorm22
te halen en te behouden. 4 UITKOMSTEN VAN HET REKENMODELDeze paragraaf bespreekt de uitkomsten van de analyses van de toegang
tot de zorg voor ouderen. Door toepassing van het hierboven beschreven rekenmodel
op de gegevens over vraag, aanbod en inzet van middelen ontstaat een beeld
van de toekomstige ontwikkeling in de toegang tot de zorg. De simulaties vormen
een concrete illustratie van de analyseresultaten en geven een indruk van
de mogelijke (kosten)gevolgen van bepaal-de beleidsmaatregelen. De simulaties
hebben vooral tot doel de plausibiliteit en de validiteit van de resultaten
aan te tonen. De beleidssimulaties zijn uitgevoerd op landelijk en regionaal
niveau.4.1 Landelijk niveau4.1.1 Autonome wachtlijstontwikkelingDe hierna doorgerekende beleidsvarianten bevatten elk bepaalde beleidsmaatregelen
die een effect hebben op de wachtlijsten. Indien géén nieuwe
beleidsmaatregelen genomen worden23, zullen
de wachtlijsten ook ontwikkelen voornamelijk als gevolg van de bevolkingsgroei.
In het rekenmodel wordt de toestroom aan zorgvragers gekoppeld aan de CBS-bevolkingsprognose
van het aantal 75-plussers. De jaarlijkse opnamecapaciteit wordt gehandhaafd
op het niveau van 2001. Deze zogenaamde autonome ontwikkeling van de wachtlijsten
wordt geschetst in Figuur 1.2. Figuur 1.2: Autonome wachtlijstontwikkeling (aantal wachtenden
per indicatie)Bron: Policy Research Corporation.Hieruit blijkt dat de laatste jaren de thuiszorgcapaciteit zo is toegenomen
dat de jaarlijkse opnamecapaciteit groter is dan de jaarlijkse toestroom van
wachtende thuiszorggeïndiceerden. Daarom zal de wachtlijst voor de thuiszorg
verder dalen, maar vanaf 2006 stijgt hij opnieuw vanwege de toegenomen
groep 75-plussers. De wachtlijsten voor de intramurale verzorgings- en verpleeghuiszorg
zullen verder toenemen. De bestaande jaarlijkse opnamecapaciteit is niet toereikend
om de toestroom aan geïndiceerden op te vangen. De totale wachtlijst
daalt in beginsel licht als gevolg van de afname aan thuiszorgwachtenden,
maar neemt vanaf 2004 opnieuw toe. De Treeknormen zullen niet gehaald
worden. Op basis van de jaarlijkse opnamecapaciteit kan berekend worden dat
zij slechts gehaald worden wanneer gemiddeld 9 200 thuiszorggeïndiceerden,
6 700 verzorgingshuisgeïndiceerden en 1 650 verpleeghuisgeïndiceerden
wachten op zorg.4.1.2 Continueren van het huidige beleid Taskforce middelenDe zorgkantoren hebben na de wachtlijstregistratie van 2000 bestedingsvoorstellen
opgesteld om de wachtlijsten in de sector verpleging en verzorging aan te
pakken. Deze bestedingsvoorstellen zijn gemaakt voor 2001 en zijn beoordeeld
door het Ministerie van VWS. Het totaal van de circa 3 600 goedgekeurde
voorstellen houdt in dat voor ongeveer € 545 miljoen (f 1.2
miljard) bijna 34 000 extra plaatsen worden gerealiseerd. Het betreft
78% plaatsen in de thuiszorg, 10,5% plaatsen zowel in de verzorgings- als
de verpleeghuiszorg en 1% overige plaatsen. Ten opzichte van de bestaande
plaatsen betekent dit een uitbreiding met 7% in de thuiszorg, 3% in de verzorgingshuiszorg
en 6% in de verpleeghuiszorg. Omdat de aard van de extra plaatsen vrij divers
is, kan de bijhorende personeelsbehoefte niet aan de hand van gemiddelden
ingeschat worden. De Taskforce rapporteert hieromtrent evenmin, maar erkent
wel dat de bestedingsvoorstellen kritisch bekeken zijn op hun
haalbaarheid, o.a. de beschikbaarheid van voldoende personeel.Volgens de Taskforce is het mogelijk dat de intramurale capaciteitsuitbreiding
in 2001 nog niet volledig gerealiseerd zal zijn. Daarom worden in het rekenmodel
alle thuiszorgplaatsen beschikbaar gesteld in 2001 en de verzorgings- en verpleeghuisplaatsen
voor de helft in 2001 en de andere helft in 2002.Het resultaat op de wachtlijst is groot. De ruim 26 000 first best
thuiszorgplaatsen volstaan om mede als gevolg van het doorstroomeffect de
wachtlijst voor thuiszorggeïndiceerden te laten verdwijnen (zie Figuur 1.3).Figuur 1.3: Wachtlijstontwikkeling bij continuering van
het huidige beleid incl. bestedingsvoorstellen (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.Pas na 2007 ontstaat er opnieuw een wachtlijst als gevolg van de toege-nomen
groep 75-plussers. Beklemtoond dient te worden dat de verwer-kingscapaciteit
en het doorstroomeffect hier hun theoretisch maximale uitwerking hebben. Dit
betekent dat in realiteit zij beperkter kunnen uitvallen, omdat de substitutie
van nieuwe en vrijgekomen plaatsen niet optimaal verloopt. Hoe kleiner de
wachtlijst, hoe kleiner de kans dat er voor een bepaald zorgproduct, beschikbaar
op een bepaald tijdstip en op een bepaalde plaats, een zorgvrager wordt gevonden
die, net op dat tijdstip en op die plaats, wacht op dat zorgproduct. Bovendien
zal hoogstwaarschijnlijk de latente vraag zich manifesteren zodat het aantal
wachtenden opnieuw zal toenemen. De capaciteitsuitbreiding van twee keer 1 770
plaatsen voor de verzorgingshuisgeïndiceerden doet de wachtlijst kortstondig
afnemen, maar de wachtlijst groeit vanaf 2003 opnieuw. Een vergelijkbare
capaciteitsuitbreiding voor de verpleeghuisgeïndiceerden doet de wachtlijst
de eerste jaren sterk afnemen, maar deze neemt vanaf 2003 opnieuw fors
toe. De Treeknormen24 zullen alleen in de thuiszorg gehaald worden. Het aantal wachtenden in de verzorging en
verpleging ligt zelfs op het voorspelde dieptepunt van de wachtlijst nog ongeveer
vijf keer boven de norm.4.1.3 Uitbreiding van het persoonsgebonden budgetSinds de introductie van persoonsgebonden budgetten (PGB) voor de sector
verpleging en verzorging komt een verzekerde hiervoor in aanmer-king indien
hij niet verblijft in een instelling waarin aan personen duur-zaam verblijf
en verzorging wordt verschaft. Dit wil zeggen dat een PGB alleen een optie
is voor thuiszorggeïndiceerden. In 2001 is een experiment gestart met
een PGB voor intramurale verpleeghuis- en verzorgingshuis-zorg. Aangezien
de uitkomst van dit experiment nog onzeker is, wordt in het rekenmodel het
PGB alleen toegekend aan thuiszorggeïndiceerden.Voor 2001 is bekend dat 25% van de toegekende PGB's besteed wordt bij
de reguliere thuiszorginstellingen. De overige 75% budgethouders maken gebruik
van particuliere personen of particuliere thuiszorginstellingen. Dit betekent
dat van de huidige 15 000 PGB-houders ruim 11 000 een beroep doen
op het «informele circuit» en dus niet op een wachtlijst voor
thuis-zorg (hoeven te) staan. De uitbreiding van het aantal persoonsgebonden
budgetten heeft daarom een gunstig effect op de lengte van de wachtlijst.Figuur 1.4: Wachtlijstontwikkeling met jaarlijkse capaciteitsuitbreiding
met 10 000 PGB (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.In het rekenmodel werd een hypothetische uitbreiding ingevoerd van 10 000
PGB op jaarbasis. Dit betekent dat elk jaar aan 10 000 van het totaal
aantal thuiszorggeïndiceerden die op een wachtlijst zouden komen (ongeveer
75 000 in 2001) een persoonsgebonden budget zal worden toegekend. De
relatieve besteding van het PGB wordt constant gehouden. Dit
betekent dat 7 500 budgethouders hun PGB zullen aanwenden in het informele
circuit en 2 500 in de thuiszorg. Een dergelijke uitbreiding heeft aanzienlijke
realiteitswaarde. Ten eerste is het aantal PGB tussen 1999 en 2000 met bijna
7 000 toegenomen25. Ten tweede zijn in
de thuiszorg veel personen geïndiceerd voor of wachten zij op producten
die ook door het informele circuit kunnen aangeboden worden (bijvoorbeeld
huishoudelijke verzorging of alphahulp). Ten derde zou voor een dergelijke
uitbreiding jaarlijks ongeveer 420 fte extra personeel in de thuiszorg nodig
zijn. Dit betekent een toename met 0.7% van het huidig aantal arbeidsplaatsen,
terwijl de gemiddelde jaarlijkse groei in de afgelopen vijf jaar ongeveer
1.6% bedroeg. Zelfs indien meer personeel ingezet zou moeten worden als gevolg
van een eventuele daling van de arbeidsproductiviteit, valt dit dus nog op
te vangen. Op budgettair vlak betekent een dergelijke uitbrei-ding een jaarlijkse
overheidsuitgave van ongeveer € 68 miljoen (f 150 mln)26.Het rekenmodel geeft aan dat de wachtlijsten in de thuiszorg sterk afnemen
en tegen 2004 kunnen verdwijnen. Net als bij de vorige beleids-variant dient
wel dezelfde opmerking over de latente vraag en het theore-tisch optimale
substitutie-effect gemaakt te worden. Een interessante vaststelling is dat
de wachtlijsten in de thuiszorg minder snel opnieuw zullen ontstaan dan in
de vorige beleidsvariant. Dit valt te verklaren doordat de toekenning van
PGB aan zorgbehoevenden jaar na jaar een meer structurele oplossing biedt
dan een eenmalige uitbreiding van de capaciteit volgens de beschreven hoeveelheden.
De wachtlijsten van de verzorgings- en verpleeghuizen ontwikkelen zich zoals
bij de autonome ontwikkeling, omdat daar geen nieuwe capaciteit gecreëerd
is en slechts in zeer beperkte mate overbruggingscapaciteit vrijkomt. De totale
wachtlijst neemt af tot 2004 en stijgt daarna opnieuw. De Treeknormen worden
alleen in de thuiszorg gehaald27. Het aantal
wachtenden in de verzorgings- en verpleeghuiszorg ligt steeds ver boven de
norm.4.1.4 Uitbreiding van de verpleeghuiscapaciteitDe intramurale instellingen kampen met een structurele wachtlijst. Capaciteitsuitbreiding
is minder snel te realiseren dan in de thuiszorg omdat vele initiatieven gepaard
gaan met bouw. Uitbreidingen worden hoe dan ook relatief minder snel operationeel.
In de bestedingsvoorstellen zal een groot deel van de capaciteitsuitbreiding
worden bereikt door de huidige gebouwen aan te passen of door geplande beddenreducties
niet te realiseren.Daarentegen is in deze beleidsvariant de hypothese dat de uitbreiding
in 2001 met 5 000 nieuwe first best intramurale verpleeghuisplaatsen
een effect op de wachtlijst zal hebben vanaf 2002. Ten opzichte van het
huidige aantal plaatsen betekent dit een uitbreiding met 8,7%, terwijl de
gemiddelde jaarlijkse groei in de afgelopen vijf jaar ongeveer een tiende
daarvan (0,83%) bedroeg. 85% van de wachtende verpleeghuisgeïndiceerden
ontvangt momenteel overbruggingszorg, veelal in de thuiszorg. Het uitbreiden
van de verpleeghuiscapaciteit zal het vrijmaken van een deel van die overbruggingszorg
tot gevolg hebben en een aanzienlijk doorstroomeffect genereren waardoor de
totale wachtlijst met ongeveer 18 000 personen afneemt tegen 2004 (zie Figuur 1.5). Dit doorstroomeffect is duidelijk merkbaar
in de wachtlijst voor de thuiszorggeïndiceerden, maar in mindere mate
ook bij de verzorgingshuisgeïndiceerden. De Treeknormen worden in geen
enkel zorgtype op geen enkel moment gehaald28. Figuur 1.5: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verpleeghuizen met 5 000 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.Een uitbreiding van 5 000 verpleeghuisplaatsen betekent dat ruim
6 100 voltijdse arbeidsplaatsen dienen ingevuld te worden. Dit is in
feite een minimum, omdat de arbeidsproductiviteit in de zorg geen duidelijk
stijgende trend vertoont. Ten opzichte van het huidig aantal arbeidsplaatsen
zou dit een toename betekenen van 8%, terwijl de gemiddelde jaarlijkse groei
in de afgelopen vijf jaar ongeveer 4% bedroeg. De jaarlijkse kostprijs van
een dergelijke uitbreiding voor de overheidsbegroting kan op een € 227
miljoen (f 0,5 miljard) begroot worden. Deze variant maakt duidelijk
dat om enige daling van de wachtlijsten te bewerkstelligen, niet volstaan
kan worden met de gebruikelijke grootte van de uitbreidingen.4.1.5 Uitbreiding van de verzorgingshuiscapaciteitIn deze beleidsvariant worden eveneens 5 000 nieuwe first best plaatsen
gecreëerd, maar nu in de intramurale verzorgingshuiszorg. Ten opzichte
van het huidige aantal plaatsen betekent dit een uitbreiding met 4,5%, terwijl
in de afgelopen vijf jaar het aantal plaatsen jaarlijks met gemiddeld 2,7%
afgenomen is. De vereiste groei van het aantal voltijds equivalenten bedraagt
eveneens 4,5%. Dat is een ondergrens, want bij een daling van de arbeidsproductiviteit
zal een nog sterkere groei noodzakelijk zijn. De gemiddelde jaarlijkse groei
van het aantal arbeidsplaatsen lag in de vorige vijf jaar drie keer lager,
namelijk op 1,5%. De budgettaire kostprijs voor 5 000 plaatsen bedraagt
jaarlijks ongeveer € 113,5 miljoen (f 0,25 miljard).Ten opzichte van de wachtenden op verpleeghuiszorg zijn er relatief minder
wachtenden op verzorgingshuiszorg die overbruggingszorg krijgen
(75%). Zij ontvangen echter deze zorg in veel ruimere mate bij de thuiszorginstellingen.
Het gevolg is dat de wachtlijst voor thuiszorggeïndiceerden iets sneller
daalt dan in de vorige beleidsvariant (zie Figuur 1.6).
De daling in de totale wachtlijst is vergelijkbaar met de vorige variant.
Het dieptepunt wordt ook in 2004 bereikt en de wachtlijst neemt daarna opnieuw
toe. De Treeknormen worden evenmin gehaald29.
De implementatie(tijd) van de hier voorgestelde uitbreiding is wellicht niet
zo reëel, maar opnieuw wordt duidelijk dat om de wachtlijsten substantieel
te laten dalen, alleen structurele uitbreidingen soelaas bieden.Figuur 1.6: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verzorgingshuizen met 5 000 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.4.1.6 Uitbreiding om Treeknormen te halenIn april 2000 zijn door de koepelorganisaties van zorgaanbieders en zorgverzekeraars
in het Treekoverleg30 streefnormen opgesteld
voor aanvaardbare wachttijden in de care-sector: 80% van de mensen ontvangt
thuiszorg of verpleeghuiszorg binnen vier weken na de indicatiestelling.Na uiterlijk zes weken zal aan 100% de zorg worden geleverd. Voor verzorgingshuiszorg
liggen de normen op respectievelijk acht en dertien weken. Deze normen zouden
zo snel mogelijk, doch uiterlijk per 1 januari 2003 gerealiseerd moeten
zijn.Uit de voorgaande beleidsvarianten is reeds gebleken dat de lengte van
de huidige wachtlijsten en -tijden nog ver van de Treeknormen verwijderd zijn.
In deze beleidsvariant wordt een mogelijke combinatie van uitbreidingsinvesteringen
doorgerekend, die toelaat de Treeknorm te bereiken en te behouden (zie Figuur 1.7). In 2001 en 2002 dient uitsluitend verzorgings-
en verpleeghuiscapaciteit gerealiseerd te worden, in totaal respectievelijk
24 500 en 9 500 plaatsen. Omdat vele verpleeg- en verzorgingshuisgeïndiceerden
overbruggingszorg ontvangen in de thuiszorg, genereren zij een aanzienlijk
doorstroomeffect. Daardoor kan de Treeknorm in de thuiszorg behaald worden
zonder bijkomende uitbreidingsinvesteringen aldaar. Vanaf 2006 zal in
de verzorgingshuiszorg en de thuiszorg opnieuw capaciteit gecreëerd moeten
worden om de toegenomen vergrijzing te kunnen opvangen. In de verpleeghuiszorg
is uitbreiding pas vanaf 2008 vereist. Gecumuleerd over de periode van
2001 tot 2020 zal in de ouderenzorg een totale capaciteitsuitbreiding noodzakelijk
zijn van circa 74 000, 49 500 en 22 800 plaatsen in respectievelijk
de thuiszorg, verzorgings- en verpleeghuiszorg. Ten opzichte van de bestaande
capaciteit betekent dit een toename van respectievelijk 20%, 45% en 40%. In
termen van gemiddelde jaarlijkse groei betekent dit groeiritmes van 1%, 2%
en 2%.Figuur 1.7: Uitbreiding om Treeknormen te halen (aantal
wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.4.2 Zorgkantoorregio UtrechtVoor de regionale analyses werd een regionale versie van het rekenmodel
opgesteld. De opzet van het model is hetzelfde, zij het dat vraag en aan-bod
nu de regionale verdeling naar de drie zorgtypes volgt. De capaciteitsuitbreiding
in de verschillende beleidsvarianten is ook evenredig aange-past om een meer
realistisch invoergegeven te gebruiken voor de inschat-ting van de ontwikkeling
van de wachtlijsten. Aangezien de trends en verklaringen van de resultaten
vaak gelijklopen met de beleidsvarianten op het landelijke niveau, worden
alleen de manifeste verschillen ten opzichte van de landelijke resultaten
aangeduid.Figuur 1.8: Autonome ontwikkeling (aantal wachtenden per
indicatie)Bron: Policy Research Corporation.De wachtlijsten in de regio Utrecht stijgen voor elk van de drie zorgtypes,
in tegenstelling tot de initiële daling van de wachtlijst voor thuiszorg
op landelijk niveau (zie Figuur 1.8). Dit is te
verklaren doordat de jaarlijkse thuiszorgcapaciteit in Utrecht niet in dezelfde
mate is gestegen als op landelijk vlak, tenminste niet boven de jaarlijkse
toestroom aan thuiszorggeïndiceerden. De Treeknormen zullen niet gehaald
worden. Op basis van de jaarlijkse opnamecapaciteit is berekend dat daarvoor
slechts gemiddeld 500 thuiszorggeïndiceerden, 350 verzorgingshuisgeïndiceerden
en 100 verpleeghuisgeïndiceerden mogen staan wachten. Figuur 1.9: Wachtlijstontwikkeling bij continuering van
het huidige beleid incl. bestedingsvoorstellen (aantal wachtenden per indicatie)Bron: Policy Research Corporation.Figuur 1.9 toont aan dat de bestedingsvoorstellen
vooral van invloed zullen zijn op de wachtlijsten voor de verpleeghuiszorg.
Dit volgt uit het feit dat de relatieve uitbreiding ten opzichte van de bestaande
capaciteit in deze sector het grootst is (1,5%).Figuur 1.10: Wachtlijstontwikkeling met jaarlijkse capaciteitsuitbreiding
met 450 PGB (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.In het rekenmodel werd een hypothetische uitbreiding ingevoerd van 450
PGB op jaarbasis. Dit betekent dat elk jaar aan 450 van het totaal aantal
thuiszorggeïndiceerden die op een wachtlijst zouden komen (ongeveer 3 500
in 2001) een persoonsgebonden budget zal worden toegekend. Net zoals in de
landelijke ontwikkeling zal deze maatregel vooral effect hebben in de thuiszorg
en nauwelijks in de twee andere zorgtypes (zie Figuur 1.10). De Treeknormen worden voor geen enkel zorgtype gehaald. Een uitbreiding van het aantal verpleeghuiszorgplaatsen heeft vanzelfsprekend
het grootste effect op de wachtlijst voor dit zorgtype. Daar nemen de wachtlijsten
tegen 2004 meer dan de helft af (zie Figuur 1.11). Als gevolg van het doorstroomeffect
is ook een lichte daling merkbaar in de wachtlijsten voor de twee ander zorgtypes.
Desalniettemin wordt de Treeknorm niet gehaald.Figuur 1.11: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verpleeghuizen met 400 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie)Bron: Policy Research Corporation.Figuur 1.12: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verzorgingshuizen met 400 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.Zoals bij de vorige beleidsvariant genereert een uitbreiding van het aantal
plaatsen in de verzorgingshuiszorg het grootste effect op de wachtlijst voor
dit zorgtype (zie Figuur 1.12). De effecten op
de andere twee zorg-types verschillen licht, omdat de verzorgingshuisgeïndiceerden
relatief meer overbruggingszorg in de thuiszorg ontvangen dan de verpleeghuisgeïndiceerden.
Er treedt geen daling op in de wachtlijst voor de verpleeg-huiszorg, hoogstens
een kortstondige stagnatie. De Treeknorm wordt niet gehaald.4.3 Zorgkantoorregio RotterdamDe zorgkantoorregio Rotterdam is vrij bijzonder doordat de vergrijzingstrend
zich hier niet algemeen voordoet. De bevolkingsprognose van het CBS voorziet
zelfs dat de groep 75-plussers zal afnemen met 6% tegen 2010. Dit betekent
dat, indien de bestaande opnamecapaciteit gehandhaafd wordt, de totale wachtlijst
autonoom zal afnemen.Figuur 1.13: Autonome ontwikkeling (aantal wachtenden
per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.Verschillen in aantallen geïndiceerden tussen thuiszorg, verzorgings-
en verpleeghuiszorg resulteren in een stijging van de wachtlijst voor de thuiszorg
en een daling voor de twee andere zorgtypes (zie Figuur
1.13). De stijging van de wachtlijst in de thuiszorg wordt vooral
veroorzaakt doordat aan de nieuwe thuiszorggeïndiceerden overbruggingszorg
in de thuiszorg wordt geleverd. Dit komt de facto meestal neer op rantsoenering.
Het verstrekken van overbruggingszorg slorpt echter capaciteit op zonder dat
het totaal aantal wachtenden daalt. De stijging van de wach-tlijst voor de
thuiszorg overtreft de daling van de wachtlijst voor de twee overige zorgtypes
zodat de totale wachtlijst in beginsel stijgt en pas na 2012 afneemt. De Treeknorm
wordt niet gehaald. Figuur 1.14: Wachtlijstontwikkeling bij continuering van
het huidige beleid incl. bestedingsvoorstellen (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.De door de Taskforce goedgekeurde bestedingsvoorstellen voor de regio
Rotterdam zullen respectievelijk 6,4%, 0,4% en 1,5% aan de bestaande capaciteit
thuiszorg, verzorgings- en verpleeghuiszorg toevoegen. Het grootste effect
is daarom merkbaar in de wachtlijst voor thuiszorggeïndiceerden (zie Figuur 1.14). Desalniettemin volstaan de uitbreidingen
niet om de Treeknorm te halen. Figuur 1.15: Wachtlijstontwikkeling met jaarlijkse capaciteitsuitbreiding
met 450 PGB's (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.De introductie van 450 PGB's heeft een sterk effect op de wachtlijst voor
de thuiszorg. De wachtlijstcurve blijft ongeveer dezelfde vorm behouden als
bij de autonome ontwikkeling, maar het hoogtepunt ligt ongeveer 2 000
wachtenden lager (zie Figuur 1.15). De Treeknormen
worden niet gehaald. Figuur 1.16: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verpleeghuizen met 300 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie)Bron: Policy Research Corporation.Een capaciteitsuitbreiding van 300 plaatsen in de verpleeghuizen heeft
samen met de afnemende toestroom aan zorgvragers een groot effect op de wachtlijst.
Indien de latente vraag zich niet voordoet, zou vanaf 2005 de Treeknorm
gehaald worden voor de verpleeghuiszorg en vanaf 2007 zou er geen wachtlijst
meer zijn (zie Figuur 1.16).Figuur 1.17: Wachtlijstontwikkeling bij capaciteitsuitbreiding
verzorgingshuizen met 300 plaatsen (aantal wachtenden per indicatie) Bron: Policy Research Corporation.Een capaciteitsuitbreiding van 300 plaatsen in de verzorgingshuizen heeft
samen met de afnemende toestroom aan zorgvragers een sterke daling van de
wachtlijst tot gevolg. Indien de latente vraag zich niet voordoet, zou vanaf 2014
de Treeknorm gehaald worden voor dit zorgtype, nadien daalt de wachtlijst
nog verder (zie Figuur 1.17). De autonome daling
van de wachtlijst in de verpleeghuiszorg en de stijging van de wachtlijst
in de thuiszorg resulteren in een stijging van de totale wachtlijst die echter
vanaf 2011 weer zal dalen. 5 SAMENVATTING EN CONCLUSIES5.1 Methodische kanttekeningenIn deze bijlage is een prognose gemaakt van de toegang tot de AWBZ-voorzieningen
voor verpleging en verzorging van ouderen aan de hand van het daartoe opgestelde
rekenmodel. Omdat essentiële gegevens over de jaarlijkse vraag naar en
aanbod van plaatsen in dergelijke voorzieningen ontbreken zijn de voornaamste
parameters van het rekenmodel gebaseerd op secundaire gegevensbronnen. Er
is met name gebruik gemaakt van de twee wachtlijstregistraties zoals deze
in 2000 en 2001 in opdracht van de Taskforce zijn uitgevoerd. Dit houdt onder
meer in dat zorgvragers die rechtstreeks hun geïndiceerde zorg ontvangen
zonder op een wachtlijst gestaan te hebben, niet opgenomen zijn in het rekenmodel.
Om de betrouwbaarheid van de wachtlijstgegevens te waarborgen zijn diverse
controles uitgevoerd. De wachtlijst is opgeschoond voor dubbeltellingen en
administratieve vervuiling. Desalniettemin is uit de gesprekken in de regio's
gebleken dat er toch nog onjuiste gegevens in zijn opgenomen31.Daarnaast is van enkele belangrijke veronderstellingen uitgegaan die echter
eigen zijn aan het modelleren en voorspellen van de werkelijkheid. Zo is met
een eventuele latente vraag32 geen rekening
gehouden bij de diverse projecties van de wachtlijsten en zijn bepaalde variabelen
con-stant gehouden (verdeling van de vraag over de verschillende zorgtypes,
verblijfsduur in de voorzieningen, enz.). Deze beperkingen zijn van invloed
op de robuustheid van de conclusies. Toch geven de uitgevoerde simulaties
duidelijk de potentiële gevolgen weer van bepaalde beleidsingrepen en
dienen zij als een concrete illustratie van mogelijke beleidsmaatregelen.5.2 Samenvatting van de resultatenDe analyses laten duidelijk zien dat de wachtlijsten nog steeds de neiging
hebben toe te nemen. Alleen in de thuiszorg is de kans groot dat de wachtlijsten
gedurende de eerstkomende jaren verder zullen afnemen. De wachtlijsten in
de verzorgings- en verpleeghuiszorg zijn momenteel vrij structureel. Voor
deze twee zorgtypes ligt de jaarlijkse opnamecapaciteit lager dan de jaarlijkse
toestroom aan geïndiceerden. De moeilijkheid om op korte termijn de capaciteit
in deze zorgtypes drastisch te verhogen heeft samen met de toenemende vergrijzing
tot gevolg dat het aantal wachtenden verder zal stijgen.De Treeknorm voor aanvaardbare wachttijden zal in de verzorgingsen verpleeghuiszorg
niet gehaald worden. In de thuiszorg bestaat deze mogelijkheid wel, maar dan
moeten op korte termijn nog belangrijke beleidsmaatregelen genomen worden
om tijdig de gewenste uitwerking te hebben. De bij de Taskforce ingediende
en goedgekeurde bestedingsvoorstellen zijn van die omvang dat ze de wachttijden
voor thuiszorg gedurende enkele jaren onder de norm kunnen houden. Desalniettemin
hangt nog veel af van de implementatietijd van de voorstellen en vooral van
het zich manifesteren van de latente vraag. Een aanzienlijke uitbreiding van
het persoonsgebonden budget kan eveneens zorgen voor het behalen van de Treeknorm
voor de thuiszorg.Ook in deze beleidsvariant moet gewezen worden op het mogelijke opduiken
van de latente vraag. Om werkelijk voor alle zorgtypes de norm te behalen,
zijn zeer grote uitbreidingen van de capaciteit noodzakelijk. De beleidsvarianten
tonen aan dat een hypothetische uitbreiding van 5 000 plaatsen in de
verzorgingsof verpleeghuiszorg, wat overeenkomt met respectievelijk 4,5% en
8% van het huidige aanbod, niet volstaat om de wachtlijst structureel te laten
afnemen. Om de normen wel te halen zal voor 2003 de verzorgingshuis- en verpleeghuiscapaciteit
uitgebreid dienen te worden met respectievelijk 24 500 en 9 500
plaatsen. Om de Treeknormen ook nadien te behouden is over de periode van
2001 tot 2020 een uitbreiding noodzakelijk in de thuiszorg, verzorgings- en
verpleeghuiszorg van respectievelijk 20%, 45% en 40% ten opzichte van de bestaande
capaciteit. In termen van gemiddelde jaarlijkse groei betekent dit groeiritmes
van 1%, 2% en 2%. Een vergelijking hiervan met de groei-ritmes van de afgelopen
vijf jaren (0,83% voor de verpleeghuiszorg en – 2,7% voor de verzorgingshuiszorg)
maakt duidelijk dat de Treeknormen alleen gerealiseerd kunnen worden met forse
uitbreidingsinvesteringen in zowel verzorgings- als verpleeghuizen.De uitkomsten van de regioanalyses verschillen in bepaalde opzichten betekenisvol
van het landelijke beeld. In tegenstelling tot het landelijke niveau, stijgt
de wachtlijst voor de thuiszorg in Utrecht continu bij de autonome ontwikkeling.
Dit is te verklaren doordat de jaarlijkse thuiszorgcapaciteit in Utrecht niet
in dezelfde mate is gestegen als op landelijk vlak, tenminste niet boven de
jaarlijkse toestroom aan thuiszorggeïndiceerden. De regioanalyse voor
Rotterdam geeft aan dat ook de uitgangspunten van het rekenmodel voor verschillen
verantwoordelijk zijn. Zo zal door migratie de groep 75-plussers in Rotterdam
in de toekomst afnemen, terwijl in Nederland de vergrijzing resulteert in
een steeds grotere vraag naar zorg.5.3 ConclusiesDoor het Treekoverleg is in april 2000 het begrip «toegankelijkheid»
nader ingevuld en van meetbare doelstellingen (uiterlijk per 1 januari
2003) en normatiek voorzien:Thuiszorg en verpleeghuiszorg zou 4 weken na indicatiestelling geleverd
moeten kunnen worden aan 80% van de mensen en na uiterlijk 6 weken aan 100%.
Aan een indicatie voor een plaats in een verzorgingshuis zou binnen 8 weken
(80%) respectievelijk 13 weken (100%) gevolg gegeven moeten zijn.Hoewel er regionale verschillen zijn in de ontwikkeling van de wachtlijsten
en dus ook in de manier waarop de wachtlijsten aangepakt dienen te worden,
kunnen een aantal algemene conclusies getrokken worden. Het huidige beleid
inclusief bestedingsvoorstellen is vooral gericht op het verhogen van het
aanbod van de thuiszorg; deels ten behoeve van wachtenden op thuiszorg, maar
veelal ook ten behoeve van overbruggingszorg van wachtenden in het algemeen.
Op deze manier kunnen de Treeknormen op korte termijn gehaald worden in de
thuiszorg. Deze aanpak heeft als risico dat mogelijk teveel capaciteit wordt
opgebouwd voor het verlenen van overbruggingszorg, die later wellicht niet
meer nodig is als de first best zorg voldoende is uitgebreid. Ze leidt dus
niet tot een structureel evenwicht van vraag en aanbod van de AWBZ-voorzieningen
voor ouderen.Om op lange termijn het aanbod af te stemmen op de vraag, is een uitbreiding
van de verzorgingshuis- en verpleeghuiscapaciteit onvermijdbaar. Ten eerste
omdat in beginsel sommige wachtenden wellicht (d.m.v. overbruggingszorg) thuis
geholpen kunnen worden, maar deze mensen door een toename in
hun zorgzwaarte later toch niet meer adequaat behandeld zullen kunnen worden
in een thuiszorgsituatie. Ten tweede zal een uitbreiding van de intramurale
capaciteit tot gevolg hebben dat verzorgings- en verpleeghuisgeïndiceerden
kunnen doorstromen en op die manier overbruggingscapaciteit vrijgeven. Het
doorstroomeffect zal zeer aanzienlijk zijn in de thuiszorg zodat de overbruggingszorg
die daar beschikbaar komt ook de wachtlijst van de thuiszorg zal verkleinen.5.4 AanbevelingenMet behulp van het model en de beschikbare gegevens heeft de Alge-mene
Rekenkamer indicatief doorgerekend tot welke uitbreiding
van voorzieningen de toegankelijkheid á la Treek aanleiding zou moeten
geven.Los van de uitkomsten van de berekening blijkt overduidelijk hoe behulpzaam
een consistent model kan zijn bij het onder ogen zien van de samenhang tussen
bepaalde ontwikkelingen en de invloed hierop van autonome factoren als de
(regionaal verschillende!) wijzigingen in de aard en omvang van de vergrijzing
en de verschillende invloed die te onderscheiden beleidsopties hebben.Voor de verdere ontwikkeling en specificatie van rekenmodellen die de
toegang tot de zorg beschrijven, verdient het aanbeveling om nader onderzoek
te doen naar d primaire basisparameters van de AWBZ-zorgketen. Aan de vraagzijde
dienen essentiële gegevens verzameld te worden over de omvang en de karakteristieken
van de jaarlijkse toestroom aan zorgbehoeftigen en geïndiceerden. Aan
de aanbodzijde dienen de omvang en de invloedsfactoren van de jaarlijkse opnamecapaciteit
onderzocht te worden. In de toekomst zullen deze gegevens mogelijk uit het
AWBZ-brede zorgregistratiesysteem kunnen gehaald worden.Een niet te onderschatten factor is het doorstroomeffect, vanwege zijn
invloed op zowel de vraag als het aanbod. Voor een integrale aanpak van de
wachtlijsten is een beter inzicht noodzakelijk in de precieze werking van
de doorstroom, aangezien de doorstroom de verbanden aangeeft tussen de verschillende
wachtlijsten. Een beter inzicht in de doorstroom zal ook toelaten om beredeneerd
te investeren in uitbreiding van de capaciteit, d.w.z. waar de (toekomstige)
nood het hoogst is en met een minimaal risico op (toekomstige) overcapaciteit. BIJLAGE 2SAMENVATTEND OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN
DE REACTIE VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VWSConclusiesAanbevelingenReactie staatssecretaris
VWS Algemeen  – Op landelijk en regionaal niveau zijn veel
initiatieven genomen om de wachtlijsten in de ouderen- en gehandicaptenzorg
te bestrijden. De minister van VWS heeft extra financiële middelen beschikbaar
gesteld en een Taskforce Wachtlijsten in het leven geroepen. Tevens is gestart
met het opzetten van een AWBZ-breed zorgregistratiesysteem. De koepelorganisaties
van zorgaanbieders en zorgverzekeraars hebben in het Treekoverleg in 2000
streefnormen opgesteld welke uiterlijk per 1 januari 2003 gerealiseerd
zouden moeten zijn. Ook op regionaal niveau zijn diverse actoren bezig met
het zoeken naar en implementeren van oplossingen voor de wachtlijstproblemen. – De onderzochte
sectoren maken in de periode die het onderzoek bestrijkt een transitieproces
door van centrale aanbodsturing naar decentrale vraagsturing. Bij decentrale
vraagsturing ligt de verantwoordelijkheid voor de aansluiting tussen vraag
en aanbod primair bij het zorgkantoor dat voldoende zorg dient te contracteren.–
Het systeem van aanbodsturing en aanbodbudgettering, waaronder bouwprioritering
en ijskastclausule, zijn verlaten ten gunste van een systeem van decentrale
vraagsturing met een geclausuleerde open einde financiering. Dat heeft geleid
tot afspraken over extra productie voor € 545 miljoen.    Inzicht in vraag en aanbod  – De Taskforce Wachtlijsten heeft in 2000 en
2001 inventarisaties gemaakt van de wachtlijsten in de ouderenzorg. Uit de
wachtlijstgegevens kan geen informatie worden afgeleid over de werkelijke
zorgvraag, het werkelijke zorgaanbod en de ontwikkelingen daarin. De informatie
waarover de minister van VWS beschikt is niet voldoende om zicht te krijgen
op de toegankelijkheid van de ouderenzorg op landelijk en regionaal niveau
en de toekomstige ontwikkelingen hierin. Voor de zorg aan verstandelijk gehandicapten
beschikt de minister over informatie over de zorgvraag en het zorgaanbod en
over de ontwikkeling hierin op landelijk niveau. Voor de zorg voor lichamelijk
en zintuiglijk gehandicapten is er wel informatie over de zorgvraag en het
zorgaanbod, maar niet over de toekomstige ontwikkeling hiervan.– De
minister heeft nog niet expliciet aangegeven welke informatie zij uit het
AWBZ-breed zorgregistratiesysteem nodig heeft om haar verantwoordelijkheid
voor de toegang tot de zorg waar te kunnen maken. – Er zijn nog geen
activiteiten ondernomen die waarborgen bieden voor de betrouwbaarheid van
de gegevens die via het zorgregistratiesysteem geleverd kunnen gaan worden.–
Het zicht op de zorgvraag wordt «versluierd», bijvoorbeeld omdat
indicatiestellingen niet in alle gevallen onafhankelijk en objectief plaatsvinden
en er sprake kan zijn van verborgen zorgvraag. – De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van VWS aan om aan te geven
welke informatie uit het AWBZ-breed zorgregistratiesysteem zij nodig heeft
om haar verantwoordelijkheid voor de huidige en de toekomstige toegankelijkheid
van de zorg waar te kunnen maken en zich daarover te kunnen verantwoorden.
Dit geldt zowel voor de informatie over de zorgvraag als het zorgaanbod.–
De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de minister een analyse maakt
van de totstandkoming van toegankelijkheid van de zorg in de regio's. Daarbij
geeft zij in overweging in de analyse rekening te houden met instroom-, doorstroom-
en uitstroomeffecten. Het blijkt dat het goed mogelijk is de voorliggende
vraagstukken met behulp van modellen inzichtelijk te maken. Voor de verdere
ontwikkeling en specificatie van rekenmodellen verdient het aanbeveling om
nader onderzoek te doen naar de primaire basisparameters van de AWBZ-zorgketen.–
De Algemene Rekenkamer benadrukt het belang van relevante, betrouwbare en
volledige beleidsinformatie en beveelt de minister aan hiervoor waarborgen
in het systeem van informatievoorziening aan te brengen. De staatssecretaris zal haar informatie-behoefte nader bezien.– Voor
de staatssecretaris is het de vraag wat de meerwaarde is van het door de Algemene
Rekenkamer ontwikkelde model. Zij vraagt zij zich af of dit soort modelontwikkeling
past bij de positie van de Algemene Rekenkamer.– Bij de implementatie
van de AWBZ-brede zorgregistratie zullen in de komende jaren nog belangrijke
kwaliteitsslagen worden gemaakt. Werking zorgstelsel  – Het zorgaanbod kan zich onvoldoende aanpassen
wat betreft kwantiteit, samenstelling en regionale spreiding. Er zijn onvoldoende
prikkels in het systeem om aanbieders er toe te bewegen productie uit te breiden.
De minister heeft vooralsnog onvoldoende inzicht in de problemen die in de
praktijk bestaan in de zorgketen van indicatiestelling-zorgtoewijzing-zorgverlening. – De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk
dat de minister structureel informatie verzamelt en analyseert over de werking
en knelpunten van het zorgstelsel in de praktijk.– Op regionaal niveau
dient onderzocht te worden wat de informatiebehoefte van de verschillende
actoren is, zodat concrete stappen ondernomen kunnen worden om de informatieuitwisseling
tussen actoren op regionaal niveau te verbeteren. Tevens acht de Algemene
Rekenkamer het van belang aandacht te schenken aan de informatieuitwisseling
tussen het ministerie van VWS en actoren in de regio in verband met de middellange
en lange termijn-planning van de zorg op regionaal niveau.– De AWBZ-brede zorgregistratie zal na volledige implementatie ook inzicht
bieden in de werking van de zorgketen.    Integrale analyse  – De minister beschikt over een analyse van
de Taskforce Wachtlijsten over de wachtlijstontwikkeling in de ouderenzorg
en over een analyse van de ontwikkeling van de aansluiting tussen zorgvraag
en zorgaanbod in de zorg voor verstandelijk gehandicapten. De minister beschikt
niet over een structurele en integrale analyse van de aansluiting van het
zorgaanbod op de zorgvraag waarbij het functioneren van het zorgstelsel in
beschouwing is genomen.– De Algemene Rekenkamer
beveelt aan jaarlijks een integrale analyse te maken van de werking van vraag
en aanbod en de randvoorwaarden die daaraan gesteld worden vanuit specifieke
overheids-doelstellingen. Op basis van een dergelijke analyse kan de minister
de juiste maatregelen initiëren. Hierbij denkt de Algemene Rekenkamer
aan maatregelen op het gebied van wet- en regelgeving, maar ook aan maatregelen
die betrekking hebben op het functioneren van het stelsel in de praktijk,
zoals het inbouwen van prikkels voor (nieuwe) zorgaanbieders om capaciteit
zodanig aan te passen dat deze aansluit op de zorgvraag.– De Algemene
Rekenkamer beveelt aan bij mogelijk te initiëren maatregelen rekening
te houden met regionale verschillen.– Met het flexibliseren van de aanspraken op zorg en met het uitbreiden
van de mogelijk- heden van persoonsgebonden budgetten zijn belangrijke prikkels
in het systeem ingebouwd om extra aanbod mogelijk te maken.XNoot1Zie bijvoorbeeld de nota Vraag aan bod: hoofdlijnen van vernieuwing van
het zorgstelsel, Tweede Kamer 2000–2001, 27 855, nr. 2.XNoot2Zie hiervoor ook het rapport van de Algemene Rekenkamer: Planning en indicatie
AWBZ-voorzieningen, TK 1999–2000, 27 180, nrs. 1–2.XNoot3Zie hiervoor ook het rapport van de Algemene Rekenkamer: De rol van het
zorgkantoor, TK 2000–2001, 27 810, nrs. 1–2.XNoot4In het Treekoverleg participeren KNMG, Orde van Medisch Specialisten,
LHV, VAZ, KNMP, het Paramedisch Verband, NMT, LVT, Arcares, GGZ-N, VGN en
Zorgverzekeraars Nederland.XNoot5Onder «first best» zorg wordt de geïndiceerde zorg verstaan;
«second best» zorg betreft overbruggingszorg die gegeven wordt
totdat de geïndiceerde zorg wél geleverd kan worden.XNoot6De AWBZ-brede zorgregistratie heeft betrekking op alle AWBZ-sectoren te
weten de ouderenzorg (verpleging en verzorging), de gehandicaptenzorg en de
geestelijke gezondheidszorg.XNoot7De belangrijkste onderdelen voor de minimale gegevensset zijn: cliëntidentificerende
gegevens, gegevens over de indicatiestelling en gegevens over de gestarte
zorg.XNoot8Om aanspraak te kunnen maken op extra middelen voor de aanpak van wachtlijsten
konden zorgaanbieders bij het zorgkantoor bestedingsplannen indienen.XNoot9Tweede Kamer, 1998–1999, 26 631, nr. 1.XNoot10Tweede Kamer, 1999–2000, 27 180 nr. 2.XNoot11De afspraken over aanvaardbare wachttijden, zoals in het Treekoverleg
overeengekomen, zijn door de minister niet medeondertekend.XNoot12Deze schatting is nodig, omdat de wachtlijstgegevens betrekking hebben
op twee meetmomenten, maart 2000 en mei 2001. Dit betekent dat een aantal
mensen tussen deze twee meetmomenten op een wachtlijst is gekomen, maar daar
ook weer in dezelfde periode vanaf is gegaan.XNoot13Theoretisch gevolg kan evenzeer overcapaciteit zijn.XNoot14Omwille van de overeenstemming met de definities gehanteerd in de wachtlijstinventarisatie
worden semi-murale verzorgings- en verpleegplaatsen alsook kortdurende opnames
in verzorgings- en verpleeghuizen opgenomen onder de categorie thuiszorg.XNoot15Er wordt aangenomen dat het AWBZ-zorgaanbod verpleging & verzorging
vooral gericht is op ouderen. Er is gekozen voor de categorie 75+ omdat ook
de Taskforce haar voorspellingen op de ontwikkeling van deze groep baseert.XNoot16Het betreft hier het geregistreerde aantal volgens de Landelijke rapportage,
Resultaten wachtlijstinventarisatie, Sector Verpleging & Verzorging, peildatum
1 maart 2001.XNoot17Deze opdeling van de vraag houdt evenwel geen rekening met de mogelijke
latente vraag naar zorg.XNoot18Policy Research Corporation op basis van Zorgnota
2001, CTG en CVZ.XNoot19Policy Research Corporation op basis van NIVEL,
PRISMANT en OSA, Rapportage arbeidsmarkt Zorg en Welzijn 2000.XNoot20De termijn tussen beide peilingen bedraagt 9,5 maanden.XNoot21Er zijn potentiële (kwalitatieve) redenen om sommige variabelen niet
constant te houden. Zie hiervoor bijvoorbeeld Timmermans, J. M. «De
Toekomst van de AWBZ: van ziekte- naar zorgverzekering», Sociaal en
Cultureel Planbureau, 2000. De impact op lange termijn van deze – vooral
sociaal-culturele – redenen is evenwel niet eenduidig te kwantificeren.XNoot22De partijen in het Treekoverleg hebben in april 2000 overeenstemming bereikt
over de normering van aanvaardbare levertijden (streefnormen) in de gehele
care-sector. Uiterlijk 1 januari 2003 zal volgens die normering 80% van
de mensen die zorg thuis of verpleeghuiszorg nodig hebben binnen vier weken
en 100% binnen zes weken geholpen moeten worden. Voor een plaats in een verzorgingshuis
liggen de termijnen op respectievelijk acht en dertien weken.XNoot23De stelselherziening kan eventueel wijzigingen in het aansprakenpakket
aanbrengen. Deze potentiële wijzigingen zijn omwille van hun onzekerheid
niet in het rekenmodel ingewerkt.XNoot24De gestegen jaarlijkse opnamecapaciteit als gevolg van de capaciteitsuitbreiding
leidt tot een verhoging van de Treeknormen tot ongeveer 9 900, 6 900
en 1 750 wachtenden in respectievelijk thuiszorg, verzorgings- en verpleeghuiszorg.XNoot25TK, 2000–2001, 25 657, nr. 18.XNoot26In 2000 ontving de houder van een PGB gemiddeld 15 000 NLG (€ 6 800).XNoot27De capaciteitsuitbreiding resulteert in een Treeknorm van ongeveer 9 400,
6 700 en 1 650 wachtenden voor respectievelijk thuiszorg, verzorgings-
en verpleeghuiszorg.XNoot28De capaciteitsuitbreiding resulteert in een Treeknorm van ongeveer 9 300,
6 700 en 1 750 wachtenden voor respectievelijk thuiszorg, verzorgings-
en verpleeghuiszorg.XNoot29De capaciteitsuitbreiding resulteert in een Treeknorm van ongeveer 9 300,
6 900 en 1 650 wachtenden voor respectievelijk thuiszorg, verzorgings-
en verpleeghuiszorg.XNoot30In het Treekoverleg participeren KNMG, Orde van Medische Specialisten,
LHV, VAZ, KNMP, het Paramedisch Verband, NMT, LVT, Arcares, GGZ-N, VGN en
Zorgverzekeraars Nederland.XNoot31Aan de Taskforce werd gerapporteerd dat in 2000 in een zorgkantoorregio
2 800 thuiszorggeïndiceerden in de thuiszorg overbruggingszorg kregen.
Het zorgkantoor en de betrokken thuiszorginstelling deelden echter aan de
Algemene Rekenkamer mee dat het feitelijk slechts 300 wachtenden betrof.XNoot32Met de latente vraag wordt de vraag bedoeld die tot uiting komt wanneer
mensen die in eerste instantie geen indicatie aanvroegen, bij daling van de
wachtlijsten wel een kans zien om toch zorg te krijgen en zich alsnog laten
indiceren. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28281-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl