Integraal wetgevingsbeleid; Brief regering; Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK)
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139549
 2009-2010
 
 31 731
 Integraal wetgevingsbeleid
 
 
 
 
 Nr. 
 6
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE, EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN,
VAN ECONOMISCHE ZAKEN, EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 11 december 2009
 
 In deze brief informeren wij u over het integraal afwegingskader voor
beleid en regelgeving (IAK). Dit is een werkwijze voor het integraal beoordelen
en verantwoorden van de kwaliteitsaspecten van beleid en regelgeving om de
kwaliteit van beleid en wetgeving te verbeteren. De ontwikkeling van het IAK,
een initiatief van de directeuren wetgeving van alle ministeries, was aangekondigd
in de Nota «Vertrouwen in wetgeving»
en is mede geïnspireerd door de toepassing van Regulatory Impact Assessment
(RIA) bij de verantwoording van beleid en regelgeving in een aantal Europese
landen.
 1. Een integrale afweging voor beleid en regelgeving
 Het IAK is een nieuwe werkwijze voor een integrale voorbereiding van beleid
en wetgeving, ondersteund door een ICT-hulpmiddel. Met deze werkwijze is het
beter mogelijk om vooraf alle relevante informatie over de effecten van beleid
en wetgeving voor de verschillende partijen integraal af te wegen en achteraf
de gemaakte keuzes helder toe te lichten aan alle betrokkenen. Dit zorgt voor
beleid en wetgeving met minder regeldruk voor burgers, bedrijven en instellingen.
Maar ook voor meer transparantie in het beleid- en wetgevingsproces en een
betere afstemming tussen beleid, wetgeving en uitvoering.
 
 Het belang van goed afgewogen beleid en regelgeving is onder meer onderstreept
in het rapport van de Commissie Dijsselbloem over de onderwijsvernieuwing en het rapport van de Eerste Kamer over de relatie tussen
beleid en uitvoering. Maar de aandacht voor het
verminderen van regeldruk in de afgelopen jaren heeft geleid tot een flinke
toename van het aantal instrumenten voor het beoordelen van de effecten van
voorgenomen beleid en regelgeving én van
het aantal (externe) toetsmomenten, vooral aan het einde van de besluitvormingsprocedure.
Dit bemoeilijkt het verzamelen van de juiste informatie en het nemen van een
goed besluit. Ook uit oogpunt van een effectieve werking van de
kwaliteitsinstrumenten en een efficiënte inzet van personeelscapaciteit
binnen de rijksoverheid is het belangrijk om kennis meer met elkaar te delen,
te harmoniseren en waar nodig te vereenvoudigen.
 
 Het IAK is tot stand gekomen op basis van een doorlichting van 110 interdepartementaal
geldende toetsen, hulpmiddelen, handleidingen, kabinetsstandpunten en andere
instrumenten die in meer of mindere mate worden gebruikt bij voorbereiding
van beleid en regelgeving. De doorlichting richtte zich op het realiseren
van meer samenhang en coherentie in de bestaande interdepartementale afspraken.
Uit de doorlichting bleek dat het aantal eisen dat verplicht moet worden toegepast
fors kon worden teruggebracht.
 
 In het IAK zijn thans 16 verplicht geldende interdepartementale afspraken
opgenomen over rijksbrede onderwerpen met betrekking tot kwaliteitsaspecten
van beleid en wetgeving. In de bijlage bij deze brief zijn deze afspraken
opgesomd. Het betreft afspraken die te maken hebben met regeldruk, maar ook
afspraken over de vormgeving van interbestuurlijke verhoudingen, eisen ten
aanzien van het gebruik van concrete zelfreguleringsinstrumenten, eisen aan
handhaafbaarheid en aan de vormgeving van toezichtarrangementen.
 
 Daarnaast bevat het IAK nuttige achtergrondinformatie en hulpmiddelen
die beleidsmakers en wetgevingsjuristen kunnen gebruiken om beleid en regelgeving
voor te bereiden. Zo bevat het onder andere een instrumentencatalogus die
een overzicht geeft van 53 beleidsinstrumenten, de wijze waarop ze toegepast
worden en de voor- en nadelen. Maar in het IAK is ook de uitvoerbaarheidsanalyse
opgenomen die in een samenwerking tussen het ministerie van Justitie en onder
meer de Rijksbrede benchmarkgroep – een gezaghebbend samenwerkingsverband
van uitvoeringsinstanties – tot stand is gebracht. Doel van deze analyse
is om al vroeg in het beleidsproces vragen aan de orde te stellen die samen
met de beoogde uitvoerders van het beleid beantwoord moeten worden om tot
een goede indicatie over uitvoerbaarheid van een beleidsvoorstel te komen.
 2. Reikwijdte van het IAK
 Uit een internationale vergelijking van vergelijkbare systemen blijkt dat het IAK een viertal specifieke accenten legt.
In de eerste plaats legt het IAK een grote nadruk gelegd op toepassing in
een vroegtijdig stadium van het beleidsproces in samenwerking met alle partijen
die bij de voorbereiding van een voorstel zijn betrokken, zowel vanuit beleid
als wetgeving als uitvoering en handhaving. Door deze partijen een analysemethodiek
en benodigde achtergrondinformatie aan te bieden kan een goed geordend proces
van onderlinge afstemming en samenwerking bij de voorbereiding van een voorstel
plaatshebben, zodat alle voor een goede afweging benodigde gegevens tijdig
beschikbaar zijn. In dit opzicht gaat de IAK-werkwijze verder dan de meeste
Regulatory Impact Assessments die in de ons omringende landen zijn geïntroduceerd.
Die stellen met name eisen aan de verantwoording van regelgeving en minder
aan de voorbereiding van het beleid.
 Ten tweede is vermindering van regeldruk een belangrijke eis in het IAK,
maar het is niet de enige eis die de kwaliteit van beleid en regelgeving bepaalt.
Ook andere aspecten zoals milieueffecten, sociale en economische effecten
dienen evenzeer een rol te spelen bij een integrale afweging van belangen.
Toch blijkt dat het aantal effectbeoordelingen in Nederland geringer is dan
bijvoorbeeld in Zweden, Finland en het Verenigd Koninkrijk.
 Ten derde staat in het IAK de vraag centraal of de problematiek waarvoor
een oplossing wordt gezocht wel noodzaakt tot overheidsinterventie. Is er
een publiek belang en zo ja, is overheidsingrijpen nodig of kan iets worden
overgelaten aan het zelfregulerend vermogen van de samenleving.
 In de vierde plaats maakt het IAK een onderscheid tussen bindende eisen
voor kwaliteit van beleid en regelgeving en andere nuttige achtergrondinformatie
en hulpmiddelen. Het IAK bevat naast de bindende eisen veel informatie over
beleidsinstrumenten met als doel beleidsmedewerkers te stimuleren andere opties
dan de in een beleidsveld gebruikelijke instrumenten te overwegen. Hierin
gaat het kabinet verder dan door Actal wordt geadviseerd, al doet het kabinet dit wel met het oog op de door Actal gewenste
aandacht voor de zogenaamde «nuloptie» (wat gebeurt er als de
overheid niet ingrijpt?) en het in een vroegtijdig stadium van het beleidsproces
aan de orde stellen van de nut- en noodzaakvraag van overheidsinterventie.
 3. Ervaring opdoen met het IAK
 Het ontwikkelen van het IAK was een belangrijke stap in het proces om
de kwaliteit van beleid en regelgeving en de verantwoording hierover te verbeteren.
Het komende jaar wordt benut om voldoende en rijksbrede ervaring op te doen
met het IAK, te werken aan verdere inhoudelijke en technische doorontwikkeling
en te onderzoeken wat de meest effectieve structurele organisatorische inbedding
van en verantwoording over toepassing van het IAK is. Op basis hiervan zal
het kabinet in de eerste helft van 2011 een beslissing nemen over het structureel
invoeren van het IAK.
 
 In 2010 wordt het IAK doorontwikkeld via drie sporen:
 
 
 Spoor 1: Inhoudelijke en technische doorontwikkeling
van het IAK
 
 Het IAK is een dynamisch instrument dat blijvend wordt doorontwikkeld,
zowel technisch als inhoudelijk. Zo wordt in 2010 de instrumentencatalogus
van het IAK aangevuld met andere beleidsinstrumenten en wordt een mogelijkheid
geïntroduceerd om op basis van criteria een geschikt beleidsinstrument
te selecteren.
 Van groot belang is een continu inhoudelijk beheer van het IAK, zodat
het IAK actueel blijft en eventuele nieuwe eisen of beleidslijnen tijdig een
plek krijgen. Hiervoor is met name de inzet vereist van ministeries die op
een bepaald beleidsterrein een coördinerende rol spelen. Ook wordt het
IAK verder geschikt gemaakt voor departementaal gebruik, zodat het systeem
in 2011 gebruikt kan worden door alle beleidsmakers en wetgevingsjuristen
bij de ministeries en toepasbaar is op de beleidsvelden van de verschillende
ministeries. Vanzelfsprekend zullen de ervaringen uit de proefprojecten (zie
spoor 2) hierbij betrokken worden.
 
 
 Spoor 2: Proefprojecten
 
 Ministeries zijn zelf verantwoordelijk voor het toepassen van het IAK.
Elk ministerie gaat in 2010 bij tenminste twee voorstellen voor beleid en
wetgeving ervaring opdoen met het toepassen van het IAK in zogenaamde proefprojecten.
Zij worden daarbij ondersteund door het steunpunt IAK dat ministeries begeleidt
bij de uitvoering van de proefprojecten en vragen beantwoordt over de werking
van het IAK. Voor de verantwoording over de toepassing van het IAK op de proefprojecten
wordt aangesloten bij de bestaande voorportaal- en onderradenprocedures, zodat
deze verantwoording plaatsvindt in de gebruikelijke aanbiedingsformulieren.
De informatie die met de toepassing van het IAK wordt verkregen is daarnaast bruikbaar voor andere documenten in het beleid- en wetgevingsproces
zoals memories/nota’s van toelichting en departementale startnotities.
 
 
 Spoor 3: Organisatorische inbedding en verantwoording
 
 Voor de IAK-proefprojecten in 2010 vindt verantwoording over de toepassing
van het IAK plaats via de voorportalen en onderraden. Ondertussen wordt bezien
op welke wijze de resultaten van de toepassing van het IAK op een voorstel
het meest effectief structureel organisatorisch verankerd en verantwoord kunnen
worden. Belangrijke input hiervoor is een onderzoek naar de toepassing van
RIA’s, alsmede de organisatorische inbedding en verantwoordingsstructuur
die daarbij wordt gehanteerd in andere landen. Dit onderzoek wordt thans uitgevoerd
door professor C. Radaelli van de Universiteit van Exeter uit het Verenigd
Koninkrijk in opdracht van de Regiegroep regeldruk, waarbij onder andere ook
Actal is betrokken.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H.Hirsch Ballin
 De staatssecretaris van Financiën,
 J. C. de Jager
 De staatssecretaris van Economische Zaken,
 F. Heemskerk
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten
 
 
 BIJLAGE
 Bindende IAK-eisen voor kwaliteit van beleid en regelgeving
 Hieronder zijn vermeld de huidige 16 verplicht geldende interdepartementale
afspraken over rijksbrede onderwerpen met betrekking tot kwaliteitsaspecten
van beleid en wetgeving.
 
 1. Eisen aan gebruik van het beleidsinstrument certificering (kabinetsstandpunt
Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid)
 
 2. Eisen ten aanzien van het gebruik van het beleidsinstrument gedogen
(kabinetsstandpunt Grenzen aan Gedogen)
 
 3. Eisen aan doorberekening van handhavingskosten (Maat houden; doorberekening
van toelatings- en handhavingskosten)
 
 4. Eisen aan vormgeving van interbestuurlijke verhoudingen (Beoordelingskader
interbestuurlijke verhoudingen)
 
 5. Eisen kabinetsstandpunt inzake Commissie Oosting
 
 6. Eisen aan keuze van sanctiestelsels (Kabinetsnota over de uitgangspunten
bij de keuze van een sanctiestelsel)
 
 7. Eisen aan inrichting van experimenten met nieuwe wetgeving («Het
proberen waard» Eindrapport van het interdepartementaal wetgevingsberaad
inzake experimenteerbepalingen)
 
 8. Eisen ten aanzien van het verrichten van marktactiviteiten door de
overheid (Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door organisaties
binnen de rijksdienst)
 
 9. Eisen ten aanzien van inhoud en totstandkoming van regelgeving (Aanwijzingen
voor de regelgeving)
 
 10. Eisen aan de inhoud en totstandkoming van convenanten.(Aanwijzingen
voor convenanten )
 
 11. Eisen ten aanzien van administratieve lasten voor bedrijven (Meten
is weten: Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve
lasten voor het bedrijfsleven)
 
 12. Eisen ten aanzien van administratieve lasten voor burgers (Standaardkostenmodel
voor administratieve lasten burgers)
 
 13. Eisen Actal toets inzake administratieve lasten voor burgers en bedrijven
 
 14. Eisen ten aanzien van inzichtelijk maken van bedrijfseffecten (Bedrijfseffectentoets
(BET))
 
 15. Eisen ten aanzien van inzichtelijk maken van milieueffecten (Milieueffectentoets
(MET))
 
 16. Eisen ten aanzien van inzichtelijk maken van gevolgen voor de uitvoering
en de handhaving (Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (U&H toets))
 
 
 
 
 Kamerstukken II, 2008–2009, 31 731, nr. 1.
 
 
 Kamerstukken II, 2007–2008, 31 007, nr. 10.
 
 
 «Naar een effectieve wisselwerking tussen beleid en uitvoering».
Kamerstukken I, 2006–2007, 28 831, G.
 
 
 Bij veel ministeries zijn initiatieven genomen om de kwaliteit van de
beleidsanalyse en -onderbouwing te professionaliseren en de samenwerking tussen
de bij dit proces betrokkenen te verbeteren. Dit heeft geleid tot een veelheid
aan bruikbare instrumenten zoals de SZW-toets, de kwaliteitsstappen van LNV-beleid
en de OCW-beleidwijzer.
 
 
 Wikken, wegen en (toch) wetgeven. Een onderzoek naar de hiërarchie
en omvang van wetgeving in vijf Europese landen (2009), De Jong, P.O., Zijlstra,
S.E., in opdracht van het WODC. p. 159–164. Te downloaden op www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/hierarchie-en-omvang-van-regelgeving-in-europa.
 
 
 Ibidem, p. 159.
 
 
 Advies over opzet van het integraal afwegingskader beleid en wetgeving,
Adviescollege toetsing administratieve lasten (ACTAL), 12 juni 2008.