Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie; Brief minister met reactie op voorlichting Raad van State inzake Europese regelgevende agentschappen
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20052006-22112, nr. V

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

06-09-2006

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

22112 nr. V

02-06-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningBIJLAGEBIJLAGE BIJ 22 112, ek-V.DEEL A. ALGEMENE ASPECTEN1. Omschrijving van het begrip EA2. Achtergrond van EA’s2.1. Ontstaan en ontwikkeling van EA’s2.2. Oorzaken voor het ontstaan van het verschijnsel
EA3. Categorieën EA’s3.1. EA’s onder het EG-Verdrag3.1.1. Uitvoerende agentschappen3.1.2. Regelgevende EA’sa. Regelgevende EA’s met zuiver bijstandverlenende
bevoegdhedenb. Regelgevende EA’s met beslissingbevoegdheid3.2. EA’s onder het EU-Verdrag4. Juridische aspecten van EA’s4.1. Het institutionele kader: delegatie aan derden4.2. Rechtsgrondslag4.3. Inrichting4.4. Rechtsbescherming4.5. Rechtspersoonlijkheid4.6. ControleDEEL B. INTEGRALE BENADERING: NATIONAAL – EU –
EU-OVERSTIJGEND5. Criteria met betrekking tot de oprichting5.1. De subsidiariteitstoets5.2. EU en het «EU-overstijgend» niveau5.3. De proportionaliteitstoets5.3.1. Uitvoering op nationaal niveau: netwerk van
entiteiten in de lidstaten5.3.2. Uitvoering door de Commissiea. Dienstonderdeel van de Commissieb. Uitvoeringsregels via comitologiec. Oprichting van een uitvoerend agentschap van de
Commissie5.3.3. Uitvoering door een EAa. Uitbreiding takenpakket van een reeds bestaand
EAb. Oprichting van een nieuw EA5.4. Het wegingskader met betrekking tot Nederlandse
zbo’s6. De proportionaliteitstoets bij het functioneren6.1 Het uitoefenen van bevoegdheden slechts in individuele
gevallen6.2. Samenwerking tussen nationale entiteiten, EA’s
en «EU-overstijgende» entiteiten6.3. Evalueren van het functioneren van een EA7. Democratische legitimiteit7.1. Rol van het EP en het nationale parlement7.1.1. Het EP7.1.2. De nationale parlementen7.2. Rol van belangenorganisaties8. Controle8.1. Politieke en bestuurlijke controle8.1.1. Politieke en bestuurlijke controle op Europees
niveau8.1.2. Politieke en bestuurlijke controle op nationaal
niveau8.2. Publieke controle8.3. Rechterlijke controle8.4. Financiële controleDEEL C. SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN9. Samenvatting van het algemene kader10. Aanbevelingen met betrekking tot EA’s10.1. Subsidiariteits- en proportionaliteitstoets
bij de instelling van een EAAanbevelingen10.2. Democratische legitimiteitAanbevelingen10.3. ControlemechanismenAanbevelingen10.4. Uitleiding; relatie tussen EA en nationale
en internationale tegenhangersAanbevelingenBIJLAGE IDe uitvoering van EG-beleid: enkele voorbeeldenBIJLAGE IIOverzicht van bestaande EA’sEerste pijler:Tweede pijler:Derde pijler:Noten
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 22112Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 133 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
22 112Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de
Europese UnieVBRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKENAan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 juni 2006Hierbij bied ik u mijn reactie aan op de voorlichting van de Raad van
State inzake Europese regelgevende agentschappen. De voorlichting treft u
aan in bijlage bij deze brief.Op 22 september 2005 heb ik op verzoek van uw Kamer1 een
voorlichtingsaanvraag bij de Raad van State ingediend om te onderzoeken hoe
de regelgevende agentschappen van de Europese Unie (hierna «agentschappen»)
zich verhouden tot, alsmede passen in het Europees institutioneel kader2. Daarbij was in overweging gegeven de democratische legitimiteit van
en de controle op de agentschappen en de subsidiariteits- en proportionaliteitstoets
bij de oprichting en het functioneren van nieuwe agentschappen nader te bestuderen.
Ik verwelkom het advies van de Raad en richt mij hieronder met name op de
aanbevelingen in het advies.De Raad van State geeft in de voorlichting aan dat terughoudend moet worden
omgegaan met de oprichting van nieuwe agentschappen. Agentschappen zouden
niet moeten worden opgericht tenzij aan een aantal voorwaarden is voldaan.
Deze stelling sluit aan bij de eerdere reactie van het kabinet (BNC-fiche)
op het Witboek European Governance van de Europese Commissie waarin te kennen
werd gegeven dat met de instelling van agentschappen terughoudendheid zou
moeten worden betracht, zonder dat daarbij de instelling van agentschappen
op voorhand wordt afgewezen. Ook het u reeds toegekomen ICER-advies en -rapport
Europese regelgevende agentschappen uit 2004 gaan uit van de lijn dat het
primair aan nationale overheden is om uitvoering te geven aan Europese regelgeving.
Aldus geldt dat decentralisatie de regel is en centralisatie via agentschappen
de uitzondering.Er kunnen echter gegronde redenen zijn om agentschappen in te stellen,
zo stelt ook de Raad van State. Agentschappen kunnen bijvoorbeeld voorzien
in onafhankelijk, specialistisch wetenschappelijk en/of technische deskundig
advies aan de Commissie, waarvoor binnen de Commissie geen of niet voldoende
bronnen bestaan. Verder zie ik toegevoegde waarde van agentschappen
liggen in hun vermogen om te coördineren, netwerken op te bouwen en te
onderhouden, en expertise vast te houden en verder te ontwikkelen. Ook bieden
zij de Commissie de mogelijkheid om beschikkingsbevoegdheid voor individuele
gevallen te delegeren, opdat de Commissie zich meer kan richten op kerntaken
of opdat beslissingen dichter bij het beleidsveld genomen kunnen worden, in
een meer politiek-neutrale omgeving. Het moet ook gezegd worden dat de oprichting
van agentschappen concreet aan wensen van EU-burgers kan voldoen, omdat in
bepaalde gevallen met de oprichting van agentschappen een einde kan worden
gemaakt aan versnippering van beleid en het ontbreken van één
aanwijsbare actor die verantwoordelijkheid draagt voor een bepaalde taak.Tegelijkertijd zijn er zorgen. Het aantal agentschappen is de laatste
jaren hard gestegen. Dit is verklaarbaar gezien de stand van de Europese integratie
en de toegenomen complexiteit van besluiten en beleid dat moet worden uitgevoerd.
Indien de agentschappen echter niet bedachtzaam worden opgezet of er twijfels
groeien over hun toegevoegde waarde, de wijze waarop zij functioneren of hoe
zij gecontroleerd worden, dan is de vraag of de institutionele balans in de
Europese Unie niet verstoord wordt en de ontwikkeling van meer agentschappen
wel wenselijk is.Het Raad van State advies laat zien dat met de juiste procedurele garanties
bij de oprichting van nieuwe agentschappen en controles en evaluaties tijdens
het functioneren van agentschappen deze zorgen weggenomen kunnen worden. Een
goed toetsingskader voor de oprichting en tijdens het functioneren van agentschappen
is dus van belang.Wanneer de oprichting van een nieuw agentschap wordt overwogen dan geldt
dat een voorstel tot oprichting aan een grondige subsidiariteits- en proportionaliteitstoets
moet worden onderworpen. De Raad van State ziet hierin naast een rol voor
het kabinet ook nadrukkelijk een rol weggelegd voor het nationale parlement,
ondermeer in het licht van de COSAC-procedure met betrekking tot de subsidiariteitstoets.
Ik ben van mening dat de verbeteringen aangaande toetsing van het subsidiariteitbeginsel,
zoals meegedeeld in de brief aan de Tweede Kamer van 14 april 2006 (Vergaderjaar
2005–2006 Kamerstuk 22 112 Nr. 433), voldoende versterking
van het toetsingskader voor subsidiariteit en proportionaliteit zullen betekenen.
De onlangs door de Commissie aangekondigde gelijktijdige informatie-voorziening
van het Europees Parlement en de nationale parlementen draagt ook bij tot
tijdige alertering van het parlement («Citizen’s Agenda: delivering
results for Europe», COM(2006)211).Uit de voorlichting blijkt dat de relatie tussen agentschappen en nationale
en internationale «tegenhangers» meer aandacht verdient. Dit kan
mijns inziens onderdeel zijn van de subsidiariteitstoets die voor oprichting
van een agentschap moet plaatsvinden, indien men naast aandacht voor verticale
subsidiariteit ook aandacht heeft voor horizontale subsidiariteit. Dit houdt
meer concreet in dat onnodige overlap met andere organen zou moeten worden
vermeden en gestreefd zou moeten worden naar synergievoordelen van samenwerking.
Ik deel de aanbeveling van de Raad van State dat ook wanneer agentschappen
eenmaal zijn opgericht en functioneren, er op gezette tijden aandacht zou
moeten zijn voor de subsidiariteit en proportionaliteit in relatie tot het
functioneren van het agentschap.In de voorlichtingsaanvraag werd voorgesteld om aandacht te besteden aan
de democratische legitimiteit en controle op agentschappen. Naast bekende
mogelijkheden om controle uit te oefenen (bij benoeming van de directeur,
bij controle van het jaarverslag en de jaarrekening, bij onderzoek
van de Rekenkamer) kan democratische controle onder andere versterkt worden
door vaker evaluatiebepalingen op te nemen in oprichtingsverordeningen. Dergelijke
evaluatiebepalingen worden overigens al toegepast en opgenomen in oprichtingsverordeningen
van agentschappen. Zij zouden ertoe moeten bijdragen dat de bovengenoemde
subsidiariteits- en proportionaliteitstoets ook op reeds functionerende agentschappen
kan worden toegepast. Ook bestaan er al heldere regels voor de toegang tot
documenten van agentschappen. Wel is het zo dat er verschillen bestaan in
de openbaarheid van het bestuur van bestaande agentschappen. Bij de oprichting
van nieuwe agentschappen zou er telkens nadrukkelijk aandacht kunnen worden
besteed aan het doen van voorstellen die de transparantie van een agentschap
ten goede komen.De democratische legitimiteit van agentschappen dient gewaarborgd te blijven
door betrokkenheid van het EP en nationale parlementen te garanderen. De rol
van nationale parlementen kwam hierboven al aan de orde. Het EP is betrokken
wanneer de rechtsbasis in de verdragen hiertoe voorziet. Het advies voorziet
overigens een andere betrokkenheid van het EP bij de benoeming van de directeur
van een agentschap dan het ICER-advies over regelgevende agentschappen. Het
Raad van State advies sluit op dit punt aan bij het bereikte akkoord in de
onderhandelingen over de positie van directeuren van een aantal bestaande
agentschappen. In de praktijk wordt het advies op dit punt dus al gevolgd.Andere controlemogelijkheden, die momenteel al aanwezig zijn maar in een
aantal gevallen nog beter zouden kunnen worden ingezet, zijn ook van belang.
Geen enkel agentschap kan buiten de rechterlijke controle vallen. Dit geldt
specifiek voor de agentschappen met individuele beslissingsbevoegdheid. Zij
richten interne kamers van beroep in en beslissingen van deze agentschappen
kunnen worden aangevochten bij het Gerecht van Eerste Aanleg, waarna nog hoger
beroep bij het Hof van Justitie mogelijk is. Met betrekking tot agentschappen
zonder individuele beslissingsbevoegdheid staat in eerste instantie de mogelijkheid
van bezwaar bij de Europese Commissie open. Besluiten van de Commissie kunnen
dan weer aangevochten worden bij het Hof van Justitie. Financiële controle
verloopt via de Europese Rekenkamer en ook het Europees Parlement kan een
rol spelen doordat het de directeur van een agentschap kan aanspreken op beheerszaken.
Indien EU-lidstaten financiële bijdrages leveren aan agentschappen dan
kunnen nationale rekenkamers ook een controlerende taak vervullen.De voorlichting van de Raad van State bevat nuttige aanbevelingen waarvan
Nederlandse betrokkenen bij oprichting en evaluatie van agentschappen, of
bij onderhandelingen over het institutionele kader van agentschappen, op de
hoogte dienen te zijn. Ik zal de Raad van State voorlichting samen met deze
reactie doen toekomen aan de departementen. De bestaande «uitgangspunten
bij de onderhandelingen tot oprichting van Europese regelgevende agentschappen» –
die zijn opgesteld door de ICER en door het kabinet zijn vastgesteld –
zijn mijns inziens nog steeds actueel. De bestaande adviezen over Europese
regelgevende agentschappen zullen samen het Nederlandse uitgangspunt vormen
bij lopende en eventuele toekomstige onderhandelingen over nieuwe agentschappen
of wanneer weer onderhandeld gaat worden over een kader voor nieuwe regelgevende
agentschappen, bijvoorbeeld in de vorm van een Interinstitutioneel Akkoord
zoals de Commissie heeft voorgesteld (COM(2005)59).Tot slot wil ik graag één onderdeel van de voorlichting
aanvullen in het licht van de actualiteit (zie o.a. 4.2 over de rechtsgrondslag).
Ten tijde van het verschijnen van het advies was er nog geen uitspraak van
het Europese Hof van Justitie in zaak C-217/04 (het Verenigd Koninkrijk
tegen het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie). Inmiddels is
het Hof tot een uitspraak gekomen en is bepaald dat art. 95 EG-verdrag de
juiste rechtsbasis is van de oprichtingsverordening van het Europees Agentschap
voor netwerk- en informatiebeveiliging.De Minister van Buitenlandse Zaken,B. R. BotBIJLAGEBIJLAGE BIJ 22 112, ek-V.Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad
van State inzake Europese regelgevende agentschappen (no. W02.05.0429/II/A).Bij brief van 22 september 2005 heeft de Minister van Buitenlandse
Zaken op de voet van artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State
aan afdeling II van de Raad van State verzocht hem van voorlichting te dienen
inzake Europese regelgevende agentschappen.In de brief vraagt de minister op verzoek van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
advies over de wijze waarop de Europese regelgevende agentschappen zich verhouden
tot, alsmede passen in het Europees institutioneel kader, waarbij hij in overweging
geeft de democratische legitimiteit van en de controle op de agentschappen
nader te bestuderen. Daarnaast bestaat behoefte aan een beschouwing omtrent
de subsidiariteits- en de proportionaliteitstoets bij de oprichting en het
functioneren van Europese agentschappen (EA’s).3De Raad van State beperkt zich in zijn voorlichting, in aansluiting op
de vragen van de minister, tot regelgevende agentschappen. Dit zijn agentschappen
die los van de Europese Commissie Europees beleid uitvoeren. Uitvoering van
Europees beleid geschiedt normaliter door de lidstaten, soms samen met de
Commissie.De lidstaten zijn in beginsel vrij bij die uitvoering hun eigen uitvoeringsinstanties
te kiezen. Wel rust op de lidstaten de verplichting om alle noodzakelijke
maatregelen te treffen die nodig zijn voor het verzekeren van de effectieve
toepassing van het Gemeenschapsrecht (artikel 10 van het EG-Verdrag).Als de lidstaten samen met de Commissie uitvoerders van Europees beleid
zijn, is er sprake van een gedeeld bestuur. De Commissie krijgt dan van de
Raad van Ministers (en het Europees Parlement (EP)) de bevoegdheid gedelegeerd
om, veelal via comitologieprocedures, nadere uitvoeringsregels te stellen.
In een beperkt aantal gevallen voert de Commissie zelf het Europees beleid
volledig uit (bijvoorbeeld bij staatssteun); dan is er sprake van volledig
Europees bestuur. Een voorbeeld van een beleidsterrein terzake waarvan de
uitvoering primair geschiedt door het nationaal bestuur is telecommunicatie.Uitvoering door EA’s betekent een afwijking van de algemene wijze
van uitvoering van Europees beleid: de uitvoering geschiedt dan wel op Europees
niveau maar niet door de Commissie. In bijlage I worden met enkele voorbeelden
verschillende vormen van uitvoering van EG-beleid (eerste pijler) in kaart
gebracht.In deze voorlichting worden de gevolgen besproken van deze afwijking van
de algemene wijze van uitvoering en wordt ingegaan op criteria voor het beoordelen
van voorstellen tot oprichting van een EA en van het functioneren ervan. In
aansluiting op het advies over de gevolgen van de Europese arrangementen voor
de positie en het functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun
onderlinge verhouding naar aanleiding van het referendum over het grondwettelijk
verdrag voor de Europese Unie4, is in deze voorlichting een integrale
nationale en Europese benadering als uitgangspunt gekozen. Dit betekent dat
de EA’s in een breder kader zullen worden geplaatst en dat, naast het
Europese niveau, ook het nationale niveau, en zo nodig het internationale
niveau (in deze voorlichting aangeduid als het «EU-overstijgend»
niveau) aan de orde zullen komen.De voorlichting valt in drie delen uiteen.In deel A, dat voornamelijk beschrijvend is, gaat de Raad van State in
op het institutionele kader en op andere juridische aspecten die een rol spelen
bij het oprichten en functioneren van EA’s. Hierbij zijn vragen aan
de orde als: op welke grondslag kan een EA worden opgericht, hoe ziet de inrichting
van een EA eruit, heeft een EA rechtspersoonlijkheid, moet er rechtsbescherming
geregeld worden en welke vormen van controle op een EA bestaan er. Voordat
deze onderwerpen worden behandeld, zal eerst een omschrijving van het begrip
EA en een indeling in categorieën EA’s worden gegeven.Vervolgens wordt in deel B specifiek ingegaan op de vragen van de minister
en worden aan de hand van een analyse van de algemene aspecten van EA’s
enkele toetspunten bij de oprichting en het functioneren van EA’s besproken.
Bij de analyse wordt vanuit de integrale benadering aandacht besteed aan het
complex van nationale, Europese en internationale entiteiten die belast zijn
met uitvoering van beleid. De voorlichting gaat in op de subsidiariteitstoets,
waarbij naar de verhouding tussen de Europese Unie (EU) en nationaal niveau
gekeken wordt. Daarnaast is ook de verhouding tussen de EU en het «EU-overstijgend»
niveau van belang. Verder wordt de proportionaliteitstoets behandeld, die
bij de oprichting en het functioneren moet worden uitgevoerd. Daarnaast komt
de democratische legitimiteit van EA’s aan de orde en wordt de rol van
het EP, de Staten-Generaal en belangenorganisaties bezien. Aan het eind worden
de wijzen van controle op EA’s besproken. In dit deel B worden, aansluitend
bij de analyse, per onderdeel aanbevelingen gedaan.De voorlichting sluit in deel C af met een opsomming van deze aanbevelingen,
waarbij zoveel mogelijk is aangesloten bij de verschillende fases van het
politieke proces rond de besluitvorming tot oprichting van een EA en het functioneren
van EA’s. Deze opsomming sluit aan bij de vragen van de minister. Achtereenvolgens
wordt ingegaan op de subsidiariteitstoets en de proportionaliteitstoets, de
democratische legitimiteit en de diverse vormen van controle. Ten slotte wordt
aandacht besteed aan de relatie tussen de EA’s en hun nationale tegenhangers.Deze voorlichting is als volgt ingedeeld:A.Algemene aspecten 1.Omschrijving van het
begrip EA  2.Achtergrond van EA’s  2.1.Ontstaan en ontwikkeling
van EA’s   2.2.Oorzaken voor het
ontstaan van het verschijnsel EA  3.Categorieën
EA’s  3.1.EA’s onder
het EG-Verdrag   3.1.1.Uitvoerende agentschappen   3.1.2.Regelgevende EA’s 3.2.EA’s
onder het EU-Verdrag  4.Juridische
aspecten van EA’s   4.1.Het
institutionele kader: delegatie aan derden   4.2.Rechtsgrondslag  4.3.Inrichting   4.4.Rechtsbescherming  4.5.Rechtspersoonlijkheid   4.6.Controle     B.Integrale benadering: nationaal – EU –
EU-overstijgend 5.Criteria
met betrekking tot de oprichting   5.1.De
subsidiariteitstoets  5.2.EU
en het «EU-overstijgend» niveau  5.3.De
proportionaliteitstoets    5.3.1.Uitvoering op nationaal niveau: netwerk van entiteiten in de
lidstaten   5.3.2.Uitvoering door de Commissie   5.3.3.Uitvoering door een EA 5.4.Het
wegingskader met betrekking tot Nederlandse zbo’s  6.De proportionaliteitstoets
bij het functioneren  6.1.Het
uitoefenen van bevoegdheden slechts in individuele gevallen   6.2.Samenwerking tussen nationale entiteiten, EA’s en «EU-overstijgende»
entiteiten  6.3.Evalueren
van het functioneren van een EA 7.Democratische
legitimiteit   7.1.Rol
van het EP en de nationale parlementen    7.1.1.Het EP  7.1.2.De nationale parlementen  7.2.Rol
van belangenorganisaties  8.Controle  8.1.Politieke
en bestuurlijke controle   8.1.1.Politieke en bestuurlijke controle op Europees niveau   8.1.2.Politieke en bestuurlijke controle op nationaal niveau  8.2.Publieke
controle  8.3.Rechterlijke
controle  8.4.Financiële
controle     C.Samenvatting en aanbevelingen 9.Samenvatting
van het algemene kader 10.Aanbevelingen
met betrekking tot EA’s  10.1.Subsidiariteits- en proportionaliteitstoets bij de instelling van een EA   10.2.Democratische legitimiteit  10.3.Controlemechanismen   10.4.Uitleiding; relatie tussen EA en nationale en internationale tegenhangers     Bijlage I De uitvoering van EG-beleid:
enkele voorbeelden Bijlage II Overzicht van bestaande
EA’sDEEL A. ALGEMENE ASPECTENIn dit deel worden algemene aspecten van EA’s besproken. Aan de
orde komen een omschrijving van het begrip EA, het ontstaan van EA’s,
een categorisering van EA’s en juridische aspecten van EA’s. Dit
deel dient enerzijds om een achtergrond van het onderwerp te schetsen. Anderzijds
worden enkele begrippen verduidelijkt en worden enkele algemene kaders gegeven
waarop de analyse in deel B is gebaseerd.1. Omschrijving van het begrip EAEen algemene omschrijving van het begrip EA is alleen te vinden op de
website van de EU en niet in officiële stukken, zoals een mededeling
of een besluit. Op de website wordt gesproken van een communautair orgaan
dat naar Europees publiekrecht los staat van de communautaire instellingen
en rechtspersoonlijkheid heeft en dat wordt opgericht bij een besluit van
afgeleid recht (meestal een verordening) om een specifieke technische, wetenschappelijke
of beheerstaak te verrichten die in het oprichtingsbesluit wordt omschreven.5Deze voorlichting heeft betrekking op EA’s die los van de Europese
Commissie Europees beleid uitvoeren. Het zijn juridische entiteiten met rechtspersoonlijkheid
die zijn opgericht door een besluit op basis van het EG- of het EU-Verdrag,
met een specifieke, in het oprichtingsbesluit omschreven, uitvoerende taak.
Onder uitvoerende taak kunnen zowel beheerstaken (uitvoering van communautaire
programma’s) als advies- en reguleringstaken (het nemen van individuele
beslissingen op een specifiek beleidsterrein) vallen. Daarnaast kan de uitvoering
ook bestaan uit het opzetten van een netwerk van entiteiten in de lidstaten
en het organiseren van samenwerking tussen de bevoegde nationale instanties.Deze omschrijving sluit bepaalde «agentschap-achtige» entiteiten
uit. Ten eerste geldt dit voor uitvoerende agentschappen, omdat ze niet los
van de Commissie staan (zie verder 3.1.1). Ten tweede behoren niet tot de
EA’s organen die rechtstreeks bij het EG-Verdrag zijn opgericht, zoals
de Europese Centrale Bank (artikelen 112 en 113) en de Europese Investeringsbank
(artikel 9) of die zijn opgericht bij een ander afzonderlijk verdrag, zoals
Europol (Overeenkomst van 26 juni 1995 tot oprichting van een Europese
Politiedienst (Europol-Overeenkomst)). Ook valt
het Voorzieningsagentschap van Euratom buiten de reikwijdte van de omschrijving,
omdat het is opgericht bij de artikelen 52 en volgende van het Euratom-Verdrag.6Een EA, zoals hiervoor omschreven, kan niet goed vergeleken worden met
een Nederlands agentschap. Een agentschap in Nederland is een departementsonderdeel
dat intern, comptabel verzelfstandigd is, maar hiërarchisch ondergeschikt
is gebleven aan de minister.7 Sommige EA’s lijken eerder
op Nederlandse adviesorganen, andere meer op zelfstandige bestuursorganen.2. Achtergrond van EA’sEA’s vormen een uitzondering op de hoofdregel dat lidstaten zelf,
soms samen met de Commissie, Europees beleid uitvoeren. Indien de uitvoering
geschiedt door een EA, vindt de uitvoering wel op Europees niveau plaats,
maar niet door de Commissie. In deze paragraaf wordt ingegaan op het ontstaan
en de ontwikkeling van de EA’s en op de vraag waarom EA’s zijn
opgericht en hoe het groeiend aantal te verklaren is.2.1. Ontstaan en ontwikkeling van EA’sEA’s bestaan al lang. Hun aantal is echter de laatste 15 jaar sterk
toegenomen.De eerste EA’s zijn opgericht in de jaren zeventig van de vorige
eeuw. In 1975 werden het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding8 en de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden
opgericht. Deze EA’s kenmerken zich door een beperkte bevoegdheid op
zeer gespecialiseerde terreinen. Ze zijn opgericht in het kader van een sociaal
actieprogramma9 en in het bestuur van deze EA’s zijn dan
ook werkgevers en werknemers vertegenwoordigd.De volgende generatie EA’s werd pas in het begin van de jaren negentig
opgericht. In de periode van 1990 tot 1999 werden tien EA’s opgericht.10 Deze EA’s bestrijken een diversiteit aan onderwerpen van Europees
beleid, zoals sociaal beleid, milieubescherming, mensenrechten en intellectuele
eigendom.Ook deze eeuw heeft de EU nieuwe EA’s opgericht. In 2002 werden
de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, het Europees Agentschap voor
maritieme veiligheid en het Europees Agentschap voor de Veiligheid van de
Luchtvaart in het leven geroepen. In 2004 kwamen daar het Europees Agentschap
voor netwerk- en informatiebeveiliging, het Europees Centrum voor ziektepreventie
en -bestrijding, de Europese GNSS-toezichtautoriteit (Galileo) en het Europees
Spoorwegbureau bij. In 2005 is het Europees Agentschap voor het beheer van
de operationele samenwerking aan de buitengrenzen gestart. Deze laatste EA’s
hebben vooral betrekking op onderwerpen die te maken hebben met veiligheid
en tussenstaatse besturingssystemen. In 2006 zal het Communautair Bureau voor
visserijcontrole met zijn werkzaamheden aanvangen.Thans zijn er onderhandelingen gaande over twee nieuwe EA’s: het
Europees chemicaliënagentschap (REACH) en de omvorming van het Europees
Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat tot een Bureau van de
Europese Unie voor de grondrechten.2.2. Oorzaken voor het ontstaan van het verschijnsel
EADe Commissie zet in haar Witboek Governance uit 200111 uiteen
dat door de oprichting van EA’s op duidelijk afgebakende gebieden regels
op een meer efficiënte wijze kunnen worden toegepast en ten uitvoer gelegd.
Het gaat hier vooral om gespecialiseerde technische taken. De groei van het
aantal EA’s is een gevolg van de uitbreiding van het aantal Europese
taken en van de gedetailleerdheid van Europese regels en de daarmee gepaard
gaande behoefte aan specialistische kennis.Een andere verklaring voor het oprichten van een EA ligt in de reactie
van de EU op bepaalde politieke en maatschappelijke gebeurtenissen. Na een
natuurramp of internationale crisis, zoals een terroristische aanslag of de
uitbraak van SARS of de vogelpest, is de roep om handelen op Europees niveau
groot. Het oprichten van een EA kan dan worden gezien als een blijk van daadkracht.Ten derde bestaan vergelijkbare entiteiten in vele lidstaten, ook in Nederland;
dit zijn soms zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) (Commissariaat voor
de Media) en soms onderdelen van een ministerie (Consumentenautoriteit). Een
orgaan op Europees niveau kan dan bevorderlijk zijn voor de samenwerking tussen
die entiteiten uit verschillende lidstaten.Ten slotte spelen soms andersoortige overwegingen een rol, zoals het politieke
streven naar verdeling van de vestigingsplaatsen van agentschappen over de
lidstaten.3. Categorieën EA’sEr zijn verschillende soorten EA’s opgericht voor de uitvoering
van Europees beleid. Een nadere categorisering van deze EA’s is van
belang, omdat oprichting onder verschillende Europese verdragen gevolgen heeft
voor het juridisch kader, waaronder de rechtsgrondslag, het proces van besluitvorming
en de inrichting van het desbetreffende EA. Ook hebben niet alle EA’s
dezelfde bevoegdheden.Er kunnen twee hoofdgroepen worden onderscheiden, te weten EA’s
onder het EG-Verdrag en EA’s onder het EU-Verdrag. De eerste groep kent
nog weer twee subcategorieën.3.1. EA’s onder het EG-VerdragHet EG-Verdrag dient als basis voor de meeste EA’s. In deze paragraaf
worden uitvoerende agentschappen en regelgevende EA’s besproken. Weliswaar
vallen uitvoerende agentschappen niet onder de omschrijving van een EA in
deze voorlichting, niettemin zullen deze organen worden besproken om het verschil
met de regelgevende EA’s (zie onder 3.1.2) duidelijk te maken.3.1.1. Uitvoerende agentschappenUitvoerende agentschappen worden opgericht bij besluit van de Commissie
en hebben rechtspersoonlijkheid. Deze agentschappen hebben uitsluitend beheerstaken
en geen adviestaken of regulerende taken. Ze zijn ondergeschikt aan de Commissie.
Uitvoerende agentschappen worden bestuurd door een directiecomité en
een directeur, die beiden worden benoemd door de Commissie. Dit maakt het
verantwoord om de uitvoerende agentschappen beheerstaken op te dragen die
nauw verweven zijn met de budgettaire verantwoordelijkheid van de Commissie
(artikel 274 van het EG-Verdrag).Kaderverordening 58/2003 van de Raad van Ministers heeft betrekking op
uitvoerende agentschappen en bepaalt in hoofdlijnen hun inrichting en functioneren.12 In het bestuur van de uitvoerende agentschappen worden geen vertegenwoordigers
van de lidstaten benoemd, omdat anders inbreuk wordt gemaakt op de bevoegdheden
die krachtens artikel 274 van het EG-Verdrag aan de Commissie zijn toebedeeld.Een voorstel tot oprichting van een nieuw uitvoerend agentschap wordt
besproken in het Comitologiecomité uitvoerende agentschappen, dat is
ingesteld bij artikel 24 van kaderverordening 58/2003. Dit comité bestaat
uit afgevaardigden van de lidstaten en staat onder voorzitterschap van een
vertegenwoordiger van de Commissie. De Commissie kan enkel een besluit tot
oprichting van een nieuw uitvoerend agentschap nemen indien zij een positief
advies van het comité heeft ontvangen. Verder krijgt het comité
besluiten van de Commissie tot het verlenen van delegatie aan het agentschap
ter kennisgeving toegezonden.Tot nu toe zijn drie agentschappen overeenkomstig de kaderverordening
opgericht:– Uitvoerend Agentschap voor intelligente energie (Brussel);13– Uitvoerend Agentschap voor het volksgezondheidsprogramma (Luxemburg);14– Uitvoerend Agentschap Onderwijs, audiovisuele media en cultuur
(Brussel).15Uitvoerende agentschappen worden in deze voorlichting verder buiten beschouwing
gelaten. Zij zijn geen EA zoals gedefinieerd bij punt 1. Dit betekent echter
niet dat uitvoerende agentschappen geen vragen kunnen oproepen. Te denken
valt aan vragen als: hoe transparant zijn ze en is de uitvoering
nog steeds effectief als er veel van dit soort agentschappen worden opgericht.3.1.2. Regelgevende EA’sRegelgevende EA’s worden opgericht door een verordening van de Raad
van Ministers, al dan niet samen met het EP, op voorstel van de Commissie.
Volgens de Commissie is een regelgevend EA een autonome juridische entiteit
die door de Europese wetgever wordt gecreëerd om deel te nemen aan de
regelgeving in een sector op Europees niveau en aan de tenuitvoerlegging van
een communautair beleidsterrein.16 Regelgevende EA’s nemen
enerzijds deel aan de ontwikkeling van regelgeving op een bepaald terrein
en voeren anderzijds het communautair beleid op dat terrein uit.Overigens is de term «regelgevend» verwarrend, omdat regelgevende
EA’s zelf geen regels van algemene aard mogen vaststellen.17
De Engelse term is «regulatory agencies», hetgeen vertaald kan
worden met regulerend agentschap. Omdat de term «regelgevende
agentschappen» gebruikelijk is in documenten van de EU en in de literatuur,
zal de Raad van State in de voorlichting deze term gebruiken.De Commissie heeft in 2002 door middel van een mededeling een algemeen
kader vastgesteld voor regelgevende EA’s.18 Dit kader schetst
de voorwaarden en modaliteiten voor de oprichting, het functioneren en de
bestuurlijke, politieke, gerechtelijke en financiële controle. Hoewel
de mededeling niet bindend is voor de lidstaten, fungeert ze wel als referentiekader
voor de inrichting van een regelgevend EA. De meer recent opgerichte EA’s
hebben dan ook alle vrijwel dezelfde, op deze mededeling gebaseerde, structuur.
Onlangs heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een interinstitutioneel
akkoord inzake regelgevende agentschappen.19Er zijn twee subcategorieën regelgevende EA’s te onderscheiden:a. Regelgevende EA’s met zuiver bijstandverlenende
bevoegdhedenDeze regelgevende EA’s zijn niet bevoegd beslissingen te nemen die
rechtens bindend zijn jegens de Commissie of derden. Zij verlenen bijstand
in de vorm van adviezen of aanbevelingen die als technische en wetenschappelijke
grondslag voor besluiten van de Commissie dienen. Ook kan bijstand worden
verleend in de vorm van inspectieverslagen die de Commissie in staat stellen
toezicht te houden op de toepassing van het EG-recht. De lidstaten zijn in
het bestuur van regelgevende EA’s vertegenwoordigd.Onder deze subcategorie vallen:– Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding
(Thessaloniki);– Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden
(Dublin);– Europees Milieuagentschap (Kopenhagen);– Europese Stichting voor opleiding (Turijn);– Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (Lissabon);– Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het
werk (Bilbao);– Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie (Luxemburg);– Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat
(Wenen), waarvoor een voorstel ligt om het om te vormen tot een Bureau van
de Europese Unie voor de grondrechten;– Europees Bureau voor wederopbouw (Thessaloniki);– Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (Parma);– Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (Lissabon);– Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (Heraklion);– Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (Stockholm);– Europees Spoorwegbureau (Lille-Valenciennes);– Europese GNSS-toezichtautoriteit (voorlopig gevestigd in Brussel);– Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking
aan de buitengrenzen (Warschau);– Communautair Bureau voor visserijcontrole (Vigo, Spanje).b. Regelgevende EA’s met beslissingbevoegdheidRegelgevende EA’s met beslissingsbevoegdheid zijn, afgezien van
het feit dat zij wel individuele beslissingen kunnen nemen, gelijk aan regelgevende
EA’s zonder beslissingsbevoegdheid. Op de mogelijkheid om beroep in
te stellen tegen besluiten van regelgevende EA’s met beslissingsbevoegdheid
wordt hierna ingegaan (zie onder 4.4 en 8.3). Welke soort «individuele
beslissing» een EA kan nemen, volgt uit het desbetreffende oprichtingsbesluit.
Individuele beslissingen kunnen bijvoorbeeld worden genomen over de registratie
van Europese handelsmerken en de toekenning van rechten inzake plantensoorten.De volgende regelgevende EA’s hebben beslissingsbevoegdheid:– Harmonisatiebureau voor de Interne Markt (Alicante);– Communautair Bureau voor Plantenrassen (Angers);– Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart (Keulen);– Europees Chemicaliënagentschap (in oprichting, beoogd is
Helsinki).De status van het Europees Bureau voor de beoordeling van geneesmiddelen
(Londen) is onduidelijk. Dit Bureau is belast met de technische beoordeling
van aanvragen voor de goedkeuring van nieuwe geneesmiddelen alvorens de Commissie
hierover een beslissing neemt. Omdat de Commissie dit advies vrijwel altijd
overneemt, is er feitelijk sprake van een beslissing door het Bureau. Formeel
beslist echter de Commissie.3.2. EA’s onder het EU-VerdragEA’s uit hoofde van de tweede of de derde pijler van het EU-Verdrag
worden opgericht bij besluit van de Raad van Ministers. Bij het oprichtingsbesluit
spelen de Commissie en het EP een marginale rol. Als een besluit in de tweede
of derde pijler wordt genomen, heeft het EP slechts enkele advies- en informatierechten
(artikelen 21 en 39 van het EU-Verdrag; zie tevens onder 7.1.1).Thans bestaan er vijf van dergelijke EA’s:In de derde pijler:– Europese Politieacademie (Bramshill);– Eurojust (Den Haag).In de tweede pijler:– Instituut voor veiligheidsstudies van de Europese Unie (Parijs);– Satellietcentrum van de Europese Unie (Torrejón de Ardoz);– Europees Defensieagentschap (Brussel).4. Juridische aspecten van EA’sBij het oprichten en functioneren van EA’s spelen verschillende
juridische aspecten een rol. Aan de orde komen de volgende vragen: op welke
wijze passen EA’s in het institutionele kader, op welke rechtsgrondslag
kan een EA worden opgericht, hoe ziet de inrichting van een EA er uit, moet
er rechtsbescherming geregeld worden, heeft een EA rechtspersoonlijkheid en
welke vormen van controle op een EA bestaan er.4.1. Het institutionele kader: delegatie aan derdenHet feit dat een EA wordt opgericht bij een besluit van afgeleid recht
betekent dat het bestaan ervan niet in de verdragen van de EU is vastgelegd
en dat EA’s niet tot het klassieke institutionele kader van de Unie
behoren, dat wordt gevormd door de Europese instellingen, waarvan de Raad
van Ministers, het EP, de Commissie alsmede het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen (HvJ EG) deel uitmaken, en de Europese Raad, als orgaan van
de EU.Blijkens de Meroni-arresten20 van het HvJ EG is delegatie van gebonden bevoegdheden van de Raad van Ministers aan andere
instanties dan aan de Commissie in beginsel mogelijk, ook als deze niet uitdrukkelijk
in de verdragen is voorzien, mits de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden
aan dezelfde regels is onderworpen als die welke in de verdragen zijn voorgeschreven
voor de uitoefening van deze bevoegdheden door de delegerende instelling zelf,
in het bijzonder ten aanzien van de motiveringsplicht en de rechterlijke controle.Niet geoorloofd is echter delegatie van discretionaire bevoegdheden aan andere instanties dan die welke door de verdragen
zijn ingesteld; anders zou de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden
niet adequaat kunnen worden gecontroleerd.De Meroni-arresten werden gewezen in het kader van het EGKS-Verdrag. Inmiddels
zijn de uitgangspunten van deze arresten in het kader van het EG-Verdrag herhaald
in het Alliance-arrest.21 Daarin werd bovendien gesteld dat de
uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid strikt kan worden getoetst aan
objectieve door de gemeenschapswetgever vastgestelde criteria. Omdat de institutionele
structuur onder het EU-Verdrag in grote lijnen dezelfde is als die onder het
EG-Verdrag, mag worden aangenomen dat de uitgangspunten van de Meroni-arresten
en het Alliance-arrest ook gelden voor EA’s uit hoofde van het EU-Verdrag.De gedachte achter de beperking van de mogelijkheden tot delegatie aan
derden is, dat het machtsevenwicht tussen de Europese instellingen, zoals
dit voorvloeit uit de tekst van de verdragen, niet mag worden veranderd door
de instellingen zelf door middel van een besluit om beslissingsbevoegdheid
te delegeren aan onafhankelijke organen waarover in de verdragen niet wordt
gesproken en waarvoor de verdragen dus geen regels geven.Het feit dat EA’s buiten het klassieke institutionele kader van
de EU vallen, wil niet zeggen dat ze daarmee buiten de reikwijdte van het
EG- en het EU-Verdrag vallen, want ze zijn wel organen van de Gemeenschap
of van de Unie.22Volgens de preambules van de verordeningen tot oprichting van het Europees
Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding en van de Europese Stichting
tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden zijn deze EA’s
ingesteld in het kader van de EG en treden zij op met inachtneming van het
gemeenschapsrecht. In deze verordeningen wordt vervolgens gepreciseerd op
welke voorwaarden sommige bepalingen van algemene strekking van toepassing
zijn. Ook in de mededeling van de Commissie betreffende het kader van Europese
regelgevende agentschappen wordt gesteld dat het EG-Verdrag en enkele besluiten
van afgeleid recht de instellingen een aantal verplichtingen opleggen waaraan
zij zich moeten houden.234.2. RechtsgrondslagEr dient een adequate rechtsgrondslag te zijn voor het oprichtingsbesluit van een EA. In het EG-Verdrag is geen uitdrukkelijke bevoegdheid opgenomen
om EA’s op te richten. Gedurende de periode 1975–2000 werden de
oprichtingsbesluiten, voorzover zij tot de eerste pijler behoorden, vrijwel
alle gebaseerd op artikel 235 (thans 308) van het EG-Verdrag. De enige uitzonderingen
waren het Europees Milieuagentschap (artikel 130S, thans 175) en het Europees
Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (artikelen 213 en 235,
thans 284 en 308). Vanaf 2000 is dit beeld veranderd. EA’s worden
sindsdien gebaseerd op andere, meer specifieke verdragsbepalingen.24Een algemene regel van Europees recht wil dat zo mogelijk gebruik wordt
gemaakt van een specifieke verdragsbepaling, namelijk die bepaling van het
EG-Verdrag die de gemeenschapswetgever de bevoegdheid geeft om een specifiek
onderwerp op Europees niveau te regelen. Artikel 308 van het EG-Verdrag is
een algemene bepaling die het mogelijk maakt in Europees verband op te treden
als dit noodzakelijk blijkt te zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen
van het EG-Verdrag, ook als daarvoor geen specifieke bevoegdheid in dat verdrag
is voorzien.In dit verband merkt de Raad van State op dat het HvJ EG zich nog zal
moeten uitspreken over de vraag of die algemene regel ook geldt in geval van
oprichting van een EA. Het Verenigd Koninkrijk heeft het HvJ EG verzocht verordening
460/2004 over de oprichting van het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging
nietig te verklaren, omdat artikel 95 van het EG-Verdrag, inzake harmonisatie
van de interne markt, daarvoor niet de juiste rechtsgrondslag zou zijn en
die oprichting op artikel 308 van het EG-Verdrag had moeten worden gebaseerd.
De advocaat-generaal heeft in haar conclusie in deze zaak voorgesteld om de
verordening nietig te verklaren omdat het agentschap onvoldoende bijdraagt
aan de harmonisatie van wetgeving, zoals artikel 95 beoogt.25Voor een EA uit hoofde van de tweede of de derde pijler geldt dat altijd
een specifieke rechtsgrondslag in het EU-Verdrag noodzakelijk is, omdat dat
verdrag niet alleen geen uitdrukkelijke bevoegdheid tot oprichting van EA’s
bevat, maar ook het equivalent van artikel 308 van het EG-Verdrag mist. Tot
nu toe is gebruik gemaakt van de artikelen 14, 30, eerste lid, onder c, en
34, eerste en tweede lid, onder c, van het EU-Verdrag.4.3. InrichtingEen EA onder het EG-Verdrag kent meestal een raad van bestuur en een directie.
Ook kan in andere organen zijn voorzien, zoals coördinatieorganen of
comités van wetenschappers of deskundigen. Bij sommige is bovendien
sprake van een adviesforum. De samenstelling van de raad van bestuur (in sommige
gevallen raad van beheer genoemd26 is geregeld in het oprichtingsbesluit.
De raad van bestuur stelt in het algemeen het werkprogramma, het interne reglement
van orde en de begroting vast. In de raad van bestuur hebben meestal vertegenwoordigers
zitting van de Commissie, van de lidstaten en vertegenwoordigers van belangenorganisaties,
zoals het bedrijfsleven en consumentenorganisaties, of wetenschappers. Soms
is er ook een aantal door het EP aangewezen leden; dit zijn meestal vertegenwoordigers
van belangenorganisaties of wetenschappers. Het aantal leden varieert van
16 tot 48. Ook niet-lidstaten kunnen in bepaalde gevallen vertegenwoordigd
zijn in de raad van bestuur, maar hun vertegenwoordigers hebben geen stemrecht.De directeur (soms ook voorzitter of uitvoerend directeur genoemd) is
de feitelijk leidinggevende van het EA en oefent in die hoedanigheid zijn
taken en bevoegdheden volledig onafhankelijk van de regeringen of enige andere
instantie uit. De Commissie benoemt bij een aantal EA’s de directeur.
Over het algemeen is de directeur de wettelijke vertegenwoordiger van het
EA. Soms vertegenwoordigt de voorzitter van de raad van bestuur het
EA naar buiten; dit is het geval bij het Harmonisatiebureau voor de Interne
Markt, dat geen directeur heeft. De regeling van zaken als benoeming, taken
en onderlinge verhoudingen tussen de verschillende organen is in de oprichtingsverordeningen
van de bestaande EA’s heel verschillend.Ook de taken en de wijze van benoeming van de leden van comités
zijn in de oprichtingsverordeningen van bestaande EA’s heel verschillend
geregeld. Een comité staat de directeur, en eventueel de raad van bestuur,
bij door advies uit te brengen over specialistische onderwerpen of het treedt
op als voorlichtingscentrum. Bij het Europees Bureau voor de beoordeling van
geneesmiddelen bereiden de comités de adviezen van het Bureau voor.Op dit moment ligt een voorstel voor om de benoeming en herbenoeming van
directeuren van 18 bestaande regelgevende EA’s te harmoniseren.27Ook een EA gebaseerd op de tweede pijler van het EU-Verdrag heeft een
bestuur, dat bestaat uit vertegenwoordigers van elke lidstaat en uit een vertegenwoordiger
van de Commissie, en een directeur. De secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger
voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid staat aan het
hoofd van een dergelijk EA.De twee agentschappen onder de derde pijler van het EU-Verdrag hebben
een afwijkend regime, omdat het bestuur bestaat uit leden uit de lidstaten
die de hoedanigheid hebben van officier van justitie, rechter of politiefunctionaris
met gelijkwaardige bevoegdheden (Eurojust) of uit de directeuren van de nationale
opleidingsinstituten voor hoge leidinggevende politiefunctionarissen (Europese
Politieacademie).4.4. RechtsbeschermingJustitiabelen moeten onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid hebben
de rechtmatigheid van een overheidsbesluit ter beoordeling aan de rechter
voor te leggen. Artikel 230 van het EG-Verdrag bepaalt dat natuurlijke personen
en rechtspersonen de mogelijkheid hebben beroep in te stellen tegen besluiten
van de Commissie waardoor zij rechtstreeks en individueel in hun belangen
worden geraakt. Het EG-Verdrag voorziet niet in een dergelijke regeling voor
besluiten van EA’s. Wel kan rechtsbescherming geregeld worden in de
oprichtingsverordening. Dit kan in ieder geval als het EA op artikel 308 van
het EG-Verdrag is gebaseerd, aangezien dit een algemene delegatiegrondslag
bevat. Of het EG-Verdrag toestaat dat rechtsbescherming geregeld wordt op
grond van een specifieke verdragsbepaling is niet geheel zeker.De drie regelgevende agentschappen met beslissingsbevoegdheid die begin
jaren negentig van de vorige eeuw zijn opgericht28, zijn gebaseerd
op het voormalige artikel voor de Veiligheid van de Luchtvaart is gebaseerd
op een specifieke verdragsbasis, artikel 80, tweede lid, van het EG-Verdrag,
dat, gezien het open karakter van de redactie daarvan, ook als ruime delegatiebepaling
kan worden gezien. Ook het voorstel tot oprichting van het Europees chemicaliënagentschap
vindt zijn grondslag niet in artikel 308, maar in het specifieke artikel 95
van het EG-Verdrag.Wat deze regelgevende EA’s met beslissingsbevoegdheid betreft, is
het zo dat bij de drie EA’s van deze categorie de regeling inzake beroep
in de oprichtingsverordeningen op enkele punten verschillend is. Belanghebbenden
kunnen «beroep» instellen bij het EA zelf; in het Nederlandse
recht wordt dat bezwaar genoemd. De zaak wordt dan verwezen naar een kamer
van beroep, die deel uitmaakt van het EA. Tegen een beslissing van de kamer
van beroep kan soms worden opgekomen bij het Gerecht van Eerste Aanleg (GvEA)
en vervolgens in hoger beroep bij het HvJ EG (bijvoorbeeld bij het Harmonisatiebureau
voor de Interne Markt), soms rechtstreeks bij het HvJ EG (bijvoorbeeld
bij sommige besluiten van het Communautair bureau voor Plantenrassen).29Voor wat betreft het Europees Bureau voor de beoordeling van geneesmiddelen
geldt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen enigerlei handeling van dit
Bureau omdat in dit geval de besluiten formeel worden genomen door de Commissie.Een klein aantal oprichtingsverordeningen voor regelgevende EA’s
zonder beslissingsbevoegdheid bevat ook een voorziening voor administratief
beroep op de Commissie, waarna beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld
tegen het besluit van de Commissie.30 In de oprichtingsverordening
van twee agentschappen uit deze categorie EA’s is voorzien in direct
beroep bij het HvJ EG in gevallen waarin overeenkomstig artikel 230 van het
EG-Verdrag een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld: het Waarnemingscentrum
voor drugs en drugsverslaving en het Waarnemingscentrum racisme en vreemdelingenhaat.31Voor een EA uit hoofde van het EU-Verdrag is er geen algemene delegatiegrondslag
en is het dientengevolge onzeker of rechtsbescherming kan worden geregeld
in het oprichtingsbesluit. Zou rechtsbescherming niet kunnen worden geregeld,
dan kunnen deze EA’s geen beslissingbevoegdheid hebben, zo volgt uit
de Meroni-arresten genoemd bij 4.1. Op dit punt ontbreekt echter rechtspraak
van het HvJ EG.4.5. RechtspersoonlijkheidEr moet onderscheid gemaakt worden tussen privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid
en volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid
is één van de kenmerken van EA’s (zie de omschrijving
van een EA onder 1) en is wenselijk, omdat zij dan aan het rechtsverkeer kunnen
deelnemen. EA’s met rechtspersoonlijkheid kunnen roerende en onroerende
goederen verkrijgen of vervreemden, contracteren en in rechte optreden. Deze
rechtspersoonlijkheid moet de EA hebben in de lidstaten. In alle oprichtingsbesluiten
is deze vorm van rechtspersoonlijkheid expliciet geregeld. Hierbij wordt opgemerkt
dat het HvJ EG nog duidelijkheid zal moeten verschaffen over de vraag of de
instellingen, die zelf geen rechtspersoonlijkheid bezitten, op basis van de
in de verdragen verleende bijzondere bevoegdheden een EA met rechtspersoonlijkheid
in het leven mogen roepen.32 Bijkomende gevolgen van het toekennen
van privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid zijn dat een EA in Nederland
failliet kan gaan en dat het strafrechtelijk vervolgd kan worden.Volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid ziet op handelingsbevoegdheid
in het internationale verkeer, in het bijzonder de bevoegdheid tot het sluiten
van verdragen. In advies 1/7633 heeft het HvJ EG het standpunt
ingenomen dat artikel 308 van het EG-Verdrag de mogelijkheid tot het verlenen
van verdragsluitende bevoegdheden insluit, mits dit noodzakelijk is voor het
bereiken van één van de doelstellingen van de Gemeenschap. Aan
geen enkel EA is tot nu toe echter volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid
toegekend.4.6. ControleEr kunnen verschillende vormen van controle worden onderscheiden: publieke,
politieke (parlementaire) en bestuurlijke controle. Voor de bespreking van
EA’s is verder rechterlijke controle van belang.34Politieke (parlementaire) controle wordt in de EU uitgeoefend door het
EP, bijvoorbeeld via de verantwoordingsplicht van het bestuur van het agentschap
aan het EP. Verder kan politieke controle worden uitgeoefend via de budgettering
en door middel van financiële verslaglegging. Deze laatste vorm
van controle kan zowel op Europees niveau als op nationaal niveau, door de
nationale parlementen, plaatsvinden.Ook de Raad van Ministers voert een vorm van politieke controle uit, vanuit
het gezichtspunt van de afzonderlijke lidstaten. De afzonderlijke ministers
zijn voor hun opstelling in de Raad verantwoording schuldig aan hun nationale
parlementen.De Commissie kan in een bepaalde mate bestuurlijke controle op EA’s
uitoefenen. Zij kan bijvoorbeeld de leden van de Raad van bestuur en de directeur
van het EA benoemen. Bij de EA’s onder de tweede pijler kan ook bestuurlijke
controle worden uitgeoefend via de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger.Ten slotte is publieke controle van belang voor de legitimiteit van EA’s.
Dit betekent dat er transparantie moet bestaan en dat rekenschap door het
EA moet worden afgelegd aan het EP en, meer indirect, aan nationale parlementen.
Hierbij speelt onder meer het recht op toegang tot informatie een belangrijke
rol. Voor EA’s is in het bijzonder de rol van belangenorganisaties van
belang. Overigens moet in dit verband nog worden gewezen op de Europese Ombudsman,
die bevoegd is om klachten in behandeling te nemen van elke burger uit de
Unie of elke natuurlijke of rechtspersoon met betrekking tot wanbeheer bij
het optreden van Europese instellingen of organen. Hij heeft het recht om
aanbevelingen te doen aan deze instellingen en kwesties aan het EP voor te
leggen. Zijn werkterrein strekt zich eveneens uit tot EA’s.35DEEL B. INTEGRALE BENADERING: NATIONAAL – EU –
EU-OVERSTIJGENDHet nemen van maatregelen op sociaal-economisch, humanitair, politiek
of ander gebied is niet het monopolie van één rechtsorde. In
deze voorlichting staan de Europese rechtsorde en de plaats die de EA’s
daarin hebben, centraal. De integrale aanpak die in deze voorlichting wordt
gevolgd, brengt met zich dat moet worden gelet op entiteiten die zijn belast
met de uitvoering van beleid op het nationale en het «EU-overstijgend»
niveau. Op een aantal terreinen heeft een EA een nationale tegenhanger. Dit
kan in Nederland een zbo zijn of een ministerieel agentschap. Als voorbeelden
kunnen worden genoemd de Voedsel- en Warenautoriteit als tegenhanger van de
Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (zie aanbeveling 16), en de Nederlandse
Mededingingsautoriteit die samen met de Commissie het Europese mededingingsrecht
toepast. Ook zijn er onderwerpen waarvoor (nog) geen EA’s bestaan, maar
wel nationale entiteiten, zoals de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit, of het Commissariaat voor de Media. Op een aantal terreinen zijn
er instellingen op «EU-overstijgend» niveau (bijvoorbeeld Raad
van Europa of speciale organisaties binnen de Verenigde Naties). Gelet op
de integrale aanpak zal ook deze categorie, daar waar nodig (en dus niet op
een systematische wijze), worden besproken.Instelling van een EA betekent afwijking van de algemene regel dat de
uitvoering van Europees beleid geschiedt door de lidstaten en/of de Commissie.
Daarom is een bewuste afweging met betrekking tot de noodzaak van oprichting
van een EA noodzakelijk. In deel B wordt hiertoe een toetsingskader geschetst.
Hierbij zijn de vragen van subsidiariteit en proportionaliteit alsmede van
democratische legitimiteit en controle aan de orde. In dit deel wordt allereerst
ingegaan op de subsidiariteitstoets en op de proportionaliteitstoets. Daarna
wordt aandacht besteed aan de democratische legitimiteit van en de controle
op de EA’s. De analyse leidt tot een aantal aanbevelingen,
dat in de tekst van dit deel is opgenomen. Deze aanbevelingen worden in deel
C systematisch gepresenteerd.5. Criteria met betrekking tot de oprichtingEen voorstel tot oprichting van een nieuw EA dient inhoudelijk te worden
getoetst. De eerste vraag die moet worden beantwoord is of een bepaald onderwerp
op Europees niveau geregeld moet worden (de eerste «of-vraag»).
Aanknopingspunt daarvoor vormt in ieder geval het subsidiariteitsbeginsel
(onder 5.1). De tweede vraag is, nadat besloten is dat het wenselijk is een
onderwerp op Europees niveau te regelen, of daarvoor een EA moet worden opgericht
dan wel kan worden volstaan met de klassieke uitvoering van Europees beleid
(de tweede «of-vraag»). Hiertoe dient het proportionaliteitsbeginsel
(onder 5.3). Ten slotte moet worden bezien hoe een EA kan worden ingericht,
in het bijzonder hoe de controle op het EA kan plaatsvinden (de «hoe-vraag»;
onder 8). De Raad meent dat voor beantwoording van deze vragen de ontwikkeling
van een toetsingskader dienstig zou kunnen zijn. Daarvoor zou ook gekeken
kunnen worden naar het toetsingskader voor Nederlandse zbo’s.Het EG-Verdrag en het EU-Verdrag kennen een subsidiariteitstoets (artikel
5 van het EG-Verdrag en artikel 2, laatste alinea, van het EU-Verdrag). Deze
toets houdt in dat voor toekenning van bevoegdheden aan een Europese instantie
aangetoond moet worden dat het beoogde resultaat onvoldoende door de afzonderlijke
lidstaten bereikt kan worden en dat daarom de bevoegdheid (mede) op Europees
niveau moet worden uitgeoefend (de eerste «of-vraag»). Daarnaast
is een vergelijkbare toets op internationaal niveau relevant, namelijk of
een bepaalde taak niet beter (mede) op «EU-overstijgend» niveau
kan worden uitgeoefend.In zijn adviezen over het Europees grondwettelijk verdrag en over de gevolgen
van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale
staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, heeft de Raad van State opgemerkt
dat de subsidiariteitstoets vooral een afwegingsprincipe is aan de hand waarvan
wordt bepaald in welke gevallen een adequate vervulling van publieke taken
door de overheid – en wanneer dat het geval is, door welke bestuurslaag –
moet geschieden. Die bestuurslaag kan nationaal, (mede) EU of (mede) «EU-overstijgend»
zijn. Al deze bestuurslagen moeten dus in de beschouwingen worden betrokken.
Daarom wordt hier zowel aandacht besteed aan de verhouding tussen het niveau
van de EU en het nationaal niveau (de subsidiariteitstoets), als aan de verhouding
tussen het niveau van de EU en het «EU-overstijgend» niveau (onder
5.2).5.1. De subsidiariteitstoetsDe uitkomst van de subsidiariteitstoets is afhankelijk van de omstandigheden
van het individuele geval, maar in ieder geval moet vastgesteld worden of
het regelen van een bepaald onderwerp op Europees niveau toegevoegde waarde
kan hebben ten opzichte van regulering door de lidstaten zelf (de eerste «of-vraag»).
Het gaat bij deze toets om de verhouding tussen de bevoegdheden van de lidstaten
en die van de EU. In het bij het Verdrag van Amsterdam (1997) behorende Protocol
betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel
zijn richtsnoeren opgenomen om na te gaan of aan de voorwaarden van subsidiariteit
is voldaan. Hoewel dit Protocol strikt genomen alleen van toepassing is op
de eerste pijler, ligt het voor de hand de uitgangspunten van dit protocol
ook in de tweede en derde pijler te hanteren. In artikel 2, laatste alinea,
van het EG-Verdrag, dat de subsidiariteitstoets voor de tweede en derde pijler
bevat, wordt immers expliciet verwezen naar artikel 5 van het
EG-Verdrag, dat de subsidiariteitstoets voor de eerste pijler bevat.Volgens het Protocol kunnen de volgende richtsnoeren worden gehanteerd
om te kiezen voor het niveau van de EU (zie aanbeveling 4 in deel C van deze
voorlichting):– de betrokken kwestie heeft transnationale aspecten die door een
optreden van de lidstaten niet bevredigend kunnen worden geregeld;– het optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van
de Gemeenschap of de Unie is in strijd met de voorschriften van het Verdrag
of schaadt op een andere manier de belangen van de lidstaten aanzienlijk;– een optreden op communautair of Unie-niveau levert vanwege de
schaal of de gevolgen ervan duidelijk voordelen op ten opzichte van nationaal
optreden.36Wil men een specifiek beleidsterrein op het niveau van de EU regelen dan
moet hiervan de noodzaak worden aangetoond. Zowel de afzonderlijke lidstaten
als de Europese instellingen dienen aandacht te besteden aan de subsidiariteitstoets
(zie aanbeveling 1). Daarbij verdient het aanbeveling in elk geval rekening
te houden met reeds bestaande nationale entiteiten die belast zijn met de
uitvoering op hetzelfde beleidsterrein (zie aanbeveling 2).5.2. EU en het «EU-overstijgend» niveauOok in de verhouding tussen het niveau van de EU en andere internationale
organisaties komt de vraag aan de orde, op welk niveau een bepaald onderwerp
het best kan worden behandeld als er op EU-overstijgend niveau aan dat onderwerp
ook al aandacht door een specifieke entiteit wordt besteed.Zolang er geen overlapping tussen verschillende entiteiten bestaat, kunnen
een EA en een entiteit op «EU-overstijgend» niveau mogelijk naast
elkaar bestaan (zie aanbeveling 2). Een voorbeeld van een onderwerp dat op
beide niveaus wordt behandeld is voedselveiligheid. Op mondiaal niveau bestaat
er de Wereld Gezondheidsorganisatie en op Europees niveau is er de Europese
Autoriteit voor voedselveiligheid. De bewaking van voedselveiligheid komt
zelfs op alle drie de niveaus voor, want in Nederland kennen we de Voedsel
en Warenautoriteit.Directe aanleiding voor het verzoek van de Eerste Kamer om voorlichting
vormt de vraag naar de rol van Raad van Europa ten opzichte van het voorstel
tot omvorming van het Europees Waarnemingscentrum voor Racisme en Vreemdelingenhaat
tot een Europees Bureau inzake grondrechten.37 De Eerste Kamer
heeft twijfels over nut en noodzaak van die omvorming. Het gaat in dit geval
vooral om de vraag of de taakpakketten van deze twee entiteiten geen overlapping
vertonen, bijvoorbeeld als het werkterrein van het nieuwe EA ook het gedrag
en de wetgeving van de lidstaten zelf zou omvatten. Dit zou minder wenselijk
kunnen zijn, aangezien die onderwerpen ook onder het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van de
Raad van Europa vallen en reeds is voorzien in een effectief stelsel van toezicht
en verdere normstelling.5.3. De proportionaliteitstoetsIndien de subsidiariteitstoets positief uitvalt en gemeenschappelijk optreden
op het niveau van de EU wenselijk geacht wordt, dient dit optreden zodanig
plaats te vinden dat het niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. Hiertoe
dient de proportionaliteitstoets, die zowel door de lidstaten als op het niveau
van de EU toegepast moet worden (zie aanbeveling 1). In het Protocol betreffende
de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel
is in dit verband opgenomen (zie aanbeveling 4) dat:– de vorm van het optreden van de Gemeenschap/Unie zo eenvoudig
mogelijk is zonder aan een bevredigende verwezenlijking van de doelstelling
van de maatregel en een doeltreffende uitvoering in de weg te staan, en– de maatregel van de Gemeenschap/Unie zoveel mogelijk ruimte laat
voor nationale besluiten, in overeenstemming met het doel van de maatregel
en met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag.In dit verband komt de vraag aan de orde wie uitvoering aan het Europees
beleid moet geven (de tweede «of-vraag»). De proportionaliteit
vereist dat voor de minst ingrijpende vorm van uitvoering moet worden gekozen.
In beginsel dient te worden aangesloten bij de normale wijze van uitvoering
van Europees beleid. Het uitgangspunt is dat primair uitvoering door de lidstaten
geschied, subsidiair door de Commissie (samen met de lidstaten) en als laatste
mogelijkheid door een EA (zie aanbeveling 3). Hierna wordt een aantal bestuursmogelijkheden
op nationaal en Europees niveau opgesomd.Overigens merkt de Raad op dat indien het wenselijk wordt geacht dat een
EA wordt opgericht, het HvJ EG beperkingen stelt aan de bevoegdheden van een
EA. Het instellingsbesluit moet duidelijk de bevoegdheden van het EA vastleggen.
De bevoegdheden moeten zijn beperkt. Blijkens de Meroni-arresten en het Alliance-arrest
mag het alleen gaan om zuiver technisch-uitvoerende taken38 en
dus niet om het maken van beleidskeuzes van enige betekenis en moet de uitoefening
van de bevoegdheid door het EA strikt getoetst kunnen worden aan objectieve
door de gemeenschapswetgever vastgestelde criteria.395.3.1. Uitvoering op nationaal niveau: netwerk van
entiteiten in de lidstatenAls een onderwerp op het niveau van de EU geregeld wordt, betekent dit
niet automatisch dat ook de uitvoering op Europees niveau plaats moet vinden.
In beginsel zijn lidstaten vrij om Europees beleid op de door hen gekozen
wijze en via de door hen gekozen entiteiten uit te voeren, alsmede het toezicht
daarop vorm te geven. Soms wordt echter in Europese regels voorzien in een
netwerk van nationale entiteiten. Een dergelijk netwerk kan van belang zijn
voor beleidsterreinen waar Europese materiële regels zijn, maar waar
het toezicht en de handhaving (mede) op nationaal niveau zijn geregeld. Er
komen twee varianten voor: met of zonder deelname van de Commissie. Bij de
eerste variant is er soms een centraal contactpunt en behoudt de Commissie
supervisie. Dit systeem werkt bij het mededingingsrecht. Het is uitgewerkt
in verordening 1/200340, zie bijlage I. Soms is er wel deelname
van de Commissie, maar heeft zij geen supervisie. Een voorbeeld is het besluit
van de Commissie tot oprichting van de Europese Groep van regelgevende instanties
voor elektronische communicatiewerken en -diensten.41 De Commissie
wordt in deze groep vertegenwoordigd en verzorgt het secretariaat.Bij de tweede variant hebben de toezichthouders zich informeel georganiseerd
in Europees verband. Een voorbeeld hiervan is de Independent Regulatory Group
(IRG), een overlegstructuur in de telecommunicatiesector. Deze IRG heeft ook «Principles
for Implementation and Best Practices» vastgelegd. Dergelijke regelingen
bestaan ook voor toezichthouders op het terrein van de financiële markten.5.3.2. Uitvoering door de CommissieAls het Europees beleid op het niveau van de EU uitgevoerd moet worden,
is in eerste instantie de Commissie het aangewezen niveau waarop dat moet
gebeuren. Dit kan de Commissie zelf doen (onderdeel a), eventueel bijgestaan
door een comitologiecomité (onderdeel b), of via opdracht aan een aparte
organisatie die onder haar gezag staat (onderdeel c).a. Dienstonderdeel van de CommissieNormaliter wordt een publieke taak op Europees niveau door de Commissie
zelf uitgevoerd. Het personeel van de Commissie is ingedeeld in afdelingen,
die bekend staan als «directoraten-generaal» (DG’s) en «diensten»
(zoals de juridische dienst). Om in bijzondere behoeften te voorzien, kan
de Commissie overgaan tot de oprichting van specifieke, interne structuren
die met welomschreven opdrachten worden belast en waarvan de Commissie de
bevoegdheden en werkwijzen vaststelt. Niet altijd wordt een dergelijke speciale
structuur van de Commissie wenselijk geacht, omdat de interne organisatie
van Commissie dan onduidelijk wordt. Een andere reden kan zijn dat de Commissie
niet zo gemakkelijk kan beschikken over gespecialiseerd personeel en de nodige
wetenschappelijke adviezen om in die bijzondere behoefte te voorzien.b. Uitvoeringsregels via comitologieComitologie is het door de Raad van Ministers in een richtlijn, verordening
of besluit aan de Commissie opdragen van regelgevings-, uitvoerings- of adviseringsbevoegdheid,
waarbij de Commissie wordt bijgestaan door een comité in enigerlei
vorm.42 Deze vorm van regelgeving wordt gehanteerd op terreinen
waar specialistische of technische kennis is vereist. Een comitologiecomité
kan snel en effectief opereren bij bijvoorbeeld calamiteiten of aanpassingen
aan de stand van de techniek. Een dergelijk comité bestaat uit vertegenwoordigers
van lidstaten.Voordeel van regelgeving via comitologie is dat het de Raad ontlast door
regelgevende bevoegdheid te delegeren. In tegenstelling tot een EA heeft comitologie
een verdragsbasis (artikel 202, derde streepje, van het EG-Verdrag). Omdat
de lidstaten vaak vertegenwoordigd zijn en, afhankelijk van het soort comité,
invloed hebben, en het EP daarnaast over regelgeving vanuit de comitologiecomités
wordt geïnformeerd, is er een zekere mate van democratische legitimiteit.De nadelen van comitologie zijn dat door de wildgroei aan comitologiecomités
het Europees institutioneel stelsel ondoorzichtig is geworden, dat het tot
verkokering kan leiden en dat de controle erop moeilijk is. Bovendien heeft
de gemeenschapswetgever nadat de bevoegdheden zijn overgedragen, geen effectieve
greep op de comités en kan de Commissie de voorstellen vanuit die comités
niet zonder zeer goede argumenten naast zich neer leggen, wat er in de praktijk
toe leidt dat de adviezen over het algemeen worden gevolgd. Ten slotte hebben
de comités weliswaar formeel betrekking op specialistische of technische
details, doch de uitwerking ervan heeft niet zelden beleidsmatige aspecten.
Dit kan zich bij EA’s niet voordoen, gelet op de Meroni-arresten.c. Oprichting van een uitvoerend agentschap van de
CommissieUitvoerende agentschappen zijn een onderdeel van de Commissie (zie 3.1.1.).
Aan deze agentschappen kunnen alleen taken worden opgedragen voor het beheer
van een of meer communautaire programma’s (kaderverordening 58/2003).
Vanuit de lidstaten bekeken, is een nadeel van een uitvoerend agentschap dat
de lidstaten er geen directe invloed op kunnen uitoefenen, omdat ze daarin
niet vertegenwoordigd zijn.5.3.3. Uitvoering door een EAAls het wenselijk geacht wordt dat niet de Commissie het Europees beleid
uitvoert, maar dat dit geschiedt door een EA, kan dit door middel van het
onderbrengen van de publieke taak bij een bestaand EA (onderdeel a) of door
het oprichten van een nieuw EA (onderdeel b).a. Uitbreiding takenpakket van een reeds bestaand
EAIndien overwogen wordt op een specifiek beleidsterrein een EA op te richten,
verdient het aanbeveling eerst te bezien of het in de rede ligt deze taak
onder te brengen bij een bestaand EA, dat verwantschap vertoont met het voorgestelde
EA. Een dergelijke aanpak zou, gelet op de functionele samenhang, zowel de
effectiviteit als de efficiency ten goede kunnen komen, alsmede kunnen bijdragen
aan een overzichtelijker geheel aan EA’s.b. Oprichting van een nieuw EABij de toepassing van de proportionaliteitstoets ter beantwoording van
de vraag of een EA wenselijk is (de tweede «of-vraag»), spelen
doelmatigheidsoverwegingen een belangrijke rol. De volgende argumenten kunnen
ertoe leiden dat in een bepaald geval de oprichting van een EA wenselijk geacht
wordt:– samenwerken tussen de nationale uitvoeringsinstanties op Europees
niveau door middel van een EA, waaronder het uitwisselen van informatie;– het opzetten van een gemeenschappelijk controle- of verantwoordingssysteem;– het uitvoeren van technische onderwerpen of van een specialistische
materie, waarover de Commissie onvoldoende kennis heeft;– de behoefte aan strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal
individuele gevallen;– de behoefte aan oordeelsvorming op grond van specifieke kennis
georganiseerd op afstand van de instellingen;– de behoefte aan participatie van maatschappelijke organisaties.5.4. Het wegingskader met betrekking tot Nederlandse
zbo’sOok het oprichten van wat in het Nederlandse recht een zbo heet, houdt
in dat afgeweken wordt van de normale uitvoering van beleid op nationaal niveau.
Bij de vraag wie een Europese taak op het niveau van de EU zou moeten uitvoeren
(de tweede «of-vraag»), kan het wegingskader met betrekking tot
zbo’s43 nuttige handreikingen bieden.44 Dit kader
geeft motieven voor de oprichting van zbo’s, die vergelijkbaar zijn
met regelgevende EA’s met beslissingsbevoegdheid.Verder bevat dit kader de punten die relevant zijn voor de keuze van de
inrichting van zbo’s, dat eveneens relevant kan zijn voor EA’s
ter beantwoording van de «hoe-vraag».Met betrekking tot de vraag wat een legitieme grond kan zijn voor het
in het leven roepen van een zbo, noemt aanwijzing 124c van de Aanwijzingen
voor de regelgeving drie mogelijke motieven:a. het onafhankelijkheidsmotief: er is behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming
op grond van specifieke deskundigheid;b. het beschikkingenfabriekmotief: er is sprake van strikt regelgebonden
uitvoering in een groot aantal individuele gevallen; enc. het participatiemotief: participatie van maatschappelijke organisaties
moet in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen
worden geacht.45Sinds het kabinetsstandpunt over het rapport van de werkgroep-Kohnstamm
geldt grote terughoudendheid bij het instellen van nieuwe zbo’s.
Het onafhankelijkheidsmotief is het enige motief dat nog onverkort overeind
staat. Aan de geldigheid van het beschikkingenfabriekmotief wordt sterk getwijfeld;
vooralsnog geldt voor deze categorie een moratorium. Het participatiemotief
ten slotte geldt nog wel, maar onder enkele randvoorwaarden:– de maatschappelijke organisaties die bestuurders voor een zbo
voordragen, hebben zelf geen bevoegdheden bij de uitvoering van de betrokken
overheidstaak;– de op voordracht benoemde bestuursleden handelen zonder last of
ruggespraak;– omdat de belangen van de betrokken organisaties niet bij voorbaat
identiek zijn aan het algemene belang, moeten waarborgen bestaan tegen afwenteling
van (financiële) lasten van het vertegenwoordigde op het niet-vertegenwoordigde
deel van de maatschappij.46Indien besloten is een zbo op te richten, kan ten aanzien van de inrichting
op de volgende punten worden gewezen, die relevant kunnen zijn voor de inrichting
van EA’s:– leden van het zbo of het bestuur daarvan worden door de minister
benoemd (en ontslagen bij disfunctioneren of op andere, zwaarwegende grond
de persoon betreffende);– een zbo zendt de minister een jaarverslag en verstrekt de minister
bovendien desgevraagd alle inlichtingen (zodat de minister de kamers desgewenst
op de hoogte kan stellen);– voor verschillende categorieën zbo’s (onderdeel van
de staat dan wel met eigen «publiekrechtelijke» rechtspersoonlijkheid)
gelden verschillende bepalingen inzake financieel toezicht;– voor de oprichting van staatswege van een stichting is ofwel een
specifieke wettelijke grondslag vereist, ofwel een beslissing van de ministerraad
na overleg met de Algemene Rekenkamer en een voorhangprocedure;47– elke zbo wordt eens per vijf jaar geëvalueerd;– voor alle besluiten van een zbo geldt de mogelijkheid van bezwaar
en beroep krachtens de Algemene wet bestuursrecht.Ondanks de verschillende institutionele kaders in Europa en Nederland,
zijn er overeenkomsten met elementen uit de proportionaliteitstoets, zoals
de motieven voor oprichting (zie 5.3.3, onderdeel b). Daarnaast biedt de lijst
met criteria voor het rechtsregime inspiratie voor enkele aanbevelingen met
betrekking tot controle op EA’s (zie aanbevelingen 11, 12 en 14).6. De proportionaliteitstoets bij het functionerenDe proportionaliteitseis speelt niet alleen een rol bij deoprichting van een EA, namelijk bij beantwoording van de vraag of
een EA wenselijk is (zie onder 5.3), deze eis is ook van belang bij de beoordeling
van het functioneren van een EA.6.1 Het uitoefenen van bevoegdheden slechts in individuele
gevallenIndien een regelgevend EA met beslissingsbevoegdheid individuele beschikkingen
neemt, dient te worden bezien of het nemen van die beschikkingen niet zover
gaat dat er sprake is van beleidsvorming door het EA. Uit de Meroni-arresten
en het Alliance-arrest volgt dat aan een EA geen algemeen regelgevende bevoegdheden
kunnen worden verleend, maar alleen zuiver technisch-uitvoerende taken48 en dus geen bevoegdheden tot het maken van beleidskeuzes van enig
belang. Daarnaast moet de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid strikt
getoetst kunnen worden aan objectieve door de gemeenschapswetgever
vastgestelde criteria.496.2. Samenwerking tussen nationale entiteiten, EA’s
en «EU-overstijgende» entiteitenBij de beoordeling van het functioneren van een EA is de samenwerking
van dat EA met andere entiteiten een punt van aandacht. De wijze en intensiteit
van samenwerking zijn afhankelijk van het takenpakket van de EA en de andere
entiteiten en van hun respectievelijke bevoegdheden. Om de samenwerking gestalte
te geven hebben sommige EA’s een adviesforum dat bestaat uit vertegenwoordigers
van nationale tegenhangers.50Van belang is dat er geen overlapping van taken bestaat. Hieraan zou bij
een evaluatie aandacht moeten worden besteed (zie aanbeveling 16).Ook als er geen EA is, kan het nodig zijn dat er tussen de nationale instanties
uit verschillende lidstaten wordt samengewerkt, gelet op het beginsel van
Gemeenschapstrouw en het zorgvuldigheidsbeginsel51 (zie aanbeveling
17).6.3. Evalueren van het functioneren van een EAEen middel om de proportionaliteitstoets uit te voeren is via jaarverslagen
en evaluaties het functioneren van een EA te controleren (zie ook onder 8.1.1
en aanbeveling 11). De evaluatie van een EA zou onder omstandigheden kunnen
leiden tot het opheffen van dat EA, bijvoorbeeld door integratie van de publieke
taak in de klassieke institutionele structuren.7. Democratische legitimiteitDe besluitvorming in een democratische rechtsorde veronderstelt dat burgers
invloed op het overheidshandelen kunnen uitoefenen. In Nederland en in de
EU geschiedt dit in hoofdzaak door middel van het representatieve stelsel.
Door de volksvertegenwoordiging een rol in het proces van besluitvorming te
geven en door haar controle over het bestuur, wordt deze invloed verzekerd.
Ook belangenorganisaties hebben veelal behoefte aan betrokkenheid bij en beïnvloeding
van de besluitvorming. Omdat met de oprichting van EA’s de klassieke
Europese kaders voor uitvoering van Europees beleid verlaten worden, is de
democratische legitimiteit van EA’s van groot belang.7.1. Rol van het EP en het nationale parlementDemocratische legitimiteit kan op twee niveaus worden geboden: op nationaal
niveau en op het niveau van de EU. De rol die het EP heeft verschilt echter
van die de Staten-Generaal. Het EP kan zowel politiek als juridisch (artikel
230 van het EG-Verdrag) controle op de Raad en Commissie uitoefenen, terwijl
de controle van het nationale parlement beperkt blijft tot de politieke. Daarnaast
is het EP wel en het nationale parlement formeel niet rechtstreeks betrokken
bij het Europese besluitvormingsproces.7.1.1. Het EPEen besluit op basis van artikel 308 van het EG-Verdrag wordt, ook als
het gaat om de instelling van een EA, door de Raad van Ministers genomen met
eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van
het EP. Indien een EA wordt opgericht op basis van dit artikel, heeft het
EP alleen een raadgevende bevoegdheid (artikel 250 van het EG-Verdrag). Een
specifieke verdragsbasis heeft uit oogpunt van democratische legitimiteit
op Europees niveau dan ook de voorkeur, omdat dan het EP meestal
bij de oprichting betrokken wordt via de medebeslissingsprocedure (artikel
251 van het EG-Verdrag). In dit verband zal de uitspraak van het HvJ EG in
de zaak van het Verenigd Koninkrijk over de oprichting van het Europees Agentschap
voor netwerk- en informatiebeveiliging van belang zijn (zie onder 4.2).Als een besluit in het kader van de tweede of derde pijler wordt genomen,
heeft het EP slechts enkele advies- en informatierechten (artikelen 21 en
39 van het EU-Verdrag). Alleen indien een EA wordt opgericht op grond van
artikel 34, tweede lid, onderdeel c, van het EU-Verdrag, heeft het EP, evenals
bij artikel 308 van het EG-Verdrag, een geformaliseerde adviserende rol.Het is vanuit het oogpunt van democratische legitimiteit niet wenselijk
dat het EP in de raad van bestuur van een EA is vertegenwoordigd. Wel zitten
in sommige raden van bestuur van EA’s leden die door het EP zijn aangewezen;
dit zijn in bepaalde gevallen vertegenwoordigers van belangenorganisaties
of (prominente) wetenschappers; in een enkel geval zijn het leden van het
EP zelf.52In dit verband kan ook worden opgemerkt dat het voor de democratische
legitimiteit niet in de rede ligt dat het EP een rol in het besluitvormingsproces
over de benoeming van de directeur van het EA krijgt. Wel zou, alvorens de
directeur wordt benoemd, het EP de directeur kunnen horen.537.1.2. De nationale parlementenNationale parlementen kunnen invloed uitoefenen op de oprichting van een
EA door de betrokken minister via een motie een suggestie of wens voor de
Raadsvergadering mee te geven. Dit kan naar aanleiding van het systematisch
toepassen van de subsidiariteitstoets en de proportionaliteitstoets (zie aanbeveling
5). Daarnaast kan de nieuwe «gele-kaartprocedure» behulpzaam zijn.
Op 17 november 2005 zijn tussen nationale parlementen afspraken gemaakt
om een lijst met tien tot 15 voorstellen op te stellen waarover alle nationale
parlementen van de EU zich in het kader van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel
gelijktijdig zullen buigen.54Het is van belang dat de Staten-Generaal in een zo vroeg mogelijk stadium
van de besluitvorming over een EA een standpunt bepalen over de wenselijkheid
van de oprichting en eventueel over de reglementering, mede aan de hand van
de uitkomsten van de subsidiariteitstoets en de proportionaliteitstoets. Hiertoe
moeten ontwikkelingen die tot een dergelijk voorstel kunnen leiden, gevolgd
worden (zie aanbeveling 5).De ministeries moeten met het oog op een effectieve toetsing in een vroege
fase de relevante informatie vergaren en die informatie ook inbrengen in het
beleidsvoorbereidend proces, zoveel mogelijk volgens de normale coördinatielijnen,
met het oog op het totstandkomen van een inhoudelijk debat en politieke besluitvorming.
Ook een nationaal parlement kan, na het proactief vergaren van informatie,
tijdig een debat voeren, zodat invloed kan worden uitgeoefend op het besluitvormingsproces
in Brussel (zie aanbevelingen 6 en 7).Een voorbeeld is het op dit moment in voorbereiding zijnde voorstel voor
een verordening van de Raad tot oprichting van het Europees instituut voor
technologie. Mogelijk wordt hier een nieuw agentschap opgericht. Dit voorstel
staat op de lijst van voorstellen die door de nationale parlementen in de «gele
kaartprocedure» worden betrokken. Ter voorbereiding van deze verordening
heeft reeds een consultatieronde plaatsgevonden die op 15 november 2005
is afgerond.55 Het Nederlandse parlement zou moeten overwegen of
het met formulering van zijn standpunt wacht tot de Commissie
met een concrete ontwerp-verordening komt, of dat het onderwerp nu geagendeerd
wordt opdat het parlementaire standpunt vroegtijdig(er) bij het voorbereidingstraject
kan worden betrokken en het bij de instructie ten behoeve van de Europese
Raad van het voorjaar 2006 kan worden ingebracht.Een voorstel tot oprichting van een EA dient zoveel mogelijk te worden
behandeld volgens het normale wetgevingsproces (zie aanbeveling 8). Indien
het nationale parlement zowel inhoudelijk als procesmatig de behandeling van
een voorstel tot oprichting van een EA afstemt op die in het EP, kan de invloed
worden vergroot (zie aanbeveling 8). Wanneer de taken of bevoegdheden van
een voorgesteld EA mogelijk overlapping vertonen met die van een «EU-overstijgende»
entiteit, kan door het nationaal parlement, eventueel in overleg met leden
van het EP, met (het vertegenwoordigend orgaan van) die entiteit contact worden
gezocht (zie aanbeveling 9). Hierbij kan gebruik worden gemaakt van personele
unies.567.2. Rol van belangenorganisatiesIndien een EA wordt opgericht vanwege een gebrek aan specifieke kennis
bij de Commissie, zullen leden van de raad van bestuur, althans een groot
deel daarvan, benoemd moeten worden op basis van hun specialistische kennis
op het terrein van de taken van het EA (zie aanbeveling 10). Daarnaast kunnen
leden afkomstig zijn uit de kring van belangenorganisaties uit de lidstaten.
Dit hangt natuurlijk af van de taken en bevoegdheden van het EA. Bij bijvoorbeeld
EA’s die zien op arbeidsverhoudingen kunnen werkgeversorganisaties en
vakbonden vertegenwoordigd zijn.57 Ook worden soms leden benoemd,
al dan niet door het EP, die als vertegenwoordiger van belangenorganisaties
uit het desbetreffende beleidsterrein optreden of wetenschappelijk deskundig
zijn.58 Dergelijke vertegenwoordigers worden soms ook wel als lid
van de raad van bestuur zonder stemrecht door de Commissie aangewezen.59 Op deze wijze wordt volgens de Commissie de «civiele maatschappij»
direct betrokken bij de beleidsvorming, hetgeen leidt tot meer eigen verantwoordelijkheid.60 Een ander voorbeeld van betrokkenheid van belangenorganisaties is
het besluit van de Commissie tot oprichting van de Europese Groep van regelgevende
instanties voor elektronische communicatiewerken en -diensten, in welk besluit
expliciet wordt voorgeschreven dat de groep uitvoerig en vroegtijdig op een
open en transparante wijze met marktdeelnemers, consumenten en eindgebruikers
overlegt.61Ook in deskundigencomités kunnen belangenorganisaties vertegenwoordigd
zijn.In de oprichtingsverordeningen wordt meestal bepaald dat er een comité
of adviesforum is, wie daaraan kunnen deelnemen en hoe vaak het bijeenkomt.
Niet altijd is echter duidelijk wat de taken van een dergelijk comité
zijn en of zijn bijdrage structureel van aard is of juist ad hoc (zie aanbeveling
13).De Commissie informeert belanghebbenden tijdens het besluitvormingsproces
door middel van verschillende instrumenten, zoals de zogenaamde groenboeken
en witboeken, mededelingen, adviescomités en ad hoc raadplegingen.
Ook op nationaal niveau zouden belangenorganisaties kunnen worden geraadpleegd,
niet alleen bij de bespreking van een voorstel tot oprichting, maar ook tijdens
het evalueren van het functioneren van een EA (zie aanbevelingen 10 en 12).8. ControleVerschillende nationale en Europese instanties hebben bij de werking van
EA’s een controletaak. De nationale parlementen en het EP voeren rechtstreeks
of door hun controle op hun regelingen respectievelijk op de Commissie politieke
controle uit op de EA’s.Van belang is ook de publieke controle, bijvoorbeeld via de Europese Ombudsman.
Het oprichten van EA’s mag er niet toe leiden dat de moeizaam verworven
openbaarheid van Europees bestuur vervaagt en weglekt in deze nieuwe structuur.
De Europese rechters oefenen juridische controle uit, veelal rechterlijke
controle genoemd. De Europese Rekenkamer verricht de financiële controle.8.1. Politieke en bestuurlijke controle8.1.1. Politieke en bestuurlijke controle op Europees
niveauPolitieke en bestuurlijke controle lopen op het Europees niveau door elkaar.
Omdat de EA’s buiten het klassieke institutionele kader opereren, zijn
specifieke vormen van controle in de oprichtingsbesluiten geregeld, waarbij
er soms overlapping is tussen de bevoegdheden van de Europese instellingen.Het EP moet het EA en de Commissie politiek kunnen controleren. Het EP
heeft daartoe de volgende mogelijkheden:– het algemeen jaarverslag, dat het EA aan het EP moet overleggen,
bespreken;– het aanspreken van de Commissie op het functioneren van een EA;– het horen van de uitvoerend directeur voor diens benoeming.De Commissie is als algemene uitvoeringsinstelling in beginsel politiek
aanspreekbaar op het functioneren van een EA. De Commissie dient dan ook over
voldoende bevoegdheden te beschikken om in te kunnen grijpen indien zij dat
nodig acht. De Commissie kan altijd een voorstel doen tot herziening of intrekking
van de oprichtingsverordening. Daarnaast kunnen in een oprichtingsverordening
de volgende bestuurlijke controlemechanismen op EA’s voor de Commissie
worden opgenomen:– benoemen van de leden van het bestuur, de directeur en, in geval
van een regelgevend EA met beslissingsbevoegdheid, leden van de kamers van
beroep, die een rol vervullen bij de rechtsbescherming;– inlichtingen- en verantwoordingsplicht van het bestuur van het
EA jegens de Commissie voor de door het bestuur uitgevoerde taken;– deelname in de raad van bestuur door vertegenwoordigers van de
Commissie;– overleggen door het EA aan de Commissie van een algemeen jaarverslag.De Raad van Ministers heeft een controlerende taak. In dit verband schrijven
de oprichtingsverordeningen veelal voor dat:– het EA een algemeen jaarverslag aan de Raad van Ministers moet
overleggen en– vertegenwoordigers van de lidstaten deelnemen in de raad van bestuur
van het EA.Een ander middel om controle uit te oefenen is het budgetrecht. Vrijwel
alle EA’s worden gefinancierd uit het algemene budget van de Europese
Unie. Dit bekent dat de begroting door de raad van bestuur wordt opgesteld
en naar de Commissie gezonden, die een bedrag in de algemene begroting opneemt,
welke moet worden goedgekeurd door het EP en de Raad van Ministers (artikel
272 van het EG-Verdrag). Het EP moet jaarlijks op aanbeveling
van de Raad van Ministers kwijting verlenen voor de uitvoering van de begroting.De financiële kaderverordening62, die beginselen en basisregels
met betrekking tot de opstelling, de uitvoering en de controle van de begroting
van communautaire organen bevat, is van toepassing op EA’s.In dit overzicht van bestaande controlemechanismen ontbreekt een structurele
mogelijkheid om EA’s te evalueren (zie aanbeveling 11). Daarnaast wordt
op Europees niveau weinig aandacht geschonken aan mogelijk reeds bestaande
nationale of «EU-overstijgende» entiteiten die als tegenhanger
van een bepaalde EA kunnen worden beschouwd (zie aanbeveling 16).Ten slotte, is, gelet op de beperkte rol van de Commissie en het EP in
de tweede en derde pijler, de politieke en bestuurlijke controle in deze pijlers
beperkt. Bekeken vanuit de positie van de nationale parlementen is dit onderscheid
irrelevant: de nationale parlementen controleren de vertegenwoordigers van
de lidstaten in de Raad, onafhankelijk van de pijlerstructuur.8.1.2. Politieke en bestuurlijke controle op nationaal
niveauBestuurlijke controle op nationaal niveau vindt niet plaats, omdat de
EA’s onder de verantwoordelijkheid vallen van het Europees bestuur en
niet van nationale instellingen.Politieke controle op het functioneren van EA’s vindt op nationaal
niveau nog onvoldoende plaats, doordat er geen duidelijke momenten van controle
in het politieke proces zijn ingebouwd (zie aanbeveling 12). Dit houdt mede
verband met het feit dat in zijn algemeenheid nog te weinig politiek bewustzijn
ten aanzien van Europese onderwerpen bestaat.638.2. Publieke controleVoor de publieke controle is een duidelijk geregeld en openbaar proces
van besluitvorming en toegang tot documenten van EA’s noodzakelijk (zie
aanbeveling 13). Artikel 255 van het EG-Verdrag, dat het recht op toegang
tot documenten regelt, is alleen van toepassing op documenten van het EP,
de Raad van Ministers en de Commissie, en niet op documenten van EA’s.
Alle EA’s moeten wel toepassing geven aan verordening 1049/200164, dat de toegang van het publiek tot documenten van het EP, de Raad
van Ministers en de Commissie betreft.De meeste regelgevende EA’s hebben zelf beslissingen genomen over
toegang tot hun documenten. Daarbij heeft een rol gespeeld een verslag van
de Europese Ombudsman naar aanleiding van een onderzoek naar de toegang die
het publiek heeft tot documenten in het bezit van bepaalde communautaire instellingen
en organen, waaronder acht EA’s.65 Deze beslissingen van
enkele EA’s kennen echter een lange lijst van mogelijke redenen om toegang
tot de documenten te weigeren.8.3. Rechterlijke controleGelet op de besluitvormende instanties (de Commissie of het EA), wordt
de rechterlijke controle uitgeoefend op Europees niveau.Het gaat hierbij om twee vormen van rechterlijke controle. Ten eerste
kunnen Europese instellingen, zoals de Raad van Ministers, de Commissie en
het EP, alsmede de lidstaten bij het HvJ EG een nietigheidsactie starten indien
zij van oordeel zijn dat de oprichtingsverordening het gemeenschapsrecht schendt
(artikel 230 van het EG-Verdrag). De actie van het Verenigd Koninkrijk tegen
de oprichtingsverordening van het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging
is hiervan een voorbeeld. Nederland kan, bijvoorbeeld wanneer het nationaal
parlement hierom vraagt, een nietigheidsprocedure voor het HvJ EG starten.
Dit zou het gevolg kunnen zijn van de uitoefening van de hiervoor
beschreven politieke controle (zie onder 8.1.2).Ten tweede is individuele rechtsbescherming van belang tegen individuele
besluiten van regelgevende EA’s met beslissingsbevoegdheid. De voorkeur
van de Raad van State gaat uit naar rechtsbescherming in drie instanties.
In eerste instantie bezwaar, vervolgens beroep bij het GvEA en ten slotte
hoger beroep bij het HvJ EG.Bezwaar (in de termen van de oprichtingsverordeningen «beroep»)
zou kunnen worden ingediend bij het EA, die daarvoor kan beschikken over een
kamer van beroep, zoals is gebeurd bij het Harmonisatiebureau voor de Interne
Markt, het Communautair Bureau voor Plantenrassen en het Europees Agentschap
voor de Veiligheid van de Luchtvaart en zoals wordt voorgesteld voor het Europees
Chemicaliënagentschap (zie aanbeveling 14).Rechterlijke controle op regelgevende EA’s zonder beslissingsbevoegdheid
hoeft niet geregeld te worden, omdat eventuele besluiten die individuen rechtstreeks
en individueel kunnen raken, door de Commissie genomen worden, zodat de normale
rechtsbeschermingsprocedures van toepassing zijn (zie aanbeveling 14). Overigens
voorzien sommige oprichtingsverordeningen in de mogelijkheid van een beroep
wegens aansprakelijkheid van het desbetreffende EA.668.4. Financiële controleFinanciële controle vindt plaats door de Europese Rekenkamer. Ingeval
een EA directe bijstand aan de lidstaten verleent, kan volgens het ontwerp-interinstitutioneel
akkoord inzake EA’s67 ook een bijdrage van de lidstaten worden
overwogen. In dat geval hebben ook nationale rekenkamers een rol in de financiële
controle.DEEL C. SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN9. Samenvatting van het algemene kaderDeze voorlichting betreft Europese regelgevende agentschappen (EA’s).
Dit zijn juridische entiteiten die los van de Commissie staan met rechtspersoonlijkheid
die zijn opgericht door een besluit op basis van het EG- of het EU-Verdrag,
met een specifieke, in het oprichtingsbesluit omschreven, uitvoerende taak.
Hieronder vallen EA’s krachtens het EG-Verdrag (3.1.2) en EA’s
uit hoofde van het EU-Verdrag (onder 3.2). De EA’s krachtens het EG-Verdrag
kunnen in twee categorieën worden ingedeeld. Ten eerste zijn er regelgevende
EA’s zonder beslissingsbevoegdheid; deze zijn louter bijstandsverlenend.
Ten tweede zijn er regelgevende EA’s met beslissingsbevoegdheid. Deze
laatste categorie heeft ook de bevoegdheid om individuele besluiten te nemen.De Raad van State wijst erop dat verschillende juridische vragen inzake
EA’s nog door het HvJ EG zullen moeten worden beantwoord; zie onder
4.2, 4.4 en 4.5. Voor EA’s bestaan er verschillen ten aanzien van de
rechtsgrondslag, de rechtsbescherming en de inrichting. Er wordt gestreefd
naar een meer eenvormige regeling. Deze regeling kan zijn het voorgestelde
interinstitutioneel akkoord, een kaderverordening of per beleidsterrein een
wijzigingsverordening die alle bestaande oprichtingsverordeningen harmoniseert.Uitvoering door EA’s betekent op twee punten een afwijking van de
algemene wijze van uitvoering van Europees beleid: ten eerste geschiedt de
uitvoering niet op nationaal niveau (eventueel samen met de Commissie) maar
op Europees niveau en ten tweede geschiedt de uitvoering op Europees
niveau niet door de Commissie maar door een los van de Commissie staande entiteit.
Daarom is een bewuste afweging bij de oprichting van een EA en controle op
het functioneren ervan noodzakelijk. De aanbevelingen daarvoor komen hierna
aan de orde.10. Aanbevelingen met betrekking tot EA’sDe Raad van State doet aanbevelingen die zijn gebaseerd op de analyse
in deel B, en die aansluiten bij de antwoorden op de door de Minister van
Buitenlandse Zaken gestelde vragen. Gevraagd is naar de wijze waarop de regelgevende
EA’s zich verhouden tot, alsmede passen in het Europees institutioneel
kader, naar de democratische legitimiteit van en de controle op de EA’s
en naar de subsidiariteitsen de proportionaliteitstoets bij de oprichting
en het functioneren van EA’s.De aanbevelingen richten zich op de verschillende vragen rond de besluitvorming
tot oprichting van een EA en rond het functioneren van EA’s. Hierbij
komen drie vragen aan de orde: moet een onderwerp op nationaal niveau of op
het niveau van de EU geregeld worden (de eerste «of-vraag» door
middel van de subsidiariteitstoets), moet als Europees beleid gewenst is,
voor de uitvoering daarvan een EA worden opgericht (de tweede «of-vraag»
door middel van de proportionaliteitstoets) en ten slotte hoe dient een EA
te worden ingericht, in het bijzonder hoe vindt de controle plaats (de «hoe-vraag»).
Daartoe wordt ingegaan op de subsidiariteitstoets, de proportionaliteitstoets
en de diverse vormen van controle. Gelet op de voorgelegde vragen wordt tevens
ingegaan op de democratische legitimiteit. Conform de «integrale benadering»
die de Raad van State voorstaat wordt ten slotte aandacht besteed aan de relatie
tussen de EA’s en hun nationale en internationale tegenhangers.De aanbevelingen zijn gericht op regelgevende EA’s met of zonder
beslissingsbevoegdheid, met uitzondering van de aanbeveling inzake rechterlijke
controle die alleen betrekking heeft op EA’s met beslissingsbevoegdheid
(aanbeveling 14).10.1. Subsidiariteits- en proportionaliteitstoets
bij de instelling van een EAAanbevelingen1. De lidstaten geven primair zelf uitvoering aan Europees beleid.  Dit uitgangspunt brengt naar de mening van de Raad van State met
zich, dat terughoudend moet worden omgegaan met de oprichting van EA’s: «nee,
tenzij» aan een aantal voorwaarden is voldaan. De verantwoordelijkheid
van de lidstaten betekent dat bij de oprichting van een EA de subsidiariteitstoets
en de proportionaliteitstoets door zowel de regering als het nationaal parlement
uitgevoerd moeten worden (zie onder 5.1 en 5.3).68 In een voorstel
tot oprichting van een EA moet de noodzaak hiervoor worden aangetoond.2. Bij de beoordeling of een bepaald onderwerp op het niveau van de EU
geregeld moet worden en of het onderwerp door een EA uitgevoerd moet worden,
zou zowel op Europees niveau als op nationaal niveau door regering en parlement
aandacht moeten worden geschonken aan de nationale (zie onder 5.1) alsook
aan de «EU-overstijgende» entiteiten die als tegenhanger van een
voorgesteld EA kunnen worden beschouwd (zie onder 5.2). Dit om doublures in
de uitvoering te voorkomen en goede samenwerking tussen uitvoeringsentiteiten
op verschillende niveaus te bewerkstelligen.3. De proportionaliteitstoets bij de oprichting komt pas aan de orde als
de subsidiariteitstoets heeft uitgewezen dat uitvoering (deels) op Europees
niveau plaats moet vinden. De proportionaliteitstoets dient ertoe om te bezien
welke instantie op het niveau van de EU (Commissie of EA) de juiste is voor
uitvoering van de desbetreffende publieke taak (zie onder 5.3).4. Het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en
het evenredigheidsbeginsel kan bij de beoordeling van een voorstel tot oprichting
van een EA worden toegepast (zie onder 5.1 en 5.3).5. Het nationale parlement zou zelfstandig en meer systematisch de subsidiariteitstoets
en de proportionaliteitstoets kunnen aanleggen en wel in een zo vroeg mogelijk
stadium. Dit betekent dat de ontwikkelingen gevolgd moeten worden die kunnen
leiden tot (een voornemen tot) oprichting van een nieuw EA. Indien blijkt
dat een voorgesteld nieuw EA op weerstand in het nationaal parlement stuit,
kan contact worden gezocht met andere parlementen in verband met de «gele-kaartprocedure»
(zie onder 7.1.2)6. De ministeries moeten met het oog op een effectieve toetsing in een
vroeg stadium de relevante informatie vergaren en die informatie ook inbrengen
in het beleidsvoorbereidend proces, juist met het oog op het totstandkomen
van een inhoudelijk debat en de politieke besluitvorming69 (zie
onder 7.1.2).10.2. Democratische legitimiteitAanbevelingen7. Het nationaal parlement kan, mede door zich proactief te informeren,
tijdig invloed uitoefenen op het besluitvormingsproces in Brussel onder meer
door middel van de hiervoor besproken subsidiariteits- en proportionaliteitstoets70 (zie onder 7.1.2).8. De democratische legitimiteit van een EA kan worden versterkt door
bij de behandeling van een voorstel tot instelling van een EA in het nationaal
parlement zoveel mogelijk gebruik te maken van onderdelen van de normale wetsprocedure
(zoals AO en voorlopig verslag).71 In dat verband kunnen vragen
over bijvoorbeeld samenstelling van het bestuur en de controle daarop worden
besproken. Het nationale parlement kan zowel inhoudelijk als procesmatig de
behandeling van een voorstel tot oprichting als ook de controle op het functioneren
van een EA afstemmen met het EP (zie onder 7.1.2).9. Naast afstemming met het EP kan er door nationale parlementariërs
contact worden gezocht met collega’s uit vertegenwoordigende organen
van andere internationale organisaties, zoals de Raad van Europa, indien hetzelfde
onderwerp ook reeds door die organisatie wordt behandeld (zie onder 7.1.2).
Indien mogelijk zouden personele unies moeten worden gevormd.10. Bij de bespreking van een voorstel tot oprichting van een EA is het
van belang dat de regering en het nationale parlement oog hebben voor de rol
van belangenorganisaties. Deze kunnen bijvoorbeeld in een adviesrol of in
de raad van bestuur deelnemen aan een EA. Dit is in het bijzonder van belang
wanneer een EA wordt opgericht om een platform te bieden voor belangengroepen
en technische en specifieke kennis noodzakelijk is om beleid op een bepaald
terrein te kunnen ontwikkelen. Ook zouden belangenorganisaties kunnen worden
gehoord bij de oprichting van een EA en bij de bespreking van een evaluatie
tijdens het functioneren van een EA. Op deze wijze wordt de «civiele
maatschappij» direct betrokken bij de beleids- en besluitvorming (zie
onder 7.2).10.3. ControlemechanismenAanbevelingen11. Ter aanvulling van de bestaande controlemechanismen kan op Europees
niveau de politieke en bestuurlijke controle worden vergroot door in elke
oprichtingsverordening een evaluatiebepaling op te nemen, zodat het EP aan
de hand van die evaluatie de betrokken directeur en de betrokken Commissaris
ter verantwoording kan roepen en de Commissie voldoende inzicht
krijgt in het functioneren van een EA (zie onder 6.3 en 8.1.1).12. Aan de politieke (parlementaire) controle op nationaal niveau kan
duidelijker vorm worden geven door vaste momenten van controle in te bouwen
(zie onder 8.1.2). Mogelijke controlemomenten zijn:– voorafgaand aan een evaluatie van een EA in het nationale parlement
over dat EA spreken, eventueel in aanwezigheid van Europese parlementariërs.
Deze evaluaties kunnen niet alleen in de Commissie Europese Zaken plaatsvinden,
maar ook in de vaste commissies die de beleidsterreinen van de betrokken EA’s
bestrijken;– de parlementaire behandeling van jaarverslagen en evaluaties van
nationale tegenhangers; en– bespreking van EA’s bij de jaarlijkse Staat van de Europese
Unie.13. De publieke controle kan worden versterkt door meer transparantie
en openbaarheid van bestuur, onder meer door ruime toegang tot documenten
(zie onder 8.2). In verband met de politieke controle dient duidelijkheid
te bestaan over de vraag wanneer belangenorganisaties bij het functioneren
van een EA worden betrokken door middel van comités, welke belangenorganisaties
in die comités vertegenwoordigd zijn en waarom (zie onder 7.2).14. Rechterlijke controle moet altijd verzekerd zijn bij een regelgevend
EA met beslissingsbevoegdheid. De te volgen procedure is dan bij voorkeur
dat er eerst bezwaar kan worden gemaakt bij het EA en wel bij de kamers van
beroep en dat er vervolgens beroep openstaat bij het GvEA en hoger beroep
bij het HvJ EG. In rechtsbescherming bij een regelgevend EA zonder beslissingsbevoegdheid
hoeft niet apart voorzien te worden, omdat de besluiten die individuen rechtstreeks
en individueel kunnen raken, door de Commissie genomen worden, zodat de normale
rechtsbeschermingsprocedures van toepassing zijn (zie onder 8.3).10.4. Uitleiding; relatie tussen EA en nationale
en internationale tegenhangersAanbevelingen15. Het verdient aanbeveling dat zowel de EG-instellingen als het nationaal
parlement en de regering naar aanleiding van jaarverslagen en evaluaties periodiek
aandacht schenken aan de relatie tussen de verschillende entiteiten die zich
op nationaal, EU of «EU-overstijgend» niveau bezighouden met hetzelfde
onderwerp.  Het verdient aanbeveling niet alleen bij de oprichting (zie aanbeveling
2), maar ook tijdens het functioneren, bij de controle en bij de evaluatie
aan de verschillende uitvoeringsniveaus en hun aanvullende dan wel doublerende
of zelfs verstorende werkzaamheden aandacht te schenken en zo nodig bijvoorbeeld
aan te dringen op de instelling van een adviesforum waarin nationale tegenhangers
vertegenwoordigd zijn (zie onder 6.2 en 8.1.1).16. Het beginsel van gemeenschapstrouw brengt mee dat lidstaten, ook indien
er op Europees niveau geen tegenhanger bestaat van een nationale entiteit,
rekening moeten houden met de uitvoering van Europees beleid in andere lidstaten.
Dit kan ertoe leiden dat de nationale entiteiten onderling een informatie-
en samenwerkingsprocedure opzetten (zie onder 6.2).Tegen openbaarmaking van deze voorlichting bestaat bij de Raad van State
geen bezwaar.BIJLAGE IDe uitvoering van EG-beleid: enkele voorbeeldenBeleidsonderdeel (voorbeelden)Algemene
regelsToepassing/UitvoeringRechtsbeschermingBestuursvormStaatssteunRaadCommissieGvEA + HvJ EGEuropees bestuur Landbouw/douaneRaadCommissie + lidstatenEG +
nationaal Gedeeld bestuurMededingingRaadCommissieGvEA + HvJ EGEG-bestuur, naast nationaal bestuur72TelecommunicatieRaad
+ EPNat. Regelgevende instanties (OPTA)Rb R’dam + CbbZwaartepunt
bij het nationaal bestuur73MerkenRaadBureau Harmonisatie Interne marktKamer van beroep + GvEA + HvJ EGRegelgevend EA
met beslissingsbev.Netwerk en informatiebeveiligingRaadEAGvEA + HvJ EGRegelgevend EA zonder beslissingsbev. Intelligente energieRaadUitvoerend agentschapGvEA + HvJ EGUitvoerend agentschapBIJLAGE IIOverzicht van bestaande EA’sEerste pijler:* Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding74* Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden75* Europees Milieuagentschap76* Europese Stichting voor opleiding77* Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving78* Europees Bureau voor de beoordeling van geneesmiddelen79* Harmonisatiebureau voor de Interne Markt80* Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk81* Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie82* Communautair Bureau voor Plantenrassen83* Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat84* Europees Bureau voor wederopbouw85* Europese Autoriteit voor voedselveiligheid86* Europees Agentschap voor maritieme veiligheid87* Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart88* Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging89* Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding90* Europees Spoorwegbureau91* Europese GNNS-toezichtautoriteit92* Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking
aan de buitengrenzen93* Communautair Bureau voor visserijcontrole94* Europees chemicaliënagentschap (nog niet definitief)95* Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (nog niet definitief)96Tweede pijler:* Instituut voor veiligheidsstudies van de Europese Unie97* Satellietcentrum van de Europese Unie98* Europees Defensieagentschap99Derde pijler:* Europese Politieacademie100* Eurojust101Noten1 Zie Kamerstuk 22 112, ek-U.2 Zie ook E050047 op www.europapoort.nl.3 In de voorlichtingsaanvraag wordt gerefereerd aan het
advies van de interdepartementale commissie Europees recht inzake regelgevende
agentschappen (ICER 2004–09/7).4 Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22.5 europa.eu.int/agencies/index_nl.htm6 Besluit van 6 november 1958 van de Raad van de
Europese Gemeenschap voor Atoomenergie tot vaststelling van de Statuten van
het Voorzieningsagentschap van Euratom (PbEG L 27).7 Het begrip «agentschap» is in de Comptabiliteitswet
2001 vervangen door baten-lastendiensten (artikel 10). De aanduiding komt
nog wel voor in een groot aantal andere wettelijke regelingen.8 Zie bijlage II voor een overzicht van de oprichtingsbesluiten
van de Europese Agentschappen.9 Resolutie van de Raad van 21 januari 1974 betreffende
een sociaal actieprogramma (PbEG C 13).10 Europees Milieuagentschap, Europese Stichting voor
opleiding, Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, Europees
Bureau voor de beoordeling van geneesmiddelen, Harmonisatiebureau voor de
Interne Markt, Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op
het werk, Communautair Bureau voor Plantenrassen, Vertaalbureau voor de organen
van de Europese Unie, Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat
en Europees Bureau voor wederopbouw.11 Commissie van de Europese Gemeenschappen, Europese
Governance – een Witboek, Brussel 25 juli 2001, COM(2001)428, Betere
toepassing van de EU-voorschriften via regelgevende organen, bladzijden 26
en 27.12 Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad van 19 december
2002 tot vaststelling van het statuut van de uitvoerende agentschappen waaraan
bepaalde taken voor het beheer van communautaire programma’s worden
gedelegeerd (PbEG L 11).13 2004/20/EG: Besluit van de Commissie van 23 december
2003 tot oprichting van een uitvoerend agentschap, genaamd het «Uitvoerend
Agentschap voor intelligente energie», voor het beheer van de communautaire
maatregelen op het gebied van energie overeenkomstig Verordening (EG) nr. 58/2003
van de Raad (PbEU L 5).14 2004/858/EG: Besluit van de Commissie van 15 december
2004 tot oprichting van een uitvoerend agentschap, genaamd het Agentschap
voor het volksgezondheidsprogramma, voor het beheer van de communautaire maatregelen
op het gebied van de volksgezondheid overeenkomstig Verordening (EG) nr. 58/2003
van de Raad (PbEU L 369).15 2005/56/EG: Besluit van de Commissie van 14 januari
2005 tot oprichting van het Uitvoerend Agentschap Onderwijs, audiovisuele
media en cultuur, voor het beheer van de communautaire maatregelen op het
gebied van onderwijs, audiovisuele media en cultuur – overeenkomstig
Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad (PbEU L 24).16 Toelichting bij het ontwerp interinstitutioneel akkoord
(COM(2005)59), punt 7.5.17 Zie in dit verband A. Meuwese, «Brusselse spraakverwarring: «regelgevende
instantie» zonder regelgevende bevoegdheden», NJB 2004, bladzijde
1127.18 Mededeling van de Commissie betreffende het kader voor
Europese regelgevende agentschappen (COM(2002)718).19 Ontwerp voor een interinstitutioneel akkoord betreffende
een kader voor Europese regelgevende agentschappen (COM(2005)59.20 Zaak 9/56, Meroni I, en zaak 10/56 Meroni II.21 De gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04, overweging
90. Deze zaken hebben betrekking op de Europese Autoriteit voor
de voedselveiligheid.22 Zie het Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart
(artikel 19, eerste lid), het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid
(artikel 5) en het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging
(artikel 18, eerste lid).23 COM(2002)718, paragraaf 4.2, Andere bestuurlijke
aspecten.24 Zie het Europese Autoriteit voor voedselveiligheid
(artikelen 37, 95, 133 en 152, vierde lid 4, onder (b)), het Europees Agentschap
voor de Veiligheid van de Luchtvaart (artikel 80, tweede lid), het Europees
Agentschap voor maritieme veiligheid (artikel 80, tweede lid), het Europees
Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (artikel 95), het Europees
Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (artikel 152, vierde lid, onder
b) en het Europees Spoorwegbureau (artikel 71, eerste lid).25 Het Verenigd Koninkrijk tegen het Europees Parlement
en de Raad van de Europese Unie, zaak C-217/04.26 Het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart
en het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling.27 COM(2005)190. Het Europees Bureau voor wederopbouw
en het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging vallen buiten
dit voorstel, aangezien in de desbetreffende oprichtingsverordeningen geen
sprake is van verlenging van de ambtstermijn van de directeur, omdat het bestaan
van deze EA’s van beperkte duur is. Het voorstel betreft ook niet de
EA’s van de tweede en de derde pijler.28 Het Europees Bureau voor de beoordeling van geneesmiddelen,
het Harmonisatiebureau voor de Interne Markt en het Communautair Bureau voor
Plantenrassen.29 Het Harmonisatiebureau voor de Interne Markt (artikel
62), het Communautair Bureau voor Plantenrassen (artikel 71) en het Europees
Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart (artikel 39).30 Het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding,
de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden,
het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk en
het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding.31 Het HvJ EG is bevoegd uitspraak te doen in gevallen
waarin overeenkomstig artikel 230 van het EG-Verdrag beroep is ingesteld tegen
het EA.32 Zie hierover de conclusie van de advocaat-generaal
in zaak C-217/04, paragraaf 46: «it may be left open whether the
establishment of an agency with legal personality on the basis of Article
95(1) EC – or pursuant to other specific legal bases of the EC Treaty
without recourse to Article 308 EC – is precluded by obstacles of principle.
Although the Court put questions to that effect at the hearing, the parties
have not discussed this point in detail in the present case.»33 HvJ advies 1/76, Oplegfonds.34 Voorts dient onderscheid gemaakt te worden tussen controle
en «control». Bij het eerste wordt er op toegezien dat gedaan
wordt hetgeen is afgesproken. Bij «control» gaat het om toezicht
op de kwaliteit van het (beleids)proces. In de voorlichting zal «control»
buiten beschouwing worden gelaten.35 Zie ook het ontwerp interinstitutioneel akkoord betreffende
een kader voor Europese regelgevende agentschappen (COM(2005)59.36 Uit recente jurisprudentie van het HvJ EG blijkt dat
ook het Hof uitgebreid ingaat op de subsidiariteit met betrekking tot EA’s.
Zie gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04 van 12 juli 2005 (Alliance),
overwegingen 101–108.37 COM(2005)280.38 Zaak 9/56, overwegingen 45 en 46.39 De gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04, overweging
90.40 Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december
2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen
81 en 82 van het Verdrag (Voor de EER relevante tekst) (PbEU L 1).41 Besluit 2002/627, L 200/38. Voor deze groep wordt de
afkorting ERG (European Regulatory Group) gebruikt.42 Er zijn drie soorten comitologiecomités: raadgevingscomités,
beheerscomités en regelgevingscomités.43 Voor de vraag wat het actuele Nederlandse beleid is
met betrekking tot gronden voor instelling en rechtsregime van zbo’s
kan worden teruggegrepen op de volgende documenten:– De aanwijzingen 124a-124c van de Aanwijzingen voor de regelgeving;– voorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kamerstukken I
2001/02, 27 426, nr. 276);– kabinetsstandpunt over het rapport van de werkgroep Kohnstamm «Een
herkenbare staat: investeren in de overheid» (Kamerstukken II 2004/05,
25 268, nr. 20);– brief van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
over zelfstandige bestuursorganen (Kamerstukken II 2005/06, 25 268, nr. 24).44 Zie tevens het rapport van de Franse Senaat: Sénat,
2005/06, nr. 58, Rapport d’information fait au nom de la délégation
pour l’Union européenne sur les agences européennes, par
Mme Marie-Thérèse Hermange, bladzijde 39. In dit verband werd
ook gewezen op de verhouding tussen nationale en Europese agentschappen.45 Buiten deze motieven vallen de zogenoemde deeltijd-zbo’s,
dat zijn particulieren die om doelmatigheidsredenen, óók een
overheidstaak uitoefenen; denk aan de APK-keuringen en de ziektekostenverzekeraars
(Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, Wet zorgverzekering).46 Kamerstukken II 2004/05, 25 268, nr. 10,
blz.4–6.47 Zie bijvoorbeeld artikel 9 van de Wet op het specifiek
cultuurbeleid.48 Zaak 9/56, overwegingen 45 en 46.49 De gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04, overweging
90.50 Zie bijvoorbeeld artikel 27 van Verordening 178/2002
inzake de oprichting van een EA voor voedselveiligheid.51 De ABRvS heeft in enkele zaken die betrekking hebben
op het Commissariaat voor de Media hierop gewezen. Zie ABRvS, 6 augustus
2003, nr. 200203476/1 en ABRvS, 10 april 2001, nr. 200005000/01.52 Het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding,
het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat en het Europees
Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling.53 Zie bijvoorbeeld de artikelen 26, eerste lid, en 7,
tweede lid, in de oprichtingsverordeningen van het Europees Centrum voor ziektepreventie
en -bestrijding, respectievelijk het Europees Agentschap voor netwerk- en
informatiebeveiliging.54 Kamerstukken II 2005/06, 30 389, nr. 5, Brief
van de vaste commissie voor Europese Zaken met een voorstel van onderwerpen
voor deze lijst van de Staten-Generaal.55 Zie discussionpaper op http://europa.eu.int/comm/education/eit/index_en.html.56 Zie in dit verband tevens «van der Linden herbenoemd
bij Raad van Europa», Stcrt.17 van 24 januari 2006.57 Zoals het geval is bij het Europees Centrum voor de
ontwikkeling van de beroepsopleiding, de Europese Stichting tot verbetering
van de levens- en arbeidsomstandigheden en het Europees Agentschap voor de
veiligheid en gezondheid op het werk.58 Dit is bijvoorbeeld het geval bij de Europese Autoriteit
voor voedselveiligheid, het Europees Milieuagentschap, het Europees Waarnemingscentrum
voor drugs en drugsverslaving en het Europees Bureau voor de beoordeling van
geneesmiddelen.59 Zie het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid
en het Europees Spoorwegagentschap.60 Commissie van de Europese Gemeenschappen, Europese
Governance – een Witboek, Brussel 25 juli 2001, COM(2001)428,
De civiele maatschappij betrekken bij de beleidsvorming ..., bladzijden 16
en 17.61 Pb EG 2002 L 200/38.62 Verordening (EG, Euratom) nr. 2343/2002 van de
Commissie van 23 december 2002 houdende de financiële kaderregeling
van de organen, bedoeld in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002
van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene
begroting van de Europese Gemeenschappen (PbEG L 357).63 Zie het advies van de Raad van State over de gevolgen
van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale
staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, Kamerstukken II 2005/06,
29 993, nr. 22.64 Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees
Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek
tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PbEG L
145).65 Speciaal verslag van 15 december 1997 van de Europese
Ombudsman (PbEG C 44).66 Zie artikel 47, lid 2 van Verordening 178/2002 inzake
de oprichting van een EA voor voedselveiligheid, zoals ook aan de orde in
gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04 van 12 juli 2005 overweging 88 (Alliance).67 Ontwerp interinstitutioneel akkoord betreffende een
kader voor Europese regelgevende agentschappen (COM(2005)59.68 Dit sluit aan bij het advies van de Raad van State
over de gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren
van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, Kamerstukken
II 2005/06, 29 993, nr. 22.69 Zie aanbeveling 7 van het advies over de gevolgen van
de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale
staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, Kamerstukken II 2005/06,
29 993, nr. 22.70 In het algemeen geldt dat versterking van de democratische
legitimiteit wordt bevorderd door EU-onderwerpen als nationale onderwerpen
in de normale nationale procedures in te passen, zie ook aanbeveling 3.a.
van het advies over de gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie
en het functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge
verhouding, Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22.71 Zie ook aanbeveling 6 van het advies over de gevolgen
van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale
staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, Kamerstukken II 2005/06,
29 993, nr. 22.72 Met verordening 1/2003 vindt ook gedecentraliseerde
toepassing en handhaving van het mededingingsrecht plaats door de nationale
mededingingsautoriteiten, maar dit is geen gedeeld bestuur, omdat er of handhaving
plaatsvindt door de Commissie of door de NMa.73 Op grond van kaderrichtlijn 2002/21 heeft de Commissie
in een aantal gevallen nog een goedkeuringsbevoegdheid van de maatregelen
van de nationale regelgevende instanties.74 Zie de bijlage voor een overzicht van de Europese besluiten
tot oprichting van een Europees Agentschap. Verordening (EEG) nr. 337/75
van de Raad van 10 februari 1975 houdende oprichting van een Europees
centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding (PbEG L 39).75 Verordening (EEG) nr. 1365/75 van de Raad van
26 mei 1975 betreffende de oprichting van een Europese Stichting tot
verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (PbEG L 139).76 Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad van
7 mei 1990 inzake de oprichting van het Europees Milieuagentschap en
het Europees milieuobservatie- en -informatienetwerk (PbEG L 120).77 Verordening (EEG) nr. 1360/90 van de Raad van
7 mei 1990 tot oprichting van een Europese Stichting voor Opleiding (PbEG
L 131).78 Verordening (EEG) nr. 302/93 van de Raad van 8 februari
1993 tot oprichting van een Europees Waarnemingscentrum voor
drugs en drugsverslaving (PbEG L 36).79 Verordening (EEG) nr. 2309/93 van de Raad van
22 juli 1993 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen
van vergunningen voor en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en
diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Bureau voor de
geneesmiddelenbeoordeling (PbEG L 214).80 Verordening (EG) nr. 40/94 van de Raad van 20 december
1993 inzake het Gemeenschapsmerk (PbEG L 11).81 Verordening (EG) nr. 2062/94 van de Raad van 18 juli
1994 tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid
op het werk (PbEG L 216).82 Verordening (EG) nr. 2965/94 van de Raad van 28 november
1994 tot oprichting van een Vertaalbureau voor de organen van de Europese
Unie (PbEG L 314).83 Verordening (EG) nr. 2506/95 van de Raad van 25 oktober
1995 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2100/94 inzake het communautaire
kwekersrecht (PbEG L 258).84 Verordening (EG) nr. 1035/97 van de Raad van 2 juni
1997 houdende oprichting van een Europees Waarnemingscentrum voor racisme
en vreemdelingenhaat (PbEG L 151).85 Verordening (EG) nr. 2454/1999 van de Raad van
15 november 1999 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1628/96
betreffende de steun aan Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale
Republiek Joegoslavië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië,
met name door de oprichting van het Europees Bureau voor wederopbouw (PbEG
L 299).86 Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees
Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene
beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting
van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van
procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PbEG L 31).87 Verordening (EG) nr. 1406/2002 van het Europees
Parlement en de Raad van 27 juni 2002 tot oprichting van een Europees
Agentschap voor maritieme veiligheid (Voor de EER relevante tekst) (PbEG 208).88 Verordening (EG) nr. 1592/2002 van het Europees
Parlement en de Raad van 15 juli 2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke
regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees
Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (Voor de EER relevante tekst)
(PbEG L 240).89 Verordening (EG) nr. 460/2004 van het Europees
Parlement en de Raad van 10 maart 2004 tot oprichting van het Europees
Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (Voor de EER relevante tekst)
(PbEU L 460).90 Verordening (EG) nr. 851/2004 van het Europees
Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot oprichting van een Europees
Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (PbEU L 141).91 Verordening (EG) Nr. 881/2004 van het Europees
Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot oprichting van een Europees
Spoorwegbureau (Spoorwegbureauverordening) (PbEU L 164). Dit agentschap is
niet opgenomen op de lijst van agentschappen op europa.eu.int/agencies/index_nl.htm.92 Verordening (EG) nr. 1321/2004 van de Raad van
12 juli 2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma’s
voor radionavigatie per satelliet (PbEU L 246).93 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van
26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer
van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van
de Europese Unie (PbEU L 349).94 Verordening (EG) nr. 768/2005 van de Raad van
26 april 2005 tot oprichting van een Communautair Bureau voor visserijcontrole
en houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2847/93
tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid
(PbEU L 128).95 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement
en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en de vergunningverlening
en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach), tot oprichting van
een Europees Chemicaliënagentschap en tot wijziging van Richtlijn 1999/45/EG
en Verordening (EG) inzake persistente organische stoffen (COM(2003)644).96 Voorstel voor een Verordening van de Raad tot oprichting
van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (COM(2005)280).97 Gemeenschappelijk optreden 2001/554/GBVB van de Raad
van 20 juli 2001 betreffende de oprichting van een instituut voor veiligheidsstudies
van de Europese Unie (PbEG L 200).98 Gemeenschappelijk optreden 2001/555/GBVB van de Raad
van 20 juli 2001 betreffende de oprichting van een satellietcentrum van
de Europese Unie (PbEG L 200).99 Gemeenschappelijk optreden 2004/551/GBVB van de Raad
van 12 juli 2004 betreffende de oprichting van het Europees Defensieagentschap
(PbEU L 245).100 Besluit van de Raad 2000/820/JBZ: van 22 december
2000 tot oprichting van de Europese Politieacademie (EPA) (PbEG L 336).101 Besluit van de Raad 2002/187/JBZ van 28 februari
2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige
vormen van criminaliteit te versterken (PbEG L 63). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20052006-22112-V.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl