Voorstel tot invoering van toetsingsbevoegdheid van wetten aan bepalingen Grondwet door de rechter; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28331, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

17-04-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28331 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInleiding1. Het verloop van de discussie over het toetsingsverbod1.1. Inleiding1.2. De aanloop naar de Grondwetsherziening van 19831.3. Het Harmonisatiewet-arrest als keerpunt in de discussie1.4. Regeringsinitiatieven in de jaren 19902. Rechtsvergelijking2.1. Inleiding2.2. Duitsland2.3. Frankrijk2.4. Scandinavië2.5. De Verenigde Staten3. Naar constitutionele toetsing in Nederland3.1. In tred met de Europese Unie3.2. Uitdijende en diffuus wordende overheidsbevoegdheden3.3. De machtenscheiding3.5. De rechtszekerheid4. Gespreide toetsing5. Sociale grondrechten, de overige bepalingen van de
Grondwet en de fundamentele rechtsbeginselenArtikelsgewijsArtikel IIABBIJLAGE De grondrechten waarop dit wetsvoorstel van toepassing
isArtikel 1Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 10Artikel 11Artikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 15Artikel 16Artikel 17Artikel 18Artikel 19Artikel 23Artikel 54Artikel 99Artikel 113Artikel 114Artikel 121
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28331Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 84 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 331Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een
aantal bepalingen van de Grondwet door de rechternr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInleidingSinds 1848 bepaalt de Grondwet dat de rechter wetten niet aan de Grondwet
toetst1. De «wetten zijn onschendbaar»
luidt het adagium waarop in Nederland de staatsrechtelijke verhoudingen zijn
gestoeld.Over de wenselijkheid van het verbod is ook sinds 1848 gediscussieerd2. De ontwerper van onze Grondwet, Thorbecke, had als één
van de eersten principiële bezwaren tegen de onschendbaarheidsbepaling
in de Grondwet. De grondwettelijke bepaling uit 1848 dat de wetten onschendbaar
zijn, was dan ook afkomstig van de regering en niet van de Staatscommissie
waarvan Thorbecke deel uitmaakte.Thorbecke vermocht niet in te zien waarom de rechter toetsing van de grondwettigheid
van wetten moest worden onthouden. Volgens Thorbecke zou «de Grondwet
(..) ophouden Grondwet te zijn; en de gewone wetgever, die zijn bestaan en
zijn regt enkel uit de Grondwet ontleent, boven de Grondwet wezen».
Hij gaf ook een veelzeggende waarschuwing af: «voor deze nieuwe spreuk
zal, geloof ik, ieder als voor een gesloten deur blijven staan»3.Ruim anderhalve eeuw later, in 2000, klinkt deze waarschuwing in wat voorzichtiger
bewoordingen door in het advies Grondrechten in het digitale
tijdperk van de Commissie Franken. De commissie bepleit daarin de
techniekonafhankelijke formulering van de grondrechten4. Dat is noodzakelijk, zo stelt de Commissie, om de grondrechten ook
in de informatiesamenleving als baken te laten functioneren voor wetgever,
bestuur en rechter. De grondrechten dienen uitgelegd te kunnen worden op een,
bij de ontwikkeling van de techniek passende wijze. De Commissie stelt daarbij
dat aangezien de rechter tot die uitleg, meer dan andere instituties, geroepen
zal zijn, rechterlijke toetsing tot de mogelijkheden moet behoren.Met de grootst mogelijke meerderheid5 pleit
de Commissie voor opheffing van het toetsingsverbod voor die grondrechten
die naar hun aard directe werking hebben6.Het argument van de Commissie Franken kan ook worden uitgebreid naar de
klassieke grondrechten die niet techniekafhankelijk zijn. Niet alleen technische
maar ook maatschappelijke en economische ontwikkelingen, èn de daarbij
horende rechtsopvattingen, bewegen zich langs lijnen van voortschrijdend
inzicht. In de uitleg van grondrechten dient hiermee rekening te kunnen worden
gehouden.Onze samenleving wordt namelijk telkens pluriformer van bevolkingssamenstelling,
culturen en opvattingen. Daarbij wordt het risico groter dat het collectieve
belang dat de wetgever vertegenwoordigt in het individuele geval een tegengesteld,
onrechtvaardig effect heeft.Als dominante meerderheden snel wisselen en minder vanzelfsprekend worden
is het eens te meer van belang dat democratische minderheden en individuen
zich beschermd weten. Zeker als het gaat om onvervreemdbare individuele grondrechten
zoals het recht op gelijke behandeling, op de vrijheid van meningsuiting,
van godsdienst en van pers valt dan moeilijk te verdedigen dat de wetgever,
die meestal uitdrukking geeft aan de opvatting van de democratische meerderheid,
altijd het enige en het laatste woord heeft.Pluriformiteit van de samenleving leidt onherroepelijk ook tot debatten
over botsende belangen, en soms zelfs botsende grondrechten. Zeker als in
aanmerking wordt genomen dat de mondigheid van de burger ten opzichte van
de overheid de laatste decennia fors is toegenomen. Meer burgers kiezen de
weg naar de rechter om bescherming van hun belangen af te dwingen. Door constitutionele
toetsing wordt een publiek forum geschapen om deze noodzakelijke debatten
op respectvolle en vreedzame wijze te kunnen voeren. Onze culturele basisstructuur
in de vorm van grondwet, rechtsbeginselen en wetten, kan dan op een open manier
worden geconfronteerd met nieuwe waarden en opvattingen, voordat de wetgever
dwingend optreedt en de uitkomst van die debatten in nieuwe wetgeving dicteert1.Grondrechten noch wetten behoren statisch te zijn. In een zich snel ontwikkelende,
meer en meer internationaal georiënteerde samenleving, dient de verhouding
tussen burgers en overheid, en de wetten en grondrechten die deze verhouding
bepalen, te kunnen worden herijkt. Zeker waar het de rechtsbescherming van
de burger jegens de overheid raakt, laat de noodzaak van toetsing van een
individuele zaak aan grondrechten zich gevoelen. Door middel van constitutionele
toetsing kunnen de grondrechten dynamiek krijgen, zodat de Grondwet een levende
wet en een dragend beginsel in onze rechtstaat kan zijn.Dit wetsvoorstel voorziet in de introductie van een beperkte bevoegdheid
tot constitutionele toetsing door de rechter. De rechter zal de bevoegdheid
krijgen formele wetten te toetsen aan een aantal, in een nieuw tweede lid
van artikel 120 Grondwet met name genoemde grondrechten. In de onderhavige
Memorie van Toelichting, in hoofdstuk 1, wordt ingegaan op de staatsrechtelijke
verschuivingen die de aanleiding zijn voor dit wetsvoorstel. In hoofdstuk
2 worden de varianten van toetsingsrecht in Europa en de Verenigde Staten
vergeleken en in hoofdstuk 3 worden de argumenten pro en contra gewogen.In dit wetsvoorstel is gekozen voor een systeem van gespreide toetsing.
Dat wil zeggen dat de toetsing gaat behoren tot de taakuitoefening van iedere
rechter, die in een concreet geschil wordt geconfronteerd met mogelijke strijdigheid
tussen een wet en een grondrecht. De keuze voor gespreide toetsing, die wordt
toegelicht in hoofdstuk 4, is met name bepaald door de wenselijkheid om toetsing
aan de grondwet en die aan internationaal recht op dezelfde wijze te regelen.Ondergetekende heeft gekozen voor beperking van de rechterlijke bevoegdheid
tot de klassieke grondrechten en de daarmee gelijk te stellen bepalingen.
Het toetsingsverbod voor de sociale grondrechten, de overige grondwettelijke
bepalingen en de ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen, wordt dus in
stand gelaten. De keuze om de sociale grondrechten voorlopig buiten beschouwing
te laten, is gebaseerd op de gedachte dat deze een ander karakter hebben dan
de klassieke. De onthoudingsplicht die het overheidsgedrag behoort te kenmerken
bij de klassieke grondrechten geeft de rechter een scherper, indringender
en meer begrensd toetsingskader dan het geval zou zijn bij de sociale grondrechten
die inspanningsverplichtingen bevatten waarbij de overheid de vrijheid heeft
deze nader in te vullen. Daarnaast staat ondergetekende op het standpunt dat
van de wenselijkheid de rechter de bevoegdheid te geven te kunnen toetsen
aan de overige, meer organisatorische en staatsrechtelijke bepalingen van
de Grondwet, onvoldoende is gebleken. Hetzelfde geldt voor de toetsing aan
ongeschreven rechtsbeginselen. In hoofdstuk 5 worden deze keuzes gemotiveerd.De Memorie van Toelichting besluit met een artikelsgewijze toelichting
(hoofdstuk 6), waarin met name de selectie van de grondrechten die voor toetsing
in aanmerking dienen te komen, wordt gemotiveerd.Opheffing van het toetsingsverbod voor de rechter, met de gelijktijdige
beperking van die bevoegdheid tot een omschreven aantal klassieke dan wel
daaraan gelijk te stellen grondrechten, leidt naar het oordeel van ondergetekende
tot de verantwoorde uitbreiding van de individuele rechtsbescherming van de
burger tegenover de overheid.1. Het verloop van de discussie over het toetsingsverbod1.1. InleidingWeliswaar was Thorbecke een uitgesproken tegenstander van het toetsingsverbod,
de voorstanders waren de afgelopen anderhalve eeuw rijker in aantal. Thorbecke
hanteerde het zogenaamde constitutionele argument. Hij oordeelde dat bij gebreke
aan de mogelijkheid wetten aan de Grondwet te toetsen, de Grondwet aan juridische
kracht zou verliezen: deze «houdt op Grondwet te zijn».Voorstanders van het toetsingsverbod stelden daar tegenover dat de wetgever
als democratisch gelegitimeerde institutie souverein behoort te zijn in het
maken van formele wetten. Dit wordt het democratische argument genoemd. De
belangrijkste vooronderstelling is dat als een wettelijke bepaling en detail afwijkt van de Grondwet, hierover in het parlement
een uitgebreide discussie heeft plaatsgevonden, die door de rechter te allen
tijde dient te worden gerespecteerd. Inhoudelijk is deze vooronderstelling
verbonden met het argument dat het in ons staatsrechtelijk bestel niet past
dat de rechterlijke macht de wetgevende macht achteraf op de vingers tikt.
Dit zou afbreuk doen aan de triasgedachte (het trias-politica argument). Voorstanders
zetten daarnaast ook het rechtszekerheidargument in tegen opheffing van het
toetsingsverbod: de mogelijkheid dat de rechter een door de wetgever vastgestelde
wet terzijde kan schuiven, zou de rechtszekerheid van burgers ondermijnen1.Tot het midden van de twintigste eeuw bestond er een impasse in de discussie
over het toetsingsverbod, doordat de voorstanders ervan zich overheersend
wisten op de tegenstanders.In 1953 is echter in de Grondwet de verplichting voor de rechter opgenomen
om wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten als deze niet verenigbaar
zijn met de, een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van
volkenrechtelijke organisaties (oorspronkelijk artikel 65, nu artikel 94).
Op initiatief van de Tweede Kamer, die daartoe het amendement Serrarens2 aannam, is toen aanvaard dat het beginsel van de onschendbaarheid
der wetten uitsluitend betrekking had op de verhouding tussen wet en Grondwet
en niet op die tussen wet en verdrag. Dit was overigens tegen de zin van de
regering, die de kwestie van de toetsing aan verdragen «nog niet rijp
achtte» voor de Grondwetgever3 en wilde
overlaten aan de rechtsontwikkeling. Het debat destijds in het parlement concentreerde
zich vooral op het democratische argument (het primaat van de wetgever) tegenover
het argument van internationale rechtszekerheid. Voorstanders van verdragstoetsing
door de rechter vonden dat de rechtszekerheid niet was gediend
met nationaal recht waardoor bescherming tegen schendingen van internationale
verdragen zou worden afgesneden. Het amendement werd in de Tweede Kamer aangenomen
met 46 tegen 40 stemmen1.Logischerwijs zorgde aanvaarding van het amendement voor verdragstoetsing
voor een ketenreactie, doordat het toetsingsverbod in een ander daglicht kwam
te staan. Vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw ontstond een rechtsgeleerd
debat over de onevenwichtigheid dat rechterlijke bescherming wel is gegeven
voor de grondrechten die zijn neergelegd in verdragen, maar niet kan worden
geboden voor de (klassieke) grondrechten uit de eigen Grondwet2. Een nieuw argument vóór de rechterlijke toetsingsbevoegdheid
zag het licht: het verdragsargument.1.2. De aanloop naar de Grondwetsherziening van 1983Bij de grondwetsherziening van 1983 is het toetsingsverbod bestendigd
in het huidige artikel 120. Dit is vooraf gegaan door uitgebreid debat, beginnend
bij de Proeve van een nieuwe Grondwet uit 19663. Daarin werd constitutionele toetsing aan de klassieke
grondrechten voorgesteld4. Het voorgestelde artikel
78 van de Proeve luidde aldus:1. De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van
wetten en verdragen;2. Wettelijke voorschriften vinden, behoudens het bepaalde van artikel
735, geen toepassing indien deze toepassing niet
verenigbaar is met de bepalingen van hoofdstuk 1.Volgens dit voorstel zou de rechter de betreffende wet buiten toepassing
dienen te laten bij constatering van een schending van een van de bepalingen
van hoofdstuk 1 van de Grondwet. De opstellers van de Proeve beargumenteerden
het voorstel onder verwijzing naar de inwerkingtreding van het Verdrag van
Rome. Zij constateerden dat de grondrechten in onze Grondwet een verdergaande
en aanvullende betekenis hebben dan de rechtstreeks werkende verdragsrechtelijke
grondrechten. Het kwam de opstellers ongerijmd voor dat de rechterlijke bescherming
zich niet zou uitstrekken over het meerdere dat de eigen grondrechten te bieden
hebben, terwijl die bescherming ten aanzien van de verdragsrechten wel wordt
geboden. Burgers dienden ook de bijzondere bescherming van de Grondwettelijke
grondrechten te kennen.Wel maakten de opstellers van de Proeve bij de introductie van de toetsingsbevoegdheid
een onderscheid tussen de in de Grondwet neergelegde grondrechten en de overige
grondwettelijke bepalingen. Men achtte de algemene regel dat de wetten onschendbaar
zijn namelijk van onverminderd belang. In algemene zin bleef het toetsingsverbod
dan ook van kracht. Omwille van de rechtsbescherming van burgers, ook in internationaal
opzicht, werd voor de klassieke grondrechten een uitzondering gemaakt. Men
had daarmee voor ogen dat de rechter de bevoegdheid zou hebben de betreffende
wet in een concreet geval buiten toepassing te laten, wanneer deze in botsing
zou komen met een klassiek grondrecht. In hun ogen bewerkstelligde deze opzet
«een juist evenwicht tussen de staatsorganen»6.In 1969 verscheen het Tweede Rapport van de
«Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet»,
de commissie Cals/Donner7. Deze Commissie beoordeelde
de, in de Proeve voorgestelde gedeeltelijke opheffing van het toetsingsverbod
alséén van de meest verstrekkende wijzigingsvoorstellen van
de Proeve.De Commissie signaleerde eerst een aantal bezwaren tegen de invoering
van constitutionele toetsing. Men wees erop dat constitutionele toetsing soms
dwingt tot beslissingen van politieke aard, waartoe uiteindelijk de Staten-Generaal
meer dan de rechter gekwalificeerd is. Ook werd erop gewezen dat formele wetten
en verdragen, anders dan lagere regelgeving, tot stand komen in
samenwerking tussen de Staten-Generaal en de regering. Formele wetten en lagere
regelgeving verschillen aldus wezenlijk van karakter. De Commissie vond dat,
alhoewel ons constitutionele recht voorziet in een toetsingsbevoegdheid ten
aanzien van die lagere regelgeving, dit niet zonder meer een argument is om
ook formele wetten toetsbaar te maken. Totstandkoming van formele wetten vergt
immers een zwaardere procedure, die met meer waarborgen is omkleed, waardoor
ongrondwettige wetgeving kan worden voorkomen.Voor de tegenstanders van de toetsingsbevoegdheid in de Commissie1 woog het politieke element in rechterlijke toetsingsbeslissingen
zwaar. Zij achtten het gevaar niet denkbeeldig dat de rechter ook in individuele
zaken politieke vragen zou moeten beantwoorden. Dit zou tot gevolg kunnen
hebben dat de benoeming van rechters onder partijpolitieke druk komt te staan.
Het zogenaamde verdragsargument overtuigde deze leden niet omdat zij de toetsing
aan internationale verdragen, die bedoeld zijn om in uiteenlopende rechtstelsels
een minimumniveau van rechtsbescherming te garanderen, van een geheel ander
karakter achten dan de in de Grondwet neergelegde grondrechten. Het scheppen
van een constitutionele toetsingsbevoegdheid beschouwden deze leden onvoldoende
verantwoord, ook nu het verleden niet had uitgewezen dat het ontbreken van
die bevoegdheid een leemte veroorzaakte2.Na nauwgezette afweging kwam een meerderheid van de Commissie (11 tegen
6) echter tot de conclusie dat de voordelen zwaarder wegen dan de nadelen.
Voor deze meerderheid stond voorop dat de burger zoveel mogelijk in zijn vrijheid
dient te worden beschermd. Aangezien juist de klassieke grondrechten de vrijheidssfeer
van de burger tegenover de overheid waarborgen, beschouwden deze leden de
invoering van rechterlijke toetsingsbevoegdheid als effectief en gerechtvaardigd.
Zij oordeelden dat door het algemene karakter van een wettelijke regeling,
de wetgever geen of onvoldoende rekening kan houden met de uitwerking ervan
in een concreet geval. De rechter bevindt zich daarentegen bij uitstek in
de positie om de toepassing van een wet in concreto
op zijn grondwettelijke merites te kunnen beoordelen. Waar een wet in zijn
uitwerking aan de burgerlijke vrijheden tegenover de staat onvoldoende recht
doet, dient de rechter in te kunnen grijpen, aldus de meerderheid van de Commissie.
Daarbij komt, en ook dat pleit voor uitbreiding, dat de toetsingsbevoegdheid
van lagere regelgeving had bewezen een effectief instrument in individuele
rechtsbescherming te zijn. Tot slot wees de (meerderheid van de) Commissie
op het verdragsargument. Nu de onschendbaarheid van wetten de facto was doorbroken door de rechtstreekse werking van het Verdrag
van Rome, is het grondwettelijke toetsingsverbod een anomalie geworden die
uit het staatsrechtelijke systeem zou moeten worden verwijderd3.De (meerderheid van de) Commissie kwam tot de aanbeveling om het toetsingsverbod
op te heffen als de klassieke grondrechten in het geding zijn, overeenkomstig
het voorstel in de Proeve. Evenals de opstellers van de Proeve maakte de Commissie
Cals/Donner een onderscheid tussen de grondrechten en de overige grondwettelijke
bepalingen bij de beoordeling van de wenselijkheid van constitutionele toetsing.
Anders dan bij de overige grondwettelijke bepalingen, komt de rechter bij
toetsing van de klassieke grondrechten namelijk niet in het vaarwater van
de staatsorganisatie terecht, noch doorkruist deze het primaat van de wetgever.
De Commissie benadrukte daarbij dat zij de toetsingsbevoegdheid toespitst
op de klassieke grondrechten en de sociale grondrechten buiten beschouwing
laat. Aangezien beide categorieën grondrechten een geheel andere juridische
en politieke betekenis hebben, zou rechterlijke toetsingsbevoegdheid van sociale
grondrechten geheel andere implicaties hebben voor de wetgever en voor burgers. In de aanloop naar de grondwetsherziening van 1983 schaarden de achtereenvolgende
kabinetten (De Jong en Den Uyl) zich achter het minderheidsstandpunt van de
Commissie Cals/Donner1. Naast de door de commissie-minderheid
aangevoerde argumenten, worden daarbij onder andere genoemd de mogelijkheid
van langslepende rechtsonzekerheid, van uiteenlopende interpretaties over
de grondwettelijkheid van wetten door verschillende hoogste rechterlijke colleges
en van vertraging en verzwaring van rechtsprocedures. Het rechtszekerheidsargument
kan ook worden teruggevonden in het tweede advies van de Hoge Raad aan de
regering, naar aanleiding van het rapport van de Commissie Cals/Donner2Bij de mondelinge behandeling van dit onderwerp in het kader van de grondwetsherziening
van 1983 werd door de regering aan de bezwaren toegevoegd dat het wetgevingsproces
voldoende instrumenten bevat om te voorkomen dat ongrondwettige wetgeving
het licht ziet. Instrumenten die genoemd werden zijn de ambtelijke voorbereiding
en de controle van de bewindslieden op het wetsvoorstel, de advisering door
de Raad van State, de behandeling door het parlement en de inbreng op het
wetsvoorstel van maatschappelijke zijde.In de aanloop naar de grondwetsherziening van 1983 is, met name halverwege
de jaren '70 in het parlement verschillende keren mondeling èn schriftelijk
met de regering van gedachten gewisseld over rechterlijke toetsing. De politieke
partijen waren verdeeld. Hoewel men gevoelig bleek voor het argument dat de
bescherming van de vrijheidssfeer van de burger voorop dient te staan, accepteerde
men in beide Kamers der Staten Generaal toch uiteindelijk in meerderheid de
bestendiging van het bestaande stelsel. Amendementen of moties vóór
invoering van een rechterlijk toetsingsrecht werden niet ingediend3.1.3. Het Harmonisatiewet-arrest als keerpunt in de discussie4Na de grondwetsherziening van 1983 bleef in de politiek en onder juristen
de vraag leven of de nieuwe formulering van het toetsingsverbod betekende
dat het de rechter wel was toegestaan de wet te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen.
Immers, waar het de rechter duidelijk was verboden om de verenigbaarheid van
wetten met de Grondwet te toetsen, was niet vanzelfsprekend het toetsen van
wetten aan ongeschreven fundamentele beginselen uitgesloten. Onduidelijk bleef
of een wet bijvoorbeeld mocht worden getoetst aan de, niet in de Grondwet
opgenomen, beginselen van rechtszekerheid of vertrouwen. Ook was er verschil
van mening of het een rechter was toegestaan om bij geconstateerde strijdigheid
met deze beginselen, hieraan gevolgen te verbinden. De gekozen formulering
van het nieuwe artikel 120 van de Grondwet, waarin wordt gesproken van de
«grondwettigheid der wetten», gaf daarover onvoldoende uitsluitsel.Met het Harmonisatiewet-arrest kwam een voorlopig einde aan deze discussie.
In dit arrest kwam de Hoge Raad tot het oordeel dat artikel 120 van de Grondwet
toetsing van de wet aan elke hogere nationale regeling verbiedt, waaronder
ook de toetsing aan algemene rechtsbeginselen diende te worden begrepen.Interessant is evenwel dat de Hoge Raad er blijk van gaf zich te realiseren
dat de rechtsontwikkeling zich sinds 1983 zodanig heeft ontwikkeld dat de
argumenten voor een beperkte opheffing van het toetsingsverbod aan belang
hadden gewonnen. De Hoge Raad noemde het toegenomen belang van de rechterlijke
toetsing van wetten aan verdragen door het groter wordende beroep op internationale
bepalingen ter bescherming van de mensenrechten tegen de overheid. Ook wees
de Hoge Raad op de ontwikkeling van de zogenaamde contra-legem jurisprudentie: als strikte toepassing van de wet te zeer tegen
fundamentele rechtsbeginselen indruist in het concrete geval,
blijft toepassing in dat geval achterwege1. Tot
slot wees de Hoge Raad er op dat de veronderstelling die aan het toetsingsverbod
ten grondslag ligt – namelijk dat de parlementaire procedure voor het
tot stand brengen van wetten voldoende waarborg biedt voor hun rechtsgehalte –
niet meer per definitie opgaat. De Hoge Raad verwees in dat verband naar literatuur
waarin de ontwikkeling van het parlementaire stelsel in monistische richting,
en de daarmee gepaard gaande toenemende invloed van de uitvoerende macht op
de totstandkoming van wetten, wordt beschreven.Tegenover het voorgaande stelde de Hoge Raad echter dat, gelet op de parlementaire
geschiedenis, bij de grondwetswijziging van 1983 de argumenten voor de afschaffing
dan wel beperking van het toetsingsverbod door de wetgever onder ogen zijn
gezien, en kennelijk te licht waren bevonden. De Hoge Raad kwam daarom tot
de conclusie dat hij de hem gestelde grenzen zou overschrijden door bevestigend
te antwoorden op de vraag of aan rechtsbeginselen mag worden getoetst.Hoewel de Hoge Raad er in het Harmonisatiewet-arrest expliciet voor koos
om de rechtsvormende taak aan de wetgever over te laten, gaf hij met zijn
weergave van de ontwikkeling in de rechtsopvattingen aan diezelfde wetgever
een duidelijk signaal af de wet te heroverwegen. Na, in eerdere adviezen aan
de regering over de wenselijkheid van de afschaffing van toetsingsverbod telkens
tot een negatief advies te zijn gekomen, lijkt het Harmonisatiewet-arrest
er op te wijzen dat de Hoge Raad «om» is. In de jaren daarna bleek
dit inderdaad het geval te zijn.1.4. Regeringsinitiatieven in de jaren 1990Het Harmonisatiewet-arrest blies de discussie over het toetsingsverbod
in rechtsgeleerde kring èn in de nationale politiek nieuw leven in.
Ook de regering bleek het signaal van de Hoge Raad op te pakken. In 1989 kondigde
de toenmalige regering bij haar aantreden aan de Tweede Kamer een notitie
te zenden over de wenselijkheid van constitutionele toetsing. In februari
1991 kwam de regering met een voorlopig standpunt in de Nota inzake rechterlijke toetsing dat zij voor advies voorlegde aan
de Raad van State, de Hoge Raad en diens procureur-generaal, en aan verschillende
rechtsgeleerden2. De vraag die in deze nota centraal
stond was niet langer òf er een vorm van constitutionele toetsing moest
worden ingevoerd maar op welke wijze deze gestalte zou moeten krijgen. Meer
in het bijzonder ging het de regering om de omvang van de toetsingsbevoegdheid
en de tot toetsing bevoegde rechterlijke instanties.De voorkeur van de regering leek uit te gaan naar de toevoeging van een
tweede lid aan artikel 120 van de Grondwet, waarin wordt bepaald dat een wet
buiten toepassing blijft als dit in strijd is met een ieder verbindende bepalingen
van de Grondwet. De regering stond voor ogen dat iedere rechter die zou overwegen
een wet buiten toepassing te laten op grond van het bepaalde in dit lid, een
prejudiciële vraag zou dienen voor te leggen aan de Hoge Raad.De Hoge Raad en de procureur-generaal brachten bij monde van mr. J. Remmelink
een gezamenlijk advies uit3. Daarin werd de regering
geadviseerd het toetsingsverbod op te heffen voor een aan aantal uitdrukkelijk
op te sommen, overwegend klassieke grondrechten. In de hem toebedachte exclusieve
positie als prejudiciële instantie zag de Hoge Raad echter niets. Hij
stelde voor om de toetsing, net zoals bij de toetsing aan verdragen, over
te laten aan iedere individuele rechter die daartoe wordt geroepen: de gespreide
of diffuse toetsing. De Hoge Raad functioneert dan als hoogste appèlinstantie
(ook in bestuursrechtelijke geschillen). De overige, gevraagde èn ongevraagde
adviezen die in 1991 en 1992 aan de regering ter zake werden uitgebracht,
waren grotendeels van gelijke strekking4. Over
het algemeen werd aangenomen dat het voorstel van de regering
tot (beperkte) opheffing van het toetsingsverbod past in de rechtsontwikkeling
en terecht de al eerder gesignaleerde anomalie met de toetsingsplicht van
de rechter aan verdragen (artikel 94 van de Grondwet) opheft. Verschillen
van inzicht concentreerden zich met name op de, ook door de regering in haar
nota opgeworpen vragen. De verschillen van inzicht leidden er ten slotte toe
dat de regering van het indienen van een wijzigingswet afzag en, opnieuw,
besloot de rechtsontwikkeling haar beloop te laten.De geschiedenis herhaalde zich bij het aantreden van het kabinet Lubbers-III.
De regering kondigde aan het onderwerp opnieuw te willen onderzoeken en vroeg
opnieuw advies aan onder andere de Hoge Raad en de Raad van State. Maar ook
dit kabinet kon niet tot een standpunt komen en in 1994 meldt de regering
dat de discussie van de baan is.Ook in 1997 was het onderwerp weer aan de orde en vroeg het kabinet om
advies aan de Hoge Raad1. Een kabinetsstandpunt
bleef echter weer uit. De Commissie Grondrechten in het
digitale tijdperk zette in 2000 het onderwerp opnieuw op de agenda.2. Rechtsvergelijking2.1. InleidingEen korte blik over de landsgrenzen leert dat Nederland op dit moment
nagenoeg het enige land is in West-Europa dat een totaalverbod kent op constitutionele
toetsing. Vrijwel alle ons omringende landen kennen inmiddels constitutionele
rechtspraak in één of andere vorm2.
Er zijn landen waar de grondwet zwijgt over constitutionele toetsing, maar
waar zich in de doctrine en de jurisprudentie toch een vorm van constitutionele
rechtspraak heeft ontwikkeld (bijvoorbeeld Noorwegen en Denemarken). Ook zijn
er landen die een meer of minder verstrekkende toetsingsplicht grondwettelijk
hebben vastgelegd, meestal opgedragen aan de hoogste rechter (bijvoorbeeld
Ierland en Zweden). Daarnaast is er een aantal landen dat een speciaal daartoe
aangewezen gerecht heeft belast met de grondwettelijke toetsing. De omvang
van de toetsing kan verschillen, net als de wijze waarop wordt getoetst (preventief,
vooraf en abstract, of repressief en achteraf) of de selectie van degenen
die zich tot het constitutionele gerecht mogen richten (iedere burger, een
lagere rechter of alleen het parlement). Maar in al deze landen (bijvoorbeeld
Frankrijk, Duitsland, Spanje, Oostenrijk en België) kan een wet door
de rechter vanwege strijdigheid met de grondwet worden gepasseerd.Dölle en Engels3 schrijven de diversiteit
in constitutionele toetsing toe aan een aantal factoren. Landen die een uitgebreide
en zwaarwegende variant van toetsing kennen, delen dikwijls een federale of
semi-federale opbouw van de staat, een turbulent staatkundig verleden en een
grondwet die pas nà de 19e-eeuwse verheerlijking van de wet en van
de rechter als mechanische wetstoepasser («la bouche
de la loi»), tot stand is gekomen. In eenheidsstaten met een
lang en relatief rustig staatkundig verleden is de traditie van grondwettelijke
toetsing òf in lichtere mate aanwezig of zelfs afwezig, zoals in Nederland.Internationaal wordt wel grofweg een onderscheid gemaakt tussen het Europese
en het Amerikaanse systeem van constitutionele toetsing. Het meest in het
oog springende verschil zou het Constitutionele Hof in het Europese systeem
zijn dat de exclusieve bevoegdheid heeft wetten aan de grondwet te toetsen,
terwijl het oordeel over de grondwettigheid van formele wetten in het Amerikaanse
systeem tot de discretie van iedere rechter behoort. Dat dit onderscheid niet
zuiver is, blijkt wel uit de hierboven weergegeven diversiteit van Europese
toetsingsmodellen. Ook in een aantal Europese landen is het oordeel over de
grondwettigheid van wetten aan de rechter in de gewone rechtsgang toegekend4, terwijl in andere Europese landen een mengvorm
bestaat van geconcentreerde toetsing bij een apart Hof en gespreide toetsing
door lagere rechters1.In die Europese landen waar een Constitutioneel Hof opereert, worden de
leden van dat hof over het algemeen door politieke instituties gekozen en
benoemd, wat vaak betekent dat de samenstelling van het Hof politiek gekleurd
is. De benoeming van rechters en officieren van justitie in de Verenigde Staten
is ook een politieke aangelegenheid, waardoor het onderscheid tussen het Europese
en het Amerikaanse systeem verder aan helderheid inboet.Alle Europese landen die constitutionele toetsing in enigerlei vorm kennen
blijven niet verschoond van de meer of minder fundamentele discussie over
de verhouding tussen de rechter en de politiek (of democratie), zoals die
ook het debat over de rechterlijke toetsing in ons land sinds lang domineert.
Het uitgangspunt in die landen is echter niet de vraag naar de wenselijkheid
van beperking, of zelfs afschaffing van constitutionele toetsing. Veeleer
ligt de nadruk op de gerechtvaardigde vraag naar de wenselijke vormgeving
van die toetsing in een evenwichtig systeem van checks
and balances.2.2. DuitslandIn Duitsland is één van de meest duidelijke varianten van
geconcentreerde constitutionele toetsing te vinden, opgedragen aan het Bundesverfassungsgericht. De rechter is verplicht wettelijke
bepalingen van federaal of deelstaatsrecht toe te passen in overeenstemming
met de grondwet, de Verfassung. Als hij in een
concreet geschil stuit op mogelijke grondwetschending, dient hij om het oordeel
van het Bundesverfassungsgericht te verzoeken.
Bij wege van deze prejudiciële procedure wordt de lopende rechtsgang
onderbroken. Als er sprake lijkt van een schending van grondrechten door de
overheid in een concreet geval bestaat er ook voor burgers de mogelijkheid
om rechtstreeks het oordeel van het Bundesverfassungsgericht in te roepen2. Tot slot hebben ook staatsorganen
de mogelijkheid om bij interpretatiegeschillen over grondwettelijke bepalingen
deze voor te leggen aan dit gerecht.Behalve deze vormen van grondwetstoetsing, is aan hetBundesverfassungsgericht ook de taak opgedragen om de verenigbaarheid
van het bondsrecht en het deelstaatsrecht met de grondwet, los van een concreet
geschil, te beoordelen. Deze abstracte toetsing kan worden ingeroepen door
burgers (de «Popularklage») en door
(een deel van) een staatsorgaan zoals de Bondsregering, een deelstaatsregering,
een aantal parlementsleden gezamenlijk (een derde deel) of een gemeente (de «Parteiklage»)3.Als het Bundesverfassungsgericht in alle bovengenoemde
gevallen strijdigheid met de grondwet constateert dan is het bevoegd de betreffende
wet te vernietigen. Dit oordeel is voor een ieder, dus ook voor de wetgever,
bindend.2.3. FrankrijkFrankrijk kent sinds 1958 (de totstandkoming van de vijfde republiek)
de Conseil Constitutionnel. Met de oprichting
daarvan is gebroken met een lange traditie, die teruggaat tot de Franse revolutie,
waarin voor rechterlijke constitutionele toetsing geen plaats was. Deze traditie
wortelde in de, nog niet geheel verstomde opvatting van de rechter als «la bouche de la loi». Van oudsher bestond,
en bestaat er nog altijd, de angst dat toetsing de rechter op de stoel van
de wetgever zou plaatsen («gouvernement des juges»).In de Constitutie van 4 oktober 1958 is een toetsingsstelsel gecreëerd
dat is getekend door de historische omstandigheden4.
Slechts een beperkte vorm van grondwettelijke toetsing werd verantwoord geacht
ter bescherming van de scheiding tussen parlement en regering. Het Franse toetsingsmodel is preventief (en dus abstract) en geconcentreerd bij
de Conseil constitutionnel. De Conseil heeft de bevoegdheid om (formele) wetten op hun grondwettigheid
te beoordelen maar doet dit preventief: vòòr dat de wet in kwestie
wordt uitgevaardigd door de regering en vòòr dat deze verbindende
kracht krijgt. Eenmaal uitgevaardigde wetten zijn voor iedereen, dus ook voor
de rechter, onaantastbaar. De Conseil kan slechts
door politieke organen, namelijk door de president, de eerste minister, de
voorzitters van beide kamers van het parlement en – sinds 1974 –
door een minimumaantal van 60 afgevaardigden of senatoren van de Assemblée, worden geactiveerd. Ondanks deze beperkingen, is
het bereik van de constitutionele toetsing, als een gevolg van het gepolariseerde
Franse politieke klimaat en het gebruik dat parlementariërs hiervan maken,
sterk toegenomen. Vrijwel ieder omstreden wetsvoorstel van de regering dat
door haar parlementaire meerderheid is aanvaard, wordt door de gebundelde
oppositie aan de Conseil ter toetsing voorgelegd.
Deze rol als scheidsrechter tussen de parlementaire meerder- en minderheid
heeft aan het werk van de Conseil onmiskenbaar
politieke lading gegeven. Het behoeft dan ook weinig verbazing te wekken dat
nu in Frankrijk de discussie wordt gevoerd of de Conseil als rechter of als politiek orgaan moet worden aangemerkt.Ongetwijfeld vervult de Conseil een politieke
rol in het Franse bestel. Zijn werkwijze, ingebed in de totstandkomingsprocedure
van formele wetgeving, draagt daar aan bij. Toch heeft de Conseil in zijn toetsende arbeid een beduidend andere rol dan de
wetgever. Hij dient slechts de grondwettigheid, en niet bijvoorbeeld de wenselijkheid,
van wetten te beoordelen en houdt zich in zoverre slechts met rechtsvragen
bezig. Door de benoemingsprocedure is de samenstelling van de Conseil echter in elk geval politiek gekleurd. Deze voorziet namelijk
in een drietal benoemingsgerechtigden, alle politieke organen, die volledige
discretie hebben ten aanzien van de door hen te benoemen leden, en daarnaast
in het lidmaatschap van rechtswege van de oud-presidenten van de republiek1.2.4. ScandinaviëIn Zweden is men bij de grondwetsherziening in de jaren zeventig van de
vorige eeuw overgegaan tot codificatie van het in de rechtspraak erkende principe
dat toetsing van de wet aan de grondwet tot de mogelijkheid dient te behoren2. Uitgangspunt in de Zweedse wetgeving is dat bepalingen
die strijdig zijn met een hogere regeling (waar onder derhalve ook de grondwet)
voor die hogere regeling dienen te wijken en buiten toepassing dienen te blijven.
Als het echter wetten of regeringsverordeningen betreffen, kan buiten-toepassing-verklaring
slechts volgen als de inbreuk«obvious and apparent»
is3. Deze beperkte vorm van constitutionele
toetsing is het resultaat van een compromis tussen de verdedigers van het
primaat van de democratisch gekozen wetgever en degenen die individuele rechtsbescherming
van de burger voorop wensten te stellen en daartoe de rechter optimaal wensten
toe te rusten. De Zweedse rechtspraktijk heeft uitgewezen met deze enigszins
open norm goed uit te voeten te kunnen4.Noorwegen en Denemarken kennen beiden rechterlijke toetsingsbevoegdheid
op basis van het ongeschreven recht dat zich in de jurisprudentie heeft ontwikkeld
en intussen stevige wortels in het staatsbestel heeft. De rechter heeft zich
de bevoegdheid in deze landen zelf toegedicht want de grondwet zwijgt erover.
De toetsing is gespreid (iedere gewone rechter komt de bevoegdheid toe) en
concreet (alleen toetsing in voorliggende geschillen). Toetsing kan zowel
op formele gronden (de totstandkoming van wetten bijvoorbeeld) plaatsvinden,
maar ook op materiële gronden. Denemarken is daarin iets behoudender
dan Noorwegen en beperkt de bevoegdheid van de rechter om een wet of de toepassing
daarvan, niet constitutioneel te verklaren tot die gevallen waarin sprake
is van grove fouten in de totstandkoming van die wet, of van
manifeste schending van de grondwet.12.5. De Verenigde StatenIn het Amerikaanse constitutionele bestel is de «judicial review»,
de toetsing door de rechter van wetgeving aan de Constitutie, een essentieel
en dragend onderdeel. Bij gebleken strijdigheid met de Constitutie kan de
rechter de betreffende wet ongrondwettig verklaren. Deze bevoegdheid komt
iedere federale rechter toe, maar het Supreme Court
heeft het laatste woord. Gegeven de belangrijke plaats die de constitutionele
toetsing in het bestel van de Verenigde Staten inneemt, is het verbazingwekkend
dat de Amerikaanse Constitutie niet expliciet in deze mogelijkheid voorziet2. Het Supreme Court heeft
zich deze bevoegdheid aangemeten door interpretatie van de Constitutie in
de belangwekkende uitspraak Marbury vs Madison
(1803). Sindsdien is constitutionele toetsing niet meer weg te denken uit
het Amerikaanse constitutionele systeem en uit de rechterlijke taakopvatting.
Het staat voor de bescherming van het primaat van de wil van het volk, en
de bescherming tegen inbreuken door de overheid daarop, zoals die is neergelegd
in de Constitutie. Hoewel de behoefte aan bescherming tegen een almachtige
overheid diep wortelt in de geschiedenis van de Verenigde Staten en haar Constitutie3 is de wijze waarop de Amerikaanse rechter de toetsingsbevoegdheid
uitoefent, niet onomstreden. In de loop van de twintigste eeuw heeft het Supreme Court in toenemende mate blijk gegeven van grondwettelijk
en politiek activisme, wat het functioneren van het instituut van constitutionele
toetsing niet ten goede komt4. De voorbeelden
waarbij het Supreme Court stuurt in grote maatschappelijke
kwesties (met name ten aanzien van burgerrechten zoals de rassenscheiding
en abortus), zijn legio. Dit heeft van velerlei zijde geleid tot het verwijt
dat het Supreme court aan «law-making»
of «policy-making» doet, een fundamentele
inbreuk op het beginsel dat het primaat daartoe bij «the
people» ligt. Geleidelijk brengt het Hof hiermee zijn bestaansrecht
onder vuur, ondanks dat lippendienst wordt bewezen aan de noodzaak van terughoudendheid
en er een flink aantal jurisprudentiële criteria zijn ontwikkeld die
de uitoefening van de rechterlijke taak beperken. Onmiskenbaar is het Supreme Court echter uitgegroeid tot een politieke factor
van betekenis. De politieke benoeming van magistraten in de Verenigde Staten
is hieraan debet. De politieke kleur van de magistraat bepaalt namelijk mede
of hij in een Federaal Hof, dan wel door de President van de Verenigde Staten
in het Supreme Court wordt benoemd.3. Naar constitutionele toetsing in Nederland3.1. In tred met de Europese UnieEen belangrijk argument voor constitutionele toetsing is gegeven in 1953
met de introductie van (het huidige) artikel 94 in de Grondwet, de mogelijkheid
van verdragstoetsing. Sindsdien wordt het voortbestaande verbod op grondwettelijke
toetsing door velen als een anomalie in ons staatsrechtelijke systeem beschouwd.
De toetsing aan internationale verdragen is de afgelopen decennia bovendien
een effectief instrument gebleken ter bescherming van de individuele vrijheidsrechten
van de burger tegen de overheid. Dit blijkt ook wel uit de vlucht die de jurisprudentie
op het terrein van de grondrechten de laatste decennia heeft genomen. Door
het in stand houden van het grondwettelijke toetsingsverbod heeft het internationale
recht een centrale positie gekregen in de nationale rechtsontwikkeling van
de grond- en mensenrechten. In plaats van de Nederlandse Grondwet is in toenemende
mate het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) van belang voor de inrichting van onze rechtsorde. Ongewild
vermindert daarmee ook het rechtstatelijke belang van de grondwet voor onze
samenleving. Witteveen stelt in dit verband zelfs: «Het toetsingsverbod
is niet zozeer zelf een anomalie, het maakt de Grondwet tot een anomalie»1. De rechtsfilosoof Cliteur verwoordde het zo mogelijk
nog steviger: «het grondwettelijk recht wordt symbolisch recht of hoogstens
een handleiding voor het erfelijk koningschap; een dode letter, grondwettelijk
recht dat op een bepaald moment eenvoudigweg geen recht meer is. (..) Een
interessante vraag is natuurlijk hoe lang het nog zal duren voordat de grondwet
definitief zal wegglijden in vergetelheid. (..) Zij ligt aan het infuus, zieltogend»2.Daar waar fundamentele vragen van rechtsbescherming aan de orde zijn,
wordt vaker rechtstreeks verwezen naar het EVRM en naar andere verdragen waarin
grond- en mensenrechten zijn neergelegd, zoals het Internationaal verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). De uitleg van de (Europese)
mensenrechten door internationale of supranationale organen zoals het EHRM
en het Europese Hof van Justitie werkt rechtstreeks door in ons nationale
rechtstelsel door overname ervan door de nationale rechter.In navolging van Witteveen en Cliteur kan gesteld worden dat Thorbecke
gelijk heeft gekregen toen hij stelde dat door het toetsingsverbod de Grondwet
aan juridische kracht zou inboeten en, daarmee zou ophouden Grondwet te zijn.
De beperkte betekenis van de Grondwet in de rechtsontwikkeling doet zich eens
te meer voelen nu in de Europese Unie de aandacht zich concentreert op de
constitutionele benadering van grondrechten. Het op 7 december 2000 in Nice
geproclameerde Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie illustreert
dit. Opheffing van het grondwettelijke toetsingsverbod past in de Europese
ontwikkeling van vergroting van de rechtsbescherming van de burger, die door
de Nederlandse overheid als wenselijk wordt beschouwd. In het bijzonder dient
dit te gelden voor de klassieke grondrechten die naar hun aard beogen de burger
te beschermen tegen ongeoorloofde inmenging door de overheid. De waarde van
onze Grondwet ten opzichte van verdragsgrondrechten mag ook niet gemakkelijk
worden onderschat. Het EVRM en andere mensenrechtenverdragen behelzen slechts
minimumnormen van rechtsbescherming. Het staat alle verdragsstaten vrij in
hun nationale wetgeving méér waarborgen te bieden.Constitutionele toetsing doet daarbij ook recht aan het vertrouwen in
de integriteit van de Nederlandse rechtspraak. Het is moeilijk te rechtvaardigen
dat de Nederlandse rechter geen oordeel mag vellen over de grondwettigheid
van de eigen wetten terwijl internationaal-rechterlijke colleges met rechters
uit landen met zeer afwijkende rechtstelsels, die soms deels nog rechtstatelijk
in ontwikkeling zijn en pas onlangs tot de Raad van Europa zijn toegetreden
(zoals Moldavië en Georgië), bevoegd zijn verklaard om de rechtstatelijkheid
en de eerbiediging van mensenrechten van Nederlandse wettelijke bepalingen
te toetsen.3.2. Uitdijende en diffuus wordende overheidsbevoegdhedenDe afgelopen decennia is de klassieke taakstelling van de overheid, met
name door de ontwikkeling van de verzorgingsstaat, veranderd. De overheid
heeft er vele nieuwe taken bij gekregen met aanzienlijke effecten op de hoeveelheid
en de aard van wetgeving.Paradoxaal is de verzwaring van het takenpakket van de overheid hand in
hand gegaan met een terugtred van de wetgever3.
Het overheidsoptreden wordt minder door formele wetten gereguleerd, in ruil
voor een vloedgolf aan (beleids)instrumentele wet- en regelgeving. In formele
wetten worden doorgaans geen, enkel open of vage materiële normen neergelegd,
waarbij de materiële normstelling wordt overgelaten aan uitvoerende bestuursorganen.
Delegatie van regelgevende bevoegdheid en het toekennen van discretionaire
bevoegdheden door de wetgever aan het bestuur, zijn aan de orde
van de dag. Instrumentele kader- en ordeningswetgeving met open normen die
door lagere overheden en andere bestuursorganen met de hen toegekende beleids-
en beoordelingsruimte worden ingevuld, dragen bij aan een groeiende roep van
de burger om rechtsbescherming tegen de overheid1.
De rechter is daardoor nadrukkelijker zijn stempel gaan drukken op de invulling
van open bestuurlijke normen en wettelijke termen als«redelijkheid»
en «billijkheid». Een deel van de rechtsvormende taak die bij
de wetgever hoort is daarmee verschoven naar de rechter die veel interpretatieve
vrijheid heeft gekregen. Deze ontwikkeling manifesteert zich vooral in het
bestuursrecht maar ook in het straf- en het privaatrecht.Met de veranderende aard van wetgeving is de kracht van het democratieargument
tegen constitutionele toetsing sterk afgenomen. De soevereiniteit van de formele
wetgever is namelijk onder druk komen te staan. De wetgever die de totstandkoming
van wet- en regelgeving toetst op de verenigbaarheid met de Grondwet en de
uitkomst daarvan die door de rechter dient te worden geaccepteerd, blijkt
in de praktijk meer en meer een, moeilijk houdbare, formele veronderstelling
te zijn. Een groot deel van de, voor burgers bindende normen en regels komt
immers buiten de wetgever om tot stand. Daarmee is de formele wetgever op
afstand gezet van de grondwettelijke gevolgen van een belangrijk deel van
nieuwe wetgeving.Het staat de rechter vrij lagere wet- en regelgeving te toetsen aan de
wet en de Grondwet. Maar bij die toetsing zal hij zich moeten onthouden van
een grondwettelijke interpretatie van de wet die er aan ten grondslag ligt.
Bovendien zal hij doorgaans in het concrete geval zich verstoken weten van
de opvatting van de formele wetgever over de grondwettigheid van die wet aangezien
de wetgever aan die discussie dikwijls niet of onvoldoende is toegekomen.Echter ook in die, nog altijd talrijke gevallen dat de formele wet de
belangrijkste rechtsbron is voor de rechter, is er aanleiding om de exclusiviteit
van de toetsing aan de grondwet door de wetgever te relativeren. In veel gevallen
wordt de mogelijkheid van strijd met een grondwettelijke bepaling tijdens
de voorbereiding van een wet namelijk niet onderkend of voorzien, waardoor
bij de totstandkoming van een wet toetsing aan de grondwet achterwege blijft2.Voor de wetgever is het bovendien vaak moeilijk, zo niet onmogelijk, om
de concrete uitwerking van een wet en de rechtsvragen die daaruit kunnen voortkomen
in alle concrete gevallen te voorzien en vooraf vorm te geven. Het instrument
van wetswijziging schiet tekort in de individuele rechtsbescherming in concrete,
bij de rechter voorliggende geschillen. Als geconstateerde ongrondwettigheid
van een wet enkel door de wetgever via tijdrovende wetswijziging kan worden
gerepareerd, blijft voor langere tijd de rechtsbescherming tekortschieten.
Tot de wijziging wet wordt behoudt de oude wet zijn ongrondwettige uitwerking
in concrete gevallen; ongrondwettigheid die door de wetgever bij de voorbereiding
dikwijls niet is voorzien. Constitutionele toetsing biedt de mogelijkheid
van een (relatief) snelle aanpassing van wetten op gewijzigde maatschappelijke
en rechtstatelijke omstandigheden. Het staat de wetgever bovendien altijd
vrij een hem onwelgevallige ingreep van de rechter te corrigeren met wetgeving
die ook recht doet aan het grondrecht dat volgens de rechter in het geding
is.3.3. De machtenscheidingHet rapport van de Commissie Franken en het daarin vervatte advies ten
aanzien van het toetsingsverbod (dat in de inleiding is besproken), heeft
het debat opnieuw op de politieke agenda geplaatst. Het rapport was voor de
Tweede Kamer aanleiding om bij de schriftelijke behandeling ervan op dit punt
vele vragen aan de regering voor te leggen. De regering laat in haar
beantwoording1 opmerken dat opheffing van het
toetsingsverbod het afgelopen decennium nog niet rijp is gebleken voor besluitvorming,
maar dat de beschouwingen van de Commissie voor het kabinet aanleiding zijn
om een en ander opnieuw te overwegen.Aangezien de regering de discussie over het vraagstuk van de constitutionele
toetsing op haar eigen merites en gestructureerd wil voeren heeft zij in de
beantwoording van genoemde vragen een afzonderlijke notitie over dit onderwerp
aangekondigd. Deze nota was aangekondigd na het zomerreces van 2001 maar blijft
tot dusver uit.De traagheid van de regering is jammerlijk. Wij kijken terug op ruim dertig
jaar intensief rechtsgeleerd en politiek debat dat telkens sterker tendeert
naar opheffing van het toetsingsverbod. Als daarbij de toenemende onevenredige
invloed van de internationale rechter op de nationale rechtsorde, de groeiende
macht van de overheid tegenover de burger en de nieuwe eisen van de informatiesamenleving
worden genomen, dan wordt slecht houdbaar dat de wetgever nog het alleenrecht
heeft op grondwettelijke toetsing. Grondwettelijke toetsing vindt op deze
wijze alleen vóóraf en in abstracto
plaats, áls de toetsing al plaatsvindt. Toetsingsrecht door de rechter in concreto vergroot de actuele betekenis van een wet
en de grondrechten. Rechterlijke toetsingsbevoegdheid naast de toetsing door
de wetgever zal dan ook uit een oogpunt van rechtsbescherming een belangrijke
aanvulling zijn.Dit neemt niet weg dat ook in een stelsel van rechterlijke constitutionele
toetsing, de grondwettelijke beoordeling van een wet allereerst de taak blijft
van de wetgever. Toetsing door de rechter in voorkomende, concrete gevallen
zal daaraan steeds complementair zijn. Daarbij spreekt vanzelf dat de rechter
aan de weloverwogen toetsing door het parlement in de voorbereiding van een
wet grote waarde zal (moeten) toekennen. Hij dient zich terughoudender op
te stellen naarmate de wetgever actiever gebruik heeft gemaakt van de hem
gegunde afwegingsruimte.Tegelijkertijd verdient het argument dat de onafhankelijke, voor het leven
benoemde en niet democratisch gekozen rechter op de stoel zou gaan zitten
van de democratisch gekozen en aan politieke controle onderworpen wetgever,
relativering.Anders dan dikwijls wordt gesuggereerd kent het Nederlandse staatsrecht
geen absolute scheiding der machten. Onze staatsorganen functioneren niet
gescheiden van elkaar, maar in een zorgvuldig gebalanceerd machtsevenwicht2. De inrichting van de overheid staat niet stil en daarmee
is ook de verhouding van de wetgevende, uitvoerende en de rechterlijke macht
een dynamische. Het noodzakelijke evenwicht lijkt de laatste jaren echter
te verminderen als gevolg van de toenemende verschuiving van de macht van
de wetgever naar het bestuur (als klassieke vertegenwoordiger van de uitvoerende
macht). Een belangrijke aanwijzing hiervoor is de, eerder genoemde, terugtred
van de wetgever (en dus ook van de democratisch gelegitimeerde volksvertegenwoordiging)
ten gunste van het bestuur door middel van verregaande delegatie. In een systeem
van machtsevenwicht dienen de checks and balances
aan onevenwichtige verschuivingen tegenwicht te bieden. Waar de macht van
de klassieke volksvertegenwoordiging dreigt te verminderen, dient de rechter
een taak toe te komen in individuele rechtsbescherming.Ook het vaak geschetste gevaar dat de rechter die zich mengt in vragen
van groot maatschappelijk belang daarmee in politiek vaarwater terechtkomt,
tegen de staatsrechtelijke verhoudingen in, is betrekkelijk. De Hoge Raad
heeft in zijn advies van 31 oktober 1991 erkend dat het een vergissing is
te veronderstellen dat dergelijke vragen eerder bij de wetgever dan bij de
rechter thuishoren, als de bescherming van de burger in een concreet geschil
in geding is. De betrokken belangen bij een grondwetstoetsing hoeven ook niet
altijd zwaarder te wegen of verder strekkend te zijn dan die welke deel uitmaken
van de rechtsvormende taak van de rechter op andere gebieden, aldus de Hoge
raad. Daarbij kunnen ook bij de toepassing en interpretatie van
gewone wet- en regelgeving zwaarwegende maatschappelijke belangen in het geding
zijn.In de Nederlandse rechtstraditie blijkt de rechter over het algemeen bescheiden
vorm te geven aan zijn plaats in het machtsevenwicht door grenzen te stellen
aan zijn rechtsvormende taak bij de interpretatie van wetten. Naarmate de
wetgever meer met open en gelede normstellingen werkt verschuift die taak
wel meer naar de rechter. De rechter heeft die taak in ingewikkelde maatschappelijke
discussies opgepakt, maar voornamelijk in die gevallen waarin de wetgever
dat meer of minder expliciet aan hem heeft overgelaten. Te denken valt aan
de jurisprudentie op het gebied van euthanasie en het stakingsrecht.Naar de opvatting van de ondergetekende schept opheffing van het constitutionele
toetsingsverbod voor de rechter dan ook geen competentiestrijd tussen de wetgever
en de rechter over de beoordeling van de grondwettelijkheid van een wet. Een
voorwaarde is evenwel dat de wetgever blijft doen wat hij altijd al deed en
dit wellicht zelfs intensiever doet dan voorheen: namelijk er voor te waken
dat ongrondwettelijke wetgeving het licht ziet.3.5. De rechtszekerheidTegen opheffing van het toetsingsverbod wordt vaak ingebracht dat dit
de rechtszekerheid van burgers niet ten goede komt. Van een eenmaal in werking
getreden wet zal dan de onzekerheid kunnen blijven bestaan dat de rechter
deze op enig moment alsnog in strijd met de grondwet acht.Deze onzekerheid is met de invoering van een vorm van constitutionele
toetsing onvermijdelijk maar raakt eerder het principe van rechterlijke toetsing
in het algemeen, dan dat het een overtuigend argument tegen constitutionele
toetsing in het bijzonder is1. Dezelfde vorm
van rechtsonzekerheid bestaat namelijk al doordat de rechter wetten aan verdragsgrondrechten
toetst. Tot op heden heeft dit niet tot onaanvaardbare, voortdurende rechtsonzekerheid
over de geldingskracht van nationale wetgeving geleid. Het ligt niet in de
rede aan te nemen dat toetsing aan onze eigen grondrechten veel verder strekkende
gevolgen zal hebben. En hetzelfde geldt voor de al bestaande bevoegdheid van
de rechter om lagere wet- en regelgeving te toetsen. Wel dient uitdrukkelijk
de schijn te worden vermeden dat een wet«vogelvrij» is zolang
deze niet de grondwettelijke zegen van de rechter heeft. De enkele mogelijkheid
van rechterlijke toetsing doet aan de geldingskracht van een wet niet af.
Dat zou onderschatting van de taak en de arbeid van de wetgever zijn en miskenning
van de complementaire taak van de rechter. In het geval dat een rechter in
een voorliggende zaak een (onderdeel van) een wet toch strijdig met een grondrecht
oordeelt, betekent dit ook niet dat de wet en alle rechtsgevolgen die deze
tot dan toe heeft gehad, te niet worden gedaan. De rechter krijgt immers niet
de mogelijkheid de wet te vernietigen. De wet wordt slechts aangetast voor
zover de geconstateerde strijdigheid dat vereist. De rechter zal dan in een
concreet geval de wet in zoverre buiten toepassing kunnen laten. In de rechtspraak
zijn inmiddels verschillende technieken ontwikkeld om aan een geconstateerde
strijdigheid beperkte rechtsgevolgen te verbinden. Deze variëren bijvoorbeeld
van het categoriaal buiten toepassing laten van een wet in bepaalde, specifiek
genoemde gevallen, terwijl de wet voor het overige volledig van kracht blijft,
tot het stellen van een termijn aan de wetgever om het probleem zelf op te
lossen alvorens aan strijdigheid met een grondrecht gevolgen te verbinden2. Verwacht mag worden dat de rechter, met inachtneming
van zijn rol in het staatsbestel, deze instrumenten zal inpassen. Het initiatief
tot het structureel opheffen van een geconstateerde strijdigheid, tot vernietiging
of verandering van een wet, blijft te allen tijde primair bij de wetgever.Gelet op de rechterlijke vrijheid die ons rechtstelsel kent is denkbaar
dat verschillende rechters tot verschillende oordelen zullen komen over de grondwettigheid van een wet. Op het oog valt dit het meest eenvoudig
te verhelpen door te kiezen voor een vorm van geconcentreerde toetsing, waarbij
deze wordt opgedragen aan één daartoe aangewezen – al
dan niet nog in het leven te roepen – rechterlijk college. Dit wetsvoorstel
voorziet daarin echter niet. Gekozen is voor een systeem van gespreide toetsing
waarbij iedere rechter zelfstandig kan oordelen over de verenigbaarheid van
een wet met een van de genoemde grondrechten. In de volgende paragraaf zal
deze keuze worden toegelicht.4. Gespreide toetsingEen systeem van gespreide toetsing behelst de keuze voor de toetsingsbevoegdheid
van iedere rechter. Daarbij worden, ook bij constitutionele toetsing, de gescheiden
rechtsgangen (straf-, civiel -, bestuurs-, en fiscaalrecht) met hun afzonderlijke
hoogste rechtscolleges in stand gelaten. Nadrukkelijk wordt dus niet gekozen
voor een systeem waarin de constitutionele toetsing in handen wordt gelegd
van een nog in het leven te roepen constitutioneel hof of een daartoe aan
te wijzen reeds bestaand rechterlijk college. Evenmin wordt gekozen voor het
systeem dat de regering in de besproken conceptnota Inzake
rechterlijke toetsing van februari 1991 voor ogen stond: een lagere
rechter dient zich bij een geconstateerde schending te wenden tot een daartoe
aan te wijzen rechterlijk college voor prejudicieel advies alvorens zelf vonnis
te wijzen.Voor de keuze van gespreide toetsing zijn verschillende argumenten van
doorslaggevend belang. Voorop staat dat gespreide toetsing past in het bestaande
rechtsstelsel waarbij iedere rechter lagere rechtsnormen (en daarmee vanzelf
ook algemeen verbindende voorschriften) toetst op verenigbaarheid met hogere.
Ook de toetsing aan internationaal recht valt al in dit kader en is, zoals
eerder werd opgemerkt, een aan iedere rechter toekomende bevoegdheid. Ondergetekende
beschouwt het als onwenselijk om twee stelsels naast elkaar te introduceren:
terwijl voor de toetsing aan internationaal recht het systeem van gespreide
toetsing in stand wordt gelaten, zou voor constitutionele toetsing een geconcentreerd
toetsingsstelsel worden geïntroduceerd. Dat zou namelijk een spagaat
in de rechterlijke competentie kunnen opleveren die de rechterlijke macht
èn de rechtspleging kan ontwrichten. Daarbij moet bedacht worden dat
als een verdragsgrondrecht in het geding is, in veel gevallen ook een constitutioneel
grondrecht van gelijke strekking in geding is of kan zijn en vice versa. Er
is dan ook geen sprake van zuiver van elkaar te onderscheiden toetsingsgronden.
Het verdient de voorkeur voor beide toetsingsgronden hetzelfde toetsingsstelsel
te hanteren.Het systeem van gespreide toetsing aan internationaal recht functioneert
bovendien naar behoren. Er zijn geen inhoudelijke redenen aan te voeren om
die toetsing bij de lagere rechters weg te halen. Integendeel, het argument
dat het juist deze rechter is die het beste in staat is tot het bieden van
effectieve individuele rechtsbescherming aan de burger doet hier opgeld. Voor
de toetsing aan een belangrijk deel van internationaal recht, namelijk aan
het EU-recht, geldt zelfs dat geconcentreerde toetsing juridisch onmogelijk
is. Dat zou in strijd komen met het Europeesrechtelijke stelsel zoals dat
wordt uitgelegd door het Europese Hof van Justitie. Dat heeft namelijk uitgemaakt
dat elke nationale rechter verplicht is bepalingen
van gemeenschapsrecht toe te passen en daarmee strijdige nationale wetgeving,
eventueel na prejudicieel advies, buiten toepassing te laten1. Zelfs als zou het wenselijk worden bevonden, kan deze bevoegdheid
de lagere rechter niet worden ontnomen. Indien geopteerd zou worden voor één
geconcentreerd toetsingsstelsel zou voor toetsing aan Europees gemeenschapsrecht
dus een uitzondering moeten worden gemaakt. Dat zou alsnog leiden tot naast
elkaar functionerende toetsingsstelsels.Eén stelsel van geconcentreerde toetsing voor zowel de constitutionele toetsing als die aan internationaal recht zou daarnaast het belangrijke
nadeel hebben dat dit de feitelijke beslechting van geschillen in de gewone
rechtsgang, vertraagt. Ieder rechtsgeding waarin een toetsingsvraagstuk aan
de orde komt zal immers moeten worden onderbroken teneinde die toetsing bij
de bevoegde instantie te doen plaatsvinden. Daar waar het spoedeisende procedures
betreft of de redelijke termijn van een berechting in het geding dreigt te
raken, klemt dit eens te meer. Bovendien valt te voorzien dat de hoeveelheid
zaken waarin toetsing aan internationaal recht een rol speelt, en waarvan
mag worden verwacht dat dit in de toekomst slechts in belang en omvang zal
toenemen, de toetsingsinstantie zwaar zal belasten, wat tot verdere vertragingen
zal leiden en uiteindelijk wellicht aan behoorlijke rechtspleging in de weg
kan staan.Tot slot kan worden opgemerkt dat de keuze voor gespreide toetsing het
meest soepel kan worden ingepast in de bestaande rechterlijke organisatie.
Iedere rechter is al vertrouwd met de verdragstoetsing en de stap naar constitutionele
toetsing is dan ook inhoudelijk voor de rechter goed te overzien. Daarnaast
vergt gespreide toetsing geen aanpassing van de structuur en de organisatie
van de rechterlijke macht. In het licht van de recente veranderingen in de
organisatie als een gevolg van de Wet op de Raad voor de Rechtspraak en de
Wet Organisatie en bestuur gerechten, waardoor de verhoudingen zich nog opnieuw
moeten zetten, zal gespreide toetsing op een voor de rechterlijke macht verder
weinig belastende manier op een korte termijn gestalte kunnen krijgen.Als argument tegen deze toetsingsvariant wordt wel ingebracht dat de rechtseenheid
daaronder zou kunnen leiden. Zoals eerder is opgemerkt is inderdaad niet denkbeeldig
dat verschillende rechters aanvankelijk tot verschillende interpretaties van
een grondrecht, en haar verenigbaarheid met een wet, zouden komen. Rechtsonzekerheid
door verschillende uitkomsten van rechterlijke oordelen is echter inherent
aan de rechterlijke arbeid en speelt op alle terreinen van het recht, niet
alleen daar waar de grondrechten in geding zijn. Uitgangspunt in de rechterlijke
macht is het streven naar rechtseenheid. Daarbij hebben de diverse hoogste
rechtscolleges (de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, de Centrale raad van Beroep en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven) een corrigerende werking op elkaar. De praktijk heeft uitgewezen
dat als de oordelen van de hoogste burgerlijke, en de strafrechter enerzijds
en de administratieve rechter anderzijds uiteenlopen, één der
rechters zijn jurisprudentie ter zake aanpast1.
Door aan alle hoogste rechtscolleges de bevoegdheid te laten tot constitutionele
toetsing wordt ruimte gelaten aan een natuurlijk proces van evenwichtige rechtsontwikkeling,
vergelijkbaar met een vorm van«dissenting opinions».2 Daarbij kan elk rechtscollege zijn
bijzondere expertise aanwenden. Aanvankelijke verscheidenheid in rechtsoordelen
kan juist de kracht van het systeem blijken te zijn als het eindresultaat
stevig maatschappelijk verankerde rechtseenheid is.De bij sommigen levende angst voor een gouvernement
des juges wordt voorkomen als de macht van het laatste woord niet
in handen van één rechterlijk college wordt gelegd 3. De praktijk leert dat in landen die een constitutioneel
hof kennen, politisering nauwelijks is te voorkomen. Al was het alleen maar
in het benoemingenbeleid. Rechterlijke onafhankelijkheid en een onafhankelijk
rechterlijk oordeel blijven het beste gewaarborgd in een systeem van gespreide
toetsing.5. Sociale grondrechten, de overige bepalingen van de
Grondwet en de fundamentele rechtsbeginselenNaar het oordeel van de ondergetekende verdient het de voorkeur het toetsingsverbod
ten aanzien van de sociale grondrechten voorlopig te handhaven. De grenzen
tussen de klassieke en sociale grondrechten zijn weliswaar niet
altijd even scherp meer te trekken en in hun maatschappelijke betekenis doen
de sociale grondrechten niet onder voor de klassieke. In Europees verband
wordt de aandacht voor de sociale grondrechten groter en verschillende grondrechten
zijn inmiddels ook in internationaal recht gecodificeerd, zoals in het eerder
genoemde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Vanzelfsprekend
zal dit een toetsingskader bieden voor de internationaal-rechtelijke colleges.Niettemin is er wel sprake van een relevant juridisch onderscheid tussen
klassieke en sociale grondrechten, zeker vanuit nationaal-rechterlijk perspectief.
Klassieke grondrechten bakenen de vrijheidssfeer van de burger jegens de overheid
af en scheppen daarmee een onthoudingsplicht van de overheid zich in die vrijheidssfeer
te mengen. Onze sociale grondrechten daarentegen creëren, met name door
de manier waarop deze zijn geformuleerd, veeleer een inspanningsverplichting
van de overheid jegens de burger en de samenleving in het algemeen. Bij de
sociale grondrechten dient de overheid zich in te spannen de vrijheid van
burgers actief vorm te geven door de welvaart te spreiden, werkgelegenheid
te scheppen, het leefmilieu te bewaken, maatschappelijke ontplooiing mogelijk
te maken en wat dies meer zij. De sociale grondrechten kunnen enkel door nadere
wetgeving worden gerealiseerd en daarbij is de overheid een grote mate van
politieke en beleidsmatige vrijheid gegund.Het verschil tussen de klassieke en de sociale grondrechten, het onderscheid
tussen de onthoudings- en de inspanningsplicht, heeft gevolgen voor de mate
van rechtsbescherming die de rechter de burger kan geven. De klassieke grondrechten
geven de rechter een scherper en indringender toetsingskader dan de sociale
grondrechten. Door de ruimte die de overheid heeft bij de verwezenlijking
van de sociale rechten en de politieke belangenafweging van het parlement
daarbij, kan toetsing door de rechter aan sociale grondrechten slechts marginaal
zijn.Terwijl toetsing aan de klassieke grondrechten bij uitstek past in de
groeiende behoefte aan rechtsbescherming tegen de overheid valt dit bij de
sociale grondrechten ook minder gemakkelijk te verdedigen. De politieke vrijheid
die de wetgever bij de realisering van sociale grondrechten heeft, zet de
rechter noodgedwongen op grote afstand. De wijze van verwezenlijking van sociale
grondrechten is, veel meer dan bij de klassieke grondrechten, een resultante
van politieke keuzes, afwegingen en compromissen. De vraag, bijvoorbeeld,
of een wet voldoende tegemoet komt aan de, in artikel 21 van de Grondwet opgenomen
plicht van de overheid zorg te dragen voor bescherming en verbetering van
het leefmilieu, komt ondergetekende voor als een vraag waarop het antwoord
ook door de wetgever (regering en volksvertegenwoordiging) moet worden gegeven.
Niet wordt ontkend dat ook een marginale toets aan de sociale grondrechten,
mèt eerbiediging van het primaat van de politiek, de rechter een handvat
kan bieden om effectieve rechtsbescherming te bieden. Ondergetekende meent
echter dat het debat over de noodzaak en de wenselijkheid van toetsing aan
de sociale grondrechten nader zou moeten worden gevoerd, alvorens te beslissen
de rechter ook deze bevoegdheid te geven.Naar het oordeel van ondergetekende zijn er tot dusver onvoldoende argumenten
aangedragen die pleiten voor opheffing van het toetsingsverbod op de organisatorische,
de staatsinrichting betreffende bepalingen van de Grondwet. Bovendien valt
moeilijk in te zien dat de rechter uit oogpunt van individuele rechtsbescherming
in het kader van concrete geschillenbeslechting snel zal worden geroepen daarover
een oordeel te geven.Tot slot dient rechterlijke toetsing aan ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen,
naar de mening van ondergetekende, verboden te blijven. Deze beginselen worden
over het algemeen gekenmerkt door betrekkelijk grote vaagheid
en zij lenen zich bij uitstek voor meerdere, van elkaar afwijkende, interpretaties.
Over de plaats van rechtsbeginselen in de normenhiërarchie bestaat bovendien
nog onvoldoende rechtsgeleerde eensgezindheid1.
De ongeschreven rechtsbeginselen bieden onvoldoende basis om de ver strekkende
bevoegdheid van de rechter om wetten te passeren, te introduceren. Bovendien
lijkt hiervoor, anders dan de toetsingsbevoegdheid waarin dit wetsvoorstel
wel voorziet, onvoldoende draagvlak te bestaan. Om met Prakke te spreken:
«als rechtsbeginselen zo belangrijk zijn dat zelfs de wet ervoor moet
wijken, dan moeten zij maar in de Grondwet worden opgenomen»2. Met andere woorden, dan ligt daar een schone taak voor
de (grond)wetgever.ArtikelsgewijsArtikel IIADe huidige tekst van artikel 120 Grondwet wordt neergelegd in een eerste
lid. Daarin blijft de hoofdregel vervat dat de rechter niet treedt in de beoordeling
van de grondwettigheid van wetten en verdragen.BEen tweede lid wordt toegevoegd waarin, bij wijze van uitzondering op
de hoofdregel van het eerste lid, een toetsingsbevoegdheid wordt neergelegd
voor iedere rechter aan de in dit artikellid genoemde grondwettelijke bepalingen.
In het voorgaande is reeds uitgebreid ingegaan op de keuzes die in de gekozen
formulering besloten liggen.De selectie van de grondwettelijke bepalingen die in dit wetsvoorstel
voor toetsing in aanmerking komen is tot stand gekomen op basis van de omstandigheid
dat al de genoemde artikelen ofwel van oudsher worden geschaard onder de klassieke
grondrechten (1 tot en met 17) dan wel als zodanig kunnen worden opgevat (de
overige genoemde artikelen). Zij komt vrijwel overeen met de opsomming van
de artikelen die de Hoge Raad in het eerder genoemde advies aan de regering
van 31 oktober 1991 voor ogen stond3. Met de
Hoge Raad moet worden geoordeeld dat een limitatieve opsomming van de voor
toetsing in aanmerking komende bepalingen de voorkeur verdient boven het opnemen
van een omschrijvende karakteristiek (zoals bijvoorbeeld«een ieder verbindende
bepalingen»). Dit laatste zou onnodige vaagheid kunnen laten bestaan
en de rechter onwenselijke interpretatieve vrijheid laten over de omvang van
zijn toetsingsbevoegdheid.Naar het oordeel van de ondergetekende behoeft, gelet op al het voorgaande,
de opname van de artikelen 1 tot en met 17 (de klassieke grondrechten) in
dit wetsvoorstel geen nadere toelichting. Aan deze opsomming zijn bepalingen
toegevoegd die naar hun aard onvervreemdbare rechten (behoudens de in de Grondwet
reeds voorziene beperkingen) aan burgers toekennen. Deze bepalingen vertonen
de trekken van een grondrecht – zoals de Hoge Raad het verwoordde –
en verdienen dezelfde rechterlijke bescherming als de klassieke grondrechten.
Kort gezegd betreft het, het recht op rechtsbijstand (artikel 18, eerste lid)
het recht van iedere Nederlander op de vrije keuze van arbeid en daarmee het
verbod op dwangarbeid (artikel 19, derde lid), de vrijheid van onderwijs (artikel
23, derde lid), het kiesrecht (artikel 54), het recht op vrijstelling van
militaire dienstplicht wegens ernstige gewetensbezwaren (artikel 99)4, de garantie dat een vrijheidsbenemende straf slechts
door de rechter mag worden opgelegd (artikel 113, derde lid), het verbod op
de doodstraf (artikel 114) en het recht op openbare terechtzittingen
en gemotiveerde, openbare rechterlijke vonnissen en uitspraken (artikel 121).Deze rechten worden door de ondergetekende van zodanig belang geacht tegen
inmenging door de overheid in de fundamentele vrijheden van burgers dat zij
dezelfde status en daarmee dezelfde bescherming dienen te hebben als de klassieke
grondrechten. BIJLAGE De grondrechten waarop dit wetsvoorstel van toepassing
isArtikel 1Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk
behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid,
ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.Artikel 21. De wet regelt wie Nederlander is.2. De wet regelt de toelating en de uitzetting van vreemdelingen.3. Uitlevering kan slechts geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften
omtrent uitlevering worden bij de wet gegeven.4. Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen,
bij de wet bepaald.Artikel 3Alle Nederlanders zijn op gelijke voet in openbare dienst benoembaar.Artikel 4Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende
organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden verkozen,
behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.Artikel 5Ieder heeft het recht verzoeken schriftelijk bij het bevoegd gezag in
te dienen.Artikel 61. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel
of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid
volgens de wet.2. De wet kan ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen
en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in
het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.Artikel 71. Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten
of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de
wet.2. De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand
toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending.3. Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de
voorgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig
wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de
wet. De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger
dan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden.4. De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame. Artikel 8Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan dit recht worden
beperkt in het belang van de openbare orde.Artikel 91. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders
verantwoordelijkheid volgens de wet.2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het
belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.Artikel 101. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen,
recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.2. De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer
in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens.3. De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op kennisneming
van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt,
alsmede op verbetering van zodanige gegevens.Artikel 11Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen,
recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam.Artikel 121. Het binnentreden in een woning tegen de wil van de bewoner is alleen
geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe
bij of krachtens de wet zijn aangewezen.2. Voor het binnentreden overeenkomstig het voorgaande lid zijn voorafgaande
legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens
bij de wet gestelde uitzonderingen. Aan de bewoner wordt een schriftelijk
verslag van het binnentreden verstrekt.Artikel 131. Het briefgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet
bepaald, op last van de rechter.2. Het telefoon- en telegraafgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen
bij de wet bepaald, door of met machtiging van hen die daartoe bij de wet
zijn aangewezen.Artikel 141. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf
verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te
stellen voorschriften.2. De schadeloosstelling behoeft niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer
in geval van nood onverwijld onteigening geboden is.3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schadeloosstelling
of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door
het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening
van het eigendomsrecht wordt beperkt. Artikel 151. Buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaald mag niemand zijn
vrijheid worden ontnomen.2. Hij aan wie anders dan op rechterlijk bevel zijn vrijheid is ontnomen,
kan aan de rechter zijn invrijheidstelling verzoeken. Hij wordt in dat geval
door de rechter gehoord binnen een bij de wet te bepalen termijn. De rechter
gelast de onmiddellijke invrijheidstelling, indien hij de vrijheidsontneming
onrechtmatig oordeelt.3. De berechting van hem aan wie met het oog daarop zijn vrijheid is ontnomen,
vindt binnen een redelijke termijn plaats.4. Hij aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen, kan worden beperkt
in de uitoefening van grondrechten voor zover deze zich niet met de vrijheidsontneming
verdraagt.Artikel 16Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke
strafbepaling.Artikel 17Niemand kan tegen zijn wil worden afgehouden van de rechter die de wet
hem toekent.Artikel 181. Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan.Artikel 193. Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend,
behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld. Artikel 232. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid
en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek
naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en
ander bij de wet te regelen.Artikel 541. De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders
die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te
bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn.2. Van het kiesrecht is uitgesloten:a. hij die wegens het begaan van een daartoe bij de wet aangewezen delict
bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak is veroordeeld tot een vrijheidsstraf
van ten minste een jaar en hierbij tevens is ontzet van het kiesrecht;b. hij die krachtens onherroepelijke rechterlijke uitspraak wegens een
geestelijke stoornis onbekwaam is rechtshandelingen te verrichten.Artikel 99De wet regelt vrijstelling van militaire dienst wegens ernstige gewetensbezwaren. Artikel 1133. Een straf van vrijheidsontneming kan uitsluitend door de rechterlijke
macht worden opgelegd.Artikel 114De doodstraf kan niet worden opgelegd.Artikel 121Met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald vinden de terechtzittingen
in het openbaar plaats en houden de vonnissen de gronden in waarop zij rusten.
De uitspraak geschiedt in het openbaar. XNoot1De bepaling dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid
van verdragen is overigens eerst in 1953 in de Grondwet opgenomen, destijds
in artikel 60, derde lid.XNoot2Het proefschrift van M. L. P. van Houten is een interessante wetenschappelijke
studie naar de vraag of rechterlijke toetsing van de wet aan de grondwet en
de fundamentele rechtsbeginselen gewenst is. Dit werk bevat ook een overzicht
van het verloop van het debat in een groot deel van de vorige eeuw. M. L.
P. van Houten, Meer zicht op wetgeving, Rechterlijke toetsing
van wetgeving aan de Grondwet en fundamentele rechtsbeginselen, Zwolle,
1997.XNoot3J. R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening van de
Grondwet, 's-Gravenhage 1921, p. 60 e.v..XNoot4Daarmee wordt bedoeld dat een grondrecht zodanig wordt geformuleerd dat
de stand der techniek en de huidige kennis en mogelijkheden zo min mogelijk
bepalend zijn voor de interpretatie en de reikwijdte ervan. Dit speelt bij
uitstek op het gebied van de zogenaamde informatiegrondrechten, omdat de snelle
opkomst van de moderne media, de elektronische communicatie en het digitale
tijdperk invloed uitoefenen op de samenleving en dus ook op het recht.XNoot5Er stemde 1 lid tegen, namelijk mr. J. P. H. Donner.XNoot6Zie het rapport van de Commissie Grondrechten in het
digitale tijdperk, (Commissie Franken), De adviezen van de Commissie
Franken, 2000.XNoot1Dit argument is vooral naar voren gebracht door wijlen VVD-Kamerlid Philippe
G. Brood, onder andere terug te vinden in de bundel die ter gelegenheid van
zijn onverwachte overlijden is verschenen. D. Berg e.a.: Brood in reflectie, uitgave van de VVD-fractie Tweede Kamer, december
2000.XNoot1A. H. M. Dölle en J. W. M. Engels, Constitutionele rechtspraak, Groningen,
1989.XNoot2Bijl. Hand. II 1951/ 52, 2374, nr. 17. Overigens kwam de eis dat sprake
moet zijn van «een ieder verbindende bepalingen» niet voor in
de aanvankelijke bepaling. Deze eis werd in 1956 op voorstel van de regering
toegevoegd, zie Bijl. Hand. 1955/56, 4133 (R 19), nr. 3.XNoot3MvT, 1951/1952, 2374, nr 3, p. 4.XNoot1Zie J. F. M. Duynstee, Grondwetsherziening 1953,
artikel 65 en artikel 66, tweede zin.XNoot2Zie bijvoorbeeld Proeve van een nieuwe Grondwet
(1966) en het Tweede rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet
en de Kieswet, 1969 (hierna: het Tweede rapport van de Staatscommissie).XNoot3Bij de behandeling van de wetsvoorstellen die tot de grondwetswijziging
van 1963 hadden geleid, was door de Staten-Generaal kritiek geuit op de Grondwet,
die op verschillende punten niet meer bij de tijd zou zijn. In 1963 werd een
nieuwe afdeling van het ministerie van Binnenlandse zaken, de afdeling grondwetszaken,
belast met de opdracht om, in overleg met een werkgroep van niet-ambtelijke
staatsrechtdeskundigen (waarvan ook A.M. Donner deel uitmaakte, de latere
voorzitter van de Staatscommissie Cals/Donner), advies uit te brengen over
de vraag naar de wenselijkheid van veranderingen in de Grondwet. Dit advies
zou een gedachtenwisseling ter zake dienen te stimuleren. Het advies werd
gegoten in de vorm van een concept van een nieuwe Grondwet en uitgebracht
onder de naam Proeve van een nieuwe Grondwet.
Zie de Proeve, pagina 21–23.XNoot4De Proeve kende alleen klassieke grondrechten, opgenomen in hoofdstuk
1.XNoot5Artikel 73 van de Proeve regelde dat bij wet de afkondiging van een zogenaamde
uitzonderingssituatie kon worden geregeld, hetgeen onder meer tot gevolg kon
hebben dat van bepalingen van hoofdstuk 1, waarin de grondrechten waren neergelegd,
kon worden afgeweken.XNoot6De Proeve, p. 180.XNoot7Deze Commissie bestond uit J. M. L. Th. Cals (voorzitter), A. M. Donner
(voorzitter) en 15 leden, te weten M. Albrecht, N. Cramer, H. Daudt, A. Fortanier-De
Wit, J. P. A. Gruijters, J. van der Hoeven, H. J. M. Jeukens, J. M. Kan, D.
H. M. Meuwissen, J. W. de Pous, J. H. Prins, Y. Scholten, D. Simons, A. J.
Verbrugh en H. B. J Witte.XNoot1Ingenomen door de leden Fortanier-De Wit, Donner, Van der Hoeven, Kan,
Scholten en Witte.XNoot2Zie het Tweede rapport van de Staatscommissie, p. 39 en 40.XNoot3De leden van deze meerderheid wegen de genoemde voor- en nadelen overigens
niet gelijk af. Zie het Tweede rapport van de Staatscommissie, p. 38.XNoot1Zie de Nota betreffende het beleid inzake Grondwet en Kieswet van het
kabinet De Jong van 24 november 1969, Bijl. Hand. II 1969–1970, 9181,
nr 13 en de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid van het kabinet Den
Uyl, Bijl. Hand. II 1972–1973, 12 944, nr. 2, en de Memorie van
Toelichting bij het wetsvoorstel 1975/1976, 13 872, p. 13–14.XNoot2Advies van de Hoge Raad naar aanleiding van het Tweede Rapport van de
Commissie Cals/Donner, in Adviezen van politieke en maatschappelijke
organen, 's-Gravenhage 1970. De Hoge Raad noemt het voorstel «onwenselijk»,
daar waar hij eerder, in een reactie op de Proeve, nog sprak van een «aanvaardbaar
stelsel», zie Adviezen van politieke en maatschappelijke
organen, 's-Gravenhage, 1969. Ook de Raad van State kan zich vinden
in het regeringsstandpunt.XNoot3Daarbij zij aangetekend dat PvdA, KVP, ARP en GPV meer twijfels hadden
bij de juistheid van het regeringsstandpunt dan VVD, CHU en PPR. Voor een
uitgebreidere weergave van de diverse standpunten en parlementaire behandeling
zie M.L.P. van Houten, Meer zicht op wetgeving, Rechterlijke
toetsing van wetgeving aan de Grondwet en fundamentele rechtsbeginselen,
Zwolle 1997, P. 140 e.v..XNoot4HR 14 april 1989, NJ 469.XNoot1De toepassing van de wet, de uitwerking dus in een concreet geval –
en niet de wet zelf – wordt aan het betreffende beginsel getoetst, hetgeen
leidt tot het buiten toepassing laten van die wet in dat geval. Dit is dus
geen zuivere toetsing van de wet zelf en wordt als zodanig in de jurisprudentie
niet in strijd met artikel 120 van de Grondwet geacht.XNoot2Zie NJCM-bulletin, jrg 17 (1992), nr. 3, p. 233 – 307 en Handelingen
NJV 1992-I, pre-adviezen van prof. mr. L. Prakke, mr. T. Koopmans en mr. J.M.
Barendrecht, Toetsing, Zwolle 1992.XNoot3Advies van 31 oktober 1991 in NJCM-bulletin jrg. 7 (1992), p. 243–257..XNoot4De Nederlandse Juristen Vereniging wijdde aan het onderwerp in 1992 haar
jaarvergadering, zie Handelingen NJV, 122e jaargang/1992, waarin de preadviezen
van prof. mr. L. Prakke, mr. T. Koopmans en mr. J. M. Barendrecht, a.w..XNoot1Advies van de Hoge Raad van 11 november 1997. De Hoge Raad is van oordeel
dat de situatie sinds zijn advies van 31 oktober 1991 niet is veranderd en
blijft bij de uitkomsten van dat advies.XNoot2Naast Nederland is Finland het enige land dat constitutionele toetsing
exclusief aan de wetgever opdraagt. Zie A. H. M. Dölle en J. W. M. Engels, Constitutionele rechtspraak, Groningen, 1989.XNoot3A. H. M. Dölle en J. W. M. Engels, a.w..XNoot4Genoemd kunnen worden Noorwegen, Zweden, Denemarken, IJsland en Griekenland.XNoot1Bijvoorbeeld Zweden, dat een aparte instantie kent voor de preventieve
toetsing, en de repressieve toetsing overlaat aan iedere rechter.XNoot2Deze vorm van concrete toetsing wordt ingeleid door een «Verfassungsbeschwerde».XNoot3A. H. M. Dölle en J. W. M. Engels, a.w., p. 33.XNoot4J. H. Reestman, Constitutionele toetsing in Frankrijk, Nijmegen 1996.XNoot1Zie voor meer over het Franse stelsel het in noot 32 genoemde proefschrift
van Reestman.XNoot2Zweden kent geen grondwet in de eigenlijke zin van het woord, doch drie
zogenaamde «fundamentele wetten» (Grundlag) die hier gemakshalve
met grondwet worden aangeduid, omdat aan deze Grundlag de status toekomt van
een constitutie.XNoot3Hoofdstuk 11, artikel 14 van de Regeringsform (Instrument of Government),
een van de drie fundamentele wetten.XNoot4Zweden kent naast de hier weergegeven vorm van repressieve toetsing, ook
nog een vorm van preventieve toetsing. Daartoe is een speciale juridische
raad in het leven geroepen die uit rechters van de hoogste rechtscolleges
bestaat en die door de regering of het parlement om advies kan (en in sommige
gevallen moet) worden gevraagd.XNoot1A. H. M. Dölle en J. W. M. Engels, a.w., p. 27–29.XNoot2Gesteld wordt wel dat de bevoegdheid ligt besloten in de «supremacy
clause» van artikel VI (section 2) in samenhang met artikel III (section
2), zie o.m. J.H. Ferguson, The American federal government,p. 458.XNoot3Zie daarvoor uitgebreid C. M. Zoethout, Constitutionalisme,Arnhem 1995, p. 173–251.XNoot4C. M. Zoethout, a.w, p. 216 e.v..XNoot1W. J. Witteveen, Evenwicht der machten, Zwolle,
1991, p. 85–86.XNoot2P. Cliteur: «grondwet ligt op sterven door toetsingsverbod»,
NRC-handelsblad, 15 februari 1993.XNoot3H. D. Stout, De betekenissen van de wet, 
Zwolle 1994.XNoot1Wetgeven en de maat van de tijd, Ph. Eijlander
e.a. (redactie), Zwolle 1994.XNoot2Zie het advies van de Hoge Raad van 31 oktober 1991, in o.m. NJCM bulletin
17 (1992), p. 243–257 en het preadvies van mr. L. Prakke in Toetsing,preadviezen van mr. L. Prakke, mr. T. Koopmans
en mr. J. M. Barendrecht, handelingen Nederlandse Juristen Vereniging 1992-I,
a.w..XNoot1TK 2000–2001, 27 460, nr. 2.XNoot2W. J. Witteveen, Evenwicht der machten. Zwolle,
1991.XNoot1Zo merkt ook de Hoge Raad op in zijn meergenoemde advies van 31 oktober
1991.XNoot2Zie ook hiervoor het buitengewoon nuttige advies van de Hoge Raad van
31 oktober 1991.XNoot1HvJ EG 9 maart 1978, Jur. 1978, p. 629 (Tweede Simmenthal-arrest).XNoot1M. L. P. van Houten, Meer zicht op wetgeving, a.w.,
p. 297.XNoot2C. J. A. M. Kortmann, Advies over de concept-nota van de regering van
februari 1991, NJCM-bulletin 17 (1992), p. 305 e.v..XNoot3Zie nogmaals C.J.A.M. Kortmann, a.w..XNoot1Preadvies van mr. L. Prakke, in Toetsing,
handelingen NJV 1992-I, a.w..XNoot2Zie zijn preadvies in Toetsing, a.w., p. 32.XNoot3In dit wetsvoorstel zijn de artikelen 54 en 99 aan de opsomming toegevoegd.XNoot4Weliswaar kennen wij thans geen militaire dienstplicht, maar de toekomst
valt niet te voorspellen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28331-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl